Articulo Senen Gonzalez

PROYECTO PRINCIPAL DE EDUCACION
en Amrica Latina y el Caribe

Sumario
Presentacin La gestin moderna de los sistemas educativos OREALC Rediseando el Estado en Amrica Latina. Algunos temas estratgicos Bernardo Kliskberg Poltica de recursos humanos para la gestin de los sistemas educativos Guiomar Namo de Mello La administracin educacional al nivel local Burchell Whiteman La descentralizacin educativa en Mxico Jos A. Pescador Necesidades de informacin para la toma de decisiones en una gestin moderna de los ministerios de educacin Germn W. Rama Calidad, pertinencia y equidad de la oferta educativa Informe de la misin interagencial de alto nivel en apoyo al Ministerio de Educacin de Chile UNESCO, UNICEF, Banco Mundial, PNUD y Banco Interamericano de Desarrollo La descentralizacin educativa y el orden poltico: pases unitarios y federales Silvia de Senn Gonzlez Educacin multicultural y estudio de conflictos como elementos de la educacin para la paz en Trinidad y Tabago Sandra Gift Enseanza en base a grupos: una herramienta para mejorar el aprendizaje R.W. McMeekin Actividades OREALC Publicaciones OREALC 2 3 4 19 27 30
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BOLETIN 33
Santiago, Chile, Abril 1994
BOLETIN 30, 1993 / Proyecto Principal de Educacin
Presentacin
El requerimiento de que la educacin se transforme realmente en el elemento central de un proceso de transformacin productiva con equidad que permita a los pases de Amrica Latina y el Caribe superar los niveles de pobreza que los afecta, es cada da ms imperioso. No slo las crecientes demandas sociales as lo evidencian sino que todos los estudios destinados a preparar a las naciones de la regin para su ingreso al prximo siglo ubican a esta exigencia en el primer lugar de las prioridades oficiales. En este sentido, durante los ltimos aos ha crecido en los pases de Amrica Latina y el Caribe el convencimiento de que es necesario una reforma del Estado para enfrentar los desafos educacionales y que el adecuado enfrentamiento de ellos pasa por una descentralizacin y el mejoramiento de la gestin. Sin embargo es claro que la descentralizacin no es una panacea para el sistema educativo, que ella demanda procesos largos y paulatinos y que stos suelen ser ms eficientes en sociedades relativamente homogneas. Si las disparidades sociales son extremas, la descentralizacin conlleva problemas que pueden agudizar ms an las desigualdades educativas en un pas o en una regin. La complejidad y la incertidumbre que suponen las decisiones que se tomen al respecto son abordadas en este nmero de nuestro Boletn a travs de las intervenciones en la mesa redonda sobre La gestin moderna de los sistemas educativos realizada durante la reunin de PROMEDLAC V (Santiago, Chile, 1993) y durante la cual diversos ministros de educacin y expertos intercambiaron experiencias y reflexiones sobre un tema relevante para el futuro educativo regional. De esas intervenciones presentamos las ponencias que sirvieron de base a las discusiones de anlisis, a cargo de los panelistas Bernardo Kliskberg, Guiomar Namo de Mello, Burchell Whiteman, Jos A. Pescador y Germn W. Rama. El artculo de Silvia de Senn Gonzlez sobre la descentralizacin educativa y el orden poltico en pases unitarios y federales, da elementos complementarios referidos a determinadas realidades nacionales. Apenas iniciada su gestin, las autoridades educativas del nuevo Gobierno Constitucional de Chile recurrieron a la OREALC para organizar una importante misin interagencial que auscultara y diera recomendaciones sobre la calidad, pertinencia y equidad de la oferta educativa en dicho pas. Nos complace presentar el informe final de dicha misin junto a un resumen del documento diagnstico preparado por las autoridades nacionales. Finalmente, Sandra Gift nos ofrece una visin de la educacin multicultural y los conflictos que se presentan en el campo de la educacin para la paz en la experiencia de Trinidad y Tabago en tanto que R.W. McMeekin hace un anlisis sobre la enseanza en base a grupos y su eventual utilizacin para mejorar el aprendizaje de los nios en el aula.
La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC
LA GESTION MODERNA DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

OREALC En los ltimos aos, ha crecido en los pases el convencimiento de que es necesario una reforma del Estado para afrontar los problemas pendientes y los nuevos desafos en el campo de la educacin, lo que pasa por una descentralizacin y mejoramiento sustancial de la gestin de la administracin del Estado. Sin embargo, el nuevo rol que debe jugar el Estado sigue todava siendo objeto de reflexiones e interrogantes, sobre todo en lo referente a la descentralizacin. Ello dado que, si bien no se duda del principio, hay que evitar un debilitamiento del Estado que disminuya la cohesin nacional y que deje la marcha de la sociedad en manos de grupos de presin e influencia que buscan satisfacer su propio inters. Tambin existen dudas sobre cmo hacer la descentralizacin, en qu grado, en qu materias, a quines y a qu ritmos. Esto ltimo adquiere una importancia fundamental toda vez que el desarrollo democrtico va exigiendo un crecimiento de la participacin y de la capacidad de tomar decisiones con mayor autonoma de los diferentes agentes involucrados. Los sistemas educativos de la regin se han caracterizado por una gestin muy centralista; se podra decir que ms fuerte que en otros sectores de la sociedad. Los currculos, los nombramientos de directivos y docentes de las escuelas, los equipamientos, se han decidido generalmente en los ministerios de educacin. A pesar de que se reconoce que la cobertura de educacin bsica se ha extendido considerablemente, esta no ha ido acompaada de un mejoramiento de la calidad. Ms an, se teme que sta ha descendido. Por eso, existe consenso en que se requiere un nuevo estilo de gestin, articulando la educacin con las estrategias de desarrollo, fortaleciendo la dimensin democrtica, estableciendo nuevas alianzas en torno a la educacin, modernizando las modalidades de planificacin y gestin, reorientando el currculo para el mejoramiento de la educacin bsica, conceptualizando de forma nueva la alfabetizacin y la educacin bsica de los adultos, incorporando una nueva dinmica en el sistema educativo mediante la convergencia de acciones de los agentes que en l intervienen y diversificando las fuentes de financiacin. Todos los factores esbozados llevan a la conclusin de que los ministerios de educacin deberan cambiar sus estructuras y organizarse de otra manera a fin de desempear nuevos roles, procediendo a reconvertir y formar su personal para las nuevas tareas que se le asignan en la gestin de los sistemas educativos. Algunos pases han comenzado procesos de descentralizacin y otros se lo estn planteando. Los procesos de descentralizacin adquieren caractersticas diferentes, dados al carcter federal o unitarios que tienen las diversas naciones. El objetivo de esta Mesa Redonda realizada en PROMEDLAC V, fue el de realizar una reflexin sobre la gestin moderna de los sistemas educativos, destacando las competencias y estructura de los ministerios de educacin a travs de la presentacin de ideas y experiencias por parte de panelistas y el posterior dilogo entre todos los participantes. La Mesa Redonda fue moderada por Ernesto Ottone, Secretario Adjunto de la CEPAL y participaron como panelistas Bernardo Kliskberg, Director del Proyecto PNUD-CLAD sobre Moder-
BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin
nizacin del Estado en Amrica Latina y el Caribe; Burchell Whiteman, Ministro de Educacin de Jamaica; Michael Potashnick, especialista en recursos humanos del Banco Mundial; Guiomar Namo de Mello, consultora del Instituto de Economa del Sector Pblico de Brasil; Jos Angel Pescador, Sub-secretario del Servicio Educacional para el Distrito Federal de la Secretara de Educacin Pblica de Mxico y Germn Rama, Consultor de la UNESCO. En general, los panelistas coincidieron en la urgencia de mejorar la gestin educativa partiendo de la realidad, sin privilegiar posiciones idolgicas o doctrinarias y buscando un consenso educativo de largo plazo que vayan ms all de los ciclos polticos nacionales. Se reconoci que en el mundo del futuro la competitividad y la lucha por los mercados mundiales se decidirn en trminos de recursos humanos, para lo cual la educacin tiene que asumir un papel central. En relacin con la descentralizacin de la gestin educativa, los panelistas concordaron en su necesidad pero alertaron sobre limitaciones y caractersticas. La descentralizacin no es una panacea para el sistema educativo y hay diversos modelos de ella. Son procesos largos y deben ser paulatinos, teniendo cada vez ms presente los
resultados de las investigaciones sobre el tema. Dado que el principal problema de Amrica Latina y el Caribe es el drama social de sus grandes disparidades socioeconmicas, no debe desconocerse que la descentralizacin es slo eficiente en sociedades relativamente homogneas. Si las disparidades sociales son extremas, la descentralizacin conlleva problemas y agudiza las desigualdades regionales. Tambin se coincidi que la informacin y la evaluacin constituyen un rea medular de la gestin educativa. La comunidad local debe ser bien informada, particularmente en un mundo cambiante como el presente, pues de otro modo las demandas de los sectores sociales no pueden ser adecuadamente formuladas. En relacin a las estrategias a seguir, se indic que en los procesos de modernizacin de la gestin la descentralizacin no es el nico parmetro a considerar. Se ratific que la negociacin permanente es un mecanismo necesario y que los principales actores deben ser el estado central, las provincias o regiones y los gremios docentes. Ello dado que la moderna gestin y la descentralizacin no constituyen solamente un cambio administrativo, sino principalmente un nuevo comportamiento de la sociedad.
REDISEANDO EL ESTADO EN AMERICA LATINA. ALGUNOS TEMAS ESTRATEGICOS Bernardo Kliskberg*
La fuga de gobernabilidad El mundo est experimentando transformaciones fundamentales que se estn desarrollando a tasas de cambio de velocidad indita. Los movimientos
* Bernardo Kliskberg. Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas de Modernizacin del Estado (PNUD-CLAD)
de cambio recorren aspectos centrales de las sociedades contemporneas, llegan hasta sus estructuras ms profundas y transforman la vida cotidiana de millones de personas. El ritmo del cambio es de tal aceleracin, que no deja mayores posibilidades de metabolizacin con las consiguientes dificultades de fondo en la readaptacin de percepciones, pautas culturales, imgenes de la realidad e ideologas. En pocos aos, se ha transformado decisivamente el escenario geopoltico uni-
versal. Por otra parte, se estn produciendo vastas modificaciones en el sistema econmico internacional y la emergencia de grandes espacios geoeconmicos que condicionarn profundamente los desenvolvimientos de las prximas dcadas. A los cambios geopolticos y geoeconmicos se suman variaciones de fondo en el campo tecnolgico. La matriz tecnolgica bsica de la humanidad est cambiando. Los modos esenciales en que las sociedades organizadas producen bienes y servicios, los distribuyen, los marketean y los consumen estn siendo sustituidos ante el impacto de la tasa de invenciones tecnolgicas ms veloz de la historia. La misma ha generado en pocas dcadas avances revolucionarios en campos de amplsimas aplicaciones como la informtica, la microelectrnica, la biotecnologa, la robtica, el management, etc. Una dimensin clave para la difusin de los cambios se halla a su vez en plena ebullicin: el mundo de las comunicaciones. En pocos aos, se estn produciendo desarrollos que permiten estilos de comunicacin, ajenos a todo el resto de la historia de la humanidad, en tiempo, distancias cubiertas y mensajes transmisibles. Ello facilita a su vez la difusin y rplica multiplicadora inmediata de los cambios en las otras reas. Es posible visualizar en el marco de estos procesos de cambio, algunas tendencias centrales de desarrollo destinadas a impactar fuertemente los aspectos bsicos de la vida de las sociedades. Por una parte, est creciendo la interdependencia planetaria. La tendencia a la transformacin de la humanidad en lo que se ha denominado una gran aldea, en donde las interconexiones y relaciones de dependencia se estrechan cada vez ms y se multiplican, est en pleno curso. Asimismo, un sello tpico de los cambios en marcha es la expansin de la diversidad. Muchos de ellos estn conduciendo a condiciones que escapan totalmente a las situaciones tipo normales y a escenarios de los cuales no se pueden hacer hiptesis usuales de proyeccin de futuros. Preside los cambios una explosin en gran escala de complejidad. La interdependencia entre la diversidad en expansin de variables, en medio del cambio hiperacelerado genera umbrales de complejidad nunca antes presentados. La
complejidad, a su vez, determina dosis enormes de incertidumbre. La combinacin de las tendencias mencionadas, conforma un contexto donde los niveles de previsibilidad se han reducido al mnimo. Ejemplificndolo, la mayor parte de las situaciones histricas trascendentales acaecidas recientemente derrumbe de Europa oriental, guerra del Golfo, guerras civiles nacionalistas no haban sido anunciadas por ninguno de los ms sofisticados observatorios del futuro de las sociedades desarrolladas. En su conjunto, todo este cuadro conduce a un descenso significativo en las capacidades de gobernabilidad. Orientar sociedades en el contexto de interdependencias de escala universal, explosin de complejidad e incertidumbre, plantea exigencias que no se hallan al alcance de los instrumentos de gobierno usuales. Se trata en definitiva de lidiar con realidades cuya lgica de desarrollo supera los modelos histricos tradicionales. Entre otros destaca al respecto el Premio Nobel de Qumica, Illya Prygogine que la mayor parte de las estructuras y sistemas histricos actuales, puedan probablemente describirse mejor que con los viejos esquemas, como estructuras disipativas, fluyentes, de final abierto.1 Estructuras en procesos, fluidos, abiertos a diferentes desenlaces. Estructuras donde los desequilibrios son intrnsecos a su dinmica y la acumulacin de los mismos genera cambios cualitativos fundamentales. Las dificultades de gobernabilidad en este marco son mucho ms amplias que las de las dcadas anteriores. En Amrica Latina se estn dando, en ese marco global, desequilibrios de gran significacin. Vase entre ellos el enorme impacto de los desequilibrios sociales en la regin, que ha llevado a derrumbar los muros de contencin con los que se defenda de los siempre acuciantes problemas de pobreza. Hoy a causa del deterioro social severo en avance progresivo desde los 80, ms de la mitad de la poblacin est por debajo de la lnea
Ver entre otros trabajos Illya Prygogine. Tan slo una ilusin? Una exploracin del caos al orden. Tusquets Editores. Barcelona 1988.
de la pobreza y la pobreza se ha convertido en la principal causa de muerte con 1.500.000 vctimas anuales, entre ellos 700.000 nios que perecen antes de cumplir su primer ao de vida. El derrumbe de las defensas tradicionales ha llevado a la instalacin de enfermedades epidmicas del siglo pasado, como el clera. Por otra parte, en un medio ambiente de interdependencia aguda, la incertidumbre no se distribuye por igual, es mayor en las reas dbiles como la latinoamericana. Golpeados por el contexto referido y los estallidos de desequilibrio latente, los niveles de gobernabilidad han descendido fuertemente en la regin y se ha producido una verdadera fuga de gobernabilidad. Se plantea cmo llevar a cabo un proceso de rediseo del Estado que permita hacer frente a los principales dilemas que enfrenta la regin, de cara al nuevo contexto del ao 2000 y elevar los umbrales de gobernabilidad. Dicho rediseo exige una discusin orgnica y slidamente basada sobre las opciones, riesgos y oportunidades. Una caracterstica relevante del nuevo contexto internacional es la revalorizacin del conocimiento. La complejidad slo puede afrontarse con incrementos sustanciales en los stocks de conocimiento disponible por las sociedades. De all que, marcando algunas de las implicancias de esta nueva situacin, Alvin Tofler haya llamado la atencin sobre una nueva brecha abierta entre las naciones; la divisin entre naciones veloces y naciones lentas, segn su capacidad de reaccionar en trminos de tecnologa y conocimiento a los cambios estructurales en marcha en el contexto. La regin necesita avanzar sustancialmente en materia de conocimiento aplicable al extremadamente difcil proceso de ingeniera social que supone el rediseo del Estado. En el presente trabajo, se entregan algunos elementos de juicio en relacin a ciertos temas estratgicos para el progreso en este campo. En primer trmino, se trata de poner a foco un problema metodolgico y epistemolgico previo a los sustantivos; el de las insuficiencias pronunciadas que en esos planos presenta el actual tipo de debate sobre la Reforma del Estado en Amrica Latina. En segundo trmino, planteada la necesi-
dad de reemplazar el debate actual por uno ms slido y fecundo; se trabaja sobre la identificacin de problemas claves que podran componer una agenda para la construccin del Estado necesario en la regin, agenda que debera ser el referente del proceso de rediseo. En tercer lugar, se aborda un aspecto especfico pero altamente estratgico de la posibilidad de implementar los rediseos: el tema del management. En cuarto y ltimo lugar, se mencionan elementos que podran ser de utilidad para discutir una estrategia de cambio de las situaciones actuales a las situaciones deseables. Los temas a abordar son de gran amplitud. La intencin de este trabajo es presentar exploraciones de los mismos que puedan ser de utilidad para apoyar el mejoramiento de la calidad del tipo de debate, con frecuencia fuertemente dogmatizado y estrecho, practicado en la regin sobre una temtica de tan decisiva trascendencia. Una discusin inquietantemente alegre El tipo de debate en desarrollo en la regin sobre cmo llevar adelante los procesos de rediseo del Estado es susceptible de amplias observaciones en cuanto a la validez de los fundamentos epistemolgicos y los esquemas metodolgicos con los que con frecuencia se aborda la discusin. Entre las principales caractersticas de la misma, sobresalen las siguientes: Insuficiencias empricas Los debates se llevan a cabo con alta frecuencia en medio de un vaco pronunciado de informacin estadstica confiable sobre las reales dimensiones de las variables bsicas. El vaco tiene la ms amplia cobertura y abarca desde la carencia en la mayor parte de los pases de Amrica Latina, de datos actualizados sobre la magnitud del personal pblico hasta la debilidad de las mediciones disponibles en campos crticos como el social, el macroeconmico, el fiscal, e incluso en algunos casos, el financiero. Es difcil discutir sobre magnitud del tamao de la planta de personal pblico y polticas aconsejables, cuando las cifras de
referencia en la discusin varan en ms del 100% en cuanto a la estimacin de este tamao. Es asimismo riesgoso plantear juicios generales sobre tendencias en la evolucin de ese personal, cuando casi no existen en la zona datos detallados sobre aspectos tan elementales como los aos de antigedad del mismo o su pirmide de edades. El mismo tipo de panorama puede observarse en diversos campos y coloca de partida sobre un piso de irrealidad y de suposiciones alegres a muchas discusiones. Tendencias a la segregacin La discusin suele plantearse utilizando una categora muy global y agregada el Estado y conformando juicios sobre posibles alternativas y polticas a partir de esa categora. En Latinoamrica, normalmente no hay un tal Estado visualizable como conjunto homogneo e integrado. La realidad usual es la de un aparato pblico conformado por diversos Estados. Uno, el ms antiguo, es el Estado de la Presidencia de la Repblica y los ministerios, la burocracia central. Otro, el Estado constituido por los institutos descentralizados que se crearon tratando de hacer frente a las ampliaciones de demandas y de obtener resultados ms eficientes y directos. Otro distinto es el Estado constituido por las empresas pblicas a las que se confi el desarrollo de operaciones productivas, comerciales, financieras, etc. Un cuarto Estado es el constituido por las regiones y los municipios a cargo de funciones fundamentales para la ciudadana, descentralizadas en mayor o menor medida de acuerdo al sistema poltico constitucionalmente adoptado y las realidades de su organizacin. Por otra parte, a los anteriores se suma un Estado mixto constituido por desarrollos conjuntos de la sociedad civil y el Estado. Trabajar con una categora totalmente agregada, el Estado global, genera casi necesariamente inferencias muy gruesas con altos mrgenes de error. La evolucin de cada uno de los subEstados ha sido diferente en diversos planos. As por ejemplo se pueden distinguir en muchos pases estadios de modernidad organizativa muy distintos entre los diversos sub-Estados.
Falta de perspectiva histrica Resulta metodolgicamente indicado avanzar la discusin sobre el rediseo del perfil en el marco de la comprensin del desenvolvimiento histrico de los desarrollos que se estn evaluando. El anlisis de la evolucin histrica resulta central para poder llevar a cabo un diagnstico en profundidad de la situacin existente y determinar la viabilidad de los posibles cursos de accin. Sin embargo, con alta frecuencia el tipo de discusin prevalente prescinde totalmente de la lgica histrica que determin las evoluciones registradas y efecta consideraciones absolutas de racionalidad o irracionalidad. Margina el potencial de aporte que puede surgir de la dimensin histrica. Ausencia de anlisis comparados Al mismo tiempo que el debate se efecta sin historia tambin suele realizarse al margen de realidades externas a la regin. Es dbil el empleo de anlisis comparados sistemticos de los procesos y situaciones examinadas que podran ampliar los marcos de referencia. O se cae con frecuencia en unilaterismos limitando el anlisis a ciertos pases con determinado estilo de afrontar estos problemas. La realizacin de anlisis comparados amplios sobre temas bsicos en debate como la intervencin del gobierno en la economa, los tipos de roles cumplidos en esa intervencin o el tamao del Estado, examinando pases de la regin y pases del mundo desarrollado, puede llevar a conclusiones muy distintas de las que surgen del acomparativismo vigente. Es as posible observar cmo el tamao del Estado medido por indicadores usuales, es considerablemente mayor en los pases de la Comunidad Econmica Europea que en los de Amrica Latina. Lo que se estima normalmente, por ende, como un gran tamao no lo es con referencia a dichos pases. Mientras que para el conjunto de la CEE el tamao total de la burocracia es de 9 funcionarios cada 100 ciudadanos atendidos, en Amrica Latina es notoriamente menor: 4,8 funcionarios cada 100 ciudadanos
atendidos.2 Al mismo tiempo es claramente dismil el tipo de roles cumplidos. La distribucin de los funcionarios entre el gobierno central y las regiones y municipios es inversa en ambos casos, concentrndose una proporcin muchsimo mayor en el gobierno central en los pases de Amrica Latina. El anlisis comparado permitira relativizar algunas discusiones y enfocar el debate hacia otras ms significativas. As permitira pasar de la discusin concentrada en el tamao, a discusiones ms centradas en las funciones efectivas que cumple el Estado. Utilizacin de categoras ambiguas El tipo de debate desarrollado utiliza continuamente categoras que no tienen significado unvoco, cuyo contenido vara fuertemente de acuerdo a los actores sociales consultados. Sin embargo las trata como si fueran de significacin uniforme. Por otra parte, no se ha preocupado mayormente de operacionalizar las categoras que utiliza. As, los debates suelen caer en dificultades semnticas significativas o conducir a conclusiones muy generales con serias dificultades para su instrumentacin. Por ejemplo, sera altamente deseable desagregar y operacionalizar conceptos utilizados desde pticas distintas y con bajos niveles de definicin operativa como modernidad, racionalidad, calidad de los servicios, participacin ciudadana, descentralizacin, etc. Estas y otras limitaciones observables convierten una y otra vez el debate sobre el perfil del Estado en una discusin centrada en la superficie de los problemas y, por tanto, con poca potencialidad de generar soluciones capaces de encarar efectivamente los mismos. Se cae con frecuencia en peticiones de principios, slogans, o en polarizaciones meramente valorativas.
Una agenda para la discusin El debate central a mantener en cuanto al rediseo del perfil del Estado debera vincularse estrechamente con las grandes problemticas de la sociedad latinoamericana, dado que se trata de reveer el Estado actual en funcin de las mismas. Por ende una agenda estratgica debera incluir como ejes las necesidades de transformacin del Estado que se derivan de dichas problemticas. Amrica Latina atraviesa actualmente varios procesos histricos fundamentales cuyo modo de evolucin determinar las condiciones de su ingreso al Siglo XXI y su insercin en el mismo. Se trata de los procesos de democratizacin, crisis econmica y crisis social. En primer trmino, la regin se haya sacudida por importantes movimientos de transformacin poltica que tienen como norte comn responder a las exigencias sociales crecientes por la conformacin de sociedades democrticas estables y mucho ms activas que las tradicionales. Se aspira avanzar hacia modelos democrticos del tipo de las sociedades ms desarrolladas en donde la presencia de la sociedad civil y de los ciudadanos en la gestin no es espordica sino continua y tiene peso significativo en la elaboracin de polticas y la toma de decisiones. Progresar en esa direccin supone reformas de gran magnitud en el aparato pblico existente. Son necesarias reformas que vayan desde sus estructuras polticas mismas hasta aspectos bsicos de su funcionamiento en todo lo que implica puntos de encuentro del Estado con los ciudadanos. Entre otras necesidades, el rediseo del perfil del Estado debe dirigirse a: conformar un open government, un Estado transparente de informacin continua y totalmente accesible a la ciudadana; crear instancias protectoras de los derechos del ciudadano frente a las decisiones de la administracin; abrir espacios mltiples para que efectivamente los ciudadanos puedan participar en la gestin cotidiana del aparato pblico a travs de organizaciones como las asociaciones de vecinos, las sociedades de usuarios de servicios, las juntas de escuelas, las juntas de hospitales, etc.; conformar un sistema de control social
El tema es examinado detalladamente por el autor en B. Kliskberg Cmo transformar el Estado? Ms all de mitos y dogmas, Fondo de Cultura Econmica, 1990.
sobre la gestin pblica que puede constituir una de las vas preventivas centrales para erradicar el delicado problema de la corrupcin. Por otra parte, el rediseo debe dirigirse a llevar adelante una poltica de prestacin de servicios orientada claramente a servir en definitiva al ciudadano. Es interesante al respecto la distincin que hace el especialista ingls Christopher Pollit que destaca los errores que pueden cometerse en esta materia si no se tiene en cuenta que calidad de los servicios no implica lo mismo para los distintos sectores sociales ligados a ellos. Pollit identifica cuatro concepciones distintas de calidad; la que poseen los lderes polticos, la que tienen los gerentes de las organizaciones pblicas, la tpica de los profesionales que prestan los servicios y finalmente la de los ciudadanos. Esta ltima es a la que debera orientarse la prestacin de servicios y no regirse por hbitos burocrticos o normas derivadas del tipo de formacin recibido por los profesionales o intereses aislados.3 En el proceso de democratizacin, la reconsideracin del ciudadano, el concepto de soberana del ciudadano consumidor debera ser un componente significativo del proceso. Otro conjunto de problemas a incluir en el rediseo del perfil del Estado de carcter fundamental son los ligados a la crisis econmica por la que atraviesa la regin, la ms grave de su historia en este siglo. Ha sido tpico del debate en este campo un reduccionismo metodolgico que ha centrado el rediseo del perfil a partir del nfasis en el problema del tamao del Estado. Ello ha llevado en la prctica a un verdadero traslape de agenda, al desviar el tema de la discusin mucho ms estratgica sobre el rol del Estado frente a las dificultades econmicas de los pases de la regin y las nuevas condiciones del sistema econmico mundial. Reubicada la discusin sobre el rol, surge la necesidad de renovaciones profundas en este campo que exceden ampliamente tanto al
esquema del Estado todopoderoso de otras dcadas, como al esquema de la mera subsidiaridad del Estado propiciado por determinadas ideologas. En la realidad concreta de Amrica Latina surgen, entre otros, temas como el del rol del Estado en la promocin del desarrollo tecnolgico y cientfico, en el impulso de la integracin regional y en su papel clave como gran concertador de esfuerzos sociales conjuntos en diversos campos para hacer frente a la crisis. El planteo de estos y otros temas que derivan de un debate orgnico sobre el rol, conlleva la revisin de la capacidad de gestin del Estado para cumplir con las nuevas funciones, y en su conjunto plantea una amplia lista de cuestiones esenciales a considerar en un rediseo.4 Dichas cuestiones parecen constituir la agenda real y no la mera concentracin en la miniaturizacin como se le ha llamado del Estado. La insistencia en la miniaturizacin como objetivo finalista puede llevar a daos significativos y al mismo tiempo desplazar la agenda. Un importante peridico brasilero comenta al efecto un reciente cambio en la poltica de reforma de dicho pas, destacando que se prepara un gran viraje en la reforma administrativa, la promesa de dimisiones ser sustituida por un discurso de calificacin del funcionariado. Resalta al respecto que la denominada poltica de dimisiones desarticul sectores importantes de la administracin. El ejemplo ms claro es el del Instituto de Geografa y Estadstica que se encuentra en dificultades para realizar el censo nacional por falta de funcionarios. Su cuadro tcnico fue prcticamente desmantelado. El peridico destaca que en la nueva orientacin, el gobierno pretende crear cursos de perfeccionamiento y capacitar a los funcionarios. La constatacin es que es ms importante poner a funcionar la mquina que reducirla o encogerla.5
Christopher Pollit. The politics of quality assessment in professionally provided public services. International Institute of Administrative Sciences, Copenhagen Round Table, julio 1991.
Puede encontrarse un agudo anlisis sobre el rol del Estado en la regin, en un marco comparado internacional en Eugenio La Hera. El Estado y la transformacin productiva con equidad. Revista de la CEPAL N 42, 1990. 5 Folhia de Sao Paulo. Gustavo Krieger, Governo desiste de demitir na metade da meta. 16/6/91.
Cmo hacer funcionar la maquinaria en los nuevos roles que debe cumplir? All surge una amplia y muy compleja agenda de discusin. Entre los temas centrales que deberan analizarse se halla el de cmo mejorar la capacidad del aparato central de gobierno, Presidencia y Ministerios para disear polticas pblicas, monitorearlas y evaluarlas, cmo lograr que dicho proceso se realice en las mejores condiciones de eficiencia y racionalidad? Ello supone considerar entre otros aspectos, la concentracin de dicho aparato central en esas funciones y la eliminacin de su rea de actividad de otras, desde ya, las rutinarias y meramente administrativas. Al mismo tiempo la ejecucin de las polticas debera descentralizarse. La descentralizacin aparece como una promesa significativa de obtener eficiencia, cercana al ciudadano, y democratizacin. A su vez constituye un proceso con numerosos riesgos, entre ellos las exigencias de coordinacin que supone el peligro del copamiento de las regiones descentralizadas por lobbies de inters locales, etc. Otro tema de rediseo clave es cmo producir el fortalecimiento de las organizaciones municipales que seran en las condiciones latinoamericanas el basamento fundamental de los procesos de descentralizacin. Se plantea la necesidad de no descentralizar replicando en los municipios el modelo burocrtico tradicional propio del sector central con sus rigideces y limitaciones. Por otra parte, debera marcharse hacia nuevos modos de interaccin de esfuerzos entre municipio y sociedad civil. En una perspectiva ms general, hay una definida tendencia de los Estados mejor organizados del mundo a la suplantacin gradual de todo el sistema de pirmides y jerarquas verticales por un sistema de redes que vayan tratando de coordinar organismos en procesos sinrgicos, optimizar recursos y aprovechar externalidades. Cmo avanzar en esa direccin en Amrica Latina? Todos estos elementos significan un perfil del Estado muy diferente al anterior. Un tercer grupo de demandas del rediseo del perfil son las ligadas a la crisis social por la que atraviesa la regin. Amrica Latina se halla inmersa en una problemtica social de excepcional magnitud y profundidad. Segn los indicadores disponi-
bles, el porcentaje de poblacin por debajo de la lnea de la pobreza que era en los 80 aproximadamente el 40% habra ascendido fuertemente en la llamada dcada perdida para el desarrollo del 80 al 90 y si bien las estimaciones son variables, ninguna de ellas lo colocan actualmente en menos del 50% de la poblacin. Uno de cada 2 latinoamericanos son pobres, no teniendo los recursos necesarios para atender las necesidades bsicas del ser humano. A su vez, dentro de los pobres han aumentado aceleradamente en una proporcin mayor al crecimiento mismo de la pobreza los muy pobres, los pobres extremos. Se denomina pobres extremos a aquellas familias que an cuando gastaran todos sus ingresos exclusivamente en comprar alimentos, hiptesis irreal dado que deben necesariamente subvenir a otras necesidades, igual no les alcanza para comprar el mnimo de protenas y caloras necesarias para la supervivencia. Este segmento de la poblacin ha crecido explosivamente. Actualmente ms de 225 millones de latinoamericanos padecen de pobreza. Enfrentar la situacin requiere entre otros aspectos revisiones muy profundas en el perfil del Estado. Entre los temas de la agenda necesaria en este campo se halla una nueva manera de articular las polticas econmicas y las polticas sociales. Son significativas al respecto las observaciones hechas por Desarrollo Humano, una obra con anlisis y propuestas de amplia escala publicada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en base a un importante trabajo interdisciplinario de varios aos.6 La obra plantea que siendo imprescindibles los progresos macroeconmicos, no garantizan la existencia de desarrollo humano. Propone un conjunto de indicadores para medir el desarrollo humano que en definitiva sera la ltima meta del desarrollo y consistira en lograr que los seres humanos vivan ms aos y con mejor calidad de vida. Aplicados a la realidad, esos indicadores evidencian mltiples casos de pases que han alcanzado metas significativas de desarrollo econmico, sin que
PNUD. Desarrollo Humano. Informes 1990 y 1991.
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ella se trasladara necesariamente al desarrollo humano. En cambio, sociedades con desarrollo econmico ms limitado pero con una buena coordinacin de polticas econmicas y sociales, polticas sociales agresivas y adecuados criterios de equidad, han logrado metas mucho ms satisfactorias de desarrollo humano. As por ejemplo, las tasas de esperanza de vida y escolaridad de Costa Rica, uno de los pases de ms desarrollo humano de Amrica Latina son muy superiores a las de Kuwait y Arabia Saudita, aunque su ingreso per cpita es ms de 4 veces menor. Se plantea cmo redisear el Estado para lograr desarrollo humano. Cmo obtener el crecimiento econmico, punto esencial para cualquier tipo de desarrollo pero en base a modelos de articulacin que garanticen al mismo tiempo su difusin hacia el conjunto de la sociedad y contribuyan al mejoramiento de las condiciones de equidad. Por otra parte, cmo ejecutar polticas sociales agresivas. Ello exige reordenaciones muy significativas de la actual estructura del sector social estatal en Amrica Latina. Dicha estructura se caracteriza por la actuacin de numerosos organismos en condiciones de baja coordinacin de esfuerzos y con modelos tecnolgicos muy tradicionales. La eficiencia en el campo social requiere un fino trabajo de management intergubernamental que optimice la accin conjunta de los diversos organismos sobre la poblacin asistida que es la misma. Se necesita entonces pasar activamente al establecimiento de redes sinrgicas en lugar de los modelos piramidales presentes que estimulan los enfrentamientos interburocrticos por poder. Las soluciones tradicionales, como tratar de disciplinar el sector social mediante la creacin de superministerios o la concentracin de funciones en ministerios que pongan orden al tener autoridad sobre los otros organismos, han fracasado generalmente por cuanto los mismos se resisten. Los super-ministerios deben entonces concentrar la mayor parte de sus esfuerzos en luchas con los organismos del sector por jurisdicciones o por recursos. En lugar de ello, pueden esperarse resultados mucho ms promisorios de la instalacin de redes que traten de potenciar las sinergias y programas comunes que pudieran favorecer el con-
junto de organismos del sector. Las primeras experiencias en ese campo son significativamente promisorias en la regin. La concentracin de esfuerzos en el marco de redes en temas crticos para el sector social como la formacin de managers especializados, e incluso la presin conjunta por recursos financieros mayores, puede beneficiar al conjunto de la accin y crear vnculos de coordinacin sustantivos y slidos. El rediseo del perfil implica actualmente todava ms; el armado de nuevos esquemas de meta-redes que van ms all del sector pblico, incluyendo en las mismas junto a organismos del sector pblico a las ONGs y a las mismas comunidades asistidas. Todos los rediseos en este campo deben propiciar la participacin de dichas comunidades que se ha demostrado son un factor decisivo para el logro y eficiencia en programas sociales, dados entre otros aspectos el feedback con la realidad que esa participacin provee a los programas y la necesidad de que los mismos tengan en la mayor consideracin a las caractersticas culturales de las comunidades asistidas.7 Es posible, por ende, configurar una agenda estratgica para el rediseo del perfil en orientacin al Estado necesario a partir de la inferencia de temas claves ligados a los grandes problemas de la sociedad latinoamericana. Este tipo de agenda y no alguna extrapolada de otras realidades, de libros de referencia, o de dogmatismos simplificadores, es la que puede conducir a encarar problemas institucionales cruciales existentes en los campos de la democratizacin poltica, el desarrollo econmico y la lucha contra la pobreza. Significan en su conjunto abordar frontalmente el tema de reconversin tecnolgica del Estado, pero a partir de la brecha real existente entre Estado y necesidades sociales y no de discusiones encaminadas a arribar a conclusiones ya previamente fijadas.
Pueden revisarse experiencias y abordajes tcnicos al respecto en B. Kliskberg (comp.) Cmo enfrentar la pobreza. Estrategias y experiencias organizacionales innovadoras, Grupo Editor Latinoamericano, Bs. Aires, 1989, y en Cornia, Jolly, Stewart Ajuste con rostro humano, UNICEF, siglo XXI, 1987.
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Habiendo analizado las limitaciones del tipo de discusin difundido en Amrica Latina sobre el rediseo del perfil del Estado e identificado un conjunto de cuestiones esenciales para una agenda estratgica, nos concentraremos en lo que sigue en un rea especfica de la mayor relevancia para la implementacin de transformaciones efectivas del perfil del Estado; el management. Cmo pasar de la administracin al management? El management aparece en la prctica de los intentos de transformacin estatal de Amrica Latina como un cuello de botella esencial que ha bloqueado con frecuencia las polticas mejor diseadas. La brecha de management existente entre las demandas por transformaciones en el perfil del Estado y las capacidades gerenciales disponibles, puede ampliarse an mucho ms en los prximos aos, dado el carcter mucho ms exigente de las nuevas tareas a cargo del Estado y la complejidad contextual que se ha destacado. Urge mejorar las capacidades de management disponibles de modo sustancial. Nuevamente aqu hay el riesgo de importantes desvos y reduccionismos. Ha predominado en la regin un determinado paradigma respecto al management, denominado con frecuencia paradigma formalista que percibe las organizaciones desde cierta perspectiva predominante en los pases desarrollados en dcadas anteriores. Es visible que numerosos esfuerzos para mejorar la capacidad administrativa en el sector pblico estn orientados por ese paradigma. En diversos casos se dirigen a amoldar el management pblico al practicado en las empresas privadas, muchas veces tambin orientado por dicho paradigma. Esta perspectiva margina la actual realidad de las ciencias gerenciales. Est en pleno proceso una trascendental revolucin tecnolgica en este campo. A nivel internacional es notoria tanto en la discusin conceptual, en la investigacin aplicada como en la prctica profesional el lento y esforzado, pero firme proceso de sustitucin de una manera de percibir, pensar y trabajar el tema de la gerencia a otra que implica claras rupturas epistemolgicas.
En trminos de ciencia gerencial avanzada se habla en el mundo del paso from administration to management. Como los procesos semejantes en toda rea del conocimiento, este proceso de transicin paradigmtica presenta marchas y contramarchas y se halla surcado de interrogantes. Estn surgiendo modelos, categoras analticas, metodologas, hiptesis del trabajo y desarrollos tecnolgicos completos que estn sustituyendo a los tradicionalmente vigentes en esta materia. Se adjudica incluso a los adelantos realizados en el nuevo paradigma por ciertas organizaciones japonesas y europeas la superioridad competitiva que han logrado sobre otras como las americanas. Resume parte de la situacin la conocida expresin del presidente de la Honda Motor Corporation, P. Fujisawa, quien sealaba.... el management americano y el japons son en un 95% similares, difieren en todos los aspectos importantes.8 Las transformaciones en el pensamiento gerencial actual no son consecuencia de meras evoluciones en el mbito tecnolgico. Responden a una lgica que excede a dicho mbito. Significan un esfuerzo para preparar las organizaciones para su confrontacin con el nuevo medio ambiente en cambio hiper acelerado. Respuestas estticas en trminos de modelos organizacionales tradicionales frente a estas dinmicas externas implican brechas de eficiencia significativas. Por el contrario, las capacidades de readecuacin y salto tecnolgico en los modelos organizacionales implicarn fuertes ventajas competitivas para las organizaciones que sean capaces de replantear los enfoques bsicos utilizados usualmente y operar a partir de la instalacin del hipercambio como situacin permanente. Estas dinmicas se estn registrando en la realidad y tanto en el sector pblico como en el sector privado las organizaciones que estn avanzando de la administracin al management, se estn colocando al mismo tiempo en la vanguardia en trminos de productividad y competitividad. Las rupturas con las estructuras
Chimieze A.B. Osigweh Yg Organizational Science abroad. Constraints and perspectives. Plenum Press, N.Y. London 1988.
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conceptuales, metodologas de anlisis, hiptesis propias de la administracin se estn dando en un proceso no lineal ni ascendente, sino como en todas las transiciones paradigmticas, a travs de un trabajoso aprendizaje orientado por enfoques de ensayo y error en donde se intenta explorar el campo hasta ahora casi desconocido del management para condiciones de alta incertidumbre. Entre las principales reas en proceso activo de exploracin y cambio se hallan las que se presentan sintticamente a continuacin.9 Los inicios de la gerencia de complejidad El mundo real que debern encarar en las prximas dcadas las organizaciones, es el mundo dominado por la complejidad. Como se seal, las interrelaciones estrechas en el marco de la gran aldea, maximizan las interdependencias y en el mbito histrico del hipercambio, conducen a una explosin creciente de complejidad en los contextos. Son de gran relevancia las repercusiones de dicha explosin en los cuadros de dilemas que se presentan ante las organizaciones. Entre ellas se halla la insercin en sus contextos directos de multitud de variables de los contextos globales. Como se ha destacado en planificacin estratgica moderna, el mundo se ha convertido para las organizaciones en un mundo de entrometidos, donde todo orden de variables externas conmueven el contexto inmediato a la accin organizacional. Los entrometidos son un dato fundamental indito de la realidad. Se requiere desarrollar las capacidades para lidiar con un volumen de variables incidentes y de interrelaciones entre las mismas. Por otra parte, la concepcin del tiempo manejada usualmente, requiere un ajuste profundo. El comportamiento organizacional tradicional de la administracin est basado en el pasado como gua. Tanto las organizaciones pblicas
El autor explora con amplitud el tema en: B. Kliskberg. El pensamiento organizativo de los dogmas a un nuevo paradigma gerencial. 12 edicin, Editorial Tesis. Bs. Aires, 1990 y en B. Kliskberg Gerencia Pblica en tiempos de incertidumbre. Instituto Nacional de Administracin Pblica de Espaa, Madrid, 1989.
como privadas inferan escenarios futuros a partir de la proyeccin de los pasados. As, por ejemplo, es tpica la programacin presupuestaria en el sector pblico a partir del adicionamiento de porcentuales a los aos anteriores, o en el sector privado la proyeccin de cifras de ventas en funcin de tendencias histricas. La situacin dominante actualmente es que el futuro no se parece mayormente al pasado. La magnitud de los cambios en desarrollo va construyendo futuros que rompen no slo con las tendencias del pasado sino con las reglas de juego mismas con las que se construyeron los pasados. En tales condiciones, como ha sealado Yehezkel Dror, tienen una alta posibilidad de ser gerentes ineficientes quienes han sido gerentes exitosos en el pasado por la compulsin a la repeticin de los comportamientos anteriores que surge de los xitos logrados. Se requiere trabajar el futuro con otras guas de referencia distintas. Asimismo los timings bsicos han variado sustancialmente. El presente y el futuro no se hallan a distancias significativas, se rozan permanentemente y sus fronteras estn totalmente cercanas. La velocidad de los cambios determina que el futuro se haya acercado totalmente al presente y este es otro elemento central de la situacin. Cmo enfrentar el mundo de entrometidos donde el pasado no slo no es gua sino induce a error? Una concepcin general va avanzando en esta materia; entre otras formas de denominarla, se le ha llamado feed forward, ajustar el presente a partir del futuro. Ese tipo de trabajo se est comenzando a hacer a travs de exploraciones cada vez ms sofisticadas del futuro. No se hallan basadas en las lneas tradicionales de exploracin del futuro. Los climas de alta incertidumbre actuales, por ejemplo, no son abordables con los modelos probabilsticos de la teora de las decisiones. Las nuevas orientaciones se dirigen hacia un trabajo de naturaleza heurstica. Utilizan modelos de simulacin, pero reemplazan los lenguajes usuales por lenguajes mucho ms amplios y verstiles apoyados en inteligencia artificial, que pueden dar una representacin ms fina de la realidad. Hay en desarrollo lo que se ha llamado la nueva ola de tecnologas de decisin entre cuyos
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instrumentos se hallan los mapeos cognitivos y los mapas de decisiones. Algunas expresiones de estas bsquedas se estn dando con fuerza en el campo pblico. Pertenecen a esta lnea de exploraciones el desarrollo de los think tanks y las unidades de anlisis de polticas fundamentalmente centradas en escrutar el futuro a partir de tecnologas de acceso al mismo no tradicionales. En todos los casos, la exploracin de complejidad se liga a abordajes de carcter esencialmente interdisciplinario. La complejidad no es manejable desde perspectivas unidireccionales. Requiere metodologas que logren trabajar a diferentes niveles de anlisis en esfuerzos de integracin permanente de los mismos que den cuenta simultneamente de variables polticas, econmicas, culturales, puramente organizacionales, tecnolgicas. El trabajo del gerente Los adelantos del nuevo paradigma en gestacin han tenido severos impactos en el trabajo del gerente. Mltiples investigaciones en Estados Unidos (Kotter, Universidad de Harvard), Canad (Mintzberg, Universidad McGill), Inglaterra, Francia, etc. dan cuenta de marcadas diferencias entre la conducta de los gerentes exitosos y las recomendaciones usuales de libros de texto muy difundidos. El gerente POSDCORB centrado en planificar, coordinar, organizar, dirigir y controlar no es el que aparece a la cabeza. Ha surgido en el escenario de los 90 otro tipo de gerente que ha tomado claramente la vanguardia. Veamos algunas de sus descripciones en el campo de la teora gerencial moderna, de la prctica profesional y de las transformaciones curriculares de avanzada. La profesora Rosabeth Kanter, editora del Harvard Business Review, seala que son cuatro las tareas principales del gerente de los 90; las denomina las cuatro F. Son las de: Focus, Fast, Flexibility y Friendly.10
10 Ver Rosabeth Moss Kanter. Tendencias gerenciales en
los EE.UU. Investigacin y Gerencia, Caracas, 1991.
Focus implica capacidad de discriminar las cuestiones realmente estratgicas y concentracin en las mismas. Por el contrario, algunos de los sistemas de informacin muy en boga, como los de informacin total pueden llegar incluso a anular la capacidad del gerente en este plano. Fast. El hipercambio exige respuestas inmediatas. No es posible, por ejemplo, el comportamiento tipo elevador, caracterstico de las estructuras organizacionales tradicionales, donde es necesario esperar que las rdenes lleguen al nivel jerrquico adecuado y las comunicaciones circulen por la pirmide organizacional. Flexibility significa que el gerente deber adaptarse sobre la marcha a las transformaciones que va produciendo la ley de los cambios continuos. Friendly, por cuanto el mundo de la aldea global interrelacionada, es al mismo tiempo un mundo de negociacin. El gerente deber tener como una calidad central la de ser un eximio negociador para poder construir redes que permitan fluidez y den apoyo en trminos de piso social a la organizacin. La principal empresa de reclutamiento de gerentes del mundo, Korn Ferry International, llega a conclusiones similares a las anteriores; su perfil del gerente para la dcada del 90, con el que est reclutando gerentes para organizaciones avanzadas, destaca como rasgos principales aquellos que tienen que ver con la capacidad para lidiar con complejidad, con las capacidades de negociacin, con capacidades de marketing agresivo y con capacidades para la conduccin de personal. Esta ltima es revalorizada como llave decisiva para la posibilidad de xito en las condiciones modernas. Las nuevas realidades estn impactando asimismo los currculos de formacin de gerentes de las instituciones ms avanzadas a nivel internacional. Por ejemplo, una de las primeras en el ranking americano, la Wharton School de la Universidad de Pennsylvania est cambiando sustancialmente su currculo de preparacin de gerentes de negocios. El nuevo currculo pone nfasis en el desarrollo de perspectivas globales, el desenvolvimiento de la creatividad y de la
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innovacin, en examinar los problemas de los negocios desde perspectivas interdisciplinarias, en general en las habilidades personales. En el campo de la gerencia pblica se observan similares evoluciones. El nuevo gerente, tanto en uno como en otro sector, deber como lo demostraron las investigaciones de Kotter y Mintzberg, salir de la oficina, conversar con mltiples interlocutores, procurar informaciones heterodoxas, frescas, estar en el campo, practicar un comportamiento gerencial adaptativo, donde el momento de la planificacin y el de la accin se van entrelazando cada vez ms en lugar de hallarse separados. Una nueva era en diseos organizacionales Notorias tendencias indican que el estilo de organizacin piramidal caracterstico tanto del sector pblico como del sector privado ha llegado posiblemente a los lmites de su capacidad de productividad al presentar mltiples disfuncionalidades en relacin a las nuevas condiciones contextuales. Se ha establecido por diversos abordajes de investigacin y se evidencia en la prctica organizacional de los 90, que la eficiencia est correlacionada con modelos que, entre sus aspectos fundamentales logren los siguientes objetivos: a. Maximizacin de la flexibilidad La fluidez de las transformaciones en el contexto exige la flexibilizacin de las estructuras organizacionales para incrementar al mximo los niveles de adaptabilidad. Las estructuras piramidales, burocrtico-formales, presentan barreras muy serias a la adaptacin al exhibir rigideces pronunciadas. La nueva era tiende a diseos como las organizaciones matriciales, por proyectos, ex-profeso ambiguas, que amplen los niveles de flexibilidad. b. Descentralizacin Tanto en el campo pblico como en el privado, la descentralizacin aparece como una signifi-
cativa posibilidad de acercar las organizaciones en una medida mucho ms estrecha a los flujos cambiantes de realidad. El contacto con el campo y el feedback permanente con el mismo, son imprescindibles para incrementar los umbrales de adaptabilidad. Implica dificultades tcnicas muy significativas, pero cuando son adecuadamente encaradas, los logros pueden ser de gran magnitud. Lo ilustra en el campo pblico, los altsimos niveles de rendimiento y productividad, entre otros ejemplos, de las organizaciones pblicas altamente descentralizadas de pases como Suecia y Dinamarca. Son sugerentes en el campo privado, directivas recientes de la IBM International a sus filiales, sealando que su trabajo debe consistir bsicamente en adecuarse a las necesidades de los clientes locales, estableciendo un marco de descentralizacin y flexibilidad de la mayor latitud para posibilitar la adecuacin plena a la realidad. c. Facilitacin de la innovacin El logro de una tasa de innovacin elevada y permanente es fundamental para la sobrevivencia en las condiciones modernas del sistema econmico internacional. La innovacin no responde a hechos casuales. Surge segn las evidencias, cuando se ponen en marcha polticas sistemticas para favorecerla. As, se ha verificado la existencia de una significativa correlacin entre innovacin y trabajo interfase organizacional. Las posibilidades de innovacin aumentan cuando la organizacin trabaja horizontalmente y crea espacios favorables al procesamiento de la realidad desde mltiples ngulos. Un ejemplo interesante de pasos en esa direccin en el sector pblico es, entre otros, el del programa especial de innovaciones experimentales en gerencia social establecido recientemente en Dinamarca. El programa otorga fondos financieros a proyectos dirigidos a experimentar innovaciones que mejoren el management social. All, se ha creado un espacio para la sistemtica generacin de innovaciones; al mismo tiempo, el proyecto ha establecido unidades de liaison que
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actan como agencias promotoras en todo el sector pblico de la utilizacin de las innovaciones logradas.11 d. Desarrollo de la participacin Investigaciones comparadas en los ms diversos contextos han verificado lo que hoy constituye una conclusin generalizada en gerencia avanzada. Hay una alta correlacin entre grado de participacin, moral de trabajo y productividad. La participacin, como la descentralizacin, son procesos tcnicos de gran complejidad en donde es posible caer en mltiples errores. Sin embargo las promesas de productividad son muy importantes en este campo. Entre otros ejemplos, lo demuestran los logros alcanzados por los crculos de calidad en el campo empresarial, a los que se atribuye un porcentaje muy importante de los avances tecnolgicos de la industria japonesa. Asimismo, en el campo pblico, los interesantes resultados obtenidos por experiencias como los crculos de calidad para el mejoramiento del servicio en la administracin pblica francesa, entre otras. Los crculos de calidad, por otra parte, son formas iniciales de abrir espacios de participacin. Se puede llegar mucho ms lejos a travs de modelos de mayor amplitud. El personal en el centro La transicin de la administracin al management implica como un eje bsico, una fundamental revalorizacin del papel estratgico del personal. En las condiciones de complejidad sealadas, enfrentando la incertidumbre, requiriendo trabajo horizontal en equipos interdisciplinarios, operando con organizaciones flexibles, la variable humana resulta crucial para poder enfrentar con mnimas posibilidades de xito, las difciles exigencias tecnolgicas que todos estos cambios plantean. Se
requiere por tanto, pasar de las polticas meramente administrativas usuales en personal a polticas mucho ms sofisticadas. La significacin del tema ha llevado a que algunas de las principales organizaciones empresariales de nuestro tiempo hayan jerarquizado la poltica de personal al ms alto nivel de la organizacin, encomendndolo a una vice-presidencia, e incluso en diferentes casos, separando dos vice-presidencias, la de personal y la dedicada al desarrollo de recursos humanos, dedicada a movilizar a travs de la capacitacin y la formacin, las potencialidades de los miembros de la organizacin. En el sector pblico, en Amrica Latina particularmente, han predominado polticas en este campo que bien podran denominarse meramente logsticas, dirigidas al control de rutinas y aspectos formales. La penetracin de polticas de personal realmente gerenciales que impulsen seriamente la jerarquizacin, la profesionalizacin, la estabilidad, la capacitacin como base de la promocin, la evaluacin del rendimiento, la participacin y la motivacin, es muy restringida. El ingreso al management implica la sustitucin de la logstica por polticas de personal de amplio alcance. Estas son algunas de las numerosas reas en donde los marcos conceptuales, concepciones bsicas, hiptesis de trabajo y contenidos tecnolgicos estn variando drsticamente. Debern ser tomadas en cuenta muy cuidadosamente en los intentos de rediseo del perfil del Estado en Amrica Latina. El perfil debe trabajarse en funcin de las nuevas fronteras tecnolgicas de la ciencia gerencial y no con abordajes fijados en un pasado que dichas fronteras estn dejando en obsolescencia rpidamente. Estrategias de cambio Cmo llevar adelante procesos de rediseo de la magnitud de los planteados? Cmo avanzar en direccin a los nuevos modelos de management delineados? La experiencia regional y comparada indica algunas lneas directrices que deberan ser consideradas en la elaboracin de estrategias de
11 Egil Hansen, Burgit Faeger: Diffusion of innovatory
Social Projects in Denmark. Copenhagen Round Table. International Institute of Administrative Sciences, July 6, 1991.
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cambio. En primer trmino, es necesario pasar definitivamente de la visin reduccionista tradicional de la reforma que la percibe, como un problema exclusivamente tcnico y bsicamente jurdico-administrativo, a otra visin ms amplia y elaborada. La reforma del Estado implica fuertes transformaciones en los mbitos poltico, cultural, sociolgico, tecnolgico, organizacional y en otros niveles de la realidad. Las estrategias de cambio deben visualizarse desde esta perspectiva y en consecuencia, basarse en modelos que integren abordajes en esas diversas dimensiones.12 Un segundo aspecto significativo, la experiencia ha indicado las restricciones y dificultades que implica la eleccin de metodologas de reforma de orientacin totalista. Los intentos en Amrica Latina y a nivel comparado de abrir un amplio frente de reforma que procure metas de transformacin en el conjunto del aparato pblico, han encontrado resistencias de gran envergadura, frente a las cuales los recursos reformistas, siempre limitados, han tendido a atomizarse y esterilizarse. Los resultados parecen ms promisorios en el empleo de estrategias selectivas que identifiquen cuellos de botella, nudos estratgicos, cuya modificacin pueda significar impactos multiplicadores en escala considerable. Al mismo tiempo, las evidencias indican la validez de la utilizacin de modelos piloto de modernidad, cuyas experiencias exitosas puedan constituir referentes e irradiar esfuerzos autnomos en la misma direccin, en otras reas del aparato pblico. En tercer lugar, la experiencia indica una clara superioridad de las estrategias basadas en la concertacin sobre las estrategias verticales tecnocrticas. Un estudio especial encomendado por el gobierno de Francia a una comisin presidida por Michel Crozier que examin las reformas del Estado practicadas recientemente en los Estados Unidos, Japn y Suecia, seala que en tanto la estrategia nicamente tcnica llevada a cabo en
Estados Unidos encontr dificultades serias al no haber movilizado bases polticas de apoyo para las reformas y al practicar de hecho diversos rdenes de reduccionismos, la estrategia utilizada en el Japn, que desenvolvi un amplio proceso de concertacin entre mltiples factores sociales para llegar a delimitar cul deba ser la agenda de la reforma, cules eran los problemas fundamentales a abordar, tuvo resultados mucho ms significativos.13 Asimismo, la estrategia de concertacin social permanente que constituye la base del funcionamiento de la sociedad sueca, aplicada tambin en este campo, ha producido modificaciones de consideracin. En Amrica Latina, experiencias que han reemplazado el tradicional abordaje desde la cpula por planteos amplios de concertacin en el campo entre los actores sociales fundamentales, han llegado a resultados mucho ms efectivos. En cuarto trmino, se requiere variar las estrategias tradicionales en cuanto al ncleo orientador y promotor de la reforma. Normalmente se han puesto en prctica estrategias torre de cristal en las que se encomend la planificacin integral de la reforma a un ncleo central de composicin profesional principalmente administrativo-jurdico que producira propuestas tcnicas y normativas. La reforma necesita por esencia de un feedback contnuo de la realidad, que slo puede provenir de una insercin en el campo mismo, fuera de todo ostracismo tecnocrtico. Por otra parte, como se seal anteriormente, se requiere un esfuerzo de concertacin sistemtico con los principales actores sociales, lo que significa un entrenamiento y una actitud en esa direccin en el ncleo promotor. Se necesita por tanto, establecer un ncleo orientado totalmente hacia el contexto con activismo en el mismo, promotor de redes y relaciones. Dada la naturaleza multidimensional de los problemas a enfrentar el ncleo debera tener una estructuracin fuertemente interdisciplinaria y procesar desde esa perspectiva mltiple
12 Puede verse al respecto Carlos Blanco: Polticas Pbli-
13 Michel Crozier. Comment reformer lEtat: Trois pays,
cas y reforma del Estado. Comisin Presidencial para la Reforma del Estado, Caracas. 1989.
trois strategies: Suede, Japon, Etats Unis. La Documentation Francaise, 1988.
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metodologas eficientes de anlisis de problemas y elaboracin de cursos de accin. Otro aspecto en nmina desde ya abierta, es la necesidad de que el conjunto del esfuerzo reformista est presidido por una poltica pblica de transformacin del Estado. Junto a las polticas pblicas en marcha en las diferentes reas especficas de accin estatal, se requiere que lo relativo a este campo, asuma formas orgnicas de poltica pblica con objetivos delimitados de corto, mediano y largo plazo, estrategias, tcticas y programas y proyectos que los ejecuten. Ello es lo que corresponde a una reforma que como ha sealado Ernesto Zedillo Ponce de Len, es un imperativo histrico, social, estratgico y regional.14 La carencia con frecuencia en Amrica Latina de una poltica publica orgnica de este orden, ha dejado abierto un vaco en el que se han instalado polticas no explcitas caracterizadas por incoherencia, dispersin y contradicciones mltiples. Una poltica orgnica permitira, entre otros aspectos, llevar adelante los significativos esfuerzos de compatibilizacin contnua de objetivos que la reforma requiere y ampliara las capacidades de aprovechar externalidades. Una estrategia de cambio del tipo planteado, con nfasis multidimensional de carcter selectivo, basada en la concertacin con un ncleo promotor abierto y enmarcada por una poltica orgnica, pareciera ofrecer mayores posibilidades de resultados que los cursos de accin tradicionales. La nueva agenda del rediseo del Estado planteada, involucra al mismo tiempo que en el plano gerencial, pasar de la administracin al management, en el campo plano ms amplio de la reforma, pasar de la reforma administrativa a la
reforma del Estado. Dicha agenda requiere replanteos sustanciales de estrategia y algunas de las lneas descritas, entre otras, parecen mucho ms adecuadas a su naturaleza. Amrica Latina desarrollar en los 90 esfuerzos de gran magnitud para redisear el Estado y llegar a inicios del siglo XXI con un modelo de Estado que permita encarar adecuadamente los dilemas centrales por los que atraviesa. El camino a la construccin del Estado necesario es difcil y presenta amplias posibilidades de errores y desvos. Algunos intentos recientes autocriticados por sus mismos protagonistas, ilustran hasta qu punto es por ejemplo posible caer en un cambio de agendas y concentrar esfuerzos en metas que marginan los problemas realmente estratgicos. Resulta fundamental que los esfuerzos de rediseo se orienten por un pensamiento fundado en evidencia emprica significativa, atento a las experiencias comparadas y al desarrollo tecnolgico, pero al mismo tiempo de orden independiente y creativo. Ese pensamiento anclado en la historia particular de Amrica Latina, en la ideosincracia de sus pueblos, en sus peculiaridades culturales, en sus inmensos potenciales de desarrollo, en su generalizada aspiracin democrtica, en sus races ticas, humanistas y libertarias, es indispensable para proteger la reforma del Estado de imitaciones mecnicas y de desvos improductivos. Uno de los mayores desafos cientficos, tecnolgicos y sociales abiertos en la Amrica Latina de los 90, es la construccin de este pensamiento innovador y estrechamente ligado a las necesidades prioritarias de los pueblos de la regin.
14 Ernesto Zedillo Ponce de Len. Discurso de Clausura de
la XX Reunin del Consejo Directivo del CLAD, Mxico 1990.
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POLITICA DE RECURSOS HUMANOS PARA LA GESTION DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS
Guiomar Namo de Mello*
Algunos requisitos y marcos adicionales
El primer punto de la pauta de discusin de los recursos humanos para los sistemas educativos es extraordinariamente sencillo. En pases como los nuestros, en los cuales el Estado nacional o regional sigue teniendo un fuerte rol protagnico en la definicin de polticas y el proyecto educativo no est claro para la sociedad, la educacin depende de gobiernos serios y comprometidos con los cambios educacionales que son necesarios para promover, con equidad, el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes. Aunque los pases de la regin estn pasando por procesos de modernizacin del Estado que abarcan la organizacin institucional de los sistemas educativos, las burocracias dirigentes de estos sistemas siguen todava, en algunos pases, sujetas a la inestabilidad poltica y a la influencia del cooperativismo y del tutelaje poltico-partidario. Esto ha sido en el pasado un obstculo para la definicin de programas de desarrollo y capacitacin profesional de mediano y largo plazo y no est satisfactoriamente superado, a pesar de los esfuerzos de modernizacin. El acuerdo educativo o consenso es, por lo tanto, indispensable para la concertacin de polticas y prioridades por perodos de tiempo suficientemente largos para generar cambios efectivos. La garanta de continuidad de la conduccin tcnica de estas polticas debe estar tambin en la agenda del acuerdo. Ningn programa de capacitacin de los de recursos humanos para la gestin
Guiomar Namo de Mello. Banco Mundial. Consultora de FUNDAP/IESP - Instituto de Economa do Setor Pblico de Sao Paulo. Consultora da Secretaria de Educaao do Estado de Minas Gerais.
de los sistemas educativos tendr efectividad sin que la educacin sea considerada, por los dirigentes gubernamentales, un rea de inters del Estado y de la sociedad y no de los gobiernos particulares. Esta es una condicin necesaria para que existan recursos humanos calificados en los Ministerios de la Educacin. Una vez establecido este requisito, es importante rescatar de los marcos del documento que orienta esta reunin, una tendencia que parece irreversible en los cambios educativos que estn en marcha, tanto en los pases de tradicin centralista como en los de tradicin descentralizada: el fortalecimiento del poder de decisin y la autonoma del establecimiento escolar. En este sentido, los lineamentos de una poltica de recursos humanos para la gestin de los sistemas educativos, deben incorporar tambin las necesidades de profesionalizacin de la gestin al nivel de la escuela. Sin ignorar las instancias intermedias de la administracin de los sistemas de enseanza ni la importancia de los docentes, lo que se propone discutir en este documento es la articulacin entre los dos extremos de la gestin: el nivel central y el nivel de la direccin escolar. El nivel central puede coincidir con el Estado Nacional, en los pases unitarios, o puede ser el Estado en cuanto esfera provincial y local del poder pblico. El inters de tomar como eje de anlisis los dos extremos de la gestin es que, cualquiera sea la organizacin poltico-institucional de los pases, siempre va a existir una relacin de la escuela con una instancia central de decisin del sistema educativo. Uno de los problemas de las reformas educativas del pasado fue la dificultad de llegar a tener efecto en el aula. Si los datos de los estudios sobre eficacia de las escuelas pueden servir de base confiable, seria posible afirmar que la puerta de 19
entrada del aula es la escuela y que, en sta, la eficacia depende, adems de otros factores, de la existencia de un liderazgo legtimo, focalizado en el proceso de enseanza-aprendizaje capaz de ayudar a la escuela a dirigirse hacia una cultura que valorice el desempeo y el xito. En este sentido, para tratar el tema de los recursos humanos para la modernizacin de la gestin, es importante considerar que los mismos principios y prioridades deben ser observados para establecer una poltica de estos recursos, sea en los Ministerios de Educacin a nivel nacional o regional, sea a nivel de la escuela. Si es posible hacer esta articulacin, resulta ms fcil formular los perfiles profesionales para las instancias intermedias del sistema y para la organizacin interna de la escuela, en la cual los docentes tienen un papel destacado. Esto es lo mismo que decir que el objetivo ltimo de la modernizacin de la gestin debe ser el fortalecimiento de la gestin de la escuela para que sta pueda ofrecer una enseanza de calidad. Respuestas adecuadas a demandas diversificadas El problema de los recursos humanos para una gestin educativa ms eficaz, puede ser examinado con mayor objetividad si el foco de la discusin se desplaza del binomio centralizacin/descentralizacin, hacia el desafo substantivo que el carcter cambiante y diversificado de las demandas educacionales de este final siglo plantea a los sistemas educativos. Este desafo es el de mantener un balance adecuado de la integracin interna que garantice la unidad nacional y la equidad, con la apertura externa que posibilite la incorporacin de aquellas demandas al proceso educativo. Son las exigencias planteadas por este balance entre integracin interna e interaccin externa, unidad y diferenciacin, equidad y flexibilidad, las que deben orientar, de acuerdo con las caractersticas de cada sistema educativo, si las acciones deben dirigirse para la centralizacin o descentralizacin, tomando como criterio el objetivo final arriba explicado de fortalecer la escuela.
Varios estudios, documentos y debates han contribuido a aclarar los factores que determinan este carcter cambiante y diversificado de las demandas educacionales. Tan solo para mencionarlos, vale recordar los cambios tecnolgicos que promovieron una reorganizacin en los procesos de produccin y de gestin de la produccin, la universalizacin de la economa, la necesidad de calificar el ejercicio de la ciudadana, el reordenamiento poltico internacional. La apertura externa del sistema educativo slo se concretar por un proceso de autonomizacin de la escuela y de capacitacin para que cada establecimiento tenga su propio plan de desarrollo institucional dentro del cual se ubica su propuesta pedaggica y sea responsable de los resultados de los aprendizajes. El fortalecimiento de la unidad escolar es, por lo tanto, indispensable para dar respuestas adecuadas a la diversificacin de la demanda. Por otro lado, esta misma diversificacin puede llevar a que estas respuestas se transformen en programas o acciones fragmentadas, discontinuas y, lo que seria ms grave, que refuercen la segmentacin y la inequidad social. Para que la interaccin externa de la escuela no traiga este riesgo, es necesario garantizar la integracin interna del sistema educativo, es decir que a nivel central se desarrolle y fortalezca la capacidad de coordinacin nacional o regional que asegure al mismo tiempo la unidad del sistema educativo y la igualdad de oportunidades y de resultados. Entretanto, no es posible efectuar esta coordinacin por medio de normativas homogneas y controles formales a posteriori del proceso educativo. La complejidad de las sociedades contemporneas, saturadas de informacin y movidas por cambios tecnolgicos veloces, requiere el establecimiento de patrones bsicos y al mismo tiempo flexibles para la oferta y los objetivos de aprendizaje, el manejo gil de mecanismos que permitan la continua evaluacin de los resultados producidos y los ajustes que lleven a discriminar positivamente escuelas, regiones o poblaciones para las cuales no est garantizada la igualdad de oportunidades y de resultados. En esta perspectiva, el balance entre la interaccin externa y la integracin interna se
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plantea como objetivo de la gestin tanto a nivel central como al nivel de la escuela, es decir, la articulacin entre centro y periferia del sistema educativo se caracteriza por una bsqueda recproca de flexibilidad y unidad. En el caso de la escuela, su insercin en el medio social inmediato debe ser equilibrada por un esfuerzo permanente de traducir las demandas locales en trminos de los lineamientos establecidos por el centro para los contenidos curriculares y formas de trabajo pedaggico. En el caso del nivel central, la formulacin y ajustes de estos lineamientos debe ser conducida conjuntamente con una permanente interlocucin con el conjunto de las escuelas, tomando en cuenta su diversidad y con los dems actores sociales interesados en los servicios educativos. Por lo tanto, la diferenciacin y flexibilidad del proyecto de la escuela debe procesarse con un continuo acercamiento y adaptacin de las directrices a los patrones bsicos de la oferta educativa y de las competencias bsicas establecidas para todo el pas. Por otro lado, la accin de los niveles centrales en la formulacin y en los ajustes de estos patrones para la oferta educativa, en la evaluacin de los resultados y en la focalizacin sobre los puntos ms vulnerables del sistema, debe procesarse de manera de no inmovilizar ni homogeneizar las escuelas. Nuevos perfiles para nuevas misiones: una perspectiva descriptiva Si se adopta como eje para la definicin de los nuevos perfiles de los profesionales esta permanente articulacin que debera existir entre escuela e instancias centrales de decisin, es posible describir algunos rasgos de los perfiles profesionales para ambos mbitos del sistema educativo. En el mbito central, ese perfil tendra que presentar capacidades para actuar en reas decisivas para el monitoreo y la gestin estratgica del sistema. Son reas que involucran siempre la dimensin tcnica y la dimensin poltica, aunque el nfasis relativo puede ser distinto en las diferentes reas. A continuacin se hace un intento de describir esas reas y detallar las capacidades
especficas involucradas en cada una de ellas. Diseo, gestin y utilizacin de sistemas de informaciones para la toma de decisiones es el rea que constituye pre condicin para una actuacin eficiente en las dems. Estas informaciones van desde las estadsticas bsicas sobre cobertura, nmero y calificacin de los docentes, entre otras, hasta los indicadores derivados sobre los costos y eficacia del proceso educativo. Dos componentes de estos sistemas de informacin merecen un comentario especial: la medicin de los resultados de los aprendizajes y la evaluacin en proceso del funcionamiento del sistema educativo. La recopilacin, procesamiento y utilizacin de estos dos tipos de informaciones requieren especializacin tcnica de naturaleza distinta. El primero involucra el conocimiento, construccin y manejo de procedimientos de medicin de los aprendizajes. El segundo exige un sistema permanente de monitoreo de las escuelas que identifique los problemas sobre el terreno. En este ltimo caso, nuestros pases no desarrollarn la tradicin de carreras de inspectores preparados desde el punto de vista pedaggico para observar, comprender y reportar permanentemente lo que pasa en las escuelas o localidades. La inspeccin y la supervisin entre nosotros tendran casi siempre un carcter formal y burocrtico. Ejemplos como los de Francia y de Inglaterra son interesantes de tener en cuenta. Aunque los modelos no puedan ser trasplantados mecnicamente, sera de gran valor si los ministerios nacionales o provinciales y locales pudieran contar con profesionales que conozcan sistemticamente lo que pasa en las escuelas y acten no como gestores ni como interventores sino como observadores capacitados para evaluar la calidad del proceso educativo. El perfil profesional necesario para el funcionamiento de un sistema eficiente de informaciones incluye habilidades y conocimientos bastante complejos y distintos, dependiendo del tipo de datos que se va manejar y de su utilizacin: estadsticas, finanzas, teoras y
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tcnicas de medicin de aprendizaje y habilidades cognitivas, organizacin pedaggica de la escuela, estaran entre ellos. No se trata de formar todos estos conocimientos y habilidades en un solo tipo de profesional o grupo de profesionales, sino de pensar en equipos multiprofesionales. Sin embargo, la integracin de las distintas informaciones y el delineamiento de indicadores compuestos, que son los instrumentos ms poderosos para la toma de decisiones, van a exigir un grupo de personas con caractersticas muy especiales. La sumatoria de visiones de los economistas, estadsticos, pedagogos, no permite sacar indicadores adecuados. Es necesario que los datos se integren en una comprensin ms amplia de la realidad educativa y de las fuerzas polticas que la dinamizan, lo que requiere experiencia en organizacin de la escuela, en manejo administrativo o direccin a nivel de sistema y capacidad de comprender aunque no sea ni estadstico, ni economista, ni pedagogo los aportes que cada especialidad puede dar para la toma de decisiones. En este sentido, aunque tenga un componente tcnico de extrema importancia, el sistema de informaciones tiene una dimensin poltica y valorativa que no debe ser subestimada. Un ejemplo muy claro puede ser el de las estadsticas sobre repeticin que, en algunos pases latinoamericanos, han sido recopiladas y procesadas de modo de subestimar las tasas de reprobacin y fracaso escolar. Este hecho tcnico tiene implicaciones polticas en la medida que exige claridad sobre su significado. Cuando las estadsticas no tienen en cuenta la repeticin y sus determinantes, tienden a condicionar interpretaciones sobre la necesidad de ms escuelas para atender a los que no logran tener acceso a ellas. Pero, si estas mismas estadsticas permiten evaluar la dimensin de la repeticin, la conclusin puede ser que ya no son necesarias nuevas escuelas y si actuar sobre los factores que afectan la calidad del proceso educativo. La segunda rea de actuacin estratgica es el establecimiento de los patrones bsicos de la
oferta educativa. Hay una gran cantidad de intereses involucrados en la definicin de una oferta educativa adecuada y factible. Esos intereses van desde los de las empresas constructoras de escuelas hasta los de los sindicatos de profesores y pasan, o deberan pasar, por las aspiraciones educacionales de los usuarios del sistema educativo. Cada grupo de intereses tiene, a su vez, representacin en la clase poltica del Estado; sin embargo, los protagonistas ms vulnerables y desorganizados son los usuarios. En la historia de algunos pases del continente hubo perodos en los que la expansin de la cobertura, por ejemplo, se proces mucho ms en funcin de los intereses corporativos que de las necesidades de la poblacin. Cuando se plantea el prerrequisito del consenso, se est haciendo referencia a problemas de esta naturaleza, cuya solucin en el proceso de modernizacin de los sistemas educativos no puede seguir dependiendo de criterios restringidos a los grupos de intereses. La habilidad de negociacin poltica y de traducir las aspiraciones educacionales es imprescindible en este caso, pero no es suficiente. El aporte tcnico de un sistema de informaciones confiables sobre la situacin de la oferta educativa es la base ms segura para establecer acuerdos. El establecimiento de las competencias generales bsicas de los aprendizajes y, en consecuencia, de los insumos curriculares bsicos, es la tercera rea de actuacin del nivel central y tambin una de las cuales en las que el consenso es necesario y debera involucrar de forma organizada los ms amplios sectores de la sociedad. En este tema se trata no solamente de identificar los interlocutores sino de crear los canales necesarios para establecer alianzas y, sobretodo, tener la habilidad de manejar los conflictos. Es, por tanto, un rea donde la dimensin poltica tiene peso; sin embargo, esta dimensin poltica slo ser correctamente manejada con un fuerte aporte tcnico. La aplicacin sistemtica y competente de los conocimientos sobre organizacin curricular, mtodos y tcnicas de enseanza-aprendizaje,
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el manejo de los resultados de investigaciones sobre la eficacia de los diferentes insumos curriculares y pedaggicos, es imprescindible para dar una base segura a la concertacin poltica sobre lo que se ensea y cmo se ensea. Un ejemplo bastante actual podra ser el de la demanda de preparacin profesional, que viene de distintos segmentos sociales. Datos sobre las tendencias de los requerimientos del proceso productivo apuntan a que el entrenamiento en habilidades especficas puede no ser la respuesta ms satisfactoria para resolver el problema de la formacin de los recursos humanos. Adems, muchas veces, la demanda de formacin profesional se expresa como una posible solucin para el problema del empleo y los estudios muestran que esto no ocurre. En este ejemplo, el aporte tcnico es necesario para hacer circular informaciones que permitan calificar mejor las demandas y ajustarlas a los cambios econmicos y tecnolgicos. El diseo e implementacin de mecanismos o programas de discriminacin positiva para la reduccin de las desigualdades educacionales, constituye otra rea de actuacin del nivel central de extrema importancia. Las recientes experiencias de pases como Chile y Argentina muestran que la manera ms directa de implementar esos programas es tomando la escuela como unidad de focalizacin. Pero hace falta todava estudios y evaluaciones de experiencias que hagan posible perfeccionar los criterios para esa focalizacin, a fin de que exista una base tcnica adecuada para la toma de decisiones que es tambin poltica sobre quines son los ms desiguales, cules son sus requerimientos bsicos de aprendizaje y qu tipo de programas pueden satisfacer esas necesidades con menores costos. Investigaciones y estudios de base para subsidiar decisiones de polticas. Esta rea es especialmente dbil en la mayora de los pases latinoamericanos. Cuando se constata que el proceso de modernizacin de los sistemas educativos est planteando nuevos desafos a la organizacin de las condiciones de aprendi-
zaje y, ms especficamente a la didctica, la cantidad y diversidad de nuevas preguntas no contestadas es enorme. Cul es la mejor forma de organizacin curricular? Cmo capacitar escuelas y profesores para evaluar a los alumnos tomando en cuenta los progresos individuales? Cul es la eficacia relativa de los mtodos de enseanza para formar las habilidades cognitivas que estn siendo requeridas para el ejercicio profesional y ciudadano? En lo que se refiere a la gestin, las estrategias para mejorar el costo-eficacia de los sistemas educativos tambin abren una gran cantidad de decisiones que demandan subsidios, los que la investigacin educativa no ha logrado todava producir. La funcin de focalizacin positiva, discutida en el tpico anterior, necesita de relevamientos de situaciones, escuelas, grupos sociales o regiones que permitiesen identificar los que son de alto riesgo y, por lo tanto, deberan ser objeto de programas de discriminacin positiva. Para todas esas reas de actividades y respectivas habilidades exigidas, hay una contraparte en la direccin de la escuela, que se menciona resumidamente a continuacin. La toma de decisiones a nivel de la escuela necesita de un sistema de informaciones que pueda orientar su diagnstico y el establecimiento de objetivos. Una parte de esas informaciones deben ser proporcionadas por el nivel central de gestin, ya sea nacional o regional. Otra parte, requiere asistencia tcnica y capacitacin de la direccin para identificar las informaciones relevantes, las fuentes y el manejo adecuado de esas informaciones. Los resultados de las mediciones de los aprendizajes, dirigidas a todo el sistema, deben impactar e influenciar la gestin de cada escuela, pero las evaluaciones del proceso van a exigir una participacin ms efectiva de los equipos escolares. En el proceso de autonoma de la escuela, las informaciones sobre costos, flujo de los alumnos por grados o aos de escolarizacin y varias otras, deben ser recopiladas y utilizadas por cada escuela. Esto
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requiere nuevos conocimientos y habilidades de los dirigentes de los establecimientos escolares, desde manejo de presupuesto hasta estrategias adecuadas para obtener una relacin costo/beneficio satisfactoria. Del mismo modo, en el marco de los objetivos generales y bsicos establecidos para el nivel central, la definicin de los objetivos de aprendizaje por cada escuela, su organizacin curricular y los mtodos de enseanza que se van a adoptar, son decisiones que la escuela debe tomar con base en consensos y de forma participativa. Escuelas eficaces son las que tienen objetivos claros y compartidos, pero la condicin para ese consenso es el liderazgo pedaggico, el cual el director es el ms indicado para ejercer. A nivel escolar tambin se plantea el problema de la participacin de los padres y otros elementos de la comunidad. En este sentido la legitimidad y capacidad de conducir un proceso de concertacin es de fundamental importancia para los dirigentes escolares. Sin embargo, el conocimiento tcnico sobre planeamiento curricular, organizacin de las condiciones de aprendizaje y prcticas de aula son imprescindibles para que la concertacin se procese de acuerdo con las necesidades de los alumnos y no solamente en funcin de posiciones ideolgicas o corporativas. Las estrategias para seleccin y nombramiento de directores que buscan un equilibrio entre capacidad tcnica y liderazgo comunitario, deben ser consideradas. La discriminacin positiva debe ocurrir tambin en la organizacin de la escuela, una vez que se sabe que los alumnados no son homogneos y qu estrategias de aceleracin, complementacin y refuerzo de aprendizaje pueden ser eficaces para garantizar la igualdad de resultados. Estas acciones necesitan de informaciones confiables sobre el progreso de diferentes grupos de alumnos en relacin a los objetivos establecidos por la escuela, lo que a su vez requiere el manejo de procedimientos evaluativos. Es importante advertir que en un proceso de modernizacin y adecuacin del aparato del Esta-
do para asumir nuevos papeles, no se presume que todas esas actividades sean desarrolladas directamente ni por el nivel central ni, en algunos casos, a nivel de las propias escuelas. Es posible que la habilidad ms importante que debe ser considerada en los perfiles profesionales de los gestores del sistema educativo y de las escuelas, sea la capacidad de hacer demandas claras. El Estado en general y los aparatos del sistema educativo en particular, desarrollan prcticas de ejecucin directa poco eficientes que producen falta de credibilidad y lentitud en la prestacin de servicios. No se trata de hacer investigaciones, de tener una empresa grfica para producir libros de texto ni de tener en su propia planta de personal a todos los profesionales que son necesarios para una gestin eficaz. Una gran parte de esos servicios se puede comprar por medio de asistencia tcnica o de mecanismos que establezcan con claridad qu tipo de insumos, subsidios, se quiere recibir. Y manejar los recursos de financiamiento de modo de inducir y orientar a los proveedores de esos insumos. El caso ms tpico en este sentido es el de la investigacin educativa. Aunque una parte importante de los costos de esas investigaciones sea subsidiada por el Estado, el sistema educativo no desarroll la capacidad de contratar investigaciones de acuerdo con sus necesidades de toma de decisiones. Lo mismo se puede decir para las escuelas. Una parte de las nuevas funciones que se estn transfiriendo a las unidades escolares en el proceso de desconcentracin o descentralizacin, puede ser ejercida por terceros o por asistencia tcnica, para los que la escuela debera tener recursos para comprar. Los perfiles en ejercicio: una perspectiva dinmica Describir los nuevos perfiles profesionales es ms fcil que considerarlos en la dinmica polticoinstitucional de los sistemas educativos de los diferentes pases. Sobre todo el tema del consenso, que es requisito para la modernizacin de la gestin, tiene una dinmica distinta si se trata de pases grandes o pequeos, unitarios o federales,
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de tradicin ms centralista o ms descentralizada. Esa complejidad, provocada por realidades nacionales muy distintas, puede ser en parte aclarada si se mantiene el eje ya discutido de la articulacin entre el nivel central y la escuela. En otras palabras, si la escuela sigue siendo el destino final de la modernizacin, lo que se debe considerar es cul es la direccin y orientacin de la gestin ms eficiente para promover la autonoma y el fortalecimiento de la escuela. En los pases unitarios, ese proceso ser bsicamente de desconcentracin del Estado Nacional hacia la escuela, que puede o no pasar por las instancias intermedias del sistema educativo. En todo caso, cuando esas instancias intermedias existen y son activas, la desconcentracin hacia la escuela siempre va a implicar una redefinicin de los roles intermedios. Esto significa la formacin del consenso dentro de una misma esfera gubernamental y de sta con los sectores de la sociedad. Si bien puede ser ms fcil porque depende de una nica instancia de poder, puede generar tensiones ms difciles de superar ya que el espacio de concertacin es ms reducido. En los pases federales se trata de encontrar regmenes de cooperacin entre esferas gubernamentales distintas y con grados de autonoma que dependen del tipo de federalismo efectivamente existente. En este contexto, es imprescindible la existencia de instancias de concertacin que tengan poder real y representen a los gobiernos provinciales y/o municipales. Aqu se trata de articular dos procesos: la desconcentracin del Estado Nacional y la descentralizacin a otras esferas de gobierno de funciones de gestin estratgica y de ejecucin. Sobre todo en pases federales y de dimensiones territoriales grandes, es imposible mantener el Estado Nacional como la nica esfera de decisin y de conduccin de polticas educativas. Por otro lado, la capacidad de coordinacin nacional es tambin importante para no generar segmentaciones e hiperautonoma de los distintos actores polticos y tcnicos. La desconcentracin y descentralizacin, en el caso de estos pases, es un proceso complejo que involucra distintas fuerzas polticas y partidarias.
El tema de la transferencia/descentralizacin de los servicios educativos exige criterios de distribucin de los recursos financieros que en algunos pases requiere tambin una reforma fiscal. En este aspecto, es importante no olvidar que la historia del continente tiene ejemplos de transferencias que tuvieron como objetivo descargar el Estado Nacional de sus responsabilidades, sin la necesaria redistribucin de recursos que llevase a las provincias o municipalidades a fortalecer su capacidad de atencin de las demandas educativas. Tanto en el caso de los pases unitarios como en los federales, el Estado Nacional debe mantener su capacidad de coordinacin; pero en los segundos, esta coordinacin necesita ser compartida con las dems esferas de gobierno para que sea complementada a nivel regional y, en algunos pases, hasta municipal. Es por esto que focalizar el objetivo final del proceso de modernizacin de la gestin en la escuela, ayuda a tener un criterio bsico comn para establecer las reas y actividades de cooperacin y gestin compartida. Si el eje de la concertacin en cuanto proceso poltico debe ser la articulacin del nivel central de la gestin educativa, ya sea en la esfera nacional, provincial o municipal con la unidad escolar, los criterios orientadores de esa concertacin deberan ser las dimensiones tcnicas representadas por las informaciones, conocimientos y habilidades descritos en el tpico anterior. Esta sera una caracterstica propia de una gestin moderna y la seal ms significativa de que la educacin estara por encima de las divergencias partidarias y polticas. En una perspectiva dinmica, los profesionales para la gestin de los sistemas educativos deben ser capaces de dar apoyo tcnico a los procesos polticos, o deben poseer un perfil que rena, en un mismo dirigente, el conocimiento tcnico y la habilidad poltica. En algunos pases del continente, estas condiciones estn en proceso de maduracin y desarrollo. En otros, demandan todava ms tiempo y dependen de soluciones a la crisis econmica y fiscal que dificulta la reestructuracin del Estado.
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Los nuevos perfiles profesionales: una perspectiva de transformacin Desde el punto de vista estrictamente tcnico, la reconversin de los actuales funcionarios que participan en la gestin del sistema educativo demanda recursos y asistencia; sin embargo, no es el problema ms difcil de solucionar. En algunas reas, como la evaluacin de los aprendizajes y la gestin de sistemas de informacin, entre otras, existen experiencias en el continente o en el exterior, hay instituciones que tienen capacidad tcnica que podra ser movilizada en un programa sistemtico de actualizacin de los profesionales. El fortalecimiento institucional y el desarrollo tcnico es factible por medio de consultoras que, al mismo tiempo, sirvan de capacitacin en servicio. Sin embargo, el problema no es solamente tcnico. Mucho ms complejos son los temas del compromiso de los funcionarios con los procesos de reforma y modernizacin del Estado y del cambio de cultura que esa modernizacin requiere. Moverse de una cultura burocrtico formalista a una cultura evaluativa y de responsabilidad por los resultados, es un proceso en el cual los intereses corporativos pueden presentar fuertes resistencias. Una estrategia que podra ser eficiente es la de crear una gestin por programas o proyectos, con estmulos de salarios y promociones a partir de evaluaciones de los resultados de estos programas y proyectos, dirigida por agencias externas especficamente contratadas. Esto quiere decir, un permanente proceso de auditora con respecto a resultados, costos y relacin costo/eficacia que establecera los criterios para salarios y otros estmulos. La diferenciacin por desempeo podra preparar el terreno para un cambio cultural de ms largo plazo. Estas consideraciones se aplicaran, por lo menos en parte, tambin a las escuelas. La formacin de nuevos gestores para el sistema educativo constituye un rea que debera ser completamente repensada. Los actuales cursos de educacin, tanto a nivel de graduacin como de postgrado, no tienen salvo pocas excepciones capacidad instalada para esa formacin. Adems,
el tema ms amplio de los recursos humanos para la educacin est sufriendo profundas revisiones en algunos pases. La experiencia de Francia, las discusiones recientemente empezadas en Inglaterra y la tradicional experiencia alemana, apuntan en la direccin de no dejar las decisiones de currculos y pasantas solamente a las agencias formadoras, como las universidades. La tendencia parece ser la de que el Estado, en el mbito nacional o regional, tenga una participacin ms efectiva en la definicin de los perfiles que necesita para poner en marcha un proceso de gestin ms moderno o de enseanza ms adecuada en el caso de la formacin de profesores. Mantener escuelas propias para futuros gestores del sistema educativo o promover la formacin a travs de contratos con instituciones formadoras, va a depender de los arreglos institucionales ms adecuados a cada pas. Lo ms importante sera establecer algunos criterios bsicos para el proceso de formacin de los futuros gestores del sistema educativo, entre los cuales cabra destacar: que estos cursos deberan ser de postgrado y recibir egresados de todas las reas de formacin superior; que los futuros formadores sean personas con experiencia en gestin de escuelas u otras unidades de servicio y/o experiencia de gestin a nivel de sistemas de servicios pblicos o privados; que los contenidos de la formacin sean decididos a partir de las actividades que los Ministerios o Secretaras de Educacin deben ejecutar en un modelo de sistemas educativos compuesto por establecimientos escolares con capacidad de tener su propio plan de desarrollo, articulados a niveles centrales o intermedios de gestin fortalecidos en su capacidad de manejar informaciones y evaluar resultados para la toma de decisiones. que las carreras de los gestores sean regidas por criterios de mrito y desempeo, con responsabilidades y diferenciaciones de pagos por resultados, sin estabilidad o carcter vitalicio en las funciones tcnicas o polticas.
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que la formacin tenga un fuerte componente de conocimiento de la organizacin y funcionamiento de la escuela, por medio de pasantas largas y supervisadas, participacin en implementacin de programas de mejoramiento de la calidad de la educacin, entrenamiento en la gestin de los establecimientos, todo esto como requisito para trabajar a nivel cen-
tral y, por supuesto, en la propia escuela. Para terminar, es importante recordar que para establecer con claridad los perfiles profesionales y los modelos de formacin de recursos humanos que se necesitan, los Ministerios deben tener claridad sobre su papel estratgico. Esto a su vez requiere una comprensin adecuada del papel del Estado en las sociedades contemporneas.
LA ADMINISTRACION EDUCACIONAL AL NIVEL LOCAL Burchell Whiteman*
Como una estrategia de administracin, la descentralizacin es un proceso de asignar racionalmente tareas y responsabilidades a los niveles apropiados dentro del sistema educacional. La descentralizacin se recomienda como una estrategia efectiva por virtud de los beneficios que promete. La descentralizacin sirve para redistribuir el poder poltico y para profundizar el proceso democrtico. El poder de la participacin en el proceso de toma de decisiones al nivel local no se debe subestimar como una herramienta de habilitacin y capacidad de hacer que la comunidad local tiene como participante activa en el proceso educacional. Un sistema de administracin descentralizado otorga un nivel de planificacin y reparto de recursos que uno centralizado no permite. La comunidad local a travs de su experiencia y conocimiento de su condicin puede contribuir para subir su propia moral y aumentar su autoconciencia. Cuando esto ocurre, hay un sentido de posesin dentro del grupo que promueve la iniciativa y resulta productiva en todos aspectos.
Vale la pena comentar que la descentralizacin no es una panacea para mejorar el sistema educativo. Tiene que ser planificada y administrada con mucho cuidado. Hay que considerar bien en que momento iniciarla y su sincronizacin con otros objetivos estratgicos, la provisin de recursos mnimos que se requieran y el balance entre los costos y beneficios que se percibirn. Hay que reconocer el hecho que mientras algunas de sus ventajas dejan atrs sus desventajas, las desventajas tienen que ser escrutadas constantemente. En este aspecto las opiniones de escpticos y oponentes no deben ser ignoradas. La descentralizacin en diferentes niveles Es importante reconocer que algunos factores afectan significativamente la descentralizacin de la administracin de la educacin en diferentes niveles. El terreno, la topografa, la poblacin y la complejidad del sistema educativo, determina la necesidad de establecer estructuras de administracin regionales, comunales, o sitios escolares. El peso e intensidad de la presin poltica de los centros de poder como los profesores, padres y grupos de inters regionales tambin pueden determinar la necesidad de descentralizar en los diferentes niveles del sub-sistema. Una pregunta crucial que determina el locus de
* Burchell Whiteman, Miembro del Parlamento, Ministro de Educacin y Cultura de Jamaica.
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la descentralizacin es Cules son las funciones que deben ser descentralizadas? Sin duda la autoridad central debe asumir la responsabilidad para algunas funciones, pero cuales? La respuesta puede ser derivada desde una apreciacin cuidadosa de las funciones que la autoridad central puede manejar ms eficiente y efectivamente en contraste a aquellas en que una particular estructura administradora subgeogrfica (regin, comuna, sitio-escuela) tiene una ventaja comparativa. A propsito de lo que sigue, la descentralizacin de la administracin de la educacin al nivel local es interpretada como la administracin que ocurre en el estrato escuela/comunidad. A este nivel existen aventajes y desventajas y estas deben ser consideradas. Ventajas/desventajas de un sistema descentralizado de nivel local En el nivel escuela/comunidad existen ventajas claras en la descentralizacin de la administracin de la educacin, particularmente cuando esta se relaciona con la movilizacin, uso y reparto de recursos. En este nivel, las necesidades particulares de una situacin son fcilmente identificadas y los recursos, particularmente financieros y humanos, pueden ser repartidos ptima y rpidamente. La identificacin de necesidades y la respuesta a aspectos de decisiones nacionales son afectadas negativamente por la distancia y la actualidad de la informacin. Al nivel escuela/ comunidad esta situacin no se va a obtener. Podemos citar un ejemplo de una administracin parcialmente descentralizada o de nivel escuela/comunidad. En Jamaica cada escuela tiene su propia Junta Directiva que hace recomendaciones sobre la seleccin, el nombramiento y el despido de personal administrativo, pedaggico y de servicio. Las Juntas Directivas, que incluyen entre otros, al director, un profesor, un padre y representantes gubernamentales, tambin tienen el poder de adoptar decisiones sobre el reparto de recursos de subvencin oficial a varios programas y actividades escolares. Recursos y fondos obtenidos del programa innovativo Adopta una escuela son repartidos a reas escolares que lo necesi-
tan. Utilizando un sistema de administracin descentralizada localmente, las escuelas pueden cumplir muchos de sus objetivos. La alta calidad acadmica y la eficiencia interna puede ser incrementada cuando existe un sistema descentralizado al nivel de escuela. Es un hecho que una calidad acadmica ms alta puede ser alcanzada si las personas responsables por el proceso en las aulas de la escuela, los profesores, tiene control sobre el establecimiento de metas y objetivos y tambin sobre la adquisicin y reparticin de recursos. Sin embargo, las ventajas de este tipo de administracin descentralizada puede que no se realicen si las escuelas no tienen profesores suficientemente calificados y entrenados. En Jamaica, algunas escuelas privadas logran un nivel alto de xito y mantienen una buena calidad acadmica. Esto es atribuido principalmente al hecho de poder tomar decisiones en el nivel de las escuelas y a la posibilidad de estas de poder contratar y conservar personal calificado. Otra ventaja de la administracin descentralizada de las escuelas es la economa de escala asociada con unidades chicas. Estas pueden aumentar la relevancia y la velocidad de la entrega de programas educacionales. Un sistema centralizado y distante puede imponer atrasos en el reparto de materiales educacionales, equipo y servicios de enseanza. Un sistema de educacin descentralizado al nivel de escuela tiene sus desventajas. En primer lugar hay una dificultad particularmente en pases chicos para constituir Juntas de Directivas locales efectivas que posean las diferentes habilidades necesarias. Si el sistema es descentralizado completamente, las normas educacionales pueden variar considerablemente segn la base de recursos de las diferentes escuelas. Un sistema centralizado tiende a ser ms efectivo para controlar las normas educacionales y minimizar las variaciones en el currculo y en la calidad de los exmenes. La relacin entre la administracin escolar y la regional Cuando existen diferentes niveles de descentralizacin que operan simultneamente, como el re-
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gional y el escolar en Jamaica, hay una relacin directa entre ellos. Algunas funciones administrativas son delineadas en el nivel regional y otras en el sitio escolar. En el caso de Jamaica, que ha establecido un sistema de administracin educacional regional descentralizado en torno a seis (6) oficinas, funciones referentes a la entrega de servicios pedaggicos por ejemplo la confirmacin de nombramientos, concecin de permisos de ausencia, el proporcionar apoyo profesional y feedback a profesores son regionalizados. Un grupo de personas comprometidos directamente a la oficina regional, que integran directores, padres, miembros de la junta y trabajadores comunitarios entre otros, proporciona un foro para la discusin y la elaboracin de informacin de las necesidades de escuelas y comunidades. Respuestas a necesidades identificadas por las escuelas pueden ser hechas con ms eficiencia por las Oficinas Regionales. Estos requerimientos incluyen la reparacin de edificios escolares, la expansin de facultades, intervenciones en la conduccin, asesoramiento y participacin en charlas y programas de motivacin. En esta forma, la Oficina Regional funciona como un punto focal para la actividad y desarrollo educacional regional. Orgnicamente, los Administradores Regionales, apoyados por grupos de personas directamente involucradas, estn en posicin para: reflejar los objetivos nacionales aumentar el desarrollo de escuelas individuales dentro del mbito de su accionar, por medio de la planificacin de toda la regin. La proximidad al punto de entrega probablemente asegura ms realismo sobre el reparto de recursos, por ejemplo en reas de la administracin de exmenes, reparaciones de edificios y mantenimiento. El rol de la autoridad local en el currculo y recursos humanos El currculo para las escuelas de un pas puede ser implementado nacional, regional o localmente. Cuando es desarrollado nacionalmente, como particularmente es el caso en los estados chicos,
todava hay mbito para que la autoridad local juegue un rol en el proceso de desplegar el currculo. En este aspecto los actores locales pueden proponer un conjunto de objetivos, contenidos, materiales y tcnicas de evaluacin a travs de los de diferentes campos para la consideracin de su inclusin en el currculo nacional. Particularmente en ramos centrales como ciencia, matemticas y letras es probable que se incluyan algunas de las propuestas en el currculo nacional. Es muy deseable que la autoridad local contribuya al esfuerzo de desarrollar un currculo nacional. Donde la autoridad local no tiene la responsabilidad de habilitar recursos humanos, todava puede contribuir al proceso de este desarrollo. Autoridades locales pueden y deben identificar las necesidades de recursos humanos y proponer personal para entrenamiento y formacin. Dependiendo como el programa nacional de desarrollo de recursos humanos es organizado y entregado, las autoridades locales estn en una posicin estratgica para nominar personas para entrenamiento y eventual nombramiento en una institucin local. Financiamiento del sistema de educacin descentralizado al nivel local En el nivel local, el sistema descentralizado puede ser financiado en una manera dual: El Gobierno proporciona una beca para el uso discrecional de la administracin de la escuela local. La escuela local rene recursos y los reparta a las necesidades que surgen En la situacin Jamaicana, utilizando un programa innovativo School Community Outreach Programme for Education (Scope) la comunidad escolar moviliz fondos y otros recursos y los distribuy a travs de un equipo de administracin local a varias actividades escolares. Se desarrolla una verdadera asociacin entre la escuela y la comunidad donde, entre otras cosas, los miembros de esta ltima asumen la responsabilidad por la proteccin, seguridad y mantencin fsica de la escuela. Por ejemplo, miembros de la comunidad pueden reparar los edificios de la escuela sin costo
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o con uno muy reducido. As los gastos en la mantencin de la escuela son mnimos. Hasta la fecha, en lugares en el que el vandalismo era muy comn, ahora se ha reducido en forma considerable. Esto constituye una forma indirecta de financiamiento de operaciones escolares. Se debe notar que el programa SCOPE ha existido desde 1987 y ha significado un impacto importante sobre los esfuerzos locales de financiamiento de las escuelas. Apoyo para la descentralizacin en pases pequeos La descentralizacin es factible en pases pequeos. Aqu es promovido idealmente al nivel local. Escuelas y comunidades pueden unirse con compaas locales del sector privado y agentes sociales para apoyo, demostrando la calidad de los
programas ofrecidos y otras estrategias de marketing. En el caso de Jamaica, este mtodo est cobrando velocidad e impacto. Muchas de las autoridades de escuelas locales y empresarios trabajan en conjunto para mejorar el financiamiento de las mismas y as mejorar la calidad de la educacin. El Consejo Nacional sobre Educacin, establecido recientemente por un Acta del Parlamento, es el vehculo que brinda apoyo en los niveles locales con sus funciones de: propiciar la participacin multi-sectorial, nopartidaria en la planificacin etc. entrenamiento de las Juntas de Administracin. controlar y evaluar los programas de nivel local y nacional. administrar los fondos del Fondo Fiduciario de la Educacin Nacional.
LA DESCENTRALlZAClON EDUCATlVA EN MEXlCO Jos A. Pescador O*
En la bsqueda de su sano desarrollo, Mxico ha pasado no sin tener que vencer mltiples dificultades del esquema de administracin central a la descentralizacin de casi todos los aspectos de su vida. La necesidad de integrarse con ms fuerza y mayores ventajas a los mercados de diversos productos y servicios, pero sobre todo para adquirir capacidad de respuesta en la relacin a veces de cooperacin y casi siempre de competencia con su vecino del norte, fue haciendo ver a los gobernantes, a los responsables de la administracin pblica, a los estudiosos de los fenmenos sociales y econmicos e incluso a quienes integran el llamado sector privado, la importancia de
* Jos Angel Pescador Osuna. Sub-secretario del Servicio Educacional para el Distrito Federal de la Secretara de Educacin Pblica. Mxico.
revertir los efectos negativos de un sistema de vida excesivamente centralizado, precisamente por la prctica contraria: la descentralizacin. Desde luego, se trata de un largo proceso. No es fcil cambiar los hbitos que una sociedad encabezada por un gigantesco aparato gubernamental ha tenido por buenos y a veces hasta casi sagrados siete u ocho dcadas. Como pas subdesarrollado, proveniente de un movimiento armado que desat mltiples fuerzas a principios de los 20s, Mxico tena ante todo que reencauzar las actividades productivas, organizar su fuerza de trabajo en el campo y en la ciudad y fortalecer la vida de sus instituciones, nuevas muchas de ellas, para alcanzar un objetivo fundamental imposible de aplazar, que fue identificado como el programa de la revolucin. Un gobierno central fuerte, capaz de dar cabida en su seno a todas las corrientes emergentes del
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momento, que sostenan las ideas por las que haban luchado sus caudillos, tena el imperativo de lograr el clima de estabilidad imprescindible para enmarcar el ingreso a la institucionalidad. Ello hacia indispensable que a todo lo largo de nuestro territorio se escuchara su voz, se atendieran sus orientaciones, se acataran sus instrucciones y en ltimo grado, se obedecieran incuestionablemente sus rdenes. Y cuando decimos a todo lo largo de nuestro territorio, estamos diciendo tambin que todas las actividades de la vida del pas siguieron la misma suerte; es decir, que se aplic por parte del gobierno y la sociedad lo acept como garanta de seguridad y hasta de progreso, un rgimen centralista, aunque en su letra y espritu la Constitucin postulara el federalismo y la autonoma municipal. Despus de todo, a Mxico no le era extrao el centralismo. Si algunas de las formas de gobierno conocidas, haban sido centralistas. Qu de malo tendra seguir tomando en el centro decisiones para impulsar el desarrollo del campo, la industria, la educacin, el comercio, las finanzas, las comunicaciones, etc.?. Y por ese camino, gobierno y sociedad emprendieron el esfuerzo de cumplir aejas reivindicaciones. La estabilidad alcanzada enmarc la distribucin de innegables beneficios materiales que hicieron de Mxico, ya para mediados de los 50s, un importante ejemplo continental. Fue conforme a la idea de que con la fuerza del gobierno central se impulsara el desarrollo educativo, que en 1921 nace la Secretara de Educacin Pblica. Su ilustre fundador Jos Vasconcelos, hubo de argumentar ante la oposicin del Congreso, que era necesario dar a la educacin un carcter nacional para consolidar en el terreno ideolgico a la Revolucin, pero que el control de la educacin lo tendran los estados y los municipios en la medida en que fueran estableciendo y consolidando sus propias instituciones, ya que en aquellos momentos no contaban con los recursos ms elementales para el sostenimiento de sistemas de educacin pblica. As se inici el desarrollo de un sistema federal
de educacin, paralelo al fortalecimiento de un sistema poltico corporativo, prcticamente como uno de sus elementos sustantivos. El beneficio que este modelo report al pas, a travs de siete dcadas, es algo reconocido por propios y extraos que resulta hasta innecesario destacarlo con cifras. Pero, qu pas con ese macrosistema que a lo largo de los aos sigui el ritmo de la fuente que le dio origen?. La economa y el desarrollo de la provincia es decir del pas-, se hicieron dependientes no de su propia capacidad, sino de decisiones centrales que consolidaron polticamente al rgimen. Funcionalidad y autoridad se confunden as, en la creencia de que un aparato administrativo slo por ser grande, garantiza el cumplimiento de objetivos que a su vez no respondan a verdaderos planes de desarrollo, sino muchas veces a simples enunciados polticos. La industrializacin concentrada en cuatro o cinco ciudades, es el resultado ms notorio de esta concepcin de administracin de gobierno. La acumulacin de facultades para la toma de decisiones, en los rganos centrales del Poder Ejecutivo, anul paulatinamente las opciones viables para el desarrollo regional. Esto desalent la inversin de capitales locales y forneos y produjo fuertes desigualdades. En el terreno educativo, tambin. La macrocefalia que a principios de los 70s ya padeca el pas y consecuentemente el sistema educativo, llev al gobierno de Luis Echeverra a plantear un proceso de descentralizacin que redujera en el sector los efectos nocivos de la centralizacin que ya se dejaba sentir. Haca mucho tiempo que la estructura orgnica de la Secretara de Educacin no responda con eficacia a los requerimientos que su mismo crecimiento trajo. Mientras que desde la Ciudad de Mxico se hacia la planeacin y se ejerca el control presupuestal, en los estados mltiples representantes de los diversos niveles y direcciones generales actaban en forma inconexa, propiciando por su falta de atribuciones formales que los problemas finalmente tuvieran que resolverse en la propia Secretaria.
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El esfuerzo inicial Entre 1973 y 1974, se crearon las Unidades y Subunidades Regionales de Servicios Administrativos. Este hecho tuvo el valor de ser la primera expresin de voluntad poltica por parte del gobierno federal, para atender a la demanda de reestructuracin que en los hechos se senta. Para entender el enorme significado de esta medida, conviene recordar un breve diagnstico del estado de la administracin educativa que le dio origen. En primer lugar, al estar distribuidos por toda la Repblica los servicios educativos, haca muchos aos se vena dando una operacin desconcentrada, slo que en medio de un desorden administrativo donde las direcciones generales actaban independientemente, duplicando gastos y obedeciendo en muchos de sus actos a determinaciones no institucionales. La pesada estructura burocrtica de la Ciudad de Mxico haca ms lenta la respuesta a los trmites del magisterio, mientras que algunas direcciones generales concentraron verdaderos poderes dentro de la Secretara por la importancia de los servicios educativos que impartan o por los elevados presupuestos que manejaban. No obstante la decisin con que se establecieron estas primeras representaciones de la SEP, que fueron nueve con jurisdiccin sobre varios estados cada una de ellas, el proceso fue lento y difcil por la natural falta de cultura administrativa, las resistencias burocrticas y polticas al interior de la misma Secretara y la reaccin sindical que lgicamente plante inquietudes respecto a los derechos laborales de sus agremiados. Fue hasta que el Presidente Lpez Portillo propuso en el marco de la Reforma Administrativa, la desconcentracin de la SEP como objetivo de gobierno, cuando inici un proceso que habra de perfeccionarse sobre la marcha, ya que no hubo un diseo previo. Una vez ms, la voluntad poltica era el motor para emprender las profundas transformaciones que urgan. Si bien no existan antecedentes de una desconcentracin a nivel estatal, que permitieran
perfilar algunas particularidades para normalizar acciones, si se tenan muy claros en cambio los objetivos de la desconcentracin: Acelerar de manera eficiente y eficaz el proceso de desarrollo educativo a cada estado de la Repblica. Solucionar los problemas y planear la educacin en el lugar donde se dan, estableciendo la vinculacin adecuada con las reas centrales. Aumentar la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos destinados a la educacin. Propiciar una mayor participacin y responsabilidad de la comunidad en la labor educativa que se realiza en las entidades federativas. En la lectura de estos objetivos, subyace el propsito de mejorar el servicio educativo y el apoyo administrativo correspondiente, mediante el mejor aprovechamiento de los recursos destinados. Esto slo podra lograrse mediante un rgano que ejecutara a nivel estatal, en tanto que a nivel central se conservaran las funciones rectoras. Es as como nacen el 22 de mayo de 1978 las 31 delegaciones de la Secretara de Educacin Pblica. Desconcentracin Seleccionadas las reas que deban desconcentrarse, los primeros delegados de la Secretara trabajaron en estrecha coordinacin con las direcciones cuyas funciones se desconcentraran, para definir los tiempos y formas en que se hara el cambio hacia los estados. Fue como aprender haciendo, ya que para no aventurarse demasiado, los perodos de evaluacin del trabajo llegaron a ser hasta de dos meses. Para orientar el trabajo de los delegados, se fijaron cuatro etapas perfectamente definidas a las que deberan ajustarse las acciones de la desconcentracin: Coordinacin Desconcentracin de los principales niveles educativos Desconcentracin de otros servicios educativos, y
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Consolidacin. En un esfuerzo sin precedente hasta entonces, estos cuatro pasos se dieron en los cinco aos (1978-1982) que abarc la administracin de la Secretara de Educacin Pblica bajo la conduccin del Licenciado Fernando Solana Morales. Las mltiples facetas que la desconcentracin demandaba se establecieron en nueve subsistemas: planeacin, supervisin, extensin educativa, servicios asistenciales, escuelas particulares incorporadas, control escolar y administracin de los recursos humanos, materiales y financieros. Las particularidades de cada uno de stos, determin la aparicin de diversos procedimientos en las delegaciones, lo que hizo determinante el papel de la Direccin General de Organizacin y Mtodos para llegar finalmente al diseo de una estructura que permitieran en las delegaciones generales alcanzar los objetivos para los que fueron creadas, apareciendo entonces las Unidades de Servicios Educativos a Desconcentrar. Al iniciar la administracin en 1976, el sector educativo se propuso importantes metas. La desconcentracin permiti que dichas metas estructuradas en diferentes programas se realizaran. Al cumplirse los objetivos para la desconcentracin educativa, qued demostrado que el sistema podra mejorar en la medida en que a la infraestructura administrativa de las delegaciones se les dotara de nuevas y ms amplias facultades. Acercarse a las necesidades locales de educacin; aplicar con mayor eficacia y eficiencia los recursos para sta; participacin de la comunidad en la mejor implementacin del servicio y optimizar los procedimientos administrativos, bsicamente en trmites de personal como la agilizacin de pagos, son en apretada sntesis los grandes logros de la desconcentracin operada en la Secretara de Educacin Pblica durante la administracin 19761982. Lograda la desconcentracin y tras el largo perodo de ajustes de carcter administrativo propiamente dicho y de carcter normativo hacia
el interior de la Secretara, que inevitablemente tuvo su proceso, se tenan las condiciones para dar el paso hacia la descentralizacin. Desconcentrar es delegar la capacidad ejecutiva de los rganos centrales a los rganos regionales. Descentralizar en cambio es facultar a los rganos regionales para tomar las decisiones por si y no para operar decisiones tomadas por una entidad rectora, para lo cual han de tener personalidad jurdica y patrimonio propios. Pero arribar a la descentralizacin, con todo lo bien que se haya llevado la desconcentracin, no fue un paso tan automtico como pudiera parecer. Descentralizacin como programa de gobierno El gobierno del Presidente Miguel de la Madrid, que se inaugur en diciembre de 1982, expuso en el mismo mensaje de toma de posesin su propsito de llevar adelante, en el marco de la descentralizacin de la vida nacional, la descentralizacin educativa. Haciendo mo un reclamo nacional, he decidido promover la transferencia a los gobiernos locales de la educacin preescolar, primaria, secundaria y normal que la Federacin imparte en todo el pas, as como los recursos financieros correspondientes. Fundadas razones de orden pedaggico, acadmico y administrativo aconsejan volver hoy al esquema educativo original de la Constitucin de 1917, en la cual la responsabilidad de la enseanza bsica corresponda a los gobiernos locales y municipales. La Federacin conservar las funciones rectoras y de evaluacin que ejercer a travs de la Secretaria de Educacin Pblica. Los derechos laborales del magisterio y su autonoma sindical sern respetados escrupulosamente. (Miguel de la Madrid Hurtado. Discurso de toma de posesin, 1 de diciembre de 1982). Con estas palabras, el nuevo presidente dio validez a los planteamientos sobre la necesidad de descentralizacin educativa hechos en los foros de consulta popular, realizados durante su campaa electoral.
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Para asegurar la permanencia de las acciones de gobierno, diseadas sobre el diagnstico de la realidad, por segunda ocasin el gobierno se comprometi a trazar un plan global de trabajo al que se denomin Plan Nacional de Desarrollo (19831988). Su antecedente inmediato es el Plan Global de Desarrollo del Presidente Lpez Portillo. Conforme al anuncio presidencial, el Plan Nacional de Desarrollo incluy la descentralizacin de la educacin bsica y normal. Esta reserv para el gobierno federal la rectora sobre planes y programas y la evaluacin y reconocimiento de estudios. Obviamente, al igual que la desconcentracin en su momento, la descentralizacin hubo de seguir una serie de pasos debidamente escalonados. La necesaria participacin directa de los gobiernos de los estados, del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, de la Secretara de Programacin y Presupuesto, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y de otras instituciones, asociaciones o personas vinculadas a la educacin bsica y normal, todas coordinadas por un representante de la Secretara de Educacin Pblica, determin la creacin de los Comits Consultivos para la Descentralizacin Educativa de los Estados, por Decreto del Ejecutivo Federal de 3 de agosto de 1983. El trabajo de los Comits Consultivos consisti en recabar la informacin necesaria relacionada con los servicios educativos de nivel bsico y normal que imparta la Federacin en cada estado, para analizarla comparativamente con la del sistema estatal correspondiente; efectuar los estudios necesarios para solucionar los aspectos administrativos, financieros, pedaggicos y laborales que traera la descentralizacin; formular al Ejecutivo Federal, por conducto de la SEP, las recomendaciones pertinentes para la mejor transferencia de los servicios educativos a la entidad correspondiente y fungir en todo momento como rgano de consulta para el proceso de descentralizacin. Como resultado de los avances obtenidos con el trabajo de los Comits Consultivos, se fueron convirtiendo las delegaciones generales de los estados en Unidades de Servicios educativos a
Descentralizar y, consecuentemente, se crea la Coordinacin General para la descentralizacin Educativa, que sustituy a la Direccin General de Delegaciones. No obstante que desde los primeros momentos tanto el Presidente de la Repblica como el Secretario de Educacin Pblica, declararon enfticamente que la descentralizacin al buscar la eficiencia para mejorar la calidad no pretenda tocar los derechos sindicales y laborales de los trabajadores de la educacin, los lderes de stos hicieron una lectura distorsionada de los propsitos que animaban el proceso, y prcticamente desde el principio se opusieron abiertamente. Por su parte el Gobierno Federal, para consolidar los avances obtenidos y asegurar su continuacin, el 19 de marzo de 1984 decret la creacin de los Consejos Estatales de Educacin Pblica, al tiempo que transform a las USEDES en Direcciones Generales de Servicios Coordinados de Educacin Pblica en los Estados. De acuerdo con el decreto, los Consejos Estatales de Educacin Pblica tuvieron la funcin de promover el establecimiento de procedimientos encaminados a la realizacin de la descentralizacin educativa. La integracin de estos consejos fue similar a la de los Consejos Consultivos que les precedieron, pero con la importante incorporacin de las dependencias estatales financieras y de presupuestacin. Cabe hacer notar que en el decreto mencionado, se subraya la participacin de los representantes sindicales en los Consejos. Los nuevos Servicios Coordinados de Educacin Pblica se encargaran, en cada entidad federativa, de administrar en forma conjunta los servicios federales de educacin bsica y normal y los servicios estatales de educacin, sujetndose a los planes y programas establecidos por la Secretara de Educacin Pblica. Finalmente, el decreto estableca que en los Acuerdo de Coordinacin a celebrarse entre el gobierno federal y cada estado, se fijaran las bases para poner a disposicin de los gobiernos los recursos financieros y materiales destinados a los servicios de educacin bsica y normal. Siendo los sindicatos elementos de poder, la
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sola posibilidad de ver reducido su campo de accin por virtud de la descentralizacin, determin una actitud contraria al proceso por parte de los lderes del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin. Primero intentando que las transferencias de recursos humanos y financieros se retrasaran. Y luego evitando que los trabajadores estatales de educacin se fusionaran e integraran con los del sistema federal bajo el mismo rgimen. Convencido de la determinacin del gobierno de la Repblica para avanzar en la descentralizacin, cambi la tctica del Comit Ejecutivo Nacional del Sindicato, que argumentando que la direccin de la educacin deba estar en manos de los maestros, en innumerables ocasiones propuso a la Secretara candidatos para la titularidad de los servicios educativos. En muchos casos lo consigui por medio de diferentes presiones y en otros logr colocar a su gente en los puestos clave, con lo que prcticamente control la administracin educativa. La proximidad del proceso sucesorio, hizo necesario evitar un alejamiento del SNTE, por lo que a pesar de estar jurdicamente planteada, la descentralizacin qued congelada hacia finales del sexenio. En muchos aspectos se revirti el proceso iniciado bajo la firme conduccin y clara visin de Jess Reyes Heroles. La actitud de la dirigencia sindical, que aos antes haba patentado un singular mtodo para asegurar su permanencia en el poder, lleg al extremo de demandar que para el cargo de Secretario de Educacin Pblica, se designara a un maestro, en obvia referencia a su lder vitalicio. En estas condiciones inici su mandato constitucional el Presidente Salinas de Gortari. Desde el principio anunci los claros objetivos de hacer los cambios necesarios para lograr nuestras aspiraciones como sociedad. Segn el Plan Nacional de Desarrollo 19891994, el primer sujeto de la modernizacin ser el Estado de Mxico. el Estado debe modernizarse para cumplir eficazmente con sus obligaciones ms fundamentales; garantizar el Estado de Derecho y la seguridad de los ciudadanos, armonizar los intereses de
todos los grupos y promover las condiciones de crecimiento que permitan un avance significativo en el bienestar de todos los mexicanos.... El diagnstico efectuado a la educacin, arroj la necesidad del replanteamiento de los elementos integrantes del actual estado de los servicios, a partir de la redefinicin de algunos de ellos y la incorporacin de otros, en la bsqueda concertada de alternativas educativas para el futuro. En consecuencia, es necesario reflexionar sobre los contenidos y mtodos educativos, la organizacin del sistema mismo y las formas de participacin de la sociedad en sus tareas. Motivado por diversas causas y justificaciones, el sistema educativo creci de manera centralizada; hoy es preciso descentralizar para innovar y mejorar los servicios. Por ello, es indispensable impulsar las potencialidades y la creatividad existentes en todas las regiones del pas; as, deben acercarse las facultades para decidir, planear, administrar y operar los servicios. Por tanto, descentralizar, de acuerdo con las caractersticas de cada entidad, ser una prioridad del programa de modernizacin educativa, sin menoscabo de mantener la unidad necesaria del sistema educativo nacional. En concordancia con lo expuesto, la modernizacin se propone los siguientes objetivos que orientarn la poltica educativa durante el perodo 1989-1994: mejorar la calidad del sistema educativo en congruencia con los propsitos del desarrollo nacional; elevar la escolaridad de la poblacin; descentralizar la educacin y adecuar la distribucin de la funcin educativa a los requerimientos de su modernizacin y de las caractersticas de los diversos sectores integrantes de la sociedad; y fortalecer la participacin de la sociedad en el quehacer educativo. Modernizacin y Descentralizacin - Segunda etapa Para la ejecucin de estos objetivos, en octubre de 1989 y como resultado del trabajo de la Comisin
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Nacional para la Consulta sobre la Modernizacin de la Educacin, se expidi el programa sectorial correspondiente en cuyo primer captulo se dice que agotado el esquema centralizado de la educacin, resulta costoso e ineficiente. La modernizacin educativa exige un sistema nacional que desencadene las fuerzas de nuestra sociedad contenidas en todas las regiones del pas; organice en funcin de necesidades locales el esfuerzo educativo; acerque la atencin de la funcin educativa a los problemas y realidades de su entorno ms inmediato, y cuente con la participacin de todos los sectores de la comunidad local. La descentralizacin no significa abandonar el mandato constitucional de una educacin nacional integradora, ticamente orientada y al servicio de objetivos nacionales. Significa reconocer que la comunidad local permite articular, potenciar y dar vida propia y original, en todos los rincones del pas, a los valores del consenso nacional: el amor a la patria, fundado en el conocimiento de su geografa y de su historia; el sentido de democracia y de justicia, profundizado con el aprendizaje de nuestro civismo; el respeto a s mismo y a los dems; el reconocimiento y ejercicio de los derechos y de las libertades. Sobre la base de contenidos unificadores aprendidos en la familia y en la comunidad y que afianzan el propsito colectivo, la educacin puede conjugar el conocimiento de las tradiciones y hbitos, creencias y costumbres, recursos y necesidades en su dimensin local y regional. Las disparidades nacionales con repercusiones en la educacin, las posibilidades que resultan del crecimiento del propio sistema educativo y la reserva local de potencialidades aconsejan estrategias estatales y regionales, es decir, enfoques descentralizados. El imperativo de racionalizar al mximo el empleo de recursos, la necesaria ordenacin de objetivos y esquemas de trabajo en la atencin directa a la demanda inspiran la misma orientacin. Con unidad normativa, fundada en el mandato constitucional, es posible y deseable intensificar la descentralizacin educativa.
Sindicato y proyecto educativo Para la ejecucin cabal de este proyecto, resultaba indispensable definir un nuevo papel para el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, que no slo aceptara los cambios, sino que se comprometiera con ellos. Los violentos y continuos enfrentamientos de ste con la corriente opositora representada por la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin, determinaba un clima de inestabilidad que haca imposible la puesta en marcha de los propsitos modernizadores. La incapacidad del lder vitalicio del magisterio, Carlos Jonguitud Barrios para entender el sentido de los cambios, fue enfriando su relacin con el gobierno, por lo que se vio precisado a renunciar en abril del 89 a la presidencia de la organizacin Vanguardia Revolucionaria del Magisterio. La llegada de una nueva dirigente, trajo consigo un cambio cualitativo en la postura del sindicato. Este ya no aspira ni mucho menos a colocar a sus favoritos en los puestos de administracin y direccin. Ante la innegable presencia de la CNTE, el sindicato ha optado por la conciliacin y no por el enfrentamiento con la Secretara. En estas condiciones, el segundo Secretario de Educacin Pblica de la administracin del Presidente Salinas de Gortari, instrument los elementos que configuran el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica. Este acuerdo firmado el 18 de mayo de 1992, es el instrumento diseado para asegurar que la descentralizacin involucre a los actores de la administracin y del servicio educativo, propiamente dicho. Es decir, en el fondo es un instrumento de concertacin para alcanzar la superacin de la calidad de la educacin a travs de la descentralizacin. Autoridades federales, autoridades estatales y magisterio son en sus respectivas esferas, los responsables de su ejecucin. Este Acuerdo Nacional se refiere a la educacin bsica, porque es el ciclo determinante en la formacin del hombre. En la educacin bsica se adquieren los medios para pasar a la educacin preparatoria y superior. El Acuerdo tambin abar-
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ca la educacin normal, porque es la que forma a los maestros del ciclo bsico. Mejorar la educacin bsica implica destinarle los recursos suficientes. Con el Acuerdo, tanto los gobiernos federales como estatales, se comprometen a incrementar en trminos reales el gasto destinado a educacin. Con recursos crecientes, no slo se deber ampliar la oferta educativa en trminos cuantitativos. Para que realmente sta alcance la mayor calidad, deben atenderse dos aspectos sustantivos, los contenidos y materiales y la capacitacin del magisterio. Para cumplirse a plenitud, el Acuerdo ha sido abordado resueltamente tanto en su aspecto material, por lo que se refiere a la transferencia de infraestructura y recursos financieros, como en su aspecto poltico por lo que hace al federalismo y participacin social. El Acuerdo Nacional expresa la voluntad poltica del gobierno federal, del Sindicato Nacional de trabajadores de la Educacin y de los gobernadores de los estados, para que estos aspectos indispensables se cumplan, pero para puntualizar en cada uno de estos hubo que celebrar convenios entre el Ejecutivo Federal y los de cada una de las entidades, ms la concurrencia del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado. Para ello, es indispensable estar convencido del Federalismo en su esencia y en su forma. Desde su nacimiento a la vida independiente, Mxico adopt el Sistema Federal para constituirse como nacin. Tanto en las constituciones polticas de 1824 y 1857, como en la de 1917 que nos rige, as se estableci. El Artculo 40 de la Carta Magna dice: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen anterior, pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de esta Ley Fundamental. Conforme a ello, la Repblica Mexicana cuenta con 31 estados y un Distrito Federal, que es sede de los Poderes de la Unin. El pueblo, como fuente de la soberana, la ejerce por medio de los Poderes de la Unin, y por
los de los Estados en lo que toca a cada rgimen interior., dice el Artculo 41. Marco normativo de la federalizacin La forma de gobierno democrtica y representativa, es a travs de tres poderes autnomos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, totalmente facultados para cumplir las funciones que a cada uno corresponde en la estructura del Estado, conforme a la divisin de poderes establecida en la propia Constitucin. Para llevarlo a la prctica, el Ejecutivo Federal traspasa y el respectivo gobierno estatal recibe, los establecimientos escolares con todos los elementos de carcter tcnico y administrativo, derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles, con los que la Secretara de Educacin Pblica vena prestando, en el estado respectivo hasta esta fecha, los servicios educativos mencionados, as como los recursos financieros utilizados en su operacin. Los convenios por los que se transfiere toda la infraestructura educativa a cada estado, contemplan en minuciosos clausulados la entrega de los planteles pblicos ubicados en su territorio en los que se prestan en todas las modalidades los servicios de educacin bsica preescolar, primaria y secundaria; educacin normal y dems relativa para la formacin de maestros; as como educacin especial inicial, indgena, fsica y las misiones culturales. El Ejecutivo Federal tambin continuar siendo responsable de los adeudados que al entrar en vigor el citado convenio se encuentran vencidos y pendientes de cumplir, referidos a los establecimientos traspasados, incluyendo los juicios laborales pendientes de resolucin definitiva. La Secretara de Educacin Pblica del Ejecutivo Federal conservar las oficinas necesarias dentro de alguno de los inmuebles que se traspasan, para mantener la representacin indispensable de la propia Dependencia en la Entidad Federativa. La Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa proveer lo conducente en trminos de la Ley General de Bienes Nacionales, para el traspaso en propiedad o en destino de los inmuebles del
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Gobierno Federal afectos a los planteles transferidos. Mientras tanto, dispondr lo necesario para que dichos inmuebles continen utilizndose en los mismos servicios educativos, ahora a cargo del Gobierno Estatal. Por su parte, la Secretara de Educacin Pblica realizar los trmites que se requieran en trminos de la citada Ley, relativos al traspaso de los bienes muebles, mobiliario y equipo afectos a los planteles traspasados. Los recursos materiales transferidos del gobierno federal a los de los estados bajo esta normatividad, son cien mil inmuebles y veintids millones de muebles. Los recursos financieros traspasados para el mantenimiento de infraestructura y pago de recursos humanos, ascienden a 4.84 billones de dlares. Al entrar en vigor el convenio, el Gobierno Estatal, por conducto de su dependencia o entidad competente, sustituye al titular de la Secretara de Educacin Pblica del Ejecutivo Federal en las relaciones jurdicas existentes con los trabajadores adscritos a los planteles y dems unidades administrativas que en virtud del presente convenio se incorporan al sistema educativo estatal. El Gobierno Estatal reconoce y proveer lo necesario para respetar ntegramente todos los derechos laborales, incluyendo los de organizacin colectiva, de los trabajadores antes mencionados. El Gobierno Estatal, a su vez, se obliga a realizar las acciones necesarias para que los trabajadores que prestan sus servicios en los planteles y dems unidades administrativas que se incorporan al sistema educativo estatal, mantengan sin interrupcin alguna las prestaciones de seguridad social que otorga el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, incluyendo los beneficios de fondo de vivienda del propio Instituto. A los aspectos de organizacin y presupuestales, se agregaron los aspectos jurdicos para la eventual modificacin de ordenamientos y reglamentos. En este ltimo aspecto la participacin de la organizacin sindical del magisterio result sumamente importante. Por ltimo, tanto el Acuerdo Nacional como los
Convenios a nivel estatal, fueron objeto de un programa especial de divulgacin, televisin y radio a nivel nacional; 120 diarios locales en todas las entidades; 1.220.500 trpticos y 236.325 carteles; conferencias de prensa de todos los gobernadores y reuniones con los presidentes municipales de sus respectivos estados. Al interior del sistema educativo, reuniones con inspectores y supervisores escolares; con asociacin de padres de familia y con servidores pblicos del sector educativo, tambin dan cuenta de la intensa difusin que se realiz para lograr la mejor implementacin de tan trascendental propsito. Perspectiva Finalmente, veamos ahora lo que a la sociedad corresponde hacer frente al acuerdo en que se cumple la descentralizacin de la educacin. Si de la actitud de las autoridades nacionales y estatales, as como de la organizacin sindical del magisterio se desprende que federalismo es corresponsabilldad, la sociedad en su conjunto debe concurrir al fortalecimiento del sistema educativo. Los actores del proceso educativo, no son slo el maestro y el alumno, lo son tambin las autoridades, los padres de familia y la sociedad. La participacin de todos har ms justa la distribucin de la responsabilidad educativa adems de que un decidido papel de la comunidad abrir la comunicacin directa entre escuela y sociedad. La Ley General de Educacin publicada el 13 de julio de 1993, que retoma el espritu del ANMEB, tambin establece la participacin tanto de los padres de familia como de la sociedad en el quehacer educativo, sin que tengan porque mezclarse en los contenidos y aspectos tcnicos del proceso educativo, ni en cuestiones de tipo laboral. La actuacin de la comunidad en diversas formas de apoyo a la escuela, tendr que traducirse en una mejora de las condiciones en que los nios reciben la enseanza. Los consejos de participacin social, son la forma que la ley establece para que acten todos los interesados en formar junto al maestro y la autoridad, la triloga de apoyo a la educacin.
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Los problemas que suelen afectar el desempeo escolar, sern mejor combatidos con la alianza escuela, maestro y sociedad. No se trata de transferir responsabilidad, sino de contar con un efectivo nivel de informacin y comunicacin que estimule el inters de todo el entorno social hacia la escuela. Para realizar la reorganizacin del sistema educativo que se plante en el Acuerdo, la ley general de educacin indica para la participacin social tres mbitos de accin; escolar, municipal y estatal. A travs de la figura de los Consejos de Participacin Social, en las que estarn representados maestros, padres de familia, comunidad y autoridades, se podr sumar la fuerza y la influencia permanente de la comunidad a la tarea educativa, con lo que se complementa el genuino propsito del ideal descentralizador: llevar a la responsabilidad de todos y no de unos cuantos, el trabajo que har mejores a todos.
Referencias
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ANEXO RENOVACION DE LA GESTION DE LOS SISTEMAS EDUCATlVOS RESPUESTAS CON BASE EN LA EXPERIENCIA MEXICANA 1. Cules seran las competencias bsicas que deberan tener los ministerios de educacin? Las competencias bsicas de los ministerios de educacin, debern ser normativas y de evaluacin. En tal virtud, se formularn a travs del ministerio los planes y programas de estudio, se autorizar el uso de material educativo, se actualizarn los libros de texto gratuitos y se establecern los procedimientos de evaluacin de todo el sistema. 2. Cules seran las diferencias segn se trate de Estados federales, Estados unitarios, pases grandes y pequeos? Quiz en el caso de pases pequeos, modelos de desconcentracin administrativa pueden resultar 39
ms eficientes. En los Estados federales, debe asegurarse que va a permanecer el carcter nacional de la educacin, a travs de una normatividad que se aplique uniformemente en todos los elementos constitutivos de la Federacin. Por supuesto que tambin deben hacerse adecuaciones en todas las Constituciones locales y las leyes aplicables en la materia. 3. Cules seran las competencias a retener en materia curricular y recursos humanos? Las competencias en materia curricular se incluyen en la definicin de normatividad, pero es importante mencionar la necesidad de incorporar contenidos regionales, darle especial atencin a los fines y objetivos generales de la educacin, y particularmente a las actitudes y los valores que pretenden fomentarse en los educandos. 4. Teniendo en cuenta la realidad de la actual gestin educativa, cmo partir para su renovacin? A partir de etapas perfectamente diferenciadas. La experiencia mexicana revela que un proceso gradual y progresivo, que vaya desde la desconcentracin regional hasta la descentralizacin a nivel de zona escolar si as se desea, puede resultar ms eficiente y evitar una gran cantidad de riesgos que existen en toda experiencia descentralizadora en educacin. 5. Cmo lograr consensos con los agentes implicados? Los consensos se lograrn a travs de la concertacin con los principales actores educativos y de un permanente dilogo para el seguimiento y correcciones que amerite el proceso. Organizaciones gremiales, investigadores y acadmicos en el campo de la educacin, maestros, personal directivo, padres de familia, creadores de cultura, organizaciones comunitarias, gobiernos locales y medios de comunicacin, deben involucrarse de manera directa y activa. 6. Cmo conducir la negociacin poltica? La negociacin poltica debe ser conducida desde la ms alta posicin en el ministerio de educacin. Debe establecerse desde un principio la necesidad de avanzar con rapidez, pero con la certidumbre de que las polticas a aplicar tendrn un carcter irreversible. Igualmente, debe garantizarse la participacin de todos los grupos autorizados y definir el marco de derechos laborales, profesionales, de gestin y administracin que deben respetarse permanentemente. 7. Qu mecanismos seran los ms adecuados para la transferencia de competencias educativas? El principal mecanismo debe ser la definicin en la propia Constitucin General de la Repblica, y las precisiones que se requieran en una Ley General de Educacin, que precise las competencias del gobierno central y las provincias, y la distribucin de la funcin social educativa. Adems, deben precisarse muy bien las atribuciones concurrentes entre las diferentes instancias jurdico-administrativas para la precisin de los servicios educativos. 8. Convendra una planificacin a cinco o diez aos vista? Hemos sealado anteriormente, que convendra un proceso gradual y progresivo. 9. Cules seran las etapas ms convenientes? De acuerdo con la experiencia de Mxico, las etapas seran la definicin de las regiones o el mapa de planeacin correspondiente, la desconcentracin con perodos perfectamente diferenciados, las bases jurdicas para la descentralizacin, la negociacin nacional y las acciones concretas de descentralizacin.
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10. Qu poltica seguir para acordar con los actuales funcionarios una renovacin de la gestin educativa? Los funcionarios en las reas centrales deben estar plenamente convencidos de la renovacin de la gestin, y en todo caso los acuerdos fundamentales deben darse con los funcionarios en los gobiernos a donde se van a transferir los servicios, ya que ellos recibirn los establecimientos escolares y todos los elementos de carcter tcnico y administrativo, as como los recursos financieros. Es necesario que los funcionarios entiendan que adems de la preocupacin por la eficiencia al mejorar la gestin escolar, tambin hay una preocupacin por la equidad, de manera tal que se practique con mayor claridad y eficacia una funcin compensatoria tanto por las instancias federales como locales. Finalmente, deben quedar muy claramente establecidas las reglas del juego y los tiempos a los que se va a ajustar la transferencia en su conjunto. 11. Qu tipo de estmulos convendra desarrollar? En la medida que se tengan posibilidades de evaluar los sistemas educativos en su conjunto, un estmulo inmediato debe ser el de proporcionar recursos adicionales para proyectos especficos de mejoramiento de calidad, aunque la poltica de incentivos siempre tiene un efecto positivo temporal o transitorio, y pierde eficacia rpidamente. 12. Convendra descentralizar todo de una vez o gradualmente por materias? La experiencia mexicana defini etapas muy claras desde el inicio de la desconcentracin y siempre conviene que se pase de un nivel educativo que est suficientemente consolidado, a otro. 13. Qu sera mejor descentralizar, a todo el pas, o a un grupo de provincias y despus a otras gradualmente? Los riesgos polticos y todas las posibles ventajas o desventajas que se tienen en la descentralizacin de una provincia, de un grupo de provincias o de todas, son los mismos. Si existe la capacidad de prever todos los posibles riesgos, vale la pena avanzar a todo el pas simultneamente.
NECESIDADES DE INFORMACION PARA LA TOMA DE DECISIONES EN UNA GESTION MODERNA DE LOS MINISTERIOS DE EDUCACION Germn W. Rama*
Cules son los problemas de un Ministerio de Educacin? La atencin de la poblacin El Ministerio de Educacin de cada pas tiene la obligacin de atender la poblacin comprendida
* Germn W. Rama. Consultor UNESCO. Montevideo Uruguay.
entre la enseanza preescolar y los postgrados universitarios. En trminos etreos esto implica cubrir la atencin educativa de una poblacin cuya menor edad es la de 3 aos y la mayor aproximadamente 30 aos. Esa poblacin a atender es, en la mayor parte de los pases de la regin, el equivalente al 50% de la poblacin total y, en los pases que no realizaron la transicin demogrfica se extiende al 60%. No slo el volumen de poblacin es enorme sino que comprende condiciones de desarrollo
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biolgico muy diferentes, desde la primera infancia hasta la vida adulta. La atencin a una poblacin con caractersticas psicolgicas tan diferentes y con necesidades educativas tan diversas plantea problemas muy complejos a la organizacin de los servicios de enseanza. Esa poblacin se concentra fsicamente en instituciones que atienden volmenes muy superiores al de cualquier otra institucin. Algunos establecimientos de enseanza secundaria reciben mas de 5 000 alumnos y existen universidades con 100.000 y 200.000 estudiantes matriculados. No existe ninguna actividad econmica o ningn servicio que atienda tanta gente. Mas an los volmenes de poblacin slo pueden ser comparados a los que moviliza un ejrcito en guerra. La formacin cultural, cientfica y tcnica de la nuevas generaciones de la sociedad Las formaciones que se deben dispensar en los distintos niveles de la educacin son extremadamente diversas. Basta pensar que la educacin atiende desde el desarrollo afectivo y cognitivo de los preescolares hasta la formacin de tcnicos especializados o de investigadores en reas muy especficas del conocimiento. Cada uno de los tipos de educacin tiene como referente el desarrollo cientfico de la respectiva disciplina. La educacin primaria tiene en la pedagoga el patrn de referencia de la definicin curricular, en la psicologa de la infancia las bases de la didctica y as sucesivamente. Existe un segundo referente que es el grado de desarrollo de la disciplina en pases mas avanzados, lo que implica un sistema de informaciones sobre los progresos acadmicos mundiales en disciplinas tan diversas que van desde la biologa hasta la sociologa y desde la electromecnica a la ingeniera atmica. Pero adems, la formacin educativa no solamente incluye conocimientos sino que cumple un papel de integracin cultural y nacional. Por tanto, los sistemas educativos deben desarrollar la identidad nacional en los educandos, sin que
esto implique negar el universalismo de la cultura y de la ciencia. Definir en cada caso los tipos de formaciones ms adecuadas, actualizar los conocimientos que deben figurar en el currculo, determinar la metodologa ms conveniente de acuerdo a los instrumentos disponibles, establecer opciones sobre distintas alternativas de enseanza para cada uno de los niveles y cada una de las especializaciones es una tarea de extraordinaria complejidad cuya decisin final le corresponde al Ministerio de Educacin. El logro de la equidad en la oferta de servicios y en el acceso al conocimiento Para las sociedades democrticas esto constituye un desafo primordial. La democracia supone que el Estado, como representacin de la sociedad nacional, debe formar a las nuevas generaciones como recursos humanos, como futuros ciudadanos y como personas; se entiende que la equidad en el acceso a los servicios educativos es la base de los procesos de movilidad social en los que se funda la propia democracia. Por eso el primer esfuerzo de los Ministerios de Educacin es identificar los asentamientos humanos que estn requiriendo ofertas educativas de distinto nivel. En principio, los grupos sociales con mayor cultura y mayor poder social tienen capacidad de hacer llegar, a la autoridad competente, sus demandas. Este no es el caso de los grupos sociales campesinos, de poblacin marginal urbana y otras categoras similares. Resulta incluso muy complejo anticiparse a las demandas de educacin de una poblacin que est creciendo y que se desplaza en el espacio urbano. Es de sealar que la demora en satisfacer las necesidades educativas tiene un efecto en menores oportunidades sociales para quienes no recibieron la educacin necesaria. Constituye una aspiracin de buena poltica lograr que todos los establecimientos de un mismo tipo de enseanza tengan una calidad similar con independencia de su ubicacin geogrfica en el espacio nacional. Es bien sabido que las regiones menos desarrolladas tienen en
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general una educacin de menor calidad, que las escuelas que atienden a la poblacin marginal estn menos equipadas y su cuerpo docente es de ms baja especializacin que el de aquellas escuelas que reciben nios de status social superior. A pesar de los esfuerzos pblicos no siempre es fcil revertir este tipo de situaciones porque la educacin es uno de los tantos bienes por cuya posesin los grupos sociales disputan. Ms all de la filosofa democrtica el problema es que la educacin no existe al margen de una sociedad estratificada en cuanto a poder, ingresos y cultura. Pero es bien sabido que una verdadera equidad slo se lograra con una mayor asignacin de bienes culturales a los grupos sociales ms desfavorecidos, lo que en el caso concreto de educacin implicara tener ms inversiones educativas para los educandos en especial los nios de mayor pobreza sociocultual de forma tal que en el sistema educativo se pudiera compensar el desigual capital cultural de origen familiar de los nios. La creacin de una estrategia educativa que sea a la vez equitativa socialmente plantea mltiples desafos. Las acciones de los Ministerios de Educacin se enfrentan a una complejidad adicional: no pueden lograrse resultados a partir de una poltica aislada. Las estrategias de equidad social suponen la simultnea implementacin de acciones en cuanto a polticas de alimentacin, de salud, culturales, etc. El logro de la calidad de los conocimientos a transmitir Definir qu es calidad de conocimientos requerira de un cierto espacio del que no se dispone en este artculo. En forma provisoria la calidad se define como la enseanza lo ms cercana a la frontera de los conocimientos universales, lo que implica evitar la sustitucin de estos por la historia de los mismos. La calidad se define, igualmente, en comparacin con la enseanza de los pases cientficamente ms avanzados. Por ltimo, el referente de la calidad a lograr
debe buscarse en el perfil acadmico de los institutos de mayor prestigio en el propio pas. Los sistemas de educacin no tienen espontneamente el desafo de la calidad. En la produccin de bienes la calidad de los productos que se fabrican se regula por el mercado, lo que implica que si una empresa fabrica un bien de baja calidad, los consumidores lo rechazarn y la empresa ser excluida del mercado por los defectos de sus productos. En los sistemas de educacin el producto es el egresado y si la calidad de formacin es defectuosa, el mercado sanciona al producto y no al productor. Esto significa que el egresado no conseguir trabajo o slo lograr un trabajo de baja remuneracin y sus oportunidades de movilidad social se vern reducidas o sern nulas. El producto, generalmente, se informa de la mala calidad de la enseanza cuando ya no est en ella y, por tanto, no tiene ninguna capacidad de reclamar ante el sistema para que ste mejore. Cuando la sociedad asume la mala calidad de sus sistemas de enseanza ya se han producido los deterioros de los recursos humanos y en las capacidades sociales en general, de forma tal que no se puede evitar el dao y, frecuentemente, es imposible identificar a los responsables, si existieran. La situacin en su conjunto estimula la irresponsabilidad de los sistemas educativos de no mediar un esfuerzo sistemtico para evaluar sus resultados y polticas permanentes de mejoramiento de la calidad en aquellos sectores o instituciones donde ha decado. El tema de la calidad de la educacin es inseparable del de la calidad de los docentes. La enseanza en cuanto sistema de produccin se caracteriza por ser artesanal. Miles y miles de docentes reiteran ante sus respectivos grupos de estudiantes el acto de enseanza. No existe forma alguna de estandarizar esos actos educativos y por tanto el resultado estadstico de la enseanza es la suma de los comportamientos y de los conocimientos de miles y miles de docentes que, en forma artesanal, realizan su oficio. Bajo estas condiciones el logro de productos que tengan una calidad mnima y homognea es prcticamente imposible. Por eso, no deberan
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ser excesivas las expectativas que la competencia entre los establecimientos y la descentralizacin sean de por s instrumentos eficientes en el logro de esa homogeneidad. Los problemas de la formacin y reentrenamiento permanente de los docentes son mltiples y su anlisis escapa al objetivo de esta ponencia. Algunos de ellos estn bajo la jurisdiccin de los Ministerios de Educacin mientras que otros dependen de la poltica nacional de remuneracin a los funcionarios pblicos, mientras otros ms dependen del funcionamiento de las universidades especializadas en la formacin de docentes. Pero como problema a resolver por las autoridades educativas es el de mayor entidad y el que ms reclama de investigaciones y de informaciones apropiadas para el diseo de polticas y para la implementacin de las acciones. La formacin de los recursos humanos requeridos por la economa y la sociedad Resulta muy discutible que el sistema educativo deba tener la responsabilidad de definir y cuantificar el perfil y las cantidades de recursos humanos que una economa necesitara en un momento determinado. Los ejercicios de cuantificacin y los planes asumidos en muchos pases han demostrado ser vanos. El permanente cambio de la ciencia y de la tecnologa no permiten hacer previsiones sobre los recursos humanos necesarios y este problema es an ms complejo en Amrica Latina, cuando tanto en conocimientos como en mercados los pases son dependientes de las economas centrales. En cualquier caso, los Ministerios de Educacin tienen como uno de los problemas a resolver el de la relacin entre la educacin y las capacidades humanas que la sociedad nacional requiere. Las opciones han sido mltiples, desde aspirar a formar cada uno de los especialistas de cada una de las ocupaciones, hasta considerar que el papel de la educacin consiste en transmitir los conocimientos bsicos, a partir de los cuales los egresados puedan aprender a aprender a lo largo de sus vidas, ante los cambiantes
requerimientos de los perfiles de los puestos de trabajo. La magnitud de este problema es indicativa de las dificultades de resolverlo. Muy frecuentemente los Ministerios de Educacin, ante la ausencia de indicaciones por parte del sistema econmico nacional o de las instituciones gubernamentales que tienen a su cargo la planificacin de largo plazo, han intentado definir por s cules seran los recursos humanos necesarios. El que hayan existido estas decisiones nos habla de la debilidad de los sistemas de informacin y de prospectiva en Amrica Latina. Cmo organizar la informacin y la investigacin para definir polticas y asumir acciones? Complejidad de definir polticas desde la perspectiva educativa Los problemas presentados en las pginas anteriores reclaman para su resolucin o para su atencin de mltiples investigaciones y en general de un complejo sistema de informacin. Los Ministerios de Educacin no tienen porqu conocer todas las dimensiones con las que se vincula la educacin. Parecera muy importante evitar la tendencia a la omnisapiencia a la que los sistemas educativos son propensos por una deformacin natural de la responsabilidad de formacin de las nuevas generaciones. Debera existir un sistema de informacin en el mbito educativo que estuviera vinculado con otros sistemas especializados de informacin, tales como el relativo a las tendencias de la poblacin (crecimiento, desplazamiento, localizacin, etc.) el especializado en la prospectiva de la economa y la sociedad, que pueda dar pautas de hacia dnde se dirige la sociedad, el sistema de informacin sobre recursos humanos, capacitacin y ocupacin de los mismos, que pueda transmitir a los Ministerios de Educacin seales sobre las principales demandas del sistema econmico o el sistema de informacin cientfico, que ilustre sobre los avances de la ciencia y de pautas sobre cules debieran ser los
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conocimientos de base a transmitir en el sistema educativo. En principio, una propuesta de este gnero parece formar parte de la utopa El autor es consciente que no hay en Amrica Latina una organizacin de la informacin como la mencionada pero, en todos los pases, hoy da existe ms informacin que la que utilizan los Ministerios de Educacin para asumir las polticas. Se encuentran alternativas a las dificultades presentes; desde apelar a consultoras especializadas que en forma peridica realicen un esfuerzo de sntesis sobre el estado de la informacin, hasta los procedimientos de convocar a los mayores especialistas nacionales o extranjeros para que transmitan conceptos e ideas acerca de los caminos del futuro. Un sistema de informacin del sistema educativo
Un sistema de informacin y de investigacin, para ser til, tiene que estar concentrado en torno a ciertos temas y fuentes, cuyo papel central en la explicacin del funcionamiento del sistema educativo sean tan claves que, a partir de ellos, se pueda diagnosticar la totalidad de la enseanza. La evaluacin de la calidad de los conocimientos es el punto clave. En primer trmino los instrumentos de evaluacin establecen prioridades en cuanto a los tipos de conocimientos que deben ser transmitidos. Un problema comn a los sistemas educativos latinoamericanos es que carecen de prioridades sobre qu ensear y una generalizada ambigedad sobre cules son los conocimientos centrales. Un sistema regular de evaluacin permite transferir a la totalidad del sistema educativo seales sobre lo que es importante y lo que es accesorio en la enseanza. En segundo trmino, la evaluacin permite identificar lo qu se ensea y cmo se ensea. Cuando en la evaluacin de conocimientos matemticos en los cursos terminales de enseanza secundaria un tercio de los estudiantes manifiesta insuficiencia absoluta, lo que se est midiendo
no son aprendizajes defectuosos sino un deficiente sistema de enseanza. En tercero, se puede vincular la evaluacin de los conocimientos adquiridos con las dimensiones perversas de ciertos subsistemas o establecimientos de enseanza. La comparacin de los resultados de las pruebas con las calificaciones que adjudican los profesores a los mismos estudiantes permite corregir los sistemas de calificaciones que estn carentes de referencias nacionales y, tambin, desenmascarar los procesos perversos por los cuales una ausencia de formacin es encubierta con calificaciones dispendiosas que hacen creer a estudiantes y familiares que se est aprendiendo. En cuarto lugar, se debe vincular la evaluacin con las condiciones materiales de los establecimientos de enseanza porque cuando stas son desfavorables repercuten negativamente en los resultados de aprendizaje. Como la calidad de la infraestructura y de los equipamientos en material didctico son muy desiguales, las pruebas de evaluacin de conocimientos permiten identificar los aspectos materiales que afectan el logro de la equidad. Por ltimo, a partir de la evaluacin es posible formular polticas de mejoramiento integral de la educacin. La evaluacin informa, por ejemplo, de las dificultades en el dominio de la lectoescritura a la vez que la investigacin institucional aporta conocimientos sobre las carencias de libros, mientras que la informacin sobre los recursos humanos del establecimiento permite saber si tienen el entrenamiento adecuado para el uso de manuales de enseanza. Este conjunto de informaciones permite disear la poltica adecuada a ser aplicada a las regiones y a los establecimientos que requieren el mximo apoyo acadmico. La ausencia de este tipo de informacin ha generado una poltica intuitiva que se ha confundido seriamente en el diagnstico y, ms an, en las polticas de solucin de los problemas. Una evaluacin de aprendizajes que omita las informaciones y las investigaciones que la apoyan puede conducir a efectos no deseados tanto para la educacin como para la legitimidad del
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sistema democrtico. En los pases en que se ha desarrollado una investigacin integral, como es el caso de Uruguay1, se pudo comprobar que los peores resultados acadmicos se correspondan tendencialmente con las escuelas ubicadas en los barrios de mayor insatisfaccin de necesidades bsicas, con los establecimientos menos dotados en infraestructura y equipamiento, con el personal docente de menor experiencia y con las familias de ms bajo nivel sociocultural, lo que se vea agravado cuando no exista una organizacin familiar estable. La presentacin de evaluaciones de aprendizajes que omitiera las informaciones institucionales y las del contexto social podra llevar a la absurda conclusin que la responsabilidad de los resultados es de esas familias o de los docentes actuantes en esas escuelas socioculturalmente pobres. Evaluacin de aprendizajes y contextos socioculturales El verdadero objetivo de la equidad en los sistemas de enseanza es desarrollar la capacidad de los educandos de menor nivel sociocultural para adquirir conocimientos. La verdadera democratizacin no consiste en acceder al sistema educativo sino en acceder al conocimiento y, fundamentalmente, en el desarrollo de la capacidad de aprender a aprender. Los sistemas educativos han partido de una definicin del educando de naturaleza abstracta
que no tiene presente la socializacin cultural previa en el seno de la familia y en la comunidad local y que tampoco toma en consideracin que los educandos pasan ms tiempo diario con sus familias que con sus profesores. Las investigaciones socioculturales realizadas en forma paralela a la evaluacin de aprendizajes han permitido identificar los factores con mayor potencial negativo de intervencin en el proceso educativo. En primer trmino, figura la educacin de la madre que, a iguales condiciones institucionales, potencia la capacidad de aprendizaje de sus hijos o la reduce en el caso de madres con educacin incipiente o nula. Ese nivel educativo se enlaza con la organizacin familiar que, en la medida que es estable, respalda eficazmente el proceso educativo de los nios. Asimismo, la educacin materna se potencia en la medida que existen libros en el hogar, la familia lee, se interesa por las actividades de los hijos y organiza la vida cotidiana de stos como respaldo de su condicin de educandos. Se puede asegurar que, sin polticas culturales dirigidas a las familias, las mejores acciones desde dentro del sistema educativo slo tienen resultados limitados porque el proceso cultural del nio comprende la accin de la familia en primer trmino y la de la escuela en segundo. A modo de conclusiones En rpida enumeracin se presentaron los principales problemas de los sistemas educativos en Amrica Latina y las nuevas responsabilidades de los Ministerios de Educacin como generadores de orientaciones y de polticas que hacen al papel central de la educacin en el sistema social. La enumeracin puede incitar a considerar de muy difcil logro el cumplimiento de objetivos tan amplios. Sin embargo, cuando se identifica un sistema de investigacin y de informacin sistemtica que se concentra en la calidad como dimensin central de la educacin y cuando se ubican, en torno a las evaluaciones de conocimientos, los factores socioculturales externos a la escuela, la calidad de los recursos humanos docentes y la calidad de equipamientos, la tarea de reorientacin del sistema educativo comienza a ser posible.
1 La Comisin Economica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, a travs de su Oficina de Montevideo realiz a solicitud de la Administracin Nacional de Educacin Pblica de Uruguay, una vasta y compleja investigacin dirigida por el firmante. Con los resultados de las investigaciones sobre la ensenanza primaria y el ciclo bsico de educacin media se han publicado los siguientes libros: Enseanza Primaria y Ciclo Bsico de Educacin Media, Montevideo, 1990 Qu aprenden y quines aprenden en las escuelas de Uruguay. Las contextos sociales e institucionales de xitos y fracasos, Montevideo, 1991 Aprenden los estudiantes en el Ciclo Bsico de Educacin Media?, Montevideo, 1992
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Calidad, pertinencia y equidad de la oferta educativa / UNESCO, UNICEF, Banco Mundial, PNUD, BID
CALIDAD, PERTINENCIA Y EQUIDAD DE LA OFERTA EDUCATIVA Informe de la misin interagencial de alto nivel en apoyo al Ministerio de Educacin de Chile
UNESCO, UNICEF, Banco Mundial, PNUD, Banco Interamericano de Desarrollo* Su coincidencia con la necesidad de priorizar la calidad y aumento de la pertinencia de la oferta educativa y el nfasis en niveles ms equitativos de oportunidades educativas, destaca el informe de la misin internacional de alto nivel solicitada por el Ministerio de Educacin del nuevo Gobierno de Chile. La misin interagencial (UNESCO, UNICEF, PNUD, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo), respald tambin la estrategia de las nuevas autoridades chilenas que ubica a la educacin como elemento central del proceso de transformacin productiva con equidad y de superacin de la pobreza. Especficamente, los expertos internacionales concordaron en la necesidad de intensificar esfuerzos en torno a polticas que mejoren los niveles bsicos de la educacin y transformen los estilos de gestin para convertir a la educacin en una responsabilidad compartida por toda la sociedad. Organizada por la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe, la misin interagencial se realiz desde el 4 al 8 de abril del presente ao. Durante su permanencia en Santiago de Chile, los expertos internacionales no slo recibieron de parte del Ministro y autoridades de educacin todos los antecedentes y diagnsticos formulados por las autoridades chilenas sino que escucharon del propio Presidente de la Repblica, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, los objetivos estratgicos que impulsan las acciones del nuevo Gobierno en este campo. En su presentacin diagnstica sobre las prioridades y estrategias de poltica educacional del Gobierno de Chile, el Ministro de Educacin, Ernesto Schiefelbein, destac cuatro metas generales que orientan el trabajo de su Secretara de Estado: aumentar y mejorar las oportunidades educacionales de los nios y jvenes; adecuar el sistema escolar y de formacin a las necesidades del trabajo; elevar la calidad del aprendizaje y la pertinencia de sus resultados y adecuar la educacin superior al desarrollo del pas e impulsar el desarrollo cientfico nacional. Las autoridades chilenas sealaron estar conscientes en que tres condiciones bsicas son necesarias para el cumplimiento de las metas sealadas: una poltica responsable y estimulante hacia el magisterio; la modernizacin de la gestin
La Misin interagencial solicitada por el Ministerio de Educacin de Chile, estuvo integrada de la siguiente forma: UNESCO: Jefe de Misin fue Juan Carlos Tedesco, Director del BIE, Ginebra y estuvo integrada por Vctor Ordoez, Director de Educacin Bsica, Pars. Jacques Hallak. Director Internacional de Planificacin de la Educacin de la UNESCO, Pars; Jos Rivero, Director a.i. de OREALC, Santiago y Juan Casassus, Especialista de la OREALC, Santiago. UNICEF: Vicky Colbert, Especialista Regional en Educacin y Joseph Farrel, Consultor del Ontario Institute for Studies in Education, OISE, Canada. Banco Mundial: Julin Schweitzer, Jefe de Direccin de Recursos Humanos para el Grupo de Pases de Amrica Latina y el Caribe y Juan Prawda, Especialista Senior en Educacin. PNUD: Fernando Reimers, Consultor, Universidad de Harvard, Estados Unidos y Bernardo Toro, Director de Proyectos del Grupo Fundacin Social de Colombia. Banco Interamericano de Desarrollo: Luis Ratinoff, asesor especial en materias sociales del Presidente del BID y Richard Pelczar, especialista en educacin.
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educacional en todos sus niveles y el incremento gradual de los recursos que se invierten en educacin mediante el esfuerzo compartido de la sociedad y del Estado. El informe de las autoridades chilenas seal que, de acuerdo a las metas y condiciones de las bases programticas del Gobierno, se contemplan las siguientes prioridades de la poltica educativa: Expansin y mejoramiento de la educacin parvularia. La necesidad de estimular a los nios tan pronto sea posible, el cuidarlos cuando la madre debe trabajar y superar el bajo rendimiento en bsica, implican expandir y mejorar la educacin parvularia. Parte de los recursos humanos para hacer posible lo anterior pueden provenir del reentrenamiento de profesores de educacin bsica. El esfuerzo principal descansa en un anlisis de las ventajas y desventajas de los actuales programas, a fin de impulsar aquellos que se identifiquen como los ms adecuados en la presente situacin del pas y que permitan un gradual desarrollo de la calidad de la formacin que obtendrn los prvulos. El mejoramiento de la calidad de la educacin bsica. Los bajos niveles de rendimientos detectados por el Sistema de Medicin de la Calidad educativa (SIMCE) en las escuelas que atienden niveles socioeconmicos bajos, exigen poner nfasis en la lectoescritura y en la atencin personalizada de esos alumnos. Se persigue continuar en la aplicacin de programas que intensifiquen el trabajo grupal y la confeccin y utilizacin de materiales de autoaprendizaje. Para tal objeto se persigue incentivar proyectos locales para la extensin de la jornada de atencin a escolares de sectores de bajos ingresos, a fin de fomentar acciones extraescolares y de reforzamiento psico-social y acadmico. Tambin se prevee continuar con la rpida dotacin de computadores siguiendo el modelo de la Red Enlaces ya probado en el pas. Reforma a la educacin media. Tanto por los requerimientos de preparar a la juventud como por las expectativas existentes en la sociedad general, es necesario iniciar actividades que muestren que es posible elevar la calidad de la formacin en el nivel medio y vincularla con la que requiere el mercado de trabajo.
Para las autoridades chilenas es necesario enfrentar tanto problemas legislativos y financieros (gestin de las universidades pblicas) como los del desarrollo y mejoramiento del sistema, poniendo especial nfasis en el requerimiento de transparencia e informacin a los usuarios. Slo un 20% de los acadmicos chilenos tienen formacin de nivel doctoral, lo que limita las posibilidades de expandir con una calidad adecuada. A su vez, no existen posibilidades para los adultos que deseen tener una segunda oportunidad y obtener formacin en ctedras especficas y no hay incentivos para aumentar el nmero de investigadores. Las nuevas autoridades sealaron su intencin de explorar diversas soluciones al problema financiero de la educacin, tanto en el orden de las prioridades, del uso eficiente de los recursos y del incremento gradual de ellos, como en el de los mecanismos de asignacin. Se proponen estudiar tambin los incentivos que ofrece el rgimen de subvenciones escolares, el financiamiento compartido y las donaciones. El diagnstico presentado por el Ministerio de Educacin de Chile seala que es evidente que el nmero actual de alumnos por maestro que existe en el pas no permite financiar el mejoramiento de salarios. Sin embargo agrega que programas locales de reasignacin de maestros permitira pasar de 20 a 30 o 35 alumnos por docente y, gracias a ello, elevar el monto de los salarios. El Ministro Schiefelbein manifest el propsito de las nuevas autoridades de cumplir a plenitud con la obligacin legal de proporcionar los objetivos fundamentales y contenidos mnimos, as como definir gradualmente tanto la dimensin sustantiva como la institucional y de gestin de la relacin educacin y trabajo. Especial importancia otorgan las autoridades chilenas a la atencin de reas postergadas, reconociendo la existencia de varias discriminaciones existentes an a pesar de los esfuerzos realizados. Algunas de esta situaciones pendientes dicen relacin con la educacin bicultural y bilinge; con la discriminacin de genero, la educacin especial e integracin de los discapacitados y la educacin de adultos, incluyendo el adulto mayor.
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Otro de los esfuerzos nacionales estarn orientados - de acuerdo a las necesidades que se desprenden del diagnstico realizado por el Ministerio de Educacin- a fortalecer la participacin un mayor nmero de actores en el proceso educativo, perfeccionando o ampliando los canales para hacerlo y facilitando a la poblacin una accin ms directa en los asuntos educativos. Informe de la misin interagencial de alto nivel en apoyo al Mineduc-Chile Introduccin Objetivos La misin interagencial (UNESCO, UNICEF, PNUD, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo) convocada por el Ministerio de Educacin de Chile desarroll, entre el 4 y el 8 de abril un conjunto de actividades destinadas a recoger informacin, a observar experiencias en forma directa y a conocer opiniones y actitudes de diferentes sectores frente a las propuestas de transformacin educativa del nuevo gobierno. A partir de estos elementos y de la experiencia tanto institucional como personal de los integrantes de la misin, preparamos este informe evaluativo y propositivo acerca de la estrategia educativa propuesta por el nuevo gobierno. El informe intenta no repetir elementos ya sealados en los excelentes diagnsticos recientes del sector. A partir del anlisis de las prioridades y estrategias identificadas en la versin preliminar del documento Prioridades de Poltica Educacional del Segundo Gobierno de la Concertacin Democrtica en Chile se propone, en cambio: sealar los puntos coincidentes, sealar los desacuerdos, identificar ausencias, expresar preocupaciones y formular proposiciones. Todo ello con el nimo de enriquecer la formulacin definitiva del plan de gobierno. El informe est dividido en dos secciones. En la primera se formulan una serie de conclusiones y observaciones generales. En la segunda, en cambio, se formulan las observaciones especficas sobre los distintos niveles del sistema educativo.
Conclusiones generales La misin suscribe plenamente el papel que la estrategia del nuevo gobierno otorga a la educacin como elemento central del proceso de transformacin productiva con equidad y de la superacin de la pobreza. En este sentido, compartimos la prioridad otorgada al mejoramiento de la calidad y al aumento de la pertinencia de la oferta educativa y al nfasis en el logro de niveles ms equitativos en la distribucin de oportunidades educativas. Especficamente, compartimos el nfasis asignado por las polticas propuestas a los niveles bsicos de la educacin, a la transformacin en los estilos de gestin destinados a aumentar el dinamismo y la eficiencia del sector y a convertir la educacin en una responsabilidad compartida por todos los sectores de la sociedad. La misin considera que las propuestas de cambios de la educacin chilena se ubican en el marco de las tendencias ms importantes que orientan actualmente las estrategias educativas de los pases ms dinmicos. Dichas tendencias conciben la educacin como una actividad destinada a promover simultneamente el desarrollo individual y la transformacin social. Al mismo tiempo, la misin considera que las propuestas de transformacin educativa del gobierno son totalmente coherentes con los objetivos de fortalecer la democracia como frmula ms adecuada para la construccin de una cultura de paz tanto a nivel internacional como nacional. Prioridades dentro del sector Se suscribe plenamente la propuesta de las autoridades educativas chilenas, en el sentido de concentrar la accin en un nmero limitado de prioridades, evitando as la dispersin de esfuerzos y permitiendo una implantacin efectiva de las mismas. Al mismo tiempo destaca que el logro de resultados en un nmero limitado de prioridades requiere una visin sistmica y un programa de accin sobre todas las variables que intervienen en el logro de las prioridades. As, por ejemplo, cambiar los mtodos pedaggicos requiere no solo disponer de guas de autoaprendizaje sino
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tambin capacitar a los maestros, disponer de sistemas eficaces de distribucin de materiales, modificar la cultura organizacional de las escuelas, sistemas de incentivos profesionales, sistemas de programacin y evaluacin, etc. Aumento de recursos para la educacin La misin ha podido constatar que la precariedad de los recursos es un problema general. Las presiones que genera la sociedad chilena son difciles de compatibilizar desde un punto de vista tcnico econmico y, en consecuencia, ser necesario llegar a acuerdos polticos para balancear demandas competitivas. En este escenario, la misin estima que los nuevos nfasis programticos requerirn de recursos financieros adicionales. Si bien es cierto que existe una amplia frontera para mejorar la eficacia y la eficiencia de los procesos educativos, seria engaoso, sin embargo, suponer que estas metas podran alcanzarse en el corto plazo slo con recursos liberados por los incrementos de eficiencia en el manejo del sistema. En este sentido, es preciso recordar que la proporcin de recursos que Chile dedica a educacin es significativamente ms baja que la que dedican otros pases de nivel de desarrollo comparable. Las restricciones son tan agudas que es ms realista trabajar con la hiptesis que la aplicacin inteligente de recursos adicionales, podra apoyar los procesos de mejoramiento y contribuir a la eficacia del gasto educativo. Acuerdos educativos nacionales El ejercicio de balancear y priorizar requiere de un gran esfuerzo de persuasin y movilizacin, que resulte en compromisos para mejorar la educacin y ampliar el gasto educativo. El problema de la continuidad y el cambio, en un sector cuyo dinamismo se caracteriza por significativas innovaciones y mejoramientos durante los ltimos aos y, a la vez, por graves problemas no resueltos, se traduce hoy da en arbitrar entre intereses heterogneos y persuadir a los diversos actores que es necesario avanzar de acuerdo a prioridades que rompen el escenario.
Desde este punto de vista, la misin considera que las reformas sern polticamente viables en la medida que cuenten con un decidido apoyo poltico y de la sociedad civil. Para ello es esencial que este consenso sea institucionalizado. Desde este punto de vista, la misin sugiere que el gobierno contine los esfuerzos por promover el dilogo educativo nacional, orientando dicho dilogo hacia la adopcin de acuerdos y compromisos efectivos para la accin, por parte de todos los sectores, tanto en el nivel financiero como en las acciones destinadas a participar del proceso educativo. La misin seala la necesidad de avanzar ms all de la actual situacin donde ciertos consensos se basan en mantener grados relativamente altos de indefinicin. Las metas propuestas no parecen ser compatibles con estos niveles de ambigedad. El problema de la informacin Para administrar esta situacin y lograr las metas propuestas es indispensable invertir en la produccin y diseminacin de la informacin. Este es un aspecto central tanto desde el punto de vista de los mecanismos de gestin como desde el punto de vista de su viabilidad poltica. El sistema actual parece funcionar con ms informacin que la que puede utilizar y al mismo tiempo hay vacos graves de informacin que afectan aspectos estratgicos de la educacin chilena. Esto ltimo se aprecia, por ejemplo, en relacin a las subvenciones que constituyen el incentivo econmico del sistema, a la administracin que es esencial para la descentralizacin y a la formacin y perfeccionamiento de maestros que es esencial para la modernizacin de las prcticas docentes. Adems, el acceso a la informacin es heterogneo. En una red que acenta la importancia de la diversidad, el aislamiento de los diversos agentes educativos se convierte en un serio problema estratgico La misin considera que las innovaciones que el gobierno se propone introducir slo pueden lograrse por convocacin, persuasin y adopcin autnoma y no por procedimientos normativos o instructivos. La misin considera que, por ejemplo, el paso de un modelo pedaggico frontal a un
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modelo de autoestudio o autoaprendizaje cooperativo (personalizacin) requiere, para su adopcin efectiva, que los maestros lo acepten por comprensin de las ventajas del modelo y no por razones normativas. Asimismo, la continuidad y el desarrollo de este proceso de innovacin pblica ser mayor si se logra que la sociedad civil y la opinin pblica la adopten como propia, lo cual surge de la comprensin de la naturaleza y finalidad de la propuesta. Teniendo en cuenta estas consideraciones, la misin estima importante que el Ministerio de Educacin disponga de un sistema de comunicacin orientado en tres niveles: Comunicacin Masiva: dirigido a la sociedad en general para proveer de las nuevas comprensiones (imaginarios) que requiere la sociedad para aceptar y dinamizar las estrategias de autoaprendizaje. Comunicacin Macro: orientada a las personas que, dentro del sistema educativo, son responsables de un proceso o de un resultado frente a un pblico propio (Directores de las escuelas, supervisores, maestros, etc.) Esta comunicacin debe estructurarse mediante redes de comunicacin directa (por ejemplo, por correo). Comunicacin Micro: orientada al conocimiento mutuo, intercambio de experiencias y conocimientos dentro del ncleo local implicado en la innovacin: foros entre profesores de escuelas vecinas, encuentros entre los nios de diferentes escuelas para que conversen acerca de sus experiencias y aprendizajes, exposiciones locales, etc. Todo esto como una estrategia comunicativa para afianzar la vida cotidiana. La movilizacin de todos los actores en funcin de una propuesta de transformacin requiere resolver tres aspectos: Enunciar un horizonte atractivo: formular la propuesta de innovacin en trminos de un imaginario, es decir, en una representacin que movilice la pasin (aqu valen los medios masivos). Poder brindar a cada uno de los actores del proceso, en su campo de trabajo, las comprensiones, las actuaciones y las decisiones que le corresponden, por su rol, en el proceso. (Lo
que debe hacer un Director en un proceso de innovacin es diferente a la actuacin de un supervisor o de un maestro). En un proceso de comunicacin macrointencionada, esto se puede lograr a travs de una Red de comunicacin directa con cada uno de los actores implicados, segn su rol. Garantizar la colectivizacin, es decir, que cada actor tenga la certeza que los otros actores de su misma categora estn haciendo las mismas cosas por las mismas razones y sentidos. (Aqu valen los medios masivos, los boletines informativos, la publicacin de estadsticos, etc). En el inicio de la utilizacin de este modelo se recomienda comunicar que se seguirn apoyando las intervenciones pedaggicas y muchas soluciones innovadoras realizadas a travs del MECE, de los programas PME, P 900, MECE Rural, las cuales son una gran ganancia y han propiciado un consenso bsico favorable, actitudinal y motivacional, hacia el mejoramiento de la educacin bsica en Chile. Con el fin de fortalecer consensos y la confianza en lo que se viene haciendo, es necesario que aparezca como un esfuerzo continuo, sumando esfuerzos. Planificacin y gestin El proceso de desconcentracin, descentralizacin, privatizacin y redistribucin de competencias entre niveles territoriales y funcionales ha generado un marco de funcionamiento orgnico novedoso, pero complejo. Dicho marco, se caracteriza por la introduccin de un sistema de gestin de tipo gerencia por proyectos tanto a nivel central como en algunos de los niveles intermedios y en las escuelas, y presenta un amplio margen de potencial dinmico. Sin embargo, la misin considera que la dinmica positiva de este estilo puede verse limitada si no se aplican ciertos ajustes facilitadores. Las funciones de direccin de las actividades educacionales se apoyan en niveles centrales y desconcentrados, y en instituciones descentralizadas funcionalmente. Si bien la estructura aparece articulada, su funcionamiento presenta distin-
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tos niveles de accin con desarrollo desigual. La capacidad de direccin del nivel central posee un instrumental de informacin de buena calidad en el SIMCE. Sin embargo, otros sistemas de informacin tales como el SIPLAF, el sistema estadstico, financiero e informtico, requieren ser activados y articulados entre s. La misin tambin estima que para lograr los objetivos de calidad que se propone el Ministerio, se deberan llevar a cabo un conjunto de estudios, relacionados con la subvencin y sus efectos sobre la equidad, las distintas ofertas de capacitacin y sus consecuencias para el diseo de polticas, el desarrollo de indicadores apropiados para una gestin de la calidad en la educacin, etc. Se requiere una mejor definicin del papel del SIMCE para que ste pueda cumplir un rol ms eficaz como instrumento de informacin al servicio del mejoramiento de la calidad, como por ejemplo, ligarse con informacin financiera, matrcula, maestros, textos, etc. Al mismo tiempo, la sede del SIMCE deba dar apoyo a la unidades descentralizadas (53 coordinadores provinciales) para que la mayor parte del procesamiento de los datos se haga en esas unidades y que la sede se concentre sobre cuatro tareas principales: anlisis comparativo a nivel nacional, control de calidad de los datos, experimentacin de nuevas reas y materias de informacin, y en el diseo de estrategias de informacin al pblico. Por ltimo, nos parece urgente atender el problema del equipamiento (hardware y software) y de recursos humanos tanto en la sede como en entidades provinciales descentralizadas. La multiplicidad de dependencias administrativas de las escuelas y de niveles de competencias dentro del sistema requieren del desarrollo de modalidades de planificacin y de gestin que sean compatibles con las necesidades de un sistema descentralizado, diversificado y orientado hacia la calidad, y que genere estmulos de mejoramiento tanto a los establecimientos que requieren de apoyo especial como a aquellos que muestran avances en su nivel de logros. La Divisin de Planificacin y Presupuesto cumple sus funciones de presupuesto pero presenta insuficiencias en cuanto a su funcin de plani-
ficacin. La Misin estima que para la ejecucin de las propuestas del gobierno ser necesario promover al menos tres tipos de funciones de planificacin y gestin: una modalidad de planificacin que se ocupe por una parte del desarrollo del sistema a mediano y largo plazo y, por otra parte, del instrumental para la planificacin del sistema desde una perspectiva de calidad, lo que supone otros tipos de informaciones que permitan el seguimiento de polticas de calidad y equidad; un sistema de gestin que permita, al interior del sistema, la articulacin entre las funciones de administracin, de financiamiento y de apoyo tcnico, las cuales tienden a duplicarse en la prctica y dificultan la accin municipal; y hacia el exterior del sistema, que facilite la interaccin con los actores claves de la sociedad civil en los distintos niveles territoriales: un sistema de gestin de recursos humanos y financieros, que brinden sustentabilidad en el tiempo a la gerencia de proyectos mediante, por ejemplo, la institucionalizacin de un fondo nacional de PMEs para asegurar la intervencin de apoyo efectivo del Ministerio a nivel de las escuelas. La Misin recomienda que la Divisin de Planificacin y Presupuesto refuerce su capacidad de desarrollar e integrar estos tipos de planificacin y gestin. Adems, la Divisin debera aumentar su competencia para asegurar la coordinacin de los proyectos financiados con recursos externos y las acciones y metas propias del sistema educativo, para evitar duplicaciones y mejorar el uso de los recursos. Coordinacin con la poltica social Todos los diagnsticos disponibles confirman que en medios sociales desfavorecidos, las escuelas tienen un funcionamiento subptimo. Esto exige esfuerzos de adaptacin para atraer la clientela, retenerla, promoverla y hacerla aprender. El precio de estas adaptaciones son visibles financieramente, en forma directa, en el costo de las operaciones individuales y en los costos indi-
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rectos de alimentar y sostener las reformas adaptativas. Si bien en las etapas iniciales hay un significativo margen para elevar los rendimientos de sistemas ineficaces a travs de reformas adaptativas, es poco realista suponer que esto permita alcanzar niveles semejantes a las escuelas que operan en medios sociales favorables. El mejoramiento de la eficacia es decreciente. Los factores contextuales facilitan o son una friccin para el logro de los objetivos educacionales. Las posibilidades de la escuela tienen, en consecuencia, un techo limitado. Desde este punto de vista, la misin considera que la coordinacin de las reformas adaptativas con el conjunto de las polticas sociales que intentan dinamizar el medio en que operan los centros de enseanza, debera ser considerada como una estrategia para asignar los recursos pblicos. Las experiencias muestran que de esta manera es ms fcil elevar los rendimientos controlando los costos. La personalizacin como proyecto La misin considera que la propuesta del Ministerio de Educacin dirigida a reemplazar el mtodo frontal de enseanza por mtodos activos de autoaprendizaje que permiten personalizar el proceso educativo tiene una importancia trascendental. Al respecto, la misin sugiere que esta propuesta sea presentada tanto a los actores internos como externos al sistema educativo, en todas sus dimensiones y no solo desde el punto de vista sin duda muy importante de su impacto en los niveles de logro en el aprendizaje de la lectoescritura y del clculo. La personalizacin del aprendizaje es la expresin a nivel pedaggico de los objetivos educativos de competitividad y ciudadana. La experiencia internacional muestra que su aplicacin continua a lo largo de todo un ciclo de enseanza permite: Altas competencias en lectura y escritura. Altas competencias en clculo matemtico y resolucin de problemas de diferentes tipos. Altas competencias en expresin escrita: capacidad para describir, comparar y expresar el propio pensamiento por escrito.
Capacidad para describir, analizar y criticar el entorno social. Capacidad para la recepcin crtica de los medios masivos. Capacidad para disear, trabajar y decidir en grupo. Capacidad para ubicar, acceder y usar informacin acumulada. Capacidad para respetar la diversidad, y aceptar la incertidumbre Capacidad para participar activamente en las actividades y hacerse responsable de los resultados de sus acciones. Darle a la propuesta de personalizacin mediante la autoinstruccin colectiva este contenido macro-educativo y social puede constituir una condicin necesaria para que la propuesta logre la adhesin y el entusiasmo de los diferentes sectores tanto internos como externos del sistema educativo. Docentes La misin considera que la formacin y el perfeccionamiento de los docentes son variables estratgicas en cualquier poltica centrada en la renovacin de las tcnicas educativas. Las informaciones disponibles acerca del reclutamiento de los estudiantes de magisterio, la calidad de la formacin inicial y en servicio, nos obligan a advertir sobre los riesgos a mediano plazo de descuidar la atencin de este problema. La misin ha podido constatar que los procesos de innovacin en curso (P 900, MECE Rural, PME, los experimentos de uso de guas de autoaprendizaje etc.), no constituyen referentes curriculares para la formacin, el perfeccionamiento y la capacitacin de docentes, ni en el CPEIP ni en las facultades de educacin. Esto crea una significativa disociacin entre las propuestas de modernizacin y modernidad del sistema y los currculos que formaron los nuevos profesores. Frente a esta situacin la Misin considera necesario proponer que las experiencias exitosas que llevan a cabo los PME, el P 900, los microcentros rurales del MECE, el proyecto Enlace, etc. para acciones de capacitacin in-situ,
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sean utilizadas como base para la transformacin de las tradicionales formas de capacitacin. Desde esta perspectiva, la Misin sugiere la necesidad de revisar las modalidades de funcionamiento del CPEIP, para adaptarlo a las exigencias de este nuevo enfoque de la capacitacin docente. Asimismo, la misin sugiere dar a conocer ampliamente al colegio de profesores la naturaleza y efectos esperados de las polticas y estrategias de innovacin, para que ellos valoren las ofertas de capacitacin en estos aspectos. Conclusiones sobre cada sub-sector Educacin parvularia La misin ha podido constatar que a pesar de los notables esfuerzos recientes, los aumentos de matrcula preescolar exceden apenas los correspondientes al crecimiento de la poblacin del grupo de edad respectivo. El acceso de la poblacin de 0-5 aos aument de 21% en 1987 y en 1990 a 24% en 1992. La expansin ha sido ms lenta para los nios de hogares ms desfavorecidos, as la tasa neta de acceso para el 20% ms pobre de la poblacin aument de 18% en 1987 a 19% en 1992, pero esta tasa aument de 35% a 43% para el 20% de ms ingresos en el mismo perodo. De mantenerse este ritmo de expansin seran necesarios varios decenios para lograr cobertura total y este perodo sera mayor para los grupos ms pobres de la poblacin. La misin considera que la atencin educativa temprana al nio debe ser prioritaria por tres razones: Superacin de la pobreza. La educacin parvularia se relaciona con la superacin de la pobreza al menos de dos formas. De una parte proporcionando mas oportunidades de que los nios con desventaja social entren a la escuela primaria ms preparados para aprender y superar la repitencia y el fracaso escolar. De otra parte, la participacin de las madres en el mercado de trabajo se ve facilitada por la disponibilidad de opciones de atencin y cuidado a sus hijos. Hay una relacin estrecha entre atencin infantil por grupo de ingreso y
participacin de la mujer en el mercado laboral. As, mientras que las tasas de participacin de hombres en los quintiles inferior y superior son equivalentes (72% y 76% respectivamente), slo el 18% de las mujeres en el 20% de menores ingresos participa en el mercado laboral, mientras que 47% de las mujeres en el quintil superior de ingresos participa. Estas cifras son muy similares a las tasas netas de acceso a nivel preescolar, las cuales son 19% para el quintil inferior y 43% para el quintil superior de ingresos. Aumentar la eficiencia de la escuela primaria. El preparar a los nios para aprender aumenta el impacto de las intervenciones para mejorar la calidad. Especficamente el preescolar facilitara que los nios adquieran destrezas de lecto-escritura en primer grado, lo cual es bsico para el xito de intervenciones de autoaprendizaje cooperativo como el propuesto por la actual administracin. Transformar la escuela primaria. La expansin del preescolar aumentara la demanda y sensibilidad por buscar alternativas pedaggicas ms centradas en el nio en los primeros grados. Las opciones propuestas por el nuevo gobierno son consistentes con el diagnstico realizado por la misin. La misin est de acuerdo con las metas y estrategias propuestas y considera oportuno sugerir las siguientes lneas de accin: Otorgar a la educacin preescolar una mayor prioridad en el MINEDUC que la recibida hasta ahora, especficamente acelerando la expansin del acceso para los nios de hogares de menores ingresos. Esto debe iniciarse con el primer nivel de transicin. Preparar un plan estratgico para guiar los esfuerzos del MINEDUC en ampliacin de la oportunidad de educacin preescolar. Este plan debera ser indicativo estableciendo metas en fechas especficas y comprometer una accin inter-institucional. Para ello hay que obtener con urgencia informacin sobre la relacin costo-efectividad de las modalidades existentes y promover sistematizacin de experiencias e investigacin.
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Desarrollar campaas por medios masivos de comunicacin de educacin e informacin a madres y padres sobre los efectos para el desarrollo del nio de recibir estimulacin temprana, as como de las opciones existentes para brindar dicha atencin, incluyendo informacin a travs de las modalidades convencionales y no convencionales existentes y otras nuevas que puedan desarrollarse. Los bajos niveles de cobertura para los grupos mas pobres, y el menor progreso relativo en la expansin de la cobertura para estos grupos, sugiere que es esencial dar atencin prioritaria al diseo de mecanismos efectivos de focalizacin. Se recomienda organizar un plan estratgico con prioridad en la focalizacin para la utilizacin de recursos del MINEDUC en este nivel. Este plan debera formar parte del Plan Nacional de Superacin de la Pobreza liderado por el Presidente de la Repblica y coordinado por MIDEPLAN. Esto se facilitara solicitando al Ministerio de Planeacin incluir en la prxima encuesta CASEN informacin sobre la modalidad de preescolar a que asisten los nios, que permita conocer la atencin de cada programa a distintos grupos de ingreso e identificar las caractersticas geogrficas, demogrficas, ocupacionales de los sectores de la poblacin ms pobres no atendidos y las razones de su no atencin. Movilizar nuevos actores para la atencin a la infancia. El MINEDUC puede liderar una iniciativa de atencin a la infancia que involucre a las Iglesias, Empresarios, Ministerios de Salud, Trabajo y SERNAM. El objetivo de este esfuerzo es promover una visin y lenguaje comn sobre la atencin preescolar, para facilitar el desarrollo en cada institucin de iniciativas que puedan coordinarse en la base (las experiencias con intentos de coordinacin inter-sectorial desde arriba son costosas y de pocos resultados, no recomendamos desgastarse en promover una estrategia unificada, sino que el MINEDUC haga lo que pueda dentro de su esfera de influencia, pero en comunicacin y con similitud de criterios a lo que hagan otras instituciones especializadas y sectores como Salud y otros entes). Esta estrategia se ver reforzada si la educacin de adultos en el pas incorpora
elementos para capacitar a las madres y padres en promover el desarrollo integral del nio. Promover una mejor articulacin entre el preescolar y el primer grado de primaria. Esto implica vencer el sesgo anti-escolar que caracteriza la formacin de muchas educadoras parvularias en Chile y, a la vez, implica tambin sensibilizar a los profesores de primer grado sobre las ventajas del aprendizaje centrado en el nio y del modelo pedaggico del preescolar. Este dialogo es importante no slo por su potencial transformador de los programas de preescolar, sino porque deberan apuntar a facilitar la demanda de profesores de primer grado por alternativas al mtodo frontal. Esta estrategia puede incluir encuentros y talleres en cada municipalidad que renan a educadoras de preescolar y profesoras de primer grado con equipos tcnicos apropiados. Estimular cambios en los programas de formacin de educadoras y tcnicas parvularias y profesoras. Esta es una estrategia que tendr resultados slo en el largo plazo, pero que no debe postergarse. Una eventual articulacin entre el preescolar y el primer grado requerir lenguajes comunes entre quienes facilitan el aprendizaje en ambos niveles. Esta renovacin del sistema de formacin docente puede estimularse promoviendo el desarrollo de nuevos programas, intercambios con instituciones de formacin de maestros en otros pases de la regin y del mundo, y formas de intercambio entre las universidades y los centros de investigacin educativa. El MINEDUC podra establecer, en coordinacin con el FONDECYT, un fondo para la renovacin curricular de los programas de educacin parvularia y primaria, al cual pudieran concursar profesores y departamentos, para desarrollar nuevos programas, financiar viajes cortos de intercambio y estudio a otros pases y proyectos de investigacin. Educacin bsica A pesar de un gran esfuerzo en mejorar calidad y equidad de la educacin bsica y de haber iniciado un consenso en torno a ella entre los actores del sector, las mejoras obtenidas son an insuficientes. Dos de cada cinco nios que alcanzan el cuarto
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grado no entienden lo que leen y entre los nios de los sectores desfavorecidos, los niveles de aprendizaje son an ms bajos, lo cual revela que es necesario mejorar la prctica a nivel del aula. La misin considera til efectuar un conjunto de sugerencias alrededor de las tres reas que estimamos ms importantes: Estrategias para introducir los nuevos enfoques pedaggicos Introducir los nuevos enfoques como parte de un cambio congruente con el resto del sistema y no como variables sueltas. Promover una mayor articulacin entre las innovaciones y los programas existentes, a nivel de escuela, favorecer y potenciar el desarrollo de ambos. Comunicar el nuevo modelo pedaggico en el marco del fortalecimiento democrtico de la sociedad chilena y no como una variable pedaggica aislada. El nuevo enfoque podra ser presentado como Un modelo pedaggico coherente con una democracia participativa. Involucrar a otros actores de la sociedad en la innovacin, con el fin de asegurar su xito en la implementacin (ONGs, iglesias, escuelas privadas). No depender slo de la gestin oficial. Disear una estrategia de introduccin gradual de las innovaciones, complementando los programas existentes. Introducir un ncleo de escuelas de demostracin en cada municipio con el fin de: introducir todos los elementos a nivel de aula (guas, biblioteca de aula, rincones, materiales, capacitacin del maestro) de una manera sistmica y convergente. evaluar logros y demostrar efectividad (con medidas) y eficiencia (costos) de las escuelas antes de hacer expansiones masivas. a partir de los logros y la evaluacin, es necesario preparar una estrategia de informacin y comunicacin. Los consensos se van generando alrededor de logros concretos. generar y provocar una demanda hacia el modelo pedaggico por parte de los maestros, padres de familia, comunidad (a partir del mejoramiento de la oferta y en un proceso de
abajo hacia arriba (iniciadas a nivel local y no impuestas desde el MINEDUC). Las innovaciones impuestas desde arriba corren el riesgo de estancarse. Comunicar la personalizacin y las guas como parte de una visin ms sistmica implica tener en cuenta los siguientes aspectos: cmo mejorar las prcticas pedaggicas a nivel de aula, centrando procesos en el nio. cmo dinamizar y optimizar la utilizacin a nivel de aula de todos los otros elementos que se han introducido a las escuelas: textos, biblioteca de aula, materiales didcticos, informacin educativa. apoyar al profesor en la planeacin de su clase y en la aplicacin sistmica de los dems elementos. cualificar el rol del maestro para que cumpla un rol ms profesional y no slo como transmisor de informacin. Estrategias de capacitacin La capacitacin en servicio debe realizarse in situ con el fin de incorporar a los profesores a las innovaciones, los maestros deben ver la innovacin funcionando. Se deben evitar abordajes individuales y se debe capacitar a los docentes de las escuelas como unidad. De esta forma se desarrollar un sentido de pertenencia institucional. El micro-centro a nivel de escuela es el espacio de participacin de los maestros para su trabajo grupal y su capacitacin. La capacitacin debe iniciarse como una estrategia para aprender a aplicar correctamente el nuevo modelo pedaggico y sus materiales. Debe ser secuencial, continua, y debe articular lo terico con la prctica, evitando contradiccin de mtodos frontales de capacitacin, promoviendo metodologas participativas. La capacitacin debe incluir a los directores de las escuelas, a los supervisores y a los oficiales del municipio para integrar lo administrativo con lo tcnico y para que se comprometan con las innovaciones. En cuanto a la formacin inicial y la capacitacin de los maestros, y con el debido respeto a la
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autonoma de los centros de formacin, el Ministerio debera tener la capacidad de articular las necesidades de las innovaciones en la escuela, con la formacin de maestros mediante instrumentos tales como la acreditacin y la profesionalizacin docente. Estrategias de gestin Articulacin entre Guas, Materiales existentes y Capacitacin de Maestros: debe asegurarse una incorporacin gradual de las guas de aprendizaje a los programas existentes, promoviendo su complementariedad y mtua dinamizacin. Se requiere precisar la forma de incorporarlos segn el nivel de desarrollo y la etapa de aplicacin en que estn los materiales anteriormente entregados a travs de los programas (la simultaneidad de entrega de muchos materiales a la escuela puede ser un factor distractor). Ejemplo: PME: Introducir las guas como parte del PME, para que sean congruentes con los proyectos de las escuelas y no sean factores distractores (si el proyecto es de matemticas, introducir guas de matemticas, etc.). P-900: Como ya existen fichas personalizadas es conveniente integrar un slo juego de guas para distribuir a las escuelas (un slo equipo debera producir este material). MECE-Rural: Incorporar a los mdulos que ya se estn entregando a las escuelas los pasos metodolgicos de las guas de aprendizaje. Otras sugerencias que la misin estima importantes son las siguientes: promover la articulacin de responsabilidades entre la Administracin Municipal y la Supervisin Tcnica Pedaggica en tres reas: monitoreo y seguimiento, capacitacin de docentes, adaptacin y distribucin de material. Resaltar el rol clave del director de escuela, no slo en la direccin tcnica, sino en la gestin. Aprovechar y optimizar la innovacin de las guas de aprendizaje en dos nuevas dimensiones: llegar a los jvenes que estn el sistema formal y que requieran estrategias no formales y flexibles con materiales modulares para adaptarse a sus
condiciones de vida (articulacin entre educacin bsica y el joven trabajador), y adaptarse a los nios de educacin especial que tienen ritmos diferentes de aprendizaje. Dar atencin a las escuelas que no son parte del P-900, MECE-Rural, PME. Los componentes ms genricos y tradicionales del MECE tienen que ajustarse y redisearse a la luz de los avances del P-900, MECE-Rural y PME. Es importante promover la institucionalizacin del MECE al Ministerio de Educacin y que los gastos actuales y rubros presupuestales con cargo al prstamo del Banco se incorporen al presupuesto de la Nacin. Adems de la articulacin vertical entre la escuela urbana y bsica, es necesario atender al problema horizontal de la articulacin entre las distintas ofertas pedaggicas con que los maestros dispensan en clases en el nivel bsico. Complementariamente, se considera que es necesario reforzar la capacidad analtica del grupo SIMCE dentro del Ministerio, con objeto de: difundir oportunamente los resultados del SIMCE a toda la sociedad; realizar anlisis ms sofisticados de la informacin disponible, y utilizar los resultados para retroalimentar a los principales protagonistas educativos (maestros, directivos, alumnos, padres de familia y autoridades) e inducir su participacin en mejorar la calidad de la educacin. Educacin media y tcnico-profesional En virtud de que cualquier mejora de la educacin bsica (incrementar rendimientos, aumentar el egreso del 8 grado, disminuir el nmero promedio de aos para egresar del ciclo bsico) repercutir en el corto plazo en una mayor demanda por educacin media, se seala como pertinente que se inicien acciones para mejorar la calidad, equidad, eficiencia (interna y externa) y gestin de la educacin media (tanto la cientfica-humanista como la tcnica-vocacional). La misin fue informada de que durante 1992 y 1993 el Ministerio de Educacin contrat la realizacin de 13 investigaciones efectuadas por ms
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de 200 investigadores de 13 universidades y varios centros de investigacin, sobre aspectos varios (currculos, procesos pedaggicos, demanda, financiamiento, gestin, eficiencia interna y externa, experiencias internacionales) de la educacin media. Complementariamente se realiz una consulta sobre el tema con mas de 30.000 personas y se visitaron sistemas educativos medios en otros pases. Como producto del esfuerzo anterior, las autoridades plantean una estrategia de largo y otra de corto plazo. La estrategia de largo plazo consiste en una: modificacin (o redefinicin) curricular, y reorganizacin estructural. La estrategia de corto plazo tiende a: modificar las prcticas pedaggicas; enriquecer el currculo, y fortalecer la dotacin de insumos educativos a los liceos. La misin suscribe plenamente estas estrategias. La misin comparte los principios bsicos de la estrategia de largo plazo que comprenden fundamentalmente: ampliar la formacin de habilidades bsicas de comunicacin oral y escrita, de comprensin, de anlisis crtico, de capacidad de gestin, de resolucin de problemas, etc., en un ciclo bsico comn ampliado quizs en dos aos mas; postergar la diferenciacin de modalidades educativas, posiblemente una vez concluido el grado 10, y diversificar el abanico de opciones para los graduados de ese nuevo ciclo bsico. Lo anterior es congruente con los paradigmas de cambio de la educacin media que se sugieren en la literatura reciente, y con las modificaciones emprendidas hace algunos aos por otros pases (especialmente de la Cuenca del Pacfico Asitico) en sus sistemas educativos. La misin desea cautelar a las autoridades, de que previa ejecucin de esta estrategia de largo plazo se: implante en forma gradual las estrategias de corto plazo y se les evalue; afinen las estimaciones de demanda; analicen diferentes escenarios de costo (recurrentes y de inversin) en funcin de la combinacin que adopte el destino de esta demanda por modalidad y sistema de administracin; analicen las posibles fuentes de financiamiento y las implicaciones de su puesta en prctica; analicen en forma sistmica las modalidades existentes (cientfico-humanista y tcnico-vocacional) y se
evite las visiones parceladas; considere la articulacin de la bsica con la media, y de esta con la superior; establezca un sistema de evaluacin (formativa y sumativa) que acompae el proceso desde su inicio, e inicie un proceso de consulta y legitimacin con amplios sectores de la sociedad, y un trabajo de persuasin y negociacin con el Poder Legislativo. La misin fue informada que en relacin a la estrategia de corto plazo: se inicia en 1994 un programa piloto en 120 liceos y se prepara un plan de accin, que con base a los resultados de este proyecto, se extienda esta experiencia en forma mas integral. Bajo este tenor, la misin recomienda a las autoridades que se: aceleren los trabajos que conlleva el plan de accin integral; brinden todo su apoyo a los grupos tcnicos abocados a este fin; y diriman diferencias de enfoque a la brevedad posible. La misin recomienda que se ponga especial nfasis en: la atencin de los grupos ms desprotegidos que pudieran ser afectados por estas medidas (estudiantes de alto riesgo, especialmente en zonas rurales y urbanas de bajos ingresos, que no puedan concluir o accesar todos los grados del nuevo ciclo bsico); las lecciones aprendidas en otras reformas educativas del pasado; y las implicaciones de carcter presupuestal que emanen del rgimen de poltica de subvenciones que impera en estos momentos. Educacin superior y ciencia y tecnologa La misin consider diferentes aspectos del programa de Educacin Superior, de Ciencia y Tecnologa del Gobierno y valora muy positivamente los esfuerzos realizados para diagnosticar la situacin, involucrar a todos los actores en un dilogo destinado a definir las orientaciones de polticas, aumentar la eficiencia y eficacia de la gestin de las instituciones de educacin superior, estimular activamente la articulacin con el sector productivo, promover la diferenciacin institucional y el acceso a la educacin superior por parte de estudiantes ms necesitados. Asimismo, la misin comparte la preocupacin acerca de la necesidad de fortalecer la capacidad cientfico-tcnica del
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pas a travs de la expansin de la formacin acadmica al ms alto nivel. Al respecto la misin recomienda que el Gobierno examine el conjunto de sus polticas para estimular la investigacin cientfica y la formacin de los investigadores y cientficos. Esto debe incluir una revisin de los nexos entre las universidades, los institutos de investigacin y la industria. Consideramos que el deseo del gobierno de estimular la formacin de personas a nivel doctoral debe ser discutido en un marco global que examine los otros temas y prioridades educativas relativas al desarrollo de una economa basada en el desarrollo cientfico. Dado que Chile es un pas relativamente pequeo, con una base de investigacin relativamente poco desarrollada, ser necesario hacer exigencias difciles y canalizar el financiamiento en pocos centros de excelencia que puedan desarrollar una masa crtica de capacidad en investigacin y docencia. En el momento actual la magnitud promedio del financiamiento de Conicyt es demasiado modesta para estimular esta masa crtica. En cuanto a la asignacin de recursos para las diversas actividades que desarrollan las Universidades, parece importante continuar aplicando, incluso fortalecer, la asignacin porcentual de estmulo por concepto de eficiencia. Adems, podran considerarse algunos otros criterios a introducir en cuanto a la asignacin de recursos; entre otros, el que permita evaluar la vinculacin del quehacer universitario de cada centro con las tareas prioritarias del desarrollo nacional.
Al igual que lo sealado respecto de las Universidades, en esta materia tambin se hace necesario revisar y definir una poltica para el desarrollo cientfico y tecnolgico, para la formacin del personal cientfico que el pas requiere y para incentivar acciones de apoyo a las Universidades, Institutos y Centros de Investigacin del pas en aquellas de sus actividades que resulten prioritarias en el contexto de las polticas definidas para alcanzar el desarrollo nacional. En este contexto, resulta importante fortalecer la interaccin entre los Centros de Investigacin de las Universidades, de stos con los Institutos y Centros de Investigacin Estatales dependientes de los Ministerios y en estrecha vinculacin con las actividades de la misma ndole que se ejecutan en los sectores productivos. La misin consider de importancia la voluntad del gobierno para fortalecer la formacin de recursos humanos de alto nivel mediante cursos de postgrado, vinculados al fortalecimiento de las tareas educacionales y de investigacin cientfica y tecnolgica. En este mbito se sugiere analizar las necesidades reales y establecer las reas prioritarias del postgrado y, en algunas de stas, privilegiar en el pas las que puedan producir una masa crtica de especialistas de alto nivel para la educacin y la investigacin y, en otras, considerar las posibilidades de utilizar las facilidades de becas en el exterior para completar este ciclo de formacin acadmica.
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LA DESCENTRALIZACION EDUCATIVA Y EL ORDEN POLITICO: PAISES UNITARIOS Y FEDERALES

Silvia de Senn Gonzlez* La influencia que el orden poltico unitario o federal tiene sobre las polticas y procesos de descentralizacin educativa parece un tema poco explorado. En mi caso personal, esa cuestin ha surgido a partir de la confrontacin de experiencias internacionales presentadas en varias reuniones especializadas. Escuchando las exposiciones de colegas provenientes de pases con sistema unitario o federal, an siendo muy imperfectos estos ltimos fue evidente que no siempre hablbamos de la misma cuestin (Senn Gonzlez-1991). La tendencia a la descentralizacin ha surgido en pases con ambos tipos de sistema, por lo que no es una variable independiente en la promocin de estos procesos que responden a mltiples causas (Hevia, 1990). Es por ello que resulta interesante analizar las diferentes situaciones que echan luz sobre el desarrollo y alcance de polticas y programas educativos, sobre su secuencia y que adems provocan efectos administrativos y polticos cuyas consecuencias afectan el sistema educativo. En el campo de la descentralizacin educativa, algunos trabajos (Puelles Bentez, 1991) describen esquemticamente los sistemas educativos pblicos en base a modelos que contemplan la situacin real de la distribucin territorial del poder y el papel de la toma de decisiones referidas a los aspectos sustantivos de la poltica educativa nacional. Nosotros planteamos, en cambio, que si bien el orden poltico tiene valor de supraordinacion sobre el sistema educativo, ya que ste refleja la constitucin del rgimen poltico formal y/o real entre ambos se produce una fuerte imbricacin que deja su impronta sobre la organizacin escolar y establece lmites y formas para su desenvolvimiento.
Mientras en los pases unitarios la soberana del Estado se ejerce sobre un mismo mbito territorial, en los federales existen diferentes espacios. Segn Loewenstein (1979), se verifica el enfrentamiento entre dos soberanas separadas territorialmente y que se equilibran mutuamente. La existencia de fronteras federales limita el poder del Estado central sobre el Estado miembro y a la inversa. Se trata, pues, de una forma de asociacin que combina dentro de los mismos lmites
* Silvia de Senn Gonzlez. Consejo Federal de Inversiones Universidad de Buenos Aires.
nacionales varias formas de convivencia. La caracterstica del federalismo es, precisamente, un principio de organizacin social que genera un orden. El federalismo es un sistema organizativo para lograr flexibilidad estructural, en momentos de crisis, preservando la identidad y el mayor grado posible de libertad de los federados, a la vez que estableciendo un cauce institucional para la consecucin de fines comunes (o sea, de la confederacin o federacin. (Gonzlez Arzac, 1986). El estado federal mantiene sus instituciones que funcionan en forma independiente de los estados miembros y estos ltimos, conservan diversos grados de autonoma e iniciativa. Esta
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La descentralizacin educativa y el orden poltico: pases unitarios y federales / Silvia de Senn Gonzlez
asociacin tiene diferentes grados de flexibilidad y puede llegar a expresar una alta dosis de confrontacin, ya que los estados federados son heterogneos en su composicin social y cultural, conformacin territorial y configuracin econmica y, por lo tanto, se integran al estado federal con distintas posibilidades de cooperacin o de conflicto. La asimetra entre actores, o sea, estado federal y estados miembros, es un ingrediente importante en el anlisis de casos concretos de la realidad latinoamericana. No debe desestimarse tampoco la posibilidad de conflicto entre los estados federados, en el cual la nacin podra jugar el papel de un rbitro. En Amrica Latina el federalismo ha sido denominado de varios modos que ponen de relieve las dificultades de esta forma de relacin poltica a lo largo de la historia de estos pases. As, por ejemplo, en Argentina se habla de federalismo formal (Fernndez Lamarra, 1987) y federalismo centralista (Estesso, 1987) para indicar las distorsiones que ha sufrido el rgimen federal debido a la fuerza del centralismo y a las pugnas con los estados miembros para imponer sus puntos de vista y sus decisiones. De este modo se ha intentado explicar la aparente paradoja de una distribucin de poder establecida en la Constitucin y la realidad de una fuerte concentracin de recursos econmicos y polticos en el gobierno central. En el mismo sentido contradictorio, la Constitucin venezolana de 1961 que est vigente, declara en su artculo 2 que la Repblica de Venezuela es un Estado Federal en los trminos consagrados en esta Constitucin. No obstante un documento especializado (Canache Mata, 1990) seala que en resolucin, Venezuela no es, ciertamente, un estado federal en el sentido estrictamente doctrinario y cientfico del federalismo. Las tendencias centrpetas en el estado federal latinoamericano han estado muy presentes, reforzadas por los perodos de gobiernos militares con su impronta homogeneizadora que vulnera la autonoma y la legitimidad del gobierno nacional y de los estados federados.1 Puede decirse que el estado federal se constituye en base a los estados
preexistentes histricamente, que actan en procura de sus propios fines y, a la vez, delegan una parte de sus atributos naturales en el centro (federacin) para poder realizar objetivos propios del conjunto. (Gonzlez Arzac,1986) Es por ello que el carcter unitario o federal del estado no necesariamente define una orientacin centralista o descentralizada en el sistema educativo, ya que la realidad de estos sistemas refleja combinaciones de diferentes caractersticas. En el cuadro siguiente intento realizar un cruce entre ambas variables para ubicar, a ttulo de ejemplo, los sistemas educativos de algunos paises. Aun cuando se ponga en discusin la clasificacin del cuadro, ella incorpora elementos polmicos que tienen relacin con la dinmica poltica y con la apreciacin acerca de los vnculos entre niveles de gobierno educativo. Puede polemizarse respecto del carcter centralista de la gestin de gobierno educativo en pases federales latinoamericanos, pero creemos que la tendencia predominante se orienta en esa direccin. Existe bibliografa que menciona estas situaciones ambiguas y hasta contradictorias (Puelles Bentez, 1991; Namo de Mello, 1991) como parte de la realidad que vive la gestin educativa y que ha sido conformada histricamente. Seala en su trabajo Puelles Bentez la existencia de sistemas federales en los que la descentralizacin funciona en un mbito territorial, por ejemplo el nacional, siendo el estadual o provincial claramente centralista. La presencia de estos esquemas combinados en el gobierno de la educacin no es en s misma
Los enfrentamientos y discusiones en torno a las competencias no son slo patrimonio de nuestra regin latinoamericana. Segn un informe reciente, entre la Federacin y los Lander de la Repblica Federal de Alemania han surgido nuevas desavenencias respecto a las atribuciones en la poltica educativa y cultural y en torno al federalismo. Motivo de las discusiones ms recientes son las exigencias del ministro federal de Educacin Rainer Ortleb de conceder mayores competencias a la Federacin en el reconocimiento de certificados de formacin, en la creacin de una inspeccin escolar federal y en la libertad de decisin para las negociaciones con la Comisin de la Comunidad Europea en Bruselas sobre la unificacin europea (Intern-Nationes. BW 1991. Nmero 5/6 agosto 1991. Bonn, RFA).
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Tendencia general del gobierno de la educacin Sistema poltico Centralizada Francia Unitario Italia Venezuela Federal Mxico USA Alemania Brasil Argentina Descentralizada Chile Combinada Espaa
necesariamente negativa, dado que la dinmica social vuelve una y otra vez sobre estos hechos transformando sus efectos, ya que, como dice una autora, existen tanto sistemas educativos centralistas como descentralizados de excelente calidad y rendimiento. Por ejemplo, Francia e Italia poseen sistemas de enseanza para todos, de buena calidad y su administracin est centralizada a nivel nacional. En Alemania, Inglaterra y Estados Unidos la escuela fundamental tiene vocacin local o municipal y tambin permite el acceso de todos a una buena calidad de enseanza (Namo de Mello, 1987) Las competencias y funciones de los Estados La pugna entre fuerzas centrfugas y centrpetas en el estado latinoamericano encuentra un nuevo marco en las reformas de la estructura del Estado que en estos das estn viviendo los pases de la regin. Impulsadas por factores internos y externos, las tendencias a la descentralizacin pueden analizarse desde dos perspectivas contrapuestas. Una de ellas es la racionalidad neoliberal, que opera a travs de una lgica economicista cuando se fundamentan las propuestas de descentralizacin en la necesidad de ahorro del gasto pblico, de privatizar la contratacin del personal docente o de transferir al servicio privado la mayor cantidad de escuelas posible (Hevia 1991). En este marco, las recomendaciones de organismos internacionales de financiamiento se entroncan con reivindicaciones genuinas de poltica educativa
de carcter histrico de los estados federados, pero no deben confundirse con ellas. En la otra perspectiva prima una lgica de inspiracin democrtica participativa, cuya finalidad consiste en otorgar mayor autonoma de decisin, poder y recursos a las instancias comunales y regionales para resolver los conflictos que se dan en el mbito educacional. (dem). Algunas experiencias llevadas a cabo en Argentina en 1983, luego de la recuperacin de la democracia, fueron realizadas bajo este prisma (Senn Gonzlez, 1989). En este anlisis, indagaremos acerca de los lmites territoriales de las decisiones que se adoptan en el gobierno de la educacin en sistemas unitarios y federales y de las consecuencias al interior de los mismos. El estado unitario se presenta como monoltico (Loewenstein, 1979), ya que tiene competencia sobre todo el territorio y ejerce funciones cuya nica limitacin es la frontera del pas. En cambio, el orden federal se presenta como un sistema de pluralismo territorial (dem) en el que se distribuyen las tareas del estado segn niveles de gobierno. Existen lmites en cuanto a los espacios de decisin que posee cada estado miembro, estableciendo dos campos no siempre bien delimitados: los del estado federal y los de los estados miembros. Hay un conjunto da competencias delegadas a la federacin, que han variado segn los pases y las circunstancias histricas. Las relaciones con el mundo, el desarrollo tecnolgico, el sistema monetario, los pesos y medidas, el comercio exterior, las comunicaciones y el
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transporte entre los estados miembros, la poltica macroeconmica (moneda y tipo de cambio), a veces la justicia y la defensa nacional,2 son algunas de las competencias inherentes al estado federal que se reafirman aun en estos das de achicamiento del estado y reasignacin de funciones. La demarcacin de competencias entre la federacin y los estados federados se inscribe en la Constitucin, llave indispensable en la conformacin de la organizacin nacional. All se definen las funciones asignadas a cada nivel de gobierno, y se enumera la zona gris, que corresponde a las facultades concurrentes que puedan ser ejercidas por ambos niveles. Este es el caso de la educacin, ya que en los pases federales de la regin latinoamericana todos los niveles de gobierno nacional, provincial y aun el municipal brindan en forma directa educacin a la poblacin. Si bien en proporciones variables, los gobiernos locales y el nacional prestan distintos servicios para la instruccin y formacin de la poblacin. Por ejemplo, en Mxico, el 73% de la matrcula de primaria es atendida por establecimientos federales, 22% por los estados miembros y el 5% restante, por el sector privado (Mxico, 1985). En Argentina, en 1987 el 81,86%6, de los alumnos de primaria concurran a establecimientos pblicos: el 74,76% a escuelas provinciales, el 3,29% a las nacionales y el 3,81% a las municipales, en tanto las privadas atendan al 18,13% de los alumnos. Puede observarse entonces que en estos pases coexisten varios subsistemas educativos, no necesariamente coordinados entre si, que compiten por la misma clientela. Esta realidad de la educacin latinoamericana est sufriendo cambios, ya que en los pases federales tanto en Argentina como en Brasil, Mxico y Venezuela existen procesos de transicin hacia formas descentralizadas de conduccin y gestin del sistema, aunque con caractersticas y
ritmos diferentes, muchas de ellas inspiradas en el objetivo de ampliar la participacin y democratizar las relaciones dentro del sistema educativo. Pero estas experiencias conviven con aquellas de franca inspiracin neoliberal, producto de la adecuacin de polticas nacionales a las recomendaciones de los organismos internacionales de financiamiento, que homogeneizan las decisiones que adoptan los gobiernos centrales. La similitud en las polticas de ajuste econmico que estn llevando a cabo los pases latinoamericanos, sean unitarios o federales, est forzando la adopcin de polticas pblicas similares: ajuste fiscal, reasignacin de funciones del estado, redimensionamiento del aparato administrativo, reestructuracin del aparato productivo.3 El alto costo social de estas polticas recae principalmente sobre las instancias de gobierno ms cercanas a la poblacin, que son los niveles provinciales/ estaduales y municipales. En los pases federales esta situacin est provocando nuevas distorsiones en las relaciones entre el estado nacional y los estados miembros, que agravan las dificultades existentes. Es que debido al carcter excluyente de las decisiones macroeconmicas que el gobierno nacional adopta en forma unilateral, se condiciona la capacidad de decisin y accin de los estados integrantes. Aparece entonces la descentralizacin como una de estas polticas tendientes a reducir el gasto pblico nacional, con su secuela de provincializacin y privatizacin de servicios pblicos, pero tambin como reivindicacin de los gobiernos locales. Reconociendo la existencia y aun convivencia de las dos lgicas en la realidad de nuestros pases, qu significa en el sistema unitario y en el federal la descentralizacin educativa?
La lista de competencias federales no puede ser categrica porque hay situaciones diferentes en cada contexto: en Estados Unidos la justicia es totalmente estadual; en Suiza el Ejrcito es federal pero mantenido por los cantones, etc.
La similitud de polticas de ajuste estructural aplicadas a la economa surge del siguiente comentario: Desde 1982, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional recomiendan a las autoridades marroques liberar los precios y las restricciones que operaban sobre los intercambios econmicos y comerciales. Una poltica similar se haba aplicado en Egipto y Tnez. (Claisse et Ourzik, 1988).
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Orden poltico Unitario
Nivel territorial Nacin4
Dimensin de los espacios de decisin Unidimensional; Coincide con la nacin Bidimensional Primera dimensin: Nacin-Provincia
Tipo de decisin
Excluyente Le pertenece solo a l 1. Sujeta a negociacin 2. Impuesta
Nacin4 Federal Provincias
Segunda dimensin Al interior de la provincia
1. Concertacin 2. Conflicto abierto
Las dimensiones en los espacios de decisin El cuadro intenta un ordenamiento de algunos conceptos y dimensiones que describen la compleja red da relaciones que se desarrolla en las situaciones planteadas. La clave para entender las diferencias de los procesos de descentralizacin en paises federales y unitarios parece estar entonces en la extensin de los espacios de decisin entre niveles de gobierno, comprendiendo por tales no solo los fsicos, sino la trama de relaciones jurdicas, econmicas y culturales entre los distintos actores polticos y la sociedad civil. En el caso unitario existe una unidad espacial y territorial que coincide con el nivel de gobierno nacional y la decisin de poltica educativa es exclusiva de l. La descentralizacin supone un estado centralizado precedente, que redistribuye el poder a rganos descentralizados, ya sea para satisfacer necesidades sociales o intereses burocrticos. Si bien la facultad de descentralizar la gestin educativa puede encontrar resistencias y apoyos,
En relacin al concepto de Nacin, nos hacemos eco del uso habitual del trmino (con nfasis en lo territorial), pero no ignoramos que existe una corriente alternativa de pensamiento con autores como Anderson y Hobswan, cuyos aportes son muy significativos y vigentes.
es el nivel central quien la ejerce y va dosificando su estrategia para la puesta en marcha de la misma. Puede, por lo tanto, actuar en funcin del anlisis de viabilidad que realicen los niveles polticos, acelerando o dilatando el proceso, definiendo etapas de accin y estilos de gestin a medida que se evala el proceso. En el sistema federal hay muchos espacios dentro de otro, que supuestamente los contiene; o sea, un espacio bidimensional de decisin. Una primera dimensin corresponde al nivel de gobierno federal, pero contiene implcito el mbito estadual o provincial. La autonoma e iniciativa de la Nacin se ejerce de acuerdo con la Constitucin y las leyes, pero tambin segn la dinmica poltica que otorga mayor o menor flexibilidad o controversia a las decisiones, dependiendo de las circunstancias. La segunda dimensin del espacio de decisin involucra las potestades legtimas de las provincias o estados que, si bien estn definidas en la Carta Magna, comparten la elasticidad mencionada anteriormente: en ciertas circunstancias avanzan hacia los campos de competencia del nivel federal y en otros son avasalladas por ste. El estado federado, en el ejercicio de gobernar, desarrolla sus propias polticas, que no son ajenas al contexto nacional ya que debe procesar el impacto de las iniciativas centrales y llevar a cabo su propio proyecto de gobierno.
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Existe una dinmica del juego de poder que se ejerce entre los niveles de gobierno, que en Amrica Latina se manifiesta tradicionalmente en conflictos entre el estado nacional, el provincial o estadual y el municipal. El debilitamiento que actualmente atraviesan los aparatos nacionales de gobierno, por lo menos en Brasil y Argentina, no ha redundado en un fortalecimiento simultneo de los estados federados, ya que las reformas estructurales que se producen como consecuencia de las polticas de ajuste en el terreno econmico, reducen igualmente su capacidad financiera y operativa. En ese marco, las polticas de descentralizacin educativa deben plantearse cuidadosamente para que no provoquen un empobrecimiento de la calidad del servicio educativo pblico o la desarticulacin del sistema nacional de enseanza. El cuadro precedente permite visualizar la diferencia de ambas situaciones en relacin a las dimensiones de los espacios para la decisin poltica. En el estado unitario existe un solo espacio ya que la opcin es exclusiva del nivel nacional. En estos casos, hay un proceso de descentralizacin cuando desde el nivel central se delegan funciones hacia una instancia decisoria dotada de autonoma e iniciativa, que redistribuye el poder entre nuevos actores. En algunos casos este mbito decisorio es una institucin existente, con autonoma y recursos, como es el caso del Municipio en Chile y Colombia. En otros, se crean entes especiales dotados de competencias y responsabilidades. En algunas ocasiones, estos cambios presentan etapas intermedias, como puede ser la desconcentracin, que contribuye a crear capacidades tcnicas y polticas y refuerzan las situaciones de transicin. En estos casos, el poder se relocaliza en un nuevo espacio de gestin. En cambio, en el sistema federal, la decisin enfrenta dos niveles territoriales diferenciados, con capacidades propias y grados relativos de autonoma. Esto permite hablar de dos dimensiones del espacio de decisin que corresponden al gobierno federal por un lado y a los estados federados por otro. A veces existen hasta tres cuando se incorpora el municipio, como ocurre en el Brasil para la prestacin de la educacin primaria. En estos
casos, se enfrenta la posibilidad de situaciones de conflicto ante la resolucin de competencias compartidas, que se ejerzan con criterios diferentes y aun contrapuestos o de imposiciones polticas que pretenden ejercer la dominacin de una jurisdiccin sobre otra. El cuadro plantea las relaciones entre los dos niveles territoriales de gobierno como un ejercicio de concertacin o de conflicto. En el caso de los pases federales, la primera dimensin del espacio de decisin abarca la relacin entre la nacin y las provincias, que puede tener connotaciones de distinta gravedad que van desde la amenaza velada hasta la pugna abierta. Es bueno advertir que si bien la negociacin y el entendimiento son en teora la esencia de un federalismo cooperativo y democrtico (Gonzlez Arzac, 1990) la realidad de nuestros pases latinoamericanos suele mostrar con mayor frecuencia facetas de conflicto y enfrentamiento entre los niveles de gobierno. En la segunda dimensin se plantea la potestad de los estados miembros para desarrollar sus propias polticas. Al interior de cada estado federado se desarrolla el proyecto poltico del grupo gobernante con sus potencialidades y limitaciones. No puede ignorarse que en ese ejercicio, las competencias del estado federal ejercen una considerable presin en el mbito provincial o estadual, limitando o condicionando su autonoma. A la vez, el estado miembro debe procesar el impacto que las polticas nacionales provocan sobre su mbito de accin, donde pueden dejar huellas no deseadas ni previstas. Elementos para el anlisis de la relacin centralizacin-descentralizacin La problemtica presentada obliga a una lectura ms abarcativa de la relacin entre niveles de gobierno, ya que es necesario reparar en al carcter federal o unitario del estado y en su reflejo sobre el sistema educativo para medir sus alcances y evaluar sus consecuencias. Por ello, para analizar casos concretos de la experiencia reciente de Amrica Latina se considera conveniente explicitar algunos elementos de la realidad poltica, social y educativa, que ayudan a conformar un marco para
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la comprensin de estas polticas en los escenarios de nuestra regin y que, a ttulo indicativo, se explicitan a continuacin. Identificacin de las dimensiones del espacio de decisin de cada nivel de gobierno: espacio unidimensional y bidimensional Es necesario establecer si se trata de un pas federal o unitario, ya que la calidad de las competencias (exclusivas, compartidas, delegadas, etc.) plantea limitaciones que refuerzan la situacin existente o bien, por el contrario, contribuyen a transformarla. Cuanto de centralismo y cuanto de descentralizacin se dirimen en este terreno y la forma de hacerlo difiere notablemente si la cuestin educativa se dilucida en un slo mbito de decisin o si existen dos campos de accin con su juego de poder manifiesto. Una vez identificadas las dimensiones del espacio de decisin, el anlisis puede hacerse de manera independiente, aclarando cual es la perspectiva del observador. Sin embargo, en los pases federales, es necesario plantear la interaccin entre la primera y segunda dimensin ya que no pueden ignorarse los condicionamientos a los que estn sometidos los estados miembros y la influencia que ejerce sobre ellos la poltica federal. Aunque sea por omisin, la indiferencia o prescindencia de las mximas autoridades del estado central tiene su impacto sobre las polticas y programas provinciales. En este ultimo caso, en un estudio comparativo de programas provinciales de descentralizacin y regionalizacin educativa (Senn Gonzlez, 1989) se advirti la inexistencia de un acompaamiento por parte de la conduccin educativa nacional, que quizs podra haber dado mayor impulso a las gestiones provinciales que actaban con una lgica de democratizacin del sistema. Adems, se seal que los programas provinciales de educacin tampoco coincidieron con polticas semejantes en otros sectores de la administracin pblica local. Esta situacin pone de relieve carencias de dos tipos en materia de coordinacin y cooperacin: en un primer nivel, entre la poltica provin-
cial y nacional y en otro, al interior de la provincia, entre sectores del mismo gobierno. En el origen de estas situaciones se encuentra una visin fragmentaria de la accin pblica y conflictos de origen poltico entre grupos partidarios antagnicos. Ambito territorial Las divisiones polticas, los lmites geogrficos y las competencias establecen distintas responsabilidades entre las jurisdicciones. Pero esas divisiones no son inmviles ni se establecen de una vez y para siempre, sino que se modifican en funcin de la dinmica de grandes acontecimientos polticos. Por ejemplo, la Constitucin espaola de 1978, avalada por un referndum nacional, legitim las reivindicaciones histricas de las regiones autonmicas estableciendo las formas para lograr esas aspiraciones (Puelles Bentez, 1991). Sobre la base de un fuerte consenso poltico nacional fue posible realizar la negociacin entre el gobierno central y las autoridades regionales para encarar el proceso de transferencia de competencias hacia los mbitos territoriales autonmicos. La experiencia argentina en materia de descentralizacin educativa indica que en varias oportunidades a partir de 1960, el gobierno nacional intent transferir hacia los estados provinciales las responsabilidades en materia educativa, corriendo diversa suerte ya que en numerosas oportunidades, transcurrido un tiempo y ante la falta de recursos especficos, las autoridades provinciales devolvieron a la nacin los servicios educativos recibidos (Aguerrondo, 1976). En el caso de pases unitarios, el mbito territorial ya establecido, hacia el cual se descentralizan funciones, suele ser el municipio. As ocurri en Chile durante la dictadura de Pinochet, en el marco de la lgica economicista del neoliberalismo (Hevia, 1991). En Colombia, a fines de la dcada del 80 se plante una nueva poltica hacia los municipios, que consisti en introducir la eleccin directa de los alcaldes y reforzar las finanzas con la dotacin de nuevos recursos (Vivas y Parra, 1989) para hacerse cargo de servicios de salud y
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educacin. Esto ocurri como consecuencia de una sentida necesidad de los polticos por llenar vacos institucionales y ocupar espacios que iban cediendo paulatinamente a la guerrilla y el narcotrfico. En materia educativa, la descentralizacin alcanz a la gestin educativa en todos sus niveles, incluyendo la negociacin de salarios docentes. Es posible tambin la creacin de mbitos territoriales nuevos, como las regiones en el Per (Johnson, 1989) dotadas por los legisladores de autonoma poltica: gobernantes electos por voluntad popular y cuerpos deliberativos propios. En los pases federales, la dinmica histrica se refleja en distintos modos de crear nuevos mbitos territoriales o transformar los existentes. Un ejemplo de esta ltima situacin es la reciente provincializacin del antiguo Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur (Ley 23.775), en el extremo austral de Argentina. En contextos democrticos, la creacin de espacios regionales por encima de las divisiones polticas estatuidas al interior del pas, suele tener escasa entidad resolutiva y limitada influencia poltica. As ocurre en Argentina, por ejemplo, con el Consejo Federal de Cultura y Educacin, rgano de consulta y asesoramiento presidido por el ministro nacional del sector e integrado por los ministros provinciales. Funciona dividido en cinco regiones educativas integradas por conjuntos de provincias vinculadas por cercana geogrfica y condiciones afines de tipo cultural y econmico. En Brasil, el gobierno federal ha organizado dos entidades: la Conferencia de Secretarios de Educacin de los Estados y una similar para las autoridades educativas de los Municipios, que no han encontrado an una insercin efectiva en la cspide del sistema. Recursos financieros La estrategia de descentralizacin, tanto en educacin como en otras reas sociales, est ntimamente ligada a la posibilidad de acceder a los recursos financieros necesarios para cumplir con la prestacin de los servicios. Pero en el plano de la lgica
neoliberal se manifiesta como un instrumento de racionalizacin de los recursos nacionales, ya que aparece como una transferencia del gasto hacia otras instancias de gobierno. En Argentina, la situacin planteada a partir de la decisin del gobierno nacional de traspasar en forma abrupta sin recursos y mediante un artculo de la ley de Presupuesto Nacional de 1992 los establecimientos nacionales y privados de nivel medio, amenaza con convertirse en un conflicto institucional muy serio, ya que varias provincias han advertido al Poder Ejecutivo Nacional que no se encuentran en condiciones financieras de solventarlas, en tanto no haya recursos adicionales de la Nacin para atenderlas (Clarn, 1991). Los sistemas de coparticipacin que existen tanto en Brasil como en Argentina, son campos de conflicto permanente entre el estado federal y los estados miembros. A su vez, la configuracin de recaudacin y administracin de impuestos vigente en un pas da una idea realista acerca de las relaciones de poder entre los distintos niveles de gobierno. Es que no se trata slo de una dimensin econmica clara, que se expresa tanto en el diseo del sistema fiscal y de la estructura de gastos, como en su operacionalizacin, sino tambin una determinacin poltica especfica ligada al espacio de poder que la base de recursos disponibles confiere a los ejecutores de las polticas pblicas en las diferentes esferas. (Bruginski de Paula, 1989) La concentracin de la recaudacin en un slo nivel de gobierno permite los manejos discriminatorios en la distribucin de los ingresos, ya se trate de pases federales o unitarios. El poder que otorga la centralizacin fiscal se refleja en un modelo de intervencin estatal que reserva para un slo actor las decisiones relevantes que se toman en forma unilateral y aislada. Entonces, la decisin acerca de la transferencia de competencias a niveles menores de gobierno est signada por una lgica economicista de reduccin del gasto pblico, aunque se la quiera ocultar bajo un discurso patritico. Una cuestin altamente sensible en esta materia se refiere a la dotacin de recursos financieros coparticipables de carcter general o bien a aque-
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llos con destino especfico dentro del sector pblico. En los pases federales las asignaciones genricas tienen dos espacios de decisin, tal como ocurre con la descentralizacin (Pealva y otros, 1989). La distribucin primaria define la masa de recursos que se reparten entre la Nacin y el conjunto de las provincias y est sujeta a criterios histricos y a decisiones polticas fundamentales. La distribucin secundaria divide la parte de recursos reservada a los estados miembros entre ellos, siguiendo criterios redistributivos derivados de las condiciones sociales y econmicas de cada uno. Un segundo problema deriva de la conveniencia o no de contar con recursos financieros especficos para el sector educacin, que aseguren su aplicacin a objetivos definidos por las autoridades sectoriales. La presencia de criterios de centralizacin o descentralizacin en el tratamiento de las cuestiones financieras y presupuestarias tiene profundas repercusiones y consecuencias, tanto en la dimensin de la relacin estado federal estados miembros, como haca el interior de los niveles menores de gobierno. Actores sociales Los procesos de centralizacin-descentralizacin generan a su alrededor una dinmica social que compromete a numerosos actores que a su vez influyen e intervienen en su desarrollo. Es imposible hacer una enumeracin exhaustiva de los actores en estos procesos de centralizacin-descentralizacin educativa, pero es necesario identificar aquellos que suelen tener peso en esas coyunturas. Al interior del sistema educativo se destaca la presencia de numerosos actores sociales: los docentes, los directivos de las escuelas, los dirigentes de las cooperadoras escolares, los padres, los alumnos, el personal civil de los establecimientos, la burocracia educativa. Este micromundo de la educacin se maneja con ciertas reglas de comportamiento propias, que en algunos casos comparten con otros actores. Por ejemplo, la burocracia educativa forma parte de un sector mayor que
es el personal empleado por el estado y cuyas pautas de conducta son relativamente homogneas. Los dirigentes polticos, como encargados de formular y ejecutar polticas pblicas, son actores centrales de estos procesos a los cuales aportan su peculiar visin de la realidad. Ellos despliegan sus recursos de poder para promover o bien obstaculizar el desarrollo de las acciones. Una visin crtica seala en que medida los grupos que estn en el gobierno insisten en el fomento de polticas de descentralizacin porque sus intereses se benefician o se beneficiaran al reducir el poder de otros grupos que tambin estn dentro del gobierno o se ubican en la sociedad general (Mc. Ginn y Street, 1986). La accin dentro del mbito estatal puede presentarse enmarcada por las dos lgicas enunciadas con anterioridad. A veces es difcil encontrar argumentos puros y se entrecruzan razones de uno u otro calibre para justificar las orientaciones del gobierno. El sector privado empresario es otro actor destacado de las polticas educativas, sea por accin o por omisin. Ya estn en la conduccin de organizaciones educativas o como usuario de mano de obra egresada de ellas, asume posiciones activas a favor o en contra de los procesos de centralizacin-descentralizacin. Las Universidades, pblicas y privadas, asumen posturas en relacin a las polticas educativas nacionales y pueden convertirse en impulsores o detractores de esas decisiones. El Congreso es uno de los actores de mayor peso, a la hora de las decisiones en materia de poltica educativa. Adems, por su incidencia en el tratamiento y aprobacin del presupuesto, influye en la cantidad y destino de los recursos pblicos destinados al sector. Entre el cmulo de problemas vinculados con los actores sociales, se destacan dos: la asimetra entre actores que participan del quehacer educativo y el desdoblamiento que afecta a algunos protagonistas de las polticas de descentralizacin. En relacin al primero, debe destacarse la idea de que los actores tienen dosis variables de poder
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e influencia sobre el desarrollo de las polticas. Ello es producto de circunstancias histricas algunas, coyunturales otras, pero que dan por resultado el hecho de una distribucin diferencial que provoca una asimetra en los actores. A partir de esta carga desproporcionada, el papel jugado por cada uno ser distinto y deber ser analizado en el marco de las circunstancias histricas nacionales. El anlisis de como los actores acumulan o desacumulan poder (Matus, 1990) es de mucha utilidad para entender las variaciones de los procesos de centralizacin-descentralizacin educativa y los alcances de las mismas. Es probable que la variedad de agentes sociales que intervienen en los procesos de centralizacindescentralizacin sea similar en sistemas unitarios y federales. Por ejemplo, instituciones de fuerte arraigo como la Iglesia y los sindicatos docentes aparecern en los dos casos. Pero la situacin en pases federales adquiere complejidad derivada de un doble juego: la existencia simultnea de un sindicato nacional y de gremios provinciales, o la presencia de la Iglesia con su mxima autoridad y cabeza nacional y de las jerarquas de nivel provincial o regional. En ambos casos, si bien las instancias locales dependen de aquellas, su actuacin en ese mbito est signada por la peculiaridad del contexto inmediato y hasta puede ser campo donde se diriman conflictos internos. Existe algo as como un desdoblamiento de los actores que ocupan ambos espacios y desempean sus papeles desplegando un juego particular en cada situacin. Cabra preguntarse acerca del peso especfico que tiene cada actor en una situacin nacional o en una provincial/estadual. An cuando cada caso deba analizarse en su contexto concreto, los actores nacionales suelen tener mayor predominio y cumplen un papel rector en relacin a los otros. La amplitud del espacio en que se mueven les otorga preponderancia y los instala en una dimensin de reconocimiento mayor. Es el caso de los dirigentes del sindicato docente que provienen de asociaciones del interior del pas, pero profundizan su liderazgo slo cuando acceden a la conduccin
nacional. Los elementos que podran sealarse para la creacin de este rol diferenciado se encuentran en factores tales como: aumento de escala de los problemas que deben resolver, acceso a medios masivos de comunicacin que los ponen en contacto con pblicos diversos en mbitos territoriales de gran alcance, dominio de un discurso abarcativo y genrico. Los actores de la segunda dimensin del espacio de decisin estados federados llegan a tener resonancia en su medio, donde pueden convertirse en lderes de la comunidad y encabezar movimientos contestatarios de reforma del orden vigente. Pero muy raramente esta actuacin los convierte en actores centrales, aunque puede contribuir a promoverlos en el orden nacional. Estrategias de negociacin o conflicto Actores asimtricos, con cargas diferenciales de poder e influencia se encuentran tanto en pases unitarios como federales, ya que son parte de una realidad donde predominan los conflictos y las pugnas por ocupar espacios institucionales. La diferencia en el federalismo consiste en determinar qu actores aparecen en el espacio nacional y simultnemente tienen presencia en los estados miembros, o bien cuales son exclusivos de un solo nivel de gobierno. Qu ocurre cuando aparece la tendencia a descentralizar, en la primera dimensin del espacio de decisin? La relacin entre los actores polticos nacionales y provinciales es difcil, sobre todo cuando pueden expresarse y actuar las disidencias, es decir, en perodos democrticos. La existencia de proyectos polticos contrapuestos lleva a identificar los actores en pugna y a explorar los caminos abiertos para avanzar hacia su concrecin. En el campo educativo, algunos proyectos parecen tener una fuerza irresistible, que no slo arrastra a sus seguidores, sino tambin a sus oponentes. As ocurri con la municipalizacin de la educacin primaria en Brasil, que se impuso en la convencin Constituyente de 1989 a pesar de la oposicin de fuertes sectores de la sociedad, como los gremios docentes y los profesores de las universida-
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des. Nuevamente podemos hacer referencia a las dos lgicas que presiden la puesta en marcha de procesos de centralizacin-descentralizacin y relacionarlos con las estrategias de accin. La racionalidad democrtica-participativa slo puede expresarse en el marco del rgimen democrtico y la participacin de la comunidad constituye un requisito bsico de los programas de descentralizacin educativa. Sin embargo, se est an muy lejos de haber logrado este objetivo en forma integral, dado que se registran avances y retrocesos en esta materia, sujetos al desarrollo de otras variables intervinientes. En cambio, la racionalidad neoliberal tiene una caracterstica peculiar: puede desarrollarse tanto en un contexto democrtico como en un autoritario, previndose consecuencias y estilos de gestin diferentes en cada caso. En esta ltima situacin, la descentralizacin ser el fruto de una decisin unilateral e inconsulta del gobierno central. Las condiciones propias del autoritarismo se detectan en la falta de consulta a los ciudadanos, imposicin por la fuerza, represin del descontento, etc. Un ejemplo interesante de dos estilos de gestin opuestos, an para establecer polticas similares, es el de la municipalizacin de la educacin bsica en Chile y Brasil. En el primero, dicha poltica se llev a cabo sin consultar a los docentes y el traspaso concluy en 1986, a pesar de la oposicin de los maestros organizados, de las protestas efectuadas y las representaciones hechas a las autoridades (Hevia, 1991). En cambio, en Brasil, si bien los maestros se opusieron con fuerza a la municipalizacin, el resultado fue diferente en cuanto que en algunos estados del sur el proceso se congel (dem). Como se ha visto, en Amrica Latina la descentralizacin educativa parece balancearse entre dos racionalidades contrapuestas que se imbrican e influyen mutuamente. Son ellas la lgica neoliberal impulsada por la exigencia de achicamiento de los estados nacionales, la redefinicin de sus funciones, la reduccin del gasto pblico y la privatizacin de servicios y la democrtico-participativa, que
esgrime la participacin de la sociedad civil como referente para obtener logros educativos perdurables y valederos. Adquiere importancia el ordenamiento del sistema poltico unitario o federal en la estructuracin de los sistemas educativos nacionales. Se ha tratado de mostrar en este texto que en cada uno de ellos la centralizacin-descentralizacin adquiere grados cambiantes de complejidad y provoca reacciones sociales ms intensas. Puede decirse que, bajo la misma denominacin, distintos pases desarrollan procesos de naturaleza y alcances diferentes, que hacen necesario incorporar esta variable para el anlisis comparativo. Bibliografa
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EDUCACION MULTICULTURAL Y ESTUDIOS DE CONFLICTOS COMO ELEMENTOS DE LA EDUCACION PARA LA PAZ EN TRINIDAD Y TABAGO
Sandra Gift* Este trabajo define la educacin multicultural y los estudios de conflicto como parte de un acercamiento integral a la educacin para la paz. Una encuesta piloto efectuada en Trinidad en las Escuelas Asociadas de UNESCO en 1990 produjo hallazgos que revelaron que los estudiantes necesitan una mayor exposicin a todo lo que atae a la educacin para la paz, y tienen el deseo de aprender ms sobre la cultura de otros pueblos. Estos descubrimientos combinados, junto con los anlisis de Harvey (1988), Deosaran (1976) y La Guerre (1988), contribuyen a proporcionar una racionalidad para revisar nuestro acercamiento a la educacin multicultural en Trinidad y Tabago, con la intencin de llegar a una poltica ms deliberada de educacin multicultural en todos los niveles del sistema educativo. La Constitucin de UNESCO establece que Desde que las guerras empiezan en las mentes de los hombres, es en las mentes de los hombres que se deben construir las defensas para la paz.
En los ltimos cuarenta y cuatro aos, la UNESCO ha estado trabajando para establecer la paz en las mentes de los hombres, como lo establece su constitucin. Durante este tiempo, organizaciones como la Asociacin Internacional de Investigacin para la Paz y educadores de la paz tal como el Dr. Robert Muller, ex Secretario General Asistente de las Naciones Unidas considerado el padre de la educacin global y actualmente Director de la Universidad para la Paz en Costa Rica han contribuido a la reformulacin del paradigma fundamental a travs del cual miramos los problemas de la paz. Las preguntas que ahora parecen ser enfrentadas por la Educacin para la Paz ya no son slo aquellas de la guerra, sino tambin preguntas sobre preocupaciones globales como privacin,
* Sandra Gift. Secretaria general de la Comisin Nacional de Cooperacin con la UNESCO. Trinidad y Tabago.
discriminacin, degradacin ecolgica y falta de respeto a los derechos humanos fundamentales. A pesar del progreso logrado en paz y seguridad internacional por medio del alivio de las tensiones Este-Oeste, la intolerancia, la persistencia de prejuicios, la guerra y la violencia son intrnsecas a la naturaleza humana y, por lo tanto, son clichs, y estereotipos que continan siendo fenmenos que pueden crear conflictos y conducir a la confrontacin armada. Tambin debe mencionarse el trfico de drogas, el cual es un medio de dominio y agresin internacional y un obstculo que debe ser vencido para lograr un mundo pacfico. Favoreciendo una visin integral de la paz, en vez de una fragmentaria que distingue entre paz externa o la paz del objeto y paz interior o la paz del sujeto, Weil (1990) define la paz como al mismo tiempo un estado interno del espritu, creado por una armona personal, un estado de armona social que resulta de la capacidad de resolver conflictos pacficamente y una armona
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Educacin multicultural y estudios de conflictos como elementos de la educacin para la paz en Trinidad / Sandra Gift
con la naturaleza (p. 19). De acuerdo a esta definicin, Weil explica que no podemos tener verdadera paz interior si sabemos que hay pobreza y violencia en el nivel social o que estamos destruyendo el medio ambiente. Continuando desde esta perspectiva, Weil (1990) define Educacin para la Paz integral como un mtodo de educacin inspirado en mtodos activos y dirigido a la persona como un todo, reuniendo o estableciendo sensaciones, sentimientos, razn e intuicin. Se preocupa de la salud, el equilibrio entre lo emocional y lo racional, y entre el despertar y el mantenimiento de valores humanos De hecho, es el arte de vivir en paz lo que debe ser desarrollado en tres niveles: Humanidad: ecologa interna o la habilidad de vivir en paz con uno mismo; Sociedad: ecologa social o el arte de vivir en paz con los dems; Medio Ambiente: ecologa planetaria o el arte de vivir en paz con la naturaleza.1 Estas definiciones de paz y de Educacin para la Paz tienen implicaciones para la educacin de los seres humanos en todas partes del mundo y en todas las disciplinas acadmicas. En consecuencia, no podemos ignorar las dimensiones educacionales y culturales de la paz. Son los seres humanos de maana quienes, dependiendo de las semillas que hayamos sembrado en sus mentes y la visin del mundo que les hayamos legado, pueden realizar o destruir los sueos de verdadera armona social en los que muchos de nosotros hemos invertido y en los que creemos hoy en da. Una encuesta piloto que yo conduje en nueve (9) Escuelas Asociadas de la UNESCO en Trinidad en 1990 revel que mientras el 95% de los alumnos que respondieron tenan una actitud positiva hacia evitar el uso de la fuerza para resolver conflictos, para la mayora la visin de paz no haba ido ms all que el concepto tradicional de la ausencia de Guerra (59 estudiantes entre 90 formularios 3-4). Entre aquellos que vieron la paz
Weil, Pierre, The Art of Living in Peace. Toward a new peace conciousness, UNESCO 1990, p. 5.
como algo diferente que lo opuesto a guerra, la apreciacin del concepto estuvo limitada a una ecuacin con moral, religin o derechos humanos. Hubo estudiantes, sin embargo, cuyas respuestas atestiguaron una comprensin ms amplia y, por lo tanto, un concepto integral de la paz. Algunos ejemplos de sus definiciones de Educacin para la Paz son los siguientes: usar educacin como una herramienta para proporcionarle a los jvenes la oportunidad de crecer respetando la dignidad humana y la igualdad de derechos que conducir a la justicia y a la paz; despertar el humanitarismo en nosotros, para ayudar a todos a luchar por la paz...; la educacin para la paz es esencial para mantener la armona y equilibrio. Cuando se les pregunt cuales eran sus intereses en el rea de Educacin para la Paz, las respuestas ilustraron una considerable preocupacin por la guerra. Algunas respuestas en sta categora son: cmo puede ser establecida en las mentes de la gente de hoy sin iniciar una guerra? como la gente reacciona, antes y despus de la educacin para la paz y su visin, de cual es la causa real de la guerra entre ellos; evitando una tercera guerra mundial y otras guerras similares por el uso de medios pacficos; los efectos de la venta de armas y explosivos; como apelar a personas en altas posiciones y lderes mundiales para que no recurran a la guerra; porqu hay naciones comunistas y guerras entre otros pases; No violencia, no intervencin estadounidense. Tal vez, ms bien que ser simplemente evidencia de un concepto limitado de paz y de Educacin para la Paz, estas respuestas reflejan los hallazgos de Valeria Moukhina, profesora de sicologa infantil en la Universidad de Mosc, en el sentido de que una guerra mundial es la cosa que ms aterroriza a los nios. Esta conclusin se bas en anlisis de dibujos infantiles en varios pases. Otras respuestas revelaron que los alumnos realmente no saban de que se trataba la Educacin para la Paz, por ejemplo:
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qu es exactamente educacin para la paz y que conlleva? qu est siendo enseado y en que forma es enseado? qu conlleva, qu sentido tiene en este competitivo mundo nuestro? educarme a m mismo y luego a otros; ms sobre Educacin para la Paz en Trinidad. Tambin se realiz una encuesta entre los padres de estos estudiantes para determinar sus actitudes frente a las preocupaciones de Educacin para el Entendimiento Internacional, que es lo que el Proyecto Escuelas Asociadas de la UNESCO busca promover. El 95% de los padres que respondi indic una actitud muy positiva hacia evitar el uso de la fuerza para resolver conflictos (un total de 48 padres respondieron), el 76% estuvo de acuerdo con el planteamiento de que el futuro de la humanidad depende de que las nuevas generaciones sean capaces de mantener la paz en el mundo, pero el 79% asinti o estuvo muy de acuerdo con que hay muchas cosas ms importantes que aprender en la escuela que cmo prevenir la guerra. Esto fue antes de los sucesos de julio de 1990 y tal vez el uso de la palabra conflicto, en vez de guerra, pudo haber entregado un concepto de paz ms amplio, que habra llevado a los padres a ver que la escuela tiene un papel importante en este respecto. En respuesta a la afirmacin que el Ministerio de Educacin pone mucha importancia en la Educacin para el Entendimiento Internacional, para la Paz y los Derechos Humanos, el 46% no estuvo de acuerdo o disenti fuertemente; el 14% no saba y el 6% no respondi. El 86% de los encuestados que contest no estuvo de acuerdo o disenti fuertemente con la afirmacin: No est en el inters del pueblo de Trinidad y Tabago aprender sobre el trabajo de las Naciones Unidas; el 81% estaba inseguro; el 4% no respondi y el 2% estuvo de acuerdo. Sobre la base de las respuestas mencionadas, podemos llegar a las siguientes conclusiones preliminares: Muchos de estos estudiantes no han estado expuestos al concepto ms integral de paz, que
ha evolucionado en los ltimos cuarenta y cuatro aos y que va ms all de la ausencia de guerra; algunos de ellos igualan la paz con el concepto integral de restaurar la dignidad humana y mantener la armona social; para muchos, si no la mayora, la idea de Educacin para la Paz es totalmente nueva; ambos alumnos y padres tienen una actitud positiva hacia evitar el uso de la fuerza para resolver conflictos; estos padres reconocen la importancia de mantener la paz mundial para el futuro de la humanidad y el papel de los jvenes en relacin a este futuro; estos padres no creen que la escuela debera ensearle a los estudiantes como prevenir guerras; la mayora de los padres que respondi no cree que el Ministerio de Educacin le da gran importancia a la Educacin para el Entendimiento Internacional, Paz y Derechos Humanos; la mayora de los padres ve el trabajo de las Naciones Unidas como relevante para el pueblo de Trinidad y Tabago. La misma encuesta que yo realic trat de determinar el grado en que los estudiantes apreciaban el concepto de cultura y sus intereses especficos en el rea cultural. Las respuestas revelaron que, en general, los estudiantes encuestados tenan un claro entendimiento que el concepto de cultura es esencialmente una manera de vivir. De hecho, ellos parecen ser ms sensitivos a la definicin ms amplia de cultura que a la de paz. Como Gollnick y Chinn (1986) explican, cultura ya no es vista estrechamente como conocimiento en reas de historia, literatura y las bellas artes, sino Antroplogos y Socilogos definen cultura como una manera de percibir, creer, evaluar y comportarse (Goodenough, 1976) que proporciona el modelo que determina la manera en que un individuo piensa, siente y se comporta en sociedad. A continuacin, algunas de las definiciones de cultura de los encuestados: una forma de vida;
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crianza social y religiosa combinada con valores; tradicin y herencia; aprender a apreciar a otra gente por lo que ellos son; conducta peculiar a la raza humana; el espejo de la vida cosmopolitana en Trinidad y Tabago; Hubo, sin embargo, algunas definiciones ms estrechas de cultura, como: calipso, bandas de tambores metlicos, limbo, carnaval, arte. Muchos estudiantes expresaron inters en aprender sobre el origen de la cultura, las creencias y prcticas de otros pueblos del mundo y sobre la interaccin de las culturas. Aqu hay algunos ejemplos de sus respuestas: entender las costumbres y creencias de pueblos extranjeros; como se inici la cultura; las tradiciones, creencias e ideologas de otra gente; como razas y culturas diferentes interactuan entre s; como afecta al hombre en relacin con otros individuos; respetar las culturas de otros pueblos como a la propia. El 98% de los encuestados estuvo muy de acuerdo o de acuerdo con la afirmacin de que aprender acerca de la cultura de otros pueblos nos ayuda a entenderlos mejor; el 95% estuvo muy en desacuerdo o en desacuerdo con la afirmacin No hay conexin entre el entendimiento de la cultura de otros pueblos y asegurar la paz mundial. Estos estudiantes parecen reconocer la relacin entre el entendimiento de pueblos de distintas culturas y relaciones pacficas. Esto puede ser significativamente explotado para realzar el tono de las relaciones interculturales en Trinidad y Tabago. El inters que expresaron en aprender ms sobre la cultura de otros pueblos debera conducirnos a reflexionar sobre la efectividad con que nuestro sistema educativo satisface esta necesidad, al margen de celebrar nuestros frecuentes festivales y de la transmisin del folklore.
Harvey (1988), en su anlisis socio-cultural de los programas de estudio de las escuelas primarias entre 1957 y 1975 y del Plan de Educacin 1985-1990, concluye que a pesar de la evidencia en esos programas de una creciente preocupacin con la orientacin de los estudiantes a temas de la vida real en un pas multiracial en desarrollo el conocimiento y la conciencia de la naturaleza cosmopolitana de nuestra sociedad parece insuficiente para alejar tensiones raciales. (p. 358) Respecto del programa de educacin de 1957, ella seala que El tema de relaciones entre razas no fue incluido, aunque las formas de vida de los diferentes grupos fueron estudiadas. (p. 357) Deosaran (1976) argumenta que el sistema escolar debe formular una poltica multicultural deliberada, ya que la interaccin cultural en las escuelas es un proceso de socializacin demasiado importante para no ser guiado por una poltica efectiva. El reconoce, sin embargo, que la promocin del multiculturalismo en las escuelas es un desafo difcil debido al aparentemente inextricable lazo entre promocin cultural e identificacin racial. En efecto, el mantiene que tan atrs como a mediados del siglo diez y nueve, la diversidad cultural era vista como una carga en vez de una fuente de enriquecimiento para el sistema educativo, y como tal era algo de lo que haba que deshacerse, para que la modernizacin de la sociedad pueda ser lograda ms fcilmente. El argumenta adems que las escuelas de hecho cristalizaron el mbito y la intensidad del conflicto cultural que se manifest en la sociedad entre grupos de diferente origen tnico.2 En su anlisis de Trinidad y Tabago como una sociedad pluralista, La Guerre (1988) explica que en sociedades pluralistas los sentimientos comunales y de grupo son particularmente fuertes (p. 204) y que pareciera que en Trinidad y Tabago estos sentimientos no se han diluido desde la independencia. Por cierto, La Guerre se refiere al
Deosaran, Ramesh. The Schools and Multiculturalism. Some Psychological and Political Implications. Caribbean Issues Vol. II N 3, diciembre 1976.
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renacer racial como un problema internacional, argumentando que debe ser aceptado como un tema para el cual debe haber una poltica deliberada en nuestras escuelas, para ayudar a borrar la tensin de los conflictos raciales en nuestra sociedad. Los Programas de Educacin para el Entendimiento Internacional, Paz, Cooperacin y Derechos Humanos, Educacin Global y Estudios Mundiales estn siendo cada vez ms sujetos de experimentacin e innovacin en los Estados Unidos, Inglaterra, Europa, Australia y en muchos pases en desarrollo, con el apoyo de Organizaciones Internacionales tales como la UNESCO. Educacin Multicultural y Estudios de Conflicto son componentes comunes a todos, como un medio esencial de promocin de relaciones pacficas y armoniosas entre pueblos de culturas diferentes en niveles nacionales, regionales e internacionales. Nosotros en Trinidad y Tabago necesitamos, sin embargo, tener en mente el adagio de que la caridad comienza en casa, y deberamos reconocer la prioridad ms urgente al rompimiento de las barreras a la paz y al entendimiento en nuestro propio pas y con pases vecinos, en vez de estar ms interesados en establecer buenas relaciones con pueblos en pases lejanos como evidencia de nuestra solidaridad con la comunidad internacional. Hallazgos de investigaciones indican que las actitudes hacia grupos raciales se forman antes de los seis (6) aos, como tambin las actitudes y valores polticos; que los nios tan temprano como en el kindergarten tienen la clase de actitudes que resultan en desunin, desarmona e infelicidad en la vida de grupo;3 que los padres le dan a las escuelas el mandato de tratar de mejorar las relaciones comunitarias;4 que amistades dentro del grupo propio (en trminos raciales) son esta-
blecidas a una edad temprana en las escuelas primarias que son multi-tnicas; que en las escuelas dnde amistades dentro del grupo propio aparecan significativamente haba poca evidencia de cualquier intento de ofrecer una educacin multiracial.5 Davey y Mullin (1982) sugieren que la educacin multicultural puede servir para combatir divisiones raciales en la escuela. Como Victor E. Cabrita, Director de la Cours Sainte Marie de Hann, una escuela primaria y secundaria en Dakar, Senegal, y Co-Ganador del premio de Educacin para la Paz de la UNESCO en 1991, ellos no creen que solo el contacto o solo entremezclarse es suficiente para erradicar los prejuicios. Al aceptar el premio de Educacin para la Paz de la UNESCO en 1991, Cabrita dijo que mientras contactos interraciales y encuentros interculturales ... pueden ser extremadamente estimulantes y enriquecedores si se dejan sin atencin, pueden llegar a ser dainos porque pueden ser frustrantes y an destructivos, ya que con frecuencia son explosivos.6 Un informe de 1989 de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) proporciona un anlisis de programas de educacin multicultural en sus Estados Miembros. Este informe acenta la importancia de temas polticos en educacin multicultural (p. 73) un factor muy concreto en Trinidad y Tabago, pero que este trabajo no se propone considerar. Tal vez sea en la esfera poltica dnde nosotros experimentamos el conflicto que Zais (1976) distingue entre valores concebidos, es decir lo que la gente proclama creer o piensa que cree y valores operativos, es decir los valores que estn implcitos en la forma como actuamos a pesar de nuestras buenas intenciones. Es que no es un desafo a la educacin influenciar positivamente nuestros valores operativos
Moyer, Joan E. Bases for World Understanding and Cooperation, suggestions for Teaching the Young Child, ASDCD, NEA 1970. 4 Davey, A.G. Racial Awareness in British Primary School Children, International Education in Twelve Countries, Finish National Commission for UNESCO, 1986.
Davey, A.G. y Mullin P.N. Inter-ethnic Friendship in British Primary Schools. Educational Research Vol. 24 N 2, febrero 1982. 6 UNESCO PRIZE 1991. For Peace Education, pgs. 1213.
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para reducir la distancia entre lo que decimos o pensamos que creemos y nuestras acciones? Si podemos adquirir maestra en la educacin multicultural en Trinidad y Tabago, la educacin puede verdaderamente convertirse en un agente de cambio positivo, y, por lo tanto, en un baluarte de paz. Educacin multicultural, segn la definen Gollnick y Chinn (1986), trasciende la nocin de desarrollar en los estudiantes empata por otras culturas; ms bien est relacionada, inextricablemente, a educacin formal exitosa. Es una ...educacin en la cual los entornos culturales de los alumnos son considerados como positivos y esenciales para el desarrollo de la instruccin en la sala de clases y un ambiente escolar deseable. (p. 1) Trata de darle un significado tangible a los conceptos de cultura, pluralismo cultural y equidad en el mbito escolar formal. Gollnick y Chinn (1986) identifican seis (6) metas de la educacin multicultural: Ayudar a todos los alumnos a: (1) aprender habilidades acadmicas bsicas; (2) adquirir un conocimiento de las realidades histricas y sociales de su sociedad para entender racismo, sexismo y pobreza; (3) vencer su temor a las diferencias que conduce a mal entendidos culturales y conflictos interculturales; (4) funcionar efectivamente en su propia y en otras situaciones culturales; (5) valorar las diferencias culturales entre los pueblos y ver las diferencias de un modo igualitario en vez de en un modo inferiorsuperior y (6) entender la nacin multicultural y el mundo interdependiente en el cual viven (pp. 255256). Respecto de estrategias para la educacin multicultural, ellos recomiendan: un examen crtico de los materiales usados en la sala de clases para reconocer y atacar prejuicios; la inclusin de componentes tales como: estudios tnicos, de minoras y de mujeres; programas bilinges; concientizacin cultural; relaciones humanas y clarificacin de valores.
Y de conceptos tales como racismo, sexismo, prejuicios, discriminacin, opresin, impotencia, poder, desigualdad, igualdad y estereotipos, permear la educacin multicultural a travs de todas las materias e instruccin, irrespectivamente del nivel de escolaridad formal; la necesidad de que el educador se preocupe de dos estrategias: ensear desde una perspectiva multicultural y ensear una poblacin estudiantil culturalmente diversa (pp. 257262). Gollnick y Chinn (1986) tambin bosquejan principios a aplicarse en estas dos estrategias. Ellos incluyen el uso de formas de abordar la enseanza y los materiales que sean sensitivas y relevantes a los entornos y experiencias socioculturales de los alumnos; aumentar la participacin de los estudiantes en el proceso del aprendizaje; evaluar el marco de valores de las familias en la comunidad; referirse a las realidades sociales e histricas de la sociedad, ayudndole a los alumnos a lograr un mejor entendimiento de las causas de la opresin y desigualdad, incluyendo racismo y sexismo e incluir recursos multiculturales de la comunidad local (pp. 262272). La conducta de los profesores tambin es considerada como un elemento clave en el xito de la educacin multicultural, particularmente dado el impacto de la interaccin entre alumnos y profesores. Un profesor entusiasmado con la educacin multicultural ms probablemente usar materiales multiculturales y alentar a los estudiantes a adoptar opiniones ms igualitarias. Gollnick y Chinn (1986, p. 276). El clima general de la escuela es otra medida de un programa de educacin multicultural. Una escuela que afirma el multiculturalismo: integrar a la comunidad en su programa total; tendr personal docente que refleje la diversidad cultural del pas; tendr alumnos de varios entornos culturales en posiciones de liderazgo; tendr programas de convenciones con contexto multicultural; tendr comunicaciones interculturales positi-
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vas entre los estudiantes y entre ellos y los profesores; respetar los diferentes lenguajes y dialectos usados por los estudiantes. Al prepararse para proveer educacin multicultural en el saln de clases, los educadores debern: conocer su propia identidad cultural y el grado en el cual ellos se identifican con las diversas micro-culturas de las que son miembros; ser capaces de aceptar el hecho de que ellos tienen algunos prejuicios que pueden afectar la manera en que reaccionan ante los estudiantes en el saln de clases, para desarrollar estrategias para vencerlos o compensarlos en la sala de clases; aprender sobre otros grupos culturales, por ejemplo, a travs de su literatura; interactuar con personas de grupos culturales distintos, reconociendo que uno no puede generalizar las caractersticas de algunas personas a todo el grupo; estar abiertos a las tradiciones y perspectivas de otras culturas para aprender de sus experiencias (Gollnick y Chinn 1986, p. 278) . Algunas orientaciones y conclusiones muy tiles se infieren en el Informe de la OCDE de 1989 sobre educacin multicultural. Los indicadores de la OCDE para el futuro desarrollo de la educacin multicultural incluyen: 1. La llegada de la educacin multicultural significa un respeto renovado por la comunidad y el fin de una cierta guisa de individualismo; 2. considerar el respeto a los derechos humanos como un lmite inviolable para cualquiera poltica cultural abierta; 3. la identificacin de variables educacionales que afectan la entrega de educacin y tratar de cambiarlas para cosechar mayores xitos; (pp. 73-74). Algunas de las conclusiones inferidas respecto de la educacin multicultural y que son relevantes para nosotros en Trinidad y Tabago son: las escuelas deberan concentrarse en la enseanza exitosa del idioma de instruccin a menudo el lenguaje oficial del pas un co-
nocimiento que es esencial para la escolaridad subsiguiente y para la instruccin vocacional adecuada; los profesores necesitan instruccin terica slida sobre los problemas de la interaccin entre culturas diferentes para una educacin multicultural efectiva; las escuelas necesitan buenos profesores as como equipo y recursos apropiados; la enseanza de idiomas es importante, no slo por razones educativas, tales como realzar la capacidad de aprendizaje de los nios, sino tambin por razones econmicas y comerciales, tal como potenciar la economa al nivel internacional, particularmente en relacin a la conquista de nuevos mercados; la necesidad de asir el problema cognoscitivo que presenta la educacin multicultural, esto es: la educacin multicultural se concentra en alto grado en la enseanza afectiva; permite acceso a tradiciones culturales y formas de conocimiento de contenido y estructura interna distinta a lo que tradicionalmente se ensea en la escuela; tiene alcances para las formas y la valorizacin del conocimiento. La necesidad de revisar la teora que el bajo rendimiento es el resultado de variables culturales y no de factores biolgicos o de clase, ya que programas de educacin multicultural influenciados por esta teora han fracasado en reducir la desigualdad educacional y mejorar el desempeo de nios de minoras en comparacin con nios de mayoras. Una conclusin final inferida por el informe de la OCDE, a favor de la educacin multicultural, es la preocupacin de los lderes polticos de evitar inquietudes sociales y mantener un mnimo de consenso social sobre algunos conceptos bsicos que sirven para mantener la cohesin social. Se considera que programas de educacin multicultural bien concebidos tienen la capacidad de contribuir al xito de polticas diseadas para mantener o alentar la coexistencia armoniosa de grupos tnicos distintos. (p. 78) La inclusin de un programa de estudios de
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conflicto en la educacin multicultural puede servir a la realizacin de su potencial de alentar la coexistencia armoniosa de nuestra propia gente. Smith (1976) explica que puede ser verdad decir que no ha habido, de hecho, un aumento apreciable en los conflictos, sino que se ha creado una concientizacin realzada de ellos debido al mejoramiento de las comunicaciones mundiales a travs de los medios de comunicacin y a travs del aumento en organizacin internacional (p. 170). El tambin argumenta, sin embargo, que la velocidad del cambio social y tecnolgico que se experimenta actualmente parece ser la fuente inesperada de nuevos conflictos ante los cuales hay una ausencia de leyes para la proteccin de individuos y grupos as como una falta de maneras institucionalizadas de resolverlos. Smith tambin explica que ansiedades sobre conflictos pueden haber surgido en el contexto de la existencia de arsenales nucleares de las mayores potencias y del efecto de choque al darse cuenta del efecto potencialmente desastroso de los conflictos internacionales. Ya sea como ciudadanos de Trinidad y Tabago en las escuelas, en casa, en lugares de trabajo, o como los lderes futuros de nuestro pas que debern interactuar con la comunidad internacional, el conflicto es una caracterstica de la realidad de nuestros estudiantes. Existe la necesidad, por lo tanto, de prepararlos para enfrentarse a situaciones de conflicto si ellos van a mantener la paz y la estabilidad en nuestro pas, y as contribuir a la paz mundial. Nuestra gente joven, como nosotros, se enfrenta a la toma de decisiones y esto tambin incluye conflictos. Dado que el futuro se forma por el coro que hacemos, entonces su capacidad de enfrentarse al conflicto adquiere an ms importancia. Muller, uno de los dos Educadores para la Paz laureados en 1989, y Apple (1983) estn entre aquellos que ven la necesidad de educacin para la paz, de la cual Smith explica (1979) los estudios de conflicto no son sino una pequea parte. Apple (1983) predice que gente de todas las formas de vida, representando distintas persuasiones polticas, se unir en torno al tpico de la paz y urgir que se le d ms atencin en los programas de estudio (p. 324).
Se formularn algunas sugerencias, por lo tanto, para un programa de estudios de conflicto como un elemento de la educacin para la paz dirigida a equipar a los estudiantes con habilidades para resolver conflictos pacficamente. Un programa de estudios de conflicto puede incluir un examen de los conflictos que surgen entre individuos o grupos y aquellos que surgen entre pases. Smith (1976) hace algunas proposiciones respecto de los objetivos, contenidos y experiencias de aprendizaje que pueden integrar un programa de estudio de conflictos. En trminos de los objetivos, un programa de estudios de conflicto buscara entregar: Cierto conocimiento: conceptos fundamentales para el manejo de conflictos (por ejemplo provocacin, tensin, comunicacin, cooperacin, confianza, escalamiento, alianza, desescalamiento, agresin, violencia, negociacin, mediacin, arbitraje, etc.) (p. 173) a partir de experiencias personales e informes en los medios de comunicacin, establecer un fondo de situaciones y experiencias de conflicto/cooperacin para usarlas en el estudio de conflictos, y los procesos de desarrollo de conflictos y manejo constructivo. Habilidades intelectuales para tratar el conflicto. Estas incluirn: ser capaz de reconocer cuando surgen situaciones de conflicto; la habilidad de identificar y articular temas contenciosos; la habilidad de apreciar que las partes en una situacin de conflicto perciben la situacin en forma diferente, y la habilidad de generar maneras de manejar conflictos (p. 173). La aclaracin de valores pertinentes a la resolucin de conflictos. Estos objetivos quedan dentro del dominio afectivo. Esencialmente este objetivo se relaciona con el desarrollo del compromiso a los valores de justicia e igualdad en encontrar soluciones a los conflictos. Sobre el asunto del contenido del programa de
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estudios de conflicto Smith (1979) tiene mucho que ofrecer. Sugiere dos aproximaciones al tema de contenidos. La que parece ms apropiada al nivel ms bsico, es decir el nivel primario, sera comenzar con conflictos interpersonales, particularmente a nivel del individuo. Se podra luego avanzar a conflicto entre grupos. Al nivel de escuela secundaria podran estudiarse conflictos internacionales, que son ms remotos y complejos. Smith (1979) justifica esta progresin ya que es una que avanza de lo conocido a lo desconocido y de lo simple a lo complejo y encaja dentro de principios fundamentales de la enseanza. Otra estructura interesante, si bien tal vez ms sofisticada, del contenido de los estudios de conflicto sera considerar las distintas tcnicas de resolucin de conflictos, un acercamiento que puede ser ms significativo y efectivo al nivel Secundario. Aqu nuevamente se recomendara una progresin de lo conocido a lo desconocido y de lo simple a lo complejo. Esto incluir, por ejemplo, comenzar con la tcnica de discusin (por ejemplo negociacin colectiva, conciliacin, diplomacia y negociacin); tratar de resolver disputas interpersonales, intergrupales e internacionales por medio de concesiones mutuas; estudiar la tcnica de retiradas a todos los niveles y el estudio de los actos y resultados de la agresin por individuos y actos violentos de grupos o naciones (p. 175) Las experiencias de aprendizaje para tratar los contenidos y objetivos mencionados pueden ser variadas. Se puede obtener de las diferentes materias, disciplinas tales como drama, literatura, historia, biologa, moral e instruccin religiosa y el estudio de los sistemas judiciales en lo legal para ver como pueden contribuir a un entendimiento del conflicto. El profesor tambin puede usar las experiencias personales de los alumnos con sus familias y amigos y situaciones de conflicto latente o manifiesto en la sala de clase y, en general, en la vida escolar. Fuentes secundarias de experiencias de aprendizaje pueden obtenerse de pelculas, programas de televisin, informaciones de diarios, dibujos animados y tiras cmicas. Personas-recurso de la comunidad tambin
pueden ser usadas para compartir con la clase sus experiencias en la resolucin de conflictos. Abogados, miembros del clero, consejeros escolares, policas y jueces son ejemplos de tales personas-recurso. El profesor tambin puede usar tcnicas de enseanza tales como simulacin, representaciones y representaciones con posiciones invertidas para capacitar a los alumnos para entender mejor la naturaleza de los conflictos y darles prctica en el desarrollo de habilidades intelectuales que son importantes en el manejo de conflictos. Un entendimiento de los valores involucrados en el manejo de conflictos tambin puede adquirirse utilizando los recursos recin mencionados. An otro modo de abordar el examen de valores en la resolucin de conflictos sera desde la perspectiva de culturas distintas. Podran visualizarse notables diferencias en valores, por ejemplo, en los acercamientos a la resolucin de conflictos en sociedades industrializadas comparadas con sociedades no industrializadas ms simples (p. 175) Tal enfoque le proporcionara a los estudiantes un entendimiento ms claro de que los valores culturales son relativos, como enfatiza Zais (1976) y, en consecuencia, de las dificultades reales que existen en el arreglo de conflictos entre sociedades con valores sociales y culturales muy diferentes. Este trabajo ha examinado el concepto de educacin para la paz en su sentido ms amplio, concentrndose en educacin multicultural, con un componente de estudios de conflicto, que es relevante en el Trinidad y Tabago actual. Propone una revisin de nuestro enfoque a la educacin multicultural en el contexto de una bsqueda para asegurar la paz y la armona nacional. Este trabajo, en consecuencia, ha intentado proporcionar algunas reflexiones que podran guar el desarrollo de una poltica de educacin multicultural ms deliberada en Trinidad y Tabago.
Referencias
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ENSEANZA EN BASE A GRUPOS: UNA HERRAMIENTA PARA MEJORAR EL APRENDIZAJE

R. W. McMeekin* Es un patrn observado con reiterada frecuencia en las escuelas a travs de Amrica Latina: el profesor se para delante de la clase y di cta ctedra a filas de alumnos que escuchan pasivamente y que, en el mejor de los casos, toman apuntes. Esta modalidad de enseanza frontal es altamente ineficaz porque los alumnos son participantes pasivos ms que activos en el proceso de aprendizaje.1 Una de las formas de cambiar el patrn y dar a los alumnos un rol activo en su propio aprendizaje es organizar la clase en grupos de aprendizaje, cada uno con una tarea a realizar, permitir que los grupos trabajen solos, evaluar lo que han aprendido y proporcionar las recompensas e incentivos apropiados. La investigacin ha revelado que el aprendizaje en base a grupos, cuando va acompaado de materiales docentes bien diseados y una adecuada capacitacin de profesores, mejora el rendimiento acadmico de los alumnos y promueve otros objetivos deseables. El presente articulo discute el aprendizaje en grupos y las condiciones necesarias para la aplicacin exitosa de esta metodologa de enseanza.
Qu queremos decir cuando hablamos de aprendizaje en grupos? La mayora de los profesores entiende que los alumnos necesitan estar involucrados activamente en el aprendizaje, pero pocos en Amrica Latina logran evitar el patrn de enseanza frontal. Muchos maestros tambin estn familiarizados con el concepto de organizar una clase en grupos para diversos fines, pero no saben muy bien cmo hacerlo en forma exitosa. Mucha de la investigacin que se ha realizado sobre el tema ha sido llevada a cabo por el Center for Social Organization of Schools (Centro para la Organizacin Social de las Escuelas) de la Universidad Johns Hopkins en
* R.W. McMeekin, CIDE/REDUC. 1 Schiefelbein, Ernesto. Relacin entre la calidad de la educacin y el modelo de enseanza frontal en Amrica Latina, Boletn 29 del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y El Caribe, Santiago, Chile, diciembre de 1992; pp. 3-18.
Baltimore. Robert E. Slavin ha dirigido gran parte de esta investigacin y su libro Cooperative Learning (Aprendizaje Cooperativo) constituye uno de los trabajos ms relevantes en esta rea.2 Slavin y sus colegas en Johns Hopkins utilizan el trmino aprendizaje cooperativo para describir el trabajo en grupos, porque la cooperacin entre los alumnos para ayudarse mutuamente a aprender y el manejo cuidadoso de la competitividad como incentivo son factores importantes en su conceptualizacin. El aprendizaje cooperativo significa asignar a los alumnos a pequeos equipos, habitualmente compuestos por cuatro o cinco miembros, que combinan alumnos de niveles de capacidad y caractersticas diferentes. Los investigadores han encontrado que hay varios enfoques hacia el aprendizaje en grupo que
Slavin, Robert E. Cooperative Learning. New York: Longman, 1983.
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Enseanza en base a grupos: una herramienta para mejorar el aprendizaje / R. W. McMeekin
son efectivos. Uno de los ms directos es que el profesor presente una leccin o tarea y haga que los alumnos trabajen en equipos para adquirir dominio del material. A continuacin se evala a los alumnos individualmente y los grupos son recompensados con certificados, puntos o alguna forma de reconocimiento basada en cun bien se ha desempeado el grupo en promedio. Va en beneficio de todos los miembros del grupo que cada uno aprenda el material y obtenga una buena calificacin, de manera que todos trabajen en forma cooperativa para ensear y alentar a los alumnos ms lentos a fin de que stos logren dominar el material. Otro enfoque es asignar a cada pequeo grupo un proyecto o tarea compleja. Los grupos planifican sus actividades de aprendizaje, asignan tareas entre sus miembros, llevan a cabo el proyecto y elaboran conjuntamente un informe para presentar a la clase. El aprendizaje cooperativo fue identificado como uno de los 29 enfoques exitosos para mejorar la enseanza en la sala de clases en What Works (Lo que funciona), un compendio de metodologas exitosas recopilado por el Departamento de Educacin de los Estados Unidos en l987,3 luego de la publicacin de la famosa crtica a la educacin norteamericana llamada A Nation at Risk (Una Nacin en Riesgo). La descripcin de esta metodologia exitosa expresa, En el aprendizaje cooperativo, los alumnos se alientan mutuamente a dar lo mejor de s y se ayudan unos a otros a aprender. Tanto alumnos con promedios de rendimiento altos como bajos obtienen beneficios del aprendizaje cooperativo. Los con bajo rendimiento contribuyen y tienen xito en el trabajo acadmico. Los alumnos ms aventajados profundizan su comprensin de los conceptos explicndolos a otros. Se producen discusiones que promueven el pensamiento crtico. Y los alumnos aprenden la valiosa habilidad de cooperar con otros para lograr una meta comn... Aunque los mtodos de
aprendizaje cooperativo varan, aqullos que aumentan el logro estudiantil en forma consistente tienen dos caractersticas en comn. Primero se proporciona una meta o recompensa grupal de manera que los alumnos tengan que trabajar juntos para tener xito como grupo. Segundo, el xito del grupo depende del aprendizaje de cada miembro, y no del rendimiento del grupo como tal.4 Cules son los beneficios del aprendizaje en grupo? Primero, la investigacin ha encontrado que trabajar en grupo promueve la participacin activa por parte del alumno, lo que a su vez se asocia con rendimientos ms altos. Segundo, organizar las clases en grupos de aprendizaje durante al menos parte del tiempo es una forma de manejar clases heterogneas, en que algunos de los alumnos estn muy adelantados y otros estn luchando por no quedarse atrs. Los alumnos trabajando juntos en grupos permite una mayor flexibilidad y adaptacin a necesidades y estilos de aprendizaje individuales, aunque debe recalcarse que el buen uso de esta metodologa requiere de un profesor que entienda cmo organizar clases y manejar grupos. El profesor debe prestar cuidadosa atencin a la composicin de los grupos, la asignacin de tareas, la estructuracin de incentivos y recompensas y la evaluacin del desempeo individual y grupal. Tercero, el trabajo en grupo puede proporcionar un incentivo para el aprendizaje. Los educadores saben desde hace tiempo que las opiniones y las acciones de los pares tienen una poderosa influencia sobre el comportamiento estudiantil y los mtodos grupales pueden aprovechar esta fuerza para promover el aprendizaje. Por el hecho que los grupos ganan recompensas sobre la base de lo bien que cada miembro individual aprende cada unidad y porque estn estructurados de modo de promover la cooperacin y la ayuda mutua dentro del grupo, existe un fuerte incentivo en cada nio
U. S. Department of Education, William Bennet, Secretary. What Works: Research About Teaching and Learning. Washington: U.S. Government Printing Office, 1987.
Ibid. p.2l.
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para aprender y en cada miembro del grupo para ayudar a los otros a aprender. Cuarto, el trabajo en grupos hace buen uso del tiempo disponible para aprender. El enfoque frontal de enseanza es tremendamente derrochador e ineficiente en trminos del uso del tiempo, mientras que el estudio en grupos hace que los alumnos participen en un proceso de aprendizaje activo por una mayor parte del tiempo de clases. Otro beneficio es que, una vez que los profesores aprenden las habilidades de poner a los grupos a trabajar independientemente en tareas de aprendizaje, esto da tiempo al profesor para atender a las necesidades de alumnos individuales y para manejar el proceso de aprendizaje en forma inteligente. Los profesores han encontrado que la enseanza en base a grupos facilita su labor. Finalmente, existen beneficios en trminos de los efectos de la experiencia grupal sobre la iniciativa, la creatividad y la autoestima de los alumnos, adems de permitirles aprender sobre el valor de la cooperacin. Aprendizaje grupal y escuelas efectivas Se ha demostrado que el organizar las clases en grupos de aprendizaje incorporando metas comunes y responsabilidad individual aumenta el rendimiento.5 En algunos casos muy interesantes, el aprendizaje grupal se utiliza como un componente en programas ms globales para mejorar la efectividad escolar. Habitualmente diseados para ayudar a estudiantes en situacin desventajosa, currculos integrados utilizan programas de estudios diseados especialmente, mejores materiales, capacitacin de profesores, cambios en la administracin escolar y participacin de los padres para lograr modificaciones importantes en la efectividad escolar. El aprendizaje grupal es parte del esfuerzo total. En un estudio reciente, Robert Slavin expresa que, Entre stos, el programa ms efectivo y que
ha sido evaluado ms exhaustivamente es el llamado Success for All (Exito para Todos)..., una reestructuracin integral de las escuelas primarias para asegurar que todos los nios tengan xito desde los primeros aos en adelante. Success for All utiliza programas de estudios e instruccin basados en la investigacin desde el prekindergarten hasta el sexto grado, con nfasis en el aprendizaje cooperativo.6 Otros aspectos del programa incluyen el reforzamiento individual para nios del primer grado que estn experimentando dificultades, la participacin de los padres para promover el aprendizaje de sus hijos, la identificacin de problemas de la vista, el odo y otras intervenciones. Slavin menciona que esta experiencia podra ser especialmente apropiada para Amrica Latina porque ya existe una versin en castellano de su programa de lectura. Reconociendo que hay grandes diferencias entre las escuelas de Amrica Latina y las de los Estados Unidos, de todas maneras afirma que ciertos principios derivados de la investigacin en los EE.UU. pueden ser aplicables.7 Entre stos estn los siguientes: La escuela y, en definitiva, la sala de clases individual debe ser la unidad de cambio. Los programas exitosos funcionan entregando a los profesionales profesores y administradores que ya estn insertos en las escuelas los programas y herramientas que les permitan realizar una mejor labor. Se da mayor nfasis a la capacitacin en el servicio. Slavin afirma en otra parte del mismo estudio que existe una necesidad para programas globales; los esfuerzos por cambiar un factor nico no son tan efectivos como aquellos que abarcan todos los elementos esenciales en trminos de mtodos de enseanza, materiales, capacitacin y servicios de apoyo. Los programas de cambio exitosos requieren comenzar a pequea escala, con programas
Ver Slavin, Robert E. Cooperative Learning: Theory. Research and Practice. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1990.
Slavin, Robert E. Effective Classrooms, Effective Schools: A Research Base for Reform in Latin America. Baltimore, MD: Center for Research on Effective Schooling for Disadvantaged Students, Johns Hopkins University, 1993; pp. 15-16. 7 Ibid.
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Enseanza en base a grupos: una herramienta para mejorar el aprendizaje / R. W. McMeekin
piloto o de demostracin en un nmero limitado de escuelas y, una vez comprobado su xito, expandirlos rpidamente. Finalmente, los procesos de cambio deben ser lo suficientemente flexibles como para responder a condiciones locales especficas y deben basarse en la participacin, la comprensin y la aceptacin por parte del personal existente. Otro programa integral llamado Accelerated Education (Educacin Acelerada) fue desarrollado en la Universidad de Stanford bajo la conduccin de Henry M. Levin y sus colegas. Al igual que Success for All, esta experiencia incorpora diversos aspectos de enseanza efectiva, identificados a travs de la investigacin, en un programa integral destinado a ayudar a estudiantes en situacin desventajosa. El concepto bsico es que los estudiantes que provienen de familias de escasos recursos, o que presentan otras desventajas, pueden aprender exitosamente si se les da una educacin apropiada que en efecto proceda a un ritmo ms rpido o acelerado en lugar de hacerlo ms lento. El uso de mtodos de enseanza en base a grupos es una parte importante del programa total.8 En Amrica Latina, la Escuela Nueva de Colombia incorpora algunos de los componentes de los programas integrales ya discutidos, incluyendo la capacitacin en el servicio de profesores en mtodos de enseanza perfeccionados, materiales especialmente desarrollados y el uso extensivo del aprendizaje grupal.9 La Escuela Nueva fue desarrollada para escuelas con un solo profesor o con enseanza simultnea de varios grados en
reas rurales de Colombia, en que los profesores necesitaban utilizar el aprendizaje grupal como forma de abordar simultneamente las necesidades de alumnos en distintos niveles. Lo que comenz como una necesidad ha probado ser un medio valioso de superar el enfoque de enseanza frontal y de promover una participacin ms activa de los alumnos en las actividades de aprendizaje. Cules son las condiciones necesarias para el aprendizaje en grupo? Si el aprendizaje en grupo es un enfoque tan deseable, por qu no ha sido utilizado ms ampliamente? De hecho, algunas formas de estudio grupal han sido utilizadas desde hace tiempo en escuelas exitosas en todo el mundo. Pero el trabajo de los investigadores en aos recientes ha aumentado mucho la comprensin de cmo usar el aprendizaje grupal efectivamente y ha revelado algunas caractersticas que deben acompaar su implementacin. Aunque no es necesario montar un programa global de cambio, la aplicacin exitosa del aprendizaje en base a grupos debe incluir lo siguiente: Capacitacin de profesores. Los profesores deben saber cmo organizar los grupos para aprovechar los beneficios que ofrece esta metodologa. La capacitacin abarca la forma en que deben constituirse los grupos, los tipos de tareas que deben ser asignados, los incentivos que promueven el aprendizaje de todos los estudiantes en el grupo y la evaluacin del aprendizaje individual y grupal. La capacitacin en el servicio es un medio efectivo para entregar las habilidades necesarias. Materiales diseados con enfoque al trabajo grupal. El aprendizaje grupal requiere de materiales docentes. Optimamente stos deben ser diseados especficamente para el uso de grupos. Uno de los elementos del xito de la Escuela Nueva es la buena utilizacin de materiales desarrollados especialmente que son efectivos y de bajo costo. Administradores y supervisores de escuelas que entiendan y alienten el aprendizaje grupal. Aunque la unidad de cambio debe ser la escue-
Ver Levin, H. M. Accelerating elementary school education for disadvantaged students en Council of Chief State School Officers (eds.) School Success for Students at Risk. Orlando, Florida: Harcourt Brace Jovanovitch, 1988; y Accelerated Schools in the United States: Do they have relevance for developing countries? en M. Lockheed y H. M. Levin (eds. Effective Schools in Developing Countries, Pennsylvania. The Falmer Press, 1993. pp. 158-172. 9 Clobert, V., Chiappe, C. y Arboleda, J. La Escuela Nueva: More and Better Primary Education for Children in Rural Areas in Colombia.
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la y la sala de clases, los profesores individuales no pueden implementar el aprendizaje grupal a menos que los directores y otros que estn por encima de ellos en la jerarqua entiendan y apoyen sus esfuerzos para mejorar la calidad de la enseanza. Un recurso reciente que est disponible en Amrica Latina es un Manual para una Escuela Eficaz desarrollado en Chile.10 Este manual, orientado a las necesidades de los profesores, entrega orientacin y tcnicas especficas que pueden ser puestas en prctica en las salas de clases. Estas incluyen temas tales como el modo de formular preguntas sobre las cuales puedan trabajar los grupos, el uso de la lectura y las experiencias personales como base para actividades grupales y la asignacin de tareas en que los alumnos sugieren formas de aplicar lo que han aprendido en la vida diaria. Los ejercicios y las lecciones ofrecidos en el manual tienen por fin desarrollar en los alumnos capacidades para organizar, retener, razonar, resumir y reformular en sus propias palabras la materia que han aprendido. El manual sugiere tcnicas tales como presentaciones grupales orales, presentaciones dramatizadas, proyectos e investigaciones grupales, y debates, adems de composiciones escritas y otros mtodos ms tradicionales. Entrega sugerencias prcticas respecto a tareas tales como confeccionar afiches, modelos, entrevistar a personas e informar sobre los resultados, escribir un aviso publicitario o dar exposiciones. La seccin sobre la enseanza personalizada pone nfasis en el desarrollo de hbitos para trabajar en forma independiente, aprender a apren-
der y usar iniciativa y creatividad. El manual sostiene que los mtodos grupales tienden a mejorar el rendimiento de todos los miembros de los grupos, permiten manejar actividades separadas al mismo tiempo durante la hora de clases; son especialmente tiles para el estudio de las ciencias, son beneficiosos para alumnos que son lentos para aprender y ayudan a manejar clases numerosas. Analiza las ventajas y desventajas de los grupos permanentes o estables versus los grupos flexibles y discute sobre algunos de los riesgos de organizar las clases en grupos y las formas de evitarlos. Qu deben hacer los administradores del sector? Cmo pueden los lderes educacionales aprovechar lo que la investigacin nos entrega sobre el aprendizaje en grupo? Hay varios pasos posibles que pueden tomarse: Averige si hay ejemplos de enseanza en base a grupos en su pas, o personas bien informadas sobre sus tcnicas y utilcelos como recursos. Busque informacin respecto a la enseanza grupal y las fuentes de capacitacin de profesores y materiales que hay disponibles en castellano. Establezca programas piloto en un nmero limitado de escuelas que incorporen el aprendizaje en grupo y otros elementos incluyendo materiales y capacitacin de profesores. Utilice los programas nacionales de demostracin y piloto como base para difundir la informacin sobre las tcnicas y promover su adopcin sobre una base ms amplia.
10 Espnola, V., O. Almarza y M. E. Crcamo. Manual para
una escuela eficaz: Gua de autoperfeccionamiento para Directores y Profesores. Santiago, Editorial Zig-Zag, 1994. Ver Secciones 5 (Aprendizaje Activo), 6 (Motivacin) y 7 (Enseanza Personalizada), pp. 181-209.
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Actividades OREALC
Actividades OREALC
BALANCE Y PERSPECTIVAS DE LA EDUCACION PARA LA COMPRENSION INTERNACIONAL En el marco de los trabajos preparatorios de la 44 Sesin de la Conferencia Internacional de Educacin (CIE), que tendr lugar en Ginebra del 3 al 8 de octubre de 1994, la Oficina Internacional de Educacin de la UNESCO (OIE) y la Oficina Regional de la UNESCO para la Educacin en Amrica Latina y el Caribe (OREALC) organizaron una Reunin Regional sobre el tema Balance y Perspectivas de la Educacin para la Comprensin Internacional en Amrica Latina y el Caribe. El encuentro tuvo lugar en Santiago de Chile, entre el 12 y el 14 de abril de 1994 y en l participaron 25 representantes de Ministerios de Educacin de Argentina, Brasil, Chile, Honduras, Repblica Dominicana y Uruguay, del UNICEF, de la CEPAL, del FNUAP, del Banco Interamericano de Desarrollo y cuatro especialistas invitados provenientes de organizaciones intergubernamentales, organizaciones no gubernamentales y de la Universidad de Harvard, Estados Unidos de Amrica. La Reunin Regional fue presidida por el Ministro de Educacin de Chile, Ernesto Schiefelbein. La cita que se enmarca en el criterio de recoger opiniones de las regiones sobre el tema de la Conferencia de Ginebra, se aboc, como ya se hizo en Dakar y Kuala Lumpur, al anlisis del Proyecto de Documento de Trabajo de la prxima Conferencia Internacional de Educacin Esbozo de una estrategia de orientacin y de marco de accin para una educacin para la paz, los derechos humanos y la democracia y de un Ante-Proyecto de Declaracin que se someter en dicha oportunidad as como de las posibilidades de actualizacin o reemplazo de la Recomendacin de la UNESCO sobre La Educacin Internacional, suscrita por los Estados Miembros en 1974. A juicio de los participantes, la preservacin de la paz y el fortalecimiento de la comprensin internacional constituyen necesidades ineludibles de seguridad ciudadana y de estabilidad poltica, especialmente si se tiene en cuenta la aparicin de conflictos tnicos, religiosos, polticos que se manifiestan actualmente en distintas regiones del mundo; el aumento de la violencia individual y colectiva, de la xenofobia, de la intolerancia y de la marginacin social. Los participantes concordaron en que el desafo planteado a los gobiernos y a los pueblos de la regin, en los albores del tercer milenio y de la celebracin en 1995 del Ao Internacional de la Tolerancia declarado por las Naciones Unidas, consiste en cmo echar bases polticas y culturales slidas, efectivas y rpidas para el fortalecimiento de la democracia como sistema poltico; la creacin de una cultura de la paz; la cooperacin regional y la comprensin internacional. Se trata, en definitiva, de disear, promover y poner en prctica, a partir de la escuela, los fundamentos ticos de una nueva civilizacin mundial en vas de formacin, que tendr que incorporar desde el mbito escolar la validez y defensa de los derechos humanos en trminos econmicos, sociales y culturales; la preservacin de los derechos civiles y polticos; el derecho a vivir en un ambiente sano en el marco de un desarrollo humano sostenible. Considerando que el tema de la Reunin no est agotado y que, por el contrario hay un dficit tico en las propuestas y polticas de modernizacin que resulta imprescindible profundizar a nivel nacional, los participantes reafirmaron su conviccin que los derechos del hombre y valores como la libertad, la justicia y la solidaridad tiene un carcter universal e indivisible. Hubo acuerdo asimismo en considerar que la democracia constituye el nico marco poltico dentro 87
del cual se pueden ejercer y canalizar los conflictos por medios institucionales y no violentos. Los participantes coincidieron en la necesidad de definir la funcin central de la educacin, no slo como el acceso del ciudadano al conocimiento y a los valores de una cultura de paz que permita reducir el costo social e individual vinculado con las rpidas transiciones que vive la sociedad contempornea, sino adems que el fortalecimiento del rol socializador de la escuela implica modificar sus mecanismos institucionales por lo que se requiere introducir en la gestin educativa los mecanismos ms apropiados para responder simultneamente a la demanda de educacin frente a la diversidad tnica y cultural por una parte y, por otra, a la demanda de cohesin y de integracin social. Hubo acuerdo en cuanto a que la construccin de una cultura de paz es un proceso que debe y puede orientar la renovacin pedaggica de la educacin siempre y cuando se eviten metodologas simplistas y unidimensionales; se tenga presente las caractersticas psicolgicas y culturales de las poblaciones meta; no se omita el principio que cada cultura tiene una forma particular de concebir a las otras, hecho que conlleva una nueva percepcin de valores como la apertura, la aceptacin del otro y la tolerancia y que se atribuya una mayor pertinencia social a los programas educativos para responder de manera ms adecuada a los requerimientos cvicos, tanto desde el punto de vista productivo, social, poltico y cultural. Junto con expresar su conviccin que la 44 Sesin de la Conferencia Internacional de Educacin constituir un foro que facilite el dilogo, los intercambios de informacin, las experiencias e incluso las controversias que faciliten los lmites entre la tolerancia y la intolerancia, la libertad y la opresin, los participantes consideraron que el Ante Proyecto de Declaracin que se analiz en la Reunin, plantea en forma adecuada tanto los problemas como las orientaciones, nfasis y prioridades que los Ministerios de Educacin podran asumir. Por lo que toca a la Recomendacin de 1974, los participantes estuvieron de acuerdo en reafirmar su vigencia, adaptndola a las realidades vigentes y a las necesidades futuras.
Areas prioritarias de educacin en Paraguay Ante una solicitud del Ministro de Educacin de Paraguay, Nicanor Duarte Frutos al Director General de la UNESCO, entre el 14 y 18 de marzo visit ese pas una misin de expertos de la OREALC con el objeto de asesorar a las autoridades locales en la determinacin de las reas prioritarias de educacin que necesitan fortalecimiento. Durante su permanencia en el pas, los expertos tuvieron oportunidad no slo de entrevistarse con las ms altas autoridades gubernamentales sino que tambin con todos los representantes de sectores polticos, el Congreso Nacional, gremios docentes, organizaciones empresariales y universidades nacionales. La misin de la UNESCO/OREALC constat que el momento educativo que vive el Paraguay est signado por un conjunto de factores que le dan una singularidad indita en la historia del pas. Entre otros, el hecho de que todos los actores que integran la sociedad civil coincidan en asignar a la educacin un rol protagnico y una de las primeras prioridades nacionales, a la vez la conviccin de que la educacin es un fenmeno complejo que debe ser contemplado en una dimensin de largo plazo y en el cuadro de las polticas y estrategias nacionales de desarrollo. La misin integrada por Jos Rivero, Director a.i. de la OREALC y especialista en educacin de adultos; Juan Casassus, especialista en planificacin y gestin de la educacin; David Silva, especialista en currculo y formacin docente y Pedro Daniel Weinberg, especialista en educacin tcnica y formacin profesional coincidi con las autoridades en que la existencia de una enorme
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diversidad de demandas legtimas e impostergables obliga a procurar el diseo de nuevas modalidades en atencin, de desarrollar esquemas de administracin y gestin de mayor autonoma e introducir en los diseos pedaggicos una lgica basada en la satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje pertinentes para el desempeo de los ciudadanos en los diferentes mbitos de la sociedad. La misin identific dos reas que requieren una accin prioritaria: La elabocacin de un marco general que permita encauzar y orientar el desarrollo de la educacin. Dicho marco debera contemplar cuatro componentes principales: un marco general de poltica que indique las orientaciones principales de la educacin nacional; un cuerpo jurdico que contemple una ley general de educacin y que incluya, entre otros elementos, la estructura del sistema educativo, la estructura del Ministerio, componentes bsicos de una carrrera docente; un plan educativo de mediano y de largo plazo que determine objetivos, metas y procesos a fin de organizar la asignacin eficiente de recursos humanos, fsicos y financieros; la reorganizacin del Ministerio de Educacin y Culto en funcin de la conduccin educativa necesaria de acuerdo a los objetivos y procesos de la ley, a los fines y a los medios de la educacin. La ejecucin de un vasto programa de profesionalizacin de los recursos humanos involucrados en la actividad educativa. Este debera contemplar al menos tres niveles de intervencin: profesionalizacin de la actividad de conduccin, seguimiento y evaluacin del proceso educativo a nivel Ministerial; profesionalizacin de la accin de los directores de establecimientos y centros escolares y profesionalizacin de la accin de los docentes. En funcin de lo anterior, la UNESCO est en condiciones de cooperar en el desarrollo y ejecucin de la concertacin conducente a un pacto nacional para un plan de desarrollo de la educacin frente al siglo XXI; el seguimiento y evaluacin de proyectos de crdito internacional, y la accin de profesionalizacin por intermedio de las redes de cooperacin de UNESCO: PICPEMCE, REDALF, REPLAD y SIRI.
REDALF Red regional de capacitacin de personal y de apoyos especficos en los programas de alfabetizacin y educacin de adultos
Creacin de la REDALF en Paraguay Con la participacin de amplios sectores gubernamentales y no gubernamentales se ha constituido la REDALF en Paraguay. La creacin de esta Red se vena gestando desde el ingreso de Paraguay a la REDALF Regional, en 1991, tema discutido en sucesivas reuniones nacionales realizadas en Asuncin desde entonces. Como resultado de todo ello, el 5 de enero del presente ao se cre la Red Nacional de la REDALF en el Paraguay mediante una Carta de Fundacin que suscribieron el Ministro de Educacin y Culto, Ministro de Justicia y Trabajo, Ministro de Salud Pblica y Bienestar Social, Ministro de Agricultura y Ganadera, as como otras entidades gubernamentales y no gubernamentales tales como la Secretara de la Mujer, la Financiera Parapiti, la Fundacin en Alianza, la sociedad Salesiana del Paraguay y otros. Entre los objetivos establecidos por esta nueva red nacional figuran: Participar en la coordinacin y la cooperacin horizontal en proyectos especficos comunitarios, promoviendo el aprovechamiento de estructuras existentes para el desarrollo de programas educativos para jvenes y adultos de ambos sexos; Participar en acciones que tiendan a la capacitacin de recursos humanos en el campo educativo, intercambiando investigaciones, experimentaciones e innovaciones en el campo metodolgico;
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Promover acciones a travs de planes, programas y proyectos que atiendan la pluriculturalidad, el analfabetismo, la postalfabetizacin, la educacin bsica y el trabajo productivo preferentemente en sectores carenciados, mujeres, grupos tnicos, campesinos y otros. La REDALF de Paraguay contar con una secretara permanente que funcionar en un local designado por las instituciones y organizaciones integrantes de la RED. Encuentro de la REDALF en Montevideo Un encuentro que convoc a empresas pblicas y privadas y a un representante de la Organizacin Internacional de Consumidores (IOCU), en torno a la educacin de jvenes y adultos organiz en la capital uruguaya la UNESCO/ OREALC en colaboracin con el Ministerio de Educacin y Cultura de ese pas. Entre los temas abordados figuran la necesidad de examinar estrategias de cooperacin tcnica horizontal e institucional en el campo de la educacin de jvenes y adultos en vista a la creacin de una Red Nacional que incida en una formacin especializada de esta modalidad educativa. Se debati acerca de las alternativas referentes al modelo de relaciones entre el sector pblico y las ONGs en el mbito de la educacin y el trabajo a la vez que se analiz la necesidad de introducir temas de la educacin del consumidor a nivel de la educacin de adultos, con el fin de promover sus derechos, hbitos y actitudes en cuanto a precios, calidad del consumo y de la produccin y comercializacin de bienes y servicios.Como seguimiento de este Encuentro se prev
continuar en la consolidacin de una Red Nacional de REDALF; la organizacin en Montevideo de un seminario sub-regional sobre Educacin y Trabajo en mayo de 1994 y el lanzamiento de un Programa de Educacin del Consumidor. Programa de educacin de adultos para la proteccin del consumidor en Per y Uruguay Un Programa de educacin de adultos para la proteccin de los consumidores ser llevado a la prctica por el Ministerio de Educacin y Cultura del Uruguay a travs de la Direccin de Educacin y con el apoyo de la Oficina Regional de la UNESCO (OREALC), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organizacin Internacional de Consumidores (IOCU) y el Centro de Estudios, Anlisis y Documentacin del Uruguay (CEADU). El proyecto involucrar a los dos centros educativos de la Direccin de Educacin, el CECAP y el Centro de Diseo Industrial. El objetivo es el de generar una innovacin en materia de educacin no formal, vinculada a los desafos que supone para el conjunto de la poblacin la integracin regional y el desarrollo de economas de mercado. Este programa cuenta con el apoyo del Centro de Estudios, Anlisis y Documentacin del Uruguay (CEADU), de la UNESCO/ OREALC, del PNUD y de la Organizacin Internacional del Consumidor (IOCU). Por su parte, el Ministerio de educacin de Per aprob un convenio con el Instituto de Derecho del Consumidor con el fin de llevar a la prctica durante el presente ao un plan piloto de educacin al consumidor en Lima. Con tal objeto, en febrero se de-
sarroll un seminario taller con especialistas y profesores de educacin de adultos pertenecientes a 17 unidades de servicios educativos de la ciudad de Lima. El Servicio Nacional del Consumidor de Chile y el Instituto Nacional del Consumo de Espaa colaboraron en este seminario. Acta de premiacin del concurso SECAB/UNESCO de monografas sobre mujer y educacin de nios en sectores populares Los suscritos, miembros del Jurado Calificador del Concurso SECAB/ UNESCO de Monografas sobre mujer y educacin de nios en sectores populares, reunidos entre el 26 y 27 de enero de 1994 en la ciudad de Santiago de Chile, despus de examinar los 27 trabajos recibidos acordaron: 1 Considerando que ninguno de los trabajos recibidos cumple con la totalidad de los requisitos expuestos en las bases del Concurso, el Jurado declar desierto el primer lugar y decidi distribuir el monto del Primer Premio ampliando el nmero de los premios tercero y cuarto. 2 Otorgar el Segundo Premio, por un valor de US$ 3.500, a la Sra. M. Irene Bonilla Gmez, por la monografia titulada Proceso vivido por un equipo de mujeres autodenominadas madres maestras en Colombia. 3 Otorgar dos Terceros Premios, por un valor de US$ 2.500 cada uno, a la monografa que presenta la experiencia del Centro Integral Infantil Wara Warita, de La Paz, Bolivia; y, al Centro Andino de Educacin y Promocin Jos Mara Arguedas (CADEP) de Cusco, Per, presentado por Fabiola Villasante Florez, por la monografa Las mujeres quechuas invir-
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Actividades OREALC
tiendo esfuerzos en los futuros agentes de desarrollo. 4 Otorgar tres Cuartos Premios, por un valor de US$ 1.500 cada uno, al Taller de Accin Cultural (TAC), de Santiago, Chile, por la Experiencia educativa de trabajo con mujeres en una perspectiva integradora; a Mara Ubiter
Quiones, de Medelln, Colombia, por la monografa Mujeres siempre unidas, de Moravia; y a Martha Janeth Valbuena, de Colombia, por la monografa Mujer y educacin de nios en sectores populares. Municipio de Viot, Departamento de Cundinamarca, Colombia.
La SECAB y la UNESCO harn una publicacin en base a los resultados del Concurso. Miembros del Jurado: Ren Hauzeur, SECAB Mara Luisa Juregui, UNESCO Patricia Ruz Bravo, Sociloga (Consultora) Santiago de Chile, 28 de enero de 1994
REPLAD Red regional para la capacitacin, la innovacin y la investigacin en los campos de la planificacin y la administracin de la educacin bsica y de los programas de alfabetizacin
Sexta Reunin Tcnica de REPLAD (Campinas, Brasil, 1720 mayo 1994) Cada dos aos las instituciones miembros de REPLAD se renen para analizar la planificacin y gestin educativas en la regin y el desempeo de la red en su funcin de instrumento de apoyo para planificadores e investigadores en el mbito de la educacin. La ltima reunin se realiz en noviembre de 1991 y conforme al Plan de Accin acordado, las actividades y proyectos de las instituciones durante los ltimos dos aos se han enfocado en los siguientes temas: descentralizacin, estrategias de consenso, sistemas de informacin, planificacin y gestin, rendicin de cuentas, anlisis de polticas, asignacin de recursos, produccin de materiales, gestin escolar, administracin curricular, e investigacin educativa. La prxima reunin tcnica de REPLAD se realizar del 17 al 20 de mayo en Campinas, Brasil organizada conjuntamente por el Departamento de Administracin y Supervisin Educacional de la Universidad Estadual de Campinas y la OREALC. Existe gran inters por participar en este evento, ya que han sido convocadas todas las instituciones miembros. El debate estar centrado en el anlisis del estado actual de la planificacin y la gestin educativas; se examinar, en particular, cules son las funciones que actualmente desempean las unidades de planificacin en los Ministerios de Educacin y, especficamente, los temas de la descentralizacin, la bsqueda de la calidad de la educacin y el financiamiento de la educacin, analizando las repercusiones que provocan los cambios en las reas de la planificacin y la gestin. Adems, se debatir la cooperacin entre los investigadores de las universidades/centros de investigacin y los planificadores de los ministerios de educacin, as como la cooperacin horizontal entre las instituciones de la red. En consecuencia, se espera que durante esta reunin se elabore un nuevo perfil del planificador y gestor a la luz de los mencionados cambios para la educacin. Se concluir con una definicin de las prioridades por parte de las instituciones con el propsito de adecuar la formacin, la investigacin y la cooperacin a este nuevo perfil. Las prioridades se incluirn en las actividades y los proyectos que las instituciones llevarn a cabo de acuerdo a lo establecido en el Plan de Accin para 1994-96. Curso en anlisis de polticas educativas REDUC y BID realizarn entre los das 15 de agosto al 10 de septiembre de 1994 en Mxico el curso Formacin de analistas de polticas educativas. El curso se divide en cuatro reas: documental, de polticas, anlitica y de asesora. Durante las primeras tres semanas, los participantes generarn dos documentos de anlisis de polticas para que los borradores sean presentados y discutidos en la ltima semana. La redaccin final, inclu-
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yendo las recomendaciones, tendr lugar en cada pas en un plazo de dos meses. Habr un mes adicional para disear un proyecto a partir de las recomendaciones. Una vez cumplido, REDUC en conjunto con OREALC, entregarn el diploma: Analista de Polticas Educativas. El curso se dirige a funcionarios de los Ministerios de Educacin, investigadores de los Centros de Investigacin y profesores de las Facultades de Educacin de las universidades en los siguientes pases: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Mxico, Panam y Repblica Dominicana. Los candidatos que postulen debern presentar sus antecedentes en el centro de REDUC de su pas; se
dar preferencia a los candidatos que hayan participado en alguno de los seminarios-talleres de planificacin y gestin educativa realizados por UNESCO/OREALC. El plazo de presentacin vence el 27 de mayo, y la decisin ser comunicada a los interesados a ms tardar el 24 de junio. Curso internacional de crdito educativo Entre el 1 y 20 de mayo se realizar en Montevideo el VII Curso Internacional de Crdito Educativo, organizado conjuntamente por la OEA, el Ministerio de Educacin y Cultura del Uruguay y la Asociacin Panamericana de Institucio-
nes de Crdito Educativo, APICE. El tema del curso girar en torno a la gestin de recursos y fuentes de financiacin de programas de crdito educativo y estar dirigido principalmente a directivos y mandos medios de instituciones y programas que manejen estos crditos, personal de universidades y otro tipo de instituciones ligadas a este tema. Para mayores antecedentes dirigirse a Jorge Tllez Fuente, Director Ejecutivo APICE, Carrera 11 N 77-20 Int. 3, Santa F, Colombia o a Enrique Martnez Larrechea, Director de Educacin, Ministerio de Educaci6n y Cultura, Reconquista 545, Piso 6, Montevideo, Uruguay.
PICPEMCE Programa de innovacin y cambio en la preparacin de educadores para mejorar la calidad de la educacin
Necesidades especiales en el aula En Chile y Panam han continuado desarrollndose actividades basadas en el material de formacin y perfeccionamiento docente Necesidades Especiales en el Aula. La actividad en Chile tuvo por objeto capacitar a 28 formadores de docentes y tcnicos del Ministerio de Educacin como facilitadores del proyecto N.E.A. Organizado por el Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas (CPEIP) del propio Ministerio de Educacin y con financiamiento del programa de Participacin de la UNESCO, la accin comprendi dos etapas. La primera bajo la forma de un taller de demostracin en la cual los participantes tuvieron oportunidad de familiarizarse con el material y observar su aplicacin en la formacin de los facilitadores. La segunda consisti en la fase prctica en la que un grupo de maestros de aula regular, vinculados a experiencia de integracin escolar, tuvieron la oportunidad de dirigir alternadamente el taller, bajo la supervisin y apoyo de los coordinadores de la UNESCO. La jornada culmin con un seminario en el cual se discuti los planes futuros parta la multiplicacin del taller en las distintas instituciones participantes (6 universidades del pas, el Ministerio de Educacin y el CPEIP). Como resultado de esta iniciativa, los participantes destacaron la validez y relevancia del material de formacin de la UNESCO como un medio de apoyo al proceso de cambio educativo que se pretende impulsar en el pas a propsito de la Ley de Integracin Social de las personas discapacitadas recientemente promulgada en Chile. Con el apoyo financiero de la OEA y el UNICEF, entre el 17 y 23 de febrero se organizaron dos talleres intensivos de perfeccionamiento docente, sustentados con material N.E.A. y dirigidos a directores, supervisores y maestros de educacin especial. El propsito principal de esta actividad fue el anlisis y reflexin de la propia prctica docente a la luz de los nuevos enfoques tericoprcticos que plantea el material N.E.A.
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Actividades OREALC
El primero de estos talleres se realiz en ciudad de Panam con 30 participantes locales. El segundo tuvo lugar en la ciudad de Santiago y en el participaron representantes de todas las provincias del pas. Al trmino de la jornada, ambos grupos coincidieron en la necesidad de continuar revisando con mayor profundidad el papel que en la actualidad le corresponde jugar a la educacin Especial, en la perspectiva de dirigir su accin de manera ms intencionada hacia la educacin regular. Proyecto de integracin de ios discapacitados a la escuela comn-UNESCO/ DANIDA, Per La necesidad de que los nios con algn tipo de discapacidad o dificul-
tades para aprender se eduquen con igualdad de oportunidades junto al resto de los nios de su comunidad, en una escuela donde encuentren respuesta a sus necesidades especiales, es un tema que ha despertado inters y preocupacin en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe. Un reflejo de la importancia que la UNESCO ha otorgado a este tema, durante los ltimos 10 aos, lo constituye el proyecto Integracin de Nios Discapacitados a la Escuela Comn, que est llevando a cabo el Ministerio de Educacin de Per, con el apoyo tcnico de OREALC y el financiamiento de DANIDA. Luego de ms de un ao de trabajo dedicado a la preparacin de condiciones favorables previas a la puesta en marcha de las experiencias, tales como creacin de equi-
pos tcnicos de apoyo; seleccin de los centros pilotos y aulas de integracin; capacitacin del profesorado; sensibilizacin de los padres; seleccin de los nios a integrar, y equipamiento de los centros educativos, en abril del presente ao, 51 nios con retraso mental, deficiencias motoras y sensoriales, ingresaron a las aulas regulares de educacin inicial y primaria (1er. ao) de 34 centros educativos del pas, pertenecientes a las provincias de Ica, Cajamarca, Arequipa y Lima. Est previsto llevar un seguimiento del proceso educativo de cada nio, brindndole las ayudas especiales que requieran para progresar en sus aprendizajes. Se espera que esta experiencia pueda a la larga constituir una fuente de inspiracin y aprendizaje para otros pases de la regin.
Sistemas de informacin y correo electrnico Como parte de la interconexin de las Redes (REPLAD, REDALF, PICPEMCE, SIRI) se informa que ellas pueden ser conectadas en la OREALC, Santiago de Chile, a travs de dos casilleros electrnicos. El primero se encuentra conectado a la red BITNET, con sede en la oficina de la UNESCO en Pars. Su direccin es: uhstg@frunes21 Tambin se puede utilizar un gateway, que es una conexin entre dos redes; en este caso INTERNET y BITNET. Su direccin es: uhstg%frunes21@cunyvm.cuny.edu El segundo casillero electrnico une mediante la red INTERNET, con sede en la Universidad Catlica de Chile. Su direccin es: unesco@lascar.puc.cl A travs de estos casilleros se pueden enviar tanto comunicaciones como documentos envasados en disquetes. Hasta la fecha se encuentran intercomunicados: en Argentina, el CFI; en Brasil, la Universidad de Campinas, Sao Paulo y la Universidad de Brasilia; en Chile, CIDE y REDUC y en Mxico, la Universidad de Monterrey
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Publicaciones OREALC
Serie Libros 43. Education and Knowledge: Basic pillars of changing production patterns with social equity. CEPAL/UNESCO, 1992, 270 pp. 44. La evaluacin de proyectos, programas y campaas de Alfabetizacin para el Desarrollo. H. Bhola. UNESCO/IUE-DSE. 1992, 324 pp. 45. La gestin pedaggica de la escuela. J. Ezpeleta, A. Furin (comp.). 1992, 124 pp. 46. Situacin educativa de Amrica Latina y el Caribe, 1980-1989. 1992, 556 pp. 47. The state of education in Latin America and the Caribbean, 1980-1989. 1992, 468 pp. 48. Los proyectos de Educacin: Preparacin, financiamiento y gestin. A. Magnen. UNESCO/ IIPE. 1992, 138 pp. 49. Necesidades bsicas de aprendizaje. Estrategias de accin. UNESCO/IDRC. 1993, 348 pp. 50. La educacin de adultos en Amrica Latina ante el prximo siglo. UNESCO/UNICEF. 1994, 270 pp. Serie Estudios 22. Perfeccionamiento docente de personal de educacin tcnica postsecundaria. Manual. L.E. Gonzlez. 1990, 399 pp. 23. Medios de comunicacin al servicio de la alfabetizacin y postalfabetizacin. M.N. Cuculiza, D. Kalinowski (comp.). 1991, 120 pp. 24. Medicin de la calidad de la educacin: Por qu, cmo y para qu? Vol. I. 1992, 90 pp. 25. La educacin bsica de adultos: La otra educacin. G. Messina. 1993, 212 pp. Serie informes 23. Materiales didcticos para la educacin ambiental. Seminario, Santiago (1989). 1990. 24. La educacin ambiental no formal en Amrica Latina. Consultas tcnicas, Jimenoa (1989) y Montevideo (1989). 1990, 118 pp. 25. V Reunin Tcnica Replad: Hacia una gestin educativa para la transformacin productiva con equidad. Santo Domingo (1991). 1992, 86 pp. Serie UNESCO/UNICEF 2. En busca de la escuela del siglo XXI Puede darnos la pista la escuela nueva de Colombia? E. Schiefelbein. 1993, 53 pp. 3. La educacin preescolar y bsica en Amrica Latina y el Caribe. 1993, 80 pp. 4. Leducation prscolaire et primaire en Amrique Latine et dans les Carabes. 1993. 82 pp. 5. Pre-school and basic education in Latin America and the Caribbean. 1993, 80 pp. 6. Guas de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo, V. Colbert. 1993, 120 pp. Serie Resmenes analticos monotemticos 2. Educacin de adultos y alfabetizacin. 1990, 118 pp. 3. Educacin tcnica y vocacional. 1991, 397 pp. 4. Factores determinantes del rendimiento y de la repeticin. 1993, 116 pp. 5. Formacin, perfeccionamiento y desempeo de los docentes de educacin primaria y secundaria. 1994, 244 pp.
Las publicaciones OREALC se encuentran a la venta a todos los interesados. Para consultas y precios, dirigirse a: Centro de Documentacin, UNESCO/OREALC, Enrique Delpiano 2058, Casilla 3187, Fax 209 1875, Santiago, Chile.
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Publicaciones OREALC
En busca de la escuela del siglo XXI. Puede darnos la pista la Escuela Nueva de Colombia? Ernesto Schiefelbein UNESCO/ UNICEF, Santiago, Chile, 1993, 53 p. EFA 2000, N 12, julio-septiembre 1993. Boletn de la WCEFA (Secretara para el seguimiento de la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos). UNESCO, Santiago, Chile, 1993, 8 p. Informacin e Innovacin en Educacin, N 75. Boletn de la Oficina Internacional de Educacin, OIE. Santiago, Chile, 1993, 8 p. Necesidades bsicas de aprendizaje. Estrategias de accin. UNESCO/IDRC. Santiago, Chile, 1993, 346 pgs. La educacin bsica de adultos: la otra educacin. Graciela Messina. REDALF. Santiago, Chile, 1993, 212 pgs. La educacin preescolar y bsica en Amrica Latina. UNESCO/UNICEF. Santiago, Chile, 1993, 80 p. L'ducation prscolaire et primaire en Amrique latine et dans les Carabes. UNESCO/UNICEF. Santiago, Chile 1993, 82 p. Pre-school and basic education in Latin America and the Caribbean. UNESCO/ UNICEF. Santiago, Chile, 1993, 80 p. Factores determinantes del rendimiento y de la repeticin. Resmenes analticos monotemticos N 4. E. Schiefelbein y M. Zeballos (comp.). UNESCO/REDUC. Santiago, Chile, 1993, 118 p. Guas de aprendizaje para una escuela deseable. Ernesto Schiefelbein; Gabriel Castillo; Vicky Colbert. UNESCO/ UNICEF, Santiago Chile, 120 p.
Las publicaciones OREALC se encuentran a la venta a todos los interesados. Para consultas y precios, dirigirse a: UNESCO/OREALC, Enrique Delpiano 2058, Casilla 3187, Fax 2091875, Santiago, Chile.
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PROYECTO PRINCIPAL DE EDUCACION

en Amrica Latina y el Caribe

BOLETIN 30, 1993 / Proyecto Principal de Educacin

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

LA GESTION MODERNA DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

REDISEANDO EL ESTADO EN AMERICA LATINA. ALGUNOS TEMAS ESTRATEGICOS Bernardo Kliskberg*

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

PNUD. Desarrollo Humano. Informes 1990 y 1991.

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

10 Ver Rosabeth Moss Kanter. Tendencias gerenciales en

los EE.UU. Investigacin y Gerencia, Caracas, 1991.

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

11 Egil Hansen, Burgit Faeger: Diffusion of innovatory

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12 Puede verse al respecto Carlos Blanco: Polticas Pbli-

13 Michel Crozier. Comment reformer lEtat: Trois pays,

trois strategies: Suede, Japon, Etats Unis. La Documentation Francaise, 1988.

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

14 Ernesto Zedillo Ponce de Len. Discurso de Clausura de

la XX Reunin del Consejo Directivo del CLAD, Mxico 1990.

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

POLITICA DE RECURSOS HUMANOS PARA LA GESTION DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

Guiomar Namo de Mello*

Algunos requisitos y marcos adicionales

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

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BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

La gestin moderna de los sistemas educativos / OREALC

LA ADMINISTRACION EDUCACIONAL AL NIVEL LOCAL Burchell Whiteman*

* Burchell Whiteman, Miembro del Parlamento, Ministro de Educacin y Cultura de Jamaica.

BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

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BOLETIN 33, abril 1994 / Proyecto Principal de Educacin

LA DESCENTRALlZAClON EDUCATlVA EN MEXlCO Jos A. Pescador O*

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* Germn W. Rama. Consultor UNESCO. Montevideo Uruguay.

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