Encontros entre meios e fins

A EXPERINCIA DA COMISSO DE TICA PBLICA

Dezembro de 2002

2002. Comisso de tica Pblica Joo Geraldo Piquet Carneiro (presidente) Adhemar Paladini Ghisi Celina Vargas do Amaral Peixoto Joo Camilo Penna Lourdes Sola Marclio Marques Moreira Mauro Srgio Boga Soares (secretrio executivo)

Edio e distribuio Comisso de tica Pblica - Secretaria Executiva Anexo II do Palcio do Planalto, Sala 218 Braslia DF, 70.150-900

Organizao e reviso: Maria Tereza Lopes Teixeira Capa, projeto grfico e editorao: Clarissa Santos Tiragem: 2.000 exemplares Impresso no Brasil/ Printed in Brazil Escola de Administrao Fazendria - ESAF

Encontros entre meios e fins: a experincia da Comisso de tica Pblica Braslia : Comisso de tica Pblica. Secretaria Executiva, 2002. 188p. ISBN

1. tica. 2. Administrao Pblica Aspectos ticos Brasil. 3. tica Servio Pblico Brasil. I. Comisso de tica Pblica CDD 172.2

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PROMOO DA TICA: A EXPERINCIA DA COMISSO DE TICA PBLICA

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Joo Geraldo Piquet Carneiro, Jos Carlos Soares de Azevedo, Jos Leovegildo de Morais e Mauro Srgio Boga Soares

CONSIDERAES SCIO-ANTROPOLGICAS SOBRE A TICA NA SOCIEDADE BRASILEIRA 28

Roberto da Mata

MITOS QUE DIFICULTAM A GESTO DA TICA

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Mauro Srgio Boga Soares

DESONESTIDADE PBLICA E PRIVADA

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Joo Geraldo Piquet Carneiro

DANCE A NOITE INTEIRA, MAS DANCE DIREITO

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Joo Geraldo Piquet Carneiro

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F E D E R A L

POR QUE UM CDIGO DE CONDUTA PARA A ALTA ADMINISTRAO FEDERAL

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S U M R I O

SEMINRIOS, CONGRESSOS E EVENTOS SEMELHANTES

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PRESENTES E BRINDES

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CONFLITOS ENTRE AUTORIDADES

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USO DE MORADIA DE TERCEIROS

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RENDIMENTO DE ASSESSORES

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ALTERAO DE PATRIMNIO DE AUTORIDADES PBLICAS: PROIBIO DE INVESTIMENTOS ESPECULATIVOS 93

PARTICIPAO DE AUTORIDADE PBLICA EM ATIVIDADES POLTICO-ELEITORAIS

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PROPOSTA DE TRABALHO, IMPEDIMENTOS E QUARENTENA

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I N T E R N A C I O N A L

MODELOS DE GESTO DA TICA EM 30 PASES

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Mauro Srgio Boga Soares

ESTADOS UNIDOS, AUSTRLIA E ARGENTINA. LEVANTAMENTO SOBRE EXPERINCIAS INTERNACIONAIS DE MODELOS E PRTICAS DE GESTO DA TICA PBLICA 126

Cludio Reis

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A tica foi recolocada na agenda menos por seus aspectos benficos do que pelas conseqncias perversas que sua falta gera. A falta de tica passou a ser reconhecida como conseqncia e causa da m governana e como risco sobrevivncia das organizaes e do regime democrtico. No plano do discurso, no h quem no empreste apoio estruturao de programas de promoo da tica. Contudo, essa unanimidade se dilui sempre que se prope definir e executar aes especficas e que se demonstrem suficientes para alcanar tal objetivo. Ao contrrio do que se poderia pensar, as reaes nem sempre vm daqueles descompromissados com a importncia dos valores e princpios ticos. Muitas vezes tm origem nos que so realmente preocupados e conscientes dos resultados deletrios da falta de tica. A tica pode e deve comportar toda e qualquer reflexo sobre a conduta humana e, aps o fechamento de um sculo de acumulao de conhecimento e riqueza sem precedentes, com queda da capacidade de discernimento e manuteno de seculares problemas associados ao bem-estar das pessoas, fica difcil identificar aes que verdadeiramente se demonstrem suficientes para a garantia da tica. Na esfera pblica, a expectativa inicial de que os programas de fortalecimento institucional e modernizao fossem suficientes para a promoo da confiana no carter tico da conduta dos funcionrios no se concretizou, o que teve por conseqncia o surgimento de obstculos ao prprio processo de busca de maior eficincia e eficcia das organizaes. O trabalho da Comisso de tica Pblica coincide com um movimento internacional pelo estabelecimento de padres ticos que
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assegurem a to abalada confiana das pessoas nas instituies e d segurana aos seus quadros para que possam exercer suas funes em toda a sua inteireza. No h dilema tico que no possa ser resolvido com boas doses de formao e bom senso. Contudo, nem uma adequada formao, nem o bom senso so elementos capazes de garantir um padro tico efetivo nas organizaes. A observncia dos valores ticos no tarefa simples na rotina cotidiana. Levar efetivamente em conta conceitos como justia, imparcialidade e transparncia, por exemplo, nas tarefas dirias, nem sempre to fcil quanto se gostaria. Alm disso, solues particulares diferenciadas para determinados dilemas ticos com que os funcionrios se defrontam podem comprometer a reputao da Administrao Pblica e corroer a confiana das pessoas. Por outro lado, a insegurana desses mesmos funcionrios sobre o que pode e o que no pode representa um indesejvel limitador no exerccio de suas prprias funes, atingindo a eficcia organizacional. So essas convices que fundamentam o trabalho da Comisso de tica Pblica, criada em maio de 1999, que passou a agregar funes executivas de administradora do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal a partir de agosto de 2001. O trabalho da Comisso de tica Pblica representou a um s tempo novidade e risco. Novidade por significar a inverso de uma tradicional equao da administrao pblica em que quanto-mais-importanteo-funcionrio-menos-satisfao-a-dar. Risco porque sua ao tem por base a objetivao de regras de relacionamento que previnam conflitos de interesse, algo dissociado da mais genuna tradio histrica e cultural brasileiras, marcada pela dificuldade em distinguir interesse pblico de interesse privado e pelo imprio das relaes pessoais e de parentesco. Admitir que os ocupantes dos mais altos postos do Executivo Federal necessitem de regras mais estritas de conduta e que seja imprescindvel

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uma instncia independente que garanta a eficcia dessas normas a base do trabalho da Comisso de tica, o que no deixou de provocar reaes muitas vezes iradas. Afinal, justamente aqueles altos funcionrios, escolhidos criteriosamente, com o aval presidencial, por que deveriam ser priorizados? A resposta : justamente pelo carter emblemtico, pela alta visibilidade e elevado poder exemplificador desses funcionrios. preciso lembrar que ocupar cargo de relevo na administrao pblica um privilgio a que poucos brasileiros tm acesso. Como corolrio das dificuldades encontradas, no deixou de ser emblemtico o tempo necessrio que transcorreu entre a proposio do Cdigo de Conduta e sua final aprovao, bem como o verdadeiro pacto de silncio pblico que se seguiu s primeiras medidas prticas tomadas pela Comisso de tica, sempre recebidas com alguma desconfiana. Afinal, a soluo de dilemas ticos que afetavam a boa reputao da administrao pblica era transferida do foro ntimo para o foro pblico. Os problemas surgidos e as reaes que resultaram do incio da operacionalizao do Cdigo de Conduta exigiram dos membros da Comisso um estado permanente de reunio, muitas vezes efetuadas distncia, e um brao operacional estruturado em sua Secretaria Executiva. Quem poderia merecer a ateno de uma Comisso de tica seno aqueles sem tica? Era o que todos se perguntavam. fcil imaginar o tamanho do problema, quando toda a estratgia da ao da Comisso de tica est centrada nos ocupantes dos mais altos cargos do Executivo Federal, em relao aos quais desenvolve programas de educao nas regras de conduta e monitoramento da sua observncia, imprescindvel para identificar causas de ineficcia para adoo das medidas corretivas necessrias. A primeira carta de comunicao da Comisso de tica informando sobre as regras de conduta para membros desse grupo emblemtico

de altos funcionrios causou furor. Provavelmente, foi recebida com a mesma ansiedade que qualquer correspondncia do fisco federal. Como teria sido admitido faz-lo de forma to direta e impessoal (sic)? O mesmo se repetiu nas reiteraes, solicitaes de informaes para subsidiar o processo de monitoramento e nas notificaes sobre eventuais transgresses s normas estabelecidas. No foram poucos os que procuraram diretamente a Comisso para se informar se a mensagem recebida tinha carter de exclusividade ou havia sido expedida em carter geral. Isso fazia uma diferena imensa! O apoio inicial das autoridades - cuja adeso expressa quela estratgia de trabalho foi declarada em reunio ministerial -, ameaava diluir-se ante o constrangimento que resultava das aes prticas da Comisso de tica. Tal reao teria sido suficiente para que ali mesmo fosse encerrada essa experincia incomum. A continuidade dos trabalhos foi garantida pela firmeza dos membros da Comisso, nenhum deles integrantes do governo, e pelo apoio do Presidente da Repblica, sobretudo por aes do seu Chefe da Casa Civil. Joo Geraldo Piquet Carneiro, presidente da Comisso de tica, desde o primeiro momento iniciara um priplo pelo Brasil e pelo exterior, para apresentar e promover debates sobre a experincia empreendida, no que foi seguido pelos integrantes da Secretaria Executiva. Um total de mais de 8 mil pessoas j participaram desses encontros, e esse universo vem crescendo vigorosamente graas ao esforo incomensurvel de todos em compartilhar experincias e identificar boas prticas - para o que contribuiu muitssimo a designao de representantes setoriais da Comisso de tica nas entidades e rgos do Executivo Federal. Passados pouco mais de dois anos da aprovao do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, a experincia da Comisso de tica tornou-se referncia, por demonstrar de forma inequvoca o caminho para o estabelecimento de um padro tico efetivo na Administrao Pblica brasileira, por suas boas prticas, pelas

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limitaes com que se defrontou, mas sobretudo pela sua oportunidade, sem embargo das restries experimentadas. Hoje a Comisso trabalha em uma Rede de tica que alcana 220 entidades dos Executivo Federal e que integrada por 250 representantes setoriais e multiplicadores, em um ambiente de troca permanente de experincia e cooperao, que conta com outras entidades governamentais e no-governamentais, nacionais e internacionais. Os programas de capacitao para gestores da tica, desenvolvidos em importantes parcerias com a Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP e com a Escola de Administrao Fazendria ESAF j atraem profissionais do servio pblico de outros nveis de governo. A importncia de regras claras de relacionamento que previnam conflitos, promovam a confiana das pessoas e dem segurana aos funcionrios para que possam exercer suas funes em toda a plenitude vem sendo progressivamente reconhecida. A Comisso continua sendo freqentemente demandada para oferecer orientaes sobre soluo de dilemas que surgem a cada dia, inclusive por organizaes no-governamentais, no seu relacionamento com funcionrios pblicos. O presente volume rene alguns dos textos que, por sua oportunidade e qualidade, tiveram grande impacto no desenvolvimento dos trabalhos da Comisso de tica Pblica, bem como na efetivao das comisses setoriais de tica, previstas desde 1994, com a aprovao do Cdigo de Conduta do Servidor Civil do Poder Executivo, mas que no encontravam ambiente para atuar. publicado pela ESAF, parceira importante no processo de disseminao da tica na Administrao Pblica.

Mauro Srgio Boga Soares

Secretrio Executivo da Comisso de tica Pblica
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PROMOO DA TICA: A EXPERINCIA DA COMISSO DE TICA PBLICA

Joo Geraldo Piquet Carneiro Jos Carlos Soares de Azevedo Jos Leovegildo de Morais Mauro Srgio Boga Soares

Palestra apresentada no VII Congresso Internacional do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento CLAD - outubro de 2002

1. Falta de tica: doena aguda do capitalismo Neste incio de sculo, a falta de tica passou de doena crnica a aguda do capitalismo. Atinge praticamente todos os pases, independentemente do tamanho e do grau de desenvolvimento. Tratase de uma situao particularmente embaraosa para os pases democrticos desenvolvidos, os europeus em particular, que se acostumaram a ver as manifestaes de falta de tica - entre as quais as prticas corruptas na administrao pblica - como um fenmeno tpico dos pases subdesenvolvidos e dos antigos regimes socialistas. O capitalismo foi saudado, aps a queda do Muro de Berlim, no s como o melhor instrumento para alcanar o desenvolvimento econmico e social, mas tambm diante da imensa corrupo revelada pelo regime sovitico como o apangio de boa conduta moral no campo das relaes econmicas internas e internacionais. Parodiando Adam Smith, pode-se dizer que a busca do interesse individual, no velho estilo liberal, terminaria produzindo um sistema econmico no apenas eficiente, mas tambm tico.

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A iluso durou menos de duas dcadas. Mais do que iluso, o retorno crena de que o liberalismo econmico a panacia de todos os males implicou desconhecimento da histria do capitalismo. A corrupo revelou-se, desde o incio, como imanente ao sistema capitalista de produo. Quem no se lembra dos robber barons do comeo do sculo passado? Quem no se lembra da atuao predatria de empresas americanas e europias em pases subdesenvolvidos, ao longo de boa parte do sculo XX?

Quem no se lembra que, at muito recentemente, o suborno pago por empresas de alguns pases europeus a governos estrangeiros era tratado como despesa dedutvel para fins tributrios?

Na verdade, onde o capitalismo civilizou-se foi graas ao contrapeso da legislao penal e de represso ao abuso do poder econmico. No entanto, at o esgotamento do Estado do Bem-Estar (Welfare State), nos anos 1980, a desconfiana no carter tico da conduta dos agentes econmicos e pblicos ficava aparentemente contida dentro de setores mais ou menos tradicionais. A partir da, instala-se uma nova ordem nas relaes econmicas ditada basicamente por dois fatores: 1) De um lado, verifica-se a predominncia do capitalismo eminentemente financeiro e escritural, operando cada vez mais em escala planetria e alm de qualquer possvel controle pelos meios institucionais clssicos de cada pas. 2) De outro lado, o esgotamento do Welfare State implica a reforma patrimonial do Estado. Uma parte significativa dos servios pblicos, antes explorada pelo prprio Poder Pblico, privatizada. A interveno burocrtica do Estado na ordem econmica cede lugar ao moderno Estado regulador.

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Essas mudanas, que ocorreram praticamente em todos os pases, exceo dos Estados Unidos da Amrica cujo governo sempre foi mais regulador do que intervencionista alteraram substancialmente a essncia e a escala de valores operada pelos governos. As privatizaes e as concesses de servios pblicos mobilizam cifras que se contam em bilhes de dlares. No Brasil, por exemplo, durante vrios anos os investimentos de capital de risco estrangeiro no ultrapassaram um bilho de dlares anuais. H pouco, a privatizao de uma nica empresa estatal de minerao envolveu mais de trs bilhes de dlares. Em tais circunstncias, alterou-se naturalmente a percepo dos cidados a respeito da conduta dos administradores pblicos.

No incio dos anos 90, o Nolan Report, elaborado pelo Parlamento Ingls, mostrou de maneira contunde a queda da confiana da sociedade britnica na conduta tica dos parlamentares. Essa mesma percepo generalizou-se, nos anos seguintes, entre os pases da OCDE.

Alm disso, o acesso informao foi ampliado e democratizado. Ainda que a contragosto, os negcios pblicos se tornaram mais visveis no apenas os contratos administrativos, mas a prpria atividade poltica passaram a ser acompanhados mais de perto pela sociedade. Como nos lembra um administrador francs, o governo tornou-se um grande edifcio de vidro transparente. possvel, at, que a corrupo no tenha aumentado tanto nos ltimos anos; mas fora de dvida que essa no a percepo do cidado comum. Ora, se do ponto de vista poltico como lembra o Relatrio Nolan , a maioria da sociedade desconfia da integridade dos administradores pblicos e dos polticos em geral, no adianta tentar convenc-la de que est

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errada. Ao contrrio, cabe ao governo demonstrar que seus agentes so honestos e, se no forem, devem ser punidos.

O fato concreto e constrangedor que a falta de tica e a corrupo existem em larga escala, e no podem ser tratadas apenas pelos meios convencionais de represso legal.

Em pases com estruturas polticas e administrativas relativamente dbeis, a falta de tica uma dupla ameaa. De um lado, contribui para o crescente ceticismo da sociedade a respeito da eficcia das instituies democrticas e alimenta a nostalgia das formas autoritrias de governo como se fossem, por acaso, menos corruptas. De outro lado, a falta de tica tem uma dimenso estritamente administrativa. Pois, alm de inaceitvel do ponto de vista moral e poltico, ela disfuncional tanto para o setor privado quanto para o setor pblico. Basta um nico exemplo paradigmtico: imagine-se um sistema de arrecadao de impostos inteiramente corrupto o que no uma hiptese desprezvel. Nesse caso, como planejar uma receita capaz de assegurar o equilbrio fiscal? Imagine-se que na contratao de obras e servios pela administrao pblica haja subornos de, digamos, 15%. O impacto fiscal direto bvio: o Poder Pblico vai gastar mais 15% do que necessrio. Mas a falta de tica no se mensura apenas pelo custo direto da corrupo. Seus efeitos deletrios indiretos so incomensurveis: o desencanto pelo servio pblico, a falta de motivao dos funcionrios, a baixa produtividade, a deteriorao dos servios pblicos. Em sntese, a corrupo conduz perda dos referenciais bsicos que devem orientar a ao administrativa do Estado e descrena do povo nos governos.

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Tudo isso que se acaba de descrever de maneira muito sumria provavelmente passa a idia do bvio. A dificuldade est em como e por que meios enfrentar o problema.

Como no h um modelo ideal de promoo da tica, o primeiro passo estar consciente de que no existem solues globais e definitivas.

A corrupo no Executivo, por exemplo, est quase sempre associada a um ganho comparativo entre concorrentes. Esse tipo de corrupo pode ocorrer antes da contratao, quando so definidas as necessidades de bens e servios pelos rgos governamentais. Mas h tambm a corrupo interativa, associada s diferentes etapas de execuo dos contratos: as medies fsicas dos servios, a liberao de pagamentos etc. Na esfera do Judicirio, a corrupo est centrada na obteno de decises rpidas e favorveis. Se um processo consome vrios anos at o julgamento definitivo, o objeto da corrupo abreviar a deciso em favor de uma das partes. Imagine-se uma demanda judicial sobre tarifas de servios pblicos em regime de concesso a empresas privadas. Se a deciso definitiva durar dois ou trs anos, os investimentos privados podero ficar comprometidos. Adicione-se a esse quadro de lentido decisria os valores gigantescos abrangidos, e fica fcil imaginar o tamanho da corrupo potencial. Note-se, nesses dois exemplos, que o fator determinante do ambiente corruptor no est associado simplesmente quebra dos valores morais da administrao pblica. Decorre, em grande medida, da burocratizao dos procedimentos, no primeiro caso, e do apego excessivo ao formalismo jurdico, no segundo caso. Valores que, abstrata e paradoxalmente considerados, podem at ter mritos morais

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intrnsecos, no fosse a escala das distores que trouxeram ao longo do tempo.

2. Sem tica no h boa governana Como foi dito, a insatisfao com a conduta tica no um fenmeno exclusivamente brasileiro ou circunstancial. Ao contrrio, todos os pases desenvolvidos enfrentam uma onda crescente de ceticismo que parece originar-se das mudanas estruturais por que o Estado passou nas ltimas duas dcadas, do maior controle social sobre os assuntos governamentais e da exigncia de normas de conduta mais claras e explcitas.

A promoo da tica requisito da boa governana. Com efeito, o conceito contemporneo de eficincia administrativa implica a adeso a padres de conduta que dependam menos da vontade individual, ou seja, do foro ntimo, e mais do consenso das pessoas que integram a organizao.

A modernizao e o fortalecimento institucional das organizaes que integram o aparelho do Estado tem sido a estratgia mais eficaz para se alcanar a boa governana pblica. No obstante, o exame dos resultados dos investimentos nessa rea mostra que nem sempre o sucesso se traduz em aumento de confiana na conduta tica dos agentes pblicos. De outro lado, no logram dar segurana a esses agentes sobre condutas especficas que devem observar. Em razo dessas duas lacunas observadas na maioria dos programas de fortalecimento institucional e modernizao das organizaes, tem surgido o que no Brasil chamamos de gesto da tica.

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A gesto da tica transita por um eixo bem definido. Em uma de suas pontas, temos os valores e princpios ticos que se deseja norteadores da administrao pblica. No meio, as regras de conduta, um caminho prtico para que os valores e princpios sejam observados. Na outra ponta, a administrao, que deve funcionar como o instrumento garantidor da eficcia dos valores e regras.

O objetivo central da gesto da tica promover a confiana da sociedade no carter tico da conduta dos agentes pblicos e dar a esses agentes segurana e clareza sobre o que pode e o que no pode ser feito, de forma que possam exercer suas funes em toda a sua amplitude e inteireza. A gesto da tica compreende o exerccio de quatro funes bsicas: normatizao, educao, monitoramento e aplicao de sistema de conseqncias. O estabelecimento de um conjunto de regras de conduta simples e suficiente o objetivo da funo de normatizao. Essas regras devem refletir os valores ticos que se deseja seguidos e levar em conta problemas especficos que se configuram como dilemas freqentes entre os quadros organizacionais. A funo educativa deve estar centrada na elaborao de regras de conduta conhecidas e bem compreendidas. Para isso, necessrio divulgar, capacitar, treinar e orientar a aplicao dessas regras a situaes inerentes rotina diria do agente. O monitoramento visa identificar pontos de inobservncia das regras estabelecidas, de forma a que seja aplicado um adequado sistema de conseqncias, que pode atuar sobre as aes que integram as demais funes, bem como incumbir-se da aplicao de sanes.

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3. tica na administrao pblica: uma preocupao antiga O Brasil dispe de um marco regulatrio e institucional de gesto da tica relativamente antigo, caracterizado por grande multiplicidade de normas. A Constituio estabelece princpios que direcionam a atuao da Administrao Pblica nas trs esferas de governo que integram a federao: princpio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia; licitao pblica, como regra para aquisio de bens e servios; probidade administrativa, cujos atos a ela contrrios so punidos com a suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao errio. Os princpios constitucionais so quase sempre auto-aplicveis, ou seja, independem de leis e regulamentos para que sejam observados. Mesmo assim, o ordenamento jurdico penal e administrativo contempla diversas normas de natureza legal e infralegal que reafirmam expressamente ou esclarecem melhor o alcance dos princpios constitucionais: Cdigo Penal; Lei 8.112/90, que estabeleceu o Regime Jurdico nico do servidor; Lei 9.429/92, que tipificou os casos de improbidade; Lei 9.784/99, do processo administrativo; Lei 8.6666/93, das licitaes;
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Cdigo de tica do Servidor Pblico, de 1994.

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Os principais assuntos regulados nessas diversas normas so: uso indevido do cargo pblico; enriquecimento ilcito no exerccio da funo; patrocnio de interesse privado perante a administrao pblica (trfico de influncia); violao de sigilo; uso de informao privilegiada; prestao de assessoria a entidade privada; atividade profissional paralela funo pblica; hipteses de conflito de interesse; limitaes para atividades profissionais posteriores ao exerccio do cargo (quarentena); recebimento de presentes; uso de recursos pblicos e servidores em atividades particulares; apropriao de fundos ou de bem mvel pblicos. As entidades com responsabilidades sobre gesto da tica no Executivo podem ser divididas em trs grupos: as que tm por finalidade primordial a questo da tica no servio pblico; as que tm a questo da tica entre suas finalidade, mas no a nica, ou que de forma indireta, reflexa ou subsidiria tambm atuam nessa direo, exercendo o controle, a fiscalizao e aplicando sanes; e as encarregadas de capacitar e treinar servidores para que ostentem um padro tico de conduta de acordo com o desejvel. So elas:

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comisses de tica, previstas no Decreto 1.171/94; Corregedoria-Geral da Unio; corregedorias especficas de determinados rgos e entidades; secretarias de Gesto e de Recursos Humanos; escolas de governo e entidades encarregadas de capacitao e treinamento; Secretaria Federal de Controle; Tribunal de Contas da Unio; Ministrio Pblico Federal; comisses temticas de cada uma das casas do Congresso Nacional; comisses parlamentares de inqurito; Polcia Federal; Poder Judicirio... E, finalmente, o prprio cidado, que por direito constitucional pode propor Justia ao popular visando anular ato lesivo ao patrimnio pblico. A lei, visando possibilitar que os rgos que exercem o controle de comportamentos ticos, bem como os que tm responsabilidade na gesto da tica, inclusive sob o aspecto meramente educativo, possam alcanar maior efetividade em sua atuao, estabeleceu regras institucionais de relacionamento, sobretudo deveres de comunicao mtua. Os principais instrumentos de controle disposio dessas entidades e rgos so:
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auditorias, inspees e fiscalizaes, que so realizadas pelos rgos de controle interno e externo, cujos relatrios devem fornecer

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elementos que permitam aferir a gesto dos administradores pblicos quanto a aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade; processo administrativo disciplinar, conduzido pelas comisses de sindicncia e de inqurito, para apurar desvios de conduta pessoal; inqurito civil pblico, promovido pelo Ministrio Pblico Federal; ao ordinria de ressarcimento de danos, promovida pela Unio e suas autarquias e fundaes; ao civil pblica de ressarcimento de danos, promovida pelo Ministrio Pblico Federal; inqurito policial, realizado pela Polcia Federal; ao penal pblica, promovida pelo Ministrio Pblico Federal; ao de improbidade administrativa, promovida pelo Ministrio Pblico Federal, Advocacia Geral da Unio ou pelos rgos jurdicos a ela vinculados; ao popular, de autoria de qualquer cidado, para anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa; declarao de bens, obrigatria para ocupantes de cargos pblicos, instituda como elemento inibidor do enriquecimento ilcito.

No basta ter o marco regulatrio. A implementao de normas de conduta tem exigncias prprias.

No obstante esse rico marco regulatrio e institucional, a percepo geral de uma baixa efetividade das normas de conduta existentes.

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A experincia nos permite relacionar algumas dessas situaes que contribuem para esse quadro de baixa efetividade. 1. Se a divulgao das normas de conduta - principalmente dos cdigos j editados e das orientaes emanadas dos rgos competentes - no tem conseguido torn-las de conhecimento geral, como podem ser cumpridas? 2. No h cultura nem estrutura para estimular consultas, nem prestar orientaes ao servidor em dvida sobre a correta aplicao das normas a casos prticos. 3. Os programas de capacitao e treinamento, assim como a educao bsica s muito recentemente vm incorporando a tica como matria especfica ou transversal. 4. A investigao de desvios apenas tem se mostrado efetiva em entidades que se estruturaram adequadamente para isso. 5. A aplicao de sanes est diretamente relacionada capacidade de investigao. 6. O sistema no seletivo de apresentao de declaraes no tem permitido sua utilizao de forma eficaz para identificar indcios de desvios. nesse contexto que surge a Comisso de tica Pblica.

4. A gesto da tica ganha rgua e compasso O surgimento da Comisso de tica Pblica e a aprovao do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal significaram a ruptura com os modelos convencionais, a partir de anlises feitas pelo Conselho de Reforma do Estado em 1997 e 1998. Os pontos principais so basicamente os seguintes:
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1) A inutilidade de simplesmente criar novos tipos penais ou de agravar as sanes dos tipos penais existentes, inclusive pela lentido do aparato de represso e pela dificuldade da prova do crime pressuposto da condenao. 2) Diante do pessimismo reinante, seria intil adotar providncias que afetassem a administrao pblica como um todo. Buscouse, assim, numa primeira etapa, tratar apenas da conduta da alta administrao pblica. Com isto, a resposta seria mais rpida e eficaz, inclusive no plano simblico (o pessimismo pblico mais intenso com relao cpula do governo do que em relao aos servidores pblicos de um modo geral). 3) A cpula do governo composta de pessoas livremente nomeadas, das quais se pode exigir a adeso moral a normas de conduta. Nas hipteses de transgresses graves das normas de conduta, mais fcil puni-las com a demisso pura e simples, dispensado o processo administrativo formal. 4) absolutamente necessrio proteger as autoridades honestas contra falsas acusaes de desvio de conduta. Para tanto, a Comisso de tica funciona como uma instncia consultiva, em que a maioria das dvidas pode ser rapidamente resolvida. 5) Comisso de tica cabe detalhar concretamente as normas gerais previstas no Cdigo de Conduta e zelar pelas funes que integram a gesto da tica, seja pela execuo direta, seja pelo estabelecimento de parcerias com entidades da prpria administrao pblica. 6)A Comisso de tica no est vinculada hierarquicamente a nenhuma autoridade do governo. Ela composta de pessoas que no ocupam cargo pblico. O Cdigo foi aprovado pelo Presidente da Repblica em agosto de 2000, tendo sido estabelecido prazo para a adeso das autoridades a ele submetidas. Nas novas nomeaes, consta do ato de posse termo

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expresso de adeso s normas do Cdigo. As autoridades submetidas so: ministros de Estado; secretrios executivos; cargos especiais; diretores de autarquias, agncias reguladoras e empresas estatais; demais autoridades de nvel equivalente. No total, pouco mais de 750 pessoas. O Cdigo compreende, entre outras, normas sobre os seguintes temas: a) Conflito de interesses. Havendo possibilidade real ou potencial de conflito de interesses, a autoridade dever comunic-la Comisso de tica e abster-se de tomar qualquer deciso sobre a matria capaz de suscitar conflito. b) Situao patrimonial e investimentos. Alteraes patrimoniais relevantes devem ser comunicadas Comisso de tica para fins de acompanhamento. So vedados investimentos financeiros cujo valor ou cotao possa ser afetado por deciso ou poltica governamental da qual a autoridade tenha prvio conhecimento em razo do cargo. Essas informaes tm carter sigiloso e as dvidas so esclarecidas pela Comisso. c) Recebimento de remunerao de fontes privadas, presentes, transporte, hospedagem ou favores de particulares . A participao em eventos externos, tais como seminrios e congressos, permitida. Quando o evento de interesse da administrao pblica, as despesas sero por ela custeadas; se de interesse privado, as despesas podero ser pagas por entidade particular, desde que esta no tenha interesse em deciso da autoridade. Presentes so proibidos, salvo quando de valor simblico. d) Manifestaes pblicas. A autoridade no poder opinar informalmente sobre matria que possa vir a ser submetida sua apreciao oficial. proibida a crtica pblica sobre a

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honorabilidade ou o desempenho funcional de qualquer autoridade do Executivo. e) Propostas de emprego ou negcio futuro. Qualquer proposta de emprego ou negcio futuro deve ser imediatamente comunicada pela autoridade Comisso de tica. Havendo possibilidade de conflito de interesses, a autoridade dever deixar o cargo. f) Impedimentos posteriores ao exerccio da funo pblica. proibida a atuao em benefcio de pessoa ou empresa com a qual a autoridade tenha mantido relacionamento oficial nos seis meses anteriores exonerao. Tambm proibida, por prazo indeterminado, a representao de interesse de pessoa ou entidade privada em matria da qual a autoridade haja participado enquanto no cargo. As restries aplicam-se ocupao de cargos de diretoria ou conselho dessas empresas. g) Quarentena. Trata-se de matria polmica. Apesar de o Cdigo prever um perodo de interdio de quatro meses para o exerccio de atividade privada em que possa ser utilizada informao privilegiada, sua aplicao prtica revelou-se complexa, inclusive por conta do problema legal do direito remunerao. A Medida Provisria 2.225-45, de 2001, e os decretos 4.187 e 4.405, de 2002, regularam especificamente a quarentena com direito a remunerao compensatria, limitando o universo abrangido a cerca de 50 autoridades. h) Impedimento especfico. Alm da quarentena, a Comisso de tica pode adotar o impedimento em razo da matria; por exemplo, a vedao permanente a que a autoridade, aps deixar o cargo, atue em processo ou negcio que esteve sob sua responsabilidade. i) Penalidades. As sanes so polticas: advertncia, em casos simples; censura tica, quando a autoridade j houver deixado o

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cargo. A Comisso pode ainda recomendar a exonerao, em situaes mais graves, o que j ocorreu em trs ocasies. j) Processo de apurao. A apurao de transgresses segue rito simples, que consiste em dar ao interessado a oportunidade de esclarecer a conduta sob investigao. Se a transgresso for leve e ficar demonstrada a boa-f, a Comisso pode relevar a falta.

O objetivo da Comisso essencialmente preventivo e educativo. A aplicao de penalidade tem, no entanto, evidente efeito dissuasrio. Quando se trata de violao de norma legal, a Comisso encaminha a matria ao rgo competente para apur-la.

Como o universo abrangido pelo Cdigo limitado, a metodologia de trabalho da Comisso consiste em manter linha direta de comunicao com cada autoridade individualmente, por meio de carta, comunicao telefnica e e-mail. Os atos normativos e interpretativos so transmitidos a todas as autoridades e includos no stio da Comisso. Um manual de perguntas e respostas permanente atualizado e distribudo no s s autoridades, mas tambm s associaes de classe e sindicatos. Com isto, o prprio setor privado tem condies de ajustar sua conduta no relacionamento com a administrao pblica. De especial relevo foram as normas sobre a participao em eventos eleitorais. Por meio delas, assegurou-se a todos o direito de participar do processo eleitoral, mas com restries especficas claramente enunciadas. Graas a isso, no se registrou um nico episdio de transgresso por autoridades federais nas eleies gerais de 2002.
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A gesto da tica mobiliza multiplicadores Desde maio de 2001, formou-se uma rede de profissionais com responsabilidade em gesto da tica em cada uma das entidades e rgos federais. So 250 multiplicadores e representantes setoriais da Comisso, em 220 entidades e rgos. Tais representantes vinculam-se tecnicamente Comisso, mas no tm qualquer subordinao administrativa. A responsabilidade bsica desses profissionais apoiar a Comisso no cumprimento das suas funes, assim como zelar pela execuo das funes bsicas em gesto da tica em suas respectivas organizaes. Os integrantes da Rede de tica renem-se semestralmente, em evento aberto, quando discutem com outros especialistas e representantes de organismos internacionais e organizaes no governamentais boas prticas em gesto da tica, assim como os resultados alcanados em seus respectivos mbitos. O resultado desse trabalho conjunto bastante perceptvel. Antes da Rede formada, apenas 30% das entidades e rgos federais levavam em conta regras de conduta padronizadas para seus quadros, e pouco mais de 20% do total cumpria com alguma das funes em gesto da tica, fosse divulgando e capacitando seus quadros na aplicao das normas, fosse monitorando sua observncia, fosse aplicando sistema de conseqncias. Na avaliao efetuada em maro de 2002, j se pde observar uma grande mudana desse quadro: 86% das entidades e rgos levavam em conta regras e padres de conduta e tinham quem zelasse por sua efetividade. No obstante, apenas 15% dispunham de instrumentos de deteco de desvios de conduta, o que demonstra que o caminho a percorrer ainda longo. O trabalho conduzido pela Rede tem contado com outros parceiros importantes, inclusive oriundos de entidades internacionais e nogovernamentais.
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CONSIDERAES SCIO-ANTROPOLGICAS SOBRE A TICA NA SOCIEDADE BRASILEIRA

R o b e r t o

D a M a t t a

Informe de Consultoria para a Comisso de tica apresentado ao Banco Interamericano de Desenvolvimento, novembro de 2001

Preliminares e Introduo Ao apresentar este informe, devo explicitar alguns pontos que guiam minha perspectiva. Primeiro, o fato de que estas consideraes tm como ponto de partida um conjunto de trabalhos que venho desenvolvendo relativamente ao Brasil a partir do final da dcada de 70. Assim sendo, o leitor encontrar aqui e ali repeties ou reformulaes de idias apresentadas anteriormente, sobretudo do Captulo 4 do meu livro Carnavais, Malandros e Heris; Para uma Sociologia do Dilema Brasileiro, publicado em 1979; e no Captulo 2 do meu ensaio A Casa & a Rua: Espao, Cidadania, Mulher e Morte no Brasil, publicado em 1985. A grande desvantagem deste enfoque a ausncia de consideraes detalhadas relativamente aos meandros, labirintos e atitudes do aparato burocrtico-estatal por dentro: nas suas manias e manhas, nas suas micro e macro histrias e, acima de tudo, na sua prtica. A perspectiva antiacadmica sugere no isolar a tica das rotinas da administrao pblica, um universo social constitudo por uma pletora de agncias e regras j implementadas e em operao. Deste modo, qualquer trabalho com um pouco mais de distncia, como o caso das consideraes que viro a seguir, teria o defeito de sair do assunto,

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pois tudo j estaria pronto. E se algo h para ser feito, seria apenas aquele meta-decreto brasileiro da vergonha na cara que imediata e magicamente levaria tudo a funcionar eficientemente. Em outras palavras, tica um problema de Estado e de poder, dispensando qualquer sociologia comparada, histrica ou profunda, porque as instituies j esto articuladas e o que falta apenas calibrar a sua implementao por meio de vontade poltica. Mas o fato concreto que leituras atentas dos relatrios e informes preliminares, bem como as entrevistas que fizemos em Braslia, junto aos membros da Comisso de tica Pblica e de outros rgos, na semana de 10 de setembro de 2001, revelaram um conjunto de questes que merecem tanto a viso prxima e administrativamente interessada, que diz: vamos pr as coisas em prtica, dispensando as teorias; quanto a viso distanciada, cujo alvo a compreenso dos problemas luz do contexto histrico e sociolgico brasileiro. Por ter em mente essas perspectivas e tom-las como complementares, este informe segue dividido em duas partes. Na primeira, apresento um conjunto de reflexes de carter sociolgico relativamante ao lugar da tica no servio pblico brasileiro. Nela, focalizo sobretudo as relaes entre tica e a administrao pblica nacional, ressaltando o fato de que a dimenso tica promove uma nfase na conduta do funcionrio, algo inovador (para no dizer revolucionrio) num sistema administrativo marcadamente poltico e baseado na eficincia burocrtica e poltica (e/ou clientelstica) dos seus atores. Na segunda, fao consideraes de ordem prtica, inclusive esboando um projeto de investigao scio-antropolgico da elite brasileira, porque estou convencido que continuamos a desconhecer grande parte do pensamento das elites, sobretudo das elites polticas, relativamente ao poder, as rotinas administrativas e a sociedade brasileira como um todo.

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Finalmente, em Apndice, reproduzo, com os devidos ajustes, a conferncia tica: uma viso scio-antropolgica que proferi no dia 13 de setembro de 2001 na abertura do Seminrio Internacional tica como Instrumento de Gesto (I Encontro dos Representantes Setoriais). Com isso, pretendo compartilhar com os leitores aspectos que no foram desenvolvidos com a devida nfase no decorrer do informe.

I. Administrao Pblica e tica na Sociedade Brasileira A primeira questo a considerar diz respeito ao lugar da tica como instrumento de gesto no contexto da administrao pblica brasileira. Introduzida como programa no meio de um aparato estatal bem estabelecido, repleto de normas e muito hierarquizado, no qual o Estado (ou o servio pblico, como se diz correntemente 1 ) tem sido sistematicamente pensado como a principal alavanca para o desenvolvimento e para a salvao da ptria, dentro de um clima ideolgico nacionalista e exageradamente estatizante.

1 Temos que conhecer mais e melhor o papel do chamado servio pblico como formador de uma camada mdia, sobretudo nos grandes centros urbanos do nosso pas. Machado de Assis, Carlos Drummond de Andrade e Lima Barreto, entre outros, compreenderam com argcia esse aspecto do Estado como um grande patro e, sobretudo, como um magnnimo empregador. Outros observadores, como Sergio Miceli, aprofundaram essa dimenso, pois o servio pblico era mantenedor de um estilo de vida intermerdirio para as famlias que no eram nem da aristocracia, nem pertenciam s camadas pobres, constitudas por ex-escravos e trabalhadores braais. Assim, diz Miceli, no seu importante livro Intelectuais Brasileira (So Paulo: Cia das Letras, 2001), pag. 200: O ingresso no servio pblico permitiu aos herdeiros dos ramos empobrecidos da classe dirigente resgatar o declnio social a que se viam condenados assumindo diferentes tarefas na diviso do trabalho de dominao. J Carlos Drummond de Andrade desvenda, com franqueza: O emprego do Estado concede com que viver, de ordinrio sem folga, e esse condio ideal para bom nmero de espirtos; certa mediania que elimina os cuidados imediatos, porm no abre perspectivas de cio abstrato. O indivduo tem apenas a calma necessria para refletir na mediocridade de uma vida que no conhece a fome nem o fausto. (Drummond, Passeios na Ilha Ilha, citado em Miceli, pag. 196). Num sentido preciso, ser funcionrio pblico permitia ter um emprego e no um trabalho manual, numa sociedade marcada pela escravido e pela hierarquia. Dava igualmente lugar a consolidao de laos pessoais, reafirmando amizades e simpatias pessoais.

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O advento da tica na gesto pblica uma novidade e um problema.

Mesmo quando faz parte do programa de modernizao do Estado brasileiro, iniciado no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, de acordo com uma agenda mundial e na trilha aberta por muitos outros pases, a proposta da gesto pblica informada e emoldurada pela tica repercute no sistema, provocando reaes de espanto e decepo em Braslia e alhures. Pelo que pude deduzir, ouvindo alguns membros da Comisso de tica e lendo os jornais, no deixa de ser contraditrio, em termos do estilo brasileiro de exercer o poder, sobretudo o poder federal (a mais alta instncia na hierarquia dos poderes nacionais entre ns), que um administrador do primeiro escalo (um ministro, um diretor de Banco Central, ou secretrio de Estado, por exemplo) sinta-se legal e moralmente obrigado a concordar em seguir preceitos gerais e exteriores relativos ao cargo que ocupa. Especialmente quando esses preceitos atingem seus ocupantes no nvel pessoal e no no mero plano da eficincia ou do realismo poltico-administrativo, englobando eis um requisito raro no caso de um pas formalista como o Brasil at mesmo um perodo posterior sua sada do cargo. Ou seja: o que a tica como instrumento de gesto surpreendentemente demanda no um diploma de doutor, nem os devidos relacionamentos pessoais, partidrios e profissionais, mas eis a novidade perturbadora um perene esforo de autoconscincia relativamente s implicaes morais (e no apenas instrumentais ou racionais) do cargo.

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Se uma das premissas bsicas do poder brasileira que o alto administrador tudo pode e, assim, no precisa dar satisfao a ningum, exceto claro ao povo ou ao Brasil por suas aes, por que ento o governo teve que inventar essa chatice de tica?

E se as pessoas ocupam cargos satisfazendo requisitos formais e informais (tm ttulos e pistoles, passam em concursos e so do partido apropriado), para que essa nfase numa avaliao dos aspectos ntimos do comportamento? Ou seja, essa avaliao permanente da conduta, focalizando aspectos que sempre foram tidos como ntimos, implcitos e ultrapessoais? Essa, parece-me, a questo que percorre os corredores e forma o subtexto difcil e complexo de quem tem a obrigao de tratar do problema em Braslia. Este me parece tambm ser o ponto central quando olhamos o tema por um prisma scio-antropolgico. Pois as reaes concretas e emocionalmente carregadas tica no servio pblico s podem ser plenamente entendidas quando se trazem a tona as premissas bsicas da prtica e da teoria do poder brasileira, bem como a viso que as elites do poder tm de si mesmas e do meio social onde atuam. Creio que a surpresa e o contraste decorrem do fato de que, no Brasil, as palavras reforma e revoluo so conceitos reiteradamente aplicados a quaisquer experincias de governo com nfase em mudana. So conceitos que, a partir da experincia republicana de 1889, foram incorporados retrica poltica nacional. Tanto que, reza a histria, D. Pedro II, numa visita a Feira Mundial de Boston, ao ser apresentado a uma modernssima mquina a vapor, capaz de realizar centenas de revolues por minuto, comentou para a delcia de sua comitiva e dos seus anfitries americanos que, no Brasil, vrios

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polticos eram capazes de fazer mais revolues do que aquele motor. Quero acentuar que um funcionalismo pblico consciente e praticante da tica como instrumento de gesto pblica contraste fortemente com a conduta habitual do administrador, freqentemente sabedor dos planos de mudana da organizao estatal e igualmente certo de que essas transformaes s devem acontecer num plano formal e externo, sem atingir suas atitudes para com as instituies e o pblico. Realmente, estamos mais acostumados a ouvir propostas de modificao da estrutura do Estado do que a considerar a conduta dos funcionrios desse Estado, uma demanda que fatalmente promove um tabu: a juno do Estado com a sociedade. Pois os preceitos ticos atuam tanto no governo quanto na vida diria, o que causa problema, posto que subitamente apresenta-se um projeto moralizador no como uma cruzada moral demaggica (como ocorreu no udenismo lacerdista), mas como parte inclusiva e normal das rotinas administrativas. Essa proposta de reformar o Estado incluindo a dimenso tica surpreende, portanto, porque, no Brasil, mudar o sistema ou a coletividade como um todo ficou sendo sinnimo de atuar apenas junto ao Estado. Como se o Estado fosse capaz de englobar todo o sistema. Conforme indica sabiamente Gilberto Freyre (citado no texto de minha conferncia, no Apndice deste Informe), transformamos o Estado, absurdamente imaginando que os servidores e os polticos responsveis por essas transformaes no fizessem parte da sociedade que essas supostas reformas objetivam modificar. Em outros termos, o foco de nossos programas de mudana tem sido sempre o Estado e jamais a sociedade que, afinal de contas, deveria ser igualmente preparada (e assim transformada) para receber essas mudanas. Mas quando falamos em tica como instrumento de gesto, no podemos deixar de convidar a sociedade como um todo para o programa de reformas.
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Se, como acentuou Albert Hirschman, num ensaio importante, a partir do sculo XIX, a Amrica Latina, em contraste com os pases europeus, centrou-se exclusivamente no Estado e no universo do poltico, para corrigir o seu atraso2 , o que se espera quando se fala em reforma do Estado mais uma redefinio das agncias pblicas do ponto de vista formal, burocrtico e externo do que uma proposta efetiva de mudana de comportamento. Essa expectativa das elites, segundo a qual reformar significa mexer no desenho do Estado, tem sido confirmada por vrios governos que, no obstante a retrica reformista ou revolucionria, mudaram a administrao pblica apenas na forma. Deste modo, reformar ou revolucionar significa normalmente promover uma reorganizao formal e exterior do servio pblico. Tanto que se tinha a impresso, como eu mesmo acentuei num ensaio publicado em 19943 , que a mudana formal explcita escondia a manuteno implcita do status quo.

As elites polticas sempre preferiram transformar abertamente o Estado para que a sociedade permanecesse inalterada.

Mudam-se nomes, formas, normas e regras. Complicam-se, em nome da modernidade e da racionalidade, os procedimentos, mas deixa-se de lado a pessoa: os funcionrios encarregados do gerenciamento dessas estruturas nas suas aes, decises e, acima de tudo, posturas, relativamente ao que fazem.

2 Ver Albert Hirschman, Ideologies of Economic Development in Latin America, in Latin American Issues, Ed. by Albert Hirschman, 1961, The Twienth Century Fund. Veja-se tambm, DaMatta, Issues Lo Social y lo Estatal: Desafiando el Milenio, in Nueva Sociedad, Vol. 168, 2000. 3 Ver Em Torno da Matriz Social da Inflao: Notas sobre Inflao, Sociedade e Cidadania,

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in Conta de Mentiroso: Sete Ensaios de Antropologia Brasileira Brasileira. Rio: Rocco.

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Esse cenrio ajuda a entender os problemas engendrados quando a tica (que contempla a conscincia individual) entra em cena num ambiente administrativo marcado pelas relaes pessoais e aparncias. Porque quando se fala da tica como instrumento de gesto pblica, no se trata simplesmente de criar uma nova estrutura ou agncia cujo objetivo seria cuidar (como se diz coloquialmente no Brasil) de certos assuntos, como ocorreu com o petrleo, a energia eltrica ou a telefonia, mas algo inteiramente novo e relativamente contundente. O que se pretende com a Comisso de tica Pblica e as posturas que ela est programada para disseminar ir alm da trivial inveno de um novo rgo para implementar uma agncia que objetiva supervisionar, normalizar e rotinizar um estilo de gerenciamento da coisa pblica, no qual o agente tem plena conscincia do seu papel e, mais ainda, dos seus limites em termos administrativos e morais.

Uma das maiores fontes de resistncia ao trabalho da Comisso de tica no diz respeito apenas sua novidade, mas especialmente ao fato de que a Comisso dissemina e faz com que os agentes situados no mais alto escalo do Estado tenham conscincia do seu papel e assim atuem de acordo com premissas universais, vlidas para todos, inclusive e principalmente eis a grande novidade para eles prprios.

Como, pois, tornar aceitvel numa sociedade personalista, relacional e hierrquica o fato de que todos, inclusive (e especialmente) os agentes do Estado, estejam submetidos aos mesmos princpios e devam ser tratados do mesmo modo que o cidado comum em termos de seus conflitos de interesses uma das dimenses crticas do trabalho deste novo rgo.
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Para que isso venha a ocorrer, ser preciso redesenhar os estilos de conceber e de exercer o poder poltico-administrativo no Brasil. E no se chega a essa mudana sem garantir a continuidade do programa e da Comisso, no que seria um impulso na implementao de posturas isonmicas, algo inovador e sem paralelo na histria do pas. Paralelamente, ser preciso divulgar com todas as letras algumas das implicaes sociolgicas desse sistema algo de difcil realizao considerando, como estou buscando revelar aqui, as premissas bsicas do sistema que, como vemos, mas no gostamos de enxergar, confunde nome de famlia, parentesco, o cargo ocupado e as relaes pessoais, com privilgio, arrogncia, irresponsabilidade pblica e impunidade.

fundamental entender que, concreta e realisticamente, a questo da gesto pblica emoldurada pela tica passa por um lado ainda pouco discutido no caso do poder brasileira: o fato de que, no Brasil, os agentes pblicos federais projetam suas personalidades sociais e suas redes de relaes pessoais nos cargos que ocupam.

Se, em outros pases, eles so terica e idealmente controlados pelos seus partidos ou por fortes premissas ideolgicas, no Brasil eles se apropriam dos seus cargos, tomando, como diz o ritual, posse dos mesmos. Tal tendncia que, diga-se de passagem, tende a ocorrer em

4 O personalismo como valor, e a conseqente ausncia de um arcabouo institucional forte e

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internalizado, foi comentado pelo observador poltico James Bryce, do seguinte no modo, no seu livro, South American: Observations and Impressions Impressions, publicado em 1912: In the Brazilian politics of today there are many factions, but no organized parties nor any definitive principles advocated by any group or groups of men. Federal issues are crossed and warped by state issues, state issues confused by federal issues, and both sets of issues turn rather on persons than on general doctrines or specific practical proposals e, em seguida, comenta fazendo parecer que saiu ontem mesmo de Braslia: The absence or the fluidity of parties makes the executive stronger than the legislative both in national and state politics. (pag. 412-13).

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todos os sistemas, acentua-se em nosso pas devido, de um lado, a frouxido, a instabilidade e a ausncia de confiana no arcabouo institucional e nas estruturas administrativas e, de outro, no fato de que o personalismo um valor social no Brasil4 . Quando, pois, a Comisso de tica legisla ou sugere procedimentos, sancionando negativamente certos tipos de comportamento, ela no est simplesmente aplicando racionalmente um conjunto de normas, mas est indo contra prticas e valores sociais to profundamente estabelecidos que os atores tomam como naturais, essenciais ou tradicionais5 . Se tivermos em mente a dimenso personalista do nosso sistema social, entende-se por que a questo da tica nos leva ao fundo do que chamei, no meu livro Carnavais, Malandros e Heris, de dilema brasileiro. No fundo, trata-se de encontrar um ponto de equilbrio entre um estilo de governo pessoal e particularista, no qual as decises administrativas so calculadas, calibradas e tomadas por consideraes pessoais e relacionais, e um modo de governar motivado por um clculo universal, impessoal, englobado pelos interesses do Estado, do pas e de ideais polticos. Enfatizo que no se trata de realizar uma escolha rgida e verdadeiramente impossvel entre universalismo e particularismo ou entre a racionalidade burocrtica e o personalismo do carisma. Tal escolha impossvel, j so poucas as decises humanas, sejam no plano pessoal ou administrativo, que no levam em conta fatores universais e

5 Tais consideraes pe a nu o dilema administrativo brasileiro. As mudanas do Estado so to

grandes e constantes que o cidado tende a desconfiar das novas agncias e procedimentos. De fato, se as prticas administrativas so opostas s prticas sociais e se o Estado tradicionalmente sempre se colocou como instrumento de correo da sociedade, como esperar que o cidado confie e seja leal a um aparato que contraria do modo mais profundo os seus interesses mais legtimos? Como, por exemplo, pretender honestidade de juzes, deputados e senadores que so comprovadamente criminosos? Ou confiar no mercado e na competio, se a lgica do Estado privilegia, com os estatutos do funcionalismo pblico, o corporativismo e a hierarquia? No h como governar pretendendo que os agentes do Estado estejam acima ou fora da sociedade.

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particulares, normas abstratas e pessoas e situaes concretas. A questo, sem dvida, de equilbrio e de hegemonia. Sabemos que pases como o Brasil so interessantes e problemticos, precisamente porque o moderno (concretizado pela necessidade de decises isonmicas e universais) no conseguiu superar o tradicional. Mas, em compensao, o tradicional tambm no conseguiu alienar ou inibir os valores modernos. Ou seja, o primeiro impulso de nomear o parente; mas o segundo de ser fortemente criticado (e concordar com a crtica) por causa disso.

O que tipifica o nosso sistema exatamente a presena do que chamei, inspirado em Max Weber, de uma tica dupla na qual ora se tomam decises seguindo valores modernos e impessoais, ora se age em funo da famlia, das simpatias pessoais e das relaes que consideram o caso de Joo ou de Jos diferente porque eles so amigos e esto acima da lei.

O problema, conforme demonstrei no meu ensaio Voc sabe com quem est falando?6 essa existncia de um clculo duplo e freqentemente dilemtico. O que conduz, para alm da tica, a um sistema cuja ambigidade constitutiva contm um elemento enormemente criativo e mgico, o que lhe d uma enorme capacidade adaptativa num mundo globalizado e marcado, ao que tudo indica, por uma grande instabilidade estrutural. A existncia do clculo duplo s pode ser compreendida quando se verifica que o conjunto de elos pessoais (ordenados a partir do universo da casa) ainda compete e exerce coero sobre o mundo ordenado e simbolizado pelo espao pblico, chamado de rua no Brasil e vice-versa.

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Publicado como Cap. IV do livro Carnavais, Malandros e Heris Heris.

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Da, sem dvida, nossa imensa dificuldade de resolver pendengas morais e polticas, pois cada caso pode ser lido e interpretado pelo lado da casa ou da rua, pelo ngulo das dimenses universalistas ou particularistas. O que me faz, sob pena de ser acusado de academicismo, lembrar de uma passagem mencionada por um notvel especialista em histria social do direito, Harold Berman, no seu livro, Law and Revolution: The formation of the Western legal tradition, tomada de um sistema social estruturalmente semelhante ao brasileiro. Conta a histria que uma autoridade em lei e teologia islmica, um Mullah, ouve um caso de disputa e, diante dos belos argumentos do queixoso, diz: Creio que voc tem razo. O escrivo pede a autoridade para se conter e ouvir tambm a defesa. Quando o faz, o Mullah novamente encantado repete: Acredito que voc est certo. Horrorizado com essas afirmativas, o escrivo argumenta que ambos no podem estar certos. Ao que o Mullah responde, dizendo: Voc tambm est certo. Qual a moral dessa histria to nossa conhecida? Berman acentua que a resposta no se encontra na pergunta quem est certo?, mas no esforo para salvar a honra dos partidos envolvidos, restaurando a relao correta entre eles. Do ponto de vista de minhas ponderaes sobre a nossa tica dupla, o Mullah faz como todo brasileiro: l a situao utilizando vrios pontos de vista no porque imoral, irracional, subdesenvolvido ou mentiroso mas porque: (a) no existe uma dimenso hegemnica que determine uma leitura exclusiva (ou fundamentalista) que ilegitime todos os outros princpios; (b)naquela coletividade a verdade no surge individualizadamente, em compartimentos estanques, dentro da lgica do sim-ou-no (culpado-ou-no-culpado), mas relacionalmente isto , dentro
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da noo de que todos tm razo e tm o rabo preso. Tratase de fazer justia, sim, mas, como acentua o Mullah da histria, salvando a honra de todos os implicados. A novidade e a importncia da implementao da Comisso de tica jaz exatamente no fato de que ela promove a conscincia dessas dimenses. Pois o que o conflito de interesse seno a encruzilhada onde se encontram as demandas das lealdades pessoais (ou da casa) em conflito com o chamado das dimenses universais e igualitrias do sistema? Ao lado do princpio de livrar a cara de todos e de, sempre que for possvel, no humilhar ningum?

A tica como instrumento de gesto lana luz na complexa e difcil dialtica entre o princpio da compaixo (para os nossos) e da justia (para os outros).

A tica traz a tona um tanto brutalmente - da as mais diversas reaes negativas sua implementao e, sobretudo, operao prtica -, o dilema colocado com cinismo realista pelo moto aos inimigos a lei; aos amigos, tudo. justamente esse deslocamento do cuidar ou do fazer para a dimenso (ou dimenses) do como, do por que e sobretudo do quem e para quem se cuida e faz que singulariza o trabalho dessa Comisso. Pois quando falamos em tica, no estamos simplesmente nos referindo a uma relao de eficincia entre uma agncia governamental e suas tarefas junto ao Estado ou a sociedade, mas estamos pondo em cena, pela primeira vez no caso do Brasil, uma atitude que deve guiar o que se est fazendo.
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Ora, essa conscientizao do papel do agente do (e no) Estado nas suas implicaes sociais (e morais) o dado mais promissor e mais importante dessa discusso. Seria precisamente essa conscincia das demandas mltiplas e complexas da casa e da rua, dos parentes, amigos e compadres de um lado, e dos pressupostos racionais e instrumentais que manda escolher os melhores e mais eficientes, do outro, que tem mudado o Brasil no seu nvel mais profundo e menos demaggico. Neste sentido, a tica introduz uma forte e irrevogvel dimenso moral no mbito da administrao pblica. Agora no se trata mais de multiplicar eficincia e recursos, mas de realizar isso dentro de certos limites e com uma certa atitude. Se, antigamente, os fins justificavam os meios - e os fins da administrao pblica brasileira sempre se confundiram com os objetivos polticos imediatos e prticos de quem governava -, agora a equao entre meios e fins muda de figura, pois os agentes devem estar conscientes e preparados para levantar objees relativamente a essa equao. Realmente, a tica sugere que nem todas as combinaes entre meios e fins so moralmente coerentes ou aceitveis. Ser eficiente pode levar a uma subverso dos meios relativamente aos fins. Ser tico, porm, conduz a um exame permanente entre meios e fins.

O foco na tica obriga imediatamente a redefinir equaes bem conhecidas e estabelecidas no mbito do nosso realismo poltico, como a do roubo, mas fao! ou a do em poltica vale tudo!.

Porque o que a postura tica tem em mente precisamente separar uma eficincia a qualquer preo de uma eficincia obtida dentro dos parmetros do bom-senso (que se sente obrigado a contemplar

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egosmos e conflitos de interesse) e da honestidade pblica, o que na maioria das vezes choca-se com as demandas impostas pelo familismo, pelo clientelismo e pelo corporativismo brasileiros. A questo da tica na gesto pblica realiza, finalmente, uma aproximao entre administrao pblica e moralidade social. Entre os propsitos imediatos dos objetivos administrativos, ainda que sejam muitas vezes devotados aos interesses nacionais, e os modos pelos quais esses objetivos podem e devem ser realizados. Uma coisa construir conjuntos habitacionais em nome do combate ao dficit de residncias; outra realizar isso contratando firmas de construo de parentes, amigos e correligionrios. Uma coisa servir como diretor do Banco Central, construindo polticas monetrias eficientes e duradouras, outra deixar o cargo e, sem o menor pudor ou constrangimento, tornar-se assessor de um banco de investimentos nacional ou estrangeiro. Tal aproximao, reitero, um dos pontos crticos da modernizao do Estado no caso do Brasil, porque a nossa forma de exercer o poder poltico tinha como ingrediente bsico, seno crtico, a separao das razes do Estado das da sociedade.

O bem pblico, governado sem qualquer moldura tica, era uma verdadeira terra de ningum. Pertencendo a todos e no sendo eticamente administrado por ningum, era devida e legitimamente vtima de apropriaes indbitas e fraudulentas.

Nesse sentido preciso chamar a ateno para certos pontos tocados na minha obra, fatos simples, mas freqentemente esquecidos pelos desenhadores de polticas pblicas. Refiro-me ao princpio segundo o qual as novidades institucionais e polticas (sejam elas novas regras, agncias administrativas ou planos governamentais) no caem num
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vazio institucional, mas em cadinhos sociais repletos de normas, princpios, mandamentos e relaes. De fato, uma das maiores dificuldades dos projetos que objetivam mudanas e que, por isso mesmo, tm um apelo profundo junto s elites e ao povo, como o caso da criao da Comisso de tica, que as novas diretrizes que querem implementar inevitavelmente se misturam a velhas instituies, hbitos e atitudes. O fato poltico pode ser novo, mas a sociedade velha. Pois bem: essa mistura do novo com o velho, essa resistncia s vezes trgica e obstinada contra o novo, em seus vrios graus, facetas e nuances o que constitui a histria das naes emergentes. Nelas e eu penso principalmente nos pases da Amrica Latina combinam-se, em graus variados, processos de fuso, sincretismo ou aculturao de modelos, instituies, regras e leis internas e externas. Normas e prticas que os grupos tomavam como parte de sua natureza ou essncia e preceitos externos introduzidos por novos governos e por novas ondas histricas. Com o agravante de que freqentemente nos esquecemos que coisas como direitos humanos e tica so resultados de sistemas individualistas e, como tal, demandam uma implementao que dispensa a sociedade e os valores sociais. Algo impossvel de realizar, principalmente quando conhecemos as demandas relacionais do nosso sistema. A criao da Comisso de tica pelo governo Fernando Henrique Cardoso um dos melhores exemplos destes processos aculturativos que, de resto, caracterizam o mundo contemporneo. Pois o que a nfase na tica apresenta claramente, no caso das prticas sociais brasileiras, a possibilidade de um procedimento administrativo nico, que deve ser seguido por todos: tanto os usurios, para quem o Estado deve servir, como os agentes desse Estado que, como todo mundo, esto sujeitos s mesmas normas morais: a mesma tica e a mesma dolorosa obrigao de pensar o mundo buscando calibrar, com justia e honestidade, os meios e os fins.

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III. Sugestes Todas as consideraes acima conduzem a um ponto: um conhecimento mais detalhado e sofisticado de nossas elites polticas. Estou plenamente consciente de que processos de mudana so mais efetivos e duradouros quando acompanhados de avaliaes internas e externas que permitam conhecer cada vez mais e melhor as reaes positivas e negativa aos programas que implementam. No caso da tica como instrumento de gesto pblica, temos uma oportunidade nica de implementar, em paralelo as aes da Comisso, a criao de um banco de dados sobre as elites brasileiras, num esforo de compreenso de ns mesmos que jamais foi realizado. Estou convencido de que o conhecimento mais profundo, objetivo e, acima de tudo, comparativo, histrico e sociolgico das elites e, dentro delas, da elite poltica brasileira seria de crucial importncia para tornar o trabalho da Comisso mais eficiente, alm de permitir que a difuso de certos valores e procedimentos fosse realizado com mais realismo e preciso.

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Apndice
Conferncia apresentada na abertura do I Encontro de Representantes Setoriais organizado pela Comisso de tica Pblica, em Braslia, 13 de setembro de 2001.

Quando falamos de tica de um ponto de vista scio-antropolgico discutimos aquela dimenso da vida social devotada ao entendimento, apreciao e, acima de tudo, conscincia entre o que deve ser (os ideais morais de uma sociedade, cultura e/ou civilizao) e o que : o que ocorre rotineiramente e existe de fato. Como todo projeto de aprimoramento moral, falar de tica tanto pode conduzir a um moralismo inflexvel e acusatrio, quando um grupo se apropria de um postulado universalmente vlido (deve haver sempre coerncia entre teoria e prtica social, deve existir um paralelismo entre o que se diz e o que se faz) para atirar no a primeira, mas todas as pedras nos seus adversrios; quanto pode levar a um estado de cinismo institucional no qual a aceitao conformista (ou realista) das situaes imorais e dos dilemas mais absurdos tomada como normal. No caso da vida poltica brasileira, comum ouvir que quem no pensa assim no moderno ou no correto, com a mesma fora que se afirma que o Brasil diferente; que assim mesmo; que voc no est nos Estados Unidos em argumentos que, consagrando o princpio da singularidade cultural, institucionalizam o impasse moral pelas contradies flagrantes entre normas legais e prticas sociais, especialmente no que diz respeito a dois campos perturbadores e sempre problemticos da ao poltica: o da relao entre a verdade e a mentira, onde sobressai o uso da mentira como sada para claros desvios morais;
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o da chamada apropriao e uso ntimo ou particular do espao e dos bens pblicos. Primeiro: no existe sociedade sem crime ou desvio de conduta. O crime, como a doena, normal, desde que no seja encorajado, procurado ou estimulado. Como a doena, o crime permite enxergar o estado de nossas defesas e de nossas normas. Segundo: que o crime diz alguma coisa importante sobre a sociedade no qual ele ocorre.
O que dizem os casos de corrupo na esfera pblica sobre a sociedade brasileira e sobre o Brasil? Eis uma pergunta que Durkheim certamente faria se aqui vivesse. E ns at hoje, com raras excees, jamais fazemos.

Terceiro: que o crime era relativo ao grupo social. Numa sociedade de assassinos, assassinar normal. Numa sociedade onde os seguidores da lei so classificados como otrios, o gato e o assalto aos bens pblicos so correntes. O crime contra o estado no desvio, oportunidade. A corrupo pblica se confunde com gastos legtimos com as bases e com certos ideais (como a eleio dos que podem salvar a ptria). uma apropriao devida porque, se eu no fizer, outro vai certamente realizar. E o que pior, nada vai lhe ocorrer porque as leis so detalhadas na configurao do crime, mas inteiramente falhas na sua aplicao. Elas prendem o quarteiro, mas deixam escapar os bandidos. No paraso, dizia o velho Durkheim, as faltas mais leves seriam consideradas pecados graves. Esses pressupostos gerais ajudam a clarificar o plano do qual eu vou abordar o assunto.

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No caso da tica, no deixa de ser curioso assinalar que, embora a motivao tenha sido a densa e vergonhosa experincia brasileira com a chamada corrupo poltica - que, para o povo, a corrupo praticada rotineiramente pelos polticos -, mesmo assim a iniciativa de enfrentar o problema foi deixada ao Estado, naquela tradio segundo a qual possvel resolver problemas sociais, morais e ticos por decreto. Basta pedir pela lei e fazer o decreto que tudo est resolvido. Formados e conformados pela tradio legisferante do Cdigo Civil, nosso modo de percepo sempre invoca o Estado como um instrumento central de resoluo de conflitos e problemas. E, talvez mais sintomtico que isso, como um instrumento corretor da sociedade. Temos uma viso de vida coletiva que, salvo maior investigao, sempre trata a sociedade como fraca e o Estado como forte. Pior do que isso, um convencimento de que os poderes do Estado nada tm a ver com os da sociedade. Como conseqncia, tendemos a demonizar ou divinizar o Estado e a divinizar ou demonizar a sociedade - sempre representada por uma viso brasileirssima de povo, camada social formada por pobres e destitudos, os explorados em geral , como se entre essas dimenses sociais no houvesse nenhuma relao de parentesco, de casamento, de compadrio, de amizade, de poltica, comrcio, valores ou religio. Como se Estado e sociedade no fossem parte de uma mesma coletividade ou, melhor ainda, expresses distintas de um mesmo sistema social.

O fato que ns, as elites, seja por ingenuidade, arrogncia ou onipotncia, temos uma paixo incurvel pelo Estado e uma viso primria da sociedade, dos valores e da cultura e seu simbolismo.
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Tudo se passa como se, olhando para a vida coletiva, s consegussemos ver o Estado, com seus ritos jurdicos e polticos, deixando de enxergar a sociedade com seus ritos, crenas, hbitos e, acima de tudo, suas relaes e sua fora. Neste sentido, as elites se comportam exatamente como as 490 aranhas do conto de Machado de Assis, A Serenissma Repblica (publicado em 1882 em Papis Avulsos), aqueles araquindeos que absurdamente acreditavam no ter ideologia, valor ou organizao social e poltica e pediam ao bom Cnego que havia decifrado sua lngua que as organizassem politicamente. Hoje, lamentamos a ausncia de tica quando de fato todo o nosso mal-estar com a modernidade que construmos no Brasil tem tudo a ver no com a ausncia, mas com a presena instvel e contraditria de muitas ticas. Como ocorria com as moedas inflacionadas, nossa questo no era a ausncia de dinheiros, mas a presena de muitos meios de troca indexados entre si. O que, a meu ver, tipifica a globalizao em pases como o Brasil precisamente a adoo de valores modernos a isonomia legal, o sufrgio universal, a lgica do mercado, o individualismo, a transparncia e a igualdade na esfera das instituies polticas e, sobretudo, no desenho das administraes pblicas sem, entretanto, a transformao ou a discusso dos valores tradicionais. Adotamos moedas novas, sem nos desfazermos das antigas e, pior ainda, sem dizer sociedade que tais moedas no valem coisa alguma.

Abraamos o princpio de que todos so iguais perante a lei, mas no destrumos as moedas fortes das hierarquias e dos compadrios que justificam furar sinais quando se doutor, quando se vai a uma reunio importante e quando se dirige um carro de luxo, bem
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como nomear um parente para um cargo importante.

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Pela mesma lgica, queremos uma polcia impecvel e justa, bem como promotorias modernas e atuantes, mas no queremos que nossos filhos e correligionrios sejam presos ou acusados. Abraamos a letra do universalismo poltico, mas no abrimos mo dos particularismos que permeiam os nossos sabe com quem est falando? e o nosso jeitinho. Nossa ingenuidade relativamente ao papel do Estado junto modificao da sociedade me obriga a citar Gilberto Freyre, em Ordem e Progresso: O que se fez com a Marinha desde os primeiros dias da civilizao da Repblica de 89 foi o que se fez com o Exrcito, com o Rio de Janeiro, com os portos, com as indstrias: cuidou-se da modernizao das coisas e das tcnicas, sem se cuidar ao mesmo tempo da adaptao dos homens ou das pessoas a novas situaes criadas pela ampliao ou pela modernizao tecnolgica da vida brasileira. A mesma advertncia deve ser aplicada s transformaes que assistimos hoje em dia. Temos o desejo de tudo mudar, mas no mudamos os receptores e alvos da mudana: os segmentos sociais aos quais a mudana se destina. Como temos uma viso, eu reitero, ingnua e ch da sociedade, falamos de igualdade, competio, mercado, etc... sem nos darmos conta de que cada um desses princpios faz parte de um sistema cultural e constitui um fato social total.

No pode haver funcionalismo pblico eficiente com segmentos que transformaram privilgio e proximidade do poder em direito. Mas tambm no se reforma o Estado e se institui um funcionalismo moderno e eficiente, sem meritocracia: sem contemplar os mais capazes e os melhores com prmios e elogios.
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No pode haver choque e muito menos conflito de interesses numa sociedade hierarquizada, onde as elites sempre se definiram pelo sabe com quem est falando? e pela certeza da impunidade. Como um ex-ministro (ou diretor) de um governo pautado pelos valores da autoridade e pela hierarquia (que a todo momento a sociedade demanda, solicitando murros na mesa e afirmaes contundentes) pode imaginar autodisciplinar-se se todo o seu perodo no poder foi um aprendizado de que ele, como ministro, pode tudo? Ademais, como um detentor de um alto cargo pblico deve proceder diante das expectativas de sua famlia, casa e correligionrios? Ser que ele pode governar ou assumir sem dar nada de volta aos que lhe deram apoio nos duros e insultuosos momentos da campanha? Faria ele como Pedro Honorato que, tornando-se prefeito de uma cidade do interior, foi to profundamente tico que no deu ouvidos aos pedidos da me, do pai, da mulher e dos irmos e terminou no mais negro abandono como um ser abjeto porque desprezou e foi desleal aos parentes e aos amigos, aquelas pessoas da casa a quem se deve respeito e lealdade perptuas? A corrupo nacional, mesmo quando abre contas em Berna, Aruba ou Jersey, faz isso fundada nas razes da famlia e dos amigos: Roubo? No! Tiro do Estado para dar aos meus amigos e correligionrios. Dou de volta, na forma de empregos o que devo aos meus aliados. S estrangeiros desnaturados podem passar por cima dessas regras, como afirmam os jornalistas e alguns observadores da cena nacional. A reciprocidade dou para receber ou, mais brasileiramente, quem d recebe , negada pela impessoalidade da vida poltica moderna, seguramente um guia poderoso na vida nacional. Seria imoral apoiar os amigos e partidrios? Claro que no, caso o sistema no estivesse fundado no princpio da impessoalidade e da eqidade. Por isso, a regra de ouro do nepotismo esbarra na letra dura e fria da lei. Como, ento, conciliar os interesses, as lealdades

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pessoais que devem ser honradas com um sistema institucional fundado em princpios opostos?

Como conciliar igualdade poltica e hierarquia familstica e social? A resposta mais nua e crua a da corrupo, a da tara de origem e do atraso histrico. A mais sutil a da mentira, da malandragem e a dos vrios populismos que prometem melhorar a vida de todos, sem tirar de ningum.

A resposta mais adequada, entretanto, discutir o problema como uma questo tica importante dentro do universo social brasileiro. Haveria algo singular na corrupo nacional? Algo especial, revelador de uma tica brasileira que se diz igualitria no plenrio do Congresso nacional, mas que hierrquica em casa, junto aos amigos e partidrios? E que quanto mais legisla, buscando a transparncia, mais se defende com compadrios e sabe com quem esto falando? Estou convencido que sim. Diante desses dilemas que apenas afloro, eu gostaria de sugerir que os grandes desafios para esse nosso Brasil, que finalmente conseguiu introduzir a palavra estabilidade em seu dicionrio institucional, seriam: Primeiro: trabalhar a tica pensando no apenas em legislao, mas sobretudo na disseminao de certas atitudes, chamando a ateno para os conflitos entre as demandas impessoais dos cargos pblicos que so servios que as pessoas prestam comunidade e os legtimos reclamos das relaes pessoais, da casa e da famlia. No se pode isolar por lei a esfera pblica da vida pessoal e ntima de cada um. Mas possvel estabelecer limites mais claros para certos cargos,

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criticando suas atribuies - coisa, alis, que pouco fizemos no caso do Brasil. Muito pelo contrrio.

Todo o estilo poltico, fundado no confronto inquisitorial entre um governo que sai e um outro que entra, fundase precisamente na promessa de que, com o poder, o Salvador da Ptria vai finalmente realizar o sonho coletivo. Obviamente, isso aumenta o poder dos cargos pblicos, sobretudo os do Executivo. O rouba, mas faz o melhor exemplo dessa tica dplice que tem permeado o pior ngulo da vida poltica brasileira.

Segundo: a legislao importante, mas no pode ficar confinada dimenso acusatria, que identifica a falta sem apontar os modos de coero e punio. A abundncia de leis que permitem abrir processos fundados nas melhores e mais nobres dimenses ticas, mas que so incapazes pelas contradies legais e morosidade do processo jurdico de resolv-los, apenas engendra mais frustrao e mais desconfiana relativamente ao governo sob cuja gide esses processos ocorrem. Nesse sentido, essa legislao precisa contemplar processos punitivos especiais, pelo menos no que diz respeito instncia do poder em foco, bem como tornar positiva as condutas exemplares por meio de prmios. Finalmente, no se pode falar em tica sem falar em sociedade. E, no caso do Brasil, falar em processos polticos implica tentar compreender realisticamente a mentalidade das nossas elites, suas razes aristocrticas e autoritrias, sua ignorncia e seu desprezo por certos processos e instrumentos de conhecimento social, bem como o seu amor pelo Estado como instrumento de mudana e de transformao social.
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Implica tambm discernir, como jamais foi feito at agora, que essa elite opera coletivamente, em segmentos, turmas e grupos. Que ela se sustenta mais por simpatia pessoal do que por antipatia ideolgica. Que ela se funda, salvo engano e alguma exceo que confirma a regra, naquele velho moto - simtrico inverso do sabe com quem est falando? - que diz aos inimigos a lei, aos amigos tudo. E que compreende e lamenta, como dizia Oliveira Vianna num vislumbre sociolgico nem sempre seguido na sua obra, falando de um intransigente poltico do Segundo Imprio: Sou capaz de todas as coragens, menos da coragem de resistir aos amigos. E acrescentava Oliveira Vianna em Pequenos Estudos de Psychologia Social:

A est a sntese de toda a nossa psicologia poltica: a incapacidade moral de cada um de ns para resistir s sugestes da amizade e da gratido, para sobrepor s contingncias do personalismo os grandes interesses sociais, que caracteriza a nossa ndole cvica e define as tendncias mais ntimas da nossa conduta no poder.

Se podemos ter alguma certeza, podemos afirmar que estamos nessas confluncias ambguas, situados entre as obrigaes para com os cargos como servios impessoais e como grandes instrumentos de poder onde vamos encontrar os nossos mais eminentes dilemas ticos.

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MITOS QUE DIFICULTAM A GESTO DA TICA

Mauro Srgio Boga Soares

Texto extrado do Informe 2001, documento de balano da experincia da Comisso.

Em 21 de agosto de 2001, o presidente da Repblica aprovava o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, com o intuito de angariar a confiana da sociedade na conduta dos agentes pblicos, a partir do exemplo dado pelos ocupantes dos mais altos cargos comissionados do Executivo Federal: ministros, secretrios nacionais, presidentes e diretores de autarquias, fundaes, empresas pblicas, agncias reguladoras e sociedades de economia mista cerca de 750 pessoas. O Cdigo de Conduta estabelece o dever dos servidores vinculados revelarem seus interesses particulares - renda, patrimnio ou outros -, que possam suscitar conflitos de interesse com o exerccio da funo pblica. Estabelece tambm limites para o exerccio de atividades profissionais e de gesto patrimonial e financeira, bem como para a aceitao de transporte, hospedagem e outros favores que possam levantar dvidas sobre o carter tico da conduta. Como as regras do Cdigo transitam no terreno cinzento das prticas que, embora possam at ser legais, tm o seu carter tico questionado, a implementao desse instrumento enfrenta resistncias que tm origem em diversos mitos presentes no pensamento dos administradores pblicos e privados do pas:

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Corrupo problema de pas subdesenvolvido A corrupo problema que no distingue naes, pases ou organizaes. Reconhec-la como problema, e no esconder esse fato embaixo do tapete, sinal de maturidade social. O que diferencia os pases e naes a forma como se preparam para evitar esse flagelo, que compromete a confiana nas instituies e arrisca a sobrevivncia da democracia.

tica responsabilidade exclusiva de governo e do setor pblico A tica responsabilidade de todos. No tarefa que possa ser bem sucedida sem a participao de todos. Assim que os programas de promoo da tica requerem transparncia e participao.

tica se promove pelo combate corrupo A corrupo apenas uma das manifestaes da falta de tica. O combate corrupo imprescindvel, at pelo seu carter educativo, mas no suficiente para promover a tica. As regras de conduta necessitam ser claras e de aplicao simples; precisam ser compreendidas; sua observncia deve ser monitorada; aes corretivas tomadas. O combate corrupo apenas uma das medidas corretivas necessrias.

A explicitao de uma dvida sobre que conduta correta, em si, j denota falta de tica O carter tico ou no de uma conduta envolve reflexo. Ter dvida sobre a maneira de se conduzir em uma situao particular um

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direito que no pode ser negado a ningum. O importante que essas dvidas sejam postas sobre a mesa e solucionadas isto, sim, uma novidade . Por mais paradoxal que possa parecer, quanto maior a quantidade de dvidas apresentadas, maior estar sendo a vontade dos servidores de incorporar padres ticos no cotidiano da administrao.

Regra de conduta para quem no tem tica Os cdigos de conduta so necessrios para transmitir s partes relacionadas a certeza sobre o padro de conduta que podem esperar dos agentes pblicos. com base nessa certeza que se constri a confiana, fator fundamental para a governana pblica e corporativa. A fora desses mitos pode ser avaliada de diversas formas. Uma delas a reao s informaes enviadas pela Comisso de tica aos diversos pblicos com que se relaciona: 1. os comunicados da Comisso de tica aos dirigentes de rgos pblicos o grupo emblemtico de servidores subordinados ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao em geral caem na vala comum da burocracia. Embora haja alguns bons exemplos, a maioria ainda no se mobiliza para disseminar as informaes recebidas entre seus subordinados; 2. os comunicados da Comisso de tica dirigidos a confederaes e federaes patronais e de empregados, com o intuito de orientlas sobre a conduta que devem esperar da alta administrao pblica, tambm despertaram pouco interesse. Pior, exemplo de um mundo antigo que se deseja mudar, uma dessas entidades, achando que o simples fato de constar da mailing list de uma Comisso de tica j a colocava sob suspeita, solicitou sua retirada do cadastro da Comisso.

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3. Os comunicados s 500 maiores empresas do pas e as de maior reconhecimento pblico tambm com o intuito de criar um padro tico para o relacionamento com a alta administrao pblica no trouxeram o retorno esperado. Somente trs empresas fizeram consultas sobre situaes especficas.

Nem tudo so espinhos, h boas notcias No entendimento da Comisso de tica, ningum deve deixar de pautar-se por uma conduta tica por desconhecimento ou falta de compreenso sobre como aplicar as regras de conduta na prtica. Assim sendo, a Comisso se lanou ao grande desafio de tornar conhecidas as regras de conduta aprovadas, de tal forma que, no perodo de vigncia do Cdigo, foram expedidas, em mdia, 500 orientaes por ms como resultado de consultas especficas ou identificao de necessidades de esclarecimento geral. Para facilitar a comunicao com os interessados, a Comisso de tica construiu um stio na Internet, dentro do domnio de que a Presidncia da Repblica dispe. Apesar das resistncias culturais j apontadas, o trabalho da Comisso registra avanos que atestam a viabilidade desse esforo, assim como a necessidade de assegurar-lhe sustentabilidade: 1. Para monitorar a observncia das normas de conduta, um dos instrumentos que a Comisso de tica utiliza a Declarao Confidencial de Informaes, por meio da qual ministros, secretrios nacionais, presidentes e diretores de fundaes, autarquias, agncias, empresas pblicas e sociedades de economia mista revelam sua situao patrimonial e de rendas, assim como interesses particulares que possam, de alguma forma, suscitar conflitos com o exerccio da funo pblica. Nos primeiros trs

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meses aps a aprovao do Cdigo de Conduta, o nvel de omisso na apresentao da DCI situou-se em patamar superior a 40%. Por entender que essa omisso decorria principalmente do desconhecimento e da falta de prtica em relao a regras de conduta pra valer, ao invs de abrir processos formais de apurao para advertncia ou censura tica, a Comisso passou a notificar os faltosos. A resposta veio rapidamente: o nvel de omisso reduziu-se a um percentual abaixo de 1%. 2. O Cdigo de Conduta estabelece regras que so, na sua maioria, proibies. Entretanto, nesses tempos repletos de denncias e acusaes gratuitas, o Cdigo tem um papel importante a desempenhar na defesa do grupo dos servidores a ele subordinados, dando-lhes a tranqilidade e a segurana necessrias para o exerccio pleno das suas funes, sem o risco de denncias descabidas sobre o carter tico da conduta particular de cada um. Alguns exemplos emblemticos indicam que esse segundo papel do Cdigo, no menos importante que o primeiro, est sendo progressivamente compreendido. Pelo menos trs autoridades do primeiro escalo e vrias outras do segundo j recorreram Comisso para que se posicionasse sobre condutas especficas que foram questionadas. 3. O Decreto de 18 de maio de 2001 estabeleceu regras de relacionamento da Comisso de tica com as entidades e rgos do Executivo Federal. Cada entidade ou rgo passou a ter o dever de indicar um elemento de ligao com a Comisso de tica, com a responsabilidade de apoi-la na implementao do Cdigo de Conduta e na definio e execuo de aes de promoo da tica nas suas respectivas entidades. De 4 a 6 de setembro de 2001, a Comisso reuniu 145 conselheiros setoriais (representando 193 entidades e rgos) no seminrio tica como Instrumento de Gesto I Encontro de Representantes Setoriais da Comisso
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de tica Pblica. Na oportunidade, reunidos com outros especialistas nacionais e estrangeiros - e contando com o apoio da ONU, OCDE, BID e Transparncia Brasil -, os conselheiros setoriais se mostraram extremamente entusiasmados no decorrer do debate sobre as boas prticas em gesto da tica. No faltaram empenho nem criatividade nas diversas propostas surgidas de aes especficas para promoo da tica. 4. Seja por meio dos comunicados expedidos, por notas publicadas na imprensa ou pela ao dos conselheiros setoriais, reunidos em seminrio ou comits especialmente criados para esse fim, o fato que a Comisso de tica passou a receber, tanto da parte dos servidores como do pbico, de maneira geral, sugestes de temas a serem includos na gesto da tica, consultas sobre o procedimento adequado em determinada situao e denncias sobre comportamentos inadequados de administradores. Todas essas correspondncias foram respondidas, e as sugestes de aes especficas serviram para a definio dos objetivos estratgicos que passaram a nortear as aes de promoo da tica nas entidades e rgos que integram o Executivo Federal.

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DESONESTIDADE PBLICA E PRIVADA

Joo Geraldo Piquet Carneiro

Artigo publicado no jornal Valor em outubro de 2002

Nos prximos anos, as causas do ataque de desonestidade contbil e financeira que derrubou o mercado de aes norte-americano e abalou a economia mundial sero dissecadas em incontveis anlises polticas, sociolgicas, econmicas e jurdicas. Mas no creio que aparea algum nem mesmo o Secretrio do Tesouro Paul ONeill com nimo de argir que a mo invisvel do mercado ser capaz de assegurar, por si s, padres aceitveis de conduta tica das grandes empresas e seus administradores. Portanto, natural que a primeira reao diante da magnitude da fraude sistmica consista em propor leis mais severas, como fez o governo americano ao quadruplicar as penas de priso para quem frauda balanos e projeta lucros fictcios. Da mesma forma, imperativo que se busque fechar as brechas do sistema regulatrio que permitiram, anos a fio, que executivos, auditores, consultores e advogados montassem um sistema eficaz de locupletao. Resta, porm, saber se leis e regulamentos mais severos sero capazes de prevenir a recidiva de episdios semelhantes. Sem dvida, punir com rigor os culpados impe-se como reparao moral e acalma por algum tempo a indignao pblica. Mas nunca ser suficiente para repor os incomensurveis prejuzos causados aos investidores e sade da economia, sem contar os estragos feitos na confiabilidade da ordem econmica.

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Acresce que jamais se comprovou, em bases cientficas, a relao de causa e efeito entre a severidade das leis penais e a reduo da criminalidade. Ao contrrio, a experincia norte-americana demonstra de maneira cabal o fracasso de um sistema que mantm dois milhes de pessoas encarceradas, das quais metade das que cumprem pena retorna ao crime no primeiro ano de liberdade.

Da mesma forma, a interveno regulatria nas relaes de mercado pode ser eficaz para corrigir desequilbrios entre os agentes econmicos e para prevenir abusos contra investidores, mas de pouca serventia quando esses agentes erigem a desonestidade como forma preferencial de enriquecimento. Vale dizer, a regulao pressupe um mnimo de adeso voluntria dos regulados s regras do mercado. Alm disso, como evidencia a experincia brasileira, a regulao excessiva realimenta a burocratizao e, portanto, inibe o fluxo econmico que fundado organicamente na confiana entre os agentes. No limite, o risco o retorno a formas antiquadas de interveno do Estado na atividade econmica e suas conhecidas seqelas, com destaque para o paternalismo nas relaes sociais e econmicas.

No Brasil, o foco das atenes polticas est centrado principalmente na desonestidade estatal corrupo e improbidade de servidores pblicos.

Tambm aqui prevalece a lgica repressiva, em que se busca punir, a posteriori, o infrator. Porm, como a culpa tem que ser provada e os desonestos profissionais no passam recibo, a escassez de punies

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no aplaca a sensao de impunidade que desencanta a opinio pblica. De outro lado, as tentativas de preveno da corrupo por meio de controles formais tampouco se mostram eficazes.

Na esfera administrativa pblica, os controles, quando demasiados, inibem os servidores honestos e, no limite, podem at engendrar formas novas de corrupo concebidas para tangenci-los.

O apego a formas convencionais de represso e preveno mais leis e regulamentos faz com que se passe ao largo de uma das mais bvias caractersticas do comportamento humano. A grande maioria das pessoas no mata e no rouba apenas porque a lei as probe de matar e roubar. Ao contrrio, elas se comportam honesta e civilizadamente em razo de uma srie de outros cdigos que nada tm a ver com as leis formais. So normas de conduta tica assimiladas de diversas maneiras, especialmente as que derivam dos processos de educao familiar, religiosa, escolar e profissional. Uma das mais antigas e reputadas definies de crime est contida na teoria dos crculos concntricos enunciada h dois sculos pelo filsofo utilitarista ingls Jeremy Bentham: o crime corresponde ao mnimo do mnimo tico. Em outras palavras, antes de cometer um crime, a conduta balizada por uma srie de condicionamentos que a inibem ou direcionam. Essa elementar verificao permanece vlida para o comportamento dos agentes pblicos e privados.

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Ao contrrio da norma legal, a norma de conduta tica tem um contedo essencialmente voluntrio e consensual. As pessoas a ela aderem por compromisso moral, e por isso se sentem vinculadas.

consensual na medida em que so adotadas por uma coletividade que compartilha algo em comum, e no por um indivduo isoladamente. A percepo do limite real da eficcia das leis como instrumento de represso sugere que o combate aos desvios de conduta deva dar-se tambm de forma afirmativa no campo da conduta tica. Nos ltimos dois anos, a Comisso de tica Pblica, incumbida de aplicar o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, adotou como estratgia estimular a adeso dos servidores pblicos boa conduta, instando-os a tratar a tica como instrumento de gesto e no apenas como uma questo de foro ntimo. Essa estratgia desdobra-se em vrias frentes. Primeiro, essencial explicitar e pormenorizar as condutas permitidas ou vedadas, de acordo com o Cdigo, de forma a facilitar a identificao da postura adequada em cada circunstncia. Segundo, devem-se criar canais simples e confiveis de consulta para o servidor que tenha dvida sobre conduta especfica, de modo a formar uma jurisprudncia do que lcito ou ilcito do ponto de vista tico. Terceiro, necessrio investir em treinamento e motivao, no pressuposto de que a boa conduta pode ser ensinada e, assim, internalizada pelas respectivas organizaes. Para esse fim, so realizados cursos peridicos de preparao de gestores, que operam como multiplicadores de condutas eticamente orientadas.
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Por fim, essencial transmitir sociedade que tudo isso feito em nome do dever do servidor pblico de prestar contas de seus atos. Este talvez seja o trabalho mais rduo, tendo em vista o vis cultural autoritrio ainda presente na administrao pblica e o pessimismo da sociedade a respeito da capacidade do Estado de atender a demanda social por moralizao do servio pblico.

No se pode afirmar ainda que o conceito de tica como instrumento de gesto pblica eficaz e democrtica esteja definitivamente sedimentado. No obstante, animador verificar que nesses dois anos diminuiu sensivelmente o nmero de denncias de transgresses ticas nos rgos da administrao federal. Por exemplo, no que se refere participao de autoridades em eventos eleitorais tema dos mais sensveis , a Comisso tem auxiliado os servidores a conciliar seu direito de participar da vida poltica com os requisitos da funo pblica, mediante resposta imediata a dezenas de consultas a ela dirigidas. Em sntese, possvel elevar o padro de conduta da administrao pblica, sem a necessidade sempre traumtica de mais leis e regulamentos punitivos. Mas preciso, para tanto, confiar mais nos servidores pblicos e valorizar o seu papel na revitalizao das boas prticas de gesto.

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DANCE A NOITE INTEIRA, MAS DANCE DIREITO

Entrevista concedida por Joo Geraldo Piquet Carneiro ao reprter Wagner Gis, revista Fundos de Penso, novembro de 2002

perceptvel o crescimento da demanda por tica nas relaes sociais. A que se deve esse fenmeno? H hoje um evidente mal-estar da sociedade em relao conduta tica dos agentes pblicos e dos agentes econmicos privados, em praticamente todos os pases ocidentais. No Brasil, desde o impeachment de Collor e os escndalos do oramento, generalizouse a sensao de que a corrupo a regra nas relaes entre os setores pblicos e privados, assim como de que a impunidade est se ampliando. Trata-se de um paradoxo, pois nunca tantos foram punidos pela Justia e pelo Congresso por desvios de conduta. Acredito que a reao atual da sociedade formada pela permanente divulgao pela mdia de novos e antigos casos de corrupo. Mas tambm no se pode esquecer que nas ltimas duas dcadas alterou-se profundamente o papel do Estado. Este passou a administrar, com os processos de privatizao de servios pblicos, cifras gigantescas. Portanto, natural que a sociedade queira regras mais claras e especficas sobre a conduta tica do administrador pblico. Definitivamente, no d mais para defender que a conduta tica depende s do foro ntimo das pessoas, at porque quem assume um cargo no governo, poltico ou administrativo, passa a integrar o foro pblico. Poderia descrever o trabalho e os resultados do esforo do governo para a melhoria dos padres ticos no pas?

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O governo no composto s do Executivo. A busca da melhoria do padro tico passa pelos trs Poderes da Repblica, o que torna difcil uma avaliao global. No entanto, h sinais importantes de evoluo em vrias direes. Na esfera poltica, as eleies federais e estaduais mostraram o declnio de vrias personalidades associadas a desvios de conduta. No Judicirio, comea-se a falar em corrupo, o que antes parecia tema tabu. Certamente no Executivo houve um sensvel progresso no sentido da moralizao. Mas o tempo das mudanas varia em cada um dos Poderes e tambm em funo das esferas de governo federal, estadual e municipal. A adoo do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, ao qual so obrigados a aderir cerca de 750 administradores, inclusive ministros e diretores de autarquias e empresas estatais, nos coloca em p de igualdade com o que vem sendo feito em vrios pases, inclusive os da OCDE. O Cdigo tem por objetivo proteger o administrador honesto e, a partir do primeiro escalo do governo, dar o exemplo para o resto da administrao federal. Esto tratadas questes sobre conflitos de interesse entre atividade pblica e privada, investimentos especulativos e ofertas de emprego para quem exerce funo pblica. Na minha avaliao pessoal, estou seguro de que estamos diante de uma experincia irreversvel. Como est o Brasil em relao comunidade internacional na questo da transparncia e da auto-regulao dos mercados e dos fundos de penso? Em matria de transparncia das aes e contas pblicas, nada ficamos a dever em relao aos pases desenvolvidos. A Lei de Responsabilidade Fiscal foi apenas o aspecto mais evidente pelo seu impacto e abrangncia, o que nos coloca em posio pioneira no contexto dos pases em desenvolvimento. O fim da inflao estrutural e sistmica - e a conseqente estabilidade da moeda - foi
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outro fator de moralizao. A inflao um dos maiores indutores de corrupo, como agora se v claramente. Na mesma linha, menciono a unificao dos oramentos, o saneamento do sistema financeiro e a extino dos bancos estaduais, assim como a criao da Secretaria do Tesouro Nacional. Por ltimo, quero lembrar que as contas pblicas tudo o que se arrecada, se gasta e se transfere entre as esferas de governo - esto hoje disponveis na internet atravs do SICAF. Temos uma Lei de Sociedades Annimas e uma Comisso de Valores Mobilirios das mais modernas. Mais modernas do que as norteamericanas. A auto-regulao dos mercados ainda uma etapa a ser alcanada. At dez anos atrs prevaleceu o modelo intervencionista burocrtico na atividade econmica, pelo qual o governo regulava desde o preo at as mais elementares decises empresariais, cujo exemplo emblemtico era a distribuio e revenda de combustveis. Quem no se lembra do Conselho Nacional do Petrleo autorizando a abertura de posto de gasolina nas mais remotas cidades do interior, e do CDI autorizando a criao de empresas? Em matria de servios pblicos, a partir de 1997 adotou-se um novo modelo, em que o Estado, por meio das agncias reguladoras, abandonou o papel de interventor e passou a funcionar como instrumento de valorizao da concorrncia e de defesa dos interesses dos consumidores e usurios. uma evoluo muito recente e ainda no consolidada, pois a cultura burocrtica no muda de uma hora para a outra. Da mesma forma que ningum vai dormir autoritrio e acorda democrtico no dia seguinte. A consolidao demandar esforo dos agentes privados e dos futuros governantes. Os mercados financeiros so ainda incipientes no Brasil e por isso vulnerveis a movimentos especulativos. Da a necessidade de
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aperfeioar os instrumentos de regulao e auto-regulao. Os fundos de penso vo ter um papel importantssimo na formao da poupana nacional, e notvel o progresso que se est experimentando no plano legislativo, regulatrio e da auto-regulao. Nesse particular, destaco o trabalho desenvolvido pela Petros no sentido da moralizao do mercado. Como inserir a tica no processo de governana corporativa? Prefiro alterar ligeiramente a pergunta, pois s se pode falar em governana corporativa se ela estiver fundada em slida base tica. A tica, do ponto de vista da governana pblica ou privada contemporneas, no implica adeso a crenas, religies ou exaltao de virtudes individuais. Tais valores cumprem um papel mais amplo na sociedade, mas preciso tratar a tica como instrumento de gesto. Na empresa privada, isto significa fazer com que ser tico seja um bom negcio para a organizao, graas auto-estima e confiana despertada na sua clientela. Desse ponto de vista, a tica como instrumento de gesto um processo incremental. Comea dentro de cada organizao, por meio do compromisso dos seus administradores, transmite-se aos nveis gerenciais e destes aos demais setores e da para fora. Mas preciso no restringir esse processo aprovao de simples credos. essencial que a organizao construa e implemente uma estratgia capaz de gerar a adeso do corpo de funcionrios e administradores. Qual o papel das instituies de classe para a evoluo dos padres ticos? Como atuar em parceria com o poder pblico? As entidades de classe tm uma funo insubstituvel, que a de generalizar a adeso de seus afiliados aos princpios da governana corporativa fundada em bases ticas. Isto no deve ficar s em palavras, mas se traduzir em aes concretas que vo desde o
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trabalho didtico a tica corporativa possvel de ser ensinada at a punio dos transgressores. Como na letra do velho samba, moo, o ambiente exige respeito - dance a noite inteira, mas dance direito. Os fundos de penso reivindicam a racionalizao do atual arcabouo regulatrio, especialmente do regime punitivo do Decreto 1.406, por consider-lo excessivo. Qual a sua opinio a respeito? Como tratar os extremos da questo - excesso regulatrio e auto-regulao? No sou especialista na legislao que rege os fundos. Mas posso dizer que o formalismo que preside a organizao administrativa do Brasil desde os tempos coloniais determina que se atribua s leis e regulamentos o poder mgico de mudar a realidade. Ora, temos leis penais em abundncia, o que no significa que as pessoas se comportem bem ou mal s porque a lei prev penalidades graves. Ao contrrio, os indivduos se comportam honesta e civilizadamente por uma srie de cdigos que esto ligados educao e vida em sociedade. Sempre que ocorre uma transgresso, a reao convencional agravar os instrumentos punitivos, como fez o governo dos Estados Unidos a respeito do surto de desonestidade coletiva que derrubou os mercados e a economia. Ocorre que a represso pode ser eficaz para a reparao moral, mas no repe os prejuzos sofridos pelos investidores. a que entram os instrumentos de preveno, entre os quais se inclui a governana corporativa. preciso tomar cuidado para que o formalismo no conduza paralisia mediante a burocratizao dos processos decisrios. A experincia administrativa prova que controles burocrticos em excesso terminam por criar novas formas de burla e, portanto, de corrupo. Os desonestos no tm medo da regulao, pois so especialistas em contorn-la.
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Recentemente, foi firmado convnio entre a Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica e a Petros. Qual a importncia desse fato para a imagem dos fundos de penso? A estratgia adotada pela Comisso de tica Pblica nos ltimos dois anos visou, num primeiro momento, a preveno de infraes ticas da Alta Administrao federal, por meio da especificao minuciosa de situaes antes obscuras ou sequer identificadas como imprprias. A seguir, por decreto presidencial, a Comisso passou a funcionar como instrumento de coordenao de uma ao descentralizada de valorizao da conduta tica, para o que foram indicados e treinados 170 representantes setoriais, alm da organizao de cursos para gestores da tica. Desde o incio, buscou-se a colaborao de entidades privadas nacionais e estrangeiras, entre as quais o Instituto Ethos, a Transparncia Brasil, o BID, a OCDE e a ONU. Aos poucos passamos a colaborar na elaborao de normas internas de conduta de diversos rgos do governo. Considero que o convnio que firmamos com a Petros tem no apenas um bvio valor prtico bilateral, mas tambm um sentido simblico muito intenso, uma vez que integra os esforos do setor pblico e de um segmento essencial do setor privado na construo das bases da governana corporativa e da tica como instrumento de gesto.

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