ESTRATEGIA DE DESARROLLO TERRITORIAL PARA LA REPUBLICA DE GUATEMALA

Sistema Nacional de Planificacin Estratgica Territorial (SINPET)

S E G E P L AN
Guatemala, agosto de 2006

Abreviaturas y siglas CEC EDT MDTF PET PDM PDU SEGEPLAN SINAPRE SINPET SNIP SUN Centro Estratgico Comunitario Estrategia de Desarrollo Territorial Modelo de Desarrollo Territorial Futuro Plan Estratgico Territorial Plan de Desarrollo Municipal Plan de Desarrollo Urbano Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia Sistema Nacional de Preinversin Sistema Nacional de Planificacin Estratgica Territorial Sistema Nacional de Inversin Pblica Sistema Urbano Nacional

ii

Introduccin

Desde la poca colonial hasta el presente, el proceso de ocupacin del territorio nacional y la explotacin de sus recursos, ha estado determinado por las condiciones de carcter econmico, poltico y social, que han caracterizado al Estado guatemalteco, en particular por el modelo de crecimiento econmico agroexportador que ha venido reproduciendo. Aos ms tarde a lo largo siglo XX, este modelo de crecimiento se consolida dando origen a una singular estructura de produccin altamente contradictoria. Se trata del binomio latifundio-minifundio. Mientras el latifundio, emplea mano de obra barata, orienta su produccin al mercado externo; el minifundio prevalece en su gran mayora para la sobre vivencia de la mano de obra empleada por el latifundio en pocas de siembra y de cosecha, principalmente en las tierras bajas del pas. Muy poca produccin minifundista cubre el mercado interno. Adems, con el objeto de extraer riqueza generada en los centros de produccin, este modelo agro-exportador, con propiedad ha diseado la implantacin de un tipo de estructura de transporte nacional con prevaleca hacia el exterior y secundariamente hacia la ciudad capital asignndole a la metrpoli la funcin de centro mayor de consumo y gestin del pas. Esta estructura no ha favorecido las relaciones interregionales, por el contrario ha consolidado el patrn de ocupacin, concentracin, dispersin, con el agravante de propiciar el aislamiento de vastos espacios del territorio nacional. Junto a ello, la inversin del sector pblico en obras y servicios no ha respondido al potencial productivo de cada una de las regiones del territorio nacional. Adems, debido al incipiente proceso de industrializacin generado alrededor del rea Metropolitana de la ciudad de Guatemala, se enfrenta el agudo desbalance en los niveles de bienestar y desarrollo intraregional, as como el aparecimiento de un marcado desequilibrio que afecta seriamente la organizacin del espacio al extremo de impedir, de manera contundente, el proceso de desarrollo del pas. De esa cuenta la situacin de pobreza ha alcanzado la casi totalidad de las reas rurales, obligando a elevar cada ao los ndices de migracin rural-urbana, cuya expresin es muy fcil percibirla en el crecimiento acelerado del rea urbanizada de la ciudad de Guatemala. Precisamente, el incontenible proceso de migracin hacia la capital genera el fenmeno de los asentamientos precarios, en los que predomina el desempleo abierto y el subempleo. En veintin aos, la Repblica de Guatemala prcticamente duplic su poblacin, de 1981, registrndose 6.05 millones de habitantes, al 2002, registrndose 11.2 millones de habitantes, de donde se puede establecer la concentracin y dispersin de la poblacin en las regiones, para esos aos, y en los centros urbanos, para el 2002, situacin que se puede apreciar en los cuadros 1, 2 y 3.

Cuadro 1 Poblacin segn regin, aos 1981, 1994 y 2002

Censo Regin Repblica Regin I Regin II Regin III Regin IV Regin V Regin VI Regin VII 1981 6,054,227 1,311,192 437,610 560,381 581,327 685,852 1,586,420 759,518 Censo 1994 8,331,874 1,813,825 699,257 749,328 751,129 881,994 2,139,414 1,072,043 Censo 2002 11,237,196 2,541,581 992,161 956,448 933,381 1,232,898 2,711,938 1,502,054

Regin VIII

131,927

224,884

366,735

Fuente: Elaboracin propia con datos de Instituto Nacional de Estadstica (1981, 1994 y 2002).

Cuadro 2 Concentracin y dispersin de poblacin en centros urbanos del ao 2002

Regiones Municipios
Repblica 331 I Metropolitana 17 II Norte 24 III Nororiente 34 IV Suroriente 38 V Central 45 VI Suroccidente 109 VII Noroccidente 52 VIII Petn 12 Fuente: Elaboracin propia con datos de Instituto Nacional de Estadstica (2002).

Ms de 100 mil hab. 4 3 0 0 0 0 1 0 0

Ms de 50 mil hab. 11 5 1 1 0 2 1 1 0

Ms de 25 mil hab. 24 3 0 2 3 4 9 2 1

Ms de 5 mil hab. 153 5 14 12 17 34 46 16 9

Menos de 5 mil hab. 139 1 9 19 18 5 52 33 2

Cuadro 3 Resumen de poblacin en centros urbanos del ao 2002

Poblacin Repblica Poblacin urbana Poblacin Departamento de Guatemala Poblacin urbana en 314 centros urbanos menores Total 11,237,196 5,169,110 2,641,473 2.861.595 Porcentaje de poblacin 100% 46% de la poblacin total 49% de la poblacin urbana 51% de la poblacin urbana

Fuente: Elaboracin propia con datos de Instituto Nacional de Estadstica (2002).

Un nuevo replanteamiento de desarrollo territorial puede ayudar de manera resuelta a corregir el desequilibrado e inarmnico crecimiento poblacional que prevalece, a pesar de los apoyos recibidos de 1985 a 1987, por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro de las Naciones Unidas para la

Vivienda (HABITAT) quienes financiaron un estudio para el desarrollo urbano (Proyecto GUA/85/F01), mediante asistencia tcnica a la Secretara General del Consejo Nacional de Planificacin Econmica (SEGEPLAN). Pronstico Las polticas, planes y programas ejecutados durante varias dcadas no han generado los cambios esperados y de no actuarse rpido para modificar sustancialmente el patrn de ocupacin del territorio utilizado hasta el presente, ste seguir contribuyendo, junto con factores econmicos y sociales dominantes, al agravamiento de la crisis. La migracin rural-urbana seguir acelerndose; el empobrecimiento de los habitantes del rea rural se agudizar y la produccin agrcola para el consumo local decaer por falta de incentivos y de canales de comercializacin, particularmente inter e intraregionales. La migracin interna a las ciudades se da ms como el resultado de la falta de empleo, ingresos, servicios y oportunidades en las reas rurales, que a una oferta suficiente de empleo y de mejores condiciones de vida en las ciudades. La mayora de las reas metropolitanas carecen de infraestructura y servicios para manejar los flujos de entrada de la poblacin y esto aumenta las vulnerabilidades sociales y el deterioro de los estndares de vida. La concentracin de poblacin en el rea metropolitana de Guatemala obliga a realizar inversiones cada vez mayores en equipamiento y servicios pblicos; a generar nuevos empleos urbanos y en general, a aumentar la capacidad de la ciudad para recibir nuevos migrantes. El uso, ocupacin y explotacin de los recursos en el territorio nacional continuar realizndose en forma desorganizada e irracional, con el riesgo de destruir los bosques y las cuencas hidrogrficas que an se conservan. De continuarse con el deterioro del medio ambiente urbano y rural, desaparecern numerosas especies nativas y exticas, se alterar el clima, los regmenes de lluvia y la disponibilidad de agua potable. En sntesis, de no sujetarse la distribucin de la poblacin a una orientacin estratgica, la dotacin de infraestructura econmico-social y los equipamientos, prcticamente se mantendra el constante desequilibrio regional descrito y tendera a agudizarse la grave problemtica a que se ha hecho relacin.

Propsitos

Para hacer frente a los problemas planteados anteriormente y cumplir con el mandato constitucional, se dictarn las disposiciones de carcter normativo que orienten el desarrollo de las actividades econmicas, enmarcando la actuacin de los agentes econmicos dentro de un modelo de desarrollo territorial con criterios naturales y culturales. Como objetivo fundamental, se establecern las formas de ocupacin del espacio nacional, procurando la utilizacin ptima de los recursos, lo que implicar a su vez el mantenimiento del equilibrio ecolgico, condicin que

se constituye en garanta de disponibilidad de recursos naturales, aprovechables econmicamente, en el futuro. Se trata de obtener un mayor grado de integracin nacional, iniciando y consolidando el Sistema Urbano Nacional que tienda a restablecer el equilibrio espacial y permita reducir el desbalance existente en los niveles de bienestar y desarrollo entre las diferentes regiones del pas. Se busca alcanzar un mayor grado de integracin fsica, econmica y social, que desestimule el ritmo de crecimiento del rea metropolitana de Guatemala y promueva la integracin econmico-social de los asentamientos rurales, diversificando su base productiva e incentivando la comercializacin de bienes y servicios. En tal sentido, ser necesario actuar inmediata y selectivamente, estableciendo prioridades de inversin pblica por regiones y sectores dentro de las distintas regiones, a fin de promover la diversificacin de su base econmica y su especializacin en aquellas reas en que su vocacin y sus ventajas comparativas sean mayores. Se busca fortalecer la integracin inter e intraregional, con la finalidad de favorecer el intercambio entre regiones y, acompaando el proceso de descentralizacin; promoviendo la desconcentracin de las actividades econmico-sociales fuera de la metrpoli. Dado que en la actualidad la estructura urbana presenta una gran debilidad funcional, que limita la puesta en prctica de polticas orientadas a impulsar el desarrollo de las reas urbanas y rurales del pas, se busca lograr un equilibrio espacial, con base a una red jerarquizada de centros. Esta red puede constituir el medio ideal para la prestacin de los servicios de apoyo a la produccin y a la poblacin; as como para la difusin de las innovaciones tecnolgicas. La estructura urbana contribuir a reducir las tasas de desempleo y mejorar las condiciones sociales de los habitantes del territorio nacional, a travs de una reorientacin de la inversin pblica y privada. Adems de estimular el desarrollo urbano a travs de inversiones en el sector industrial, especialmente en la pequea empresa y el fortalecimiento de los servicios pblicos y privados, asegurando la continuidad del proceso de desconcentracin, a una escala que garantice la presencia de economas de aglomeracin en centros urbanos seleccionados del interior del pas. Se espera que con este sistema se contribuya a reducir paulatinamente el tradicional centralismo poltico y administrativo que ha generado una concentracin econmica, social y cultural, as como el crecimiento de la ciudad capital en detrimento de pequeos y medianos centros urbanos.

Lneas de accin

Se pretende proceder de manera lgica y realista, empezando por lo ms bsico, en lugar de dispersar acciones hacia otros sitios y hacia proyectos de alto perfil pero de bajo rendimiento a largo plazo. Para ello se propone trabajar con mancomunidades (asociacin de municipios) lo cual permite una canalizacin ms 4

racional y ms realista en la asignacin de recursos pblicos y privados y en la cooperacin tcnica y econmica; as como una focalizacin de la ayuda en donde hace falta y cuya repercusin positiva sera la base del desarrollo territorial. El cuadro 4 presenta las metas para el 2025 en tamao de poblacin para los centros urbanos estratgicos, por categora, en cada regin. Cuadro 4 Sistema Urbano Nacional (proyeccin al ao 2025)
Regiones Centros regionales Ms de 300 mil habitantes 9 1 1 2 1 1 1 1 1 Centros intermedios Ms de 75 mil habitantes 26 0 3 3 3 3 6 4 4 Centros mancomunitarios Ms de 35 mil habitantes 55 0 6 5 4 15 20 5 0 Centros estratgicos comunitarios Ms de 5 mil habitantes 215 12 20 27 28 82 39 7

Repblica Metropolitana Norte Nororiente Suroriente Central Suroccidente Noroccidente Petn

Fuente: Elaboracin propia con estimaciones y proyecciones de poblacin para el periodo 1950-2050, del Instituto Nacional de Estadstica (2002).

En Guatemala hay al menos 16,000 poblados menores en la forma de caseros dispersos (pueblos, aldeas, etc.). De estos 16,000 poblados, solo aproximadamente 3,800 cuentan con ms de 2,000 habitantes. El resto, 12,200 poblados (76%) cuentan con menos de 500 habitantes. Es ms, en el pas hay aproximadamente 500 pueblos en donde habitan menos de 50 personas. Algunos de estos poblados los separa una corta distancia pero son a la vez mutuamente inaccesibles. Si un poblado se encuentra a la orilla de una montaa de unos 350 metros de altura podr apreciar caseros que estn apenas a dos kilmetros de distancia; no obstante para llegar a pie una persona tarda entre cuatro y seis horas siguiendo senderos peligrosos. Un ejemplo de ello son algunos poblados cuenca arriba del Lago de Atitln. Para atender esta dispersin la estrategia se orienta inicialmente en el rea rural, identificando en cada municipio de las mancomunidades un poblado que se convertir en centro estratgico comunitario (CEC). Este sera un poblado que funge como centro natural de confluencia de carcter social, productivo y comercial, y en donde los servicios a proporcionar incluiran salud, educacin, abasto, energa elctrica, telefona rural (por tierra o por satlite), seguridad y acceso a Internet. Adems debe contar con ciertos elementos bsicos: con cerca de 500 habitantes (alrededor del cual haya otros poblados con menos habitantes), con una red de caminos (aunque sean de terracera para que las personas de los alrededores puedan llegar con facilidad), por lo menos una fuente de agua y los elementos mnimos de sanidad. En 20 aos este centro podra llegar a alcanzar 5,000 habitantes.

Los CEC fungiran como ejes de servicio para todos aquellos poblados menores cercanos a los mismos, cuyos habitantes puedan trasladarse all con cierta facilidad ya sea a pie, a caballo o en vehculo. La idea es partir de esos poblados con cierta infraestructura bsica para extender esa red (de energa elctrica, caminos, agua potable, Internet, etc.) de manea que las actividades econmicas y culturales creen las condiciones para que de estos poblados salgan iniciativas remuneradoras. Como ejemplo, puede imaginarse, que a futuro en estos CEC se impartirn clases de bachillerato a unos 150 alumnos, no solo de la educacin bsica, sino tambin de horticultura, ganadera, apicultura, carpintera, turismo o computacin, en donde los alumnos tengan acceso al mundo a travs del Internet. La poltica prev que los CEC se apoyen en centros de mayor jerarqua o centros mancomunitarios que ofrezcan los servicios y las instalaciones esenciales para la produccin, la comercializacin y la distribucin de bienes y servicios. La poblacin meta para el 2025 de los centros mancomunitarios se estima en ms de 35,000 habitantes y el radio de atraccin de 25 kilmetros. Los centros mancomunitarios tambin se apoyara en una red de centros intermedios cuya poblacin meta para el 2025 se estima en ms de 75,000 mil habitantes y el radio de atraccin de 50 kilmetros. Los centros intermedios complementaran las funciones de los centros regionales, nueve en total, con suficiente potencialidad y especializacin como para servir al espacio regional que le corresponda o cuya localizacin estratgica permita consolidar los espacios fronterizos circundantes. La poblacin meta de los centros regionales para el 2025 se estima en ms de 300,000 mil habitantes y el radio de atraccin de 135 kilmetros (Mapa 1). Ser, entonces, necesario el fortalecimiento de las ciudades de tamao medio que constituirn el soporte principal para la promocin del desarrollo econmico social en el interior del pas y escaln para retener la migracin que del campo se dirige al rea metropolitana de la ciudad de Guatemala. Se esperara para el 2025 una meta poblacional urbana de 13.54 millones de habitantes, correspondiente al 65% del territorio nacional (ver cuadro 5), distribuido como sigue: El departamento de Guatemala pasara a nivel nacional, del 49% de poblacin urbana en 2002, al 36% de poblacin urbana en 2025. El resto del pas pasara del 51% de poblacin urbana en 2002, al 64% de poblacin urbana en 2025.

Cuadro 5 Poblacin total y poblacin urbana, escenario 2025

Concepto Repblica Poblacin urbana del pas Poblacin Departamento de Guatemala Poblacin urbana resto del pas Total 20,857,257 13,535,461 4,926,535 8,608,926 Porcentaje 100% 65% de la poblacin total 36% de la poblacin urbana 64% de la poblacin urbana

Fuente: Elaboracin propia con estimaciones y proyecciones de poblacin para el periodo 1950-2050, del Instituto Nacional de Estadstica (2002).

La distribucin poblacional esperada en los centros urbanos para el 2025, segn proyeccin, respecto al 65 % de la poblacin urbana, es la siguiente: Cuadro 6 Poblacin urbana esperada al ao 2025
Ciudades Centros estratgicos comunitarios Centros mancomunitarios Centros intermedios Centros regionales Poblacin 6.90 millones de habitantes 2.28 millones de habitantes 1.95 millones de habitantes 2.41 millones de habitantes Corresponde a la distribucin del 65 % de la poblacin urbana

Fuente: Elaboracin propia con estimaciones y proyecciones de poblacin para el periodo 1950-2050, del Instituto Nacional de Estadstica (2002).

Para el logro de estas metas, como se mencion arriba, se pretende iniciar en el rea rural con el establecimiento de 215 centros estratgicos comunitarios a corto plazo (4 aos), para continuar con los 55 centros mancomunitarios a mediano plazo (10 aos); lo que permitir el aproximarse a alcanzar las metas de los centros intermedios y los centros regionales en el largo plazo (20 aos). De esta forma los territorios rurales podran levantarse desde su infraestructura productiva para convertirse en entidades econmicas viables (territorios competitivos) sin la eterna dependencia de la ciudad capital de Guatemala. En los territorios rurales se expresaran las ventajas competitivas y comparativas de los diferentes eslabones de la cadena productiva; las economas de aglomeracin y la consolidacin de clusters productivos articulados a cadenas de valor del nivel nacional. A continuacin se muestra el nombre de las ciudades mayores, intermedias y mancomunitarias, las cuales ya fueron identificadas con base a tres criterios: ubicacin, tamao y flujo migratorio. Todas las ciudades corresponden a cabeceras municipales. Para completar el sistema, queda pendiente por identificar los centros de servicios rurales, que representarn los CEC ubicados en reas altamente rurales, los cuales no corresponderan con cabeceras municipales.

Cuadro 7 Jerarqua de centros, segn regin y departamento al 2025

Regin Metropolitana Norte Departamentos Guatemala Alta Verapaz Baja Verapaz Centros Mancomunitarios 1 San Miguel Chicaj 2 Rabinal 3 Cubulco 4 San Cristbal Verapaz 5 San Juan Chamelco 6 Santa Catalina La Tinta 7 Morales 8 El Estor 9 Livingston 10 Gualn 11 Sanarate 12 Jocotenango 13 Sumpango 14 Santiago Sacatepquez 15 San Lucas Sacatepquez 16 Ciudad Vieja 17 Alotenango 18 Comalapa 19 Tecpn 20 Patzun 21 Patzica 22 Tiquisate 23 San Jos 24 Paln 25 La Gomera 26 Iztapa 27 Asuncin Mita 28 Monjas 29 San Luis Jilotepeque 30 Chiquimulilla 31 La Democracia 32 San Mateo Ixtatn 33 Chajul 34 Nebaj 35 Joyabaj 36 San Francisco El Alto 37 Momostenango 38 Nahual 39 Panajachel 40 San Lucas Tolimn 41 Santiago Atitln 42 Olintepeque 43 Ostuncalco 44 Cantel 45 Colomba 46 Comitancillo 47 Malacatn 48 Ayutla 49 San Pablo 50 San Francisco Zapotitln 51 San Pablo Jocopilas 52 Chicacao 53 Patulul 54 San Sebastin 55 Nuevo San Carlos Centros Intermedios 1 Salam 2 Panzos 3 Chisec Centros Regionales 1 Guatemala 2 Cobn

Nororiente

Izabal Chiquimula El Progreso Zacapa Sacatepquez Chimaltenango Escuintla

4 Chiquimula 5 Esquipulas 6 Guastatoya

3 Zacapa 4 Puerto Barrios

Central

7 Antigua Guatemala 8 Chimaltenango 9 Santa Luca Cotzumalguapa

5 Escuintl

Suroriente

Jutiapa Jalapa Santa Rosa Huehuetenango Quich

10 Jalapa 11 Cuilapa 12 Barberena 13 Barillas 14 Chichicastenango 15 Huehuetenango 16 Jacaltenango 17 Coatepeque 18 Totonicapn 19 San Marcos-San Pedro 20 Solol 21 Mazatenango 22 Retalhuleu

6 Jutiapa

Noroccidente

7 Quich

Suroccidente

Quetzaltenango Totonicapn San Marcos Solol Retalhuleu Suchitepquez

8 Quetzaltenango

VII Petn

Petn

23 Sayaxch 24 Melchor de Mencos 25 Poptn 26 La Libertad

9 Flores-San Benito-Santa Elena

Mapa 1. Centros regionales y su rea de influencia al 2025

VIII - PETN

FloresSan Benito

Puerto Barrios Cobn

II II - NORTE NORTE

VII - NOROCCIDENTE VII - NOROCCIDENTE

Santa Cruz VI VI - SUROCCIDENTE SUROCCIDENTE del Quich

III - NORORIENTE

Zacapa

Quetzaltenango AMG Jutiapa Jutiapa Escuintla

V - CENTRAL VI VI - SURORIENTE SURORIENTE

La estrategia se convierte entonces, en una matriz de convergencia para guiar a los ministerios y secretaras del Gobierno Central, a los fondos sociales, a los gobiernos municipales, al Sistema de Consejos de Desarrollo y a la Cooperacin Internacional para promover la descentralizacin y facilitar el desarrollo local desde los territorios. Trabajando de manera integral y coordinada, tanto el sector pblico, sector privado, sector acadmico y actores locales, se alcanzaran progresivamente niveles de desarrollo integral en el pas, a la vez se contribuira a reducir la tendencia de crecimiento del rea metropolitana de la ciudad de Guatemala.

Figura 1 Articulacin e interconexin de los territorios con centros regionales, intermedios, mancomunitarios y CEC al 2025

Centros regionales (9) 300,000 habitantes

Centros intermedios (26) 75,000 habitantes

25 km

Centros mancomunitarios (55) 35,000 habitantes CEC (215) 5,000 habitantes

135 km

50 km
Mancomunidad

3.1

Ejes de articulacin territorial

La creacin de redes regionales entre ciudades puede fomentar un suministro coordinado y especializado de servicios. Mientras que, por una parte, Guatemala ha experimentando un avance significativo en materia de urbanizacin, por otra, las ciudades (con excepcin del rea metropolitana de Guatemala) continan siendo pequeas y proveen el mismo tipo de servicios. Las reas urbanas de Guatemala enfrentarn una creciente competencia de este gran centro metropolitano que cuenta con una fuerte concentracin econmica. En este contexto, se puede desarrollar la especializacin para lograr un acercamiento ms estratgico al rol respectivo de cada ciudad a travs de redes (conectividad por carreteras) para estructurar las complementariedades entre las zonas urbanas. De esta manera, tanto individuos como empresas tendrn acceso a servicios de mejor calidad y ms especializados que con los que ahora cuentan. La constitucin de dicho sistema permitir interconectar entre s los centros que integran el Sistema Urbano Nacional y viabilizar la realizacin de las funciones de intercambio, distribucin y comercializacin entre las diferentes ciudades y

10

regiones administrativas. Para ello ser necesario consolidar los ejes viales de primer, segundo, tercer orden y caminos vecinales. La definicin de circuitos de intercambio de bienes y servicios a partir de la base de produccin y transformacin se sustentar en la construccin, ampliacin, rehabilitacin o mejoramiento de carreteras principales, troncales y vecinales del sistema: Ejes de primer orden: Se consideran todas aquellas carreteras que cuentan con gran afluencia de trfico vehicular, poseen un arrate central con dimensiones que dependen de las necesidades de cada una, entre ellas se encuentran las autopistas y carreteras internacionales, donde el mantenimiento es importante. El ancho de rodadura debe ser como mnimo para dos vehculos en ambos sentidos, los materiales pueden ser de carpeta asfltica y concreto reforzado. Ejes de segundo orden: Son carreteras asfaltadas con trfico vehicular pesado que se conducen a poblados con menos trascendencia e importancia, no cuentan con arrate central. Ejes de tercer orden: Son de dimensiones ms pequeas que las anteriores, con materiales de asfalto y permiten dar paso a los vehculos en ambos sentidos.

El mapa 2 muestra los ejes viales de primer y segundo orden que se hace necesario completar a mediano y largo plazo; as como los ejes de tercer orden requeridos para el corto plazo. 3.2 Plan maestro nacional de transporte Se requiere de un plan maestro nacional de transporte que actualice la situacin del sector; defina una estrategia para desarrollar integrada y coordinadamente los subsectores de transporte terrestre, martimo, areo y ferroviario; que establezca prioridades a ser seguidas en los niveles nacional, regional, departamental y municipal y que defina un programa de inversiones para el corto, mediano y largo plazo. 3.3 Capacitacin, asistencia tcnica y difusin Se requiere capacitacin y asistencia tcnica dirigida al Sistema de Consejos de Desarrollo, con el objeto de fortalecer la institucionalidad en los niveles regional, departamental, municipal y comunal, de manera que estn en capacidad de planificar, preparar y ejecutar con una visin descentralizada sus programas y proyectos de desarrollo. La difusin a la poblacin en general de la presente estrategia y de la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Sostenible, as como de la Poltica Nacional de Descentralizacin del Organismo Ejecutivo, es necesaria para que se conozca el significado, la importancia y las ventajas de las mismas para el desarrollo territorial.

11

Mapa 2. Ejes carreteros de primer, segundo y tercer orden al 2025

Leyenda
FLORE SAN

PUERTO BARRIOS COBA

!
ZACAP

QUETZALTENANG GUATEMAL

SANTA CRUZ DEL

$ K

!
JUTIAP

Centros mayores Red vial primaria Centros intermedios Red vial secundaria Centros mancomunados Red vial terciario Regin I Metropolitana Regin II Norte Regin III Nororiente Regin IV Suroriente Regin V Central Regin VI Suroccidente Regin VII Noroccidente Regin VII Petn

ESCUINTL

3.4 Fortalecimiento de la integracin territorial Acciones: La interconexin del espacio nacional con el objeto de facilitar los procesos de comercializacin, consumo de bienes y servicios y la movilizacin de personas. La promocin del desarrollo del transporte y las comunicaciones, con el propsito de incorporar al proceso econmico el uso de los recursos no explotados o sub-utilizados; as como interrelacionar el espacio nacional con los pases limtrofes. La consolidacin de centros urbanos (actuales o potenciales) alrededor de los cuales se desarrollen actividades productivas y que cuenten con recursos humanos y naturales apropiados. La promocin de una mayor articulacin econmica y social entre comunidades rurales y urbanas; el adecuado y equilibrado aprovechamiento de los recursos

12

naturales y humanos, la ampliacin y consolidacin de los mercados locales y una adecuada y oportuna gestin de riesgo en el territorio. El desarrollo de territorios para el mejoramiento de condiciones de vida de la poblacin, sean estos de orden econmico, social, ambiental y cultural. Bsicamente se busca un cambio orientado a superar las situaciones desventajosas existentes. El desarrollo, a travs de la planificacin estratgica territorial, de reas especializadas a nivel productivo y de servicios (industriales, agrcolas, mineras, potencial hidrulico, turismo, etc.). A travs de la planificacin estratgica territorial identificar acciones que promuevan el mejoramiento de la calidad ambiental y la conservacin del patrimonio natural de la nacin, as como el resguardo del equilibrio ecolgico necesario.

3.5

Reasignacin de la inversin pblica por regiones

Acciones: La correccin, en forma progresiva, de la desproporcin existente en la distribucin de inversin asignada en porcentaje a cada regin del territorio nacional. La redistribucin de los montos a ser asignados para cada regin, de acuerdo a las prioridades globales y sectoriales, las necesidades bsicas de la poblacin, los niveles de pobreza y el potencial productivo. El establecimiento de un mecanismo para la coordinacin de los fondos sociales para que las inversiones que se realicen sean coherentes con la estrategia; as como para el desarrollo de mecanismos de inversiones compartidas (fondos, municipalidades, comunidades). Los mecanismos permiten concentrar las inversiones en actividades econmicas productivas estratgicas, especialmente en los centros regionales e intermedios. Las inversiones en la industria, reorientadas hacia actividades que tengan capacidades para utilizar los excedentes agropecuarios de las correspondientes reas rurales, y que demanden mayores contingentes de mano de obra local. La ejecucin de programas de industrializacin, identificados por regiones, a efecto de generar eslabonamientos que dinamicen el proceso de urbanizacin y apoyen el desarrollo rural, tales como los siguientes: a) Industrias sustitutivas de importaciones, a ser localizadas en las ciudades de Quetzaltenango, Huehuetenango, Cobn, Santo Toms de Castilla, Zacapa, Chiquimula y Flores-Santa Elena - San Benito.

13

b) c)

Complejos agroindustriales que demanden materia prima regional que se derive de programas agrcolas en ejecucin en el territorio nacional. Pequea industria y artesana que pueda ser desarrollada en las reas rurales del pas, que procese materia prima de origen local y que genere ocupacin para la mano de obra que es desplazada del campo. Programas de desarrollo turstico fortaleciendo, ampliando o creando la infraestructura necesaria para ofrecer los servicios bsicos que demanda el turismo interno y receptivo.

d)

4 Mecanismos de implementacin
La implementacin de esta estrategia se impulsar a travs del Sistema de Consejos de Desarrollo, que de acuerdo con el artculo 6, inciso f) Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11-2002) que literalmente dice: Dar seguimiento a la ejecucin de polticas, planes, programas y proyectos nacionales de desarrollo, verificar y evaluar su cumplimiento, y, cuando sea oportuno, promover medidas correctivas a la Presidencia del Organismo Ejecutivo o a las entidades responsables.. Para el efecto, el Sistema de Consejos de Desarrollo se apoyar en la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia, ente de apoyo tcnico de todo proceso que a la vez, coordina el modelo de gestin territorial a travs del: Sistema Nacional de Planificacin Estratgica Territorial (SINPET), Sistema Nacional de Preinversin (SINAPRE) y Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). 4.1 Sistema de Consejos de Desarrollo La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural establece que el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural es el ente encargado de formular polticas de desarrollo urbano y rural y ordenamiento territorial. La presente estrategia es una matriz de convergencia para guiar al Sistema de Consejos de Desarrollo de manera integral y coordinada, en la formulacin de las polticas, planes, programas y proyectos de desarrollo urbano y rural, que promuevan la descentralizacin. 4.2 Sistema Nacional de Planificacin Estratgica Territorial (SINPET) El SINPET apoyar la elaboracin de Planes Estratgicos Territoriales (PET) y Planes de Desarrollo Municipal (PDM), con objetivos de corto, mediano y largo plazo; que permitirn orientar la evolucin y dinmica espacial de la economa. De igual forma permitirn a la sociedad y sus relaciones promover nuevas relaciones funcionales de los territorios entre sus ciudades, as como entre los espacios urbano y rural, con la ventaja de establecer una visin coherente de largo plazo que gue la intervencin pblica y privada en el proceso de desarrollo territorial. El resultado del consenso del proceso de planificacin participativa en los territorios, se representa en un mapa que ser la imagen futura deseada, llamado 14

Modelo de Desarrollo Territorial Futuro (MDTF). Para ello, se plasma en la cartografa los principales elementos que contribuirn a la obtencin de los objetivos planteados en el plan (grado futuro de importancia de los centros urbanos, infraestructuras necesarias para el logro de los objetivos, zonas de actividad econmica, espacios naturales con sus diferentes grados de proteccin y la zonificacin del riesgo). Ser necesario tambin la elaboracin de Planes de Desarrollo Urbano (PDU) para: los CEC, los centros mancomunitarios, los centros intermedios y los regionales. Deber ser un proceso creativo que siente las bases de una actuacin integrada a largo plazo, establezca un sistema continuo de toma de decisiones, identifique cursos de accin especficos, formule indicadores de seguimiento sobre los resultados e involucre a los agentes sociales y econmicos locales a lo largo de todo el proceso. 4.3 Sistema Nacional de Preinversin (SINAPRE) La etapa de preinversin est considerada como una fase crtica dentro del ciclo de la inversin pblica. La ejecucin de proyectos para atender las necesidades bsicas encuentra en la actualidad una seria restriccin en la formulacin, preparacin y evaluacin, lo que se evidencia en las propuestas de inversin que estn formuladas de manera incipiente y no cuentan con indicadores que ayuden a tomar la decisin de asignar recursos para ejecutar los proyectos. En tal sentido, SEGEPLAN cre el Sistema Nacional de Preinversin, el cual tiene como objetivo generar preinversin de calidad en congruencia con las polticas nacionales de desarrollo. Los objetivos estratgicos del SINAPRE son: 1) Coordinar la poltica de preinversin para identificar y establecer prioridades de preinversin pblica en coherencia con los objetivos nacionales; 2) Gerenciar el sistema de capacitacin, asesora, certificacin e investigacin para promover las mejores prcticas de preinversin; y 3) Desarrollar el sistema de informacin de apoyo a la preinversin que contribuya a la transparencia y divulgacin de informacin al ciudadano. 4.4 Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) Los diferentes procesos que conducen a la toma de decisiones de inversin estn aislados unos de otros, producen resultados ineficientes para lograr los objetivos de la poltica de inversiones y se desarrollan en un complicado marco institucional. En complemento a las normas reglamentarias que orienten y guen estos procesos y para fortalecer la capacidad institucional del Sector Pblico para administrar la inversin y orientar la cooperacin internacional hacia las prioridades nacionales, se apunta a ordenar y normar las inversiones pblicas para optimizar el uso de los recursos del Estado. Sobre todo, considerando que la inversin pblica juega un papel determinante en la magnitud y orientacin del desarrollo econmico y social del pas, por lo que su programacin, evaluacin, ejecucin y seguimiento fsico y financiero deben ser considerados prioritarios por la administracin del Estado.

15

Al respecto, la SEGEPLAN cre el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) el cual se implement en el ao 2001 con el propsito central de mejorar la calidad de la inversin pblica. Es un instrumento tcnico, que en primera instancia defini y orden el proceso de inversin, para que los recursos se utilicen para financiar las opciones de inversin que presentan mayor rentabilidad econmica y social. El sistema ofrece varias ventajas, entre las que estaran: 1) promueve la transparencia de la inversin pblica, permitiendo la auditora social; 2) coadyuva al proceso de descentralizacin de la administracin pblica; 3) es un instrumento operativo de la planificacin participativa; 4) vincula estrechamente la planificacin estratgica territorial con la asignacin de recursos de inversin; y 5) fortalece y moderniza la gestin pblica.

Bibliografa
Asamblea Nacional Constituyente (1985). Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Boissier, Sergio (2001). Odisea del desarrollo territorial en Amrica Latina: La bsqueda del desarrollo y de la descentralizacin, Santiago de Chile. Chile. Congreso de la Repblica (1986). Decreto Nmero 70-1986, Ley Preliminar de Regionalizacin. Guatemala. Congreso de la Repblica (2002). Decreto 11-2002, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Guatemala. Schejtman, Alexander y Berdegu Julio (2003). Santiago de Chile. Chile. Desarrollo territorial rural, Plan de

Secretara del Consejo Nacional de Planificacin Econmica (1985). Desarrollo Urbano, Proyecto GUA/85/F01, Guatemala, mimeo.

Resumen
En 1986, en Guatemala surgi la Ley Preliminar de Regionalizacin, cuyo objeto era establecer regiones de desarrollo y descentralizar la administracin pblica. La propuesta que se presenta estudia dicha regionalizacin, considerando adems, los antecedentes del modelo de crecimiento agro-exportador que consolid el patrn de ocupacin, concentracin, dispersin, con el agravante de propiciar el aislamiento de vastos espacios del territorio nacional. De acuerdo con proyecciones del Instituto Nacional de Estadstica (INE), la poblacin guatemalteca en los prximos veinte aos, se estima en 20.8 millones de habitantes, lo que indudablemente implica aumento en la demanda: de servicios bsicos (educacin, salud, vivienda, transporte colectivo), nuevos empleos, presin en el uso y tenencia de la tierra, y un deterioro del medio ambiente, que en su conjunto provocara insatisfacciones en las necesidades humanas, si no se impulsan e implementan polticas, planes, programas y proyectos integrales, que deriven de las demandas sociales. 16

Esto evidencia con claridad la debilidad de la actual regionalizacin del pas y la ausencia de un Sistema Urbano Nacional (SUN), capaz de orientar el asentamiento de la poblacin en todo el territorio nacional y su eficiente aprovechamiento. Se trata de edificar una estrategia para la incidencia sobre el desarrollo urbano, que sea capaz de orientar nuevas formas de distribucin territorial ntimamente ligadas a las caractersticas sociales, culturales, econmicas, polticas y geogrficas de cada regin. Sin una variacin del actual proceso de planificacin y desarrollo territorial, el proceso de reproduccin social a futuro se visualiza como hasta ahora: antojadizamente y sin sentido. Un nuevo ordenamiento territorial urbano como factor de armonizacin es fundamental para el desarrollo de Guatemala. Se propone iniciar en mancomunidades, identificando en cada municipio altamente rural, un poblado que se convertir en centro estratgico comunitario (CEC), el cual sera un lugar poblado que funja como centro natural de confluencia de carcter social, productivo y comercial, y en donde los servicios a proporcionar incluiran salud, educacin, abasto, energa, telefona, seguridad y acceso a Internet. La poltica prev que los CEC se apoyen en centros de mayor jerarqua o centros mancomunitarios que ofrezcan los servicios y las instalaciones esenciales para la produccin, la comercializacin y la distribucin de bienes y servicios. Estos centros tambin se apoyara en una red de centros intermedios con una poblacin meta mayor y con radio de atraccin de 50 kilmetros. Los centros intermedios complementaran las funciones de los centros regionales propuestos, con suficiente especializacin como para servir al espacio regional y permitir consolidar los espacios fronterizos circundantes. Para el logro de estas metas, los CEC deberan establecerse a corto plazo (4 aos), para continuar con los centros mancomunitarios a mediano plazo (10 aos); lo que permitir aproximarse a alcanzar las metas de los centros intermedios y regionales en el largo plazo (20 aos). De forma tal que, los territorios rurales puedan levantarse desde su infraestructura productiva para convertirse en entidades econmicas viables sin la dependencia de la capital.

17