Politicas publicas-CGU Completa PDF

CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES
com muita alegria e satisfao que recebo o convite do Ponto dos Concursos para elaborar um curso on-line de polticas pblicas para os candidatos carreira de analista de finanas e controle da CGU. O convite realmente uma honra, pois representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competncia j conheo por meio de seus livros e, alm disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das carreiras de Estado mais importantes do Pas. Minha formao possibilitou-me um contato constante com temas prticos e tericos no campo de polticas pblicas e minha carreira tem possibilitado uma vivncia ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de polticas sociais. com o conhecimento acumulado nos ltimos anos que pretendo propiciar a melhor preparao possvel para vocs na disciplina. bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em cincia poltica pela Universidade de Braslia UnB, onde trabalhei em diversos projetos de pesquisa at ingressar na carreira de especialistas em polticas pblicas e gesto governamental, cuja formao responsabilidade da Escola Nacional de Administrao Pblica. Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre polticas sociais de infraestrutura, mas as mudanas introduzidas pelo ltimo edital deram uma reviravolta nos planos, mas tambm reduziu o contedo, o que reduz o surto inicial. Agora se trata de algo mais conceitual, genrico o que tende a exigir do candidato uma vivncia mais profunda com rea. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso, as aulas buscaro abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um panorama do estado da arte dos estudos de polticas pblicas no pas. Tentei formatar um curso rpido estamos em cima da hora mas que atenda tanto aos candidatos que tenham formao na rea ou que j fizeram cursos presenciais da disciplina quanto aos que no tiveram contato nenhum com a matria. Assim, para os iniciados, essa uma oportunidade de reforar seus conhecimentos e fix-los para prova. Para os que nunca viram polticas pblicas na vida, esse o momento! Em alguns trechos, pode acontecer de eu ser repetitivo, mas isso permite que os alunos menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas reitero: serei sucinto no que for possvel.
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O programa do curso baseado no ltimo edital (de janeiro). Todavia, no trabalho com modelos pr-fabricados, pois entendo que cada turma uma turma com caractersticas e necessidades prprias. Logo, o feedback dos candidatos fundamental para o trabalho, sendo que, raramente, uma crtica no construtiva. Da mesma forma, a participao dos alunos no frum absolutamente relevante. O curso tratar os trs itens previstos no edital, em quatro aulas. A idia cobrir todo contedo no espao de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou bastante, no poderemos resolver questes de concursos anteriores, mas tentarei elaborar algumas questes que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em todo caso, utilizaremos o frum ao mximo para poder dissecar todos os temas. Se os alunos tiverem questes de outros concursos ou de outros materiais didticos, relativos matria, podero trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolv-las e coment-las. Lembrem-se, sugestes sero sempre bem-vindas. E ao trabalho...
Um abrao a todos e sucesso, Marcelo Gonalves
Marcelo Gonalves, cientista poltico e gestor governamental (EPPGG). J atuou em escritrio de consultoria em Braslia e ministrou aulas em cursos da Universidade de Braslia e em cursinhos preparatrios para a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Atualmente colaborador na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e est lotado no Ministrio do Trabalho e Emprego
POLTICAS PBLICAS cronograma de aulas: 1. Processo de Formulao e Desenvolvimento de Polticas: construo de agendas, formulao de polticas, implementao de polticas.
2.As Polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e eqidade social. Instrumentos e recursos da economia pblica (poltica fiscal, regulatria, cambial e monetria).
3. Planejamento e Avaliao nas Polticas Pblicas - Conceitos bsicos de planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos e financeiros. 4. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas, rvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliao de programas e projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custo-efetividade.

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PROCESSODEFORMULAOE DESENVOLVIMENTODEPOLTICASPBLICAS
INTRODUO: A IMPORTNCIA DO TEMA
Muita gente pode est se perguntando por que polticas pblicas esto assumindo tanto espao dentro de concursos pblicos. Esse fenmeno resultado da1visibilidade que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar. Essa observao no um chute no escuro, principalmente quando vemos vrios concursos de cargos administrativos inserindo a matria em seus programas ou aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas ( o caso, por exemplo, dos concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU). O aumento da visibilidade do campo de polticas pblicas acontece pela seguintes razes:
a. Adoo de polticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalizao no lugar de universalizao), especialmente nos pases em desenvolvimento. O que exige mais eficincia e efetividade nas polticas implementadas, logo a demanda por conhecimento especializado aumenta; b. O declnio das polticas keynesianas e sua substituio por polticas restritivas de gastos. As intervenes do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser precisas;
Celina Souza. Polticas Pblicas no Brasil.
c. No h, em pases de democratizao recente, coalizes polticas capazes de equacionar, minimamente, a questo de como desenhar as polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e promover a incluso social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimento especializado.
Os primeiros estudos relevantes sobre polticas pblicas, analisando exatamente sobre a produo dos governos, surgem nos EUA no sc. XX. Estes estudos tm como foco a ao dos governos e assume como pressuposto a idia de que, em democracias estveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo
multidisciplinar (administrao, cincia poltica, economia, sociologia etc.) que busca explicar a natureza e o processo das polticas pblicas. nesse campo que entraremos agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: poltica (politics) e poltica pblica (policy).
O QUE POLTICA?
Uma das definies mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P. Schmitter, que dizia que a poltica (politics) a resoluo pacfica de conflitos. Contudo, seguindo a opinio de uma das melhores professoras de polticas pblicas que conheci (Maria das Graas Rua), este conceito demasiado amplo, restringe pouco. Seria possvel delimitar um pouco mais e afirmar que a poltica consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos. Ou seja, todas as sociedades contemporneas tm valores materiais compartilhados, os quais so resultado dos impostos que seus cidados pagam e das riquezas que o pas possui. Esses valores so utilizados para a proviso de bens pblicos que nem sempre so destinados a todos os cidados como cada um tem na cabea sua imagem prpria de mundo ideal e no d para atender a todo mundo, surgem os conflitos sobre as alocaes dos recursos e dos bens pblicos. o objetivo da poltica resolver esses conflitos alocativos de forma pacfica.
O QUE POLTICA PBLICA?
Existem vrias definies de poltica pblica. Todas elas levam sempre idia de que poltica pblica um conjunto de aes governamentais (ainda que sejam executadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens pblicos atendendo, satisfatoriamente ou no, s demandas da sociedade e/ou do sistema poltico. Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se algumas definies para mais interessantes: 1. Lynn (1980): um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir um efeitos especficos. 2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou no. 3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegao, e que influenciam a vida dos cidados. 4. Lasswel (1936); decises e anlises sobre poltica pblicas implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. 5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas. Uma de minhas definies favoritas oferecida por Maria das Graas Rua2: As polticas pblicas (policies), so outputs (produtos), resultantes da atividade poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso pblica dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter imperativo. Isto significa que uma das suas
Prometo no ficar usando citaes o tempo inteiro, mas que essa muito boa. Resume muito bem a idia do processo estudado.
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caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico (com adaptaes). Nesse sentido, as polticas pblicas seriam o resultado direto do processamento pelo sistema poltico dos incentivos (inputs) originrios do meio ambiente social e de dentro do prprio sistema poltico (withinputs). Esses incentivos nada mais so que as demandas dos atores da sociedade civil e do prprio sistema poltico (pois, o governo, os deputados, os burocratas, atores internos, tambm tm interesses envolvidos nas polticas pblicas) e os apoios que algumas idias/solues recebem ao longo de seu processamento pelo sistema poltico.
Processamento pelo sistema poltico
Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricao das polticas pblicas. ADVERTNCIA: O importante aqui, todavia, no memorizar os nomes apresentados. Pegue a idia, entenda o processo e a sua essncia. De todas as provas que vi at hoje, isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses autores.
PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS
Para fins didticos, o processo de polticas pblicas costuma ser apresentado como uma linha evolutiva que parte da formao da agenda at o processo de avaliao, passando pela formulao e pela implementao. Outra forma bastante utilizada a apresentao do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:
Todavia, preciso ter em mente que essa racionalidade no condiz com a realidade do processo de polticas pblicas. Na vida real, esses estgios tendem a se confundir, sendo comum encontrar situaes, por exemplo, em que a formulao continua na etapa da implementao. Alm disso, a concepo da agenda como uma etapa esttica completamente desvinculada da realidade. Logo, a idia da metfora apenas oferecer um referencial lgico para entender o processo como um todo. Uma breve conceituao das etapas do processo de desenvolvimento de polticas pblicas: 1. Formao da agenda: o primeiro momento de uma poltica pblica, quando um tema entra para a discusso em uma arena pblica. Sem despertar a ateno ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais poder existir como poltica. Os temas da agenda normalmente so inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma soluo; 2. Formulao: nesse momento so apresentadas ao sistema poltico as possveis solues para o tema em pauta. As alternativas costumam estar prontas, o sistema poltico apenas vai escolher uma ou combinar algumas das alternativas apresentadas; 3. Implementao: decido que ser feito, hora de tirar a soluo do papel. Momento em que a poltica pblica deixar de ser um documento para ser materializada; 4. Avaliao: embora seja feita normalmente aps certo perodo de implementao, existem vrios tipos de avaliao, sendo que tem avaliao
que pode ser feita antes mesmo da implementao. A avaliao serve para apontar os efeitos da poltica, seus pontos fracos e fortes, sua eficincia, sua efetividade etc.
As trs primeiras etapas sero estudadas nesta aula e a ltima na quarta aula.
FORMAO DA AGENDA
A principal abordagem que trata da formao de agenda de autoria de John Kingdon. O modelo de fluxos mltiplos (multiples streams model) foi elaborado para tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros no, e, alm disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior ateno dos formuladores e entram na agenda decisria e outros no.
Agenda governamental o conjunto de questes que, por despertarem, em algum momento, a ateno ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo. Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda governamental faz com que esses atores escolham alguns temas para serem abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasies. Surge, assim, uma segunda agenda, a agenda decisria, que o subconjunto de questes da agenda governamental que esto prontas para uma deciso ativa dos formuladores. Ou seja, esto prestes a virar polticas pblicas.
Quando um tema no encontra espao em nenhuma dessas agendas, diz-se que to somente um estado de coisas. Um estado de coisas algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento passar a ser um problema poltico. Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que permanecem estados de coisas por perodos indeterminados, sem chegar a serem includos na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que
impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. (...) Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como no-deciso3. Mas porque alguns assuntos deixam de ser estado de coisa e tornam-se problemas de uma agenda governamental? Isso o que Kingdon busca responder. O modelo de fluxos mltiplos parte do pressuposto que o governo uma anarquia organizada permeada por trs fluxos decisrios que funcionam de forma relativamente independente: 1. Fluxo de problemas (problem stream); 2. Fluxo de solues e alternativas ou fluxo da poltica governamental (policy stream); 3. Fluxo da poltica (politics stream).
Fluxo de problemas: muitos estados de coisas no conseguem ser tratados como problemas efetivamente, pois no recebem a devida ateno dos formuladores. Quando o interesse e a ateno dos formuladores so despertados passa assumir um lugar na agenda governamental. Para que isso acontea, existem trs mecanismo que trabalham para transformar um estado de coisas em um problema poltico da agenda governamental: 1. Indicadores: os indicadores de uma situao social, por exemplo, podem fazer com que debates outrora ignorados ocupem espaos na agendas de grupos sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda governamental. o caso do movimento negro no Brasil. 2. Crises, eventos e smbolos: momentos de crise ou eventos que chamam a ateno do pblico so propcios para atuao de atores preocupados com certas questes. Movimentos em prol de saneamento bsico podem utilizar momentos de surtos epidmicos para promover suas idias; 3. Feedback de aes governamentais: a anlise de das polticas anteriores pode levar a alterao nas aes futuras.
3 Maria das Graas Rua. Ainda segundo a professora: A no deciso no se refere ausncia de deciso sobre uma questo que foi includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam fortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaam interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um estado de coisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda governamental.
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Contudo, foroso reconhecer que este fluxo est intimamente conectado com o fluxo da atividade poltica. O fluxo de solues, por sua vez, onde so desenvolvidas as diversas alternativas de polticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas correlatos pois, idias e problemas no caminham de par a par. As idias surgem em comunidades de poltica pblica (policy communities) as quais so formadas por especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com preocupaes compartilhadas voltadas para uma rea de poltica (policy area). Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuaso e a busca do consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades at convencer seus pares de que ela a melhor soluo para atender a preocupao que compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que fazem parte para conseguir adeptos no pblico em geral, pois sabem que esse suporte pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o perodo de formulao na arena decisria. Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa so fundamentalmente: 1. Viabilidade tcnica; 2. Custos tolerveis; 3. Representao de valores compartilhados.
Por fim, o fluxo poltico segue lgica prpria, a lgica da atividade poltica stritu senso. A formao de consenso e a persuaso so substitudas pela formao de coalizes, pela barganha e pelas negociaes. Nesta dimenso do processo de formao da agenda, trs elementos exercem influncia fundamental para uma idia ser impulsionada para a agenda pela atividade poltica: 1. O clima nacional (national mood). Muitas pessoas compartilham uma situao ao mesmo tempo; 2. Foras polticas organizadas especialmente grupos de presso. Podem medir o nvel de conflito para os formuladores; 3. Mudanas dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gesto, legislatura etc.
Segundo Kingdon, quando os trs fluxos convergem ocorrem mudanas na agenda decisria (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre
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a convergncia de todos os fluxos h oportunidade de mudana na agenda, pois (i) h um problema reconhecido, (ii) uma soluo est disponvel e (iii) as condies polticas tornam o momento propcio para a mudana. Esse tipo de oportunidade Kingdon classificou como janela da poltica (policy windows). Todavia, o mesmo autor reconhece que no preciso que os trs fluxos sempre convirjam juntos para que fenmenos politicamente relevantes aconteam. plenamente possvel que uma questo ascenda agenda governamental quando os fluxos de problema e da poltica (politics) convergem. A convergncia dos trs fluxos fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisria, pois nesta agenda decide-se sobre qual alternativa ser implementada de imediato. Outro fator fundamental para sucesso de uma idia na agenda (governamental ou decisria) a atuao de um empreendedor de polticas pblicas, que nada mais que especialista disposto a investir em uma idia. Ele faz a sua promoo, muitas vezes, desde a sua concepo como um problema. Modelo de fluxos Mltiplos:
Fluxo de problema
Indicadores crises Eventos focalizadores Feedback de aes
Fluxo de solues
Viabilidade tcnica Aceitao pela comunidade Custos tolerveis
Fluxo poltico
Humor nacional Foras organizadas Mudanas de governo
Oportunidade de Mudana
Convergncia dos fluxos pelos empreendedores
Formao da agenda Acesso de uma questo agenda decisria
Formulao de Polticas Pblicas
A formulao das alternativas um dos momentos mais importantes do processo decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores, manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto com os recursos de poder que possuem em busca da maximizao de suas preferncias.
A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximizao de seus interesses, ou preferncias, que dependem de um clculo de custo X benefcio de cada ator em relao s alternativas em jogo. As preferncias formam-se em torno de issues, que so os itens ou aspectos das decises que afeta os interesses de vrios atores, gera expectativas e catalisa o conflito. Nesse sentido, as preferncias so formadas em torno dos pontos controversos de cada poltica, e o processo de formulao tem como objetivo resolver esses conflitos para que a poltica tome uma forma definida. Neste processo a dinmica de interao entre os atores pode assumir a forma de luta, jogo ou debate4. Luta quando envolve questes que se configuram como jogos de soma-zero, isto , um ator s vence (+1) se o outro perde (-1), no h ponto de equilbrio. Esse tipo de situao tpico de polticas redistributivas e tende a sofre vrios entraves ao longo do processo. Jogo o tipo de situao mais comum na poltica. O objetivo no destruir o oponente, mas simplesmente venc-lo, mantendo-o no jogo. As regras so claras, conhecidas e aceitas e comum a prtica de barganhas e negociaes e alianas. O debate tpico das comunidades de polticas pblicas, a idia no vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuaso. Enfim, durante o processo de formulao, de acordo com a situao e os bens pblicos envolvidos, comum ver os atores utilizarem vrias tcnicas para defender suas preferncias (persuaso, presso pblica, exerccio da autoridade, obstruo etc.)
TIPOLOGIA DAS POLTICAS PBLICAS
Desde a etapa da construo da agenda possvel vislumbrar algumas caractersticas sobre a natureza da poltica que nascer no processo de formulao. Contudo, no processo de formulao que so definidos com preciso esses caracteres, de acordo com os quais possvel classificar as polticas em determinadas tipologias. A tipologia mais conhecida a de Lowi (novamente, no preciso decorar o nome do
Anatol Rapoport.
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autor, mas as classificaes sim!), segundo o qual as polticas podem ser classificadas em quatro grupos5: 1. Polticas distributivas: decises tomadas pelo governo que desconsideram a questo dos recursos limitados. Alm disso, polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. marcante a presena do consenso e da indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. 2. Polticas regulatrias: regulamentaes que envolvem a burocracia, os polticos e grupos de interesses. Essas polticas trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo tendem a se modificar conforme a configurao especfica das polticas. 3. Polticas redistributivas: atinge maior nmero de pessoas e impe perdas concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros (tributos, polticas sociais universais, previdncia etc.). Assim, a caracterstica principal deste tipo de poltica o conflito e a polarizao que ela capaz de gerar. Isso absolutamente natural, uma vez que seu objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.
Esta tipologia e as idias que compe esta seo, e parte das seguintes, so baseadas principalmente nos texto de Celina Souza. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias n.16 Porto Alegre jul./dez. 2006. Disponvel no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Polticas Pblicas: Um Debate Conceitual e Reflexes Referentes Prtica da Anlise de Polticas Pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas. No 21 - Jun de 2000
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4. Polticas constitutivas: lidam com procedimentos. So polticas estruturadoras ou polticas modificadoras de regras. Transformam as instituies em que os atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.
MODELOS DE FORMULAO
Para melhor explicar a interao dos atores e o prprio processo de formulao de polticas pblicas, existem vrias abordagens propostas principalmente por autores da academia americana. Abaixo so apresentadas apenas as principais leituras sobre o processo de formulao. ADVERTENCIA: os nomes dos modelos tm pouca importncia. Foque nas idias, nas idias que eles transmitem. O objetivo no apenas entender a formulao, lembre-se disso!
1. Incrementalismo Uma das leituras mais tradicionais em polticas pblicas, o incrementalismo assume que h pouco espao na administrao para a realizao de mudanas substanciais e que a experincia passada tende a guiar as opes do presente. Dessa forma, a esmagadora maioria das decises no teria o objetivo de mudar radicalmente nenhum modus operandi ou situao vigente, ao contrrio, as decises e aes sempre tendem para mudanas marginais, ou incrementais na situao existente. Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a dependncia da trajetria (path dependence). Esse conceito, formulado por Douglass North (nobel de economia), descreve o fato de que uma deciso tende a criar uma srie de interesses e processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudana, tornando-a to custosa que, em algumas situaes, passa a ser quase impossvel. Dessa maneira, uma vez que uma poltica colocada numa direo, difcil mudar sua trajetria, pois uma rede de instituies e interesses criada ao seu redor (pense na dificuldade que o
sucessor de Lula ter para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes no estou dizendo que o caso!). Tendo isso em mente, ao invs de especificar objetivos (uma situao ideal) e de avaliar que decises podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem alternativas mediante comparao de algumas alternativas disponveis e da estimativa de qual dessas alternativas produziro os melhores resultados no contexto dado. A situao ideal pouco factvel, logo feito o que d para fazer. Busca-se uma deciso que seja adequada s limitaes existentes e acomode os interesses em jogo. Esse tipo de abordagem muito utilizado em contexto de alto potencial de conflito ou de limitao de recursos ou de conhecimento. Nessas situaes, qualquer deciso mais ousada pode ter conseqncias gravssimas. Contudo, preciso reconhecer que leituras incrementalistas tm pouca capacidade explicativa em situaes de ajuste fiscal quando so operadas mudanas radicais em polticas e procedimentos consideradas ineficientes e um forte vis conservador um pas que precisa adotar mudanas substanciais em sua condio social no pode prescindir de abordagens mais ousadas.
2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo) Para essa abordagem, o governo uma entidade monoltica, um ator unitrio. No so considerados os diversos atores existente dentro da administrao pblica, dizse apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monoltica trata seus problemas de forma estratgica, estabelecendo quais so seus objetivos, quais as alternativas disponveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as conseqncias de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor conseqncia e age. Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de tal forma que seja possvel tomar decises de grande impacto, no apenas incrementais. E que essas decises so potencialmente capazes de maximizar as preferncias do ator governo.
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Para chegar a essa concluso, o modelo tem que assumir que o governo tem informaes completas sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas apresentadas inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E tambm que o problema da assimetria informacional entre os atores no existe. Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situaes, como as de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por menosprezar os efeitos dos jogos polticos internos ao governo no resultado de suas polticas.
3. Modelo Mixed-Scanning Diante das crticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca capacidade de lidar com necessidade de mudanas radicais) e ao modelo racional (no considera adequadamente relao de foras entre os atores e desconsiderar a possibilidade de informao imperfeita), Etzione, um cientista poltico italiano, prope uma combinao dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decises na rea pblica: incrementais (ordinrias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes, estratgicas). Para Etzione, os tomadores de decises tendem a engajar-se em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se descuidar da anlise detalhada de cada alternativa. Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais detalhada de alternativas especficas. Ou seja, pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possvel e as decises mais detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.
4. Modelo da lata de lixo (garbage can) Existem vrios modelos que compartilham esse tipo de estrutura analtica chamada de lata de lixo. o caso do Multiple Stream analisado anteriormente. Esses instrumentos analticos tm em comum o fato de considerar as organizaes, inclusive o
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Estado, formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca consistncia. Nesse contexto, os atores no constroem alternativas de acordo com suas preferncias individuais, elas so resultado de uma atividade coletiva (das comunidades de polticas pblicas ou das arenas pblicas). Os atores apenas escolhem uma entre as solues disponibilizadas pelas organizaes, as quais esto, a todo tempo, criando novas solues de polticas pblicas que no tm, a priori, uma relao com nenhum problema e esto em uma lata de lixo. Assim, as solues procuram por problemas, no necessariamente surgem para resolver um problema especfico. Em algum momento, algum ator (ou vrios) vai apresentar uma (ou vrias) das alternativas da lata de lixo como soluo para algum problema, ento ocorrer a formulao da poltica. Por fim, preciso observar que o trabalho de construo de conhecimento coletivo e a compreenso dos problemas e das solues limitada. Logo, as organizaes operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro, leitura que se aproxima da abordagem incremental.
5. Coalizes de defesa Esse modelo assume que o sistema poltico determina os recursos e limitaes com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu comportamento. Dentro do sistema poltico, existem os subsistemas de polticas (policy subsystem: reas especficas de polticas pblicas) nos quais os atores operam de acordo com seus interesses em polticas pblicas. Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, incapaz de mover o subsistema poltico em seu favor, logo, deve busca aliados para formar maiorias. Os atores que compartilham crenas e valores formam, ento, coalizes de defesa em prol das polticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema poltico seria regido, portanto, pela interao dessas coalizes dentro de seus respectivos subsistemas polticos. Essa abordagem expe a importncia das redes sociais como elo de interaes entre os atores.
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6. Equilbrio pontuado O modelo de equilbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendncia da administrao pblicas de combinar longos perodos de estabilidade com momentos de mudanas profundas. Primeiramente, as polticas pblicas so caracterizadas por estabilidade, principalmente, porque a capacidade humana de processar informao limitada. Isso tende a levar a hesitao e decises mais incrementais em funo da averso ao risco ou, apenas, pela dificuldade de absorver as informaes necessrias para atitudes mais radicais. Todavia, em perodos de instabilidade (social, poltica ou econmica), a insatisfao com o status quo tende a ser to elevada que a oportunidade para levar a diante plano de grandes mudanas aparece. s vezes, a transformao profunda vista como a nica maneira de superar o perodo de instabilidade. Em todo caso, a maneira como as mudanas ocorrem e a sua direo resultado, em boa medida, da policy image, ou seja, da percepo que o grande pblico, ou dos atores mais relevantes, tm da poltica necessria. Da o papel fundamental da mdia no modelo.
7. Modelos influenciados pelo Gerencialismo Os anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos pases em desenvolvimento. No bojo das polticas de ajuste, ganhou espao os princpios do gerencialismo, ou da administrao pblica gerencial (da qual o Plano Diretor da Reforma de Estado, de Bresser-Pereira o principal documento brasileiro). Um resultado natural do avano dessas idias no setor pblico e no imaginrio de parcela significativa da populao o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as polticas pblicas dos pases que o adotaram. As mximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo so a busca da eficincia e o aumento da racionalidade nos gastos e nas aes do governo. Isso se deve
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nfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e s polticas econmicas de matriz ortodoxa. Outro ponto importante para esses modelos a busca pela credibilidade. Nesse sentido, as regras que regem as polticas devem ser pr-definidas de forma clara e precisa, de maneira que reste o menor espao possvel para a discricionariedade dos agentes pblicos. Fator que contribuiria para reduzir o nvel de incerteza com que os atores, pblicos ou privados, devem lidar. Alm dessas caractersticas, h outras bastantes marcantes derivadas do gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegao de competncia a instituies com independncia poltica (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentao, os processos de privatizao e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes tm como base o incentivo da participao de agentes privados na promoo de bens pblicos, o aumento da eficincia do Estado e a reduo da sua presena em rea em que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes. Por fim, o equivalente poltico da eficincia nesses modelos o fato de as polticas pblicas assumirem um carter cada vez mais participativo. O fenmeno da publicizao um reflexo imediato disso. Alm dos pontos apresentados acima, possvel apontar outras mximas do gerencialismo aplicadas rea de polticas pblicas. Segundo essas leituras, a poltica pblica: abrangente, no se limite a leis e regras; Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz; Envolve vrios atores (formais e informais) e nveis de deciso, embora seja materializada nos governos uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados; Embora com efeitos no curto prazo, de longo prazo; Envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica tambm implementao e avaliao.
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INSTITUIES E POLTICAS PBLICAS
IMPLEMENTAO: A MATERIALIZAO DA POLTICA (to be continued)
Exerccios para Fixao: 1. (EPPGG Esaf questo 75) A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcada de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas caractersticas comuns: Uma srie de caractersticas so apontadas a seguir: 1- O papel do Estado como agente econmico substitudo pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatizao em escala varivel. 2- A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para formas intermedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes pblicas no-estatais. 3- O setor pblico incorpora em sua avaliao critrios tradicionalmente considerados como inerentes iniciativa privada, tais como eficcia, eficincia, metas, produtividade e controle de custos. 4- A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participao social. Os mecanismos de consulta pblica (audincias, exigncia de aprovao prvia de medidas por parte de conselhos, etc) se multiplicam. Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que: a) esto todas corretas. b) apenas a n 1 est correta.
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c) apenas a n 2 est correta. d) apenas a n 3 est correta. e) esto todas incorretas. A partir da leitura do tpico Modelos influenciados pelo Gerencialismo acima, possvel constatar que a questo faz meno, em todas as suas afirmativas, a fenmenos que surgiram na Administrao Pblica a partir da dcada de 1990. Na assertiva 1, regulao e privatizao; na assertiva 2, ao fato de o Estado buscar a coordenao de suas atividades com atores privados, de forma que pblico e privado passam a ser ter mais integrao na realizao das polticas. .Quanto assertiva 4, um dos fundamentos do gerencialismo justamente a aproximao da administrao pblica com os conceitos da administrao de empresas. Ou seja, plenamente correta. E por fim, o item 4, apenas ilustra o fenmeno da publicizao das polticas pblicas, ao qual me referi acima. Sendo assim, a alternativa correta s pode ser a A 2. Existem muitas classificaes para as polticas pblicas a partir de suas caractersticas, as quais se tornam evidentes durante o processo de formulao. Com relao ao tipo de polticas, julgue as assertivas abaixo e depois marque a alternativa verdadeira. 1. A universalizao do ensino fundamental no Brasil pode ser considerada uma meta de polticas distributivas, pois caracterizada por alto grau de consenso, busca um grande nmero de beneficiados e no sujeita a implementao da poltica a limitaes oramentria, por se tratar de uma prioridade; 2. As regras definidas pela Constituio de 1988 estabeleceram diversas mudanas nos tipos de relaes entre os atores polticos, de forma que redistribuiu o poder entre as classes governantes. Nesse sentido, essas novas regras podem ser consideradas polticas redistributivas; 3. Polticas regulatrias so apenas aquelas que instituem organismo destinados ao controle de algumas atividades econmicas, como a Anatel e Anac.
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4. A instituio de uma tabela regressiva de imposto pode ser considerada uma forma de polticas redistributiva. 5. Uma das tendncias atuais do governo com relao a polticas com alto grau de conflito a participao dos atores mais prximos do tema no processo de formulao. Esse tipo de atitude, como fruns, seminrios e audincias, pode ser til tanto em polticas regulatrias como em polticas redistributivas. Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que: a) esto todas corretas. b) apenas a 1 e a 5 esto corretas. c) apenas a n 2 e a 3 esto incorreta. d) apenas a n 3 est correta. e) esto todas incorretas. Alternativa correta 3: Porque: 2. Os diplomas legais que definem distribuio de poder, posio dos atores etc. so polticas constitutivas. A noo de redistribuio sempre envolve diretamente bens materiais. 3. A idia expressa na alternativa limita a noo de poltica regulatria que, conforme visto acima bem mais ampla. Sempre que o governo regulamenta a atividade de qualquer setor est definindo uma poltica
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com muita alegria e satisfao que recebo o convite do Ponto dos Concursos para elaborar um curso on-line de polticas pblicas para os candidatos carreira de analista de finanas e controle da CGU. O convite realmente uma honra, pois representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competncia j conheo por meio de seus livros e, alm disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das carreiras de Estado mais importantes do Pas. Minha formao possibilitou-me um contato constante com temas prticos e tericos no campo de polticas pblicas e minha carreira tem possibilitado uma vivncia ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de polticas sociais. com o conhecimento acumulado nos ltimos anos que pretendo propiciar a melhor preparao possvel para vocs na disciplina. bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em cincia poltica pela Universidade de Braslia UnB, onde trabalhei em diversos projetos de pesquisa at ingressar na carreira de especialistas em polticas pblicas e gesto governamental, cuja formao responsabilidade da Escola Nacional de Administrao Pblica. Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre polticas sociais de infraestrutura, mas as mudanas introduzidas pelo ltimo edital deram uma reviravolta nos planos, mas tambm reduziu o contedo, o que reduz o surto inicial. Agora se trata de algo mais conceitual, genrico o que tende a exigir do candidato uma vivncia mais profunda com rea. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso, as aulas buscaro abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um panorama geral do estado da arte dos estudos de polticas pblicas no pas. Tentei formatar um curso rpido estamos em cima da hora mas que atenda tanto aos candidatos que tenham formao na rea ou que j fizeram cursos presenciais da disciplina quanto aos que no tiveram contato nenhum com a matria. Assim, para os iniciados, essa uma oportunidade de reforar seus conhecimentos e fix-los para prova. Para os que nunca viram polticas pblicas na vida, esse o momento! Em alguns trechos, pode acontecer de eu se repetitivo, mas isso permite que os alunos menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas reitero: serei sucinto no que for possvel.
O programa do curso baseado no ltimo edital (de janeiro). Todavia, no trabalho com modelos pr-fabricados, pois entendo que cada turma uma turma com caractersticas e necessidades prprias. Logo, o feedback dos candidatos fundamental para o trabalho, sendo que, raramente, uma crtica no construtiva. Da mesma forma, a participao dos alunos no frum absolutamente relevante. O curso tratar os trs itens previsto no edital em quatro aulas. A idia cobrir todo contedo no do espao de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou bastante, no poderemos resolver questes de concursos anteriores, mas tentarei elaborar algumas questes que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em todo caso, utilizaremos o frum ao mximo para poder dissecar todos os temas. Se os alunos tiverem questes de outros concursos ou de outros materiais didticos, relativos matria, podero trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolv-las e coment-las. Lembrem-se, sugestes sero sempre bem vindas. E ao trabalho...
Um abrao a todos e sucesso, Marcelo Gonalves
Marcelo Gonalves, cientista poltico e gestor governamental (EPPGG). J atuou em escritrio de consultoria em Braslia e ministrou aulas em cursos da Universidade de Braslia e em cursinhos preparatrios para a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Atualmente colaborador na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e est lotado no Ministrio do Trabalho e Emprego
POLTICAS PBLICAS cronograma de aulas: 1. Processo de Formulao e Desenvolvimento de Polticas: construo de agendas, formulao de polticas, implementao de polticas.
2.As Polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e eqidade social. Instrumentos e recursos da economia pblica (poltica fiscal, regulatria, cambial e monetria).
3. Planejamento e Avaliao nas Polticas Pblicas - Conceitos bsicos de planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos e financeiros. 4. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas, rvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliao de programas e projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custo-efetividade.


PROCESSODEFORMULAOE DESENVOLVIMENTODEPOLTICASPBLICAS
INTRODUO: A IMPORTNCIA DO TEMA
Muita gente pode est se perguntando porque polticas pblicas esto assumindo tanto espao dentro de concursos pblicos. Esse fenmeno resultado da1visibilidade que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar. Essa observao no um chute no escuro, principalmente quando vemos vrios concursos de cargos administrativos inserindo a matria em seus programas ou aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas ( o caso, por exemplo, dos concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU). O aumento da visibilidade do campo de polticas pblicas acontece pela seguintes razes:
a. Adoo de polticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalizao no lugar de universalizao), especialmente nos pases em desenvolvimento. O que exige mais eficincia e efetividade nas polticas implementadas, logo a demanda por conhecimento especializado aumenta; b. O declnio das polticas keynesianas e sua substituio por polticas restritivas de gastos. As intervenes do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser precisas;
Celina Souza. Polticas Pblicas no Brasil.
c. No h, em pases de democratizao recente, coalizes polticas capazes de equacionar, minimamente, a questo de como desenhar as polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e promover a incluso social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimento especializado.
Os primeiros estudos relevantes sobre polticas pblicas, analisando exatamente sobre a produo dos governos, surgem nos EUA no sc. XX. Estes estudos tm como foco a ao dos governos e assume como pressuposto a idia de que, em democracias estveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo
multidisciplinar (administrao, cincia poltica, economia, sociologia etc.) que busca explicar a natureza e o processo das polticas pblicas. nesse campo que entraremos agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: poltica (politics) e poltica pblica (policy).
O QUE POLTICA?
Uma das definies mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P. Schmitter, que dizia que a poltica (politics) a resoluo pacfica de conflitos. Contudo, seguindo a opinio de uma das melhores professoras de polticas pblicas que conheci (Maria das Graas Rua), este conceito demasiado amplo, restringe pouco. Seria possvel delimitar um pouco mais e afirmar que a poltica consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos. Ou seja, todas as sociedades contemporneas tm valores materiais compartilhados, os quais so resultado dos impostos que seus cidados pagam e das riquezas que o pas possui. Esses valores so utilizados para a proviso de bens pblicos que nem sempre so destinados a todos os cidados como cada um tem na cabea sua imagem prpria de mundo ideal e no d para atender a todo mundo, surgem os conflitos sobre as alocaes dos recursos e dos bens pblicos. o objetivo da poltica resolver esses conflitos alocativos de forma pacfica.
O QUE POLTICA PBLICA?
Existem vrias definies de poltica pblica. Todas elas levam sempre idia de que poltica pblica um conjunto de aes governamentais (ainda que sejam executadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens pblicos atendendo, satisfatoriamente ou no, s demandas da sociedade e/ou do sistema poltico. Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se algumas definies para mais interessantes: 1. Lynn (1980): um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir um efeitos especficos. 2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou no. 3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegao, e que influenciam a vida dos cidados. 4. Lasswel (1936); decises e anlises sobre poltica pblicas implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. 5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas. Uma de minhas definies favoritas oferecida por Maria das Graas Rua2: As polticas pblicas (policies), so outputs (produtos), resultantes da atividade poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas e no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso pblica dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter imperativo. Isto significa que uma das suas
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Prometo no ficar usando citaes o tempo inteiro, mas que essa muito boa. Resume muito bem a idia do processo estudado.
caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico (com adaptaes). Nesse sentido, as polticas pblicas seriam o resultado direto do processamento pelo sistema poltico dos incentivos (inputs) originrios do meio ambiente social e de dentro do prprio sistema poltico (withinputs). Esses incentivos nada mais so que as demandas dos atores da sociedade civil e do prprio sistema poltico (pois, o governo, os deputados, os burocratas, atores internos, tambm tm interesses envolvidos nas polticas pblicas) e os apoios que algumas idias/solues recebem ao longo de seu processamento pelo sistema poltico.
Processamento pelo sistema poltico
Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricao das polticas pblicas. ADVERTNCIA: O importante aqui, todavia, no memorizar os nomes apresentados. Pegue a idia, entenda o processo e a sua essncia. De todas as provas que vi at hoje, isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses autores.
PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS
Para fins didticos, o processo de polticas pblicas costuma ser apresentado como uma linha evolutiva que parte da formao da agenda at o processo de avaliao, passando pela formulao e pela implementao. Outra forma bastante utilizada a apresentao do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:
Todavia, preciso ter em mente que essa racionalidade no condiz com a realidade do processo de polticas pblicas. Na vida real, esses estgios tendem a se confundir, sendo comum encontrar situaes, por exemplo, em que a formulao continua na etapa da implementao. Alm disso, a concepo da agenda como uma etapa esttica completamente desvinculada da realidade. Logo, a idia da metfora apenas oferecer um referencial lgico para entender o processo como um todo. Uma breve conceituao das etapas do processo de desenvolvimento de polticas pblicas: 1. Formao da agenda: o primeiro momento de uma poltica pblica, quando um tema entra para a discusso em uma arena pblica. Sem despertar a ateno ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais poder existir como poltica. Os temas da agenda normalmente so inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma soluo; 2. Formulao: nesse momento so apresentadas ao sistema poltico as possveis solues para o tema em pauta. As alternativas costumam estar prontas, o sistema poltico apenas vai escolher uma ou combinar algumas das alternativas apresentadas; 3. Implementao: decido que ser feito, hora de tirar a soluo do papel. Momento em que a poltica pblica deixar de ser um documento para ser materializada;
4. Avaliao: embora seja feita normalmente aps certo perodo de implementao, existem vrios tipos de avaliao, sendo que tem avaliao que pode ser feita antes mesmo da implementao. A avaliao serve para apontar os efeitos da poltica, seus pontos fracos e fortes, sua eficincia, sua efetividade etc.
As trs primeiras etapas sero estudadas nesta aula e a ltima na quarta aula.
FORMAO DA AGENDA
A principal abordagem que trata da formao de agenda de autoria de John Kingdon. O modelo de fluxos mltiplos (multiples streams model) foi elaborado para tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros no, e, alm disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior ateno dos formuladores e entram na agenda decisria e outros no.
Agenda governamental o conjunto de questes que, por despertarem, em algum momento, a ateno ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo. Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda governamental faz com que esses atores escolham alguns temas para serem abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasies. Surge, assim, uma segunda agenda, a agenda decisria, que o subconjunto de questes da agenda governamental que esto prontas para uma deciso ativa dos formuladores. Ou seja, esto prestes a virar polticas pblicas.
Quando um tema no encontra espao em nenhuma dessas agendas, diz-se que to somente um estado de coisas. Um estado de coisas algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento passar a ser um problema poltico. Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que permanecem
estados de coisas por perodos indeterminados, sem chegar a serem includos na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que impedem que sequer se inicie o debate pblico do assunto. (...) Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como no-deciso3. Mas porque alguns assuntos deixam de ser estado de coisa e tornam-se problemas de uma agenda governamental? Isso o que Kingdon busca responder. O modelo de fluxos mltiplos parte do pressuposto que o governo uma anarquia organizada permeada por trs fluxos decisrios que funcionam de forma relativamente independente: 1. Fluxo de problemas (problem stream); 2. Fluxo de solues e alternativas ou fluxo da poltica governamental (policy stream); 3. Fluxo da poltica (politics stream).
Fluxo de problemas: muitos estados de coisas no conseguem ser tratados como problemas efetivamente, pois no recebem a devida ateno dos formuladores. Quando o interesse e a ateno dos formuladores so despertados passa assumir um lugar na agenda governamental. Para que isso acontea, existem trs mecanismo que trabalham para transformar um estado de coisas em um problema poltico da agenda governamental: 1. Indicadores: os indicadores de uma situao social, por exemplo, podem fazer com que debates outrora ignorados ocupem espaos na agendas de grupos sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda governamental. o caso do movimento negro no Brasil. 2. Crises, eventos e smbolos: momentos de crise ou eventos que chamam a ateno do pblico so propcios para atuao de atores preocupados com certas questes. Movimentos em prol de saneamento bsico podem utilizar momentos de surtos epidmicos para promover suas idias;
Maria das Graas Rua. Ainda segundo a professora: A no deciso no se refere ausncia de deciso sobre uma questo que foi includa na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam fortes interesses, ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaam interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um estado de coisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda governamental.
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3. Feedback de aes governamentais: a anlise de das polticas anteriores pode levar a alterao nas aes futuras.
Contudo, foroso reconhecer que este fluxo est intimamente conectado com o fluxo da atividade poltica. O fluxo de solues, por sua vez, onde so desenvolvidas as diversas alternativas de polticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas correlatos pois, idias e problemas no caminham de par a par. As idias surgem em comunidades de poltica pblica (policy communities) as quais so formadas por especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com preocupaes compartilhadas voltadas para uma rea de poltica (policy area). Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuaso e a busca do consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades at convencer seus pares de que ela a melhor soluo para atender a preocupao que compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que fazem parte para conseguir adeptos no pblico em geral, pois sabem que esse suporte pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o perodo de formulao na arena decisria. Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa so fundamentalmente: 1. Viabilidade tcnica; 2. Custos tolerveis; 3. Representao de valores compartilhados.
Por fim, o fluxo poltico segue lgica prpria, a lgica da atividade poltica stritu senso. A formao de consenso e a persuaso so substitudas pela formao de coalizes, pela barganha e pelas negociaes. Nesta dimenso do processo de formao da agenda, trs elementos exercem influncia fundamental para uma idia ser impulsionada para a agenda pela atividade poltica: 1. O clima nacional (national mood). Muitas pessoas compartilham uma situao ao mesmo tempo; 2. Foras polticas organizadas especialmente grupos de presso. Podem medir o nvel de conflito para os formuladores; 3. Mudanas dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gesto, legislatura etc.
Segundo Kingdon, quando os trs fluxos convergem ocorrem mudanas na agenda decisria (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre a convergncia de todos os fluxos h oportunidade de mudana na agenda, pois (i) h um problema reconhecido, (ii) uma soluo est disponvel e (iii) as condies polticas tornam o momento propcio para a mudana. Esse tipo de oportunidade Kingdon classificou como janela da poltica (policy windows). Todavia, o mesmo autor reconhece que no preciso que os trs fluxos sempre convirjam juntos para que fenmenos politicamente relevantes aconteam. plenamente possvel que uma questo ascenda agenda governamental quando os fluxos de problema e da poltica (politics) convergem. A convergncia dos trs fluxos fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisria, pois nesta agenda decide-se sobre qual alternativa ser implementada de imediato. Outro fator fundamental para sucesso de uma idia na agenda (governamental ou decisria) a atuao de um empreendedor de polticas pblicas, que nada mais que especialista disposto a investir em uma idia. Ele faz a sua promoo, muitas vezes, desde a sua concepo como um problema. Modelo de fluxos Mltiplos:
Fluxo de problema
Indicadores crises Eventos focalizadores Feedback de aes
Fluxo de solues
Viabilidade tcnica Aceitao pela comunidade Custos tolerveis
Fluxo poltico
Humor nacional Foras organizadas Mudanas de governo
Oportunidade de Mudana
Convergncia dos fluxos pelos empreendedores
Formao da agenda Acesso de uma questo agenda decisria
Formulao de Polticas Pblicas
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A formulao das alternativas um dos momentos mais importantes do processo decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores, manifestam-se os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto com os recursos de poder que possuem em busca da maximizao de suas preferncias. A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximizao de seus interesses, ou preferncias, que dependem de um clculo de custo X benefcio de cada ator em relao s alternativas em jogo. As preferncias formam-se em torno de issues, que so os itens ou aspectos das decises que afeta os interesses de vrios atores, gera expectativas e catalisa o conflito. Nesse sentido, as preferncias so formadas em torno dos pontos controversos de cada poltica, e o processo de formulao tem como objetivo resolver esses conflitos para que a poltica tome uma forma definida. Neste processo a dinmica de interao entre os atores pode assumir a forma de luta, jogo ou debate4. Luta quando envolve questes que se configuram como jogos de soma-zero, isto , um ator s vence (+1) se o outro perde (-1), no h ponto de equilbrio. Esse tipo de situao tpico de polticas redistributivas e tende a sofre vrios entraves ao longo do processo. Jogo o tipo de situao mais comum na poltica. O objetivo no destruir o oponente, mas simplesmente venc-lo, mantendo-o no jogo. As regras so claras, conhecidas e aceitas e comum a prtica de barganhas e negociaes e alianas. O debate tpico das comunidades de polticas pblicas, a idia no vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuaso. Enfim, durante o processo de formulao, de acordo com a situao e os bens pblicos envolvidos, comum ver os atores utilizarem vrias tcnicas para defender suas preferncias (persuaso, presso pblica, exerccio da autoridade, obstruo etc.)
TIPOLOGIA DAS POLTICAS PBLICAS
Desde a etapa da construo da agenda possvel vislumbrar algumas caractersticas sobre a natureza da poltica que nascer no processo de formulao. Contudo, no processo de formulao que so definidos com preciso esses caracteres,
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Anatol Rapoport.
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de acordo com os quais possvel classificar as polticas em determinadas tipologias. A tipologia mais conhecida a de Lowi (novamente, no preciso decorar o nome do autor, mas as classificaes sim!), segundo o qual as polticas podem ser classificadas em quatro grupos5: 1. Polticas distributivas: decises tomadas pelo governo que desconsideram a questo dos recursos limitados. Alm disso, polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. marcante a presena do consenso e da indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e benefcios. 2. Polticas regulatrias: regulamentaes que envolvem a burocracia, os polticos e grupos de interesses. Essas polticas trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo tendem a se modificar conforme a configurao especfica das polticas. 3. Polticas redistributivas: atinge maior nmero de pessoas e impe perdas concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros (tributos, polticas sociais universais, previdncia etc.). Assim, a caracterstica principal deste tipo de poltica o conflito e a polarizao que ela capaz de gerar. Isso absolutamente natural, uma vez que seu objetivo o
Esta tipologia e as idias que compe esta seo, e parte das seguintes, so baseadas principalmente nos texto de Celina Souza. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias n.16 Porto Alegre jul./dez. 2006. Disponvel no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Polticas Pblicas: Um Debate Conceitual e Reflexes Referentes Prtica da Anlise de Polticas Pblicas no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas. No 21 - Jun de 2000
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desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. 4. Polticas constitutivas: lidam com procedimentos. So polticas estruturadoras ou polticas modificadoras de regras. Transformam as instituies em que os atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias.
MODELOS DE FORMULAO
Para melhor explicar a interao dos atores e o prprio processo de formulao de polticas pblicas, existem vrias abordagens propostas principalmente por autores da academia americana. Abaixo so apresentadas apenas as principais leituras sobre o processo de formulao. ADVERTENCIA: os nomes dos modelos tm pouca importncia. Foque nas idias, nas idias que eles transmitem. O objetivo no apenas entender a formulao, lembre-se disso!
1. Incrementalismo Uma das leituras mais tradicionais em polticas pblicas, o incrementalismo assume que h pouco espao na administrao para a realizao de mudanas substanciais e que a experincia passada tende a guiar as opes do presente. Dessa forma, a esmagadora maioria das decises no teria o objetivo de mudar radicalmente nenhum modus operandi ou situao vigente, ao contrrio, as decises e aes sempre tendem para mudanas marginais, ou incrementais na situao existente. Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a dependncia da trajetria (path dependence). Esse conceito, formulado por Douglass North (nobel de economia), descreve o fato de que uma deciso tende a criar uma srie de interesses e processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudana, tornando-a
to custosa que, em algumas situaes, passa a ser quase impossvel. Dessa maneira, uma vez que uma poltica colocada numa direo, difcil mudar sua trajetria, pois uma rede de instituies e interesses criada ao seu redor (pense na dificuldade que o sucessor de Lula ter para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes no estou dizendo que o caso!). Tendo isso em mente, ao invs de especificar objetivos (uma situao ideal) e de avaliar que decises podem atender a esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem alternativas mediante comparao de algumas alternativas disponveis e da estimativa de qual dessas alternativas produziro os melhores resultados no contexto dado. A situao ideal pouco factvel, logo feito o que d para fazer. Busca-se uma deciso que seja adequada s limitaes existentes e acomode os interesses em jogo. Esse tipo de abordagem muito utilizado em contexto de alto potencial de conflito ou de limitao de recursos ou de conhecimento. Nessas situaes, qualquer deciso mais ousada pode ter conseqncias gravssimas. Contudo, preciso reconhecer que leituras incrementalistas tm pouca capacidade explicativa em situaes de ajuste fiscal quando so operadas mudanas radicais em polticas e procedimentos consideradas ineficientes e um forte vis conservador um pas que precisa adotar mudanas substanciais em sua condio social no pode prescindir de abordagens mais ousadas.
2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo) Para essa abordagem, o governo uma entidade monoltica, um ator unitrio. No so considerados os diversos atores existente dentro da administrao pblica, dizse apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monoltica trata seus problemas de forma estratgica, estabelecendo quais so seus objetivos, quais as alternativas disponveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as conseqncias de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor conseqncia e age. Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de tal forma que seja possvel tomar decises de grande impacto, no apenas incrementais.
E que essas decises so potencialmente capazes de maximizar as preferncias do ator governo. Para chegar a essa concluso, o modelo tem que assumir que o governo tem informaes completas sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas apresentadas inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E tambm que o problema da assimetria informacional entre os atores no existe. Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situaes, como as de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por menosprezar os efeitos dos jogos polticos internos ao governo no resultado de suas polticas.
3. Modelo Mixed-Scanning Diante das crticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca capacidade de lidar com necessidade de mudanas radicais) e ao modelo racional (no considera adequadamente relao de foras entre os atores e desconsiderar a possibilidade de informao imperfeita), Etzione, um cientista poltico italiano, prope uma combinao dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decises na rea pblica: incrementais (ordinrias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes, estratgicas). Para Etzione, os tomadores de decises tendem a engajar-se em uma ampla reviso do campo de deciso, sem se descuidar da anlise detalhada de cada alternativa. Esta reviso permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As decises incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais detalhada de alternativas especficas. Ou seja, pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possvel e as decises mais detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.
4. Modelo da lata de lixo (garbage can)
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Existem vrios modelos que compartilham esse tipo de estrutura analtica chamada de lata de lixo. o caso do Multiple Stream analisado anteriormente. Esses instrumentos analticos tm em comum o fato de considerar as organizaes, inclusive o Estado, formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca consistncia. Nesse contexto, os atores no constroem alternativas de acordo com suas preferncias individuais, elas so resultado de uma atividade coletiva (das comunidades de polticas pblicas ou das arenas pblicas). Os atores apenas escolhem uma entre as solues disponibilizadas pelas organizaes, as quais esto, a todo tempo, criando novas solues de polticas pblicas que no tm, a priori, uma relao com nenhum problema e esto em uma lata de lixo. Assim, as solues procuram por problemas, no necessariamente surgem para resolver um problema especfico. Em algum momento, algum ator (ou vrios) vai apresentar uma (ou vrias) das alternativas da lata de lixo como soluo para algum problema, ento ocorrer a formulao da poltica. Por fim, preciso observar que o trabalho de construo de conhecimento coletivo e a compreenso dos problemas e das solues limitada. Logo, as organizaes operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro, leitura que se aproxima da abordagem incremental.
5. Coalizes de defesa Esse modelo assume que o sistema poltico determina os recursos e limitaes com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu comportamento. Dentro do sistema poltico, existem os subsistemas de polticas (policy subsystem: reas especficas de polticas pblicas) nos quais os atores operam de acordo com seus interesses em polticas pblicas. Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, incapaz de mover o subsistema poltico em seu favor, logo, deve busca aliados para formar maiorias. Os atores que compartilham crenas e valores formam, ento, coalizes de defesa em prol das polticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema
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poltico seria regido, portanto, pela interao dessas coalizes dentro de seus respectivos subsistemas polticos. Essa abordagem expe a importncia das redes sociais como elo de interaes entre os atores.
6. Equilbrio pontuado O modelo de equilbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendncia da administrao pblicas de combinar longos perodos de estabilidade com momentos de mudanas profundas. Primeiramente, as polticas pblicas so caracterizadas por estabilidade, principalmente, porque a capacidade humana de processar informao limitada. Isso tende a levar a hesitao e decises mais incrementais em funo da averso ao risco ou, apenas, pela dificuldade de absorver as informaes necessrias para atitudes mais radicais. Todavia, em perodos de instabilidade (social, poltica ou econmica), a insatisfao com o status quo tende a ser to elevada que a oportunidade para levar a diante plano de grandes mudanas aparece. s vezes, a transformao profunda vista como a nica maneira de superar o perodo de instabilidade. Em todo caso, a maneira como as mudanas ocorrem e a sua direo resultado, em boa medida, da policy image, ou seja, da percepo que o grande pblico, ou dos atores mais relevantes, tm da poltica necessria. Da o papel fundamental da mdia no modelo.
7. Modelos influenciados pelo Gerencialismo Os anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos pases em desenvolvimento. No bojo das polticas de ajuste, ganhou espao os princpios do gerencialismo, ou da administrao pblica gerencial (da qual o Plano Diretor da Reforma de Estado, de Bresser-Pereira o principal documento brasileiro). Um
resultado natural do avano dessas idias no setor pblico e no imaginrio de parcela significativa da populao o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as polticas pblicas dos pases que o adotaram. As mximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo so a busca da eficincia e o aumento da racionalidade nos gastos e nas aes do governo. Isso se deve nfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e s polticas econmicas de matriz ortodoxa. Outro ponto importante para esses modelos a busca pela credibilidade. Nesse sentido, as regras que regem as polticas devem ser pr-definidas de forma clara e precisa, de maneira que reste o menor espao possvel para a discricionariedade dos agentes pblicos. Fator que contribuiria para reduzir o nvel de incerteza com que os atores, pblicos ou privados, devem lidar. Alm dessas caractersticas, h outras bastantes marcantes derivadas do gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegao de competncia a instituies com independncia poltica (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentao, os processos de privatizao e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes tm como base o incentivo da participao de agentes privados na promoo de bens pblicos, o aumento da eficincia do Estado e a reduo da sua presena em rea em que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes. Por fim, o equivalente poltico da eficincia nesses modelos o fato de as polticas pblicas assumirem um carter cada vez mais participativo. O fenmeno da publicizao um reflexo imediato disso. Alm dos pontos apresentados acima, possvel apontar outras mximas do gerencialismo aplicadas rea de polticas pblicas. Segundo essas leituras, a poltica pblica: abrangente, no se limite a leis e regras; Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz; Envolve vrios atores (formais e informais) e nveis de deciso, embora seja materializada nos governos
uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados; Embora com efeitos no curto prazo, de longo prazo; Envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica tambm implementao e avaliao.
INSTITUIES E POLTICAS PBLICAS Em muitos estudos sobre a produo de bens e servios pblicos, logo, de polticas pblicas, o papel das instituies bastante salientado. o caso dos estudos institucionalista. No entraremos em detalhes sobre as abordagens desse matiz, pois no me parece necessrio. Vamos direto s idias principais. Primeiramente preciso saber que interesses individuais compartilhados no geram ao coletiva (olson). Os indivduos tendem a se comportar de forma a adquirirem o melhor benefcio com o mnimo de esforo ou custo. Da o fenmeno do carona (free rider) ser to presente no campo da ao coletiva (exemplo: um indivduo pode concordar com uma greve e no participar dela, pois no ter seu salrio suspenso e, ao mesmo tempo, qualquer benefcio auferido pelo movimento ser tambm para ele, uma vez que a greve reivindica pontos para toda a categoria). Alm disso, a ao coletiva no produz necessariamente bens coletivos (Arrow), aes de indivduos perfeitamente racionais, em arenas bem institucionalizadas e organizadas podem gerar as polticas mais obtusas. Esses so apenas dois achados da cincia poltica que, entre outros, chamaram a ateno para o papel das instituies no processo de desenvolvimento de polticas pblicas. Para resolver esses problemas da ao coletiva, Olson conjecturou que bens coletivos e ao coletiva podem ser gerados por desenhos institucionais que gerem incentivos seletivos. Isso porque as instituies modelam preferncias dos indivduos que esto inseridos nelas ou lidando com elas. Assim, o conjuntos das instituies poderia, at um certo ponto, moldar o comportamento dos atores para uma certa direo ou colocar limites para que no agissem de uma forma indesejada. Dessa forma,
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estaria fazendo a seleo de comportamento dos atores (ou pelo menos evitando comportamento indesejado). Nesse contexto, possvel afirmar que as instituies influenciam as polticas pblicas porque, dentre outras coisas: tornam o curso de algumas polticas mais fcil que o de outras, definem as posies dos atores e as alternativas que so viveis.
Duas teoria chamam bastante interessantes ligadas ao institucionalismo: Escolha racional (rational choice): comportamento guiado por preferncias que dependem da percepo dos indivduos que influenciada pelo meio. Escolha pblica (public choice): nfase na racionalidade limitada. Assimetria informacional, incerteza, informaes incompleta, auto-interesse dos atores. Decises do mercado melhores que decises polticas.
IMPLEMENTAO: A MATERIALIZAO DA POLTICA O que ? Implementao o conjunto de aes realizadas por grupos ou indivduos de natureza pblica ou privada, as quais so direcionadas para a consecuo de objetivos estabelecidos mediante decises anteriores quanto a polticas. Ou seja, aes que fazem uma poltica sair do papel e funcionar efetivamente. Para a maioria dos cientistas polticos, a implementao a evoluo do processo de formulao. Isso d a ela um carter de continuao deste processo. Tal fato, deve-se constatao de que muitas decises que, em tese, deveriam ser tomadas durante o processo de formulao so realizadas, na prtica, durante a implementao. Isso ocorre por diversas razes, as principais delas so: Os tomadores de deciso, formuladores, no tm como saber de todas as condies que estaro presentes no momento da implementao; A poltica pode no ser definida com suficiente clareza para os implementadores; Os implementadores podem encontrar obstculos, interesses, realidades que os formuladores no considerados;
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Os implementadores tm seus interesses prprios e podem tentar influenciar a poltica na direo que acreditam mais adequada.
Como deve se dar o processo de planejamento e implementao?
Existem duas abordagens clssicas acerca do processo de planejamento e implementao de polticas pblicas, ambas com forte carter normativo. A primeira delas a TOP DOWN APPROACH (abordagem de cima para baixo). Os defensores dessa abordagem acreditam que o processo pode ser controlado de cima para baixo, ou seja, as decises so tomadas por autoridades que tm um certo controle do processo e decidem o que e como sero implementadas as polticas. Com isso, elas poderiam efetivamente coordenar o processo de planejamento e implementao de polticas pblicas de forma integrada. Uma abordagem concorrente e, at certo ponto, antagnica a BOTTOM UP APPROACH (abordagem de baixo para cima), a qual enfatiza a importncia de se levar em considerao aqueles que esto mais prximos s aes resultantes das polticas, ou seja, vem o processo de baixo para cima. Dessa forma, a populao afetada pela poltica e os agentes do Estado em contato com ela (chamados street-level bureaucrats, ou burocratas da rua, que trabalham diretamente com o cidado) poderiam e deveriam influenciar de forma mais intensa o processo de polticas pblicas. De acordo com autores que apiam essa viso, ela seria justificada, primeiramente, por questes de efetividade e eficincia, j que esses atores sabem exatamente o que acontece e o que seria melhor para alcanar-se os resultados da poltica; segundo, porque seria mais democrtico a participao das partes interessadas no processo nas decises que lhes afetam. O final das contas, na realidade, a maioria dos sistemas de polticas pblicas adota uma leitura intermediria entre as duas abordagens. H uma relativa convergncia que tende para a aceitao da importncia de ambos os fluxos (top down e bottom up) para se entender polticas pblicas e seu processo de planejamento e implementao. A viso dos atores que esto no topo da hierarquia do Estado importante para que haja coordenao entre as polticas e seja possvel implementar um plano nacional de desenvolvimento social e econmico. Todavia, no adianta elaborar planos mirabolantes
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se os anseios e realidades dos beneficirios finais das polticas no forem escutados e levados em considerao.
O que seria necessrio para uma implementao perfeita?
Segundo M das Graas Rua, existem 10 pr-condies uma para implementao perfeita: 1. As circunstncias externas agncia implementadora no devem impor
restries que a desvirtuem; 2. 3. 4. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; Os recursos devem estar disponveis no tempo devido; A poltica a ser implementada deve ser baseada em uma teoria adequada
entre causa (do problema) e efeito (da soluo proposta); 5. Esta relao de causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores
intervenientes, devem ser mnimo; 6. Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras
agncias para ter sucesso; se houver outras agncias envolvidas, a relao de dependncia deve ser mnima em nmero e importncia; 7. Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a
serem atingidos e esta condio deve permanecer durante todo o processo de implementao; 8. Deve ser possvel especificar as tarefas a serem realizadas por cada
participante e seu momento; 9. necessrio haver perfeita coordenao e comunicao entre os
envolvidos; 10. Os atores em comando devem ser obedecidos.
Como esse negcio de 10 isso ou 10 aquilo tende a gerar algumas suspeitas, digamos apenas, a guisa de concluso desse tpico que, para analisar a implementao de uma poltica, alguns fatores so essenciais: 1. A natureza da poltica (no deve haver ambigidades, ou seja, preciso
saber, de fato, que tipo de poltica est sendo realizada);
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2. envolvidos); 3. 4.
O tipo de arena em que est inserida (quais as instituies e atores
A estrutura de implementao (elos da cadeia); A preveno de interferncias externas ( necessrio? possvel? Quais
os riscos envolvidos?...); 5. 6. O controle sobre os atores envolvidos; A implementao nem sempre se distingue do processo de
formulao (implementao = formulao em processo). Um dos motivos que leva a falhas nos resultados de polticas pblicas a dissociao que se faz entre elaborao e implementao no processo de planejamento (Jos A. Puppim de Oliveira)
Outros pontos importantes concernentes a implementao
Como o principal instrumento de polticas pblicas nacionais no Brasil o PPA e seus desdobramentos. E como adotamos um sistema de planejamento baseado na instrumentalidade do oramento-programa, toda vez em que formulada uma nova poltica (que tende a assumir a forma de programa) necessrio observar como um novo programa se relaciona com os programas j existentes. Do contrrio, possvel que haja desperdcios, retrabalho, polticas com valores e/ou objetivos antagnicos em funcionamento etc. logo, a compatibilizao de poltica novas com antigas essencial. Outro fator ao qual o analista da implementao deve est atento a possibilidade de adoo simblica de polticas, fenmeno que acontece com certa freqncia. aquela situao em que um nvel de poder toma uma deciso que na realidade no quer ver implementada. Ento a deciso tomada, mas nenhuma ao realizada no sentido de fazer a poltica funcionar. Por exemplo, um governo pode adotar uma poltica que vrios atores sociais o pressionam para realizar, mas no destina a ela o montante de recursos necessrios sua implementao. Ora, as chances de sucesso desta poltica so mnimas, pois, recursos materiais e de tempo so essenciais para o sucesso de uma poltica. Alm disso, mudanas na estrutura poltica (no sistema poltico, polity) ou mesmo da prpria poltica pblica so fatores crticos para o sucesso de uma poltica pblica. Por um lado, uma poltica que implementada em ambiente poltico totalmente diferente daquele em que foi implementa, pode ser tratada com amarga indiferena
pelos atores sociais relevantes para seu desenvolvimento. Por outro, se uma poltica muda de forma o tempo inteiro, pode acabar to desfigurada que pode perder o elo com sua razo de ser, seus objetivos. Por fim, o acompanhamento e controle das polticas requer que se tenha em mente sempre que muitas polticas: 1. Podem representar compromissos entre valores e objetivos conflitantes ambigidade resultantes do jogo poltico (logrolling) presente no processo de formulao ou da prpria falta de informaes em relao ao problema enfrentado; 2. Envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura de implementao exemplo: polticas de reforma da Administrao sempre tero de lidar com o apoio ou a averso dos fortes sindicatos de servidores; 3. Envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem ser afetado pela implementao; 4. So formuladas sem que tenha sido dada a devida ateno aos potenciais veto players ou seja, aqueles atores que podem colocar obstculos ao desenvolvimento da poltica de forma a impedir seu desenvolvimento.
Exerccios para Fixao:

1. (EPPGG Esaf questo 75) A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcada de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas caractersticas comuns: Uma srie de caractersticas so apontadas a seguir: 1- O papel do Estado como agente econmico substitudo pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatizao em escala varivel. 2- A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para formas intermedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes pblicas no-estatais. 3- O setor pblico incorpora em sua avaliao critrios tradicionalmente considerados como inerentes iniciativa privada, tais como eficcia, eficincia, metas, produtividade e controle de custos. 4- A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participao social. Os mecanismos de consulta pblica (audincias, exigncia de aprovao prvia de medidas por parte de conselhos, etc) se multiplicam. Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que: a) esto todas corretas. b) apenas a n 1 est correta. c) apenas a n 2 est correta. d) apenas a n 3 est correta. e) esto todas incorretas. A partir da leitura do tpico Modelos influenciados pelo Gerencialismo acima, possvel constatar que a questo faz meno, em todas as suas afirmativas, a fenmenos que surgiram na Administrao Pblica a partir da dcada de 1990. Na assertiva 1, regulao e privatizao; na assertiva 2, ao fato de o Estado buscar a coordenao de suas atividades com atores privados, de forma que pblico e privado
passam a ser ter mais integrao na realizao das polticas. .Quanto assertiva 4, um dos fundamentos do gerencialismo justamente a aproximao da administrao pblica com os conceitos da administrao de empresas. Ou seja, plenamente correta. E por fim, o item 4, apenas ilustra o fenmeno da publicizao das polticas pblicas, ao qual me referi acima. Sendo assim, a alternativa correta s pode ser a A 2. Existem muitas classificaes para as polticas pblicas a partir de suas caractersticas, as quais se tornam evidentes durante o processo de formulao. Com relao ao tipo de polticas, julgue as assertivas abaixo e depois marque a alternativa verdadeira. 1. A universalizao do ensino fundamental no Brasil pode ser considerada uma meta de polticas distributivas, pois caracterizada por alto grau de consenso, busca um grande nmero de beneficiados e no sujeita a implementao da poltica a limitaes oramentria, por se tratar de uma prioridade; 2. As regras definidas pela Constituio de 1988 estabeleceram diversas mudanas nos tipos de relaes entre os atores polticos, de forma que redistribuiu o poder entre as classes governantes. Nesse sentido, essas novas regras podem ser consideradas polticas redistributivas; 3. Polticas regulatrias so apenas aquelas que instituem organismo destinados ao controle de algumas atividades econmicas, como a Anatel e Anac. 4. A instituio de uma tabela regressiva de imposto pode ser considerada uma forma de polticas redistributiva. 5. Uma das tendncias atuais do governo com relao a polticas com alto grau de conflito a participao dos atores mais prximos do tema no processo de formulao. Esse tipo de atitude, como fruns, seminrios e audincias, pode ser til tanto em polticas regulatrias como em polticas redistributivas. Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que: a) esto todas corretas.
b) apenas a 1 e a 5 esto corretas. c) apenas a n 2 e a 3 esto incorreta. d) apenas a n 3 est correta. e) esto todas incorretas. Alternativa correta 3: Porque: 2. Os diplomas legais que definem distribuio de poder, posio dos atores etc. so polticas constitutivas. A noo de redistribuio sempre envolve diretamente bens materiais. 3. A idia expressa na alternativa limita a noo de poltica regulatria que, conforme visto acima bem mais ampla. Sempre que o governo regulamenta a atividade de qualquer setor est definindo uma poltica
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Polticas Pblicas no Brasil Contemporneo

Marcelo Gonalves 2008
PANORAMA GERAL As duas ltimas dcadas foram de grandes debates acerca do tipo de sistema de polticas pblicas que deveria vigorar no Brasil. Esse debate foi (e, em certa medida, ainda ) impulsionado por um sentimento de que Estado brasileiro tem sido incapaz de atender s demandas da populao e resolver os problemas de bens e servios pblicos de forma satisfatria e eficiente. Essa imagem negativa do Estado e da administrao pblica no diz respeito apenas aos polticos e aos burocratas. um reflexo da percepo de que grande parte das polticas pblicas no funciona. A busca por transformaes nessas polticas previsivelmente passa por revises acerca do tipo de Estado que se deseja. Logo, o debate concerne ao modelo de polticas pblicas a ser adotado no pas tambm uma discusso sobre o tipo de Estado que o pas deve ter e qual o seu relacionamento com a sociedade na elaborao, implementao e controle de polticas pblicas. Esta aula vai abordar o desenvolvimento das polticas pblicas nos ltimos anos, apresentando os conceitos envolvidos no tpico dois do edital. A parte de economia pblica ser apresentada em separado, no final de texto.
PRECEDENTES: POLTICAS ANTES DE 1980 At a dcada de 19801, as polticas pblicas no Brasil eram caracterizadas primeiramente e principalmente por forte centralizao. As decises e recursos oramentrios ficavam sempre concentrados nas mos do Executivo Federal, que atribua aos estado e aos municpios o mero papel de
As idias apresentadas nesta parte da aula so um resumo do trabalho de Marta Ferreira Santos Farah. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo. Revista de Administrao Pblica. V. 35. N5. Rio de Janeiro. Jan/fev 2001 (tambm publicada em outros veculos). Outros autores so utilizados para o preenchimentos da lacunas eventuais.
executores de polticas formulados pelo poder central. Provavelmente, essa caracterstica um resultado do prprio processo de construo do estado nacional brasileiro e de suas constantes experincias autoritrias. Todavia, nesse contexto, os governos estaduais e locais no estavam completamente desprovidos de recursos de poder. Estes entes governamentais tinham a seu favor a proximidade com os usurios, logo, poderiam ter uma percepo mais apurada das necessidades e demandas dos beneficirios finais de uma poltica. Poderiam, inclusive, aferir com mais propriedade se uma poltica estava funcionando ou no, ou, mesmo, se estava atingindo seu pblico alvo. Sendo assim, fica claro que o governo central, tal qual em outras pocas, precisava do suporte dos governos sub-nacionais para implementar suas polticas. Surgem, ento, relaes de troca de favores entre as esferas de governo, em que governos locais tornam-se agenciadores de recursos federais para suas localidades. Nesse ponto, encontramos uma segunda caracterstica relevante nas polticas pblicas no Brasil: o clientelismo, sistema de troca de favores responsvel por articular as esferas de governo e que se tornou ainda mais forte na Nova Repblica. A terceira caracterstica do sistema de polticas pblicas no Brasil era justamente o fato de no ser um sistema. Ou seja, as polticas pblicas eram fortemente marcadas pela fragmentao institucional. As estruturas
institucionais de polticas pblicas no Brasil foram sendo elaboradas aos poucos e de forma descoordenada. Como resultado, surgiram, ao longo dos anos, rgos ou agncias especializadas em certas reas de polticas (sade, habitao, educao etc.) sem que sua criao estivesse racionalmente atrelada a um projeto de construo estatal. O Estado cresceu
descoordenadamente em todos os seus nveis, criando agncias para setores em que j existiam agncias, sobrepondo rgos e contribuindo para o nodesenvolvimento de um sistema institucional de polticas pblicas racional e articulado. Como resultado da fragmentao institucional, as polticas pblicas no Brasil adquiriram sua quarta caracterstica: o carter setorial. O processo de construo institucional fragmentado selecionou algumas reas de polticas s quais o Estado dedicava mais ateno. A especializao dos rgos contribuiu
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para que esses setores de polticas ganhassem ateno especial, o que era condizente com a complexidade que os caracteriza complexidade menosprezada por muitas dcadas. Contudo, esse desenvolvimento setorizado contribuiu para que as polticas se apresentassem de forma autnoma e desarticulada, sem mecanismos que permitissem a consecuo de objetivos comuns ou o aproveitamento de efeitos positivos da coordenao entre polticas. Ocorriam, muitas vezes, retrabalhos,
Cidadania regulada: conceito formulado por Wanderley G. dos Santos que aponta para o fato de a cidadania no Brasil no ter se desenvolvido pela luta dos movimentos sociais, mas pelo Estado. Segundo Santos, a cidadania regulada tem suas razes no em um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao ocupacional. Ademais, tal sistema definido por norma legal, ou seja, pelo Estado. S tem acesso cidadania quem atende aos prrequisitos estabelecidos pelo Estado. Insulamento burocrtico: artifcio utilizado por alguns governos brasileiro (Vargas utilizou um pouco, e JK bastante) para reduzir as presses polticas de grupos sociais sobre parcela da burocracia. Era a forma de elites modernizantes tecnoburocrticas e promoverem o empresariais desenvolvimento de forma isolada. Consiste em estruturar o processo decisrio em rgida hierarquia e concentrar as decises mais importantes em seu topo, nas elites. FHC, quando socilogo, apontou que, na realidade, essas elites no ficam livres de presses,
desperdcios e ineficincia, principalmente em polticas relacionadas a realidades
interligadas em que a coordenao entre programas um fator fundamental para o aprimoramento da qualidade de vida do pblico alvo2. Provavelmente em funo da fraca experincia democrtica nacional, a
excluso da sociedade civil do processo de formulao, implementao e monitoramento de polticas pblicas aparece como a quinta caracterstica marcante do perodo. A
articulao entre governo e sociedade se dava por meio de mecanismos polticos deletrios: o clientelismo, do qual j falamos, o corporativismo e o insulamento burocrtico. Assim, a alocao dos recursos e servios
pblicos atendia, em algumas situaes, lgica da relao entre polticos e suas clientelas e, em outras, lgica da cidadania regulada, segundo a qual somente quem se enquadra em algum grupo laboral reconhecido pelo Estado tem acesso cidadania o smbolo da cidadania torna-se a carteira de trabalho. E nos rgos em que ocorreu o insulamento burocrtico, foram estabelecidas relaes especiais entre alta burocracia e setores da burguesia
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Exemplo disso so as polticas destinadas educao infantil. Atualmente notrio o papel fundamental da coordenao de poltica educacional com poltica de sade e segurana nutricional. Pois muitas crianas no conseguem ter um bom desempenho na escola porque no sofrem de desnutrio ou simplesmente porque no conseguem enxergar o quadro negro.
nacional e internacional, de maneira que, ao invs de ficar isenta das presses polticas da sociedade, essas burocracias simplesmente no atendiam a todas as presses polticas, mas sim apenas s presses de alguns setores sociais com maior fora poltica e com acesso a elas. Dessa maneira, a incorporao de atores sociais ao processo de desenvolvimento de polticas ocorria de forma excludente e seletiva, beneficiando alguns grupos em funo de suas relaes polticas especiais. Isso resultou em modelo servios antidemocrtico e bens de prestao marcado de pela
Accountability: termo de difcil traduo, significa, basicamente, a capacidade do sistema poltico de prestar contas de suas promessas e atos aos cidados. Denota principalmente a falta de controle dos cidados (principais) sobre os agentes pblicos (agentes). Responsividade: conceito formulado por R. Dahl que significa a capacidade do sistema poltico de responder s demandas de seus cidados. Sistemas com
pblicos,
impermeabilidade do processo decisrio, pela excluso de amplos setores da sociedade ao acesso a servios e bens pblicos, pela falta de accountability dos atores pblicos e pela reduo da responsividade do sistema poltico. Essas caractersticas antidemocrticas eram reforadas ainda pela rigidez burocrtica de muitas agncias que, focalizando
excessivamente em ritos, procedimentos e hierarquia, distanciavam-se de seus usurios, no apresentando nenhuma preocupao com a qualidade dos servios prestados. Por fim, a sexta caracterstica das polticas pblicas no perodo em anlise a vigncia, no pas, de um modelo de proviso estatal que se constitui na tentativa de implantar um Estado de bem-estar social, semelhante ao modelo existente em alguns pases desenvolvidos do ps-guerra. Neste modelo, dada a insuficincia das respostas oferecidas pelo mercado e a fragilidade da sociedade civil perante os enormes desafios na rea social, cabe ao Estado a proviso de bens e servios pblicos. Nesse contexto, algumas iniciativas da sociedade civil e do mercado chegariam ao extremo de apontarem para a proteo social como responsabilidade exclusiva do Estado. Todavia, esse modelo nunca foi um consenso e sua reviso j fora proposta, em meados dos anos 50, por agncias multilaterais de
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financiamento,
como
Banco
Mundial,
uma
vez
que
pases
em
desenvolvimento no poderiam arcar o alto custo financeiro de sua manuteno. A escassez de recursos poderia levar o sistema ao colapso. A sugesto era o envolvimento da sociedade civil na busca por solues para os problemas sociais (sem dizer que tipo de solues seriam essas!). De qualquer forma, o welfare state serviu de base para o paradigma de proviso estatal que vigorou at a dcada de 1980, servindo de fundamento inclusive para o sistema de direitos sociais previsto na Constituio de 1988.
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: A DCADA DE 1980 Em meados da dcada de 1980, havia uma agenda bem estruturada relacionada reforma das polticas pblicas, que nada mais era do que a reforma da prpria ao do Estado. Nesse momento, o tema da reforma do Estado era central, o Brasil passava pelo processo de reabertura democrtica e caminhava para a elaborao de uma nova Constituio a qual iria apresentar normatizaes sobre polticas pblicas como nenhuma outra. Assim, diante da experincia acumulada pela democracia incipiente de 19451963 e pelo perodo autoritrio, e diante do momento de redemocratizao, os eixos centrais dessa agenda de reforma passaram a ser a democratizao dos processos decisrios e a eqidade dos resultados das polticas pblicas. Sendo que, entre os dois pontos, a democratizao assumiu maior relevo, por ser considerado como pressuposto para a realizao da eqidade. De um modo geral, as propostas apontavam sempre para dois pontos comuns: a descentralizao e o aumento da participao no processo de formulao e implementao das polticas. Esperava-se que estes dois fatores fossem capazes de superar as deficincias das polticas do momento anterior. Com descentralizao e participao seria possvel implementar um sistema de polticas publicas calcado em um modelo de Estado de bem-estar institucionalredistributivista, marcado por uma concepo universalista de direitos sociais. Tratava-se de uma clara averso ao modelo corporativista e excludente das dcadas anteriores. Era o momento de trazer os segmentos excludos da rede de proteo social do Estado para dentro da cobertura dessa rede.
Percebe-se, de imediato, que o clima de redemocratizao foi um fator crucial no processo de discusso sobre polticas pblicas na dcada de 1980. Como resultado disso, foi extremamente relevante a influncia da
efervescncia social, a qual, entre outras coisas, marcou a arena pblica com a emergncia de novos atores e novas demandas sociais. Um reflexo dessa extenso da arena pblica a grande quantidade de temas que conseguiram sua constitucionalizao em 1988. A euforia do momento parece, inclusive, ter impedido que muitos dos atores sociais percebessem o peso que as novas demandas representavam para um Estado em crtica crise fiscal e em contexto internacional desfavorvel (dcada perdida). Diante disso, o tema da escassez de recursos traria nova tnica ao debate na dcada seguinte.
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: A DCADA DE 90 Diante da crise fiscal, a capacidade do Estado para responder s demandas da populao torna-se extremamente limitada. Essa constatao faz a agenda de debate das polticas pblicas no Brasil sofrer uma redefinio, de maneira que, alm da necessidade de democratizao dos processos de polticas pblicas e da preocupao com a equidade dos resultados, passa a figurar na agenda questes relativas eficincia, eficcia, efetividade da ao estatal e qualidade do gasto pblico. Nesse momento, o debate de polticas pblicas est, como nunca, atrelado discusso da reforma do Estado como um todo. E ganha bastante espao, no Executivo Federal principalmente, o iderio neoliberal, segundo o qual a crise social e econmica vivida pelos pases em desenvolvimento resultado da crise do prprio Estado intervencionista ou desenvolvimentista, o qual , por natureza, ineficiente, pesado, ineficaz e provedor de servios de baixa qualidade. A proposta neoliberal vai de encontro ao projeto de Estado de bem-estar universalista e tem como principais pontos para a rea de polticas pblicas (notadamente, polticas sociais): A privatizao, por meio da transferncia da produo de servios pblicos para o setor privado lucrativo;
A descentralizao das polticas sociais para as esferas locais de governo, como forma de aumentar a eficincia e a eficcia do gasto pblico; A focalizao, orientada para a concentrao da ao estatal em determinados servios (considerados essenciais e no passveis de oferta pelo mercado) e em segmentos especficos da populao, ou seja, os mais vulnerveis e expostos a situaes de pobreza extrema. Mudanas na gesto dos
Iderio Neoliberal Premissas: O Estado essencialmente ineficiente, ineficaz e provedor de servios de baixa qualidade Crise econmica e crise do Estado so o resultado da ao do prprio Estado e de sua interveno excessiva Crise fiscal = incapacidade do Estado de atender demandas crescentes problema do modelo do Estado de bemestar Consenso de Washington: solues para a crise do Estado. Desmantelamento do Estado de bem-estar social.
programas estatais, de forma a dot-los de eficincia e
eficcia atribudas gesto privada.
(parntesis: outros pontos que no atingem diretamente a questo de polticas sociais, mas afetam o desenvolvimento da gesto dos
programas a terceirizao, uma forma de flexibilizar as contrataes do Estado, evitando o engessamento do concurso pblico. Em tese, a mode-obra terceirizada geraria menos gastos e menos desgaste para o Estado. Mas, logo se percebeu a necessidade de especializao da
mo-de-obra pblica para diversas reas e os concursos e as reformulaes de carreiras voltaram)
O Brasil, ento, tem nas mos um anacronismo: de um lado uma constituio que assimilou boa parte dos princpios universalistas dos movimentos sociais da dcada de 1980 e, de outro, a prtica do governo federal, claramente calcada em princpios neoliberais.
Nesse contexto, alguns movimentos sociais, percebendo os desafios decorrentes da crise do Estado, que muniam a vertente neoliberal, fazem a reviso da agenda democrtica, assimilando no iderio democrata universalista idias de eficincia, eficcia e efetividade da ao estatal. Dessa forma, assimilou ingredientes neoliberais, mas deu-lhes novas conotaes: Privatizao: no se trata, neste caso, de privatizao como alternativa prioritria ou exclusiva (potencialmente segmentadora e excludente), mas de novas formas de articulao com a sociedade civil e com o setor privado, visando garantia da proviso de servios pblico. Pode ser tambm a construo de novas modalidades de solidariedade social, ocorrendo a substituio do modelo de proviso estatal por um modelo em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de servios que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo mercado. Descentralizao: no significa apenas transferir atribuies, de forma a garantir eficincia, mas vista, sobretudo, como redistribuio de poder, favorecendo a democratizao das relaes entre Estado e sociedade e a democratizao do acesso aos servios. Focalizao: incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se estabelecerem prioridades de ao em contexto de limites de recursos e por se entender que preciso atender de forma dirigida a alguns segmentos da populao que vivem situaes de carncia social extrema. No entanto, as polticas seletivas devem ser entendidas como complementares a polticas universais de carter redistributivo e a polticas de desenvolvimento orientadas para a superao de desigualdades estruturais. Algumas idias originrias da proposta da CEPAL para a Amrica Latina, formulada no incio da dcada de 90, exerceram forte influncia na reviso da agenda de reforma das polticas pblica no Brasil, sendo que alguns desses elementos esto presentes nas propostas democratizantes desde o final da dcada de 80. As idias centrais so as seguintes: Coordenao de metas entre poltica econmica e poltica social; Definio de metas prprias para a poltica social, que no leve em considerao apenas as restries derivadas da crise fiscal, mas
orientem-se para a integrao da populao aos benefcios do desenvolvimento; Articulao de programas sociais universais a programas seletivos, combinando focalizao e universalidade de polticas pblicas. Diferentemente da proposta neoliberal, a poltica social no concebida como exclusivamente focalizada. Embora se reconhea a seletividade enquanto critrio de atendimento a setores vulnerveis, no se abre mo da universalidade em reas como sade, educao e nutrio; Integrao da poltica social ao projeto de desenvolvimento. No se concebe a poltica social como alvio de situaes de pobreza extrema, sobretudo como atenuante dos efeitos perversos do ajuste. Entende-se, ao contrrio, que a poltica social tem importantes impactos sobre o desenvolvimento, enquanto investimento em capital humano, o que inclui investimentos em sade, nutrio, remunerao, alm da educao, que, num momento de reestruturao produtiva, cumpre um importante papel na requalificao da mo-de-obra; Articulao entre programas sociais, de forma a consolidar um sistema de proteo social; Racionalizao do gasto social, de modo a se obter maior eficincia e maior efetividade. Tal racionalizao envolve a articulao entre o setor pblico e o setor privado para a prestao de servios sociais, havendo a transformao do modelo de proviso estatal para uma proviso em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de servios estabelecidos a partir da interao entre agentes pblicos e privados. Com relao ao aparelho estatal como um todo, gesto pblica em si,
os elementos da agenda eram: Democratizao interna da mquina pblica, com alteraes no processo de tomada de deciso centralizado; Estmulos inovao, substituindo-se os processos de estrito
cumprimento da norma e considerados pouco dinmicos; Aproximao entre as agncias prestadoras de servios e os cidadosusurios, envolvendo capacidade de responder a necessidades no massificadas, transparncia e possibilidade de controle, alm de mecanismos de participao na gesto dos prprios servios; Estabelecimento de uma poltica de valorizao de recursos humanos, que viabilize a dignificao da funo pblica, a qual deve incluir
necessariamente programas de formao e requalificao do pessoal do Estado; Descentralizao da mquina pblica, para democratiz-la e para melhorar as respostas da administrao a necessidades regionalizadas.
Como resultado dos debates em torno desses pontos, uma agenda de polticas pblicas estava razoavelmente consolidada e tinha como principais pontos a descentralizao, a participao, a necessidade de
estabelecimento de prioridades de ao, a busca de novas formas de articulao com a sociedade civil e com o mercado (envolvendo a participao de novos atores provenientes de ONGs, da comunidade organizada, do setor pblico no-estatal e do setor privado na proviso de servios pblicos) e a introduo de novas formas de gesto nas agncias estatais, conferindo-lhes maior agilidade, eficincia, e efetividade, superando a rigidez derivada do modelo de administrao burocrtica, focada em procedimentos rgidos e na hierarquizao excessiva dos processos decisrios. Polticas pblicas no Brasil: anos 90 Contexto: crise fiscal + escassez de recursos + iderio neoliberal Eixos do debate: eficincia, eficcia e efetividade da ao estatal e qualidade dos servios pblicos. Propostas principais: Privatizao produo de servios pblicos pela iniciativa privada; Descentralizao das polticas sociais aumentar eficincia e eficcia do gasto pblico; Focalizao concentrao da ao estatal em servios essenciais e sem oferta pelo mercado e em segmentos especficos da populao (vulnerabilidade social e em situao de pobreza); Mudanas na gesto dos programas modelo de gesto privada.
Nova agenda consolidada para as polticas pblicas: Descentralizao; Participao; Estabelecimento de prioridades de ao;
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Novas formas de articulao com a sociedade civil e mercado (terceiro setor, privatizaes e conselhos); Novas formas de gesto nas organizaes estatais, diminuindo a rigidez burocrtica e a hierarquizao excessiva do processo decisrio; Metas coordenadas entre poltica econmica e poltica social.
Tendo sido delineado um panorama geral das polticas pblicas no Brasil nas ltimas dcadas, vamos direcionar nossa ateno para alguns pontos especficos das polticas no Estado brasileiro, conforme especificado pelo edital. Advirto, contudo, que apesar da apresentao sistemtica exigir a separao dos tpicos, os assuntos so interligados e esto relacionados a uma mesma realidade.
DESCENTRALIZAO, GESTAO LOCAL E DEMOCRACIA
Conforme visto no tpico anterior, as reivindicaes por descentralizao das polticas pblicas aparecem como uma demanda poltica poderosa durante o processo de reabertura operado nos anos 80. A descentralizao, apesar de ser uma queixa antiga dos governos sub-nacionais e locais surge, em maior grau, como uma resposta a reivindicaes da sociedade civil, dos movimentos sociais. Note-se, tambm, que a descentralizao pautava as recomendaes de melhoria de gesto de importantes agncias financiadoras internacionais para os pases em desenvolvimento A principal justificativa para essa demanda est baseada na idia de que os governos locais teriam uma proximidade maior em relao s demandas da populao, possibilitando-lhes uma gesto mais adequada das necessidades reais dos usurios dos servidos pblicos. O processo de descentralizao d o seu maior salto com a Constituio de 1988, quando formalizada a transferncia de atribuies e competncias do governo federal e estadual para o municipal. O municpio reconhecido como um ente federativo (uma inovao brasileira sem similar no mundo inteiro at hoje), e torna-se significativo o aumento de sua participao na repartio de recursos fiscais previsto na Carta Magna.
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O debate, contudo, no foi encerrado na Constituinte. Pois, nesse momento, a forma das polticas descentralizadas no foi definida cabalmente, de maneira que sobreviveram pontos a serem resolvidos, concernentes ao nvel de descentralizao que seria operado na prtica e a quais modelos de relaes seriam estabelecidos pelos entes federativos para a coordenao de polticas regionais debate que, at hoje, no foi resolvido satisfatoriamente. A razo de o debate continuar simples: descentralizao envolve vantagens e desvantagens. Entre o conjunto de vantagens possvel apontar que a descentralizao favorece a promoo de aes integradas de diversas polticas voltadas para a melhoria do bem-estar de um mesmo pblico-alvo. Ou seja, com a poltica no nvel local, e possvel selecionar um bairro, por exemplo, e elaborar um conjunto de polticas que atenda a suas necessidades de forma conjunta, superando a fragmentao e setorialidade caractersticas das polticas federais. A descentralizao tambm viabiliza o estabelecimento de vnculos de parceria com outras esferas e nveis de governo e com governos de outros municpios, possibilitando, por exemplo, a formao de polticas articuladas em micro-regies. Um exemplo disso a Cmara do ABC paulista, conselho de iniciativa de prefeituras da regio da Grande So Paulo que procura formular e implementar, de forma colegiada, um plano de desenvolvimento sustentvel regional, e que envolve, entre os seus participantes, alm de sete municpios da regio, representantes do governo do Estado e da sociedade civil. Ademais, a articulao entre diversos governos municipais e entre diferentes esferas de governo aponta para o
estabelecimento de um novo tipo de vnculo intergovernamental, diferente do que vinha caracterizando as polticas sociais no pas em que reinava o clientelismo e no qual os municpios possuam a atribuio de meros executores, sem participao no desenho das polticas federais. Neste novo vnculo o das parcerias, operacionalizadas principalmente por meio de convnios h uma co-responsabilizao pela poltica e por seus resultados, ainda que a cada um dos participantes possam caber papis diferenciados ao longo do processo de implementao das polticas.
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A gesto descentralizada de polticas pblicas tambm possibilita novas formas de articulao entre estado, sociedade civil e mercado que viabiliza a incluso de novos atores na formulao e implementao das polticas no nvel local, o que torna a gesto local mais inclusiva, dinmica e marcada por uma srie de projetos inovadores, os quais se desenvolveram nos ltimos anos em diversos municpios ou regies metropolitanas. o caso dos conselhos populares voltados para administrao de alguns servios pblicos e at mesmo dos instrumentos de oramento participativo, utilizados em diversas administraes municipais do Partido dos Trabalhadores. Todas essas inovaes decorrentes da descentralizao tm um alto potencial de redirecionar as polticas pblicas para o ideal de equidade social, promovendo polticas que fortaleam a democracia por meio da melhoria do bem-estar da sociedade. Todavia, nem tudo so flores para o ideal de um sistema descentralizado de proteo social. Existem diversos problemas e dificuldade que no podem ser ignorados. Uma questo que logo aparece quando se fala em gesto local de polticas a capacidade da administrao municipal para gerir polticas de acordo com padres satisfatrios de eficincia, eficcia e qualidade. Dada a grande diversidade de realidades existentes no pas, o processo de descentralizao no ocorre de forma homognea, mas acompanha a capacidade de cada municpio, amplamente diferenciada de caso para caso. Outro ponto fundamental que precisa ser resolvido diz respeito variao do grau de descentralizao entre as polticas. No existe um consenso a respeito do grau de descentralizao que cada poltica deve assumir. E esse consenso muitas vezes dificultado pelos interesses que esto envolvidos e pela gama de confiana, ou capital social, que existe na relao entres os nveis de governo. necessrio tambm considerar que o sucesso de uma poltica descentralizada depende da dinmica poltica e social de cada localidade, ou seja, das relaes estabelecidas entre sociedade civil e governo local e tambm da existncia ou no de um projeto razovel de gesto do municpio. Essa avaliao necessria porque a descentralizao pode ampliar consideravelmente a ocorrncia de prticas clientelistas, uma vez que o
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governo local ganha maior relevncia poltica e tem aumentado o seu poder de barganha. Se no existem movimentos sociais bem estruturados, organizaes civis atuantes, e a sociedade civil no encontra canais de participao contnuos e slidos, as chances de sucesso de uma gesto local concretizar as vantagens da descentralizao so mnimas. H, na realidade, uma grande chance de a administrao ser capturada por interesses particulares. Por fim, a descentralizao no pode ser considerada um processo fechado e nico, uma vez que deve estar combinada a um sistema nacional de polticas pblicas. Dessa maneira, para viabilizar um projeto nacional de desenvolvimento, importante manter polticas de coordenao nos nveis estadual e federal. Assim, torna-se factvel a minimizao das desigualdades sociais e regionais.
DESCENTRALIZAO VANTAGENS
Promoo de aes integradas mesmo pblico-alvo Superao da setorizao e fragmentao institucional Estabelecimento de vnculos de parceria com outros nveis de governo e com governos de outros municpios Novas formas de articulao entre estado, sociedade civil e mercado Incluso de novos atores na formulao e na implementao das polticas no nvel local Gesto local com participao popular Polticas voltadas para equidade social
DIFICULDADES/PROBLEMAS
No ocorre de forma homognea em todo o pas capacitao municipal diferenciada Pode ampliar prticas clientelistas: governo local ganha maior relevncia poltica e aumenta seu poder de barganha Influncia da dinmica poltica e social de cada localidade relaes entre sociedade civil e governo local e projeto de gesto do municpio Variao dos graus de descentralizao entre as polticas sociais Importante manter polticas de coordenao nos nveis estadual e federal para minimizar desigualdades.
PARTICIPAO, ATORES SOCIAIS E CONTROLE SOCIAL
A demanda por participao tambm compunha o eixo principal das reivindicaes da dcada de 1980. A idia era tornar o processo de polticas pblicas mais democrtico e responsivo s demandas da populao, destinatria dos produtos das polticas pblicas. Nesse sentido, alm da prpria abertura do sistema poltico (a redemocratizao), outros mecanismos deveriam ser adotados para que o
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povo brasileiro tivesse sua cidadania ampliada e pudesse participar da formulao, da implementao e do controle das polticas. O processo de desenvolvimento de polticas deveria ento assimilar alguns pressupostos da democracia participativa e no apenas da democracia representativa (democracia formal, em que o eleitor escolhe seus representantes para as arenas deliberativas). A participao batalhada pelos movimentos sociais e pelos novos atores que surgiam na arena poltica envolve trs dimenses bsicas: a instituio de prticas participativas na formulao, na implementao e no controle de polticas pblicas; a criao de mecanismos de accountability no sistema poltico brasileiro; e a definio de uma dimenso de co-responsabilidade pblica pelas polticas realizadas. Para tanto, era necessrio criar canais de participao para o cidado tomar parte nas polticas. Esses canais so basicamente de dois tipos: formais (conselhos co-gestores, setoriais, oramento participativo e parcerias ligadas ao terceiro setor) e informais (movimentos sociais, fruns no-
institucionalizados e associaes diversas). Um caso emblemtico de canal formal de participao o dos conselhos setoriais3, idealizados a partir da necessidade de criao e institucionalizao de espaos de participao e que ilustra bem as trs dimenses da participao, pois o desenho desses conselhos sinaliza4 exatamente para possibilidades de avano na gesto de polticas pblicas, no sentido de fomentar prticas mais participativas, articulando mecanismos de
accounitability e gerando responsabilidade pblica.

Os conselhos so canais de participao poltica, de controle pblico sobre a ao governamental, de deliberao legalmente institucionalizada e de publicizao das aes do governo. Dessa forma, constituem espaos de argumentao sobre (e de redefinio de) valores, normas e procedimentos, de formao de consensos, de transformao de preferncias e de construo de identidades sociais. Tm poder de agenda e podem interferir, de forma significativa, nas aes e metas dos governos e em seus sistemas administrativos. Os conselhos, como espaos de formao das vontades e da opinio, so tambm mecanismos de ao, que inserem na agenda governamental as demandas e os temas de interesse pblico, para que sejam absorvidos, articulados politicamente e implementados sob a forma de polticas pblicas. Portanto, mais do que um canal comunicacional para ressonncia das demandas sociais, os conselhos possuem dimenso jurdica e tm poder de tornar efetivos as questes, os valores e os dilemas vivenciados no espao da sociedade civil. Carla Bronzo Ladeira Carneiro. 4 Carla Bronzo Ladeira Carneiro. Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro 36(2):277-92, Mar. /Abr. 2002.
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De fato, o surgimento dos conselhos sinaliza uma ruptura com o arcabouo jurdico e institucional vigente at a Constituio de 1988. Suas inovaes expressam pelo menos duas dimenses: uma tcnico-normativa e outra relativa ampliao da democracia. Se anteriormente o modelo concebia conselhos comunitrios e populares de pequeno alcance, o modelo atual institui novas atribuies e altera completamente o perfil da participao: no mais conselhos atuantes no mbito do microterritrio, mas conselhos setoriais paritrios em diversas esferas de poder e com poderes deliberativos, alocativos e regulatrios, co-responsveis pela poltica elaborada. As vantagens desse tipo de participao para o desenvolvimento de um processo de polticas pblicas mais democrtico so bastante significativas. Primeiramente, os conselhos possibilitam uma compreenso mais global da poltica, o que viabiliza a definio de diretrizes mais acertadas no sentido da equidade e efetividade da poltica. Em segundo lugar, como os conselhos tendem a ser desenhados segundo estruturas paritrias de representao, tendem tambm a representar interesses coletivos na definio da agenda pblica e na deliberao dos assuntos, afastando os riscos clientelistas da descentralizao e outros vcios de relao entre Estado e sociedade. E ainda, em terceiro lugar, a dimenso de co-responsabilidade pela poltica entre os atores envolvidos incentiva maior cooperao e coordenao (gesto conjunta) entre Estado e sociedade civil na formulao, na implementao e no controle das polticas pblicas. Como mecanismo de controle social, os conselhos apresentam um exemplo bastante interessante da inovao concernente a accountability do processo de polticas pblicas. Isso ocorre porque representam um instrumento de acompanhamento constante da ao estatal. As polticas pblicas passam a ser desenhadas com e na presena de seus destinatrios, tornando-se bastante complicado desviar sua finalidade, uma vez que os conselhos tendem a adotar reunies peridicas de acompanhamento da poltica a que se dedicam. De qualquer forma, o controle pblico torna-se bem mais efetivo quando a sociedade exerce influncia direta sobre o Estado. E certo que uma das maneiras de isso ser concretizado por meio da incluso de novos atores nas
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instncias de deciso ou da criao de instncias institucionalizadas de mediao Estado-sociedade, criando mecanismos mais efetivos de prestao de contas ou de controle (accountability). Trata-se, portanto, de abandonar os modelos convencionais de participao e adotar um modelo de participao cidad diferenciada em relao aos instrumentos tradicionais de representao do Estado. Os conselhos, obviamente, no so os nicos recursos que podem ser usados diretamente pela sociedade para sancionar ou forar a administrao pblica a reagir conforme os interesses dos beneficiados das polticas. Mas, em todo caso, as prticas de controle e gesto participativos institucionalizados mostram que o carter dos recursos disponveis aos cidados de importncia fundamental para a accountability observada. O problema, contudo, que esses recursos so, em grande parte, fornecidos pelo Estado. Assim, toda vez que se pretende institucionalizar o controle pblico por meio da criao de rgos especiais, depende-se diretamente da eficincia do controle exercido pelo prprio Estado (informaes, documentos, bancos de dados etc). Dessa forma, a eficcia de novas institucionalidades de controle e participao depende das oportunidades de participao e deliberao abertas pelo Estado, da transparncia e do compromisso deste com princpios democrticos e participativos e com a criao de mecanismos institucionais adequados para o exerccio da accountability. Em todo caso, os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem experincias de inovao institucional que apontam para a ampliao dos espaos de deliberao pblica, uma vez que so estruturas jurdicoconstitucionais permanentes, com representao paritria entre Estado e sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a poltica. Mais do que expresso e mecanismo de mobilizao social, os conselhos apontam para uma nova forma de atuao de instrumentos de accountability em sentido amplo, pela capacidade de colocar tpicos na agenda pblica, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementao de polticas e direitos, por intermdio de uma composio de representantes do governo e da sociedade civil.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES ACCOUNTABILITY: FACES DO CONTROLE SOCIAL A noo de accountability poltica pressupe a existncia do poder e a necessidade de que este seja controlado. A razo de ser, portanto, da accountability o controle do poder pblico, ou melhor, dos agentes investidos deste poder. A accountability tem trs variaes: accountability horizontal, vertical e societal. Accountability horizontal: aponta para relaes de controle mtuo entre agncias ou poderes situados na mesma posio hierrquica da organizao estatal. Nesse sentido que so criadas agncias estatais (como a CGU) que tm o direito, o poder legal e a capacitao para realizar aes que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at a anulao de aes ou emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas. Dessa forma, a accountability horizontal seria basicamente um produto de uma rede de agncias, internas ao Estado. Todavia, em uma viso mais ampla, o controle exercido entre os trs poderes, por exemplo, poderia ser classificado como horizontal, uma vez que no se sobrepe, mas tem suas responsabilidades respectivas dentro de um sistema de check and balances. Accountability vertical: seria uma relao de controle estabelecida entre atores polticos em posies hierrquicas distintas, ou seja, um (o agente) estaria subordinado a outro (o principal). Essa a lgica da accountability eleitoral, segundo a qual o parlamentar (agente) deve prestar contas de seus atos aos seus constituintes (eleitores = principais). E na relao entre polticos e burocratas, estes devem prestar contas aqueles. preciso observar, contudo, que accountability horizontal e vertical, embora necessrias para a governana democrtica, podem ser consideradas insuficientes para garantir a legitimidade necessria para o exerccio da democracia. O conceito de soberania popular implcito na concepo da democracia exige uma base de legitimidade que vai alm da existncia de mecanismos de checks and balances entre os rgos do governo e tambm dos tradicionais mecanismos de controle por meio das eleies. Accountability societal: pode ser definida como um mecanismo de controle no-eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e no-institucionais (aes legais, participao em instncias de monitoramento, denncias na mdia etc.) e que se baseia na ao de mltiplas associaes de cidados, movimentos ou mdia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questes para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a serem implementadas pelos rgos pblicos. A noo de accountability societal incorpora novos atores, tais como associaes, ONGs, movimentos sociais e mdia.
Diante do exposto, possvel afirmar que os conselhos exercem uma funo pblica extremamente relevante como canais de participao pblica e controle sobre a ao governamental, bem como de deliberao legalmente
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institucionalizada e de publicizao das aes do governo. Todavia, uma experincia em construo, assim como todas as outras formas de participao direta da sociedade no processo de polticas pblicas. De sorte que apresenta vrios problemas e enfrenta diversas dificuldades. O problema mais importante diz respeito representatividade dos conselhos. Isso se deve a dois fatores principais. O primeiro deles refere-se ao fato de os representantes (conselheiros) no-governamentais serem
geralmente escolhidos de forma autnoma (sem interferncia do poder local), o que pode dificultar seu reconhecimento nessa esfera de poder. O segundo fator est relacionado prpria participao dos conselhos, que muitas vezes deficiente, marcada por uma freqncia muito baixa dos representantes, conferindo pouca legitimidade aos conselhos. Por fim, preciso observar que o funcionamento dos conselhos, em alguns casos, tambm prejudicado por situaes de assimetria informacional entre os representantes. Os tcnicos tendem a conhecer mais de suas reas de especialidades, e essas diferenas nas competncias e conhecimentos sobre a rea pode comprometer a relao de poder dentro do conselho. Ao mesmo tempo, a pouca preparao de alguns conselheiros leva a uma baixa qualidade de sua participao (esse aspecto aponta para problemas srios de qualificao dos participantes de certos conselhos e fruns).
*** No abordaremos o tema dos canais informais, pois iramos adentrar na literatura de cincia poltica que dedicada, por exemplo, a movimentos sociais. Isso iria nos afastar do ncleo da discusso: polticas pblicas.
GESTAO LOCAL, CIDANIA E EQUIDADE SOCIAL: algumas consideraes complementares
No Brasil, quando se fala em gesto local, bastante comum haver referncias aos vcios do nosso sistema sociopoltico, os quais apontam para a impossibilidade de uma democracia descentralizada e para incapacidade de
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existir no pas um sistema de gesto local que seja realmente capaz de promover o acesso cidadania e a equidade social. Termos como patrimonialismo, personalismo, clientelismos esto
sempre presente como caractersticas que parecem inatas poltica local no Brasil5. Assim, de fundamental importncia definir claramente alguns conceitos. O conceito de personalismo diz respeito aos laos pessoais que estruturam relaes sociais particularistas/personalistas de carter hierrquico um poltico coloca-se numa relao de proximidade a um eleitor, por exemplo, mas prevalece entre eles uma relao de subordinao em que este subordinado quele. J patrimonialismo, em seu uso mais comum, refere-se a situaes em que os polticos lidam com os recursos pblicos como se fossem deles: em vez de distribu-los de acordo com critrios universalistas e impessoais, privilegiam cabos eleitorais, familiares, amigos e sua clientela poltica. Em outras palavras, empreendem uma forma privada de patronagem poltica, tpica de relaes sociais das quais o coronelismo um bom exemplo. Por fim, clientelismo, como visto anteriormente, refere-se a uma relao de troca de favores em que os indivduos envolvidos se beneficiam mutuamente, mas de modo desigual. Dessa forma, enquanto patrimonialismo diz respeito apropriao privada de recursos pblicos, clientelismo denota uma relao de dependncia entre patres e seus clientes, a qual no dispensa a atuao de uma srie de mediadores ou agentes. (os dois sistemas de relaes sociais so perfeitamente compatveis). com base nessa realidade de relaes deletrias que se pode afirmar a existncia, em diversas localidades brasileiras, de uma cidadania mediada. Isso significa que, em um contexto poltico que no se pauta por regras efetivamente universalistas, os direitos de cidadania no esto disponveis diretamente para ampla parcela da populao pobre, ao contrrio, o acesso cidadania constantemente negociado por agentes que se colocam entre o cidado e o servio ou bem pblico. Os vrios conselhos populares e o mecanismo do oramento participativo aparecem, nesse contexto, como potenciais alternativas para superar a excluso por meio da democracia participativa, uma vez que a
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OTTMANN, Goetz. Cidadania mediada: processos de democratizao da poltica municipal no Brasil. Novos estudos - CEBRAP, Mar. 2006, no.74, p.155-175.
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democracia representativa formal (aquela baseada unicamente no voto e na representao do poder legislativo) no tem sido capaz de superar os vcios tradicionais da poltica local. No entanto, vencer esses vcios no to simples. A realidade da poltica local pode se mostrar to complexa quanto as relaes da poltica nacional. Estudos mostram que as relaes sociais na localidade so baseadas em ligaes muito complexas e fluidas. A patronagem poltica (uso de verbas pelos polticos para concesso de benefcios s suas bases eleitorais) faz-se presente na maioria dos sistemas polticos mesmo modernos, mas em lugares onde os direitos de cidadania no so universais essa prtica se revela ainda mais essencial, na medida em que conforma uma importante rede de assistncia social. A patronagem apresenta-se como uma verdadeira base de polticas de bem-estar social, todavia, uma poltica seletiva deletria e excludente (quem no tiver um bom patrinho/patro no tem acesso aos direitos da cidadania social). preciso observar tambm, que nesse sistema de patronagem e clientelismo, a noo de mediao que impregna o conceito de cidadania mediada a de uma mediao poltica como atividade competitiva. Os eleitores so exigentes e perspicazes ao fazer suas escolhas entre padrinhos (mediadores ou representantes) que prometem os melhores retornos possveis. seguindo essa lgica que as populaes em situao de extrema carncia de servios pblicos freqentemente votam em polticos que cooptam as comunidades pobres para suas redes de patronagem por meios de doao de creches ou subsdio privado de equipamentos mdicos, educacionais, culturais etc. por isso que, no Brasil, o clientelismo e a patronagem constituem a base de sustentao de muitas carreiras polticas. Os legislativos municipais normalmente aprovam dotaes oramentrias que subsidiam as atividades assistenciais privadas de seus membros, consolidando assim suas bases de apoio eleitoral (fenmeno chamado de pork barrel na cincia poltica americana procure o significado disso em dicionrio para ver como os cidados so tratados). Os polticos eleitos para os executivos municipais, por sua vez, no agem de forma muito diferente. Tendem a estabelecer alvos estratgicos para
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a implantao dos servios pblicos e esses alvos so facilmente convertidos favores pessoais, que objetivam a ampliao de seu eleitorado. Uma vez que dependem do Poder Legislativo para viabilizar suas estratgias, procuram firmar alianas6 com os polticos dos legislativos municipal, estadual e federal a fim de assegurar recursos para suas municipalidades e maximizar sua governabilidade. Diante do exposto, possvel perceber que transformar esse modelo poltico particularista num sistema mais universalista evidentemente no tarefa fcil, por isso no se deve exagerar o potencial de experincias como os conselhos deliberativos, os oramentos participativos etc. Cidadania: alguns conceitos importantes
Cidadania civil: primeiro nvel de cidadania, o mais elementar, consiste nos direitos necessrios ao exerccio da liberdade individual (direito de ir e vir, liberdade de expresso, direito de propriedade ...). Cidadania poltica: conhecida como direitos de segunda gerao, representada pelos direitos que asseguram o exerccio da capacidade de influenciar no destino poltico da sociedade da qual o cidado faz parte, ou seja, participar direta ou indiretamente (por meio de representantes) das decises polticas. Cidadania social: direitos (de terceira gerao) que asseguram aos cidados um mnimo de bem-estar social, permitindo que haja um padro mnimo de qualidade de vida compartilhado por todos os membros da sociedade. importante no confundir cidadania social com poltica social, a qual consiste nas decises e aes relativas alocao imperativa de recursos pblicos com o objetivo especfico de: (i) reduzir ou eliminar desigualdades sociais permanentes e auto-reproduzidas e (ii) prestar assistncia e fortalecer as parcelas mais vulnerveis da sociedade.
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INSTRUMENTOS E RECURSOS DA ECONOMIA PBLICA
O Estado conta com diversos mecanismos de interveno na economia, os quais podem ser condensados em cinco tipos de polticas:
1. Poltica fiscal
Os inmeros postos pblicos preenchidos por nomeao so moeda corrente nesse processo de barganha poltica por meio do qual as alianas so forjadas.
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2. Poltica monetria 3. Poltica regulatria, 4. Poltica cambial. 5. Proviso direta de bens e servios empresas pblicas7
A interveno pode ter mltiplos objetivos relacionados ao nvel de bemestar e desenvolvimento de um pas. Mas, de um modo geral, possvel afirmar que o objetivo primordial da poltica econmica manter elevados nveis de emprego e elevadas taxas de crescimento econmico com estabilidade de preos (especialmente combate inflao).
POLTICA FISCAL
Poltica fiscal a atuao do governo referente arrecadao de impostos e realizao de gastos pblicos. Essas duas dimenses da economia pblica (arrecadao e gasto do governo) tm efeitos importantes sobre a demanda agregada, logo, sobre o produto da economia (segundo a primeira identidade macroeconmica bsica: produto agregado = demanda agregada = renda agregada). Isso porque, quando o governo aumenta (diminui)8 os impostos, reduz (aumenta) a quantidade de dinheiro nas mos dos indivduos, que compram menos (mais) reduzindo (aumentando) o ritmo de crescimento da economia. Tambm, se o governo aumenta (diminui) seus gastos, a demanda agregada aumenta (diminui) e a economia tende a ser aquecida (desaquecida)9. Dentro de uma economia de mercado como a brasileira, o governo exerce funo alocativa, distributiva e estabilizadora, e a poltica fiscal um de seus principais instrumentos para isso. Na funo estabilizadora, a
arrecadao e os gastos do governo interferem no nvel de atividade da economia por meio de seus efeitos sobre a demanda agregada, conforme dito
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Alguns autores preferem colocar essa quinta forma dentro da poltica fiscal, pois a proviso direta de servios envolve normalmente gastos governamentais. 8 Entre parntesis a lgica reversa da sentena. 9 Isso ocorre em razo de uma segunda identidade macroeconmica fundamental: Y= C + G + I + (X M), onde Y produto, C consumo, G gasto do governo, I investimento, X exportaes e M so importaes. Percebe-se que o produto da econmica diretamente proporcional ao gasto do governo.
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anteriormente. Assim, o governo espera poder manter mximo emprego e crescimento com estabilidade de preo. Na funo alocativa, o governo entra como agente complementar aos agentes econmicos tpicos do mercado. O governo identifica falhas de mercado (externalidades, monoplios, bens pblicos...) e desenvolve polticas para corrigi-las ou regul-las. Por exemplo, um agente econmico que causa externalidade negativa poluindo rios, pode ser sobretaxado em sua atividade, de modo a compensar o prejuzo social que causa. A funo distributiva (ou redistributiva) realizada por meio dos impostos: o governo arrecada mais de um grupo (reduz sua renda) e transfere esses recursos diretamente, ou por meio de bens e servios, para outros grupos. Os gastos do governo podem ser divididos em despesas correntes (custeio), investimentos10 e transferncias para entes sub-nacionais. A arrecadao, por sua vez, d-se por meio de impostos diretos (que incidem diretamente sobre quem paga) e indiretos (est embutido no custo de bens e servios). Se as despesas do governo tendem a depender do seu nvel de arrecadao, esta, de seu lado, depende principalmente do nvel de renda/produto da economia, pois, conforme aumenta a renda dos indivduos e a riqueza da sociedade, aumenta a arrecadao de impostos diretos, e conforme aumenta o produto, a circulao de mercadorias aumenta, logo, aumentam os impostos indiretos. Pelo lado da arrecadao, preciso observar que a estrutura de um sistema tributrio tem impactos significativos sobre a dinmica econmica de uma sociedade e sobre seu nvel de bem-estar e justia social. Diversos fatores devem ser considerados para delinear um sistema de tributos: 1. Os tributos devem ser suficientes para financiar os gastos pblicos; 2. Quem deve pagar? Nesse sentido, o sistema ser regressivo11, progressivo ou neutro.
No Brasil, as despesas de capital do governo, isto , seus investimentos no so contabilizados como gastos da administrao pblica, mas sim como Conta Produto, que quantifica investimentos do setor privado e do governo numa nica conta. 11 Paga relativamente mais quem recebe menos. Progressivo, quem tem mais paga mais. Neutro: todos pagam, relativamente, a mesma coisa.
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3. O sistema tributrio deve contribuir para a eficincia econmica e estimular o desenvolvimento. Ou seja, no pode distorcer
excessivamente os preos dos produtos, turvar as preferncias dos atores econmicos e nem minar a competitividade econmica. 4. O sistema tributrio deve ser flexvel a ponto de permitir polticas de incentivos seletivos. Ou seja, prticas sociais reprovadas podem ser sobretaxadas para serem desestimuladas (lcool e fumo, por exemplo) e a produo de bens muito teis pode ser incentivada leia-se subsidiada por meio da poltica fiscal. Nesse sentido, o subsidio pode ser visto como um imposto negativo, ou inverso. Ao invs de aumentar o preo de um bem, reduz-lo, estimulando sua produo e seu consumo. No Brasil, o sistema tributrio comps uma ferramenta fundamental da poltica fiscal de incentivo ao desenvolvimento de diversos setores da economia. Alm de ter composto poltica de desenvolvimento regional. A estrutura de um sistema tributrio tambm relevante no apenas para polticas de desenvolvimento, mas tambm para polticas de
enfrentamento de crises. Em contexto de crises, impostos especficos (cujo valor fixo em termos monetrios, no imposta o contexto, custa R$ xx,00) tendem a aprofundar a crise, pois, a economia vai mal, as pessoas tm menos recursos e tm que pagar a mesmas quantidade de dinheiro que pagavam em tempos de prosperidade. Quando o sistema baseado em impostos ad valorem (cujo valor arrecadado depende da base sobre a qual incide uma alquota), em momentos de crises a arrecadao cai, mais ou menos, junto com a atividade econmica, de forma que, se as pessoas tm menos, pagam menos. Nesse caso, diz-se que o imposto contracclico. O sistema tributrio brasileiro tem como principais caractersticas: 1. Grande quantidade de impostos (os principais so o IR, o IPI e o ICMS); 2. Cobranas em cascata; 3. Baixa qualidade da arrecadao; 4. Dependncia dos entes federais em relao s transferncias federais;
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5. Significativo peso dos impostos indiretos;
Pelo lado dos gastos pblicos, para avaliar o estmulo do governo atividade econmica em termos de complementao da demanda privada, interessa medir o tamanho do dficit pblico (= investimentos governamentais poupana do governo em conta corrente12). Quando o dficit menor que zero, o governo gera supervit e est fazendo uma poltica fiscal contracionista, ou seja, est restringindo a demanda. Se o dficit for maior que zero, o governo est contribuindo para o aumento da demanda e praticando uma poltica fiscal expansionista. A ocorrncia de dficit significa, contudo, que o governo gasta mais que arrecada. Logo, precisar de financiamento alternativo que pode ser a venda de ttulos ao setor privado (transferncia de poupana do setor privado para o setor pblico) ou a venda de ttulos para o BACEN, que resulta em emisso de moeda, expanso monetria. Em ambos os casos, h endividamento do Tesouro Nacional (rgo responsvel pela execuo oramentria da Unio). E o segundo caso tem o agravante de ser de alto potencial inflacionrio. Quando um Estado recorre a constantes dficits, para no entrar em colapso, deve fazer a rolagem de sua dvida.
Necessidade de Financiamento do Setor Pblico no-Financeiro Para a contabilidade nacional, governo apenas a administrao direta e os rgos que realizam funes tpicas de governo. Para superar essa limitao conceitual foi elaborado o conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Pblico no-Financeiro, encampando tambm as empresas pblicas. Esse conceito contempla todas as entidades pblicas no-financeiras e considera todo tipo de gasto realizado por elas. Seu objetivo medir a presso do setor pblico sobre os recursos financeiros da economia, ou seja, sobre a poupana. IMPACTOS DA POLTICA FISCAL Uma poltica fiscal expansionista pode gerar expanso mais que proporcional da demanda e do produto, caso haja capacidade ociosa na economia. H dois caminhos para isso:
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= carga tributria lquida consumo do governo
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1. Aumento do gasto: seu efeito semelhante ao de aumento de investimento. Ao pressionar a produo, gera um incremento inicial na renda, que tem uma parcela destinada ao consumo que impulsiona a produo e a renda novamente e assim por diante, seguindo um efeito multiplicador; 2. Reduo de impostos: aumenta a renda dos agentes que podem consumir mais, pressionando o produto para cima.
Outro efeito importante de polticas fiscais expansionista o deslocamento da poupana de outras reas e agentes econmicos para o financiamento do setor pblico. O governo exige mais e mais recursos, que deixam de ser empregados em outras atividades. Quem precisar de financiamento para investir ter que concorrer com o governo. Assim, a taxa de juros global tende a ser elevada como uma conseqncia da poltica expansionista. Existem ainda outros problemas para implementar poltica
expansionistas, os principais so: 1. Restrio para o financiamento do gasto: o governo no pode prolongar condies de dficits, pois corre o risco de insolvncia; 2. Defasagens temporais: entre a ocorrncia da flutuao que faz o governo agir e o momento em que, de fato, o governo intervm h uma defasagem temporal de conseqncias importantes. Por exemplo, caso o governo adote uma poltica anti-crise quando a crise j estiver acabando, os agentes podem ter uma percepo equivocada da realidade e a ao governamental pode atrapalhar a recuperao da econmica ao invs de ajudar. Isso acontece porque a economia muito mais dinmica que as decises organizacionais. Para driblar essa realidade so adotadas polticas fiscais compensatria, polticas automticas que respondem a indcios de crises. o caso do imposto progressivo, aumenta conforme a renda aumenta e diminui quando a renda diminui e do seguro-desemprego, aumenta a renda dos indivduos quando h situao de falta de renda.
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Polticas keynesianas De acordo com Keynes, para eliminar o desemprego e estimular o crescimento da renda, o governo deveria incidir em dficits pblicos, aumentando gastos ou diminuindo impostos, como formas de aumentar a demanda agregada que, para ele, era o determinante do produto. O new deal do governo Roosevelt aproxima-se dessa viso. POLITICA MONETRIA
Poltica monetria a atuao do Banco Central-BACEN para definir as condies de liquidez da economia: quantidade ofertada de moeda, nvel de taxa de juros entre outros.
Moeda o ativo utilizado para realizar asa transaes porque o que possui maior liquidez. Liquidez a capacidade de um ativo converter-se rapidamente em poder de compra, isto , transformar-se em mercadorias. Os indivduos demandam moeda por trs motivos: transao, precauo e especulao. Nesse contexto, um tanto lgico que indivduos com renda alta demandem mais moeda. Todavia, reter moeda tem um custo e ele medido pela taxa de juros, pois a moeda parada poderia estar rendendo e a taxa de juros representa o custo de oportunidade envolvido nessa realidade. Assim, podemos afirmar que a demanda por moeda depende tanto da renda como da taxa de juros. Sendo diretamente proporcional a primeira e inversamente proporcional a ltima. Em princpio, pode-se dizer que o governo controla a quantidade de moeda ofertada na economia. No nosso sistema financeiro, o Banco Central o responsvel pelo controle da oferta e da qualidade da moeda nacional. O BACEN possui o monoplio da emisso de moedas, alm de regular e fiscalizar o sistema financeiro (nesse sentido, sendo o banco dos bancos), administrar as reservas internacionais do pas e conduzir a poltica cambial. O BACEN tambm administra a conta corrente do Tesouro Nacional.
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AGREGADOS MONETRIOS Nem todas as transaes monetrias so realizadas por meio de papelmoeda, existem outros meios de trocas e outras instituies, alm do BACEN, que operam esses ativos. funo do BACEN fiscalizar essas operaes porque tm forte influncia sobre a condio monetria da economia como um todo. Meios de pagamento restritos M1 = papel-moeda em poder do pblico + depsitos vista. Meios de pagamentos ampliados M2 = M1 + Depsitos especiais remunerados + depsitos de poupana + ttulos emitidos por instituies depositrias M3 = M2 + quotas de fundos de renda fixa + operaes compromissadas registradas no selic Poupana Financeira M4 = M3 + ttulos pblicos de alta liquidez Em resumo, possvel afirmar que, no controle monetrio, as atribuies do BACEN so: 1. Emitir do papel moeda; 2. Ser o guardio das reservas dos bancos; 3. Realizar de emprstimos de liquidez aos bancos; 4. Realizar as operaes de mercado aberto; 5. Controlar seletivamente o crdito. Para cumprir essas atribuies o BACEN conta com os chamados instrumentos de controle monetrio, que so as reservas compulsrias, a concesso de emprstimos de assistncia a liquidez combinada com a taxa de redesconto e as operaes de open market.
INSTRUMENTOS DE CONTROLE MONETRIO
Reservas compulsrias: a parcela de todos os depsitos que os bancos so obrigados legalmente a depositar em suas contas junto ao Banco Central para poderem fazer frente a suas obrigaes. Existem tambm as reservas voluntrias, que so recursos que os bancos mantm junto ao BACEN por opo, ou seja, no existe obrigao legal. Obviamente, tambm tem o efeito de reduzir a oferta de moeda.
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(como a atividade bancria afeta a oferta de moeda: grosso modo, quando depositamos dinheiro no banco, passamos a ter um direito contra o banco que nos promete algum retorno por isso. Para lucrar ele empresta o nosso dinheiro, criando meio circulante, que outras pessoas iro utilizar pagando direitos para o banco, dessa forma o nosso dinheiro volta para as ruas, onde algum vai pega-lo e depositar no banco de novo e o ciclo recomea. A esse fenmeno d-se o nome de multiplicador bancrio, que uma forma de criar meio circulante)
A taxa de recolhimento imposta aos bancos pelo Banco Central afeta a oferta monetria ao determinar a parcela de depsitos que os bancos no podero emprestar, afetando tambm o valor do multiplicador bancrio. Quanto maior a exigncia de reservas, menor ser o multiplicador bancrio e, portanto, menor a oferta monetria. Assim, a oferta de moeda e inversamente proporcional a taxa de reservas compulsrias. Taxa de redesconto: refere taxa de juros cobrada pelo BACEN na concesso de emprstimos de assistncia a liquidez s instituies financeira privadas. Esses emprstimos so realizados pelo Bacen aos bancos comerciais para que esses possam cobrir a insuficincia de caixa diante de demanda de recursos pelos depositantes. Se a taxa cobrada pelo Bacen for muito baixa, os bancos tm incentivos para emprestar ao mximo, correndo o risco de ficarem com reservas bancrias insuficientes para atender ao prprio caixa, pois entrando nessa situao podem recorrer ao Bacen sem grandes custos. Por outro lado, se o BACEN tem uma taxa de redesconto muito alta, os bancos ficam desestimulados a se apoiarem nela, preferindo manter boas reservas prprias, reduzindo a oferta de moeda. Alm dessa lgica bsica, o Bacen estipula prazos e limites para operaes de redesconto e define ttulos passveis de serem redescontados. Quanto menores os prazos, os limites de operaes e a amplitude de ttulos com acesso ao redesconto, menor tende a ser a expanso dos meios de pagamento e, conseqentemente, a oferta de moeda.
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No Brasil, no entanto, a prtica releva que as operaes de redescontos tm sido utilizadas mais como uma forma de socorro aos bancos comerciais em crise do que como um instrumento de poltica monetria, de controle de oferta de meio circulante. Operaes de mercado aberto (open market): nessas operaes, o Bacen regula o grau de liquidez do sistema econmico por meio da compra e venda de ttulos no mercado. o instrumento mais gil da poltica monetria, permitindo razovel controle sobre a oferta de moeda na economia por meios de vrias operaes ao longo de um mesmo dia. Quando o BACEN quer reduzir a oferta de moeda na economia ele vende ttulos do governo (os principais ttulos so Notas do Tesouro Nacional, Letras do Tesouro Nacional e Ttulos do Banco Central). Pois, grosso modo, coloca papis de baixa liquidez no sistema econmico e tira dinheiro do sistema bancrio, utilizado para pagar os ttulos. Quando quer aumentar a
oferta de moeda, basta comprar seus ttulos de volta, tirando os papis e lanando moeda no sistema bancrio, o qual se encarrega de fazer dinheiro por meio do multiplicador bancrio.
TAXA DE JUROS
Uma das variveis macroeconmicas mais importantes, a taxa de juros tem ntima relao com a poltica monetria praticada pelo governo. Ela representa o que se ganha pela aplicao de recursos durante determinado perodo de tempo, ou, alternativamente, aquilo que se paga pela obteno de recursos de terceiros (emprstimo) durante determinado perodo de tempo. Mas o que determina a taxa de juros? Nesse ponto, o professor tem que apela para humildade e reconhecer a necessidade de simplificar muito sem que isso seja artifcio didtico, falta de conhecimento mesmo! Bom, a taxa de juros pode ser entendida como o preo da moeda dada uma oferta de moeda e uma demanda. Assim como os preos dos produtos podem ser dados pelas suas respectivas curvas de oferta e demanda, o preo da moeda, a taxa de juros, pode ser aferida pelas curvas de oferta e demanda de moeda.
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Considerando, por exemplo, que o BACEN estabelea que a oferta de moeda M (fixa), assim sempre que a demanda por moeda dos indivduos superar a oferta de moeda, a taxa de juros sobe, automaticamente, desestimulando a posse de moeda. Assim, os indivduos se sentem estimulados a lanar suas moedas no sistema financeiro em busca dos dividendos que as altas taxas de juros representam. O inverso ocorre quando houver excesso de oferta de moeda, a taxa de juro cai e os indivduos guardam seu dinheiro para si. Nesse sistema, a poltica monetria pode afetar o nvel de demanda agregada da economia e afetar o produto/crescimento. Como o investimento e o consumo variam inversamente com a taxa de juros, sempre que o governo quiser conter a atividade econmica (normalmente por medo de presso inflacionria), ele pode contrair a oferta de moeda e com isso afetar a taxa de juros e a demanda. Quando o governo contrai a oferta de moeda, faltar moeda no nvel prevalecente de taxa de juros e de renda, isto , haver excesso de demanda de moeda que forar a elevao da taxa de juros. Com isso, a demanda agregada se reduzir, diminuindo o produto. Uma expanso monetria teria um efeito contrario, diminuindo a taxa de juros, estimulando a demanda e o produto. Note-se que o impacto da poltica monetria sobre o produto depender de quanto ser a alterao da taxa de juros para equilibrar o mercado monetrio e de quanto as despesas de investimento e consumo foram afetadas pela taxa de juros. Percebe-se, portanto, que a poltica monetria afeta indiretamente o produto. preciso considerar ainda que a poltica monetria pode ser de dois tipos, conforme sua conduo: Poltica monetria ativa: o BACEN controla a quantidade de agregados monetrios, ou seja, a oferta de moeda. Nesse caso, a taxa de juros deve variar para garantir o equilbrio entre oferta e demanda de moeda. A oferta de moeda exgena (ao sistema de relaes econmicas). Poltica monetria passiva: quando o Bacen prefere determinar a taxa de juros e deixar a quantidade de moeda flutuar, a prioridade garantir o nvel da taxa de juros. A oferta endgena. Os defensores desse tipo de poltica
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argumentam que o sistema financeiro teria capacidade de adequar a oferta de moeda demanda existente a determinada taxa de juros. Restaria ao Bacen apenas as operaes de mercado aberto e a taxa de redesconto como instrumentos de poltica monetria. Principais taxas de juros do Brasil: Selic: sistema especial de liquidao e custdia TR: taxa referencial de juros TBF: taxa bsica de financiamento TJLP: taxa de juros de longo prazo Referncias bibliogrficas SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Polticas Pblicas. Coletnea, vol. II. Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP, 2006. ARRETCHE, Marta. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira. Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao. FARAH, Marta Ferreira Santos. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo. GIACOMONI, James e PAGNUSSAT, Jos Luiz (orgs). Planejamento e oramento governamental. Coletanea, vol. I. escola Nacional de Administraao pblica ENAP, 2006 ALMEIDA, Paulo Roberto. A experincia brasileira em planejamento econmico: uma sntese histrica.
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CONCEITOS BSICOS DE PLANEJAMENTO

ASPECTOS ADMINISTRATIVOS, TCNICOS, ECONMICOS E FINANCEIROS1
INTRODUO E REVISO HISTRIA
A preocupao com o planejamento da ao governamental relativamente recente no Brasil. At o governo Dutra, no havia se falado em uma elaborao complexa e abrangente de planos para o desenvolvimento do pas. Todavia, em 1947, aparece o primeiro marcos do planejamento pblico no brasileiro, o Plano Salte. O Plano Salte apareceu na administrao pblica brasileira como uma espcie de ensaio de planejamento econmico para o Brasil, na realidade, nosso primeiro ensaio. Seu foco principal era a tentativa de apresentar um plano que fosse capaz de conduzir o pas para a superao das suas mais graves deficincias econmicas e sociais vigentes a poca. O plano foi elaborado a partir da agregao de sugestes de vrios ministrios. Com base nesse conjunto de idia, o Executivo estabeleceu quatro reas prioritrias de ao: sade, alimentao, transportes e energia. Da a sua denominao. Esse plano tambm traz um aspecto interessante, que acompanhar diversos outros planos econmicos brasileiros no futuro. O custeio do Salte era proveniente de do oramento da receita federal, mas havia uma significativa participao do financiamento externo, operacionalizado por meio de emprstimos no exterior. O segundo marco do planejamento externo brasileiro a criao da Comisso Mista Brasil - Estados Unidos no incio do governo Vargas (1951). Comeando a viver o clima da Guerra-Fria, os Estados Unidos estavam preocupados em fortalecer sua presena nos pases do hemisfrio americano. Nesse contexto, foi criado o plano norte-americano de ajuda tcnica para defesa, educao, sade, agricultura e planejamento econmico aos pases
As informaes contidas nesta aula foram extradas basicamente de documentos oficiais, principalmente do MPOG, e das apostilas que compem o material do curso PPA: Elaborao e Gesto Ciclo Bsico, oferecido pela ENAP. Outras informaes foram selecionadas de artigos acadmicos da rea de planejamento.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES subdesenvolvidos. A comisso no teve os resultados que os brasileiros esperavam (principalmente, no que diz respeito ao crescimento de
investimentos estadunidenses no Brasil), no entanto, foi importantssima em dois aspectos: (i) possibilitou a identificao dos problemas econmicos nacionais com mais precisam que o plano anterior e (ii) contribuiu para o fortalecimento da incipiente cultura de planejamento na administrao pblica brasileira. Dentre os resultados prticos dessa comisso esto os
apontamentos que serviram de fundamento para a criao do BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, futuro BNDES), em 1952, e do Conselho de Desenvolvimento para Coordenao Econmico-Financeira, em 1956. As concluses da Comisso Mista Brasil Estados Unidos indicavam que o Brasil precisava de um rgo tcnico que fosse capaz de executar o reaparelhamento econmico que a comisso entendia como necessrio para superar os problemas econmicos nacionais identificados em 1952.
Considerando que nossa economia apresentava graves gargalos em seus setores bsicos, o BNDE foi pensado justamente como um instrumento de fomento de desenvolvimento desses setores. Desde seu incio, o banco apareceu como rgo de financiamento de projetos pblicos e privados. O segundo plano brasileiro e esse realmente um plano foi o Plano de Metas, de 1956, elaborado pelo governo de Juscelino Kubistchek. Seus fundamentos tinham como base o relatrio final da Comisso Mista Brasil Estado Unidos, e ganhou forma como o primeiro documento tcnico de grande envergadura elaborado pelo BNDE, o qual, para cumprir essa misso, formou um grupo de estudos com a Cepal. O Plano de Metas representou tambm a primeira tentativa submeter o desenvolvimento do Pas superviso sistemtica do poder pblico. Dessa vez, o Estado brasileiro assumia, explicitamente, a responsabilidade de promotor do desenvolvimento, numa lgica complemente intervencionista. Era a consolidao do Estado
desenvolvimentista brasileiro. Modelo que vigorou at a dcada perdida. As prioridades do Plano de Metas eram os setores de transportes, a indstria intermediria (siderrgica, de cimento e de celulose e papel), indstrias produtoras de equipamentos (automobilstica, naval e bens de capital) e a
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES construo da nova capital. Dentre suas principais realizaes figura a criao de Braslia. O perodo de instabilidade poltica que se seguiu ao governo JK no permitiu nenhum avano ou inovao na rea de planejamento. Somente trs anos aps o golpe de 1964, novos conceitos so inseridos na
operacionalizao do planejamento estatal brasileiro. Contudo, teramos de esperar mais cincos anos para um novo documento de planejamento propriamente dito. Em 1967, foi editado o Decreto-Lei n 200, este documento teve o mrito de organizar uma das faces mais importantes do planejamento pblico: o oramento. Por meio do aprimoramento da estrutura e do funcionamento das operaes contbil-oramentrias, o decreto instituiu a delegao de autoridade, possibilitou a coordenao da execuo e viabilizou maior controle dos agentes pblicos. Alm disso, o decreto contribuiu para aumentar a
agilidade da mquina pblica ao promover a descentralizao administrativa (no confundir com a descentralizao em termos de gesto de polticas pblicas) e a expanso da administrao indireta (sociedades de economia mista, empresas pblicas, fundaes e autarquias), favorecendo o
desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada (normalmente insulada) coexistente com o ncleo tradicional (clientelista e, em certa medida, patrimonialista) da administrao direta. Aps mais de uma dcada sem planejamento, o Executivo Federal, agora uma ditadura escancarada, lanou o I Plano Nacional de
Desenvolvimento I PND, em 1972, o qual deveria nortear o desenvolvimento brasileiro at 1974. Esse plano o primeiro no ciclo dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, perodo que entrou para nossa histria como a poca do milagre econmico brasileiro, momento em que o mundo estava em pleno crescimento e os agentes econmicos dos pases desenvolvidos diversificavam seus investimentos. O Brasil experimenta ento altas taxas de crescimento econmico, beneficiado por significativo fluxo de capitais externos especialmente crdito de baixo custo e vivencia um forte movimento de substituio das importaes a partir do favorecimento de empresas de capital nacional. Nesse perodo so executados faranicos projetos de integrao
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES nacional (como a transamaznica) e colocado em marcha um importante processo de expanso das fronteiras de desenvolvimento, caracterizado por incentivos para a interiorizao do capitalismo nacional. O segundo Plano Nacional de Desenvolvimento PND (1975-1979), sob o governo Geisel, insistiu, mesmo em tempo de crise, no perfil intervencionista e desenvolvimentista do plano anterior. O foco principal do II PND era o investimento em indstrias de base e a busca da autonomia em insumos bsicos. A nfase na autonomia era reflexo da crise de insumos, principalmente petrleo, que aparecia como srio gargalo para um pas que crescia rpido, mas perdia o flego do crescimento. A preocupao com o problema energtico era evidente, diante do volume de recursos destinado para pesquisa de petrleo, para o programa nuclear, para o programa do lcool e para a construo de hidreltricas (entre elas Itaipu). Em 1979, em funo do segundo choque do petrleo, houve um declnio no desempenho econmico. Logo em seguida veio a dcada perdida, um perodo de inflao descontrolada, em que o planejamento governamental foi completamente esvaziado. Foram elaborados dois documentos bem
intencionados (o III PND e o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica), mas que se tornaram apenas papel. Em 1988, a Constituinte apresentou novos paradigmas para o planejamento estatal: (i) instituiu o Plano Plurianual como principal instrumento de planejamento de mdio prazo do governo brasileiro; e (2) estabeleceu que esse documento deve estabelecer de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Seguindo a determinao constitucional, mas ainda em contexto de grande instabilidade de preos, o primeiro PPA (1991-1995) serviu apenas para cumprir a forma da Carta Magna. Era impossvel que tivesse as efetivas caractersticas de um plano. O primeiro PPA realmente importante foi elaborado apenas em 1995 para o perodo 1996-1999. Nesse momento h relativa estabilidade econmica, o suficiente para viabilizar a retomada da prtica de planejamento
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES governamental no Brasil. Nesse PPA 1996-1999 tambm foram introduzidos novos conceitos, entre eles: 1. Os eixos nacionais de integrao e desenvolvimento como referncia espacial e geogrfica do planejamento estatal; 2. Os projetos estruturantes, voltados para a promoo de
transformaes no ambiente econmico e social em termos macro; 3. A agregao ao Plano do gerenciamento de empreendimentos estratgicos. 4. E no contexto da execuo do PPA 1996-1999, foi elaborado e promulgado o Decreto n 2.829/98.
O Decreto n 2.829/98 Como os dois primeiros PPA eram excessivamente genricos e apresentavam estrutura diversa das suas respectivas LOAs, qualquer despesa estabelecida no oramento acabava encontrando respaldo no plano, tornando impraticvel estabelecer prioridades e fazer opes com base nos objetivos, diretrizes e metas estabelecidos no plano plurianual; O decreto n 2.829/98 estabeleceu normas para a elaborao e execuo do PPA 2000-2003 e das LOAs a partir do exerccio de 2000. Dentre as inovaes estabelecidas destacam-se: 1. Organizao das aes de governo em programas, que tenham por objetivo a soluo de um problema ou o atendimento de uma demanda da sociedade; 2. Reconhecimento do programa como unidade de gesto; 3. Busca de transparncia e integrao da programao constante do PPA, da LDO e da LOA. 4. Aperfeioamento da classificao funcional-programtica. O Plano Plurianual 2000-2003 continuou acrescentando inovaes ao planejamento e gesto da Administrao Pblica Federal. A principal inovao foi a introduo da gesto por resultados, como uma tentativa de aproximar a burocracia tradicional brasileira aos ditames da administrao gerencial. Alm disso, este PPA inovou ao: (a) estabelecer que o conceito de programa como unidade de gesto, (b) promover a integrao entre plano, oramento e gesto, (c) fortalecer o contedo estratgico por meio do estudo dos eixos, (d) promover o gerenciamento e avaliao de desempenho em todos os programas do governo federal processo ainda em construo, principalmente no que diz respeito avaliao.
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES O primeiro PPA do governo Lula, elaborado em 2003 para vigorar no perodo 2004-2007. Continuo o processo de construo do gerenciamento e avaliao e inovou ao trazer dimenses mais participativas para a elaborao do Plano. O governo federal no s ampliou a participao social, como vez dessa participao um relevante instrumento para a definio das diretrizes e prioridades do PPA. Por fim, o governo Lula focalizou a estrutura do governo com intuito de aperfeioar o Modelo de Gesto do PPA, fortalecendo o vnculo entre a estrutura hierrquica formal dos rgos setoriais e a estrutura de gesto dos Programas e Aes integrantes do PPA, adequando a burocracia ao Plano.
PLANEJAMENTO NO BRASIL: CONCEITOS BSICOS
No Brasil contemporneo, o planejamento da ao estatal e, conseqentemente, das polticas pblicas desenvolvido por meio de trs instrumentos legais bsicos: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e a Lei Oramentria Anual LOA. notrio o fato de estes documentos serem os estruturadores do oramento pblico tambm. Ora isso resultado do processo de aproximao cada vez maior entre planejamento, oramento e gesto que comeou com a constituinte de 1988. O principal rgo de planejamento do Governo Federal o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG, cujo stio merece uma pequena visita. PLANEJAMENTO: PRINCIPAIS INSTRUMENTOS LEGAIS PLANO PLURIANUAL PPA O PPA a lei de maior alcance para o estabelecimento das prioridades e do direcionamento das aes do governo em um perodo de quatro anos. De forma regionalizada, dispe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica Federal, representando o instrumento que torna explcita a viso do governo quanto ao desenvolvimento do pas.
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Esse documento legal foi pensado para ser o instrumento que, dentre outras coisas, viabilizaria a integrao do planejamento, do oramento e gesto. Todavia, essa integrao foi gradual e problemtica. O plano 19911995 foi caracterizado pela improvisao e problemas na sua execuo. Tinha programas com nomes pomposos, porm sem contedo e apresentava estrutura diversa das leis oramentrias anuais dificultando a identificao entre plano e exerccios. Alm disso, no havia qualquer sistema de acompanhamento da execuo do plano. No segundo PPA, permanecem muitas das caractersticas do plano anterior: parece muito com planejamento normativo de mdio prazo, apresenta mais desejos que aes com contedo definido. No estrutura sistemas de monitoramento e avaliao e no apresenta mecanismos de coordenao ou atualizao. O PPA permanece uma mera formalidade. Estes dois primeiros Planos Plurianuais eram genricos e foram apresentados em uma estrutura diversa daquela constante das leis oramentrias anuais vigentes poca. Dessa forma, qualquer despesa estabelecida no oramento acabava encontrando respaldo no plano, tornando impraticvel estabelecer prioridades e fazer opes com base nos objetivos, diretrizes e metas estabelecidos no plano plurianual. Esses problemas mais evidentes do PPA foram resolvidos parcialmente em 1998, pelo Decreto n 2.829/98. As demais dificuldades foram superadas, pelo menos em parte, com os trs planos que se seguiram, os quais inseriram conceitos do gerencialismo na administrao do planejamento do oramento, estabeleceram novos parmetros de acompanhamento, coordenao e avaliao e, por fim, aumentaram a dimenso participativa da elaborao do PPA, ampliando a participao de atores sociais em seu desenvolvimento.
O CICLO DA GESTO
O PPA tem seu processo de desenvolvimento e execuo estruturado em um ciclo, conhecido como ciclo de gesto. Os momentos ou etapas bsicas desse ciclo so: o planejamento da programao, o monitoramento da execuo oramentria, a avaliao e a reviso do PPA. Essas etapas
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES viabilizam um desenvolvimento lgico do projeto de governo para mdio prazo, permitindo a integrao de programas e projetos ao longo de quatro exerccios, contribuindo para o alcance dos objetivos de governo e para a melhoria contnua da gesto. A figura abaixo ilustra essa lgica do PPA em etapas de gesto:
Segundo a imagem acima, um problema ou demanda da sociedade expresso no PPA como um programa, que o resolver. Esse programa tem uma srie de aes que so o meio pelo qual o programa ser executado. O monitoramento apontado no esquema denota o acompanhamento constante da execuo fsico-financeira das aes e, conseqentemente, dos programas do PPA. Isso permite uma evoluo mais adequada aos objetivos que se espera alcanar ao final do plano. A avaliao dos resultados da implementao parcial do Plano e seus programas feita ao final de cada exerccio (ano). A reviso dos programas conclui o ciclo de gesto, nesta fase que existe o aprendizado institucional, momento em podem ser feitas recomendaes de aperfeioamento, provenientes de todo o processo de desenvolvimento do
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES PPA, especialmente da avaliao da gesto e da fase da concepo dos programas.
PRINCIPAIS OBJETIVOS DO PPA
Alm de dizer que o PPA tem a funo de estruturar os objetivos de mdio prazo do governo, estabelecer prioridades de forma regionalizada etc. possvel ser mais preciso e apresentar alguns objetivos mais especficos deste documento: Antes de tudo, o PPA serve para organizar em programas todas as aes desenvolvidas pela administrao pblica; Alinhar os programas com a Orientao Estratgica do Chefe do Poder Executivo e com as previses de recursos por rea; Desenvolver e aprimorar o planejamento, oramento e gesto por programas em todos os rgos da administrao pblica; Tornar pblicas as informaes referentes execuo dos programas de governo (maior controle e melhor qualidade na aplicao dos recursos nos resultados obtidos); Possibilitar uma participao mais efetiva da sociedade no processo alocativo; Estimular a participao de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes alternativas ao financiamento dos programas; Dotar os administradores de sistema gerencial estruturado e atualizado; Desenvolver a administrao pblica (definir responsabilidades, difundir a conscientizao de custos, a melhoria contnua da qualidade e, sobretudo, o comprometimento com resultados; Criar condies para a avaliao e mensurao dos indicadores e dos seus efeitos;
ESTRUTURA DO PPA
A estrutura organizao do documento do PPA constitui-se basicamente de dois grandes mdulos:
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES A. A Base Estratgica: traz uma anlise de conjuntura que busca interpretar a situao econmica e social ampla do pas. Apresenta as diretrizes, objetivos e prioridades estabelecidas pelo Chefe do Poder Executivo (Orientaes Estratgicas do Presidente da Repblica). Apresenta um resumo da previso dos recursos oramentrios e uma prvia de sua distribuio entre os setores e programas respectivos e, por fim, traz as diretrizes, objetivos e prioridades dos rgos setoriais; B. Os Programas: compreende a definio dos problemas que os programas buscam solucionar e apresenta o conjunto de aes que devero ser empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos.
LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO
O segundo documento de planejamento na realidade tem uma utilidade mais significativa para o oramento. A LDO tem como principal finalidade fixar as diretrizes para a elaborao da LOA. um documento que serve como elo de ligao entre PPA e LOA, garantindo que esta seja um reflexo daquele. CF, art. 165, 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA
A lei oramentria anual especifica o PPA para torn-lo operacional, factvel. A LOA formada pelos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Empresas Estatais e deve seguir diversos parmetros, entre eles os princpios oramentrios expostos na Lei n 4.320/64. Os principais princpios so: Princpio da Unidade: cada Esfera de governo deve possuir apenas um oramento, fundamentado em uma poltica oramentria nica e estruturado de maneira uniforme. www.pontodosconcursos.com.br 10

CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Princpio de Universalidade: deve incorporar todas as receitas e despesas. Princpio da Anualidade: estabelece a validade da estimativa de receitas e fixao de despesa, circunscrevendo o oramento ao perodo de um exerccio que corresponde ao ano fiscal.
Alm desses princpios, os mais importantes, existem outros de grande importncia para a estruturao do planejamento e do oramento a cada ano, so eles: Princpio da Discriminao ou Especializao: as receitas e despesa devem ser apresentadas no oramento de maneira discriminada (de modo que seja possvel saber detalhadamente a origem e aplicao dos recursos); Princpio da Exclusividade: a lei oramentria dever conter matria financeira; Princpio do Equilbrio: O equilbrio nas contas e nos gastos pblicos fundamental, especialmente em tempos de crise fiscal e crise do prprio estado; Princpio da Simplificao: O planejamento e o oramento devem basear-se em elementos de fcil compreenso. Princpio da Descentralizao: prefervel que a execuo ocorra prximo de seus beneficirios. Princpio da Responsabilizao: os Gerentes devem assumir, de forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um Programa.
Essa lista no esgota o conjunto de princpios que orientam a elaborao e execuo da LOA. Todavia, elucida suas principais caractersticas. A grande quantidade de princpios serve inclusive para aferir a relevncia que esta lei tem para a operacionalizao do planejamento, do oramento e da gesto, isto , para o funcionamento e desenvolvimento do pas. A seguir analisaremos a unidade bsica do planejamento no Brasil contemporneo: o programa.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES PROGRAMA
Desde 2000, o conceito de programa impera como unidade bsica da gesto de polticas pblicas no Brasil. A idia antiga, mas apenas nesse PPA, o conceito assumiu o posto de conceito base da gesto. Dessa forma, toda poltica pblica, para ser executada pelo governo brasileiro, deve ser necessariamente inserida dentro de um programa ou estruturada como tal. Mas o que vem a ser um programa afinal? Programa um conjunto articulado de aes (projetos, atividades, operaes especiais e aes no oramentrias), estruturas e pessoas voltadas para o alcance de um objetivo comum. Essa conceituao permanece muito vaga, vamos tentar uma aproximao maior: programa um conjunto de aes, operaes, que tem um objetivo comum, o qual deve ser expresso como um resultado que pode ser uma soluo de um problema ou o atendimento de demanda da sociedade. Esse resultado expresso pela evoluo de indicadores no perodo de execuo do programa, possibilitando-se, assim, a avaliao objetiva e precisa da atuao do governo. Para a elaborao de Programas do PPA, problemas so demandas no-satisfeitas ou carncias identificadas que, quando reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar sua agenda de compromissos. Definido um problema, suas causas so objeto de aes para san-las, combat-las ou reduzi-las. Nesse sentido, as aes que compem um Programa resultam em produtos (bens ou servios) e so quantificadas no tempo por metas a serem alcanadas. Entretanto, importante no confundir causa (origens do problema) com efeitos (produtos fortuitos de uma causa). Um programa que ataca efeitos em lugar de causas no alcana a efetividade esperada e certamente no representa uma soluo real para o problema. Uma representao grfica adequada do programa a seguinte:
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Outra observao importante que um programa deve ter seu pblico alvo e abrangncia territorial bem definidos. O que nem sempre uma tarefa fcil. Veja, por exemplo, as polmicas em torno da definio dos pblicos alvo de polticas afirmativas no Brasil. Uma das razes da nfase que vem sendo dada a um conceito com essas caractersticas decorre da expectativa de dar maior visibilidade aos resultados e benefcios gerados pelas polticas pblicas para a sociedade. Alm de trazer maior visibilidade para o conjunto das aes impetradas pelo Estado, os programas que integram o PPA servem como elemento de integrao entre o planejamento, o oramento e a gesto. Uma vez que, ao mesmo tempo que servem como base para a organizao das polticas no PPA, conferem maior racionalidade contbil e maior organizao e
transparncia no momento de gerir as polticas pblicas.
REQUISITOS DE UM PROGRAMA
Para formular um programa do PPA preciso atentar para uma srie de requisitos mnimos: O primeiro, e mais importante, ter como objetivo dar soluo a um problema da sociedade, mediante um conjunto integrado e suficiente de www.pontodosconcursos.com.br 13
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES aes oramentrias e no oramentrias, que expresse em sua teoria causal uma relao consistente entre causa e efeito, entre o problema a resolver e o objetivo do programa e entre as metas das aes e a evoluo esperada dos indicadores do programa; O objetivo deve ser mensurvel: ou seja, deve ser explicitado de maneira que seja possvel a mensurao dos resultados sobre um pblico-alvo criteriosamente definido; Possuir escala adequada a um gerenciamento eficaz (nem amplo, nem especfico demais, nem muito tmido, nem muito ousado ser equilibrado); O programa deve ter consistncia com as diretrizes emanadas das Orientaes Estratgicas de Governo e da Orientao Estratgica do Ministrio; Deve ainda estabelecer compatibilidade entre os dispndios previstos e a disponibilidade de recursos no horizonte em questo, conforme definido no cenrio macroeconmico. Ou seja, no se deve perde de vistas as limitaes oramentrias que fazem parte da realidade brasileira.
ATRIBUTOS DE UM PROGRAMA DO PPA
Os atributos do programa so um conjunto de informaes que apresentam o que o programa e suas caractersticas fundamentais. Essas informaes so: 1. rgo responsvel: rgo responsvel pelo gerenciamento do programa, se as aes forem desenvolvidas por mais de um rgo, ser um programa multissetorial; 2. Unidade responsvel: unidade administrativa interna ao rgo responsvel pelo gerenciamento do programa (h muitas situaes em que as aes envolvem mais de uma unidade); 3. Denominao: expressa os propsitos do programa em uma palavra ou frase-sntese, de fcil compreenso pela sociedade. Exemplo: "Primeiro Emprego".
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 4. Problema: descrio do problema que o programa tem por objetivo enfrentar. Deve ser formulado como condio negativa, evitando-se enunciar a ausncia de alguma soluo especfica. 5. Objetivo do programa: expressa o resultado que se deseja alcanar. Deve ser conciso, claro, categrico e determinante.(Exemplo: Programa: Acesso Alimentao - Objetivo: Garantir populao em situao de insegurana alimentar o acesso alimentao digna, regular e adequada nutrio e manuteno da sade humana) 6. Pblico-alvo: qual o(s) segmento(s) da sociedade ao(s) qual(is) o programa se destina e que se beneficiam direta e legitimamente dele. 7. Justificativa: deve abordar o diagnstico e as causas da situao-problema para a qual o programa foi proposto, alertar quanto s conseqncias da no ao e informar a existncia de condicionantes favorveis ou desfavorveis ao programa. Alm de estimar a despesa prevista e a origem dos recursos. 8. Objetivo setorial associado: especifica o principal objetivo setorial para o qual o programa contribui. 9. Desafio associado: especifica o principal desafio da Orientao Estratgica do Plano Plurianual para o qual o programa contribui. 4.10. Tipo de programa: o programa deve ser classificado como: A. Programas Finalsticos: dos quais resultam bens ou servios ofertados diretamente sociedade; B. Programas de Servios ao Estado: dos quais resultam bens ou servios ofertados diretamente ao Estado, por instituies criadas para este fim especfico; C. Programas de Gesto de Polticas Pblicas: aqueles destinados ao planejamento e formulao de polticas setoriais, coordenao, avaliao e ao controle dos demais programas sob a responsabilidade de determinado rgo; haver um programa de Gesto de Polticas Pblicas em cada rgo; ou D. Programas de Apoio Administrativo: aqueles que contemplam as despesas de natureza tipicamente administrativa, as quais, embora contribuam para a consecuo dos objetivos dos outros programas, neles no foram passveis de apropriao. O Programa de Apoio Administrativo ser composto basicamente pelas aes
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES "Contribuio Previdncia Privada", "Remunerao de Pessoal Ativo da Unio e Encargos Sociais", "Remunerao dos Militares das Foras Armadas" e "Administrao da Unidade. 11. Horizonte temporal: estabelece o perodo de vigncia do programa, podendo ser contnuo ou temporrio. 12. Estratgia de implementao do Programa: Indica como sero conduzidas as aes, quais os instrumentos disponveis ou a serem constitudos, e a forma de execuo (direta, descentralizada para Estados, Distrito Federal e Municpios e transferncias) para atingir os resultados pretendidos pelo programa. Deve-se considerar, tambm, na descrio da estratgia de implementao, aspectos como: critrios de elegibilidade para acesso aos bens e servios ofertados pelo programa; responsabilidades no gerenciamento e na execuo das aes (rgos e Unidades Administrativas); a forma de implementao das aes, explicitando os agentes e parceiros (federal, estadual, municipal e privado) envolvidos e a contribuio de cada um para o sucesso do programa; e os mecanismos (sistemas) utilizados no monitoramento da execuo das aes do programa. 13. Valor anual do programa: somatrio do valor anual das aes integrantes do programa. 14. Indicador: instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passvel de aferio e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensvel contribuio das principais aes e apurvel em tempo oportuno. O indicador permite, conforme o caso, mensurar a eficcia, eficincia ou efetividade alcanada com a execuo do programa. Assim como o programa, o indicador possui seus atributos: A. Denominao: forma pela qual o indicador ser apresentado sociedade; B. Unidade de medida: padro escolhido para mensurao da relao adotada como indicador. Por exemplo, "taxa de mortalidade infantil" a unidade de medida seria "1/1000" (1 bito para cada 1000 nascimentos); C. ndice de referncia: expressa a situao mais recente do problema e sua respectiva data de apurao. O dado base;
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES D. ndices esperados ao longo do PPA: situao que se deseja atingir com a execuo do programa, expresso pelo indicador, ao longo de cada ano do perodo de vigncia do PPA; E. ndice ao final do programa (somente para programas temporrios): resultado, expresso pelo indicador, que se deseja atingir ao final do programa. til para o monitoramento; F. Fonte: entidade responsvel pelas informaes necessrias para a apurao do indicador e divulgao peridica dos ndices; G. Periodicidade: freqncia com a qual o indicador apurado e disponibilizado. H. Base geogrfica; I. Frmula de clculo: demonstra, de forma sucinta e por meio de expresses matemticas, o algoritmo que permite calcular o valor do indicador. 15. Ao: operao da qual resulta um produto (bem ou servio) ofertado sociedade ou que contribui para atender ao objetivo de um programa. Voltaremos a falar de ao um pouco mais abaixo.
ORAMENTO-PROGRAMA X ORAMENTO TRADICIONAL
O conceito de programa como unidade de planejamento e gesto do Executivo viabilizou a implementao do oramento-programa Brasil modelo de gerenciamento da mquina pblica que integra planejamento, oramento e gesto. Os elementos essenciais do oramento-programa so fundamentais para sua efetiva implantao, esses elementos so: 1. Definio dos objetivos e propsitos perseguidos para os quais sero utilizados os recursos oramentrios. Dessa forma, definir claramente, para onde o governo est guiando as polticas pblicas; 2. Elaborao dos programas como instrumentos de integrao dos esforos governamentais para concretizar os objetivos. No mais haver projetos ou aes isolados, a idia que toda ao esteja necessariamente vinculada a um tipo de programa, voltado para a soluo de um problema especfico da sociedade;
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 3. Levantamento dos custos dos programas (definir com clareza quanto vai deve custar cada um dos programas, no necessria preciso, mas a aprximao deve ser a melhor possvel); 4. Estabelecimento de indicadores com a finalidade de medir as realizaes (produto final) e os custos da execuo dos programas. Note-se que os indicadores devem estar presente no momento da elaborao do programa, no apenas nas aes.
O quadro abaixo apresenta as principais diferenas entre o oramento tradicional e o oramento que tem no programa sua unidade fundamental de operacionalizao:
AO: DETALHANDO O PROGRAMA
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Apesar de ser a unidade bsica de estruturao do planejamento, o programa ainda pode ser fracionado de acordo com as operaes que o materializam, s essas fraes damos o nome de ao. A ao uma operao da qual resulta um produto (bem ou servio) ofertado sociedade ou que contribui para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se tambm no conceito de ao as transferncias obrigatrias ou voluntrias a outros entes da Federao e a pessoas fsicas e jurdicas, na forma de subsdios, subvenes, auxlios, contribuies, doaes, etc. bem como financiamentos. Assim como o programa, a ao possui seus atributos, informaes que nos permite conhecer as caractersticas essenciais da ao. Toda vez que uma ao criada, essas informaes tm de ser oferecidas. Esses atributos, no entanto, so mais amplos e detalhados que os atributos do programa, envolvendo uma dimenso qualitativa e outra dimenso quantitativa. ATRIBUTOS QUALITATIVOS DA AO2
1. rgo/Unidade Oramentria: rgo (maior nvel da classificao institucional) institucional); 2. Funo: representa o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. 3. Subfuno: representa uma partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor pblico. 4. Ttulo: forma pela qual a ao ser identificada pela sociedade e ser apresentada no PPA, LDOs e LOAs. Expressa, em linguagem clara, o objeto da ao. 5. Finalidade: expressa o objetivo a ser alcanado pela ao, ou seja, por que esta ao desenvolvida. Deve sempre iniciar com verbo no infinitivo. e Unidade Oramentria (menor nvel da classificao
Esse detalhamento de atributos dificilmente ser cobrado em uma prova de polticas pblicas. No entanto, acredito que uma leitura despreocupada dessas informaes contribui para um conhecimento mais apurado do processo de planejamento e pode ser til na prova de administrao financeira.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 6. Descrio: expressa, de forma sucinta, o que efetivamente feito no mbito da ao, seu escopo e delimitaes. Explica o que a ao. 7. Produto: bem ou servio que resulta da ao, destinado ao pblico-alvo ou o investimento para a produo deste bem ou servio. Para cada ao deve haver um nico produto. H situaes em que o produto apresentado como quantidade de beneficirios da ao. 8. Unidade de medida: padro selecionado para mensurar a produo do bem ou servio. 9. Especificao do produto: expressa as caractersticas do produto acabado visando sua melhor identificao. 10. Tipo de ao: 10.1. Oramentria: ao que demanda recursos oramentrios, podem ser de trs tipos: 10.1.1. Projeto: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao do Governo. 10.1.2. Atividade: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de Governo. 10.1.2. Operao Especial: so despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes do Governo Federal, cujo produto e contraprestao sob a forma de bens ou servios, quando existentes, ocorrem fora do mbito oramentrio da Unio3. 10.2. No-oramentria: ao que no envolve recursos oramentrios da Unio4. Essas aes no-oramentrias subdividem-se em 5 tipos:
Enquadram-se neste tipo todas as despesas relativas: a transferncias (obrigatrias, voluntrias ou outras), em favor de outros entes da Federao, de pessoas fsicas e jurdicas, na forma de subsdios, subvenes, auxlios, contribuies, doaes, indenizaes, ressarcimentos, proventos de inativos, pagamento de sentenas judiciais etc.; e a operaes de financiamentos e emprstimos, e suas amortizaes e encargos; aquisio de ttulos ou integralizao de cotas de fundos de participao, participaes acionrias, compensaes financeiras, contribuio a organismos nacionais e internacionais, etc. As operaes especiais integram os programas Finalsticos ou de Servios ao Estado somente quando efetivamente contribuem para a consecuo de seus objetivos. Nos demais casos, integram os programas Operaes Especiais, que constam somente do oramento. 4 Os programas no agregam somente recursos de natureza fiscal da Unio, mas podem incorporar tambm instrumentos normativos e recursos disponveis do setor privado, das agncias oficiais de crdito,
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 10.2.1. Financiamentos: aes que compreendem as contrataes de financiamentos nas operaes de crdito para a produo, custeio, investimento ou comercializao. 10.2.2. Parcerias: consideram-se como aes do tipo parceria, as aes nooramentrias com recursos prprios aplicados por parceiros (estados, municpios, setor privado ou terceiro setor). 10.2.3. Plano de Dispndio das Estatais: aes onde as estatais utilizam recursos em despesas correntes ou em inverses financeiras em parcerias com o setor privado, que concorrem para o alcance de objetivos de programas do PPA. 10.2.4. Renncia Fiscal: aes decorrentes de estmulo das atividades econmicas ou sociais, que o Governo executa mediante reduo de alquotas ou iseno de impostos e taxas. 10.2.4. Outras iniciativas e diretrizes: aes que compreendem formulao de polticas, instrumentos normativos, estudos, ou demais iniciativas, desde que realizados com recursos no-oramentrios. Observao: No h possibilidade de uma ao oramentria conter recursos no-oramentrios. 11. Tipo de Oramento Indica se a ao pertence ao Oramento Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimento das Estatais. 12. Forma de implementao Indica a forma de implementao da ao, descrevendo todas as etapas do processo at a entrega do produto, inclusive as desenvolvidas por parceiros. Deve tambm ser classificada segundo os conceitos abaixo: 12.l.1. Direta: ao executada diretamente ou sob contratao pela unidade responsvel, sem que ocorra transferncia de recursos para outros entes da federao (Estados, Distrito Federal e Municpios). Por exemplo, a ao "Fiscalizao dos Servios de Transporte Ferrovirio", executada diretamente pelo Governo Federal.
do terceiro setor, dos incentivos fiscais, dos fundos constitucionais de financiamento regional, dos fundos administrados pelo Governo Federal e dos dispndios correntes das empresas estatais, bem como de parcerias e contrapartidas de Estados e Municpios.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 12.l.2. Descentralizada: atividades ou projetos, na rea de competncia da Unio, executados por outro ente da federao (Estado, Municpio ou Distrito Federal), com recursos repassados pela Unio. 12.l.3. Transferncia, que se subdivide em: 12.l.3.1. Obrigatria: operao especial que transfere recursos, por
determinao constitucional ou legal aos Estados, Distrito Federal e Municpios. Por exemplo: "Transferncia da Cota-parte do Salrio-educao". 12.l.3.2. Voluntria: operao especial em que ocorre a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional ou legal ou se destine ao Sistema nico de Sade. Estas transferncias destinam-se a execuo de aes em reas de competncia dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Por exemplo, "Apoio Implantao de Conselhos Estaduais e Municipais de Segurana Alimentar e Nutricional"; "Apoio a Abrigos para Mulheres em Situao de Risco. 12.l.3.3. Outras: operao especial que transfere recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, organizaes no-governamentais e outras instituies. 12.l.4. Linha de crdito: Ao realizada mediante emprstimo de recursos aos beneficirios da ao. Enquadram-se tambm nesta classificao os casos de emprstimos concedidos por estabelecimento oficial de crdito a Estados e Distrito Federal, Municpios e ao Setor Privado.
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13. Tipo de Incluso da Ao: Quem teve a iniciativa de criao da ao: Poder Executivo, emenda parlamentar, projeto de lei de crdito especial. 14. Base legal Especifica os instrumentos normativos que do respaldo ao. 15. Unidade responsvel a entidade, seja unidade administrativa, empresa estatal ou parceiro (Estado, Distrito Federal, Municpio ou Setor Privado) responsvel pela execuo da ao. 16. Localizao do gasto - subttulos As aes so desdobradas em localizadores de gasto (subttulos) utilizados, exclusivamente, para especificar a localizao fsica das aes, no podendo haver, por conseguinte, alterao da finalidade e do produto. A localizao do gasto corresponde ao detalhamento do projeto, atividade, operao especial ou ao no-oramentria. O critrio para regionalizao de metas e do dispndio correspondente o da localizao dos beneficiados pela ao. A adequada localizao do gasto permite maior controle governamental e social sobre a
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES implantao das polticas pblicas adotadas, alm de evidenciar a focalizao, os custos e os impactos da ao governamental5. 17. Custo total estimado do projeto Atributo especfico dos projetos e aes no-oramentrias de carter temporrio. Refere-se ao custo estimado do projeto, a preos correntes, desde o seu incio at a sua concluso. 18. Durao do projeto Tambm especfico dos projetos e aes no-oramentrias de carter temporrio, refere-se data de incio e data prevista de trmino do projeto.
ATRIBUTOS QUANTITATIVOS DA AO
Existem ainda algumas informaes relativas natureza quantitativa da ao, importante para vislumbrar os desdobramentos futuros ou impactos que ela gerar e a que custos. Os atributos quantitativos so: 1. Meta fsica: quantidade de produto a ser ofertado, de forma regionalizada, por ao, num determinado perodo. A meta fsica instituda para cada ano, mesmo que o programe dure muito mais que isso ou seja permanente. O critrio utilizado para fazer a regionalizao de metas o da localizao dos beneficiados pela ao. 2. Cumulatividade da meta fsica: nem todas as aes possuem esse atributo. A cumulatividade ou no da meta est ligada caracterstica essenciais da ao, ao produto gerado e unidade de medida estabelecida pelos seus indicadores. Sempre que houver necessidade de se somarem os dados fsicos ms a ms e/ou de um ano para o outro, haver cumulatividade da meta fsica. Essas informaes visam a avaliar a evoluo da execuo dos projetos de investimento e a identificar o grau de viabilidade de implantao de novos projetos, uma vez que existem projetos inconclusos, que devem sempre ter
Os localizadores podero ser de abrangncia nacional, no exterior, por grandes regies (N, NE, CO, SE, S), por estado ou municpio. Ser considerada como Nacional a meta cujo benefcio atinge indistintamente todo o Pas. As metas estabelecidas apenas por regies somente sero admitidas quando no houver a possibilidade de estadualizao. Este mesmo procedimento deve ser adotado para as metas que venham a ser classificadas como "Nacional", ou seja, isto s dever ser feito quando no for possvel regionalizar ou estadualizar as metas fsicas.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES prioridade na alocao dos recursos. J que existem recursos comprometidos com projetos em andamento, no devem ser criados novos projetos de investimento com programao financeira insuficiente para sua concluso no prazo de durao definido. 3. Dados financeiros: so as estimativas de custos da ao, desdobradas por fontes de recursos e distribudas para cada uma das aes e para cada um dos anos do perodo de vigncia do PPA. Assim como as metas fsicas, os dados financeiros so regionalizados. O critrio para a regionalizao corresponde ao custo de atendimento das metas fsicas definidas para cada regio. Dessa maneira, custo e metas so intrinsecamente associados. Os recursos so desdobrados em: (a) recursos dos Oramentos da Unio: recursos oriundos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, e de Investimento das Estatais; e (b) recursos NoOramentrios: recursos que financiam aes do Plano Plurianual,, mas no so expressos nos Oramentos da Unio.
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INDICADORES
Um tipo de instrumento que tem ganhado bastante ateno nos debates sobre planejamento, monitoramento e avaliao de polticas pblicas o indicador. As discusses normalmente giram em torno da necessidade de aprimorar os indicadores para aumentar a transparncia da ao estatal e da elaborao de indicadores capazes de serem colhidos com os menores custos possveis. Seguindo esses eixos da discusso, h uma srie de outros pontos de discusso. O que no se questiona, contudo, a importncia da existncia
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES de indicadores bem elaborados e confiveis para a gesto das polticas pblicas
INDICADORES: O QUE ?
Indicadores so instrumentos que permitem identificar e medir aspectos relacionados a um determinado conceito, fenmeno, problema ou resultado de uma interveno na realidade. So medidas, ou seja, uma atribuio de nmeros a objetos, acontecimentos e situaes de acordo com certas regras (Rua, 2005). O PPA Brasil Para Todos define indicador como Instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passvel de aferio e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensvel contribuio das principais aes e apurvel em tempo oportuno. O indicador permite, conforme o caso, mensurar a eficcia, eficincia ou efetividade alcanada com a execuo do programa.
INDICADORES: FINALIDADE
A partir da conceituao apresentada acima possvel inferir que a finalidade do indicador traduzir de forma mensurvel determinado aspecto de uma realidade dada (uma situao social) ou construda (pela ao de governo), de maneira a tornar operacional a sua observao e avaliao. Basicamente, tornar a observao de uma situao menos subjetiva e mais objetiva atravs de nmeros que a tornem mais palpvel. De forma mais precisa, os indicadores podem ter duas funes: 1. Funo Descritiva: consiste em aportar informao sobre uma determinada situao social ou ao pblica como, por exemplo, quantidade de famlias em situao de pobreza. Caracteriza bem o primeiro momento do diagnstico, em que se pretende apenas conhecer a situao; 2. Funo valorativa (ou avaliativa): que implica em agregar informao de juzo de valor a partir da situao anterior, para verificar a importncia relativa de determinado problema ou se o desempenho do programa
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES adequado, o que no caso anterior poderia significar o nmero de famlias em situao de pobreza em relao ao nmero total de famlias.
INDICADORES: TIPOS DE INDICADORES
As classificaes de indicadores so muito variadas. Do ponto de vista da produo de bens e servios pblicos ou privados e os resultados produzidos, destacam-se duas tipologias de mensurao de aspectos fundamentais da gesto: Indicadores classificados pela sua atuao na gerao de produtos; Indicadores voltados para as dimenses de desempenho da poltica;
1. Pela atuao na gerao de produtos (medio gerencial): Refere-se aos instrumentos de mensurao das principais variveis associada ao cumprimento de metas e objetivos, relacionando os insumos usados e os custos incorridos em sua utilizao em processos destinados a ofertar bens ou servios (produtos) destinados obteno de resultados junto a um determinado pblico-alvo.
2. Pelas dimenses de desempenho: estabelece parmetros relativos ao mrito da interveno. A qualidade dos processos e dos resultados obtidos foco das leitura feita por um conjunto de indicadores de desempenho.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Quando falamos em poltica regulatria6, a primeira coisa que devemos fazer conceituar regulao. Todavia, esse um conceito que pode ser tomado em diferentes sentidos. Portanto, preciso que o conceito leve em considerao a regulao como uma atividade tpica de instituies governamentais em ambiente de economia de mercado. Tendo isso em mente, regulao pode ser entendida como um "controle mantido durante certo tempo e focalizado, exercido por uma instituio pblica sobre atividades que so valorizadas pela comunidade". De forma mais precisa, pode ser definida como uma das formas de ao do Estado, de poltica pblica, que se d por meio do controle do comportamento de firmas e de indivduos. Para Abranches "praticamente toda ao do Estado envolve regulao, embora existam campos de interveno estatal inteiramente dedicados funo regulatria". A regulao normalmente exercida por meio das atividades regulatrias de entidades da burocracia especializada do Executivo. Todavia, h autores que reconhecem nas empresas estatais (e na sua produo de servios e bens a populao) um tipo de ao regulatria do Estado na economia. Se nos aprofundarmos na literatura, ainda encontraremos outros tipos. Entretanto, por uma razo prtica (o concurso) nosso foco permanecer na idia mais conservadora, e mais aceita. Sendo assim utilizaremos a seguinte definio de regulao: Uma interveno do Estado na economia e na atividade social com a finalidade de corrigir falhas de mercado e aumentar o bem-estar social. Sem que tal interveno implique a produo direta de bens e servios por instituies estatais. Para entender por que existem polticas dessa natureza preciso observar que, numa economia de mercado, a situao ideal aquela em que o
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Texto baseado em apostilas dos cursos da Enap e nos artigos de Antonio Gelis Filho. Comparative analysis of the normative design of former and current regulatory institutions. Rev. Adm. Pblica , Rio de Janeiro, v. 40, n. 4, 2006; Ricardo Moreira Ramalhete e Alain Herscovici. Path-dependence, expectativas e regulao econmica: elementos de anlise a partir de uma perspectiva ps-keynesiana. Rev. econ. contemp., Dez 2006, vol.10, no.3; Fernanda Meirelles e Rafael Oliva Delegao e controle poltico das agncias reguladoras no Brasil. Rev. Adm. Pblica, Ago 2006, vol.40, no.4, p.545-56 e Marcus Andr Mello. A poltica da ao regulatria: responsabilizao, credibilidade e delegao. Rev. bras. Ci. Soc., Jun 2001, vol.16, no.46, p.56-685 .Todos disponvel no site www.scielo.org. No se trata, portanto, de idias do professor.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES mercado se apresenta como uma estrutura de alocao dos recursos econmicos que funciona por meio de trocas livres entre compradores e vendedores. A princpio, mesmo numa economia de mercado, a participao do Estado como agente econmico no gera distores graves no funcionamento dessa estrutura capitalista a ponto de faz-la deixar de ser uma economia de mercado. Todavia, no mundo real do capitalismo, o mercado no sempre perfeitamente capaz de resolver todas as situaes alocativas e produzir resultados positivos para a sociedade. Existem as falhas do mercado. Nem sempre o mercado tem fora suficiente para se manter e gerar os bens e servios necessrios populao, muitas vezes consumidores e produtores no agem de maneira competitiva e os agentes econmicos vivem em constante instabilidade. Assim, quando o mercado foge demasiadamente de seu modelo ideal (de competio perfeita) a regulao se apresenta como uma poltica pblica necessria. O Estado intervm para corrigir ou minimizar as "falhas ou ineficincias" de mercado.
FALHAS DE MERCADO
As principais falhas de mercado que impelem a ao regulatria do estado so:
1. Existncia de bens pblicos: em todas as sociedades existem bens norivais e no-excludentes, ou seja: ningum pode ser excludo de seu consumo, o consumo do bem por um indivduo no reduz a disponibilidade para outro e no h como evitar que eventuais no-pagantes beneficiem-se dele. Um exemplo a segurana nacional. A ineficincia gerada pelos bens pblicos a impossibilidade de se cobrar adequadamente por eles, j que no h como evitar os caronas (free-riders). O Estado pode intervir diretamente, assumindo a produo de tais bens (interveno no-regulatria) ou utilizando mecanismos tributrios para evitar o problema da no-excludncia. 2. Altos custos transacionais: muitas vezes os produtores de uma determinada indstria esto demasiadamente dispersos geograficamente ou
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES so excessivamente pequenos se considerados individualmente. Isso pode gerar ineficincias de mercado por conta de custos de transao muito altos. Nesse caso, a regulao aparece como um instrumento de economia pblica que tem a funo de coordenao do mercado com o objetivo de reduzir os curtos das transaes. H tambm situaes em que a coordenao da atividade econmica necessria para evitar colapsos no setor produtivo. Um exemplo a regulao da produo de caf na poca em era o principal item de exportao da pauta brasileira. O governo assume o controle dos nveis de produo para evitar excessos, assumindo o papel que seria deixado ao mercado se os custos de transao relacionados a tal atividade no fossem to elevados. 3. Comportamento no-competitivo: prticas anti-competitivas so bastante comuns no mundo capitalista. As formas de mercado no-competitivo que podem surgir so monoplio, oligoplio, mercado monopsnio ou oligopsnio. Todas essas falhas de mercado geram problemas graves para a sociedade em relao distribuio dos ganhos nas relaes comerciais, portanto, devem ser corrigidas em prol do bem-estar, principalmente dos consumidores. Esse o caso das polticas de antitruste e defesa da concorrncia e da regulao dos monoplios naturais. 4. Assimetria de informao: um dos pressupostos para a ocorrncia de um mercado perfeito a perfeita transmisso de informao sobre preo e qualidade dos produtos e servios oferecidos. Quando um dos dois agentes econmicos (comprador ou vendedor) tem acesso a mais informaes que o outro, abra-se a possibilidade de ganhos distorcidos, derivados de ineficincias de mercado que a assimetria de informaes. Um exemplo disso o mercado de remdios, no qual existe uma grande diferena entre as informaes que as indstrias farmacuticas possuem e aquelas que os consumidores conseguem acessar e compreender, por isso, o governo instituiu a ANVISA, com a responsabilidade de supervisionar a comercializao desses produtos e proteger a populao de eventuais abusos dos laboratrios. 5. Externalidades: so conseqncias indiretas (positivos ou negativos) de uma atividade econmica (de consumo ou de produo) sobre a vida ou atividade de outros produtores ou consumidores, sendo que essas
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES conseqncias no podem ser adequadamente negociadas em um mercado os prejudicados por uma externalidade no podem impor custos aos atores cujas transaes o afetam negativamente. Um exemplo a poluio de rios por fbricas. O produtor utiliza um recurso da coletividade (o rio) para seu benefcio, mas o destri, pois poluir o rio, no curto prazo, mais eficiente financeiramente que instalar equipamentos antipoluentes. Caso no haja uma fiscalizao por parte do Estado, essa atividade permanecer. O problema por trs desse fenmeno a falta de mercados para essas externalidades. Ao multar a atividade poluente, o Estado estabelece um preo para a limpeza do rio, inibindo a atividade poluente da empresa. Vale lembrar que externalidades tambm podem ser positivas, caso em que o Estado deve agir incentivando-as.
FORMA DE INTERVENO REGULATRIA
Existem diversas formas de fazer polticas regulatrias, mas, de um modo geral, a poltica regulatria sempre assumir uma das seguintes formas de interveno na economia: (a) estmulos em relao a preos, afetando o valor dos servios e bens ofertados na economia ou (b) o controle direto do comportamento dos agentes econmicos, proibindo ou desestimulando certas condutas ou promovendo outras. As instituies pblicas responsveis pela implementao das polticas regulatrias podem pertencer administrao pblica direta ou indireta. E, como j falamos, a finalidade de sua interveno na atividade econmica ou social a correo das falhas do mercado, sem que tal interveno represente a produo direta pelo Estado dos bens envolvidos. Nesse contexto, aponta Gelis filho, o que preciso ter em mente que a regulao pode ser empreendida por uma variedade de rgos e a natureza das instituies pode afetar no somente o estilo da regulao e as estratgias empregadas, mas tambm o sucesso das intenes regulatrias. Quando falamos em instituies regulatrias preciso reconhecer a necessidade de seus desenhos normativos viabilizarem efetiva independncia em relao ao poder central e verdadeira transparncia de sua gesto. A primeira caracterstica relevante em virtude da possibilidade de que rgos
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES independentes ajam de forma a priorizar a excelncia tcnica das decises em vez da convenincia poltica. Por outro lado, a transparncia de uma entidade pblica dotada de certo grau de autonomia essencial para que se possa aferir a lisura de seu processo decisrio, assegurando sociedade que os interesses defendidos sejam os seus, e no os de algum grupo especfico apenas.
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QUESTES SELECIONADAS POLTICAS PBLICAS Para facilitar a localizao das provas caso haja interesse de resolver alguma delas em sua totalidade as questes so apresentadas fazendo referncia ao concurso de onde foram extradas e mantm sua numerao original. Em alguns casos, as questes foram ligeiramente adaptadas, mas, na grande maioria dos casos, conservam sua forma original.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Peo que tentem resolver essas questes e apresentem suas dvidas no frum, uma vez que dificilmente teremos tempo de resolver todas as questes item a item at o dia prova. Eu pretendo comentar as questes que julgo mais complexas, no entanto, outras so bem mais simples, dispensando comentrios aprofundados. As respostas so as dos gabaritos oficiais logo, no me responsabilizo por elas. Boa sorte!!!
TCNICO EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL SERGIPE CESPE 2001 41. Ambiente, saneamento bsico e vigilncia sanitria so alguns dos assuntos pblicos que envolvem cidados e Estado. Contemporaneamente, crescente a participao dos cidados, com novas formas de articulao de interesses em organizaes no-governamentais (ONGs) e em redes de consumidores ou usurios. Isso exige que se repensem as relaes de um indivduo com outro, de indivduos com grupos e da sociedade com o Estado. Em relao a esse assunto, assinale a opo incorreta. A. As burocracias insuladas, as redes de especialistas em polticas e o acesso restrito s informaes para a tomada de deciso so alguns dos fatores que empurraram a sociedade a formar ONGs para tratarem de questes especficas, como, por exemplo, meio ambiente e vigilncia sanitria. B. Os burocratas e os polticos tm interesses que raramente so privilegiados nessas arenas de polticas pblicas, exatamente porque os grupos e as ONGs tm uma atuao bastante organizada, conformando as polticas pblicas nesses campos. C. A noo de que os caronas se beneficiam das polticas pblicas que promovem o bem comum, como a preservao da natureza para geraes futuras, sem pagarem por isso, racional para o indivduo, mas completamente irracional do ponto de vista da coletividade. D. especificamente nos campos em que existem relaes indivduosEstado que as polticas pblicas podem ser mais bem monitoradas em sua implementao por meio da criao de mecanismos pblicos, no-estatais, de controle democrtico e de participao cidad. Resposta: B O 42 ESPECIALISTA EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL FEDERAL ESAF 2005 74- A criao de mecanismos de participao social nas decises relativas formulao e gesto de polticas pblicas est presente no texto original e nas emendas Constituio de 1988. As frases a seguir refletem essa orientao. Indique a que est incorreta, conforme as opes abaixo.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES a) A poltica agrcola ser planejada e executada na forma da lei, com a participao efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercializao, de armazenamento e de transportes. b) A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade. Compete ao Poder Pblico, com base em certos objetivos, entre os quais obter o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados. c) As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, alm de outras fontes, e organizadas com base em certas diretrizes, entre as quais a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. d) O Estado promover programas de assistncia integral sade da criana e do adolescente, sendo obrigatria a participao de representantes do ministrio pblico, dos rgos locais de assistncia e de entidades no governamentais. e) Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem instituir Fundos de Combate Pobreza, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participao da sociedade civil. Resposta: D 75. A partir da dcada de 80 e sobretudo a partir da dcada de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas caractersticas comuns. Uma srie de caractersticas apontada a seguir: 1- O papel do Estado como agente econmico substitudo pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatizao em escala varivel. 2- A dicotomia estatal/privado, predominante at ento, abre espao para formas intermedirias com a emergncia de parcerias e de organizaes pblicas no-estatais. 3- O setor pblico incorpora em sua avaliao critrios tradicionalmente considerados como inerentes iniciativa privada, tais como eficcia, eficincia, metas, produtividade e controle de custos. 4- A gesto das polticas pblicas e o controle da ao estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participao social. Os mecanismos de consulta pblica (audincias, exigncia de aprovao prvia de medidas por parte de conselhos, etc) se multiplicam. Em relao a essas afirmaes pode-se dizer que: a) esto todas corretas. b) apenas a n 1 est correta. c) apenas a n 2 est correta. d) apenas a n 3 est correta. e) esto todas incorretas. Resposta: A
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 76- Um dos instrumentos de planejamento de longo prazo relativo formulao de polticas pblicas previsto na Constituio o Plano Plurianual (PPA). As seguintes afirmaes referem-se a ele. Indique qual delas a nica incorreta. a) O Plano Plurianual subordina o projeto de lei do oramento anual, uma vez que este ltimo deve ser compatvel com o Plano Plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. b) De acordo com a Constituio, o Plano Plurianual institudo por lei que deve estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e para as relativas aos programas de durao continuada de forma regionalizada. c) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. d) Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio devem manter, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade, entre outras, de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual. e) Compete exclusivamente ao Poder Legislativo, com a assistncia do Tribunal de Contas da Unio, manter um sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual. Resposta: E ESPECIALISTA EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL FEDERAL ESAF 2002 59- A tomada de deciso em polticas pblicas pode ser considerada analiticamente diferente da implementao. Porm, a realidade emprica mostra que deciso e implementao so entremeadas, sendo a implementao a deciso em processo. Assim, como regra, as decises polticas no so tomadas integralmente durante a formulao de qualquer poltica. Muitas decises ocorrem durante a implementao por vrios motivos, exceto: a) por falta de informao e de conhecimento tcnico especfico dos tomadores de deciso, que acreditam que os implementadores estaro melhor capacitados a tomar certas decises. b) porque houve conflitos que no puderam ser resolvidos durante a formulao, fazendo com que a deciso se restringisse ao consenso mnimo possvel na ocasio. c) porque no momento especfico em que a poltica foi formulada seria politicamente inconveniente suscitar questes de alto potencial de conflito, que poderiam fragilizar at mesmo as decises principais. d) porque j se conhecem todos os impactos efetivos das medidas tomadas e a racionalidade da classe poltica mostra ser pouco recomendvel assumir o nus de vrias decises de uma s vez. e) porque os interesses envolvidos em uma dada poltica eram poderosos o suficiente para inviabiliz-la e para ameaar os tomadores de deciso, caso impusessem demasiadas renncias a um s tempo.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Resposta: D 60- O estudo das polticas pblicas mostra que possvel haver diferentes arenas decisrias, caracterizando distintas modalidades de policies. Entre os itens abaixo, assinale a nica assertiva correta. a) As polticas redistributivas acirram os conflitos, caracterizando-se como jogos de soma-zero, nos quais o benefcio de um grupo ou coletividade s pode ocorrer a partir do prejuzo dos interesses do grupo oposto. b) O mais intenso nvel de conflito de interesses ocorre nas arenas distributivas, j que, cada vez mais os governos sofrem com a escassez de recursos. c) As polticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade social, j que expressam a disposio da classe poltica para superar as desigualdades sociais. d) As polticas regulatrias tm por finalidade assegurar a proteo dos cidados contra o poder dos monoplios privados. e) As polticas distributivas so aquelas que mais contribuem para o avano da democracia, j que permitem, aos representantes polticos, alianas, composies e barganhas com elevado grau de legitimidade e transparncia. Resposta: A ESPECIALISTA EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL FEDERAL ESAF 2000 39- Pode-se corretamente compreender o insulamento burocrtico como: a) Uma relao entre a burocracia e a sociedade civil, baseada na troca de dados e informaes, a fim de aumentar a eficcia das aes o exerccio da accountability. b) Uma interao dentro da burocracia, baseada na hierarquia e na diviso de funes, com o objetivo de superar a fragmentao das polticas pblicas e da ao do poder pblico. c) Um tipo especial de burocracia, pouco acessvel s influncias da sociedade civil, criada para atuar eficientemente, sem o risco de ser contaminada por grupos burocrticos antigos, porosos e menos eficientes. d) Uma relao entre vrias burocracias, inclusive entre as burocracias civis e militares, pblicas e privadas, centrada na busca de excelncia e na eficincia mxima. e) Uma relao entre duas ou mais agncias que tm objetivos comuns, tais como reduo de custos, otimizao ou adoo de programas governamentais. Resposta: B ESPECIALISTA EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL SERGIPE CESPE 2007 Acerca de planejamento estratgico, julgue os seguintes itens.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 94 O planejamento estratgico pode ser entendido como o processo de deciso relativo a mudanas de objetivos das organizaes, recursos que se devem usar para atingir esses objetivos e polticas que devem reger a obteno e destinao desses recursos. Entre os instrumentos de planejamento e oramento previstos na Constituio Federal, o que reflete com mais abrangncia e sistematizao essas caractersticas o oramento anual. 95 Os princpios gerais da atividade econmica, integrantes da ordem econmica e financeira, previstos na Constituio Federal, so os referenciais bsicos para o planejamento estratgico nacional. Entre eles, destacam-se o tratamento igualitrio s empresas constitudas sob as leis brasileiras, independentemente do ramo de atividade e porte, e tratamento favorecido s empresas estatais em suas relaes com o setor privado. -------------A anlise da microeconomia do setor pblico fundamental para a compreenso de questes relevantes associadas interveno do governo nas economias de mercado. Acerca desse assunto, julgue os itens a seguir. 98 Em razo das escolhas feitas pelos participantes do processo poltico, a adoo de determinadas polticas pblicas pode conduzir a resultados ineficientes e a aumento das desigualdades, o que constitui um dos custos da interveno do governo. 101 A adoo de polticas governamentais que so indesejadas pela maioria dos congressistas consistente com a existncia de negociao coordenada de votos (logrolling). 102 A existncia do Programa Nacional de Educao e Controle da Poluio Sonora (SILNCIO), coordenado pelo IBAMA, justifica-se pelo fato de, na ausncia de regulamentao a esse respeito, os nveis de poluio sonora serem superiores queles que seriam considerados socialmente eficientes.
94 E
95 E
98 C
101 102 C C
ESPECIALISTA EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL BAHIA FUNDAO CARLOS CHAGAS - 2004 53 o Programa Bolsa Escola consiste em destinar temporariamente em dinheiro, um salrio mnimo mensal s famlias em situao de carncia material e precariedade social. Um dos requisitos que todos os filhos da famlia entre 7 e 14 anos estejam matriculados em escolas pblicas. Programa Bolsa Escola uma ao governamental de tipo A. regulatria B. auto-regulatria C. libertria D. distributiva E. redistributiva Resposta E
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 64 O neoliberalismo na conduo das polticas pblicas levou o Estado Brasileiro a A. Construir uma sociedade justa e igualitria, a partir de slidos investimentos em segurana e polticas sociais. B. Delegar s empresas pblicas cada vez mais competncias constitucionais anteriormente no previstas. C. Desenvolver condies de reaquecimento econmico, o que possibilitar em breve sua condio de lder da ALCA. D. Terceirizar, descentralizar, privatizar, diminuindo a presena do Estado e criando condies para o laissez faire. E. Criar uma sociedade de capitalismo dinmico, capaz de se impor economicamente em auxlio a todos os setores da economia. Resposta: D. 68. A cincia poltica tem admitido que a noo de cidadania se restringe a, unicamente, significar a capacidade e o direito de votar e ser votado PORQUE S importa a significao dada ao termo cidadania no contexto da competncia formal da Lei Magna Nacional, a Constituio. Essa questo apresenta uma sentena com duas asseres. Para respond-la assinale, na folha de resposta, A. se as duas asseres forem verdadeiras e a segunda for uma justificativa correta da primeira. B. Se as duas forem verdadeiras, mas a segunda no for uma justificativa correta da primeira. C. Ssse a primeira assero for uma proposio verdadeira e a segunda uma proposio falsa. D. Se a primeira assero for uma proposio falsa e segunda uma proposio verdadeira. E. Se tanto a primeira como a segunda asseres forem proposies falsas. Resposta: E. 69. H ainda a pobreza. Dos 526.079 domiclios de Fortaleza, 22,1% so considerados pobres. Uma mdia alta para uma grande cidade brasileira. Mais importante ainda PE perceber que esta ainda maior nas trs reas mais carentes. L a proporo de pobres chega a 25,1% (63.686) dos domiclios. Diante deste quadro, natural que a desigualdade se mostre entre todas a reas da cidade. A partir do texto, correto afirmar que A. A pobreza uma questo exclusivamente urbana. B. A pobreza uma questo de Estado, sobretudo considerando-se o compromisso social da constituio brasileira de 1988. c. A pobreza afeta somente pases marginais ao capitalismo dos pases desenvolvidos. D. A erradicao da pobreza no deve constar como princpio de ao entre as polticas sociais. E. A pobreza pode ser eliminada exclusivamente com a adoo de polticas de controle demogrfico. www.pontodosconcursos.com.br 38
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Resposta: B. 71. A crise do Estado contemporneo tem suscitado novos paradigmas de gesto pblica nos anos 90. a esse respeito, INCORRETO afirmar que A. A nfase em resultados, orientao para o cidado e competio administrativa so princpios da reinveno do Estado. B. A denominada revoluo gerencial tem como proposta central a renovao do corpo gerencial da administrao pblica. C. O empreendedorismo pblico coloca-se como uma alternativa administrao burocrtica. D. O conceito de governana est associado capacidade do Estado em formular e implementar polticas pblicas efetivas. E. A consolidao do denominado terceiro setor refora a possibilidade de parcerias entre Estado e sociedade para a produo de bens pblicos. Resposta: B 74. O programa de governo do presidente norte-americano Franklin Roosevelt ficou conhecido como A. Neoliberalismo. B. new wave. C. New deal. D. Liberalismo. E. Estado de servio. Resposta: C 90. A participao popular na formulao de polticas de assistncia social e no controle de suas aes concretizada por meio de A. Parlamentares. B. Centrais sindicais. C. Entrevistas de campo realizadas por agentes governamentais. D. Organizaes representativas. E. Pesquisa de opinio pblica. Resposta: D ADMINISTRADOR: PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORGANIZAO CONESUL 2006 - COM ADAPTAES 22. O planejamento estratgico. a) est voltado para o curto prazo e envolve cada departamento da organizao. b) est voltado para o futuro e envolve cada operao da organizao. c) est voltado para o mdio prazo e envolve cada operao da organizao. d) est voltado para o longo prazo e envolve a organizao em sua como totalidade. e) est voltado para o exerccio anual e envolve todos os departamentos.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Resposta: D 29. Planos tticos so a) desdobramentos do plano estratgico estabelecido pela organizao. b) desdobramentos do plano ttico estabelecido pela organizao. c) o conjunto do plano ttico e estratgico da organizao. d) planos que visam motivar os executivos da organizao. e) planos que visam modificar a organizao e seus produtos e servios. Resposta: A ANALISTA ADMINISTRATIVO CESGRANRIO- 2006 REA: GESTO INSTITUCIONAL
42. O Plano Plurianual (PPA) previsto na Constituio Federal de 1988 e constitui importante instrumento no mbito do sistema oramentrio brasileiro. Sobre caractersticas, finalidade e estrutura do PPA, analise as afirmativas abaixo. I - O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. II - Cabe ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de projeto de lei dispondo sobre o PPA. III - Todo investimento governamental cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro s poder ser iniciado com prvia incluso no PPA ou em lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. IV - O projeto de lei do PPA, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. V - As normas constitucionais exigem que o oramento fiscal e o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto sejam compatveis com o PPA. Est(o) correta(s) a(s) afirmativa(s): (A) I e III, apenas. (B) I, II e III, apenas. (C) II, III e IV, apenas. (D) I, II, III e V, apenas. (E) I, II, III, IV e V. Resposta: E 43. Analisando as caractersticas da Lei Oramentria Anual (LOA), NO possvel afirmar que: (A) instrumento de planejamento oramentrio de longo prazo. (B) compreende 3 sub-oramentos: oramento fiscal, de investimentos e da seguridade social.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES (C) tem seus prazos de encaminhamento fixados, no mbito da Unio, pelo Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), at a entrada em vigor de lei complementar prevista na Constituio. (D) ter seu projeto acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. (E) no que concerne aos sub-oramentos fiscal e de investimentos, estes tero a funo de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. Resposta: A 44. Pode-se afirmar que, contemporaneamente, a tcnica de OramentoPrograma consagrou-se como a forma moderna de organizar o Oramento Pblico. Dentre as alternativas abaixo, assinale a que NO apresenta uma caracterstica do Oramento-Programa. (A) Elenca os objetivos e propsitos perseguidos pela instituio e para cuja consecuo so utilizados os recursos oramentrios. (B) Fornece destaque aos programas de governo, entendidos como os instrumentos de integrao dos esforos governamentais, no sentido de concretizao dos objetivos. (C) Enfatiza medidas de desempenho, com a finalidade de medir as realizaes (produto final), os esforos despendidos na execuo dos programas e a responsabilidade pela execuo. (D) Detalha as informaes sobre a execuo da gesto fiscal do governo, fornecendo os dados do que foi realizado, inclusive no que tange s despesas de pessoal e com a dvida consolidada e mobiliria. (E) Mensura custos dos programas, identificando meios e/ou insumos necessrios obteno dos resultados. Resposta: D TRIBUNAL DE CONTAS DO ESPRITO SANTO ESAF 2001 53- Um dos conceitos mais importantes para a moderna gesto do setor pblico o de "acountability". Admitindo a inexistncia de uma traduo exata do termo para o portugus, assinale entre as opes abaixo aquela que melhor expressa o significado desse conceito. a) Refere-se a novos processos contbeis, menos burocrticos e mais adequados moderna gesto da coisa pblica. b) Indica a tomada de responsabilidade por parte dos funcionrios pblicos em suas relaes com os cidados. c) Indica o alcance da eficincia na gesto da coisa pblica. d) Refere-se a novos padres de desempenho na gesto dos recursos financeiros, mais adequados s dificuldades enfrentadas pelos estados nacionais. e) Relaciona-se satisfao do funcionrio pblico no desempenho de suas tarefas cotidianas. Resposta: B www.pontodosconcursos.com.br 41
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES ENAP ESAF- 2006 07- Assinale a opo correta. Por meio do oramento participativo, a) o governo estabelece mecanismos de auto-gesto pblica. b) compatibizam-se as relaes entre Unio, Estados, DF e Municpios. c) cria-se um processo contnuo de ajuste crtico, baseado no princpio da autoregulao. d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais. e) o cidado atende s suas demandas por servios de qualidade. Resposta: G AFC ESAF - 2004 31- Numere a segunda coluna de acordo com a primeira. Em seguida, assinale a opo que contm a seqncia correta. (1) Conjunto de decises e aes relativas alocao de recursos pblicos visando a mitigar ou eliminar desigualdades permanentes e auto-reproduzidas, bem como assistir e fortalecer os segmentos mais vulnerveis da sociedade. (2) Direitos necessrios ao exerccio da liberdade individual, como por exemplo, o de ir e vir, de contratar, de empreender e de possuir propriedades. (3) Relao jurdico-poltica que define direitos e deveres de cada indivduo, frente aos outros indivduos e frente ao Estado. (4) Direitos que possibilitam a participao igualitria dos membros de uma sociedade nos seus padres bsicos de vida. (5) Conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos. (6) Direitos que asseguram o exerccio da capacidade de influir nas decises polticas, seja diretamente por meio de atividade governamental ou associativa, seja indiretamente, por meio do voto. ( ) Cidadania poltica ( ) Poltica social ( ) Cidadania social ( ) Cidadania civil a) 6, 5, 4, 3 b) 6, 1, 4, 2 c) 3, 5, 2, 4 d) 5, 1, 4, 2 e) 5, 1, 2, 4 Resposta: b 33- No debate sobre as polticas sociais, alguns analistas sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com aes cujo impacto na reduo de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Em conseqncia, freqentemente se prope a focalizao das polticas sociais, em detrimento de polticas universais. Nos termos desse debate, indique a opo incorreta. a) A focalizao ou a seletividade das aes entendida como a concentrao dos esforos e dos recursos na populao mais carente, de forma a aliviar os altos custos sociais das polticas de ajuste fiscal. b) Originada no Consenso de Washington, a focalizao enquanto seletividade das aes vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do gasto social, e no Brasil tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas sociais. c) A focalizao ou seletividade das aes tambm pode ser entendida como uma estratgia para a universalizao do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar a todos, porm, primeiramente e mais a quem tem menos. d) A focalizao diferencia-se da universalizao por estar associada com medidas de promoo social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefcios das polticas sociais ao cumprimento de exigncias como freqncia escolar, vacinao infantil e outras. e) A universalizao parte do princpio de que preciso aumentar o gasto social, estatal e no estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefcios correspondentes aos direitos sociais quanto execuo de programas especficos de combate pobreza, emergenciais e permanentes. Resposta: d. 37- Sobre as polticas sociais brasileiras, aps o final da dcada de 90, indique a opo incorreta. a) Tanto na rea de sade, como de educao, grande parte das aes da Unio executada de forma descentralizada pelos Estados e, principalmente, pelos municpios. b) Mesmo sendo da competncia dos Estados e municpios, as reas de habitao e saneamento recebem recursos da Unio, sendo que a ao do governo federal em saneamento prioriza as localidades rurais. c) Os recursos destinados sade tm-se elevado em decorrncia da determinao constitucional de que a Unio aplique em sade percentuais mnimos de suas receitas tributrias. d) Os benefcios assistenciais so concedidos, independentemente de contribuies, aos segmentos mais carentes da populao segundo o critrio de renda. e) Alm dos programas federais, a sociedade brasileira tem podido contar com programas descentralizados de garantia de renda mnima, estaduais e municipais, cuja superposio tem contribudo para maior eficcia e eficincia na reduo da desigualdade social. Resposta: e
MPU- ESAF-2004
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 01- No que diz respeito Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) no se pode afirmar que a) dispe sobre as alteraes na legislao tributria. b) orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), bem como sua execuo. c) compreende as metas e prioridades da administrao, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente. d) estabelece diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para programas de durao continuada, sendo componente bsico de planejamento estratgico governamental. e) estabelece a poltica de aplicao das agncias oficiais de fomento. Resposta: d TCU ESAF 2006 62- A propsito do ciclo oramentrio, correto afirmar que a) a sesso legislativa s pode ser formalmente encerrada aps a aprovao do projeto de lei oramentria b) matrias oramentrias so votadas sucessivamente, no mbito de cada uma das Casas do Congresso Nacional c) no primeiro ano de cada mandato presidencial, a lei de diretrizes oramentrias para o segundo ano aprovada antes do plano plurianual para o respectivo mandato d) se o veto presidencial lei oramentria for total, ser adotada a ltima lei oramentria aplicada e)os projetos de crditos adicionais no tramitam pela Comisso Mista, sendo votados diretamente no plenrio do Congresso Nacional Resposta: c 82- So os principais atores no processo de formulao e implementao de polticas pblicas: a) Burocracia Privada, Imprensa, Partidos de Oposio b) Eleitorado, Atores Privados, Parlamentares c) Burocracia Pblica, Grupos de Interesse, Parlamentares d) Sindicatos, Associaes Privadas, Eleitorado e) Imprensa, Burocracia Privada, Partidos de Oposio Resposta: c 80- Um dos grandes temas do debate neste final de milnio tem sido a crise do Estado contemporneo, evidenciada principalmente durante a dcada
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES de 1990. Essa crise apresenta vrias facetas e dimenses, incluindo todas as listadas abaixo, exceto: a) crise fiscal, compreendendo a incapacidade de gerir os negcios pblicos de modo a obter o equilbrio entre receita e despesa b) crise de governabilidade, compreendendo o conjunto das condies sistmicas de exerccio do poder c) crise de representao poltica: perda de significado efetivo da estrutura jurdico-poltica que organiza a participao da sociedade no exerccio do poder d) crise de governana, compreendendo as maneiras pelas quais o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais, tendo em vista o bem-estar da sociedade e) crise de autoridade, compreendendo a perda de funo das instituies que exercem o monoplio legtimo da coero Resposta: E ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO TCU 2005/6 - ESAF 03- O oramento-programa entendido como o plano de trabalho do governo no qual so especificadas as proposies concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale a nica opo incorreta em relao a oramento-programa. a) A integrao planejamento-oramento caracterstica do oramentoprograma. b) Oramento-programa informa, em relao a cada atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar. c) O oramento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos de mdio e longo prazos. d) O oramento-programa o processo de elaborao do oramento em que enfatizado o objeto de gasto. e) Processo de elaborao do oramento-programa tcnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e clculo real das necessidades. Resposta: E 04- No Brasil, o Plano Plurianual (PPA) componente bsico do planejamento estratgico governamental. Na definio do objetivo e da natureza especficos da planificao estratgica, o governo deve por em realce quatro elementos principais. Identifique a opo que no pertinente. a) A importncia da reflexo, essencialmente qualitativa, no futuro a longo prazo. b) A concentrao da anlise dos fatores essenciais das atividades-fins da administrao pblica. c) O predomnio do processo sobre os planos que dele derivam. d) A natureza estratgica das decises a tomar, decises que comprometem de modo quase irreversvel o futuro da Nao. e) O melhoramento do desempenho gerencial da administrao pblica.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Resposta: E ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO TCU 1999 - ESAF 73) Leia os enunciados que se seguem: Conjunto de agentes que se caracterizam pela tica da obedincia, cujas atividades, por definio, devem se reger pelos critrios da expertise, confiabilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade, e que competem em arenas administrativas, excluindo o envolvimento poltico e partidrio. Complexo poltico-organizacional soberano, constitudo por povo, territrio, governo e quadro administrativo, aparato de segurana encarregado do monoplio do uso da violncia, e ordenamento jurdico impositivo que possui natureza extroversa. Conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam a prover a resoluo pacfica dos conflitos sobre bens pblicos. Indique a seqncia conceitual que expressa mais precisamente os enunciados acima. a) Burocracia/ Estado/ Poltica b) Burocracia/ Poltica/ Estado c) Burocracia/ Governo/ Poltica d) Poltica/ Governo/ Administrao Pblica e) Administrao Pblica/ Estado/Governo Resposta: A TCNICO DE PLANEJAMENTO E PESQUISA IPEA ESAF 2004 34- Conforme apontam as pesquisas de opinio, parte do desprestgio da atividade poltica junto populao, tem sido atribuda a certas caractersticas da vida poltica recente do Brasil, que se refletem na formao da agenda de polticas pblicas. 1- O pas enfrenta uma constante crise de governabilidade porque, sob o presidencialismo brasileiro, o Executivo no consegue obter a aprovao de suas proposies na mesma medida que os governos parlamentaristas. 2- Apenas uma pequena parcela dos projetos apresentados pelo governo aprovada. 3- Desde a promulgao da Constituio de 1988, os presidentes da Repblica obtiveram a aprovao para cerca de dois teros ou mais de suas propostas. 4- A infidelidade partidria faz com que as iniciativas individuais dos parlamentares acabem dominando a agenda, sem que as lideranas possam articular suas bancadas em torno dos compromissos programticos. www.pontodosconcursos.com.br 46
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Em relao aos enunciados acima, indique a opo correta. a) Esto todos corretos. b) Esto todos incorretos. c) Apenas 1 est correto. d) Apenas 2 est correto. e) Apenas 3 est correto. Resposta: C 36- O estudo das polticas pblicas mostra que possvel haver diferentes arenas decisrias, caracterizando distintas modalidades de polticas. Entre os enunciados abaixo, versando sobre este tema, assinale a nica assertiva correta. a) O mais intenso nvel de conflito de interesses ocorre nas arenas distributivas, porque a base de arrecadao dos governos vem-se estreitando consistentemente e os decisores enfrentam restries fiscais cada vez mais graves. b) As polticas redistributivas acirram os conflitos, caracterizando-se como jogos de soma-zero, nos quais o benefcio de um grupo ou coletividade implica necessariamente o prejuzo dos interesses do grupo oposto, pelo menos no curto prazo. c) As polticas distributivas so aquelas que mais contribuem para o avano da democracia, pois permitem aos representantes polticos alianas, composies e barganhas com elevado grau de legitimidade e transparncia. d) A finalidade das polticas regulatrias estabelecer o ordenamento da atividade econmica, de maneira a assegurar a proteo dos cidados contra o poder dos monoplios privados. e) As polticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade social, j que expressam a disposio da classe poltica para superar as desigualdades sociais. Resposta: B 37- Nas polticas pblicas, com freqncia, vrias decises deixam de ser tomadas em parte ou integralmente durante a formulao. Muitas delas ocorrem durante a implementao, por diversos motivos, exceto: a) Por falta de informao e de conhecimento tcnico especfico dos tomadores de deciso, que acreditam que os implementadores tm mais conhecimento especializado para fundamentar certas decises. b) Porque h conflitos que no so resolvidos durante a formulao, fazendo com que a deciso se restrinja ao consenso mnimo possvel na ocasio. c) Porque os decisores consideram estratgico reservar alguns tpicos da deciso para novas rodadas de negociao, de modo a se fortalecerem diante de certos interesses no futuro. d) Porque alguns dos possveis impactos das medidas a serem tomadas so desconhecidos e a racionalidade da classe poltica mostra ser pouco recomendvel assumir o nus de vrias decises dessa natureza. e) Porque os interesses envolvidos em uma dada poltica so poderosos o suficiente para inviabiliz-la e para ameaar os tomadores de deciso, caso as decises imponham mltiplas perdas a um s tempo. www.pontodosconcursos.com.br 47
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES Resposta: C 39- A Constituio de 1988 inaugurou o movimento de descentralizao da gesto de polticas pblicas da rea social ao criar o SUS-Sistema nico de Sade. Sobre a descentralizao de polticas pblicas no Brasil, no correto afirmar que: a) So exemplos do mesmo processo de descentralizao: o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, o Programa Nacional de Alimentao do Escolar, o Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino, o Programa Nacional do Livro Didtico, a Lei de Responsabilidade Fiscal. b) Exige um grau elevado de amadurecimento poltico pois requer, dos entes federados (Unio, estados e municpios), muita habilidade e disposio para coordenar e pactuar suas respectivas atribuies e responsabilidades, assim como suas estratgias para o atendimento s necessidades da populao. c) Parte do diagnstico de que o municpio o ente privilegiado para tratar diretamente as questes sociais, como sade e educao, uma vez que , dos trs, o mais prximo da realidade da populao, tanto em termos scioculturais quanto da profundidade e das particularidades tpicas de cada caso/regio. d) A despeito de transferir aos estados e municpios recursos e responsabilidades, a Unio tem preservado importantes recursos de poder. Por exemplo, no caso do SUS, a Unio estabelece tanto os critrios para a transferncia dos recursos definindo prioridades e nelas enquadrando os municpios quanto os pr-requisitos para habilitao dos municpios. e) A experincia brasileira indica que a construo de mecanismos de cooperao e de descentralizao de responsabilidades depende muito das iniciativas do governo federal e de sua capacidade para prover incentivos adequados aos governos subnacionais aos quais se dirigem. Resposta: A 42- So freqentes, atualmente, as anlises das instituies polticas brasileiras que apontam para um fenmeno denominado judicializao da poltica. Essa judicializao conseqncia ou se manifesta: 1) Do fato de que os ministros do Supremo Tribunal Federal sejam nomeados pelo Presidente da Repblica, o que introduz um elemento poltico na atuao do Judicirio. 2) Do fato de que a Constituio de 1988 ampliou o rol das pessoas e ou entidades que podem entrar com Aes Diretas de Inconstitucionalidade, incluindo partidos polticos e entidades sindicais de carter nacional. 3) Na extenso das decises jurisprudenciais do Judicirio a questes polticas. 4) Na tendncia dos atores polticos de adotar critrios e consideraes judiciais em suas atividades. 5) Na necessidade do estabelecimento do Controle Externo do Judicirio. Em relao aos enunciados acima, indique a opo correta. a) So todos corretos. www.pontodosconcursos.com.br 48
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES b) Todos incorretos. c) Esto corretos os trs primeiros. d) Esto corretos os quatro primeiros e incorreto o quinto. e) Esto corretos o 3 e o 4 e incorretos os demais. Resposta: E 44- O Plano Plurianual - PPA elaborado pelo Poder Executivo em 2003 ter vigncia no perodo 2004-2007. Entre as afirmaes a seguir, identifique aquelas que so falsas (F) e as que so verdadeiras (V). Em seguida, escolha a opo que contm a seqncia correta. ( ) A Constituio estabelece que o governo federal tem de apresentar o PPA ao Congresso Nacional at o final de agosto do primeiro ano da administrao. O Congresso Nacional deve apreci-lo at o final do mesmo ano. ( ) O PPA orienta a elaborao do Oramento da Unio para os quatro anos seguintes, incluindo o primeiro ano do governo subseqente. ( ) O PPA 2004-2007 foi objeto de consulta pblica envolvendo organizaes sociais em todos os estados. ( ) A estratgia prevista no PPA 2004-2007 decomposta em trs megaobjetivos: 1) Incluso Social e Reduo das Desigualdades Sociais; 2) Crescimento com Gerao de Emprego e Renda, Ambientalmente Sustentvel e Redutor das Desigualdades Regionais e 3) Promoo e Expanso da Cidadania e Fortalecimento da Democracia. a) V, F, V, F c) F, V, F, V c) F, F, F, F d) V, V, V, V e) F, V, V, F Resposta: D 46- Considerando a formao da agenda, a formulao e a implementao de polticas pblicas, assinale a opo incorreta. a) No processo de formao de agenda em polticas pblicas, para que um estado de coisas se torne um problema poltico, item prioritrio na agenda governamental, necessrio que apresente pelo menos uma das seguintes caractersticas: mobilize ao poltica seja ao coletiva de grandes ou de pequenos grupos, seja ao de atores individuais estrategicamente situados; constitua uma situao de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que, para os governantes, o nus de no lidar com o problema seja maior que o de enfrent-lo; constitua uma situao de oportunidade, ou seja, algum ator relevante perceba vantagens a serem obtidas com o seu tratamento. b) Os modelos de implementao de polticas pblicas conhecidos como interativo e bottom-up tm entre suas caractersticas: os objetivos perseguidos so consensuais e perfeitamente compreendidos por todos os envolvidos; cada agncia implementadora independe das outras para realizar suas tarefas; as tarefas de cada participante so previamente especificadas em detalhe e na seqncia correta; os atores que exercem posies de comando so capazes de obter efetiva obedincia dos seus comandados. www.pontodosconcursos.com.br 49
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES c) A implementao de uma poltica pblica no ocorre de maneira consistente nem automtica, to logo esteja formulada: abrange a tomada de novas decises, o abandono de algumas e a reformulao de outras; inclui elementos polticos de grande complexidade, envolvendo atores diversos, com variados graus de autonomia e capacidade de mobilizao de diferenciados recursos de poder; e pode incluir a reviso do prprio problema poltico original e da convenincia de sua insero na agenda governamental. d) Um trao recorrente nas polticas pblicas no Brasil a sua desarticulao horizontal: devido a problemas de comunicao intragovernamental ou em conseqncia do conflito interburocrtico, as polticas so fragmentadas segundo as reas de controle de cada agncia, perseguem-se objetivos muitas vezes contraditrios e estabelecem-se superposies que levam ao desperdcio de recursos. e) No Brasil, as polticas pblicas freqentemente so afetadas por uma perspectiva linear e vertical que, ao mesmo tempo, expressa e resulta da baixa capacidade de coordenao, da forte tendncia centralizao das decises e da reduzida autonomia e fragilidade institucional dos nveis e agncias responsveis pela implementao. Resposta: B 49- Anualmente o Executivo submete ao Congresso Nacional um projeto de lei oramentria. Os seguintes enunciados dizem respeito ao seu contedo e tramitao. 1) O projeto composto pelas diretrizes oramentrias e pelo oramento fiscal, pelo oramento de investimento das estatais e pelo oramento da seguridade social. 2) O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. 3) Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes sero obrigatoriamente congelados e aplicados na amortizao da dvida pblica federal. 4) Os oramentos fiscais, de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto da seguridade social, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. 5) A concesso de aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, s podero ser feitas se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes. A respeito desses enunciados, indique a opo correta. a) Esto todos corretos. b) Esto todos incorretos. c) Esto corretos os de n 1, 3 e 5. www.pontodosconcursos.com.br 50
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES d) Esto corretos os de n 1, 2 e 3. e) Esto corretos os de n 2, 4 e 5. Resposta: E 50- De acordo com a Constituio, compete ao Poder Executivo elaborar o Plano Plurianual (PPA). Os seguintes enunciados se referem a esse Plano: 1) Compete exclusivamente ao Poder Legislativo, com a assistncia do Tribunal de Contas da Unio, manter um sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual. 2) As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. 3) A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 4) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 5) Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional em votaes separadas. A respeito desses enunciados, assinale a opo correta. a) Esto todos corretos. b) Esto todos incorretos. c) Esto corretos os de n 1, 2 e 3. d) Esto corretos os de n 2, 3 e 4. e) Esto corretos os de n 3, 4 e 5. Resposta: D 51- O processo de desenvolvimento social no Brasil, especialmente no perodo entre as dcadas de 30 e 90, torna-se mais compreensvel luz do conceito de cidadania regulada, cujos principais elementos esto enunciados abaixo, exceto: a) Trata-se de um conceito de cidadania fundado em um sistema de estratificao ocupacional, estabelecido por norma legal, definindo-se como cidados os que exerciam ocupaes reconhecidas e definidas em lei. b) A extenso da cidadania se fazia estritamente, primeiro, via regulamentao de novas profisses/ ocupaes; e, em seguida, pela ampliao do escopo dos direitos associados a estas. c) O limite inferior desse sistema o campesinato era representado por uma massa de ocupaes difusas do meio rural, impermeveis regulao, portanto, um conjunto de pr-cidados, sem o requisito fundamental de pertencimento cvico. d) Marcos relevantes do rompimento da cidadania regulada no Brasil so as polticas de previdncia rural e a universalizao do acesso sade, que desvincularam o exerccio dos direitos do exerccio de atividades ocupacionais.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES e) O limite superior do sistema os proprietrios em geral tambm no tinha definio no sistema de estratificao ocupacional, sendo sua cidadania referida ao cdigo de valores polticos e a direitos historicamente adquiridos pela burguesia. Resposta: E 53- O Brasil uma Repblica Federativa. No entanto, houve momentos em que o Estado assumiu caractersticas unitrias, como ocorreu no Estado Novo e sob o Regime Militar. Esses movimentos se refletiram na conduo das polticas sociais. Levando isso em conta, considere os seguintes enunciados: 1) A reforma fiscal realizada pelo Regime Militar concentrou a arrecadao dos principais tributos nas mos do Governo Federal ao mesmo tempo em que esse assumia a formulao e a conduo de programas sociais e de planejamento urbano e saneamento. 2) Na dcada de 80, a redemocratizao foi acompanhada de uma recuperao do poder de barganha dos governos estaduais e municipais que engendrou um processo de negociao com o governo federal em torno da transferncia de recursos e da conduo das polticas sociais. 3) A Constituio promulgada em 1988 restabeleceu os princpios federativos e democrticos, transferindo receitas da Unio para os Estados e Municpios, mas sem redefinir claramente as responsabilidades pelas polticas sociais. 4) Ao longo da dcada de 90 ocorreu um processo de descentralizao da execuo das polticas sociais e uma tendncia adoo de mecanismos de participao e controle social. Em relao aos enunciados da questo, indique a opo correta. a) Esto todos corretos. b) Nenhum est correto. c) Apenas o n 1 est correto. d) Apenas esto corretos o n 1 e o n 2. e) Apenas o n 3 est incorreto. Resposta: A 54- Embora a Constituio de 1988 no tenha promovido uma distribuio sistemtica das responsabilidades pelas polticas sociais entre a Unio e os entes federativos, contm dispositivos a esse respeito. Os enunciados a seguir tratam da competncia dos entes federativos em relao a algumas dessas polticas. Identifique aqueles que so falsos (F) e os que so verdadeiros (V). Em seguida, escolha a opo que contm a seqncia correta. ( ) Compete Unio instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso. ( ) Compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. ( ) competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia.
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES ( ) Compete aos Municpios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local. a) V, F, V, F b) F, V, F, V c) V, V, V, V d) F, F, F, F e) F, V, V, F Resposta: C. 56- Sobre as polticas sociais brasileiras, incorreto afirmar: a) A despeito de o debate pblico contemporneo enfatizar a necessidade de focalizar os gastos sociais nos segmentos mais pobres da populao, possvel identificar historicamente uma longa tradio de focalizao como elemento central do modelo de polticas sociais lanado por Vargas e identificado como corporativismo-societal. b) No mbito do modelo corporativista instaurado na dcada de 30, os instrumentos de poltica social eram utilizados como moeda de troca para assegurar o apoio poltico de categorias especficas da fora de trabalho, beneficiando, assim, prioritariamente os grupos scio-econmicos com elevada capacidade de mobilizao poltica. c) A exigncia de um contrato formal de trabalho funcionava, at muito recentemente, como um dos principais obstculos ao acesso universal dos cidados brasileiros a importantes programas sociais, como a aposentadoria, o seguro desemprego e o sistema de penses. d) Entre os diferentes itens do oramento social brasileiro, o gasto pblico com educao um dos que apresentam maior regressividade. Os dados mostram que 90% do gasto com educao terciria ou superior beneficiam pessoas situadas entre os 40% mais ricos da populao. e) O sistema de aposentadoria que atende os trabalhadores da iniciativa privada (INSS) atende mais de 18 milhes de pessoas e gera um dficit anual inferior a 2% do PIB, enquanto os sistemas que beneficiam os aposentados do setor pblico atendem, em conjunto, menos de um milho de pessoas mas geram um dficit aproximado de 3,5% do PIB. Resposta: A ASSESSOR ESPECIALIZADO IPEA FCC 2005 A poltica fiscal um importante instrumento do Governo Federal no combate aos efeitos do baixo crescimento econmico. No entanto, para que o Governo Federal possa cumprir este papel necessrio que haja uma margem razovel de flexibilidade alocativa dos recursos oramentrios. Os dois tipos de restries legais que afetam a flexibilidade do Oramento Geral da unio so: A. o comprometimento com o pagamento de aposentadorias de servidores pblicos federais e os gastos com os poderes Judicirio e Legislativo. B. O comprometimento com transferncia para estados e municpios e despesas obrigatrias. C. o elevado grau de vinculao de receitas e o elevado nvel de despesas obrigatrias. www.pontodosconcursos.com.br 53
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES D. o elevado nvel de despesa com a dvida pblica e a despesa com a Previdncia Geral. E. a despesa com juros da dvida pblica e as despesas com aposentadorias de servidores pblicos. Resposta: C FNDE: ESPECIALISTA 2007 - FGV 46. A respeito da formulao de polticas pblicas, assinale a alternativa correta. (A) A formulao de polticas pblicas tem incio com a execuo oramentria dos recursos destinados no Oramento Geral da Unio. (B) O reconhecimento de um problema e sua conduo agenda governamental caracteriza o incio do processo de elaborao de polticas pblicas. (C) O rastreamento pelos atores que procedero deciso inicia o processo de polticas pblicas. (D) O governo inicia sua deciso de poltica pblica ao fazer seu programa de governo. (E) O plano plurianual, no Brasil, o documento formal de polticas pblicas do governo. 46 B 47. O governo de uma cidade no manteve sua principal estrada transitvel. Elementos da comunidade a bloquearam, desviando o trnsito para uma outra via secundria. correto considerar que se est diante de: (A) uma antecipao de gesto da sociedade. (B) um ponto zero no espao de poltica. (C) uma poltica de boicote do governo. (D) um ato de gesto social. (E) uma no-deciso do governo. 47 B 48. A respeito das polticas pblicas, assinale a alternativa correta. (A) As polticas pblicas no dependem da interao das instituies encarregadas de sua implementao, mas de deciso superior a elas. (B) A matriz lgica que os organismos usam para controlar a elaborao e implantao de polticas pblicas no indica todas as fases e etapas de elaborao das polticas pblicas. (C) Em uma democracia menos desenvolvida, os debates em cenrios menos visveis, no mbito da tecnocracia, podem pesar mais que os debates da articulao poltica. (D) O Pronage uma poltica pblica destinada a permitir a ajuda do BID, que prope elevar a capacidade de gesto dos governos estaduais e permitir interao entre os entes federados na gesto e controle de recursos. (E) A falta de recursos financeiros impede a inovao no planejamento de polticas pblicas no Brasil. 48 C www.pontodosconcursos.com.br 54
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 49. A respeito das polticas pblicas no Brasil, correto afirmar que: (A) empresrios so atores de polticas pblicas, na medida em que atuam num programa de promoo de exportaes. (B) quem recebe os benefcios de um programa social de bolsa famlia est atuando em polticas pblicas. (C) a anlise de gastos e retornos de uma poltica pblica no pode incluir gastos governamentais e de outros atores. (D) as empresas multinacionais so um item negativo na deciso dos governos e no devem ser levadas em considerao na formulao de uma poltica pblica, j que a poltica pblica. (E) a propaganda de organizaes externas ao governo no implica decises diferenciadas nas polticas pblicas. 49 A 50. Em relao formulao, implementao e avaliao de uma poltica pblica, assinale a alternativa correta. (A) A avaliao de impacto de uma poltica pblica acontece nos primeiros meses aps sua implementao. (B) A avaliao de uma poltica pblica sua parte final e s acontece quando findado seu processo de execuo. (C) A formulao e implementao de uma poltica pblica devem ser vistas como fases distintas, em que uma no influencia a outra. (D) O teor sofisticado dos planos e documentos de poltica pode constituir um srio elemento de obstruo ao sucesso da implementao de uma poltica pblica. (E) O uso de indicadores de impacto no momento de fazer o monitoramento dispensvel. 50 D 51. Analise as afirmativas a seguir: I. As polticas pblicas so exclusividade da administrao pblica e das agncias reguladoras. II. Polticas pblicas distributivas so as que surgem de demandas tpicas, especficas, restritas e de bens divisveis e de impacto localizado. III. Polticas pblicas regulatrias so as que apresentam impactos especficos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ao de agentes privados, embora as decises alocativas se baseiem em leis e regulamentos que sejam estabelecidos em termos gerais. Assinale: (A) se somente a afirmativa I estiver correta. (B) se somente a afirmativa II estiver correta. (C) se somente as afirmativas I e II estiverem corretas. (D) se somente as afirmativas I e III estiverem corretas. (E) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas. 51 E
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES 52. Com base na relao entre polticas pblicas e agenda do governo, assinale a alternativa correta. (A) O excesso de articulao nas democracias menos estruturadas prejudica a formao de uma agenda governamental para deciso de polticas pblicas at suas fases efetivas. (B) Uma poltica pblica um conjunto de procedimentos formais e informais que equacionam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica de conflitos quanto a bens e servios pblicos. (C) A existncia de um problema poltico deriva de um estado de coisas e no necessariamente forma uma poltica pblica quando fora a entrada na agenda do governo. (D) A incluso no Oramento Pblico define a implementao de uma poltica pblica. (E) As rotinas de polticas pblicas j ultrapassaram a etapa da agenda do governo. 52 B 53. O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao contm em seu bojo um exemplo tpico de uso da gesto social. Qual outra poltica de governo abaixo relacionada poderia estar no conjunto de aes que incluem gesto social e no parte do referido plano? (A) Promoo da Educao Infantil. (B) Plano de convnios. (C) Assistncia s escolas confessionais. (D) Censo Escolar. (E) Avaliao Nacional da Educao Bsica. 53 C 54. No tocante s polticas pblicas, seus objetivos e suas fases, assinale a alternativa correta. (A) A definio de objetivos e prioridades de polticas pblicas depende modernamente da equao de capacidades funcionais do sistema com reas setoriais da sociedade num ambiente especfico do nvel escolhido. (B) Quando o governo honesto, o jogo de poder dentro do Legislativo no tem influncia na execuo das polticas pblicas. (C) A fase de reconhecimento do problema envolve um problema de traduo dos sinais que chegam instituio e se confunde com o rastreio. (D) As limitaes de entraves da organizao para anlise de polticas pblicas no podem se verificar na fase de formao porque ela um processo linear. (E) A fase de implementao de polticas pblicas se confunde com a de avaliao. 54 A 55. A respeito das polticas pblicas e suas implicaes, assinale a alternativa correta. (A) Dependendo da amplitude da poltica pblica, as disputas polticas e as relaes das foras de poder sempre deixaro suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados. www.pontodosconcursos.com.br 56
CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES (B) O acompanhamento das polticas pblicas serve para determinar seu pblico-alvo. (C) As polticas pblicas de relevo em qualquer jurisdio se do na interao das redes em processos entre o Executivo e organismos sociais. (D) Os fatores favorveis e entraves bloqueadores da elaborao de polticas pblicas no podem ser encontrados no estudo dos processos polticos e administrativos. (E) Os impactos das polticas pblicas so medidos pela capacidade dos organismos de atender o pblico-alvo e independem da relao de foras polticas do processo. 55 A 59. Assinale a alternativa que melhor descreva o conceito de poltica pblica. (A) um programa de governo (B) o Plano Plurianual do governo (C) um projeto de lei (D) um conjunto de marcos jurdico (E) um conjunto de decises interativas de governo com objetivos prefixados 59 E
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Caros alunos, Bem vindos ltima aula do curso de polticas pblica para o concurso da CGU. Antes de tudo, gostaria de dizer que foi um prazer os auxiliar nessa caminhada. Peo que desculpem minhas falhas e agradeo pelas sugestes e elogios recebidos durante o curso. Reconheo que houve pequenos atrasos ou descompassos ao longo do curso, infeliz tive imprevistos que impossibilitaram um cumprimento rigoroso dos prazos. Em todo caso mantivemos o acordo inicial de uma aula por semana e isso muito bom. No demais, carrego as mais positivas impresses dessa experincia e pretendo repeti-la. Peo que no se esqueam de preencher a minha avaliao, suas sugestes, comentrios, crticas e elogios so fundamentais para que realizemos um bom trabalho e o aprimoremos dia aps dia. No me despeo complemente, pois, com o adiamento da prova, teremos a oportunidade de mantermos uma boa interao por mais tempo. Mas, desde j, muito obrigado por tudo. Deixo tambm meu agradecimento equipe administrativa do Pondo dos Concursos e parabenizo-a pela iniciativa. A todos, muito obrigado e um forte abrao, Marcelo Gonalves Quarta aula Contedo: 1. Planejamento Estratgico (achei interessante vocs terem conhecimento dessa metodologia de planejamento, pois est sendo muito utiliza e tem uma interface com a metodologia de anlise de situao que ser apresentada adiante); 2. Formulao de programas e projetos: diagnstico, rvore de problemas, rvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos;
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3. Avaliao de programas e projetos. Tipos de Avaliao. Anlise custobenefcio e anlise custo-efetividade; 4. Poltica cambial. PLANEJAMENTO ESTRATGICO O QUE ? O planejamento estratgico uma metodologia gerencial criada nos Estados Unidos em meados dos anos 1960, voltada, inicialmente, para a administrao de empresas no longo prazo. Sua principal funcionalidade permite estabelecer a direo a ser seguida pela organizao. Ao mesmo tempo, o PE um formato de planejamento que visa maior grau de interao com o ambiente, ou seja, tem em vista uma melhora na relao entre a organizao e o ambiente externo no qual ela est inserida. Na definio da direo que ser seguida pela organizao, diversos aspectos devem ser analisados, entre eles: mbito de atuao da empresa, as macro-polticas a serem realizadas, polticas cotidianas funcionais que operacionalizam as macro-polticas, filosofia de atuao, macro-estratgia, estratgias cotidianas funcionais, macro-objetivos, objetivos funcionais. Com relao interao entre organizao e meio, o grau de interao entre uma organizao e o ambiente que pode ser positivo, neutro ou negativo varivel e depende do comportamento estratgico assumido pela organizao perante o contexto em que est inserida. Advertncia: no confundir com o clssico Planejamento a Longo Prazo (PLP), o qual se baseia simplesmente em extrapolao das situaes passadas.
ETAPAS FUNDAMENTAIS DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO O planejamento estratgico tem trs etapas fundamentais em seu processo de elaborao:
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O primeiro o estabelecimento da misso (razo de ser) e da viso (ideal desejado) da organizao. Esses dois aspectos sero os pilares de todo o desenvolvimento do planejamento, pois so tambm os pilares da organizao. Ignor-los seria desprezar o por qu da organizao existir e no ter a mnima idia de onde se espera chegar com as suas aes. O segundo momento do processo de construo do planejamento estratgico a anlise dos ambientes interno e externo. Essa anlise tem como principal objetivo construir um diagnstico do ambiente interno (identificar pontos fortes e fracos da organizao) e do ambiente externo (anlise das oportunidades e ameaas com as quais a organizao vai ter que lidar). O principal instrumento para cumprir esta etapa do planejamento anlise SWOT ela faz um mapa situacional com base na identificao da foras (Strengths), fraquezas (Weaknesses) da organizao e das oportunidades (Opportunities) e ameaas (Threats) presentes no ambiente. Por fim, o terceiro passo para fechar o planejamento estratgico a elaborao das estratgias da organizao por meio do estabelecimento de objetivos e metas, sempre considerando a anlise anterior.
PRINCIPAIS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO Os principais elementos componente do planejamento estratgico so: 1. Viso e misso: a misso estabelece as razes da existncia da organizao e a viso o estado ideal que a organizao deseja, ou seja, qual o futuro mais desejado pela organizao com relao sua rea de atuao; 2. Questes estratgicas: questes fundamentais que a organizao deve tratar para conseguir atender a sua misso e ir em direo ao futuro desejado, sua viso de futuro; 3. Metas estratgicas: devero ser especficas, mensurveis, estabelecidas com o mximo de consenso, factveis e fixadas observando uma relao tempo/custo aceitvel pela equipe e por sua liderana;
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4. Anlise de ambiente: essencial para o processo de planejamento estratgico. O principal mtodo para esse tipo de anlise, como dito acima, a anlise SWOT, que analisa o ambiente interno, diagnosticando foras (strengths) e fraquezas (weakness), e o ambiente externo, apontando oportunidades (opportunities) e ameaas (threats). Veremos na prxima seo como fazer esse tipo de anlise; 5. Avaliao estratgica: avaliaes peridicas de estratgias, tticas e programas de ao. A idia medir o desempenho atual comparando com expectativas previamente fixadas e considerar quaisquer mudanas ou eventos que podem provocar impacto na seqncia de aes; 6. Aprendizado estratgico: com base nos resultados da avaliao, a organizao precisa rever o seu planejamento estratgico a fim de capacit-lo para produzir novos e melhores resultados, num ciclo de melhoria contnua;
COMO FAZER UMA ANLISE SWOT Considerando a importncia que a anlise SWOT tem assumido na anlise de ambiente, ela aparece como um elemento essencial para o planejamento estratgico. Assim, torna-se foroso a compreenso de sua elaborao. possvel afirmar que a uma anlise SWOT, visualizada por meio de uma Matriz SWOT, pode ser elabora com base em quatro etapas: 1. Primeiro, preciso analisar o ambiente interno da organizao para identificar seus pontos fortes e fracos; 2. Em seguida, parte-se para uma anlise do ambiente externo (macro e microambiente1), ameaas; 3. O terceiro passo consiste em trabalho matricial de combinao dos pontos fortes com as oportunidades (potencialidades a serem da organizao identificando oportunidades e
O macro ambiente o ambiente externo completo, amplo, no qual a organizao est inserida. O micro ambiente a rea de atuao da empresa.
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aproveitadas), os pontos fracos com as ameaas (vulnerabilidades que a organizao deve fazer o possvel para evitar), os pontos fortes com as ameaas (pontos de defesa contra as ameaas, por mais que haja uma vulnerabilidade, a organizao tem instrumentos para neutralizar seus efeitos) e os pontos fracos com as oportunidades (apontam para as debilidades da organizao, oportunidades que podero deixar de ser aproveitadas por causa das fraquezas presentes na instituio), abaixo exemplo de matriz SWOT:
4. Por fim, preciso definir objetivos e formular estratgias para as combinaes da matriz SWOT que paream ser de grande importncia para a organizao. A maioria das organizaes d prioridade aos objetivos e estratgias que envolvem a combinao de pontos fortes e oportunidades e, em segundo lugar, s estratgias que envolvem combinao entre pontos fracos e fortes. A idia explorar, ao mximo, oportunidades em que a organizao seja forte e defender-se das ameaas mais perigosas, aspectos da realidade para acerca dos quais a organizao apresenta pontos fracos.
PLANEJAMENTO ESTRATGICO EM CICLOS DE MELHORIA CONTNUA Uma das formas de planejamento estratgico utilizado na administrao pblico adota um modelo de planejamento baseado em ciclos de melhoria contnua. Esse tipo de metodologia baseado num ciclo do tipo PDSA (plan,
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do, study and act) de retroalimentao. A idia que as agncias governamentais devem ser capazes de planejar, executar, analisar/avaliar sua interveno na realidade e aprender com a experincia para que, na prxima interveno, a ao estatal possa ser aprimorada. O diagrama abaixo apresenta cada uma das aes de cada etapa do ciclo:
4. Aprendizado -resumir o que foi aprendido -oferecer recomendaes para o prximo ciclo.
1. Planejamento Definir objetivo; Preparar seminrio de planejamento e Desenvolver plano
3.Avaliao
-estudar possveis diferenas entre planejado e realizado
2.Execuo -desenvolver planos de ao p/ os objetivos e projetos desdobrar nas unidades, processos e rgos
-acompanhar e documentar
Um dos principais ingredientes desse tipo de abordagem e que o diferencia dos demais est na idia de aprendizado organizacional contnuo. O fluxo abaixo apresenta uma visualizao geral do processo de construo do planejamento estratgico e as aes que devem ser realizadas ou que compem cada uma das etapas.
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Fluxo Estratgico2
Geral
do
Processo
de
Planejamento
PLANEJAMENTO
1. Preparao (grupo/estudo/seminrio) 2. Propsito (misso, viso, valores) 1. Planos de ao (5W2H)
3. Ambientes (externo e interno) 4. Plano (questes estratgicas, metas e objetivos) 3. Desdobramentos (unidades/ processos/rgos) 4. Acompanhamento
EXECUO 2. Formulao de projetos AVALIAO
1. De resultados
2. De mtodos
3. institucional 3. Avaliao da gesto estratgica
APRENDIZADO
1. Diagnstico estratgico
2. Avaliao da Prontido estratgica
FORMULAO DE PROGRAMAS E PROJETOS Um dos principais instrumentos utilizados hoje na elaborao de programas e projetos no setor pblico a metodologia Zopp (sigla para Zielorientierte Projektplanung), que significa Metodologia de Planejamento de Projetos por Objetivos MPPO ou simplesmente planejamento orientado por objetivos. Essa metodologia se desenvolve a partir dos avanos do LogFRAME (Logical Framework) ou Mtodo do Quadro Lgico (MQL), criado nos Estados Unidos. Em seus pressupostos, assume que o planejamento apenas uma das etapas da vida de um projeto e que a participao de todos os atores fundamental para o sucesso da poltica, pois viabilizaria maior coordenao,
Na etapa de execuo, uma das formas de estruturar um plano de ao construir uma matriz do tipo 5W2H, o nome dessa matriz vem do conjunto de elementos que a compe em ingls: significa que no plano de ao deve est claro a definio de o que ser feito, em que consiste o plano (what), por quem, qual o responsvel, (who), quando, a dimenso temporal (when), onde, a dimenso geogrfica, o referencial espacial (where), porque, a justificativa (why), como, quais o mtodo a serem utilizados para implementar o plano (How) e a que custos (How much).
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integrao e consenso na formulao e execuo de polticas pblicas. Essa metodologia muito utilizada dentro da construo de matriz de marco lgico. Advertncia: esse tipo de metodologia tem diversas variantes.
METODOLOGIA ZOPP A metodologia Zopp3 hoje um dos principais instrumentos de elaborao de projetos. Utilizado pela administrao pblica de diversos pases, tem alcanado ampla popularidade, para a qual corrobora o apoio recebido pela ONU, que por meio de suas agncias de promoo de desenvolvimento, entre elas a Cepal, tem promovido a metodologia entre os pases membros. Analisaremos como possvel construir um projeto com base nesta metodologia, mas preciso observar que no se trata de um mtodo regido. Existem diversas variantes na aplicao da metodologia a uma situao real. Portanto, o modelo que segue apenas um dentre vrios, apesar de que guarda as feies principais da metodologia e observa as ligaes que ela deve ter com o edital que nos interessa. A formulao de programas e projetos com base na metodologia ZOPP tem duas etapas principais: a etapa de anlise e etapa de planejamento4. Na etapa de anlise (tambm conhecida como anlise de situao) so feitas trs anlises: a anlise de envolvimento, a anlise de problema (quando construda a rvore de problema) e a anlise de objetivos (quando elaborada a rvore de objetivos). Alguns autores ainda inserem a anlise de
As informaes dessa parte da aula so baseadas principalmente no Material do mdulo II do curso PPA: Elaborao e Gesto Ciclo Bsico: Ferramentas e mtodos de planejamento Braslia, abril/2007, da Enap e nos documentos da Cepal. Falaremos nesta aula apenas sobre a fase de planejamento da metodologia Zopp, mas devo advertir que essa metodologia vista como uma maneira de acompanhar todo o ciclo de vida do projeto, no apenas o seu planejamento ou formulao.
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alternativas como uma fase dessa etapa de anlises. Faz sentido, uma vez que essa fase serve de ponte para a etapa seguinte, a do planejamento. Na etapa de planejamento propriamente dita, feita a Matriz de Planejamento do projeto. Documento que resumir, numa nica pgina (pelo menos assim deveria ser), uma srie de informaes praticas que apontam, entre outras coisas, como o projeto ser executado. Analisaremos cada uma dessas etapas a seguir.
ANLISE DE SITUAO 1: ANLISE DE ENVOLVIMENTO Como a dimenso participativa do planejamento vem sendo fortalecida nos regimes democrticos, justamente como uma maneira de consolidar esses regimes, a anlise de envolvimento aparece como uma ferramenta democrtica do planejamento, servindo para d uma idia geral de todas pessoas, grupos e organizaes ligados ou interessados no projeto e ao mesmo tempo possibilitando que os programas e projetos governamentais sejam reflexo das necessidades da sociedade. A idia analisar os interesses e as expectativas das pessoas, grupos e organizaes que podem ser importantes para o sucesso do projeto. Por uma questo prtica, a anlise concentra-se nos atores sociais mais relevantes que sero, em princpio, afetados positivamente ou negativamente por uma possvel interveno. Alm disso, a anlise de envolvimento serve para correlacionar os atores sociais s categorias de anlise desejadas para a situao em estudo (exemplos de categorias de analise s quais podem se relacionados resistncias...). Do ponto de vista metodolgico, podem ser diferenciados basicamente trs grupos de envolvidos: 1. Aqueles que tm participao ativa no projeto (instituies executoras, beneficirios, assessores externos); 2. Aqueles em cujo meio o projeto ser ou implementado;
os
atores
envolvidos:
interesses,
recursos,
potenciais,
capacidades, limitaes, possveis contribuies para o projeto, possveis
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3. Aqueles
que
atuam
na
mesma
situao
problemtica
(concorrentes, financiadores, parceiros em potencial). Uma vez concluda a anlise de envolvimento, seus resultados sero organizados e visualizados na matriz de envolvimento. Abaixo um exemplo de matriz de envolvimento para um projeto relacionado com uma poltica prisional.
Envolvidos
Preso
Setores empresariais
Poder Judicirio
Familiares do Penitenciarist preso a
Universidade
Beneficirio Funo da reabilitao
Parceiros colaborador interessado Oportunidad
Regulao da progresso da pena Estgio Decises Manuteno do vnculo Fora de trabalho Supervisionad o Treinamento Apoio Indiferena Apoio . Falta de Apoio Parceiro Catalizador Colaborador interessado
Recurso
Adeso
es de trabalho
Interesse
Resistncia apoio
Apoio
Limites Dificuldade s internas
.Desconfiana . Indisciplina
.Insegurana . Flutuaes do mercado
. Legislao . Volume excessivo de processo
preparo Pouca disponibilidade de recursos . Acrscimo de tarefas . Nmero reduzido de funcionrios Insegurana
Advertncia: lembre-se de que o processo de planejamento nunca rgido e que a anlise de envolvimento no termina ao final dessa etapa, mas est presente ao longo de todo processo de planejamento. Por exemplo, no momento de proceder a anlise de problema, a anlise de envolvimento deve ser revisitada, pois um estado de coisas pode ser considerada problema para um grupo e soluo para outro.
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Uma vez que tenha ficado claro quais so as pessoas que ento envolvidas no projeto e qual o seu papel nele, o processo de planejamento poder focalizar especificamente os problemas que ir enfrentar.
ANLISE DE SITUAO 2: ANLISE DE PROBLEMA o momento mais importante para a elaborao do projeto. Nessa fase, os formuladores descrevem e analisam uma situao existente a partir de problemas que o projeto quer enfrentar e resolver. Nesse sentido, a anlise de problema o principal instrumento de anlise de situao e diagnstico. Como instrumento de diagnstico, o objetivo da anlise de problemas o de estabelecer uma viso geral da situao problemtica que o projeto enfrentar. Nesse intuito, a anlise conduz identificao dos problemas importantes da situao e percepo das relaes de causalidade existentes entre eles. Os resultados dessa anlise so esquematizados na rvore de problemas, na qual possvel visualizar e analisar as relaes de causa-efeito entre os problemas a partir da identificao de um problema central, cuja definio deve ser objetiva e criteriosa. Como a anlise de problemas voltada para a identificao das causas e efeitos (que tambm tendem a ser problemas) relacionados a um problema central, a rvore de problemas pode ser subdivida em rvore de efeitos e rvore de causas. Observaes: diversos autores se referem rvore de problema como rvore de causas e efeitos, justamente pelo conjunto de informaes que ela presta.
Construindo uma rvore de Problemas Para iniciar a construo dessa rvore necessrio que se determine claramente qual o corte a ser dado na realidade trabalhada. A determinao do foco de anlise a identificao do problema central (ou problema inicial) que ser enfrentado. Essa delimitao fundamental para saber quais aspectos da
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realidade devem, de fato, ser analisados. Assim, possvel identificar com clareza a situao problemtica e qual sua abrangncia, evitando, dessa forma, o risco de perder o foco. Portanto, o primeiro passo da anlise de problema identificar os problemas da situao analisada (uma espcie de brain storm) e em seguida centrar a anlise no problema principal. Esse problema dever ser apresentado como um estado negativo e precisamente definido, para que seu contedo seja facilmente apreendido. Nesse ponto preciso tomar cuidado para no confundir o problema com a falta de uma soluo ou com uma soluo prdefinida escrita de forma negativa (exemplo: faz falta um semforo H uma alta taxa de acidentes no cruzamento este o problema no aquele). Uma vez devidamente estabelecido o foco, passa-se ao levantamento e/ou ordenao dos problemas ligados ao problema principal, focalizando agora na relao de causalidade entre eles (a idia central que problemas geram problemas, assim preciso identificar o que causa o que, para saber o que combater lembre-se: projetos normalmente combatem causas).
O diagrama de causa-efeito - rvore de problemas - um instrumento que possibilita uma adequada anlise dos problemas existentes, com a compreenso de suas interrelaes causais. Nele so estabelecidas as ligaes mais importantes, transformando a realidade, que complexa, numa concepo simplificada a fim de tornar possvel uma ao. o que a literatura denomina de reduo da complexidade. A abordagem do diagrama da rvore deve ser complementada por estudos, sempre que esses venham aduzir informaes indispensveis a respeito da rea em anlise, uma vez que se tem conscincia da simplificao da realidade em que esse instrumento implica. A importncia de um problema no dimensionada por sua posio na rvore. O raciocnio, ao se trabalhar com esse instrumento, analtico-causal e no hierrquico. A anlise de problemas , portanto, um conjunto de tcnicas para:
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Definir o foco de anlise de uma determinada situao; Identificar os principais problemas dessa situao; Analisar os problemas estabelecendo suas relaes de causalidade.
Estabelecido o foco central do problema, h duas etapas que sero cumpridas para construir uma rvore de problemas: primeiro vamos construir a rvore de efeitos do problema e depois uma rvore de causas do problema.
Construindo rvore de problemas: exame dos efeitos do problema A rvore de efeitos um instrumento para identificar as repercusses do problema. Apresenta graficamente todos os problemas encadeados pelo problema principal5. Faamos uma rvore de efeitos passo a passo: Primeiro, representa-se graficamente o problema:
Alta taxa de acidentes no cruzamento
Em seguida, so colocados sobre o problema os efeitos diretos ou imediatos, unindo-os ao problema central por meio de setas:
Observao: as informaes e exemplos utilizados na parte referente a construo da rvore de problemas foram retiradas da aula do professor Eduardo Adunate, da Cepal, aula disponvel no sitio www.eclac.org
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Alta mortalidade
Grande nmero de feridos
Grandes danos propriedade
Insatisfao com a autoridade municipal
Alta taxa de acidentes na no cruzamento
O terceiro passo consiste em verificar se para cada efeito de primeiro nvel, h outros efeitos derivados deles. Se houver, devem ser colocados em um segundo nvel, unidos por setas aos efeitos que os provocam.
Altos custos de ateno de sade Baixa assistncia laboral Altos custos reparos Perda de votos
Alta mortalidade
Alta taxa de acidentes na no cruzamento
A tarefa continua at chegar a um nvel que se considere superior dentro da rbita de concorrncia:
Menor qualidade de vida Perda de produtividade
Altos custos de ateno sade
Baixa assistncia laboral
Altos custos reparos
Perda de votos
Alta mortalidade
Alta taxa de acidentes na

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Se aparecerem efeitos importantes, o problema requer soluo. Para formular uma soluo, contudo, preciso identificar as causas do problema principal. Procede-se, ento, a anlise das causas. Lembre-se que a boa definio das causas de um problema fator crucial para o sucesso de um projeto que busca solucion-lo.
Construindo rvore de problemas: exame das Causas Para construir a rvore de causas (que mais uma raiz), primeiro, identificam-se as possveis causas imediatas do problema, as quais so representadas logo abaixo dele.
Alta taxa de acidentes no cruzamento
Exceso de velocidade dos veculos
Grande nmero de pedestres cruzando
Visibilidade limitada
Falta de sinalizao
Em seguida, procura-se pelas causas das causas, construindo as razes encadeadas da rvore.
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Alta taxa de acidentes no

Excesso de velocidade dos veculos
Visibilidade limitada
Falta de
Grande distancia a semforos aguas acima e abaixo
Inexistencia de uma passarela
H veculos estacionados No h sinal de prioridade
No h semforo
Imprudncia dos condutores
Imprudncia dos pedestres
Terminada a identificao das causas, possvel fazer a juno da rvore de efeito e da rvore de causas, dando origem rvore de CausasEfeitos, que a famigerada rvore do Problema, representada graficamente abaixo, onde a parte superior so os efeitos e a parte inferior so as causas:
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Menor qualidade de vida
Perda de produtividade
Baixa assistencia laboral
Altos custos reparos

Alta mortalida
Perda de
Alta
Alta taxa de acidentes na interseo
C A U S A S
Excesso de velocidade dos veculos Grande distncia de semforos aguas acima e abaixo
Visibilidade limitada H veculos estacionados
Falta de sinalizao No h semforo
Inexistncia passarela
Imprudencia dos motoristas
No h sinal de prioridade
ANLISE SITUAO 3: ANLISE DE OBJETIVOS O terceiro tipo de anlise que deve ser feita a anlise de objetivo. Essa anlise descreve a possvel situao futura que ser alcanada quando os problemas apresentados na anlise anterior forem resolvidos ou amenizados. Portanto, esta anlise, da qual deriva a rvore de objetivos, baseada na inverso da realidade expressa na rvore de problema. Ou seja, o seu contrrio, o inverso da realidade observada. Para formular a rvore de objetivos, imaginemos que estamos vivenciando um futuro em que todos os problemas foram solucionados. Os objetivos so, portanto, redigidos como um patamar positivo j alcanado, o problema solucionado refletem, assim, uma situao positiva em contraposio negativa estabelecida na rvore de problemas.
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Todos
os
objetivos
(inverso
do
problema)
so
considerados,
independentemente de sua relao com a gerncia do programa. Obviamente, haver um momento em que sero selecionados os problemas que so atinentes ou no ao programa. Mas, a princpio, a rvore de objetivos cobrir tudo. A representao grfica da rvore de objetivos (ou diagrama de objetivos) obedece a uma relao meio-fim, substituindo a relao causa-efeito da rvore de problemas, por isso, comum autores referirem-se a ela como rvore de meios-fins. Mas a relao de causalidade ainda existe, s que transformada. Nesse momento, preciso verificar se os objetivos de nveis inferiores so meios necessrios e suficientes para a obteno dos objetivos em nveis superiores. o momento da causalidade benigna, por assim dizer. Essa identificao importante porque a partir da anlise de objetivos que sero identificadas possveis alternativas para execuo do projeto. Ou seja, o futuro do projeto depende de uma rvore de objetivos bem feita.
Visualizao de uma rvore de objetivos (rvore de meios-fins) A rvore de objetivos representa a situao alvo esperada ao resolver o problema. Ela construda procurando as manifestaes contrrias s indicadas na rvore do problema. Nela efeitos se transformam em fins e causas se transformam em meios. Se no for possvel tornar o negativo positivo, h um problema na rvore causas-efeitos. O estgio de elaborao grfica de rvore de objetivos uma excelente oportunidade para excluir as redundncias e corrigidas inconsistncias da rvore de problemas.
E a rvore de problema......
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Menor qualidade de vida
Perda de produtividade
Baixa assistencia laboral
Altos custos reparos Alta mortalida
Perda de
Alta
Alta taxa de acidentes na interseo

Excesso de velocidade dos veculos Grande distncia de semforos aguas acima e abaixo Grande nmero de pedestres cruzando
Visibilidade limitada H veculos estacionados
Falta de sinalizao No h semforo
Inexistncia passarela
Imprudencia dos motoristas
No h sinal de prioridade
........se transforma em rvore de objetivos:
Menor Melhor qualidade de vida qualidade de id Menores custos Altos custos de aten o em sade
Perda Boa de produtividade
Baixa ausencia Alta ausencia no trabalho
Baixos custos Manuten Altos gastos Perda de o de reparos em votos apoio eeitoral
Baixa Alta mortalidade
Poucos Grande n de feridos
Menores Grandes danos a danos propried propied.
Satisfa o c/ Descontenta prefeitura mento com t id d
Alta taxas de acidentes acidentes nano interse o Baixa taxa de cruzamento
Exceso de Adequada velocidade velocidade dos veculos Grande distancia Menor distancia entre sem foros entre sinais
Grande Baixo nmero quantidade de de pedestres pedestres cruzando Existe uma passarela
Boa Visibilidade visibilidade limitada No h H veculos veculos estacionado
Existe Falta de sinalizao i li H No H semforo semforo HN sinal o hde prefer ncia sinal de
Prud ncia dos Imprud ncia motoristas dos motoristas
Prud ncia dos Imprud ncia pedestres dos pedestres
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ANLISE DAS ALTERNATIVAS Ver como construir uma matriz de planejamento logo abaixo.
FASE DE PLANEJAMENTO: MATRIZ DE PLANEJAMENTO DO PROJETO Depois de todo esse trabalho para elaborar o projeto o momento de fechar a etapa de planejamento e visualizar o que ser feito adiante. O instrumento que possibilita isso a Matriz de Planejamento, o documento central do projeto. Nela estar exposta toda a estratgia de implementao. A matriz deve, na medida do possvel, ser exposta numa nica folha e sua estrutura matricial ir apresentar os seguintes elementos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. O objetivo superior ou estratgico ao qual o projeto est vinculado (exemplo: aumentar segurana no trnsito da cidade); O objetivo especfico do projeto (exemplo: reduzir taxas de acidente no cruzamento); Os resultados esperados; As atividades ou aes (so os meios para atingir os resultados); Indicadores de impacto (voltados para os benefcios gerados pelos resultados); As fontes de comprovao (documentos que trazem dados dos indicadores para avaliao); Os pressupostos (ou suposies): o conjunto de fatores fora da governabilidade do projeto, referentes ao contexto amplo no qual est inserido, mas que so essenciais para o sucesso do programa; 8. Por fim, o resumos dos custos e insumos necessrios.
H quem afirme que no fim, a matriz de planejamento de projeto dever apresentar em nica pgina as seguintes informaes: Porque o projeto executado O que o projeto quer alcanar Como o projeto vai obter os resultados
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Quais os fatores externos importantes para o xito do projeto Como se pode/ consegue avaliar o xito do projeto Onde vo ser encontrados os dados para a avaliao do projeto Quanto custar o projeto
Por isso, h autores que se referem a ela como matriz 5W2H.
Como Construir uma Matriz de Planejamento: Inicialmente, para cada base da rvore de objetivos se procura criativamente uma ao que concretize o meio.
H Menor distancia de semforos aguas acima e abaixo Existe uma ponte para pedestres No h veculos estacionados H sinal de prioridade semforo
Prudencia dos motoristas
Prudncia dos pedestres
Instalar outros semforos
Construir Passarela
Proibir estacionamiento
Instalar semforo
Campanha educacional
Instalar Placas de
Em seguida, para cada ao proposta, preciso analisar seu nvel de incidncia na soluo do problema, identificando qual das aes contribui mais para promover o futuro desejado. Identificado um conjunto de aes de ampla incidncia na soluo do problema, deve-se priorizar as de maior incidncia. No desenvolvimento dessa anlise, logo se perceber que algumas das aes mantm certa interdependncia, nesse caso, o formulador dever agrupar aes que so complementares umas s outras. Uma vez agrupadas elas formam alternativas disponveis para escolha, ento, necessrio verificar a
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viabilidade (tcnicas, social, financeira, institucional, ambiental, etc.) de cada uma das alternativas.
Instalar outros Construir Proibir Instalar
Campanha
Instalar
Alternativa 1 Construir passarela +
Alternativa 2 Instalar sinalizao +
Alternativa 3 Instalar semforo +
Um instrumento bastante utilizado para a seleo de alternativas a Matriz de Deciso, a qual arrola as alternativas e uma srie de critrios de seleo definidos pelo grupo e d uma pontuao relao entre eles. Alguns exemplos de critrios que pode ser utilizados: recursos disponveis, benefcios para o grupo-alvo, horizonte temporal, viabilidade tcnica, viabilidade poltica, no duplicidade com outros programas, competncia institucional, impacto ambiental, relao custo benefcio e custos de manuteno das atividades psprograma. Advertncia: esses passos e instrumentos servem de apoio para a elaborao da Matriz de Planejamento. Mas no a nica forma de se elaborar uma matriz de planejamento. preciso observar que esses processos no so rgidos e podem ser adaptados realidade da situao.
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Um exemplo de matriz apresentado a seguir.

Categoria Descrio Sumria Indicadores Fontes de Comprovao Objetivo superior (OS) Aumentada qualidade de vida a partir da segurana no trnsito ndice de acidentes ndice de mortalidade Dados hospitalares Dados do Pressupostos ou suposies
Quantidade de solicitaes departamento de de indenizao/seguros sade transito Dados do seguro social
Objetivo do projeto (OP)
Reduzir taxas de
ndice de acidentes
Dados hospitalares Dados do departamento de transito
acidentes na interseo ndice de mortalidade
Resultado 1
Reduzido o nmero de ndice de feridos em feridos acidentes no local
Dados hospitalares Dados do departamento de transito
Atividades de R1 A1R1: Instalar semforo A2R1:Campanha educacional A3R1: Proibir Estacionamento
Custos envolvidos: - Aquisio e instalo de novo semforo: R$ 10.869,00 - Produo grfica de panfletos educativos (150 mil): R$ 100.000,00 - Propaganda em rdio (10x ao dia por 8 semanas): R$ 50.000,00 - 10 Placas de proibido estacionar: R$ 1.000,00 Total: 161.869,00
No ocorrncia de contingenciamento oramentrio
Resultado 2
Reduzido quantidade de
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pedestres atravessando Resultado 3 Menores danos propriedade Resultado 4 Satisfao c/ autoridade municipal
AVALIAO DE PROGRAMAS E PROJETOS A avaliao o ltimo estgio do clssico ciclo terico de desenvolvimento das polticas pblicas. Mas claro que ela pode est presente em outros momentos, coexistindo com outras etapas das polticas6. Nos ltimos anos, a preocupao com a avaliao das polticas tem crescido significativamente, isso resultado direto da evoluo da administrao pblica e segue os movimentos de adoo de princpios da gesto pblica empreendedora, do gerencialismo, e dos movimentos democrticos em prol de transformaes das relaes entre Estado e sociedade. Em nossas vidas, em muitos momentos avaliamos e somos avaliados. Contudo, na grande maioria dos casos, nossa avaliao meramente informal, ou seja, so leituras que fazemos, de maneira relativamente inconsistente, a respeito das experincias que temos (avaliamos um filme, uma comida, uma roupa etc). Todavia, existem outras avaliaes que exigem um exame sistemtico e criterioso de certos objetos e so baseadas em procedimentos cientficos de coleta e anlise de informao sobre o contedo, estrutura, processo, resultado e/ou impactos de polticas, programas, projetos ou qualquer interveno planejada na realidade, a este tipo de avaliao damos o nome de avaliao formal. A avaliao formal, apesar de cientfica, um julgamento (envolve juzo de valor) sistemtico (baseado em critrios e procedimento previamente
A avaliao pode subsidiar: o planejamento e formulao das intervenes governamentais, o acompanhamento de sua implementao, suas reformulaes e ajustes, assim como as decises sobre a manuteno ou interrupo das aes.
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conhecidos) dos processos, dos produtos e dos impactos de uma poltica, programa ou projeto, tendo como referncia critrios explcitos, e tem a finalidade precpua de contribuir para o aperfeioamento do projeto, a melhoria do processo decisrio, o aprendizado institucional e/ou o aumento da accountability. Sendo assim, a avaliao formal tem a caracterstica de ser um processo bidimensional, pois tem um carter valorativo, sempre envolve um juzo de valor acerca da realidade, outro tcnico, pois segue uma srie de critrios positivos7. Existem diversas razes para avaliar polticas pblicas, mas possvel apontar cinco finalidades principais desse processo: 1. Promover e fortalecer os sistemas de accountability vigentes: estabelecer elementos para julgar e aprovar decises, aes e seus resultados; 2. Desenvolver e melhorar estratgias de interveno na realidade. Ou seja, contribuir para a melhoria da poltica avaliada, nesse sentido, a avaliao deve ser capaz de propor algo a respeito da poltica avaliada, contribuindo para o aumento da eficincia, da eficcia, da efetividade e do desempenho da gesto pblica. A avaliao se apresenta, assim, como uma ferramenta til para gestores, formuladores e implementadores de programas e polticas pblicas. As avaliaes aumentam, portanto, a gama de conhecimento da qual os formuladores e implementadores dispe para tomar suas decises, maximizando o resultado do gasto pblico, identificando xitos e superando pontos de estrangulamento. 3. A avaliao tambm contribui para o empoderamento de grupos fragilizados poltico e socialmente, contribui para sua promoo social e
A respeito desses aspectos da avaliao, valioso o comentrio de Carla Cunha: Alm do carter de mensurao objetiva de resultados, a avaliao possui tambm aspectos qualitativos, constituindo-se em um julgamento sobre o valor das intervenes governamentais por parte dos avaliadores internos ou externos, bem como por parte dos usurios ou beneficirios. A deciso de aplicar recursos pblicos em uma ao pressupe a atribuio de valor e legitimidade aos seus objetivos, e a avaliao deve verificar o cumprimento das metas estabelecidas o grifo meu.
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para o desenvolvimento institucional democrtico. Isso tudo significa que a avaliao deve promover a democracia por meio da incorporao e do fortalecimento de grupos sociais excludos. 4. Avaliao de Programas e Projetos: a avaliao aparece como um instrumento importante para a melhoria da eficincia do gasto pblico, da qualidade da gesto e do controle sobre a efetividade da ao do Estado, bem como para a divulgao de resultados de governo. Nesse sentido contribui para saber como deve ser, como e como foi a interveno do Estado e possibilitar sua melhoria. Alm dessas finalidades, a avaliao tem outros atributos ou potencialidades relevantes, entre elas, possvel afirmar que os processos avaliativos permitem julgar processos e produtos de diversos modos (focando na eficincia, na eficcia, na administrao projeto, nos seus beneficirios, nos seus adversrios, nos formuladores, na efetividade, na eficcia, na economicidade etc.). Alm disso, a avaliao permite acompanhar polticas no logo prazo, traando um panorama de como tem sido sua evoluo. A avaliao tambm serve para, ao final do ciclo de um programa, indicar seu sucesso no alcance dos objetivos propostos (efetividade) e avaliar a sua sustentabilidade, ou seja, a possibilidade de sua continuidade no longo prazo. Um atributo fundamental da avaliao a sua instrumentalidade como mecanismo de promoo de aprendizagem institucional. Por meio dela possvel engendrar um ciclo de melhoria contnua das polticas pblicas. Sem avaliao impossvel acumular um conjunto de conhecimentos sistematizados racional e criteriosamente para uso futuro. Por fim, a avaliao tem um papel relevante nos regimes que pretendem aprimorar os seus instrumentos de transparncia e controle social. Um regime responsivo necessariamente um regime que atenta para a possibilidade de a populao ver o que tem sido feito, para aferir se a ao estatal cominha junto com o atendimento possvel de suas demandas ostensivas.
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TIPOS DE AVALIAO Existe uma srie de classificaes para avaliao. Normalmente, quando em um determinado processo avaliativo colocado um prisma ou um foco diferente dos j existentes, voil! Surge um novo tipo de avaliao. Assim, existem diversos tipos de avaliaes: entre eles avaliao centradas em objetivos, nos consumidores, nos adversrios, na administrao,nos participantes etc. Como no haveria fim para uma descrio completa de todos os tipos de avaliao (principalmente se considerarmos a multiplicidade disciplinar que envolve a avaliao e as muitas contribuies dos diversos campos de estudos que tratam do assunto), adotaremos, nesta aula, a classificao mais tradicional que aponta para a existncia de quatro tipos principais de avaliao: Avaliao ex-ante, Avaliao ex-post ou Somativa, Avaliao Formativa ou de Processo Monitoramento.
AVALIAO EX-ANTE A avaliao ex-ante todo tipo de processo avaliativo desenvolvido antes do incio do projeto/programa. Sua finalidade aferir a viabilidade do programa a ser implementado, no que diz respeito a quatro aspectos fundamentais: 1. Relao custo-benefcio; 2. Viabilidade tcnico-financeira; 3. Viabilidade poltica e institucional; 4. Possibilidade de satisfazer as expectativas dos beneficirios da ao;
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Nesse momento do projeto, fundamental que sejam desenvolvidas ponderaes no sentido de identificar as prioridades que o guiaro e as metas que devero ser alcanadas. O foco principal da avaliao ex-ante sobre o estudo de trs aspectos do projeto: 1. Definio dos objetivos; 2. Identificao precisa dos beneficirios e de suas necessidades; 3. Delimitao do seu campo de atuao; A idia que fundamenta a avaliao ex-ante a de que ela deve ser um instrumento que ajude na escolha da melhor opo estratgica em termos de programas e projetos nos quais se concretizam as polticas voltadas para o cumprimento de um determinado objetivo. Um grupo de instituies e atores que utiliza bastante esse tipo de avaliao so os rgos financiadores de projetos.
AVALIAO EX-POST (SOMATIVA) A avaliao ex-post, como o prprio nome sugere, realizada aps a execuo do projeto. Seu foco so os resultados alcanados, portanto, em um contexto de aumento da cobrana sobre a produtividade do Estado, tornase uns dos tipos mais importantes de avaliaes para a leitura dos programas pela sociedade. Isso porque um dos principais eixos de anlise desse tipo de processo avaliativo a mensurao de em que medida o programa atingiu os resultados esperados pelos formuladores, ou seja, qual o grau de efetividade do projeto. necessrio observar tambm que uma variante da avaliao ex-post focaliza os resultados no-esperados pelos formuladores, mas que tm impacto sobre a realidade trabalhada. Em todo caso, na avaliao ex-post algumas indagaes so essenciais: Que tipos de servios ou benefcios os beneficirios do programa esto recebendo?
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Em que medida os servios ou benefcios realmente recebidos pelos beneficirios do programa esto de acordo com as intenes originais dos formuladores? Os beneficirios esto satisfeitos com os resultados atingidos pelo programa? Os resultados atingidos so compatveis com os resultados esperados? Como e porque os programas implementados geram resultados no esperados? Diz-se que as caractersticas da avaliao ex-post fazem dela uma avaliao somativa, porque se trata de uma construo de conhecimento que apresenta, de forma concentrada, os resultados obtidos com relao uma determinada compreenso. O sentido de uma avaliao somativa , ao final da fase de implementao de um programa, examinar e analisar seus objetivos e compar-los com os resultados obtidos e impactos observados. Focaliza, ento, a relao entre processo, resultados e impacto. Isso permite que diferentes programas sejam passveis de comparao, o que possibilitar, no futuro, escolher o mais adequado e vivel para atingir as metas da organizao no prazo pretendido. O objetivo principal da avaliao somativa analisar a efetividade de um programa, compreendendo em que medida atingiu os resultados esperados junto populao-alvo. No momento em que passa a incorporar uma avaliao dos resultados no esperados, a avaliao somativa apresenta tambm uma dimenso avaliativa do impacto do programa, que possibilita uma comparao mais ampla dos resultados obtidos em relao aos resultados propostos. situao, agregando a ela novas informaes e maior
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Esse tipo de avaliaes tem o seu foco na gesto e no funcionamento do programa. Nesse sentido, tem o objetivo de responder trs questes fundamentais: Como o programa funciona? Quais so as estratgias utilizadas? Como os meios empregados se relacionam com os fins objetivados?
O momento em que esse tipo de avaliao enfoca fase de implementao, pois tem como objetivo apresentar ao avaliador como a poltica est funcionando. muito utilizada no momento exato em que a execuo est acontecendo justamente pela possibilidade de apontar para onde a poltica est caminhando. Ento o avaliador poder saber se esse o caminho desejado. Nesse processo avaliativo, no h preocupao com efetividade ou eficcia, pois, sua funo maior a de observar em que medida o programa est sendo implementado de acordo com o planejado. Nesse sentido, a avaliao de processo apresenta-se como um instrumento que se preocupa em diagnosticar as possveis falhas de um programa, no que diz respeito aos instrumentos, procedimentos, contedos, mtodos, e sua adequao ao pblico-alvo e ao futuro que o projeto espera ter. Essa finalidade precpua da avaliao de processos pode ser percebida nas seguintes questes essenciais: Os recursos esto sendo alocados com eficincia? O cronograma est sendo cumprido? A populao-alvo est sendo atendida, conforme as metas?
MONITORAMENTO O monitoramento um processo sistemtico, contnuo e peridico de anlise da gesto, funcionamento e desempenho de programas e projetos que, produzindo informaes sintticas e em tempo eficaz, permite rpida avaliao situacional e a interveno oportuna que corrige ou confirma as aes monitoradas. O que diferencia o monitoramento de uma avaliao de
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processo principalmente o seu carter contnuo e peridico o monitoramente tem datas especficas para ser realizado. O monitoramento, portanto, ser aplicado sempre durante a execuo do programa. No possibilidade de monitorar algo que no comeou ou j foi terminado. E sempre ter como foco apenas alguns elementos especficos e bem definidos do projeto. O monitoramento no pode trabalhar todos os aspectos do projeto, pois isso tornaria o processo muito custoso, demorado ou invivel. A finalidade de estabelecer um sistema de monitoramente eficiente tornar possvel a identificao de desvios na execuo das aes, entre o programado e o executado, diagnosticar as causas dos desvios e propor ajustes operacionais para adequar a execuo ao que foi planejado. Para cumprir essa finalidade, pressupe-se no monitoramento que existe conhecimento suficiente do projeto nas suas fases inicial e final, bem como na sua fase de desenvolvimento, pois isto permite verificar o seu andamento com relao a objetivos e metas, viabilizando, se necessrio, redirecionar, ou mesmo, redesenhar algumas aes que se comportaram de forma no prevista. O monitoramento permite, portanto, que sejam feitas pequenas alteraes no projeto, no uma revoluo na sua estrutura, do contrrio, estaria sendo proposto um novo projeto. CONCEITOS RELEVANTES PARA AVALIAO: EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE Eficincia: refere-se otimizao dos recursos utilizados (ao melhor resultado possvel com os recursos disponveis); O conceito de eficincia diz respeito relao entre os resultados e os custos envolvidos na execuo de um projeto ou programa. Quando ambos podem ser traduzidos em unidades monetrias, recorre-se Anlise CustoBenefcio (ACB) que, grosso modo, pretende verificar se os benefcios lquidos do projeto excedem seus custos operacionais; Nesse contexto, preciso
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reconhecer que muitos programas no so facilmente analisados pela ACB, pois envolvem resultados que no podem ser expressos financeiramente. A eficincia diz respeito ao grau de aproximao e relao entre o previsto e realizado, no sentido de combinar os insumos e os implementos necessrios consecuo dos resultados visados. assim, est voltada para otimizao dos recursos pblicos (financeiros, materiais e humanos) na comparao entre metas alcanadas, recursos empreendidos e tempo de execuo. A eficincia especialmente importante em avaliaes do tipo formativa ou de processo e no monitoramento. Eficcia: est relacionada aos resultados (cumprimentos de objetivos e metas) que o programa produz sobre a sua populao beneficiria (efeitos) e sobre o conjunto da populao e do meio ambiente (impactos) em um determinado perodo de tempo. A primeira pergunta da eficcia se o programa produziu efeitos. Sendo positiva a resposta, preciso saber quais foram eles. A eficcia especialmente relevante em avaliaes do tipo somativa ou de resultado. Se eficincia com a medida do fazer mais com menos, eficcia a ponderao de que mais foi esse. Dessa forma, os dois conceitos esto intrinsecamente eficcia. Efetividade: revela o grau de correspondncia entre os objetivos traados em um programa e seus resultados foram atingidos. Esse conceito fundamental para avaliaes de impactos. Para mensurar os impactos de uma poltica, contudo, preciso atender dois pr-requisitos fundamentais: Os objetivos da interveno devem estar definidos de maneira a permitir a identificao de metas mensurveis; ligados, de maneira que o resultado alcanado no desenvolvimento da poltica deve expressar um grau satisfatrio de eficincia e
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Sua implementao deve ter ocorrido de maneira minimamente satisfatria, pois, caso contrrio, no faria sentido tentar aferir impacto. Nesse ponto, revela-se a importncia da avaliao de processos de do monitoramento. necessrio observa tambm que a efetividade tem que ver com os resultados mais abrangentes da poltica junto ao pblico-alvo. Por isso, o tipo de avaliao mais adequada a de impactos, j que procura traduzir os impactos do programa no contexto mais amplo, (econmico, poltico e social), focando a melhoria da qualidade de vida.
INSTRUMENTOS E RECURSOS DE ECONOMIA PBLICA: POLTICA CAMBIAL Para fechar o item instrumentos e recursos de economia pblica abordaremos nessa seo o tema da poltica cambial. Lembrando que no nos
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interessa neste curso as grandes discusses de economia, mas o essencial para conhecer um tipo de poltica pblica pela qual o Estado intervm na economia e na sociedade. De acordo com o Banco Central entende-se por poltica cambial o conjunto de aes do Governo que influenciam no comportamento do mercado de cmbio e da taxa de cmbio. No Brasil, o Conselho Monetrio Nacional responsvel pela formulao da poltica cambial que cabe ao Bacen executar. Diante desse conceito de poltica cambial, ficamos diante de dois conjuntos de questes: que aes do governo influenciam o mercado e a taxa de cambio? O que taxa e mercado de cambio? E em que isso importante para nossas vidas? Vamos por parte: primeiramente preciso entender que o Mercado de Cmbio o ambiente abstrato onde se realizam as operaes de cmbio entre os agentes autorizados pelo Banco Central (bancos, caixas econmicas, corretoras, distribuidoras, agncias de turismo e meios de hospedagem) e entre estes agentes e seus clientes. Uma operao de cmbio consiste basicamente na troca de moeda de um pas (dlar, por exemplo) pela moeda de outro pas (real). Alternativamente, pode-se dizer que as operaes de cmbio so a forma que um pas tem de transacionar mercadorias e servios com o resto do mundo. Isso porque, pensando no caso brasileiro, toda vez que queremos comprar bugigangas da China precisamos, em tese, comprar yuans e toda vez que um chins quiser nossa maravilhosa soja, tem que comprar reais, pois, no Brasil, so proibidas transaes comerciais em moeda que no seja a nacional. Para fechar o conceito, o mercado de cmbio engloba as operaes de compra e de venda de moeda estrangeira, as operaes em moeda nacional entre residentes, domiciliados ou com sede no Pas (nacionais) e residentes, domiciliados ou com sede no exterior (estrangeiros) e as operaes com ouroinstrumento cambial, realizadas por intermdio das instituies autorizadas a operar no mercado de cmbio pelo Banco Central. Esse mercado regulamentado e fiscalizado pelo Banco Central (note-se um dos momentos em que o Bacen funciona como agncia reguladora).
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Passemos ao segundo conceito fundamental e o mais importante. A taxa de cmbio o preo de uma moeda estrangeira medido em unidades ou fraes (centavos) da moeda nacional. Dessa maneira, a taxa de cmbio reflete o custo de uma moeda em relao outra. Exemplo: (R$ x US$) se a taxa de cmbio de 1,70 (cotao dia 25/02), diz-se que um dlar custa R$ 1,70. O valor da taxa de cmbio e o funcionamento do mercado cambial tm uma importncia significativa na vida de um pas, por isso, os governo tendem a estruturar regimes cambial, com a finalidade de controlar as variaes da taxa cmbio e conseqentemente influenciar as operaes realizadas no mercado cambial. O valor da taxa de cmbio, portanto, aparece como a principal varivel da poltica cambial. Isso porque, alm de influenciar a postura dos agentes econmicos, diversos aspectos da realidade econmica de um pas mantm ntima interface com ela (ex. inflao, poltica comercial, balana comercial etc.). Mas o que determina o valor da taxa de Cmbio? Depende de como o governo lida com ela, isto , depende do regime cambial adotado pelo pas. Os principais tipos de regimes cambiais so: o Cmbio Flutuante (ou flexvel): determinado pela lei de oferta e demanda pela moeda nacional. Neste regime cambial a participao do governo na compra e venda de dividas tende a ser menor, apenas para evitar ataques especulativos ou variaes extremas consideradas perniciosas estabilidade econmica. Quando o governo intervm na flutuao da taxa de cmbio em um regime flutuante, diz-se que houve flutuao suja, ou, como alguns preferem, dirty-floating; o Cmbio Fixo: a taxa de cmbio determinada pelo Estado, que anuncia seu valor periodicamente por meio de suas instituies financeira (bancos centrais). Esses so os dois tipos principais, porque no so os nicos. No passado havia outros regimes cambiais, o Brasil, por exemplo, utilizou, por algum tempo, um regime fixo-mltiplo: a taxa de cmbio variava de acordo com
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o tipo de transao (exportao/importao) ou com o produto que estava sendo comercializado. Voltando questo dos determinantes da taxa de cmbio, podemos afirmar o seguinte: Considerando que o modelo de regime cambial adotado pelo Brasil hoje o flutuante e que a taxa de cmbio o valor de uma unidade monetria da moeda local em relao a uma moeda estrangeira, o valor da taxa de cambio varia de acordo com o seguinte raciocnio: 1. De um lado, se os estrangeiros desejam comprar mais bens e ativos do pas local, tero de comprar mais moeda local. Portanto, quando a demanda do resto do mundo por bens e servios do pas local aumenta (=exportao aumenta), a demanda pela moeda local tambm aumenta. Como resultado da lei de oferta e demanda, o preo de uma unidade monetria da moeda local sua taxa de cmbio aumenta. 2. Por outro lado, quando a demanda do pas local por bens e ativos do resto do mundo aumenta (=importaes aumentam), os cidados do pas local tm de vender a moeda local para obter moeda estrangeira, fazendo com que a oferta de moeda local aumente e, novamente, pela lei de oferta e demanda, o valor da moeda nacional cai.
PRINCIPAIS FUNES DA POLTICA CAMBIAL A poltica cambial pode cumprir trs funes fundamentais: 1. Funcionar como instrumento da poltica comercial, contribuindo para corrigir desequilbrios na balana comercial. No de uma valorizao da moeda, o fenmeno contribui para o aumento das importaes (exemplo: real mais forte, tornar dlar mais fraco, logo, produtos americanos ficam mais baratos e acessveis) e dificulta as exportaes (o real mais forte, no entanto, torna os produtos brasileiros mais inacessveis aos consumidores de outros pases) o que pode comprometer as contas da balana comercial de um pas e sua estabilidade econmica. Assim, no exemplo dado, o governo pode entrar no mercado comprando dlar, aumentando a demanda
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por esta moeda e, conseqentemente, seu valor, evitando excessiva valorizao do real; 2. Instrumento de poltica industrial: utilizar a taxa de cmbio para auxiliar o desenvolvimento de setores da economia. Exemplo: quando o Brasil utilizada cmbio fixo-mltiplo uma das intenes era dificultar a compra de artigos importados e facilitar o desenvolvimento de uma industria nacional que produzisse esses itens. Assim, quem queria comprar gneros alimentcios industrializados teria que pagar uma taxa de cambio mais alta que de quem comprava insumos industriais; 3. Funo regulatria: o governo controla as operaes realizadas no mercado de cmbio, ditando as regras que os agentes econmicos devem obedecer. Alm disso, a ao do governo no mercado de cmbio como um agente influencia os valores da taxa de cmbio. Numa situao mais radical, o governo determina diretamente a taxa de cmbio que julga adequada aos interesses nacionais.
ASPECTOS RELEVANTES DA POLTICA CAMBIAL Para decidir sobre poltica cambial, o governo deve observar alguns aspectos relevantes, os principais aspectos atinentes a conduo da poltica cambial so: Sigilo: como a poltica cambial pode gerar expectativas e comportamentos diversos nos agentes econmicos, o governo deve evitar vazar informaes sobre sua poltica, pois. Entre outras coisas, pode gerar ganhos escusos a quem tem informaes privilegiadas e comprometer o sucesso da poltica; Expectativas: em casos excepcionais, o mercado pode antecipar e identificar sinais de mudana cambial futura, logo, a conduo da poltica cambial deve levar em considerao as expectativas presentes no mercado; Interferncia do FMI: requer consulta prvia se pases associados desejam realizar variaes iguais ou superiores a 10%. A razo disso que o FMI, como agente regular da economia mundial, tenta prevenir desvalorizaes
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competitivas internacionais;
capaz
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desestabilizar
as
relaes
econmicas
Desvalorizao: uma desvalorizao da moeda nacional, pode causa, entre outras conseqncias, a elevao do custo de importaes, ao mesmo tempo em estimula exportaes e reduz o valor dos emprstimos externos. Todavia, tem um potencial inflacionrio significativo se a oferta de bens e servios dentro do pas depender de importaes; Valorizao: reduz do custo das importaes, isso pode causar estabilizao de preos (menos inflao), pois eleva da oferta de bens e servios dentro do mercado interno. Por outro lado, pode causar queda exportaes e problemas na balana de pagamento, pois torna os produtos nacionais mais caros no mercado mundial. Se os problemas na balana de pagamentos forem muito graves pode comprometer a atividade econmica internar e por em risco os empregos e o nvel do produto/riqueza nacional.
CRISES CAMBIAIS RECENTES NO BRASIL DATA 1994-95 1997 1998 Crise do Mxico; Crise no leste da sia Moratria da Rssia, impacto sobre a economia brasileira no incio de 1999; 1999 Aps fim da flutuao em bandas cambiais utilizada no Plano Real de 1995 a 1998 2001 Crise Argentina, Crise das bolsas americanas, Ataque terrorista de 11 de setembro nos EUA, crise energtica (apago). 2002 Crise no mundo corporativo americano, eleies presidenciais no Brasil (receio de um Governo petista) CAUSA
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CASO PRTICO: MOTIVOS PARA A QUEDA DO DLAR Todavia, no s a poltica cambial que pode determinar a valorizao de uma moeda frente a outra. O caso da valorizao do real diante do dlar mostra que o valor de uma moeda resultado de um conjunto de fatores que trabalham juntos e que a diviso dos tipos de polticas tem a funo de organizar e tornar intelegivel o mundo da economia. O real tem se valorizado diante do dlar por diversas razoes, dentre elas, destacam-se: 1. Taxa de juros no Brasil: os juros elevados praticados no Brasil atraem dlares ao pas. Pela lei de oferta e demanda, com maior oferta de dlares, a moeda americana cai de cotao e se desvaloriza; 2. Situacao do dlar no mundo: A moeda dos EUA tem se desvalorizado diante de outras moedas no mundo inteiro. No s em relao ao real. Todavia, esse desvalorizao faz com que investidores busquem refgio em outras moedas entre elas o real; 3. Aumento das exportaes no Brasil: os supervits da balana comercial aumentam a oferta de dlares no Brasil, desvalorizando-o; 4. Queda do Risco-pas: Com a queda do risco-pas h mais investimentos externos na forma de dlar e a captao de recursos no exterior facilitada. **** Fim **** Sucesso e felicidades a todos, Marcelo Gonalves gonalves_pol@yahoo.com.br
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CURSOS ON-LINE POLTICAS PBLICAS P/ CGU rea Auditoria e Fiscalizao - Controle Interno PROFESSOR MARCELO GONALVES

Um abrao a todos e sucesso, Marcelo Gonalves

INTRODUO: A IMPORTNCIA DO TEMA

Celina Souza. Polticas Pblicas no Brasil.

O QUE POLTICA PBLICA?

Processamento pelo sistema poltico

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS

Formao da agenda Acesso de uma questo agenda decisria

Formulao de Polticas Pblicas

TIPOLOGIA DAS POLTICAS PBLICAS

INSTITUIES E POLTICAS PBLICAS

IMPLEMENTAO: A MATERIALIZAO DA POLTICA (to be continued)

Um abrao a todos e sucesso, Marcelo Gonalves

INTRODUO: A IMPORTNCIA DO TEMA

Celina Souza. Polticas Pblicas no Brasil.

O QUE POLTICA PBLICA?

Processamento pelo sistema poltico

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS

Formao da agenda Acesso de uma questo agenda decisria

Formulao de Polticas Pblicas

TIPOLOGIA DAS POLTICAS PBLICAS

4. Modelo da lata de lixo (garbage can)

Como deve se dar o processo de planejamento e implementao?

O que seria necessrio para uma implementao perfeita?

participante e seu momento; 9. necessrio haver perfeita coordenao e comunicao entre os

envolvidos; 10. Os atores em comando devem ser obedecidos.

saber, de fato, que tipo de poltica est sendo realizada);

O tipo de arena em que est inserida (quais as instituies e atores

Outros pontos importantes concernentes a implementao

Exerccios para Fixao:

Polticas Pblicas no Brasil Contemporneo

desperdcios e ineficincia, principalmente em polticas relacionadas a realidades

programas estatais, de forma a dot-los de eficincia e

eficcia atribudas gesto privada.

mo-de-obra pblica para diversas reas e os concursos e as reformulaes de carreiras voltaram)

DESCENTRALIZAO, GESTAO LOCAL E DEMOCRACIA

PARTICIPAO, ATORES SOCIAIS E CONTROLE SOCIAL

accounitability e gerando responsabilidade pblica.

GESTAO LOCAL, CIDANIA E EQUIDADE SOCIAL: algumas consideraes complementares

INSTRUMENTOS E RECURSOS DA ECONOMIA PBLICA

5. Significativo peso dos impostos indiretos;

= carga tributria lquida consumo do governo

INSTRUMENTOS DE CONTROLE MONETRIO

CONCEITOS BSICOS DE PLANEJAMENTO

PLANEJAMENTO NO BRASIL: CONCEITOS BSICOS

PRINCIPAIS OBJETIVOS DO PPA

A estrutura organizao do documento do PPA constitui-se basicamente de dois grandes mdulos:

LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO

LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA

transparncia no momento de gerir as polticas pblicas.

ATRIBUTOS DE UM PROGRAMA DO PPA

ORAMENTO-PROGRAMA X ORAMENTO TRADICIONAL

AO: DETALHANDO O PROGRAMA

INDICADORES: TIPOS DE INDICADORES

As principais falhas de mercado que impelem a ao regulatria do estado so:

FORMA DE INTERVENO REGULATRIA

1. Planejamento Definir objetivo; Preparar seminrio de planejamento e Desenvolver plano

-estudar possveis diferenas entre planejado e realizado

1. Preparao (grupo/estudo/seminrio) 2. Propsito (misso, viso, valores) 1. Planos de ao (5W2H)

EXECUO 2. Formulao de projetos AVALIAO

3. institucional 3. Avaliao da gesto estratgica

2. Avaliao da Prontido estratgica

capacidades, limitaes, possveis contribuies para o projeto, possveis