CARLOS EDUARDO NEPOMUCENO CABRAL

Processo legislativo heterodoxo: a multiplicao de temas em medidas provisrias

BRASLIA 2013

CARLOS EDUARDO NEPOMUCENO CABRAL

Processo legislativo heterodoxo: a multiplicao de temas em medidas provisrias

Dissertao

apresentada

ao

Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia para a obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.

Orientador:

Prof.

Dr.

Lucio

Remuzat Renn Junior

BRASLIA 2013

Nome: CABRAL, Carlos Eduardo Nepomuceno Ttulo: Processo legislativo heterodoxo: a multiplicao de temas em medidas provisrias

Dissertao

apresentada

ao

Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia para a obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.

Aprovado em: 6 de agosto de 2013

Banca Examinadora

Prof. Dr. Lucio Remuzat Renn Jnior Instituio: Universidade de Braslia

Prof. Dr. Paulo Carlos Du Pin Calmon Instituio: Universidade de Braslia

Dr. Ricardo Jos Pereira Rodrigues Instituio: Cmara dos Deputados

A Dyrce

AGRADECIMENTOS

Agradeo a minha famlia, em especial minha me, Maria Auxiliadora, pelo modelo que sempre representou para mim e pelos sacrifcios que realizou para que meu irmo e eu pudssemos chegar aos lugares que chegamos. Agradeo os amigos que fiz ao longo do caminho, em todo o Brasil, que contriburam para a formao da pessoa que hoje sou e que tiveram, cada um sua maneira, uma parcela de responsabilidade sobre o trabalho aqui apresentado. Agradeo a minha namorada, Marina, quem acompanhou de mais perto a jornada desse mestrado, pela companhia de valor inestimvel, pelo suporte, pacincia e amor dedicados ao longo dos ltimos quatro anos. Agradeo ao meu orientador, Lucio Renn, pelas valiosas contribuies e pelos desafios apresentados, que tanto contriburam para meu crescimento ao longo dessa dissertao.

A democracia a pior forma de governo, salvo todas as demais formas que tm sido experimentadas de tempos em tempos. Winston Churchill, em discurso na Casa dos Comuns, em 11 de novembro de 1947

RESUMO

Muitos adjetivos podem ser empregados para descrever o processo legislativo brasileiro. Criativo um deles. No segundo mandato do presidente Lula, foram identificados questionamentos de parlamentares criticando a recorrente incluso de matrias estranhas ao contedo original de medidas provisrias, procedimento vedado pela lei complementar n 95 e pela resoluo n 1, de 2002-CN. A literatura norte-americana, exclusiva sobre o assunto, se refere a esse tipo de violao regimental como unorthodox lawmaking e denomina as leis aprovadas com mltiplos temas omnibus legislation. No Brasil, essa abordagem terica incipiente e no tem tratado desses aspectos mais especficos. O trabalho em questo utilizou a metodologia de anlise de contedo qualitativo (QCA) para identificar os assuntos presentes nas verses originais de medidas provisrias editadas pelos presidentes e nas verses finais, denominados projetos de lei de converso, aprovados pelo Congresso Nacional. Identificou-se que contedos eram propostos pelos presidentes, adicionados e aprovados pelos congressistas e sancionados ou vetados pelos chefes do Executivo. Foram analisadas 468 proposies propostas e convertidas em lei entre 11 de setembro de 2001 data de promulgao da Emenda Constitucional 32, que modificou o rito de tramitao de medidas provisrias e 31 de dezembro de 2011. Foram encontradas evidncias que demonstram a corresponsabilidade entre presidentes e congressistas pela violao das normas regimentais que vedam o tratamento de matrias diversas entre si em uma mesma proposio legislativa, a coocorrncia de assuntos distintos em proposies e leis convertidas independentemente de afinidade temtica entre eles e o aumento da probabilidade de veto presidencial medida que aumenta a quantidade de contedos presente no projeto de lei de converso aprovado pelos congressistas.

Palavras-chave: Processo legislativo heterodoxo. Unorthodox lawmaking. Omnibus legislation. Germaneness rule. Medidas provisrias. MP. Projetos de lei de converso. PLV. Anlise de contedo qualitativo. QCA. Congresso Nacional. Poder Executivo.

ABSTRACT

Many adjectives can be used to describe the brazilian legislative process. Creative is one of them. During president Lulas second term, some congressmen criticized the recurrence of a practice prohibited by complementary law n 95 and congress resolution n 1, 2002-CN: the amendment of presidential decrees (known as provisory measures) with content unrelated to its original subject. The american literature, exclusive on the matter, refers to this type of procedural violation as unorthodox lawmaking and defines legislative packages with several subjects as omnibus legislation. In Brazil, this theoretical approach is incipient and has not yet assessed this specific point. This research was based on qualitative content analysis methodology (QCA) to identify the subjects in decrees presented by presidents to the Congress and in the final versions approved by the Legislative, identifying which matters were proposed by the president, annexed and approved by congressmen and senators and which were enacted or vetoed by the chief of the Executive branch. There were 468 decrees (provisory measures) analyzed, presented and enacted between September 11, 2001 when Constitutional Amendment 32 was enacted and changed the legislative process for provisory measures and December 31, 2011. The evidences found demonstrate the mutual responsibility between presidents and congressman for the violation of procedural rules that prohibit propositions with several subjects and non-germane amendments, the co-occurrence of contents in decrees and enacted laws regardless of connexion between themes and higher probability of presidential veto on texts approved by Congress with more types of content.

Keywords: Legislative process. Unorthodox lawmaking. Germaneness rule. Omnibus legislation. Presidential decree power. Provisory measures. Congress. Presidency. Executive branch. Qualitative content analysis. QCA.

SUMRIO

1. Introduo ............................................................................................................................. 14 2. Referencial terico ................................................................................................................ 21 2.1. A literatura norte-americana .............................................................................................. 21 2.2. O caso brasileiro ................................................................................................................ 28 2.2.1. Contedo temtico de medidas provisrias .................................................................... 29 2.2.2. Emendamento de medidas provisrias e a escolha de instrumento legislativo .............. 31 2.2.3. Contedo legislativo em proposies de origem parlamentar ........................................ 32 2.2.4. Consideraes sobre a literatura brasileira ..................................................................... 34 4. Resultados............................................................................................................................. 49 5. Consideraes finais ............................................................................................................. 76 6. Referncias bibliogrficas .................................................................................................... 82 APNDICE A .......................................................................................................................... 87 APNDICE B ......................................................................................................................... 118

LISTA DE FIGURAS Figura 4. 1 - Proporo de MPs e leis convertidas com mais de um tema ............................... 51 Figura 4. 2 - Proporo de MPs e leis convertidas com dois ou mais temas, por mandato...... 52 Figura 4. 3 - Mdia de temas de MPs e de leis convertidas, por ano ....................................... 53 Figura 4. 4 - Mdia de temas de MPs e de leis convertidas, por ano, apenas para casos com dois ou mais tipos de contedo ................................................................................................. 54 Figura 4. 5 - Modelo de anlise fatorial de correspondncias mltiplas .................................. 58 Figura 4. 6 - Anlise de correspondncia mltipla do contedo original das MPs .................. 62 Figura 4. 7 - Cruzamento dos eixos fatoriais dos temas referentes s MPs ............................. 64 Figura 4. 8 - Anlise de correspondncia mltipla do contedo adicionado s MPs ............... 66 Figura 4. 9 - Cruzamento dos eixos fatoriais dos temas adicionados s MPs .......................... 67 Figura 4. 10 - Anlise de correspondncia mltipla do contedo final das leis convertidas.... 69 Figura 4. 11 - Cruzamento dos eixos fatoriais dos temas das leis convertidas......................... 70

LISTA DE TABELAS Tabela 2. 1 O efeito de unorthodox lawmaking no sucesso legislative, por casa legisltiva, 1987-2010 (legislaturas selecionadas) ...................................................................................... 23 Tabela 3. 1 - Medidas de confiabilidade de codificao intratemporal ...47 Tabela 4. 1 - Pluritematicidade em MPs e leis convertidas por ano ......................................... 50 Tabela 4. 2 - Frequncias temticas em MPs e em leis converitdas ......................................... 56 Tabela 4. 3 - Rtulos das variveis originais e adicionadas nas anlises de correspondncia mltipla ..................................................................................................................................... 60 Tabela 4. 4 - Valores prprios para a totalidade de medidas provisrias ................................. 61 Tabela 4. 5 - Valores prprios para as variveis de contedo adicionado pelos parlamentares .................................................................................................................................................. 65 Tabela 4. 6 - Valores prprios para o contedo das leis convertidas ....................................... 68 Tabela 4. 7 - Sanes e vetos por quantidade de contedos no projeto de lei de converso .... 72 Tabela 4. 8 - Proporo de vetos por tema includo na tramitao .......................................... 73 Tabela 4. 9 - Impacto do nmero de temas da lei convertida sobre a probabilidade de veto ... 74 Tabela 4. 10 - Mudanas na probabilidade de veto por nmero de temas da lei convertida .... 75 Tabela 7. 1 - Regresso logstica com nmero de temas e assuntos adicionados .................. 118 Tabela 7. 2 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de agropecuria e pesca .. 119 Tabela 7. 3 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de assistncia social ........ 119 Tabela 7. 4 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de comrcio e indstria ... 119 Tabela 7. 5 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de direitos humanos e cidadania ................................................................................................................................. 119 Tabela 7. 6 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de educao ..................... 120 Tabela 7. 7 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de energia e minerao .... 120 Tabela 7. 8 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de esporte ........................ 120 Tabela 7. 9 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de finanas pblicas ........ 120 Tabela 7. 10 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de impostos, taxas e contribuies ........................................................................................................................... 121 Tabela 7. 11 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de licitaes, contratos e compras pblicas .................................................................................................................... 121 Tabela 7. 12 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de meio ambiente .......... 121 Tabela 7. 13 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de mercado financeiro ... 121

Tabela 7. 14 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de organizao do estado e patrimnio da unio ................................................................................................................ 122 Tabela 7. 15 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de poltica urbana e habitao ................................................................................................................................. 122 Tabela 7. 16 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de previdncia ............... 122 Tabela 7. 17 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de sade ......................... 122 Tabela 7. 18 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de segurana pblica e privada .................................................................................................................................... 123 Tabela 7. 19 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de servidores pblicos ... 123 Tabela 7. 20 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de trabalho e emprego ... 123 Tabela 7. 21 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de transportes e trnsito 123

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADIn ANATEL BNDES CMO CN DEM DOU EC EUA GO MP PE PEC PL PLP PLV PPS PR PSDB PTB QCA SP STF

Ao Direta de Inconstitucionalidade Agncia Nacional de Telecomunicaes Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao Congresso Nacional Democratas Dirio Oficial da Unio Emenda Constitucional Estados Unidos da Amrica Gois Medida Provisria Pernambuco Proposta de Emenda Constituio Projeto de Lei Projeto de Lei Complementar Projeto de Lei de Converso Partido Popular Socialista Paran Partido da Social Democracia Brasileira Partido Trabalhista Brasileiro Qualitative Content Analysis So Paulo Supremo Tribunal Federal

1. Introduo Qual a natureza da produo legislativa no processo de apreciao de medidas provisrias? Criativa, para se dizer o mnimo. Apesar da explcita vedao tanto na lei complementar n 951 como na resoluo n 1, de 2002-CN2 da incluso de matrias estranhas matria original da proposio legislativa, tal prtica encontrada no cenrio poltico nacional. As questes de ordem 4783 e 4804, ambas de 2009, e 6975, de 2010, evidenciam parte da natureza da situao: os parlamentares aproveitariam a tramitao acelerada em comparao com os demais tipos de proposio legislativa das MPs para inserir temas desconexos da proposta original do presidente. O ento presidente da Cmara dos Deputados, Michel Temer, determinou, em deciso s questes de ordem referidas, que os deputados federais no poderiam apresentar emendas estranhas matria original das MPs, cabendo ao presidente da casa rejeit-las em caso de no instalao da comisso mista. No entanto, permitiu que o relator, em seu parecer,

Art. 7 O primeiro artigo do texto indicar o objeto da lei e o respectivo mbito de aplicao, observados os seguintes princpios: (...) II - a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por afinidade, pertinncia ou conexo; (BRASIL, 1998).
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Art. 4 Nos 6 (seis) primeiros dias que se seguirem publicao da Medida Provisria no Dirio Oficial da Unio, podero a ela ser oferecidas emendas, que devero ser protocolizadas na Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal. (...) 4 vedada a apresentao de emendas que versem sobre matria estranha quela tratada na Medida Provisria, cabendo ao Presidente da Comisso o seu indeferimento liminar. (BRASIL, 2002).
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Ementa da questo de ordem apresentada pelo deputado F ernando Coruja (PPS/SC): Fazendo referncia resposta da Presidncia na Questo de Ordem n. 476, de 2009, na qual o Presidente reconhece a possibilidade de examinar a restrio ao emendamento de Medidas Provisrias, sugere que se aplique o disposto no 4do art. 4 da Resoluo n.1, de 2002 do Congresso Nacional sobre a tramitao de medidas provisrias, segundo o qual cabe ao Presidente da Comisso Mista o indeferimento liminar de emendas que versem sobre matria estranha quela tratada na Medida Provisria; entende que na falta da Comisso Mista, o Presidente da Cmara assume as funes atribudas ao Presidente da Comisso. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2009). 4 Ementa da questo de ordem apresentada pelo deputado Ronaldo Caiado (DEM/GO): Indaga sobre a possibilidade de rejeio das emendas, ou das modificaes perpetradas pelo relator Medida Provisria n. 460, de 2009 (Minha Casa, Minha Vida e Atribuies ANATEL) que no apresentem pertinncia com o tema originrio da medida ou que provoquem aumento da despesa pblica inicialmente prevista, por entender serem ambas as situaes claramente limitantes da prerrogativa parlamentar de emendamento, nos termos da Constituio Federal. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2009). 5 Ementa da questo de ordem apresentada pelo dep utado Gustavo Fruet (PSDB/PR): Durante apreciao da Medida Provisria n. 487, de 2010 (que concede subveno econmica ao BNDES), levanta questo de ordem a respeito da incluso de matria que considera estranha ao ncleo da medida provisria por parte da Relatora, Deputada Solange Almeida; pergunta se a vedao anteriormente decidida, de incluso de matria estranha, se aplica tambm ao substitutivo apresentado. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2010).

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inclusse esse tipo de alterao das medidas provisrias, cabendo ao plenrio apreciar e aprovar ou rejeitar as modificaes realizadas. O caso da questo de ordem 697/2010 emblemtico: em uma MP que versava sobre a subveno do Tesouro Nacional a operaes do BNDES, so citados nada menos do que dez temas distintos da matria central, contemplando questes to diversas quanto regime automotivo, biodiesel, pagamento de dvidas da Unio e compensaes fiscais pela cesso do horrio gratuito eleitoral. A questo de ordem 466, de 2011, denota a recorrncia da prtica a despeito do protesto de parcela dos congressistas, demonstrando que vige a interpretao segundo a qual matrias estranhas podem ser inseridas pelo relator sem interveno da presidncia da Cmara dos Deputados. A continuidade temporal desse fenmeno legislativo chama ateno pela sua explcita inadequao lei complementar n 95/1998 e resoluo n 1/2002-CN e faz necessria maior compreenso acadmica a seu respeito. As medidas provisrias so prerrogativa exclusiva do presidente da Repblica, previstas para utilizao em casos de necessidade e urgncia e, por isso, quando editadas tm eficcia imediata. Ou seja, j valem como lei desde o momento que so apresentadas. Esses instrumentos legislastivos precisam ser apreciados pelo Congresso Nacional para serem confirmados como parte do ordenamento jurdico. O prazo para isso de 60 dias, prorrogveis por mais 60, sendo que a partir do 45 a pauta da casa legislativa em que a MP se encontrar fica sobrestada at sua apreciao. Caso ela no seja votada nos 120 dias destinados apreciao congressual, ela perde automaticamente sua validade, demandando a regulao dos efeitos causados durante esse perodo por meio de decreto legislativo. O processo de MPs no Congresso determina, inicialmente, a constituio de uma comisso mista de deputados federais e senadores, com a indicao de um relator, para a produo de um parecer, que pode sugerir a aprovao sem alteraes, aprovao com modificaes ou a rejeio da proposta do Executivo. Os parlamentares tm seis dias teis para apresentar emendas sugestes de modificao ao texto , que passam pelo filtro do relator, que decide por acatar ou no as propostas de seus pares em seu relatrio. Outros congressistas podem apresentar relatrio com sugestes de encaminhamento sem
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Ementa da questo de ordem apresentada pelo deputado Slvio Costa (PTB/PE): Apesar da matria j ter sido objeto de questo de ordem anterior (Ver QO n. 697, de 2010) decidida pelo ento Presidente Michel Temer, que na ocasio reformulou a deciso de indeferimento liminar de emenda com matria estranha ao ncleo temtico da medida provisria, passando a excluir, desse indeferimento, as emendas de relator), questiona a incluso de matria estranha pela Relatora, Deputada Jandira Feghali, no Projeto de Lei de Converso oferecido Medida Provisria n. 521, de 2010, no entendimento de que tal prtica fere a Lei Complementar 95, de 1998 e o 4 do art. 4 da Resoluo n. 1, de 2002 - CN. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2011).

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necessariamente exercerem a figura da relatoria, denominada voto em separado. A comisso deve, ento, votar as propostas de relatrio que lhe forem apresentadas, sendo o vencedor o parecer da comisso. Em seguida, a MP deve ser votada no plenrio da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, separadamente, bastando a maioria simples para aprov-la. Em suma, as oportunidades que os parlamentares tm para anexar novos temas s propostas do chefe do Executivo so bastante especficas: (1) os seis dias que contemplam o prazo para apresentao de emendas ao texto; (2) o parecer do relator; e (3) a apreciao em plenrio. Tem-se clareza que no apenas os parlamentares adotam tticas de multiplicao dos temas de MPs por meio de emendamento, mas que o presidente, tambm, pode adotar uma estratgia de editar proposies com mais de uma matria e encaminh-las ao Congresso Nacional, o que pode influenciar o clculo realizado por deputados e senadores no processo de escolha pela adio ou no de novos assuntos MP. Dessa maneira, se impe o questionamento: que temas so apresentados, via MP, ao Congresso Nacional e que matrias so includas pelos congressistas nessas proposies? Estas so as questes centrais a que este trabalho busca responder. Esse esforo de pesquisa se insere em um contexto terico de unorthodox lawmaking, ou seja, de procedimentos legislativos heterodoxos. importante ressaltar que o a heterodoxia no est no fato de os parlamentares emendarem proposies do Executivo, prerrogativa garantida a eles, mas violao da norma que veda o tratamento de matrias estranhas ao contedo original da proposta nas sugestes de modificaes encampadas pelos congressistas. Tambm se verificar, mais frente, que no apenas parlamentares, mas tambm os presidentes empacotam diversos assuntos em uma nica medida provisria. Sinclair (2011) resume o que se entende por unorthodox lawmaking na literatura norte-americana:
The textbook diagram of how a bill becomes a law no longer accurately describes the legislative process on major bills. In the contemporary Congress there are many variatons; one can more accurately speak of legislative processes in the plural than of a single cut-and-dried set of steps through which all measures proceed (SINCLAIR, 2011, pos. 2713).

A abordagem acadmica desse objeto de estudo , at ento, realizada exclusivamente nos Estados Unidos, mas no de maneira numerosa, concentrada em autores como Bach (1982), Davidson (1988), Krutz (2000, 2001, 2002), Goertz (2011) e Sinclair (2011). No caso, apenas a ltima autora se refere aos procedimentos legislativos heterodoxos de maneira mais abrangente, os demais tratam mais exclusivamente do que denominado omnibus legislation, 16

quer dizer, aquelas proposies legislativas e, depois, leis que aglutinam diferentes temas desconexos entre si. Este trabalho no tem por objetivo identificar as razes que determinam a entrada ou no de assuntos na agenda decisria do presidente e dos congressistas, mas realizar um esforo para mapear a varivel dependente (legislaes com mltiplos temas), a fim de iniciar um debate, no Brasil, sobre a temtica de unorthodox lawmaking, com o objetivo de identificar, inicialmente, qual a magnitude da prtica de propor MPs e produzir legislaes com mais de um tema. Quer dizer, essa investigao imprescindvel para averiguar se essa vertente de estudos legislativos faz sentido para o caso nacional e, em caso positivo, que aspectos do referencial norte-americano se aplicam ao contexto brasileiro. Por que estudar, exclusivamente, medidas provisrias, ento? Primeiro, porque h, no Congresso Nacional, questionamentos (questes de ordem) registrados sobre a incluso de assuntos diversos apenas em proposies desse tipo. Isso no significa que a mesma prtica no esteja presente em projetos de lei ordinria (PL) e projetos de lei complementar (PLP), mas ela foi questionada somente em casos envolvendo MPs. Segundo, do ponto de vista da ttica para anexao de assuntos, faz mais sentido realiz-la em proposies que apresentam maiores chances de serem aprovadas: entre setembro de 2001 e dezembro de 2011, 86% das MPs apresentadas foram convertidas em lei. Terceiro, e j se considerando a maior efetividade das medidas provisrias como instrumento legislativo, a quantidade de proposies dessa natureza bastante menor do que as de tipo ordinrio. Essa constatao facilita a operacionalizao do estudo, j que torna possvel a verificao de contedo de todos os casos disponveis (n = 468), dispensando a necessidade de definio de critrios para seleo de uma amostra de MPs, que poderia se mostrar bem mais difcil de realizar do que uma amostragem de indivduos, por exemplo. Alm disso, a importncia do estudo aprofundado de MPs reside na relevncia desse instrumento legislativo para a agenda decisria brasileira, evidenciado pela recorrncia de seu uso pelo presidente (PEREIRA, POWER & RENN, 2005a, 2005b, 2008). A utilizao desse mecanismo legislativo est no centro do debate acerca do poder de decreto presidencial no Brasil e, por isso, merece ser compreendido em suas diferentes caractersticas e consequncias. No caso mais especfico deste projeto, busca-se compreender como esse tipo de proposio pode ser utilizada em um contexto de unorthodox lawmaking. Amorim Neto & Tafner (2002) discutem, para o perodo pr-EC 32, que variveis esto relacionadas reedio de medidas provisrias pelos presidentes. Em sua perspectiva, o chefe 17

do Executivo tem incentivos para editar propostas que atendam aos interesses da maioria parlamentar, desde que haja um mecanismo poltico que permita a realizao, ex post, de ajustes nos textos inicialmente enviados, denominado alarme de incndio. Considerando a capacidade de o Congresso Nacional inferir se a MP apresentada vantajosa do ponto de vista do status quo, Amorim Neto & Tafner (2002) consideram que o perodo destinado apreciao congressual suficiente para acionamento do mecanismo de alarme de incndios, onde setores afetados pelas propostas legislativas se manifestariam, fornecendo informaes importantes para a deciso parlamentar, de maneira potencialmente mais eficiente e a um custo menor, mitigando os problemas causados pelas limitaes tcnicas e informacionais existentes no contexto da ao legislativa. Dada essa reao, seria empregada uma ttica de ajuste: a reedio da MP com modificaes, considerada um sistema mais eficaz de obteno de informaes sobre os efeitos da proposta. Alm disso, seria direcionada maior ateno apreciao e modificao de medidas com temas mais sensveis a grupos de interesse organizados (AMORIM NETO & TAFNER, p. 19-22). Muito embora os autores apresentem uma classificao ampla dos temas abordados em MPs, no que se refere reedio reportam apenas a quantidade ocorrida, sem explicitar se as verses que se sucedem tratam de um ou mais temas, se e quais temas so includos ou retirados dessas proposies. Nesse sentido, o trabalho aqui apresentado aproveitar a oportunidade para detalhar em mais profundidade as matrias propostas pelos presidentes e anexadas pelos congressistas nesse tipo de instrumento legislativo. Para mapear a ocorrncia de MPs e legislaes com mltiplos temas, ser utilizada a tcnica de anlise de contedo qualitativo, adaptada a partir do manual proposto por Schreier (2012) para as especificidades de se estudar peas legislativas. As categorias e regras de codificao so propostas a partir de um modelo data driven, onde o prprio objeto de estudo utilizado para defini-las, em uma anlise preliminar de seu contedo. A construo do livro cdigo proposto tambm se valeu de referncias ao Policy Agendas Project7, criada por Frank Baumgartner e Bryan Jones, e prpria sistemtica de classificao de legislao utilizada pelo Planalto Central8. Definida as regras e estrutura bsicas do processo de codificao, elas so testadas em uma amostra do contedo, a fim de promover aperfeioamentos pontuais ao instrumento. A etapa seguinte contempla a codificao definitiva das MPs, momento em que no so mais
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O livro cdigo original pode ser encontrado para download no website http://www.policyagendas.org/ 8 Disponvel em http://www4.planalto.gov.br/legislacao/legislacao-por-assunto#content

do

projeto:

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realizadas alteraes no livro cdigo. Aps esse processo, uma nova rodada de categorizao realizada com uma amostra de medidas provisrias para definio de uma medida de confiabilidade do procedimento classificatrio. A anlise ser realizada sobre um banco de dados consolidado com 468 MPs apresentadas e aprovadas entre 11 de setembro de 2001 (data de promulgao da EC 32, que promoveu significativas mudanas no processo de tramitao de MPs) e 31 de dezembro de 2011. Sero comparadas as MPs originais, editadas pelos presidentes, e seus respectivos textos aprovado pelo Congresso Nacional, antes da sano presidencial. As evidncias encontradas demonstram que a incluso de mltiplos temas em uma proposio um fenmeno que no pode ser desprezado representando cerca de um tero das MPs convertidas em lei mas que est longe de ser um procedimento que domina o processo legislativo. Verifica-se, tambm, que o Executivo desempenha um importante papel na utilizao desse tipo de ttica, onde a maior parte das leis multitemticas convertidas j so editadas como medidas provisrias com dois ou mais assuntos diferentes. Alm disso, demonstrar-se- que esse mecanismo passa a ser mais presente na iniciativa presidencial medida que os mandatos se sucedem. Mais frente, ser demonstrado que os parlamentares tambm atuam de maneira relevante no processo de multiplicao de temas em um nico texto, mas com uma tendncia mais variada do que a encontrada entre as propostas de iniciativa dos chefes do Executivo. Quer dizer, h corresponsabilidade dos agentes decisrios na produo de legislaes multitemticas: os presidentes editam MPs com mais de um tema cerca de um quarto das propostas apresentadas tinham dois ou mais assuntos e os congressistas, em alguns casos, adicionam outras questes no originalmente contempladas no texto apresentado, independentemente de ele conter um ou mais temas. Finalmente, sero apresentadas evidncias de que a semelhana entre os assuntos no um critrio importante para a anexao de questes em medidas provisrias e que medida que aumenta a quantidade de contedos nos textos resultantes do processo legislativo, maior tambm a probabilidade de receberem vetos do presidente. O estudo est dividido em quatro sees. A primeira, dedicada a uma reviso da restrita literatura sobre unorthodox lawmaking e omnibus legislation, no caso norte-americano; com uma subseo direcionada contextualizao do problema no arcabouo terico brasileiro sobre estudo de contedo legislativo, buscando encontrar os pontos de convergncia e 19

divergncia entre os referenciais estrangeiro e nacional. Ainda na seo de referencial terico, ser melhor detalhado o rito de tramitao de MPs. A segunda, direcionada apresentao da metodologia, detalhar a tcnica de

codificao utilizada e suas etapas, ressaltando as regras mais importantes para a replicao desse tipo de anlise. O livro cdigo, com as especificidades das regras de classificao apresentado no Apndice A. A terceira ser dedicada apresentao e discusso mais detalhada dos principais resultados encontrados, sumarizados nos pargrafos anteriores desta introduo. A quarta, e ltima seo, tecer as consideraes finais do trabalho e apresentar sugestes de prximos passos considerados importantes para continuidade e desenvolvimento da agenda de pesquisas sobre procedimentos legislativos heterodoxos no Brasil. Mais acima, destacado o objetivo deste trabalho e que cabe ser revisitado: mapear a varivel dependente para o estudo da incluso de temas desconexos em matrias legislativas. Isso posto, se tem como premissa de que o corrente esforo de pesquisa no definitivo, mas uma contribuio inicial para uma discusso que pode crescer no pas e que precisar ser investigada, a seguir, sob a perspectiva das variveis independentes que determinam a ocorrncia desse tipo de fenmeno no processo decisrio brasileiro.

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2. Referencial terico 2.1. A literatura norte-americana A incluso de assuntos no originalmente contemplados em uma proposio legislativa no exclusividade do caso brasileiro, tampouco um fenmeno recente. No Congresso dos Estados Unidos, a germaneness rule regula o contedo permitido s emendas apresentadas pelos parlamentares, vedando a possibilidade de elas tratarem de temas desconexos da proposta em apreciao. Contudo, ao contrrio do caso brasileiro, onde a proibio adio de temticas estranhas ao assunto original de uma proposio se aplica a ambas casas legislativas, nos EUA o tratamento dado a esse tipo de emendamento distinto entre as cmaras. No Senado, permitida a considerao de emendas no relacionadas ao assunto original da proposio legislativa, enquanto a Casa dos Representantes probe tal prtica. Essas diferenas de regras representariam, essencialmente, um fator de conflito decisrio, dada a necessidade de convergncia bicameral para um legislao ser aprovada. No entanto, essa divergncia processual solucionada por meio de uma acomodao promovida pelos representatives para possibilitar a considerao de emendas do Senado que no respeitavam a germaneness rule (BACH, 1982). A literatura norte-americana sobre estudos legislativos aponta a recorrente violao dessa regra por meio da aprovao de leis que contemplam distintas questes, denominadas omnibus legislation. Muito embora outros autores faam referncia a legislaes com mltiplos temas, se encontra apenas uma definio formal proposta na literature: any piece of major legislation9 that (1) spans three or more major topic policy areas or ten or more subtopic policy areas10, and (2) is greater than the mean plus one standard deviation of major bills in size11 (KRUTZ, 2002, 217). Esse tipo de manobra legislativa no o nico tipo de procedimento que viola as regras regimentais no Congresso norte-americano. Os pacotes omnibus esto inseridos em um contexto mais amplo de unorthodox lawmaking, descrito por Barbara Sinclair (2011) e interpretado como mudanas no processo legislativo decorrentes de problemas e oportunidades promovidas pela estrutura institucional e pelo contexto poltico e como elas afetam as preferncias dos parlamentares relacionadas a objetivos de reeleio, influncia e em termos de contedo de polticas pblicas.
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Retiradas do Congressional Quarterly Weekly Report e do Congressional Quarterly Almanac. Utiliza as categorias de Baumgartner, Jones & Wilkerson (2002) 11 Mensurada pela quantidade de palavras.
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Sinclair (2011) argumenta que as mudanas organizacionais internas, que promoveram redistribuio de poderes (menos poder para as comisses e seus presidentes e mais poder para as lideranas partidrias), e o clima poltico polarizado e hostil dos anos 70 e 80 potencializaram as oportunidades para produo legislativa heterodoxa, nem sempre promovidas por mudanas nas regras formais de apreciao de proposies, mas mais frequentemente realizadas por meio de mudanas nas prticas polticas dos parlamentares:
The textbook diagram of how a bill becomes a law no longer accurately describes the legislative process on major bills. In the contemporary Congress there are many variations; one can more accurately speak of legislative processes in the plural than of a single cut-and-dried set of steps through which all measures proceed (IBIDEM, pos. 2713).

As inovaes no ambiente legislativo norte-americano podem ser descritas como: (1) aumento do nmero de proposies tramitando por mltiplos comits na House of Representatives; (2) diminuio da capacidade de formatao de propostas pelos comits temticos, acompanhada do aumento da frequncia de modificaes realizadas aps a tramitao nas comisses e da dispensa da apreciao de propostas por elas; (3) aumento do uso de regras restritivas, que limitam a possibilidade de apresentao de emendas s proposies em apreciao no plenrio; (4) aumento das ocasies, no Senado, em que ocorreram debates estendidos (filibustering) sobre as proposies no plenrio; (5) aumento da frequncia de legislaes omnibus, com mltiplos temas no relacionados entre si, mas com nfase especial para a apreciao de medidas oramentrias; (6) aumento da importncia da legislao oramentria como instrumento para realizao de reformas abrangentes relacionadas a programas e gastos governamentais; e (7) aumento do nmero de reunies formais (summits) entre lideranas partidrias do Congresso e representantes da administrao federal para discutir impasses decisrios sobre legislao e negociar alternativas para sua soluo, em contextos de governo dividido (IBIDEM, pos. 2909-3199). A autora encontra evidncias de que o processo legislativo formal perde importncia para a aprovao de proposies importantes, sendo preterido por regras especiais, como a utilizao de legislao omnibus. Quanto mais procedimentos heterodoxos forem aplicados a uma proposio legislativa, maior a probabilidade de ela se tornar lei. A Tabela 2.1, abaixo, detalha a quantidade de procedimentos especiais aplicados em proposies importantes, demonstrando sua importncia como mecanismo fundamental para viabilizar a aprovao de legislao substantiva. 22

Tabela 2. 1 O efeito de unorthodox lawmaking no sucesso legislative, por casa legisltiva, 1987-2010 (legislaturas selecionadas) Nmero de procedimentos especiais * Cmara 0 1 2 3 ou mais 0 1 2 ou mais Total de medidas importantes Porcentagem Porcentagem aprovada na casa convertida legislativa em lei 68 50 87 62 95 63 98 71 62 54 78 66 89 78

Senado

* Foram contabilizados os seguintes procedimentos especiais durante a tramitao legislative: para a Cmara dos Representantes, multiple referral, omnibus legislation, legislaes oriundas de summits, committee bypassing, postcommittee adjustments, e apreciao sob complex / closed rules; para o Senado, foram consideradas as mesmas prticas, com exceo da votao sob regras fechadas. Fonte: SINCLAIR, 2011, pos. 5155.

No entanto, se essas prticas se tornam mais recorrentes com o tempo, por que simplesmente no promover a modificao das regras procedimentais que limitam o comportamento dos congressistas? Cox (2000) argumenta que as regras regimentais definem que propostas sero ou no convertidas em lei. Para Shepsle & Weingast (1984), h importantes custos associados inobservncia dessas normas, que so de difcil aplicao. Legislar fora do previsto pelo regimento seria um mecanismo de curto circuito para suspend-lo em casos em que sua aplicao seria mais custosa do que a violao, dependendo de apoio substancial da coletividade sobre essas regras ex ante ou do mrito da questo apreciada. Em outras palavras, as normas legislativas no seriam definidas aleatoriamente, mas produzidas antecipando efeitos desejados pelos congressistas: estabilidade e durabilidade de acordos, sendo necessrias conjunturas bastante especficas para desobedec-las. Mais especificamente, no caso das legislaes omnibus: elas so registradas a partir do perodo ps-segunda guerra, aumentando significativamente a partir dos anos 80, associadas ao aumento da complexidade das questes apresentadas ao escrutnio de tomadores de decises pblicas e mudana de contexto poltico-institucional. Entendidas como resultado de um processo de dinamizao das instituies baseado na centralizao de poder nas lideranas partidrias - que passam a organizar a anexao de questes controversas a propostas que gozam de maior apoio - omnibus bills fogem das regras da tramitao regimental e representam importantes mudanas na maneira como questes de polticas pblicas consideradas de grande relevncia so processadas. Nos EUA, esse tipo de 23

legislao costuma ser relacionada a questes oramentrias (appropriations bills, budget resolutions e reconciliation bills), mas no apenas sobre elas, tambm sendo encontradas em questes relacionadas a comrcio, combate s drogas, organizao de rgos governamentais, dentre outras matrias (DAVIDSON, 1988; KRUTZ, 2002; SINCLAIR, 2011). Krutz (2000, 2001) problematiza a perspectiva de que a utilizao de legislao omnibus representaria um aspecto negativo da produo legislativa - por minimizar as chances de participao dos tomadores de deciso devido tramitao acelerada, limitao para apresentao de emendas e concentrao de poder nas mos das lideranas partidrias para composio dos pacotes multitemticos. Encontra evidncias de que a utilizao desse procedimento significativa para explicar o nvel de produtividade legislativa em situaes mais desafiadoras de governana e tomada de deciso (e.g. governo dividido, elevado dficit oramentrio), que poderiam ter como consequncia a paralisao decisria do Legislativo. Para Krutz (2001), as legislaes omnibus impactam a organizao congressual em termos de poltica e de eficincia. A primeira, ao possibilitar a aprovao de legislao controversa e a distribuio de benefcios. Do ponto de vista de eficincia, a produo de pacotes temticos pode evitar longos processos regimentais, em que a proposio precisaria ser apreciada por diversos comits, e, em vez disso, segue diretamente para o plenrio. Ainda sob a perspectiva dos congressistas, proposies multitemticas facilitam a distribuio de benefcios mtuos. Para a organizao, essas propostas representariam um mecanismo adaptativo para lidar com situaes de maior dificuldade de governana (IBIDEM, 2001). Esse tipo de manobra seria uma alternativa para empreendedores polticos forarem a entrada de questes na agenda decisria, especialmente assuntos controversos e impopulares. As propostas omnibus raramente fracassam, enquanto a maioria das proposies padro, monotemticas, no recebem a mesma considerao. Alm disso, os pacotes com mltiplos temas alteram a temporalidade do processo legislativo: normalmente, tramitam mais rapidamente pelos comits do que as proposies tpicas (KRUTZ, 2002, 207-208). Trs fatores so enumerados como determinantes para a ocorrncia de omnibus legislation: (1) a dinmica de relacionamento entre lideranas partidrias e os membros dos partido; (2) e entre o Congresso e o presidente; e (3) as circunstncias polticas de cada legislatura (KRUTZ, 2002). No primeiro caso, as lideranas seriam beneficiadas pelo aumento de poder - dada a responsabilidade por urdir os pacotes legislativos - e pela oportunidade de pressionar pelo avano da agenda legislativa partidria. Os membros do partido, por sua vez, se beneficiariam 24

desse processo, primeiro, ao utilizar as proposies como canal para implementao de polticas distributivas e paroquiais, que aumentariam suas chances de reeleio, e, segundo, por terem a oportunidade de anexarem questes sobre as quais tm interesse na arena de polticas pblicas - ao contrrio do processo legislativo ordinrio, onde suas proposies tm chance muito menor de serem aprovadas (IBIDEM, p. 212-213). Na dinmica de relacionamento entre o Congresso e o presidente, Krutz (2002) destaca que o ltimo tambm tem interesse em implementar sua agenda de polticas pblicas e pode utilizar o mecanismo de legislao omnibus para melhorar suas chances de aprovao. As lideranas partidrias, por sua vez, podem utilizar a anexao de contedos que fazem parte do conjunto de preferncias presidenciais para diminuir a possibilidade de veto 12 devido incluso dos demais temas. Em poucas palavras: o recuso a legislaes omnibus, nos EUA, representa um importante fator para facilitar a aprovao de matrias que dificilmente seriam aprovadas caso fossem consideradas isoladamente, como preveem as regras do processo. No que se refere s circunstncias polticas que podem afetar a edio de legislaes omnibus, Krutz (2001, 2002) ressalta: (1) a fragmentao governamental, entendida como a diferena de controle partidrio entre a presidncia e o Congresso; (2) a existncia de condies propcias para o exerccio de obstruo de agenda pela minoria parlamentar; (3) o aumento da complexidade e variedade das questes temticas analisadas pelos legisladores; (4) a carga de trabalho do Congresso, que representaria presso sobre a capacidade de ateno dos parlamentares, em um contexto de recursos e de tempo limitados; e (5) o nvel de dficit oramentrio, que impactaria a estrutura de escolhas de polticas pblicas. Encontra evidncias que sustentam o impacto de todas essas variveis sobre o nmero de legislaes omnibus implementadas entre 1949 e 1994 (KRUTZ, 2002, 214-224). Para delimitar a amostra de major bills utilizadas em seu estudo, Krutz (2002) utiliza a lista de proposies importantes produzida periodicamente pelo Congressional Quarterly Weekly Report, presentes tambm na compilao anual, denominada CQ Almanac, em duas etapas: primeiro, so selecionadas 10% das proposies cobertas pelo almanaque, presentes no banco de dados de Baumgartner & Jones, referente ao Policy Agendas Project; em seguida, o resultado checado com a lista utilizada por Sinclair (1997), extrada da verso trimestral, para estudar legislaes importantes. Em caso de discrepncia entre as verses, os
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No caso norte-americano, onde o presidente possui a prerrogativa de sano ou veto integrais, a varivel veto tem mais impacto sobre as estratgias legislativas adotadas pelos parlamentares do que no caso brasileiro, onde existe a possibilidade de veto parcial de dispositivos legislativos. Faz sentido, ento, para os congressistas dos EUA associar questes que fazem e que no fazem parte do rol de preferncias do presidente quanto a polticas pblicas a fim de aumentar as chances de aprovao daquelas s quais este agente decisrio se ope.

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casos sobressalentes da segunda etapa so adicionados ao resultado da primeira. Esse processo gerou uma relao de 1.180 major bills, que tramitaram entre 1949 e 1994. Para delimitar, dentre as major bills, quais eram omnibus, utiliza o critrio de codificao de Baumgartner & Jones, aplicado leitura dos sumrios e histricos legislastivos de cada uma das proposies. Para serem enquadradas na categoria desejada, precisavam conter, pelo menos, trs major policy areas ou, no mnimo, dez subtopic areas. Alm da quantidade de temas, levada em considerao o tamanho da legislao para seu enquadramento como omnibus. Para isso, mensurada a quantidade de palavras de cada bill, a partir de fontes do LEGI-SLATE (servio de tracking legislativo), do Congressional Quarterly e do United States Code, para os casos de proposies transformadas em norma jurdica. O critrio de corte aqui utilizado foi o dos textos que superaram a extenso mdia das major bills em, pelo menos, um desvio-padro. O resultado encontrado foi equivalente a 242 omnibus bills dentre as 1.180 major bills, tambm entre 1949 e 1994. A mensurao das variveis independentes utilizadas nas anlises desenvolvidas por Krutz (2002) so explicadas em detalhe abaixo (IBIDEM, p. 226-228): 1. Governo dividido: quando pelo menos uma das casas legislativas controlada por partido diferente do representado pelo presidente, categorizada como uma varivel dummy. 2. Potencial legislativo para obstrucionismo da minoria: utiliza medida que leva em considerao o tamanho e a coeso das coalizes majoritria e minoritria, sendo que o tamanho se refere porcentagem de membros do partido sobre o total da casa legislativa e a coeso mdia da unidade partidria em votaes em que a maioria de ambos os partidos se opem uma outra. A medida calculada da maneira abaixo e, quanto menor seu valor, maior ser a capacidade de obstruo exercida pela minoria: ( ) ( )

3. Complexidade de assuntos: refere-se ao grau de concentrao da ateno congressual a determinadas questes. Utiliza a base de dados de audincias pblicas congressuais, codificadas pelo Policy Agendas Projects, ao qual aplica uma medida de concentrao de tpicos, calculada pela soma dos quadrados das propores de legislaes em cada categoria classificatria. Um escore elevado representa a 26

ateno a poucos assuntos, enquanto um escore baixo significa ateno mais igualmente dividida entre diversas questes. Os resultados so subtrados de 100 para que os maiores valores representem maior complexidade de assuntos. 4. Carga de trabalho: utiliza um indicador que varia de 0 a 1 e que calculado para cada cmara legislativa separadamente e, no interior de cada uma delas, para as atividades nas comisses e no plenrio. Atividades do plenrio so mensuradas pelo nmero de votaes por legislatura e, nas comisses, pela quantidade de audincias pblicas em cada legislatura. A legislatura com mais votaes codificada como 0,5 e s demais atribudo valor proporcional a essa medida, dependendo de sua quantidade de votos. O mesmo procedimento realizada para as audincias pblicas. Os valores, ento, so somados, podendo variar de 0 a 1. 5. Dficit oramentrio: medido como a mdia do dficit ou supervit em porcentagem dos desembolsos realizados em cada legislatura, extrado do Statistical Abstract of the United States, 1996 . Em outro trabalho, mais focado na influncia da interao entre os atores decisrios, so encontradas evidncias de que o relacionamento dos atores legislativos e presidencial influencia a adio de contedo em legislaes omnibus. Aumenta a probabilidade de anexao quando: (1) h maior nvel de oposio ao assunto anexado tanto do Congresso como do presidente; (2) o assunto pertence agenda do partido majoritrio; (3) a proposta apresentada por um membro do partido majoritrio; (4) a questo anexada de natureza distributiva; (5) h apoio presidencial para apresentao de proposta; e (6) se a questo se refere apropriao de recursos oramentrios (KRUTZ, 2001, p. 218-220). Identificadas as determinantes da ocorrncia de omnibus legislation, no se deve perder de vista seu enquadramento no contexto de produo legislativa heterodoxa e seu desempenho como um conjunto de prticas ao longo do tempo. Muito embora tenham ocorrido mudanas de contexto que poderiam ter como consequncia a diminuio do uso de recursos de unorthodox lawmaking mudana de controle congressual em 1995 e 2007; e os governos unificados de Bush, em 2001, e de Obama, em 2009 o que se identifica a persistncia dessas manobras. A continuidade desses procedimentos, tanto por administraes democratas e republicanas, atribuda persistncia de condies-chave para seu uso: (1) ausncia de mudanas nas regras decisrias internas do Congresso que promovessem o aumento da 27

importncia e da autonomia dos comits; (2) preponderncia do processo oramentrio nas tomadas de decises congressuais; (3) novas maiorias legislativas de oposio que enfrentaram presidentes hostis; e (4) frustrao de expectativas elevadas criadas por governos unificados em um contexto de elevada polarizao partidria. Para Sinclair (2011), [p]erhaps even more important, the frequent employment of these special procedures and practices has continued because, whatever their origins, they have become flexible tools useful to members and leaders under a variety of circumstances (IBIDEM, pos. 3317-3341). A literatura norte-americana sobre procedimentos legislativos heterodoxos fundamental para contextualizar a abordagem desse assunto no Brasil. Muito embora haja importantes diferenas entre ambos os pases, no h referncias bibliogrficas sobre unorthodox lawmaking ou sobre omnibus legislation fora dos Estados Unidos, que poderiam servir como maneira de enriquecer o referencial comparativo para estabelecimento de uma perspectiva mais robusta para o caso nacional. No entanto, esse referencial j fornece pelo menos dois importantes insumos para a realizao de estudos em perspectiva comparada, considerando-se, claro as devidas adaptaes para o contexto institucional de cada pas. O primeiro deles se refere s tcnicas de mensurao de proposies consideradas relevantes e de legislaes omnibus. O segundo diz respeito s variveis que determinam a ocorrncia de proposies e leis multitemticas, relacionadas ao comportamento gerado em reao s regras do processo legislativo, magnitude do suporte ao presidente no Congresso, natureza temtica das proposies apreciadas (oramentria, distributiva, etc), origem das propostas, interao entre os tomadores de deciso e possibilidade de veto. A seguir, ser abordado um recorte da literatura brasileira sobre produo legislativa a fim de situar melhor os objetivos deste estudo, levando-se em considerao a escassez de referncias bibliogrficas mais especficas sobre o assunto abordado.

2.2. O caso brasileiro No Brasil, a produo acadmica sobre procedimentos legislativos heterodoxos incipiente, no chegando a fazer referncia s publicaes norte-americanas sobre o assunto. A rigor, no chega a ser um assunto que ganha destaque nos estudos sobre produo de leis no pas, que enfatizam mais os poderes de decreto presidenciais, especialmente nas questes relacionadas (1) s grandes reas temticas contempladas nesses instrumentos; (2) s variveis que determinam a escolha entre legislar por meio de mecanismos ordinrios ou 28

extraordinrios; (3) e acomodao de tticas de controle congressual sobre o uso do poder de decreto presidencial, com nfase no perodo pr-EC 32 e com crticas observncia das regras constitucionais para utilizao dessas prerrogativas pelos chefes do Executivo (AMORIM NETO & TAFNER, 2002; AMORIM NETO & MCCUBINS, 2003; CAREY & SHUGART, 1998; FIGUEIREDO & LIMONGI, 1997; PALANZA, 2009; PEREIRA, POWER & RENN, 2005a, 2005b; POWER, 1998; REICH, 2002; RENN, 2010). A abordagem do referencial terico brasileiro ser dividida em quatro subsees: a primeira, sobre o que j foi estudado at ento sobre contedo de medidas provisrias; a segunda, sobre o emendamento de MPs e a escolha entre a edio de instrumentos legislativos ordinrios e extraordinrios; a terceira, focada na produo que analisa contedo de proposies de origem parlamentar; e a quarta, com perspectivas crticas sobre a literatura apresentada e que apresentar maior detalhamento do processo legislativo de medidas provisrias.

2.2.1. Contedo temtico de medidas provisrias Figueiredo & Limongi (1997), Power (1998) e Amorim Neto & Tafner (2002) analisam o contedo de medidas provisrias13 no perodo pr-EC 3214 e encontram resultados semelhantes: priorizao desse instrumento legislativo para regulamentao de matrias econmica e administrativa. Figueiredo e Limongi (1997) identificam que a maioria dos assuntos abordados em MPs se refere a matrias econmicas - principalmente relacionadas aos planos de estabilizao15 seguidas por regulamentaes de ordem administrativa e sociais. Alm da extrapolao dos requisitos constitucionais para edio de MPs - necessidade e urgncia - na reforma administrativa do Estado e em questes sociais, destacam sua utilizao em matria tributria e oramentria - no segundo caso, principalmente para crditos suplementares e especiais, infringindo a necessidade de autorizao legislativa para tanto (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1997, p. 144-152).
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Figueiredo e Limongi (1997) fazem uma classificao em cinco reas temticas de regulamentao legislativa: econmica, social, poltico-institucional, administrativa e homenagens. Power (1998) utiliza quatro classificaes: regulao administrativa, anti-inflacionria, liberalizao / privatizao e outros. Amorim Neto & Tafner (2002) trabalham com trs categorias centrais, divididas em subcategorias: economia, dividida em oramento e finanas, regulao econmica, preos e salrios, impostos e outras; e administrao, dividida em pessoal e organizao / reforma do Estado; e outras. 14 Figueiredo e Limongi (1997) analisam o perodo entre 1988 e 1995. Power (1998) considera o contedo de MPs editadas durante os governos Sarney e Collor (1988-1992). Amorim Neto & Tafner (2002) analisam as medidas editadas entre 1988 e 2000. 15 Maiores mdias mensais de MPs so encontradas nos anos de implementao dos planos de estabilizao: Plano Vero (janeiro / 1989), Plano Collor I (maro / 1990) e Plano Real (junho / 1994) (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1997, p. 145).

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Em Power (1998), se repetem os principais temas, mas com ordenamento diferente em termos de prioridade. Em sua pesquisa, a maioria das iniciativas de MPs so de natureza administrativa, direcionadas organizao e regulao do prprio Poder Executivo. A segunda maior poro direcionada a medidas econmicas, principalmente antiinflacionrias. Durante o governo Collor, destacam-se MPs de carter de liberalizao da economia e de privatizao, que somam a terceira maior poro de medidas editadas (POWER, 1998, p. 213-214). Amorim Neto & Tafner (2002) encontram o mesmo padro e ordem encontrados em Figueiredo & Limongi (1997): predomnio das questes econmicas e administrativas, com aquelas em primeiro lugar (AMORIM NETO & TAFNER, 2002, p. 11). No entanto, nenhum dos estudos faz referncia ao tratamento de temticas diversas do assunto original das MPs, exceo de Amorim Neto & Tafner (2002), que se referem possibilidade de reedio de medidas provisrias como mecanismo para adaptar a proposta presidencial s preferncias dos legisladores, que canalizariam as insatisfaes e sugestes de segmentos organizados da sociedade, mas no apresentam evidncias mais detalhadas para essa linha de argumentao alm do nmero de reedies de MPs com alteraes. As principais diferenas entre Figueiredo e Limongi (1997), Power (1998) e Amorim Neto & Tafner (2002) muito provavelmente se do em decorrncia das diferenas de categorizaes16 que utilizam para classificar o contedo das medidas provisrias e devido a diferenas nos perodos que analisam. No entanto, no caso, parece mais relevante considerar a semelhana, recorrente entre os autores, dos temas mais contemplados pelo poder de decreto presidencial: matrias econmica e administrativa. A partir dos estudos desse conjunto de autores, parece razovel a expectativa de pouca variao do contedo em MPs no que se refere s grandes reas temticas (econmica, administrativa e social), com predominncia das duas primeiras, mesmo no perodo ps-EC 32. A seguir, se explicar como os parlamentares se comportam no processo de apreciao de proposies apresentadas pelo chefe do Executivo e os fatores que determinam a escolha por instrumentos legislativos ordinrios e extraordinrios.

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Figueiredo e Limongi (1997) fazem uma classificao em cinco reas temticas de regulamentao legislativa: econmica, social, poltico-institucional, administrativa e homenagens. Power (1998) utiliza quatr o classificaes: regulao administrativa, anti-inflacionria, liberalizao / privatizao e outros. Amorim Neto & Tafner (2002) com trs categorias centrais, divididas em subcategorias: economia, dividida em oramento e finanas, regulao econmica, preos e salrios, impostos e outras; administrao, dividida em pessoal e organizao / reforma do Estado; e outras.

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2.2.2. Emendamento de medidas provisrias e a escolha de instrumento legislativo Reich (2002) e Palanza (2009), por sua vez, analisam a reao congressual ao poder de decreto presidencial. Encontram evidncias de que a agenda legislativa originada no Executivo influencia o nvel de interveno dos parlamentares nessas proposies: quanto maior o nvel de disputa17 sobre o tema, maior seria o ativismo dos congressistas, diminuindo a autonomia presidencial para aprovar sua agenda intacta. O exerccio de controle sobre essas proposies se daria por meio do recurso de emendamento, contemplando os interesses representados pelos parlamentares no Congresso Nacional. Essa estratgia faz sentido porque, de um lado, se lana mo da expertise tcnica do Executivo em assuntos de menor disputa e, por outro, no se dispensa a possibilidade de influenciar a produo legislativa naqueles de maior interesse parlamentar (REICH, 2002). Reich (2002) analisa 323 MPs convertidas em lei entre maio de 1989 e dezembro de 1998, antes da EC 32, e encontra dois importantes resultados relacionados apresentao de emendas: medida que aumenta a quantidade de emendas propostas pelos parlamentares, (1) tambm cresce a probabilidade de a MP ser aprovada pelo Congresso como um PLV, ou seja, de haver incorporao de modificaes ao texto inicial do Executivo e (2) aumenta a probabilidade de que a lei convertida no ser vetada pelo presidente. Palanza (2009), por outro lado, direciona o foco para outra questo: a escolha entre o uso de instrumentos legislativos ordinrios e extraordinrios. Estuda 1.279 MPs e PLs apresentados pelo presidente em 1988, 1989, 2001 (antes e depois da EC 32), 2002 e 2003. Dentre seus principais resultados, no encontra evidncias que apontem relao entre situao econmica delicada e utilizao de medidas provisrias, no encontra impacto no nmero de MPs editadas aps a promulgao da EC-32, no encontra impacto do apoio legislativo ao presidente sobre a opo pelo uso de MPs ou de PLs, identifica aumento da probabilidade de edio de MPs em vez de PLs medida que a popularidade presidencial aumenta e medida que cresce o tamanho do gabinete ministerial e sua taxa de coalescncia (IBIDEM, p. 27-32). Mesmo Reich (2002) e Palanza (2009), que se dedicam mais especificamente reao dos congressistas ao poder de decreto presidencial, no fazem referncia utilizao do mecanismo de omnibus legislation como maneira decisiva de interveno parlamentar. Em suma, o emendamento de proposies presidenciais no Congresso Nacional se daria em maior medida em questes de maior disputa de interesses, atraindo mais ateno dos
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Denominada comprometimento institucional, determinada pelos fatores que afetam o horizonte de tempo do legislador e que afetam as contribuies externas que pode receber, variando em funo do tamanho dos interesses envolvidos em cada tema de poltica pblica (PALANZA, 2009, p. 15-19).

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parlamentares. No entanto, ambos os autores no chegam a mencionar em que medida essas emendas so relacionadas ou no ao contedo original das MPs. Mais especificamente, dado o fim da possibilidade de reedio indefinida dos textos, que impactaria a viabilidade dos mecanismos de alarme de incndio definidos por Amorim Neto & Tafner (2002), se espera que a alterao das medidas provisrias pelos congressistas gerar efeito contrrio ao encontrado por Reich (2002) no que se refere probabilidade de veto. No caso, considerandose o escopo dessa pesquisa, acredita-se que quanto mais tipos de contedo sejam inseridos durante a tramitao legislativa maior ser a probabilidade de que pelo menos parte do texto seja vetado pelo presidente. Essa hiptese ser testada na seo de resultados. A seguir, sero apresentadas referncias sobre a produo legislativa dos parlamentares, onde foram encontradas evidncias de uma agenda legislativa com temtica complementar encampada pelo Executivo, ou seja, com maior predomnio de questes sociais.

2.2.3. Contedo legislativo em proposies de origem parlamentar Muito embora no faa referncia direta a omnibus legislation e a procedimentos heterodoxos, h, no Brasil, uma literatura que analisa a ao legislativa dos parlamentares, que deve ser compreendida como uma abordagem complementar ao estudo de contedo de MPs. Essa literatura, de maneira geral, problematiza a hiptese de comportamento do tipo paroquialista dos congressistas, que seria baseada no direcionamento de benefcios para suas bases eleitorais. Encontram evidncias de que os congressistas tenderiam a propor e aprovar mais projetos de carter nacional, difusores de benefcios e de contedo social (AMORIM NETO & SANTOS, 2003; LEMOS, 2001; LIMONGI & FIGUEIREDO, 2005; RICCI, 2003). Lemos (2001) estuda a produo legislativa de origem parlamentar nas reas de educao e de sade entre 1988 e 1994, identificando preponderncia de projetos difusores de benefcios - em detrimento de concentradores - e de natureza regulatria - em vez de transferidores de recursos. Sobre as propostas difusoras, argumenta que os interesses mais imediatos do eleitorado dos congressistas no determinariam de maneira perfeita e exclusiva a ao parlamentar - que seria modelada com base em clculos um pouco mais elaborados sobre o impacto de suas decises em sua avaliao futura. Sobre as propostas regulatrias, aponta os efeitos da limitao institucional que determinam a baixa capacidade de transferncia de recursos a partir do Congresso Nacional e a natureza fragmentada da atividade legislativa.

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Analisando de maneira mais detalhada as propostas concentradoras de benefcios, identifica que seu direcionamento no se d de acordo com uma lgica geogrfica, mas sim setorial, onde prevalecem grupos profissionais e econmicos (LEMOS, 2001). Esse resultado faz sentido quando se leva em considerao o sistema eleitoral de lista aberta e a magnitude dos distritos eleitorais, coincidentes com a delimitao territorial das Unidades da Federao e de carter plurinominal, que dificultam o estabelecimento de vnculos claros entre cada representante e uma base geogrfica bem definida, dados os elevados custos - informacionais e de competio - em que incorreriam os parlamentares para realizar polticas localizadoras (RICCI, 2003). Amorim Neto & Santos18 (2003) e Ricci19 (2003) analisam o contedo das proposies de origem parlamentar, sem se concentrarem em uma rea de poltica pblica especfica. Ambos encontram resultados que do suporte s anlises de Lemos (2001): os projetos apresentados pelos parlamentares tm nvel de agregao nacional / geral, de efeitos benficos e difusores de benefcios (AMORIM NETO & SANTOS, 2003; RICCI, 2003). Apenas Amorim Neto & Santos (2003) analisam a distribuio de temticas dos projetos de iniciativa dos deputados, onde predominam os de natureza social, em primeiro lugar, e econmica, em segundo (AMORIM NETO & SANTOS, 2003, p. 668). Argumentam que a concentrao dos poderes de agenda nas mos do Executivo tem por consequncia a elaborao - por parte deste - de polticas pblicas em nvel mais agregado e abstratas, que apenas indiretamente tocariam em pormenores de problemas que afetam o cotidiano dos cidados. Para eles, os projetos de autoria dos deputados federais preencheriam essa lacuna -

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Amorim Neto & Santos (2003) analisam as proposies apresentadas e aprovadas pelos deputados entre 1985 e 1999 e todas as apresentadas em 1995, desconsiderando as de iniciativa presidencial e do Senado Federal. A tipologia que utilizam para classificar as proposies legislativas baseada em Taylor-Robinson e Diaz (1999), que categoriza os projetos em duas vertenes: (1) nvel de agregao e (2) efeitos da proposio. Em nvel de agregao, existem cinco possibilidades: (1) individual; (2) local; (3) regional; (4) setorial; e (5) nacional. Quanto ao impacto, so quatro subcategorias: (1) benfica; (2) onerante; (3) mista; e (4) neutra. classificao de Taylor-Robinson e Diaz acrescentam uma terceira varivel, sobre o assunto dos projetos, dividindo-os em oito categorias: (1) administrativa; (2) econmica; (3) honorfica; (4) oramentria; (5) poltica; (6) social; (7) cultural-cientfica-tecnolgica; e (8) ecolgica (AMORIM NETO & SANTOS, 2003, p. 665-668). 19 Ricci (2003) analisa as proposies apreciadas entre 1991 e abril de 2002, classificando-as e identificando o padro compartilhado por aquelas sancionadas, rejeitadas e vetadas pelo presidente. Utiliza trs critrios para classificar as proposies legislativas: (1) generalidade - dimenso do impacto previsto sobre as partes afetadas; (2) efeitos previstos sobre as partes interessadas; e (3) dimenso territorial do impacto. Simplifica seu esquema analtico ao colidir categorias e propor quatro classificaes possveis para os projetos: (1) leis gerais / secionais de impacto nacional; (2) leis microssecionais de impacto nacional; (3) leis microssecionais de impacto local; e (4) leis individuais de impacto local (RICCI, 2003, p. 706-708).

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da a explicao para a dominncia dos projetos de abrangncia nacional, benficos e de temtica social - que desafiam alguns dos pressupostos do modelo do segredo ineficiente20. Destacam, ainda, as limitaes constitucionais que do ao Executivo a exclusividade de iniciar legislao oramentria - o que impede os deputados de proporem projetos desse tipo com benefcios direcionados para suas bases, ponto j abordado por Lemos (2001). Concluem, ento, que h delegao de importantes funes para o Executivo e concentrao do legislativo em outras reas, no caso, em questes tpicas de poltica social de abrangncia nacional (IBIDEM, p. 672-676). A partir dessa literatura, se depreende que as proposies legislativas de origem parlamentar representam uma agenda temtica complementar empreendida pelo chefe do Executivo, focada em questes sociais e distributivistas. O que se esperar, ento, da reao congressual ao contedo de MPs? Considerando-se a expectativa de que essas proposies se concentrariam em assuntos de ordem administrativa e econmica, considera-se plausvel que os legisladores se engajem, tambm, em emendar essas proposies com questes semelhantes, dada a dificuldade de conseguirem legislar sobre esses assuntos em proposies ordinrias, de sua autoria. Na prxima subseo, sero apresentadas consideraes crticas em relao literatura sumarizada acima, os pontos de convergncia com a literatura norte-americana sobre unorthodox lawmaking e omnibus legislation onde ser melhor detalha a tramitao legislativa de medidas provisrias e o roteiro que ser seguido na apresentao dos resultados nas sees seguintes.

2.2.4. Consideraes sobre a literatura brasileira A principal crtica que se pode apresentar aos estudos que buscam identificar o contedo de legislao se refere, em primeiro lugar, ausncia de um padro recorrente aos trabalhos publicados, que possibilite a comparao entre eles ao longo do tempo.

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O estudo realizado por Amorim Neto & Santos (2003) uma aplicao do modelo do segredo ineficiente, de Shugart e Carey, que estabelece a inexistncia de um sistema claro de escolhas de polticas pblicas nacionais entre os partidos nas eleies, destacam dois requisitos para sua ocorrncia: um executivo com grandes prerrogativas legislativas e lderes partidrios com baixo poder de controle sobre seus liderados, interessados especialmente em carrear benefcios para suas regies. Esse modelo teria trs consequncias bastante claras: (1) congressistas apresentariam proposies legislativas de baixo impacto, com benefcios concentrados para seus distritos eleitorais e o executivo apresentaria propostas de abrangncia nacional; (2) poucos projetos dos parlamentares passariam na Cmara; (3) os poucos projetos aprovados seriam tambm de baixo impacto e com benefcios concentrados em suas regies eleitorais. (AMORIM NETO & SANTOS, 2003, p. 661-665).

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Uma segunda perspectiva crtica se refere abordagem mais generalista que realizada para classificar as proposies legislativas, em geral, se limitando a classificaes das ementas dos projetos, sem uma anlise mais detida do contedo dos textos apresentados, que podem conter informaes importantes sobre problemas de iniciativa, principalmente no que se refere incluso de mais de um tema em uma mesma proposio. Quer dizer, os critrios adotados, at ento, para classificao de contedo legislativo podem mascarar a possvel importncia de um procedimento legislativo heterodoxo: a omnibus legislation. Terceiro, a mesma considerao sobre a anlise de contedo de proposies pode ser estendida ao estudo do processo de emendamento pelos congressistas, que enfatiza o estudo de frequncias e dedica pouca ateno aos assuntos tratados nesse importante recurso de interao parlamentar com o poder de decreto presidencial. Muito embora a literatura acadmica brasileira no tenha tratado esse aspecto do processo legislativo at ento, no se pode desprezar a importncia de procedimentos legislativos heterodoxos, pelo menos no passado recente, como denotado pelas questes de ordem 47821 e 48022, ambas de 2009, 69723, de 2010, e 4624, de 2011, que evidenciam parte da natureza da situao: os parlamentares aproveitariam a tramitao acelerada e a elevada

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Ementa da questo de ordem apresentada pelo deputado Fernando Coruja (PPS/SC): Fazendo referncia resposta da Presidncia na Questo de Ordem n. 476, de 2009, na qual o Presidente reconhece a possibilidade de examinar a restrio ao emendamento de Medidas Provisrias, sugere que se aplique o disposto no 4do art. 4 da Resoluo n.1, de 2002 do Congresso Nacional sobre a tramitao de medidas provisrias, segundo o qual cabe ao Presidente da Comisso Mista o indeferimento liminar de emendas que versem sobre matria estranha quela tratada na Medida Provisria; entende que na falta da Comisso Mista, o Presidente da Cmara assume as funes atribudas ao Presidente da Comisso. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2009). 22 Ementa da questo de ordem apresentada pelo deputado Ronaldo Caiado (DEM/GO): Indaga sobre a possibilidade de rejeio das emendas, ou das modificaes perpetradas pelo relator Medida Provisria n. 460, de 2009 (Minha Casa, Minha Vida e Atribuies ANATEL) que no apresentem pertinncia com o tema originrio da medida ou que provoquem aumento da despesa pblica inicialmente prevista, por entender serem ambas as situaes claramente limitantes da prerrogativa parlamentar de emendamento, nos termos da Constituio Federal. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2009). 23 Ementa da questo de ordem apresentada pelo deputado Gustavo Fruet (PSDB/PR): Durante apreciao da Medida Provisria n. 487, de 2010 (que concede subveno econmica ao BNDES), levanta questo de ordem a respeito da incluso de matria que considera estranha ao ncleo da medida provisria por parte da Relatora, Deputada Solange Almeida; pergunta se a vedao anteriormente decidida, de incluso de matria estranha, se aplica tambm ao substitutivo apresentado. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2010). 24 Ementa da questo de ordem apresentada pelo deputado Slvio Costa (PTB/PE): Apesar da matria j ter sido objeto de questo de ordem anterior (Ver QO n. 697, de 2010) decidida pelo ento Presidente Michel Temer, que na ocasio reformulou a deciso de indeferimento liminar de emenda com matria estranha ao ncleo temtico da medida provisria, passando a excluir, desse indeferimento, as emendas de relator), questiona a incluso de matria estranha pela Relatora, Deputada Jandira Feghali, no Projeto de Lei de Converso oferecido Medida Provisria n. 521, de 2010, no entendimento de que tal prtica fere a Lei Complementar 95, de 1998 e o 4 do art. 4 da Resoluo n. 1, de 2002 - CN. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2011).

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taxa de converso25 das MPs em comparao com os demais tipos de instrumentos legislativos para inserir temas desconexos da proposta original do presidente. As questes de ordem supracitadas implicam o resgate do referencial terico norteamericano sobre unorthodox lawmaking, em especial sobre omnibus legislation como uma importante adaptao institucional para garantir a produo legislativa, principalmente nos casos de questes controversas, que enfrentariam dificuldade de aprovao, alterando, inclusive, o ritmo de tramitao das proposies consideradas pelos legisladores, mas com necessidade de algumas ressalvas. Muito embora haja importantes pontos de convergncia entre os contextos norteamericano e brasileiro, como a centralizao de poder nas mos das lideranas partidrias no Legislativo (MIRANDA, 2010), tambm h importantes fatores divergentes que impedem a transposio total do referencial terico aplicvel ao Congresso dos Estados Unidos: (1) a importncia da figura do relator no Brasil, que dividiria o protagonismo com as lideranas partidrias para produo de legislao; (2) a natureza pluripartidria do Congresso brasileiro, que obriga a adaptao da varivel de governo unificado / dividido para uma que leve em considerao o tamanho das coalizes governamentais; (3) as diferenas nas regras regimentais entre as casas legislativas, sendo que no caso brasileiro nenhuma delas permite, pelo menos formalmente, a apresentao de emendas que fujam do escopo temtico das propostas em considerao e que tratam de maneira diferente a tramitao das proposies legislativas, em especial no que se refere apreciao pelas comisses; e (4) o instrumento das medidas provisrias, bastante diferente das executive orders norte-americanas. Devido aos objetivos deste trabalho, imprescindvel abordar com maior profundidade o contexto institucional em que se enquadram as medidas provisrias. Antes de detalhar melhor o processo legislativo aplicado s medidas provisrias, cabem algumas consideraes sobre executive orders, para que no se confundam as possibilidades de uso desse instrumento com a de medidas provisrias. Ao contrrio de MPs, as executive orders no so apreciadas pelo congresso norte-americano e seu escopo limitado a orientar a ao da burocracia federal na implementao de polticas pblicas. Quer dizer, elas se assemelhariam mais aos decretos presidenciais brasileiros do que s medidas provisrias. De qualquer maneira, esse recurso, disponvel aos presidentes estado-unidenses, tem sido importante objeto de estudos no mbito da teoria da ao unilateral, devido
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86% das medidas provisrias apresentadas e com deciso final tomada entre 11 de setembro de 2001 (data de promulgao da EC 32) e 31 de dezembro de 2011 foram convertidas em leis. Das 541 MPs apresentadas no perodo de referncia, 467 foram convertidas e apenas uma foi vetada totalmente.

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possibilidade de seu uso para influenciar a implementao de uma agenda de polticas pblicas despeito das preferncias congressuais, concentrando poderes na presidncia. No mbito destas perspectivas tericas, so encontrados resultados contraditrios entre si. Alguns autores encontram suporte ao argumento de que a ao unilateral do presidente, por meio de executive orders, aumenta quando seu apoio parlamentar diminui (GLEIBER & SHULL, 1992), enquanto outros encontram evidncias em contrrio: de que ela inversamente proporcional ao apoio dos congressistas ao presidente (DEERING & MALTZMAN, 1999; KRAUSE & COHEN, 1997; MAYER, 1999). A popularidade teria efeito semelhante: inversamente proporcional ao uso de ordens executivas (MAYER, 1999; MAYER & PRICE, 2002). Rodrigues (2007, 2008) vai mais alm: estuda o uso de executive orders em questes de igualdade de oportunidades de emprego, em revises regulatrias e em poltica ambiental e contesta os argumentos da teoria da ao unilateral. Prope que o contexto de tomada de deciso presidencial mais complexo e leva em considerao o relacionamento com trs universos polticos - o parlamentar, o da opinio pblica e o das coalizes. Para ele, a interao entre esses trs fatores seria o aspecto fundamental para a deciso de promover polticas pblicas por meio de executive orders e no a disputa entre presidente e congressistas. Ou seja, no haveria tanta concentrao de poderes e liberdade de ao por meio de ordens executivas, nas mos do presidente, como proposto pela literatura at ento. Regulamentadas pelo artigo 62 da Constituio Federal, com sua ltima modificao realizada pela emenda constitucional n 32, de 2001, o instrumento das medidas provisrias de iniciativa exclusiva do presidente da repblica, para utilizao em casos de relevncia e urgncia, com fora de lei, mas devendo ser submetida apreciao do Congresso Nacional. A primeira modificao importante foi introduzida pela EC 3226, que se refere vedao de temas que poderiam ser legislados por MP - ausente na sua redao original. MPs no podem legislar sobre nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos, direito eleitoral, penal, processual penal e processual civil, organizao do Poder Judicirio e
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Da Ros (2005), referindo-se s modificaes implementadas pela emenda constitucional 32/2001, chama ateno a trs pontos da legislao que guardam relao com situaes contestadas judicialmente: (1) proibio do sequestro de ativos financeiros via MP - relacionada ao contexto do Plano Collor e os conflitos decorrentes; (2) vedao de MP sobre direito penal e processual penal - que relaciona ADIn 162-1, julgada procedente pelo STF e movida pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra a MP 111/1989, que regulava questes de priso temporria; e (3) a vedao de reedio de MPs expressamente rejeitadas pelo congresso que relaciona ADIn 293-7, onde o STF havia previsto tal restrio desde o incio dos anos 90. Ou seja, considera que a EC 32/2001, em vez de representar modificao radical na concepo acerca de MPs, apenas veio a consolidar a evoluo de diversos entendimentos acerca desse instrumento normativo que vinham sendo produzidas desde a promulgao da constituio, em 1988 (DA ROS, 2005, p. 153).

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do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros, planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares27, que vise a deteno ou seqestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro, cuja temtica seja reservada a lei complementar, sobre matria j disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto do presidente, e na regulamentao de artigo da constituio cuja redao tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1 de janeiro de 1995 at a promulgao da EC 32 (BRASIL, 1988). A segunda modificao introduzida pela EC 32 dispe sobre os prazos de tramitao de MPs. Antes, de trinta dias, reeditveis por perodo indeterminado, passaram a ter durao de sessenta dias, prorrogveis por igual perodo, a partir de quando perderiam a eficcia, ficando o Poder Legislativo obrigado a disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas decorrentes de sua rejeio tcita. A terceira modificao impe que, caso decorram quarenta e cinco dias da tramitao da MP sem concluso de sua apreciao, ela passar a tramitar em regime de urgncia, trancando a pauta de votaes da casa legislativa em que se encontrar at que seja concluda sua apreciao28. A quarta modificao relevante instituda pela EC 32 se refere previso de constituio de comisso mista29 de deputados e senadores para elaborar parecer em relao proposta, antes de serem votados, separadamente, na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. Alm da Constituio, a Resoluo n 1, de 2002, do Congresso Nacional tambm regulamenta a apreciao de MPs. Ela determina a formao de comisso mista temporria de
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Exceto em casos de necessidades imprevisveis e urgentes, como em caso de guerra, comoo interna ou calamidade pblica (BRASIL, 1988). 28 Em 2009, respondendo a uma questo de ordem, o ento presidente da Cmara dos Deputados, Michel Temer, conclui que as MPs no trancam pauta em temas e tipos de proposies legislativas que no possam ser editadas por medida provisria, podendo apreci-las em sesso extraordinria, enquanto a pauta das sesses ordinrias seguiria sobrestada (RENN, 2009). 29 Em deciso tomada em 8 de maro de 2012, sobre a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4029, interposta pela Associao Nacional dos Servidores do IBAMA - ASIBAMA Nacional, que questionava a validade da lei n 11.516, de 2007, o Supremo Tribunal Federal decidiu que o Congresso Nacional no mais poderia concluir a apreciao de MPs sem a composio e parecer da comisso mista de deputados e senadores, prevista na constituio. A ADIn questionava a criao do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBio - cuja criao se deu via medida provisria que no seguiu o rito de tramitao constitucional. O STF, inicialmente, decidiu que a lei decorrente da MP no poderia ser considerada vlida, determinando ao Congresso Nacional que editasse nova regulamentao at dezembro de 2012. Como a quase totalidade das MPs apreciadas at ento no havia contemplado a constituio de comisso mista, o STF atendeu questo de ordem do advogado-geral da Unio, que colocava as demais leis decorrentes de MPs em risco de segurana jurdica, passveis de contestao, caso se sustentasse o teor da deciso inicial. A reviso da deciso determinou que, a partir de ento, no mais poderia ser dispensada a tramitao de MPs na comisso mista antes da apreciao pelos plenrios da Cmara e do Senado. (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2012)

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deputados e senadores para apreciar a proposio em at quarenta e oito horas a contar de sua publicao no Dirio Oficial da Unio, devendo ser instalada e definidos presidente, vicepresidentes e relatores no prazo de vinte e quatro horas de sua formao. Excepcionalmente, no caso das MPs que se destinem abertura de crdito extraordinrio, elas sero apreciadas pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO). No caso das emendas, a resoluo determina o prazo de seis dias a contar da publicao no DOU para que os parlamentares apresentem sugestes de modificao proposio. No artigo 4, 3, explcita a vedao da apresentao de emendas que versem sobre matria estranha quela tratada na MP, sendo atribuio do presidente da comisso indeferi-la. No prazo de quatorze dias a contar da publicao no DOU, a comisso deve emitir parecer sobre a MP, contemplando os aspectos de constitucionalidade - incluindo o atendimento dos requisitos de relevncia e urgncia -, de mrito e de adequao financeira e oramentria. Caso a comisso delibere por qualquer modificao no texto da MP, devero ser apresentados um projeto de lei de converso relacionado matria e um projeto de decreto legislativo que discipline as relaes jurdicas decorrentes das partes modificadas ou retiradas do texto original. A rigor, a Cmara dos Deputados teria at o vigsimo oitavo dia de vigncia da MP para apreci-la, enquanto o Senado Federal teria at o quadragsimo segundo - em caso de modificao do texto pelo Senado, a Cmara teria mais trs dias para apreciar apenas as emendas realizadas. Em tese, esta distribuio de tempo se destina a evitar a tramitao da proposio em regime de urgncia e o sobrestamento de pauta, que comea a valer a partir de quarenta e cinco dias de publicao da MP. No caso de rejeio ou perda de validade da MP (ao final de cento e vinte dias) um projeto de decreto legislativo deveria ser editado em at quinze dias e aprovado em at sessenta. No entanto, no h maiores contratempos caso isso no seja realizado: a resoluo prev que, em caso de no cumprimento dessa exigncia, as relaes jurdicas determinadas durante o perodo de validade da MP sero preservadas. Em caso de aprovao da medida sem alterao, ela ser promulgada pelo presidente da Mesa do Congresso Nacional no DOU. Em caso de alterao, o projeto de lei de converso enviado a sano presidencial. Em suma, deputados federais e senadores detm a prerrogativa de promover modificaes em MPs enviadas pelo presidente, mas as regras que orientam o processo legislativo so bastante explcitas em vedar a incluso de matrias estranhas proposio 39

original. Dessa maneira, imprescindvel avaliar empiricamente se as indagaes postas pelas questes de ordem abordadas se refletem como uma prtica disseminada na tramitao de medidas provisrias ou se representam casos isolados de procedimentos heterodoxos. Caso sejam encontradas evidncias de que o procedimento estudado esteja presente de maneira no desprezvel no processo de converso de MPs em leis, se justificaria a produo de um referencial terico sobre processo legislativo heterodoxo que seja aplicvel ao caso brasileiro. Dada a ausncia de estudos mais aprofundados sobre o assunto, essa dissertao prope a investigao de um ponto imprescindvel para a produo de uma teoria desse tipo: a identificao e descrio das caractersticas de omnibus legislation no Brasil aps a EC 32, focada na anlise de contedo de medidas provisrias convertidas em lei entre 2001 e 2011. Neste trabalho, buscou-se identificar o contedo original apresentado pelos chefes do Executivo via medida provisria, os assuntos adicionados por legisladores durante a tramitao destas propostas no Congresso Nacional e seus efeitos sobre os resultados de sano ou veto presidenciais. Dada a inexistncia dessas informaes para o caso brasileiro, este trabalho ter uma estrutura predominantemente descritiva, para que se possa ter um primeiro referencial a partir do qual trabalhar para futuros estudos comparativos na rea de unorthodox lawmaking e sobre omnibus legislation. Por isso, na seo de resultados sero apresentadas (1) a frequncia de edio de medidas provisrias e de converso de leis originadas nestas proposies com dois ou mais temas, por ano e por mandato; (2) a distribuio de quantidade de temas ao longo do tempo; (3) a distribuio de MPs e de leis convertidas dentre as reas temticas tratadas no livro cdigo; (4) a frequncia de anexao de cada tipo de contedo durante a tramitao congressual das MPs; (5) trs anlises de correspondncia para identificar se existe relao entre as temticas originais, do Executivo, e adicionadas pelos legisladores; e (6) um teste de hiptese sobre a relao entre quantidade de temas das leis convertidas e probabilidade de veto. Dado o objetivo exploratrio de identificao de contedo de MPs, no ser adotado o conceito de omnibus legislation proposto por Krutz (2001), preferindo-se uma abordagem menos restritiva desse tipo de proposio, na qual se possa identificar de maneira mais exaustiva as variaes presentes no caso brasileiro. Entende-se que a situao mais simples, na qual uma proposio ou uma lei tratem de, pelo menos, dois temas que no estejam relacionados entre si, j configura relevante ponto para anlise acadmica - dado que, pelo menos formalmente, esse tipo de formato vedado.

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Essa abordagem se justifica tambm porque, independentemente da diviso em temas / subtemas e da extenso do texto, o que mais importa o seu contedo e suas consequncias para o ordenamento jurdico - que podem estar contidas em dispositivo curto, de poucas palavras, ou exaustivamente detalhadas em diversas sees e artigos. Alm do primeiro objetivo, relacionado descrio de legislao multitemtica, este trabalho prope uma segunda entrega: o detalhamento de uma metodologia para categorizao de contedo legislativo, inicialmente aplicvel a medidas provisrias. Dessa maneira, busca-se contribuir com a literatura acadmica em duas dimenses: uma metodolgica, com a sugesto de instrumento de anlise de contedo qualitativo aplicvel a projetos de estudos legislativos no Brasil, e outra no sentido de apresentar novas perspectivas para a compreenso de procedimentos heterodoxos para a produo de leis. Nas prximas sees, sero detalhadas as etapas metodolgicas (inclusive no Apndice A) e os principais resultados encontrados neste trabalho de pesquisa.

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3. Metodologia Para realizar estudos sobre a incluso de temticas diversas do assunto original de uma proposio legislativa, necessrio estabelecer um referencial metodolgico que fornea critrios rigorosos para a classificao de textos. Neste trabalho, utilizada a metodologia de anlise de contedo qualitativo, definido como a method for systematically describing the meaning of qualitative material (SCHREIER, 2012, p. 8-9), seguindo os procedimentos propostos pela autora supracitada. Para Schreier (2012), o trabalho de descrio sistemtica realizado por meio da classificao de segmentos do material de anlise como constitutivas das categorias de um esquema de codificao. O mtodo pode ser aplicado a diferentes tipos de dados, primrios ou secundrios, mas que pressupe a priorizao de determinados aspectos a serem analisados, que devem ser orientados pelas questes de pesquisa. Schreier (2012) diferencia a metodologia de anlise de contedo qualitativo de outros instrumentos de anlise com base em trs critrios: (1) sistematicidade; (2) flexibilidade; e (3) reduo de dados:
The method is systematic in three ways: all relevant material is taken into account; a sequence of steps is followed during the analysis, regardless of your material; and you have to check your coding for consistency (reliability). It is flexible in that your coding frame must be adapted so as to fit your material, i.e. to be valid. And it reduces your material by limiting your analysis to relevant aspects of the material. Also, through classifying specific information under a more general concept. At the same time, categorizing also produces new information about how your cases compare (IBIDEM, p. 8-9).

Uma importante razo para a opo pelo mtodo de anlise de contedo qualitativo, que pressupe a leitura pormenorizada das proposies, se d devido ausncia de quaisquer referenciais abrangentes de sumarizao de contedo legislativo para o caso brasileiro, como os disponveis por meio do Congressional Quarterly e do Congressional Almanac, utilizados por Krutz (2000, 2001, 2002) e Sinclair (2012), no caso norte-americano. Baseado nos procedimentos propostos por Schreier (2012), o trabalho de anlise de contedo das proposies legislativas / leis convertidas definido pelas seguintes macroetapas: (1) definio do universo de anlise; (2) construo do livro cdigo; (3) teste e correo da codificao; e (4) codificao.

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O contedo utilizado na anlise foram as 468 medidas provisrias apresentadas a partir de 11 de setembro de 2001 e sobre as quais se tomou deciso at 31 de dezembro de 2011. Destas, 467 foram convertidas em lei e apenas uma foi vetada totalmente pelo presidente. Ambas as verses foram analisadas: a original, proposta pelo presidente, e o texto convertido, aprovado pelo Congresso Nacional. A elaborao do livro cdigo foi baseada em um processo data driven, ou seja, baseado nos dados a cujo contedo se aplicaria o esquema de classificao. Os textos das MPs foram segmentados por dispositivo e organizados em uma planilha Excel, onde cada dispositivo ocupava uma linha. Com a planilha organizada, foi realizado o trabalho de sumarizao das informaes: cada trecho selecionado das proposies originais foi resumido de maneira que seu significado fosse simplificado e pudesse subsidiar o procedimento seguinte de definio das categorias. Aps a sumarizao dos dispositivos, as definies resumidas foram agrupadas por proximidade de assunto, definindo-se 28 categorias de anlise. Foram utilizados, tambm, como referncia, o modelo adotado pelo Policy Agendas Project 30 e a classificao de legislao do Planalto Central31. As categorias propostas so enumeradas abaixo:

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Agropecuria e pesca; Assistncia social; Comrcio e indstria; Comunicao social; Cultura; Defesa; Defesa civil; Direitos humanos e cidadania; Educao;

10. Energia e minerao; 11. Esporte; 12. Finanas pblicas; 13. Impostos, taxas e contribuies;

30 31

Disponvel em http://www.policyagendas.org/page/topic-codebook Disponvel em http://www4.planalto.gov.br/legislacao/legislacao-por-assunto#content

43

14. Licitaes, contratos e compras do governo; 15. Meio ambiente; 16. Mercado financeiro; 17. Oramento; 18. Organizao do Estado e patrimnio da Unio; 19. Poltica econmica e monetria; 20. Poltica urbana e habitao; 21. Previdncia; 22. Propriedade intelectual; 23. Reforma agrria; 24. Sade; 25. Segurana pblica e privada; 26. Servidores pblicos; 27. Trabalho e emprego; 28. Transportes e trnsito.

As categorias so descritas em detalhe no Apndice A do texto e contemplam uma descrio dos assuntos enquadrados naquela classificao, exemplos de trechos legislativos que se encaixam naquela definio e regras decisrias para soluo de casos ambguos e de mais difcil classificao, tambm com exemplos de trechos codificados segundo essas orientaes. Aps a definio da primeira verso do livro cdigo, foi realizado um trabalho piloto de codificao de 100 textos, distribudos no conjunto de leis convertidas, para identificar quo bem a classificao proposta se adequava ao produto legislativo. Esse fase subsidiou o aperfeioamento de algumas definies e regras decisrias do esquema de codificao. Neste ponto, o livro cdigo foi concludo, no mais sendo realizadas alteraes em suas definies e procedimentos classificatrios. Concluda a etapa piloto, se procedeu anlise do contedo das 936 fontes (468 MPs, 467 leis convertidas, 1 projeto de lei de converso vetado totalmente). Como unidades de anlise, foram utilizados os artigos dos textos, entendidos como frases que expressam um comando normativo. Contudo, h que se levar em considerao trs aspectos relacionados a esse ponto: (1) insero do artigo no contexto da proposio; (2) tratamento de dispositivos

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componentes dos artigos (pargrafos, incisos, alneas e itens); e (3) tratamento de artigos que alteram outros dispositivos. No que se refere ao primeiro ponto, a anlise de contedo baseada na classificao relacionada a um contexto. Dessa maneira, os dispositivos no so analisados de maneira isolada, mas levando em considerao o objetivo daquela proposio, normalmente, evidenciado pela ementa e pelo primeiro artigo. Essa constatao fundamental para compreender alguns critrios decisrios incorporados ao livro cdigo. Por exemplo, quando a MP cria um novo rgo no mbito da administrao pblica federal, evidente que ela pressupe a definio de atribuies, prerrogativas, estrutura organizacional e, alm disso, que contemple uma estrutura de cargos cujo provimento condio para seu funcionamento. Por esse motivo, alguns dispositivos relacionados criao de cargos so classificados em Organizao do Estado e patrimnio da Unio e no em Servidores pblicos (ver Apndice A para mais detalhes). Interpretao anloga se aplica a proposies que lidam com condicionalidades relacionadas, por exemplo, a programas de repactuao de crdito agrcola ou de assistncia social: o processo de anlise dos dispositivos deve ser feito no contexto em que ele est inserido, o que inclui os demais artigos do texto e at mesmo outras leis, quando for o caso. O segundo ponto est relacionado, tambm, questo do contexto. Pargrafos, incisos, alneas e itens so partes constitutivas do artigo e completam seu significado ou atribuem excesses relacionadas a ele. De maneira geral, esses dispositivos sero enquadrados na mesma categoria do artigo, visto que se tratam apenas de detalhamento da normatizao mais ampla qual esto vinculados. No entanto, h casos em que um nico artigo da proposio modifica diferentes legislaes ou diferentes trechos de uma mesma legislao, situaes que podem corresponder a diferentes assuntos e no necessariamente implicam subordinao direta de pargrafos, incisos, alneas e itens ao tema referido no artigo. A excepcionalidade mencionada acima se refere terceira observao realizada sobre a classificao de contedo legislativo, ou seja, aos casos em que um mesmo artigo altera grande nmero de dispositivos, s vezes em uma mesma legislao, s vezes em diferentes leis. Nesses casos, recorre-se regra de identificao de contexto: o contedo s poder ser compreendido, na maioria das vezes, buscando-se a(s) legislao(es) alterada(s) por aquele segmento da proposio.

45

Concludo esse procedimento, foi estabelecido um perodo de um ms para que ele fosse novamente realizado, com uma amostra de textos das leis convertidas, a fim de estabelecer uma medida de confiabilidade para as regras de codificao propostas. Tal mecanismo foi adotado em decorrncia da ausncia de um segundo codificador, como alternativa para definio de uma medida de estabilidade dos critrios adotados no trabalho. Foram recodificados 143 textos de leis convertidas, ou seja, aps sua tramitao ter sido finalizada no Legislativo e sancionados, que tivessem sido classificadas com mais de um tema na primeira rodada de codificao. Tal opo foi realizada devido maior complexidade das legislaes em que foram encontrados pelo menos dois assuntos, representando maior desafio de classificao. Ou seja, acredita-se que a taxa de concordncia entre essas duas etapas, mais rigorosa, representaria um nvel aceitvel para testar a estabilidade dos critrios adotados. A confiabilidade da codificao mensurada por dois indicadores, pela porcentagem de concordncia e pelo coeficiente de Kappa, que levam em considerao a classificao de cada fonte (texto) em cada n (categoria). Os procedimentos descritos abaixo se referem maneira como o software NVivo processa os dados para clculo da confiabilidade da codificao. A proporo de concordncia entre os diferentes momentos de codificao obtida pela frmula abaixo: ( )

Onde: A = Nmero de caracteres no codificados em um dado n em ambas as codificaes B = Nmero de caracteres codificados em um dado n em ambas as codificaes C = Total de caracteres da fonte utilizada

O coeficiente Kappa, por sua vez, uma medida estatstica para mensurar a confiabilidade entre codificadores, aplicvel tambm ao caso de duas etapas de categorizao realizadas em momentos diferentes no tempo. Pode ser considerada mais confivel que a medida mais simples de porcentagem de concordncia porque leva em considerao a expectativa da proporo de convergncia que ocorre por acaso. O ndice varia de 0 a 1, em que 0 representa discordncia total entre as codificaes e 1 concordncia total. Valores acima de 0,75 so considerados excelentes taxas de concordncia. 46

A expectativa de frequncia de codificao igual ocorrida por acaso medida da seguinte maneira: 1. EF1: multiplicao entre o nmero de unidades da fonte classificadas em um dado

n em t1 e o nmero de unidades da fonte classificadas no mesmo n em t2, dividida pelo total de unidades na fonte; 2. EF2: multiplicao entre o nmero de unidades da fonte no classificadas no n em

t1 e o nmero de unidades no classificadas no mesmo n em t2, dividida pelo total de unidades na fonte; 3. EF: a frequncia esperada de concordncia por acaso obtida pela soma de EF1 e

EF2. O coeficiente de Kappa, ento, calculado pela frmula abaixo: ( ( ) )

Onde: TA = total de unidades em que h a mesma codificao para uma mesma fonte em t 1 e t2 ; EF = frequncia esperada para a ocorrncia de concordncia por acaso; TU = total de unidades em uma dada fonte.

Tanto a porcentagem de concordncia como o coeficiente de Kappa so calculados para cada fonte em cada n, propiciando uma grande quantidade de indicadores que precisam ser tratados para a obteno de uma medida geral para todos os ns e fontes. Para tanto, tomada a mdia de cada uma das taxas de concordncia e discordncia para ento calcular as frequncias esperadas de convergncia por acaso, coeficiente Kappa e de concordncia gerais, apresentados na Tabela 3.1.

Tabela 3. 1 - Medidas de confiabilidade de codificao intratemporal Medida Mdia para todos os ns e fontes
Fonte: compilado pelo autor.

Kappa 0,914515

Concordncia (%) 96,64

47

Com uma taxa de concordncia intertemporal de 96% e um coeficiente Kappa de 0,91, em uma amostra de textos mais complexos, que representam maior desafio classificao, tem-se uma boa medida da estabilidade e confiabilidade dos critrios adotados para categorizao de contedo de leis convertidas. Os procedimentos de classificao foram realizados no software NVivo 10, especfico para realizao de anlise de contedo qualitativo, onde foram armazenadas as categorias do livro cdigo. O software agrupa os excertos de cada texto classificados em um dado n em uma lista, com referncia fonte da qual foi extrado. As associaes realizadas entre os textos e as categorias so utilizadas pelo NVivo para calcular: a proporo de texto categorizada, as medidas de confiabilidade, a quantidade de fontes em cada n e a quantidade de ns em cada fonte. Para produzir um formato de banco de dados compatvel com softwares estatsticos como SPSS e Stata, necessrio associar atributos, na denominao do NVivo, a cada um dos textos utilizados. Essas informaes so organizadas em uma planilha, onde cada uma das colunas se refere a uma varivel. Neste projeto, os atributos aplicados s fontes contemplaram as seguintes variveis: (1) ano de apresentao; (2) mandato de apresentao; (2) ano de sano / veto; (3) mandato de sano / veto; (3) nmero de temas da MP; (4) nmero de temas da lei convertida / vetada; (5) variveis dummy para cada categoria do livro cdigo, caso fossem contempladas na proposio original; (6) variveis dummy para cada categoria do livro cdigo, caso fossem encontradas na lei convertida; (7) se a lei foi sancionada totalmente, se recebeu veto parcial ou total; (8) nmero de vetos apostos lei convertida; (9) varivel dummy para cada categoria do livro cdigo adicionada na tramitao legislativa que fosse vetada. Esses atributos foram exportados para os softwares Excel, SPSS, Stata e SPAD, a fim de extrair as medidas descritivas, realizar os testes de regresso logstica e as anlises de correspondncia mltipla apresentadas na seo de resultados.

48

4. Resultados Apesar de ser proibida a incorporao de mais de um tema em uma nica proposio, as evidncias encontradas na anlise de contedo das MPs apresentadas e convertidas em lei entre 2001 e 2011 demonstram que essa regra no seguida risca. Aqui, a referncia a MPs diz respeito s proposies editadas pelos presidentes e as menes a leis convertidas aos projetos de lei de converso aprovados no Congresso Nacional e sancionados pelos chefes do Executivo. Por haver apenas um PLV que foi vetado integralmente, ele ser includo nas tabelas e figuras relacionadas s leis convertidas. Nesta seo, sero apresentados os principais achados deste projeto de pesquisa, expostos na seguinte ordem: (1) distribuio de MPs e leis convertidas com dois ou mais temas, por ano e por mandato presidencial; (2) distribuio mdia da quantidade de assuntos presentes em MPs e leis convertidas, por ano; (3) frequncia com que cada categoria utilizada no livro cdigo encontrada em MPs e leis convertidas, identificando-se quais temas estranhos matria original so mais comumente adicionados pelos parlamentares durante a tramitao legislativa; (4) anlise de correspondncia mltipla a fim de identificar a coocorrncia de categorias classificatrias, primeiro em MPs editadas pelos presidentes, em seguida, exclusivamente no contedo adicionado pelos congressistas e, finalmente, no resultado final da tramitao legislativa e sano presidencial, as leis convertidas, levando em considerao o que foi proposto pelo Executivo e o que foi includo pelos parlamentares; e (5) proporo de vetos apostos s converses de MPs em leis, testando-se a hiptese sobre a relao entre a quantidade de temas nos PLVs e a probabilidade de veto. A magnitude de medidas provisrias e suas respectivas leis convertidas com mais de um tema no pode ser considerada desprezvel, mas tampouco se poderia dizer que representa uma prtica dominante do processo legislativo: do total de 468 proposies que finalizaram sua tramitao no Congresso neste perodo (das quais 467 foram sancionadas e 1 foi vetada totalmente), 143 (31%) continham mais de um tema. Apesar de cerca de um tero das leis convertidas contemplarem mltiplos temas, esse procedimento no est restrito tramitao congressual: 112 MPs (24% do total apresentado) so editadas pelo Poder Executivo com, pelo menos, dois temas. Quer dizer, das 143 leis convertidas com mais de um tema, 112 j so propostas pelos presidentes com violao norma que impede o tratamento de matrias distintas em uma nica proposio legislativa. A distribuio de MPs e leis convertidas pluritemticas, por ano, apresentada na Tabela 4.1, abaixo.

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Tabela 4. 1 - Pluritematicidade em MPs e leis convertidas por ano Ano de MPs editadas com apresentao mais de um tema 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 TOTAL 2 12 11 16 8 9 13 13 8 13 7 112 Porcentagem sobre o total apresentado 11% 18% 19% 24% 24% 15% 22% 38% 32% 43% 41% 24% Leis convertidas que Porcentagem tratam de mais de sobre o total um tema sancionado 0 14 15 17 11 9 22 12 16 7 20 143 0% 27% 26% 22% 31% 15% 34% 30% 70% 33% 59% 31%

Fonte: compilado pelo autor.

O que as evidncias acima sugerem a corresponsabilidade de presidentes e parlamentares pela ocorrncia de pacotes legislativos multitemticos, e no apenas uma violao das normas estabelecidas de maneira unilateral pelos congressistas. Em outras palavras, tanto presidentes como legisladores se valem do recurso de anexao temtica para implementao de suas preferncias, os primeiros por meio da edio de MPs com duas ou mais questes e os ltimos pela incluso de outros assuntos a propostas do Executivo que podem ser tanto monotemticas como multitemticas. Considerando-se o universo de leis convertidas com mais de uma matria, igual a 143, 75 delas (52,45%) foram emendadas com pelo menos mais um assunto enquanto tramitavam no Congresso. Dentre as 112 medidas provisrias editadas com mais de um tema, 68 (60,71%) foram convertidas em lei com a mesma quantidade de questes com que iniciaram o processo, enquanto 91,29% das 356 propostas com apenas um assunto assim permanceram. Quer dizer, muito embora os congressistas incluam matrias em proposies

independentemente da quantidade de categorias com que iniciam sua tramitao, a edio de 50

pacotes multitemticos, via MP e independentemente de serem emendados, fundamental para determinar a magnitude que o uso dessa ttica atinge. Ao longo do tempo, denota-se de maneira mais clara a utilizao de MPs tematicamente diversas como parte importante da agenda legislativa presidencial, mas um cenrio mais distribudo entre as leis convertidas, que se situam, na maioria dos casos, nas faixas de 20% e 30% do total sancionado (com quatro excees: 2001, provavelmente relacionada ao pequeno nmero de casos considerados neste ano; e 2006, que apresentam menor proporo; e 2009 e 2011, com maior proporo), representadas pela Figura 4.1, abaixo.

Figura 4. 1 - Proporo de MPs e leis convertidas com mais de um tema

Leis convertidas que tratam de mais de um tema MPs editadas com mais de um tema 59%

2011 2010 2009 2008 2007 2006 15% 15% 31% 24% 22% 24% 26% 19% 27% 18% 0% 0% 11% 20% 40% 22% 33% 32% 30%

41% 43%

70%

38% 34%

2005
2004 2003 2002 2001

60%

80%

100%

Fonte: compilado pelo autor.

A Figura 4.2, por sua vez, sumariza a proporo de MPs editadas e de leis convertidas com mais de um tema, por mandato. A quantidade de medidas provisrias editadas com mltiplos assuntos aumenta a cada termo presidencial, com elevao mais acentuada no uso dessa ttica legislativa a partir do segundo mandato do presidente Lula, atingindo seus valores mais elevados no mandato de Dilma Rousseff. Trajetria semelhante notada na converso de leis com matrias diversas: estabilidade na quantidade referente a FHC e Lula 1, aumentando significativamente em Lula 2 e atingindo seu mximo em Dilma. 51

Figura 4. 2 - Proporo de MPs e leis convertidas com dois ou mais temas, por mandato
MPs 100% 80% 60% 40% 24% 20% 16% 0% FHC Fonte: compilado pelo autor. Lula (1) Lula (2) Dilma 20% 23% 32% 59% Leis convertidas

39%
41%

A mdia da quantidade de contedos, por ano, ajuda a compreender melhor a ocorrncia de MPs e legislaes multitemticas. Apesar de haver uma tendncia crescente na incluso de assuntos, apenas a frequncia de proposies e leis com mltiplos assuntos no so suficientes para demonstrar em mais detalhes a ocorrncia dessa ttica legislativa no interior de cada mandato. importante identificar a quantidade de contedos presentes nesses textos, tanto na edio de propostas pelos presidentes como na fase de tramitao no Congresso Nacional, visto que os legisladores tambm desempenham um papel relevante no empacotamento legislativo de contedos diversos, denotado na Tabela 4.1 e na Figura 4.1. Na Figura 4.3, abaixo, so identificados so identificadas, primeiro, uma razovel estabilidade do comportamento presidencial na edio de medidas provisrias multitemticas ao longo dos anos e, segundo, uma maior variao na quantidade de matrias estranhas ao contedo original adicionadas por deputados federais e senadores.

52

Figura 4. 3 - Mdia de temas de MPs e de leis convertidas, por ano

MPs 5 4 3,8 2,6 1,9 1,0 1 1,1 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1,4 1,2 1,5 1,3 Leis convertidas

3
2

2,8

1,4
1,4 1,4

1,4 1,3

1,7
1,4

1,7 1,9 1,8

1,9

1,9

Fonte: compilado pelo autor.

Considerando-se apenas as MPs que j comearam com dois ou mais temas e as leis convertidas com pelo menos a mesma quantidade, denota-se maior variabilidade entre os mandatos. Tambm fica mais claro o aumento da importncia da incorporao de temas proposio inicial, no Legislativo, nos anos de 2005, 2009 e 2010, representados na Figura 4.4. Quer dizer, quando consideradas apenas as proposies e leis convertidas multitemticas, continua-se a ter um padro em que as proposies do Executivo variam pouco, em nmero de temas, com algumas excees, mas se acentua a flutuao do comportamento parlamentar no emendamento de medidas provisrias, com temas estranhos matria original. Tem-se, ento, variao maior na quantidade de contedos que so adicionados durante a tramitao no Congresso Nacional. O que as evidncias das Figuras 4.1 a 4.4 sugerem que, sim, a edio de MPs com mais de um tipo de contedo passa a ser utilizada pelos presidentes com maior frequncia, em relao ao total de medidas propostas, mas que elas tm uma variao menor de nmero de assuntos, mesmo quando consideradas somente aquelas com dois ou mais. No caso das leis convertidas, apreciadas pelos congressistas, se encontra um padro distinto em um aspecto especfico: embora a proporo de legislaes multitemticas tambm aumente a cada mandato (com variao bastante grande quando considerada a distribuio por ano), h maior engajamento na incluso de novas matrias, com variao de nmero contedos maior do que a encontrada nas propostas originais do Executivo.

53

Figura 4. 4 - Mdia de temas de MPs e de leis convertidas, por ano, apenas para casos com dois ou mais tipos de contedo
MPs 7 6 5,0 5 4 3 2 1 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2,0 2,4 2,3 2,8 2,4 2,6 3,9 3,4 3,1 3,3 3,7 2,8 2,6 3,0 3,2 4,0 5,9 Leis convertidas

2,4

2,7

3,1

Fonte: compilado pelo autor.

Os achados acima representam, ento, uma problematizao da perspectiva de que os congressistas teriam exclusividade no processo de violao de normas procedimentais, especialmente no que toca ao tratamento de questes diversas da matria original. Na verdade, o que os dados sustentam a corresponsabilizao de presidente e parlamentares, onde o primeiro faz uso de suas prerrogativas de iniciativa exclusiva para empacotar determinados assuntos, e os ltimos fazem valer os seus instrumentos de atuao, relacionadas possibilidade de emendar as propostas do Executivo e, dessa maneira, inflacionar a quantidade de regulaes promovidas por uma nica pea legislativa. Alm da indicao da quantidade de temas com que uma proposio comeou a tramitar e com que foi convertida em lei, foi apurada a classificao desses contedos, cujos critrios so descritos em profundidade no Apndice A deste trabalho. Na Tabela 4.2, apresentada a frequncia de cada tema, tanto nas proposies originais como nas leis convertidas. A primeira coluna apresenta a quantidade de medidas provisrias em que foi encontrado cada um dos temas, ou seja, se refere ao nmero de vezes em que cada uma das categorias foi observada. Aqui, importante esclarecer que cada ocorrncia corresponde a uma nica MP, visto que cada texto categorizado de modo a indicar a presena (codificada como 1) ou ausncia (codificada como 0) de cada um dos temas do livro cdigo para aquela proposio. A frequncia de cada um dos temas obtida, ento, pela soma das classificaes iguais a 1 para cada uma das variveis (ns / categorias classificatrias). 54

A segunda coluna, por sua vez, representa o nmero de leis convertidas (incluindo o nico caso de veto total) em que cada tipo de contedo encontrado, seguindo raciocnio anlogo de categorizao de cada texto em relao presena ou ausncia de cada um dos temas. A diferena, no banco de dados, que os contedos adicionados durante a tramitao no Congresso so representados em variveis distintas das que se referem ao contedo original da proposta do Executivo, possibilitando a identificao das matrias presentes em cada momento do processo legislativo. Para se obter a frequncia de cada uma das categorias na lei convertida, so somadas as variveis referentes ao contedo original e ao contedo adicionado. Quer dizer, para identificar a quantidade de leis convertidas que contemplaram a temtica de Agropecuria e pesca, por exemplo, foi somada a quantidade de casos em que esse tipo de contedo esteve presente em MPs e a quantidade de casos em que foi adicionado pelos congressistas, no Parlamento. A terceira coluna, finalmente, diz respeito ao nmero de casos em que cada assunto foi adicionado a uma proposio convertida em legislao. Considerando-se a estrutura do banco de dados, em que os contedos originais e adicionados so codificados como variveis binrias, a soma da primeira e terceira colunas que geram os valores da segunda. Se a regra do processo legislativo sobre os aspectos temticos das proposies fosse seguida, deveria haver, no total, 468 observaes das categorias propostas pelo livro cdigo utilizado, o que significaria no mais do que um assunto por medida provisria. No entanto, so verificadas, nas MPs, 666 ocorrncias das classificaes, o que significa a edio de propostas com mais de um tipo de contedo. Durante a tramitao legislativa, so encontrados 161 casos de incluso temtica, cujo somatrio resultante de 827 observaes das categorias classificatrias, ou seja, 359 regulaes a mais do que deveriam ter sido contempladas pelas leis convertidas. Com exceo de cinco categorias, todas as demais so adicionadas, pelo menos uma vez, durante a tramitao. Dos que nunca so adicionados Defesa; Defesa civil; Oramento; Poltica econmica e monetria; e Propriedade intelectual merece destaque a classificao oramentria: enquanto as outras quatro categorias representam pouqussimas observaes originais (20, no total), as proposies de crdito extraordinrio representam a categoria encontrada em maior nmero de MPs, 117, o que representa 25% dos 468 textos utilizados nesse trabalho. Em outras palavras, no surpreende que quatro dessas categorias no sejam adicionadas pelos congressistas, visto que o Executivo tambm dedica poucas medidas provisrias para tratar delas. O que chama ateno a exclusividade com que matrias 55

relacionadas a crditos extraordinrios, as mais frequentemente editadas pelos presidentes, no figurem entre as temticas includas por parlamentares a outras proposies. A anexao de temas durante a tramitao legislativa pulverizada entre as 23 demais categorias, sendo que a adio mais frequente, com 21 observaes (13%), de dispositivos relacionados a Agropecuria e pesca, que abordam, principalmente, programas de crdito rural e de incentivo produo de gneros alimentcios. Somados a Agropecuria e pesca, outros cinco assuntos representam 49% dos casos de contedo agregado no Congresso Nacional: Finanas pblicas (15), Comrcio e indstria (12), Previdncia (11), Impostos, taxas e contribuies (10), e Organizao do Estado e patrimnio da Unio (10). Todas as demais categorias so encontradas com frequncia igual ou menor a nove casos.

Tabela 4. 2 - Frequncias temticas em MPs e em leis converitdas Tema Agropecuria e pesca Assistncia social Comrcio e indstria Comunicao social Cultura Defesa Defesa civil Direitos humanos e cidadania Educao Energia e minerao Esporte Finanas pblicas Impostos, taxas e contribuies Licitaes, contratos e compras do governo Meio ambiente Mercado financeiro Oramento Organizao do Estado e patrimnio da Unio Poltica econmica e monetria Poltica urbana e habitao Previdncia Propriedade intelectual Reforma agrria Sade Segurana pblica e privada Servidores pblicos Trabalho e emprego Transportes e trnsito TOTAL
Fonte: compilado pelo autor.

MPs 29 8 51 6 2 4 9 5 23 22 8 24 54 5 7 37 117 42 4 19 33 3 3 10 10 81 22 28 666

Leis 50 11 63 7 3 4 9 7 25 31 14 39 64 10 12 45 117 52 4 25 44 3 4 18 15 88 26 37 827

Adicionados 21 3 12 1 1 0 0 2 2 9 6 15 10 5 5 8 0 10 0 6 11 0 1 8 5 7 4 9 161 56

As propostas oramentrias via MP no apresentam, em nenhum caso, qualquer outro tema no texto originalmente editado e tampouco so anexadas outras questes a elas. Tal situao pode se dar devido aplicao das regras de processo oramentrio. Ao contrrio das demais medidas provisrias, as que tratam sobre crdito extraordinrio no so submetidas a uma comisso mista especfica para anlise daquela proposio, mas Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO). Alm da descrio do contedo das medidas provisrias e das respectivas leis convertidas, cabe um importante questionamento: haveria algum tipo de relao entre os temas na edio, tramitao e converso das proposies presidenciais? Em outras palavras, quando uma MP editada com mais de um tipo de contedo ou outros assuntos so adicionados a ela durante a apreciao congressual, possvel se indagar se h alguma correspondncia de temas, primeiro, entre os contedos originais das medidas provisrias, depois, entre as matrias adicionadas pelos congressistas e, finalmente, entre os assuntos originais e adicionados pelos parlamentares, que correspondem lei convertida. Mais acima, por exemplo, observou-se que a categoria Oramento, utilizada para classificar os crditos extraordinrios editados via MP, era a nica qual no se adicionava nenhuma outra questo e uma das que no foi anexada a nenhum PLV. possvel que determinados assuntos sejam imunes incluso de novos temas, enquanto outros podem ser mais atrativos para esse tipo de procedimento. Para avaliar a existncia ou no desse tipo de relacionamento entre as proposies, foram realizados testes de anlise fatorial de correspondncia mltipla entre as variveis que representam as categorias propostas no livro cdigo. A anlise fatorial de correspondncias destinada ao tratamento de tabelas de contingncia, obtidas pela interseco das modalidades de duas variveis qualitativas definidas para uma mesma populao de indivduos. Escofier e Pags (1998) estabelecem um esquema geral para o teste, brevemente descrito a seguir e representado pela Figura 4.5:

57

Figura 4. 5 - Modelo de anlise fatorial de correspondncias mltiplas

Fonte: Escofier; Pags, 1998.

Na etapa 1, os dados brutos so representados em linhas e colunas. Elas tm papis simtricos e so denominadas as modalidades de cada uma das variveis, formando uma matriz de i linhas e j colunas. A etapa 2 apresenta um quadro intermedirio que representa as observaes sob forma probabilstica: fij = kij / n. Esta matriz d origem aos perfis linha e aos perfis colunas demonstrados em 3 e 4. Cada perfil interpretado como uma probabilidade condicional. Os perfis mdios Gi e Gj so as distribuies marginais associadas segunda tabela. Um perfil linha uma sequncia de J nmeros que pode ser representada por um RJ. A nuvem Ni dos perfis linha pertence ao hiperplano Hi dos vetores cuja soma dos componentes

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vale um. Utiliza-se a distncia 2 para medir a semelhana dos perfis linha para o Rj. As mesmas consideraes se aplicam representao dos perfis coluna em Ri. A stima etapa corresponde explicao do processo da anlise fatorial de uma nuvem de dados, que consiste em evidenciar uma sequncia de direes ortogonais de tal maneira que a inrcia, em relao a zero, da projeo da nuvem sobre essas direes seja maximizada. Aplicada a Ni, a anlise fatorial fornece uma primeira direo denominada trivial que conecta 0 a Gi e que ortogonal a Hi. Para as direes subsequentes, Gi se projeta na origem dos eixos, representando o alongamento mximo de Ni. Portanto, as anlises em relao a 0 ou em relao a Gi so equivalentes. Novamente, essas consideraes tambm se aplicam ao clculo aplicado s colunas. Nas etapas 9 e 10, os planos fatoriais fornecem imagens aproximadas das nuvens Ni e Nj. A distncia entre dois pontos, nestes planos, interpretada como a semelhana de perfis entre eles. A origem dos eixos tomada como o perfil mdio. As relaes de transio representam os resultados de uma anlise fatorial em funo dos resultados de outro. No caso, dos perfis linhas e dos perfis coluna. Devido s relaes de transio, as interpretaes dos planos fatoriais que representam Ni e Nj devem ser conduzidas simultaneamente, sobrepostos conforme demonstrado no passo 12. Abaixo, sero apresentados trs destes testes: o primeiro, envolvendo apenas o contedo original das medidas provisrias; o segundo, o contedo adicionado durante a tramitao; e o terceiro, ambos os contedos, contemplando as leis convertidas. Para facilitar a leitura dos grficos, foi associado um rtulo numrico a cada um dos temas, diferenciando se ele se refere ao contedo original ou adicionado e se aquela classificao est presente ou no. Cada tema foi codificado de 1 a 28, para o contedo das MPs, e de 29 a 56 para o contedo agregado pelos parlamentares, sempre em ordem alfabtica. A ausncia dos assuntos representada pelo nmero 1 e sua presena pelo numeral 2. Ento, por exemplo, a presena da primeira categoria, Agropecuria e pesca, representada pelo cdigo 12. Quando este mesma tema adicionado durante a tramitao, a varivel de referncia rotulada como 292. Abaixo, a Tabela 4.3 apresenta a lista com cada um dos cdigos associados aos contedos.

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Tabela 4. 3 - Rtulos das variveis originais e adicionadas nas anlises de correspondncia mltipla Original 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 Adicionado 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 Tema Agropecuria e pesca Assistncia social Comrcio e indstria Comunicao social Cultura Defesa Defesa civil Direitos humanos e cidadania Educao Energia e minerao Esporte Finanas pblicas Impostos, taxas e contribuies Licitaes, contratos e compras do governo Meio ambiente Mercado financeiro Oramento Organizao do Estado e patrimnio da Unio Poltica econmica e monetria Poltica urbana e habitao Previdncia Propriedade intelectual Reforma agrria Sade Segurana pblica e privada Servidores pblicos Trabalho e emprego Transportes e trnsito

Fonte: compilado pelo autor.

A Figura 4.6 representa graficamente a relao existente entre as 28 variveis de contedo original das MPs editadas. A Tabela 4.4 se refere s 16 dimenses encontradas, a seus respectivos valores prprios e porcentagem de variao explicada pelo modelo. No grfico, so projetadas apenas duas dimenses, que representam as maiores explicaes da variao encontrada, equivalentes a 22,18%. O poder explicativo dos fatores baixo devido grande quantidade de variveis e preponderncia de observaes com apenas um tema. Mais frente, sero testadas apenas as MPs e leis convertidas com dois ou mais temas.

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Tabela 4. 4 - Valores prprios para a totalidade de medidas provisrias Dimenso 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Fonte: compilado pelo autor.

Valor prprio 0,1297 0,0922 0,0752 0,0716 0,0696 0,0684 0,0652 0,0616 0,0577 0,0549 0,0522 0,0519 0,0464 0,0442 0,0350 0,0242

Porcentagem 12,97 9,22 7,52 7,16 6,96 6,84 6,52 6,16 5,77 5,49 5,22 5,19 4,64 4,42 3,50 2,42

Porcentagem acumulada 12,97 22,18 29,71 36,87 43,82 50,66 57,18 63,34 69,11 74,60 79,82 85,01 89,66 94,07 97,58 100,00

Os pontos so agrupados por semelhana, o que significa que as variveis mais prximas entre si apresentam padres parecidos de ocorrncia nas proposies. No grfico, tambm so apresentadas, como variveis ilustrativas / suplementares (que no afetam o clculo do relacionamento entre as variveis temticas), os mandatos de apresentao das MPs, a fim de verificar a existncia de padres entre o contedo editado pelos presidentes. Os pequenos quadrados pretos se referem s modalidades (ausncia ou presena do tema) para cada uma das variveis e os tringulos vermelhos se referem a cada um dos mandatos presidenciais. Cabe ressaltar que a anlise de correspondncia mltipla um mtodo utilizado para averiguar a existncia de associao entre variveis categricas, onde so consideradas todas as suas modalidades / categorias. Ou seja, tanto a codificao da ausncia como presena de cada um dos temas ser projetada nos grficos apresentados daqui em diante. Os pontos relevantes para anlise so aqueles que representam a presena dos temas, todos denotados pelos cdigos com final igual a 2.

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Figura 4. 6 - Anlise de correspondncia mltipla do contedo original das MPs

Fonte: compilado pelo autor.

No primeiro quadrante da Figura 4.6, acima, nota-se uma concentrao grande de categorias prximas ao cruzamento entre os eixos, com preponderncia das modalidades que representam a no-ocorrncia dos respectivos temas (com final 1), que no importam substantivamente para a anlise. Lembrando-se que os pontos que precisam ser lidos, nesse caso, so os de final igual a 2, que representam a ocorrncia de cada tema. Os casos mais prximos aos eixos corresponderiam ao formato tpico de proposies, ou seja, sem grande ocorrncia simultnea de temas diferentes. Muito embora o tema de Oramento (172) seja a maior categoria original, com cerca de um quarto das ocorrncias no conjunto de MPs, ele se diferencia da proposio tpica por ser o nico em que no h qualquer caso de adio de contedo e um dos poucos assuntos que no utilizado na formulao de pacotes legislativos. O isolamento temtico das questes de crdito extraordinrio bem representado no grfico, com a categoria ocupando o extremo do canto superior direito, em contraposio a todos os demais pontos da representao. No segundo quadrante, nota-se maior disperso entre os temas, com uma clara aproximao entre os pontos que representam Comrcio e indstria (32) e Impostos, taxas e contribuies (132). Tamanha proximidade pode ser explicada, em parte, pelos critrios de codificao adotados que, ao tentar lidar com a complexidade de matrias tributrias, no podem ignorar sua transversalidade.

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No caso em questo, a aproximao entre as categorias se deve a uma preponderncia de questes tributrias que definem regimes tributrios especiais ou benefcios, explicitamente definidos dessa maneira no texto da proposio, para os setores comercial e industrial, sendo enquadradas nesse conjunto em conformidade com as orientaes previstas no livro cdigo. Dadas as regras de categorizao, onde contribuies e dbitos previdencirios so categorizados em Previdncia e no em Impostos, tambm se poderia esperar maior proximidade entre as proposies relacionadas Previdncia (212) e as de Impostos, taxas e contribuies (132), o que no ocorre. A projeo traz uma maior proximidade dos contedos previdencirios s MPs que contemplam Mercado financeiro (162), Poltica urbana e habitao (202), em ambos os eixos, e s de Licitaes, contratos e compras do governo (142), Poltica econmica e monetria (192), Agropecuria e pesca (12) e Esporte (112), pelo menos no que se refere ao fator 2, que explica menor proporo da variao. Ainda no mesmo quadrante, h proximidade entre as categorias que representam Licitaes, contratos e compras do governo (142) e Poltica econmica e monetria (192), na projeo dos dois fatores. No entanto, deve-se atentar para a baixa frequncia das proposies originais envolvendo essas temticas: cinco e quatro casos, respectivamente. No terceiro quadrante, h um claro isolamento da categoria Reforma agrria (232), provavelmente devido sua baixa frequncia: total de trs casos. Por outro lado, um agrupamento das variveis referentes a Segurana pblica e privada (252) e Defesa civil (72), principalmente, e depois delas com Comunicao social (42), Meio ambiente (152) e Assistncia social (22), em menor relevncia. No entanto, cabe ressaltar que nenhuma dessas categorias, individualmente, representa mais do que 10 observaes. No quarto quadrante, h isolamento das MPs referentes Organizao do Estado e patrimnio da Unio (182), das quais se poderia esperar maior proximidade das questes referentes aos Servidores pblicos (262), devido existncia de critrios de codificao que promovem alguma medida de relacionamento entre essas categorias. O livro cdigo prev que nos casos em que um novo rgo criado, as disposies, na mesma proposio, que se referem definio da estrutura de cargos da respectiva estrutura no pode ser enquadrada na categoria Servidores pblicos, visto que necessria tal definio para possibilitar a existncia da repartio criada. Ou seja, esses dispositivos so includos em Organizao do Estado e patrimnio da Unio porque se referem s medidas necessrias para a criao do rgo em questo. Caso houvesse, no mesmo texto, outros dispositivos que tratassem de 63

carreiras de servidores ou de outros cargos que no vinculados criao do rgo, estes, sim, seriam classificados em Servidores pblicos. As matrias sobre servidores, por sua vez, tendem a se agrupar mais prximas daquelas de Sade (242), muito embora essa ltima classificao tambm tenha um baixo nmero de observaes, totalizando 10 casos. No mesmo quadrante, no se agrupam prximas a nenhuma outra varivel as categorias de Trabalho e emprego (272) e de Cultura (52). Ainda na Figura 4.6, a projeo das variveis ilustrativas / suplementares, pelos tringulos vermelhos, representa a maior semelhana entre o contedo editado por Fernando Henrique Cardoso e por Lula em seu primeiro mandato. Em quadrantes diferentes so projetados o segundo mandato de Lula e as proposies editadas por Dilma. A anlise de correspondncia mltipla permite afirmar que h diferena entre as MPs editadas pelos diferentes presidentes, denotando as maiores diferenas entre FHC e Dilma. No cruzamento dos eixos, se concentram as modalidades que representam a noocorrncia dos temas (final igual a 1), prximos s proposies tpicas, preponderantemente monotemticas. O agrupamento dessas categorias melhor visualizado pela ampliao na Figura 4.7, abaixo.

Figura 4. 7 - Cruzamento dos eixos fatoriais dos temas referentes s MPs

Fonte: compilado pelo autor.

As primeiras duas figuras resultantes da anlise de correspondncia mltipla auxiliam a compreenso do padro das proposies editadas pelos presidentes: majoritariamente com um 64

tema, com alguns deles isolados dos demais e outros mais prximos, ocorrendo em padres semelhantes. A aproximao dos assuntos se d, em parte, pela prpria natureza do contedo e pela transversalidade de matrias mais complexas, como as tributrias, que tendem a ter interface com outros assuntos. Por outro lado, tambm se pode notar que o empacotamento legislativo promovido pelo Executivo no necessariamente segue um critrio de semelhana entre os temas, permitindo-se problematizar a influncia de outras variveis sobre a probabilidade de edio de MPs com mltiplos temas, como o tamanho da base de apoio ao governo no Legislativo e o posicionamento do parlamentar mediano em relao aos temas propostos, para citar apenas dois exemplos. Alm da avaliao do agrupamento de contedos nas proposies originais, foi avaliado como se relacionavam os temas adicionados pelos legisladores durante a tramitao no Congresso, a fim de identificar se, nessa instncia, haveria qualquer tipo de relacionamento entre os assuntos anexados s MPs. Abaixo, sero analisados apenas as variveis que se referem ao contedo anexado durante a passagem das medidas provisrias na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, desconsiderando-se seu contedo original. Aqui, ainda so includas todas as observaes, contemplando todas as 468 proposies. A Figura 4.8 representa a relao entre as categorias adicionadas em dois eixos fatoriais, que contemplam 50,61% da variao encontrada entre elas o maior valor encontrado nos trs testes de anlise de correspondncia mltipla realizados. A Tabela 4.5 representa as seis dimenses extradas pelo teste, seus valores prprios e a porcentagem de variao que cada dimenso explica. No grfico, no entanto, so projetadas apenas as duas primeiras dimenses, que concentram maior poder explicativo.

Tabela 4. 5 - Valores prprios para as variveis de contedo adicionado pelos parlamentares Dimenso 1 2 3 4 5 6 Valor prprio 0,3300 0,1761 0,1484 0,1366 0,1280 0,0808 Porcentagem 33,00 17,61 14,84 13,66 12,80 8,08 Porcentagem acumulada 33,00 50,61 65,45 79,12 91,92 100,00

Fonte: compilado pelo autor.

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No caso dos assuntos adicionados, so excludas do teste as variveis que no apresentam qualquer variao, ou seja, que no so anexadas nenhuma vez, a saber: Defesa (34), Defesa civil (35), Oramento (45), Poltica econmica e monetria (47) e Propriedade intelectual (50). No grfico da Figura 4.8, h maior disperso dos assuntos, com isolamento das categorias referentes a Comrcio e indstria (312) e Cultura (332), no primeiro quadrante, e Reforma agrria (512), no quarto quadrante. A frequncia de adio de contedos de cultura e de reforma agrria igual a um, para ambos os casos, enquanto de comrcio e indstria totaliza 12 observaes. H trs agrupamentos bastante ntidos: o primeiro, semelhante ao encontrado nos contedos originais, relacionados s modalidades de no-ocorrncia das categorias; o segundo (primeiro quadrante), entre as variveis de Poltica urbana e habitao (482, n=6), Sade (522, n=8) e Transportes e trnsito (562, n=9); e o terceiro (terceiro quadrante), de Comunicao social (322, n=1) e Direitos humanos e cidadania (362, n=2).

Figura 4. 8 - Anlise de correspondncia mltipla do contedo adicionado s MPs

Fonte: compilado pelo autor.

O primeiro e terceiro grupos so melhor visualizados na ampliao do cruzamento entre os eixos, na Figura 4.9, que tambm facilita a visualizao do cluster no centro do grfico, representante das proposies tpicas, onde aqueles assuntos no costumam ser adicionados.

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Figura 4. 9 - Cruzamento dos eixos fatoriais dos temas adicionados s MPs

Fonte: compilado pelo autor.

Assim como nas questes originalmente associadas s MPs, os temas adicionados tambm parecem ter uma associao que no necessariamente se d em decorrncia de semelhana dos assuntos sem desprezar o impacto causado pelo baixo nmero de observaes de algumas categorias. A menor aproximao entre as modalidades de contedo novo, isoladamente, pode se dar em decorrncia de, neste teste, no se ter levado em considerao a possibilidade de associao aos assuntos originalmente contemplados nas proposies. A Figura 4.10 representa o relacionamento entre os assuntos editados nas MPs e os anexados pelos parlamentares, excludos os casos em que no h variao. A anlise de correspondncia da totalidade de temas, originais e adicionados, apresenta maior nmero de semelhanas, com duas dimenses projetadas explicando 19,50% da variao encontrada no conjunto, muito provavelmente devido ao elevado nmero de categorias e modalidades envolvidas na anlise. O detalhamento dos valores prprios deste teste apresentado abaixo, na Tabela 4.6.

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Tabela 4. 6 - Valores prprios para o contedo das leis convertidas Dimenso 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Valor prprio 0,1258 0,0692 0,0661 0,0602 0,0551 0,0540 0,0511 0,0495 0,0467 0,0445 0,0430 0,0404 0,0389 0,0384 0,0358 0,0347 0,0318 0,0294 0,0285 0,0236 0,0170 0,0163 Porcentagem 12,58 6,92 6,61 6,02 5,51 5,40 5,11 4,95 4,67 4,45 4,30 4,04 3,89 3,84 3,58 3,47 3,18 2,94 2,85 2,36 1,70 1,63 Porcentagem acumulada 12,58 19,50 26,11 32,12 37,64 43,04 48,15 53,10 57,77 62,22 66,52 70,57 74,46 78,29 81,87 85,35 88,52 91,47 94,31 96,67 98,37 100,00

Fonte: compilado pelo autor.

No primeiro quadrante da Figura 4.10, agrupam-se as temticas de Comrcio e indstria (32), Impostos, taxas e contribuies (132) e Poltica urbana e habitao (202), sendo que as duas primeiras relaes j haviam sido representadas na Figura 4.6, com maior aproximao da terceira rea temtica. Ainda no mesmo quadrante, se assemelham as proposies de contedo original de Mercado financeiro (162) e Transportes e trnsito (282). Prximos a estes dois grupos, se encontram as categorias de contedo includo referentes a Educao (372) e Servidores pblicos (542). Ainda sobre temas anexados, encontram-se Esporte (392) e Mercado financeiro (442) prximos a Educao (92) e Previdncia (212). Agrupam-se, ainda, Agropecuria e pesca (12), Esporte (112) e Licitaes, contratos e compras do governo (142), sendo importante a ressalva de que os dois ltimos contedos correspondem a oito e cinco observaes, respectivamente.

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Figura 4. 10 - Anlise de correspondncia mltipla do contedo final das leis convertidas

Fonte: compilado pelo autor.

No segundo quadrante, apenas um conjunto toma forma, entre Propriedade intelectual (222, n=3) e Segurana pblica e privada (252, n=10). Ali tambm se encontra Oramento (172), isolado na parte mais esquerda do grfico. No terceiro quadrante, no se forma uma aproximao muito clara entre as categorias em ambos os eixos, muito embora Cultura (52, n=2), Sade (242, n=10) e Servidores pblicos (262, n=81) estejam quase alinhados na projeo sobre o fator 1. No quarto quadrante, tambm dois grupos mais ntidos. O primeiro, com contedo original de Energia e minerao (102, n=38), prximo dos contedos anexados referentes a Segurana pblica e privada (532, n=5), Transportes e trnsito (562, n=9) e Energia e minerao (382, n=9). Os critrios de codificao impedem que o mesmo tipo de assunto seja contabilizado como original e adicionado para uma mesma proposio. A proximidade das questes energticas pode se dar devido a uma influncia das questes de transporte, assunto do qual razoavelmente prximo no teste que considera apenas as variveis de temas anexados. O segundo grupo se refere a uma aproximao mais ntida entre a incluso de Agropecuria e pesca (292) e Comrcio e indstria (312), ausente na Figura 6. Ainda no mesmo quadrante, h dois grupos de variveis que se aproximam em apenas um dos eixos fatoriais: o primeiro, apenas com temas originais, de Assistncia social (22, n=8), Comunicao social (42, n=6), Finanas pblicas (122, n=24) e Meio ambiente (152, 69

n=7) e o segundo, apenas com temas adicionados, de Meio ambiente (432, n=5), Organizao do Estado e patrimnio da Unio (462, n=10), Previdncia (492, n=11) e Trabalho e emprego (552, n=4). No caso das leis convertidas, so utilizadas como variveis ilustrativas / suplementares os mandatos de sano, representados pelos tringulos vermelhos. Assim como nas Figuras 4.6 e 4.7, que representam os mandatos de apresentao de MPs, aqui se denota maior semelhana entre as leis convertidas por FHC e Lula, em seu primeiro mandato, do que aquelas de seu segundo mandato e do primeiro ano de Dilma. Assim como nos demais casos, h grande concentrao das modalidades de no-ocorrncia das variveis ao redor do cruzamento dos eixos, ampliada para melhor visualizao na Figura 4.11.

Figura 4. 11 - Cruzamento dos eixos fatoriais dos temas das leis convertidas

Fonte: compilado pelo autor.

A apreciao, por meio da anlise de correspondncia mltipla, do contedo final enviado a sano corrobora os achados dos testes anteriores: primeiro, o agrupamento de assuntos independentemente de sua semelhana temtica, mais ntido quando confrontadas questes originais e includas e, segundo, a distino entre MPs e leis convertidas nos diferentes mandatos presidenciais. Em outras palavras: a multiplicidade de contedos originais e adicionais, quando ocorrem, no se d em decorrncia de semelhana ou aproximaes temticas, sendo necessria investigao adicional para identificar as variveis

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que influenciam a edio de MPs com assuntos diversos e a anexao de matria estranha original pelos parlamentares durante a tramitao a legislativa. Tambm foram realizadas anlises de correspondncia mltipla levando-se em considerao apenas as MPs e leis convertidas com dois ou mais temas, a fim de identificar se a associao entre os temas se manifestaria de maneira mais expressiva. Foram realizados trs testes: (1) apenas com as proposies apresentadas pelo presidente com mais de um tema; (2) apenas com as variveis referentes ao contedo adicionado pelos congressistas em proposies que foram convertidas em leis com mais de um assunto; (3) no contedo final das leis convertidas com duas ou mais matrias, contemplando as variveis de questes do texto original e do resultado do emendamento no Legislativo. Todos os trs testes com as proposies e legislaes multitemticas resultaram em maior nmero de dimenses e em menor poder explicativo da variao total dos modelos quando comparados s anlises que levaram em considerao todos os 468 textos. Na anlise que se refere s MPs, a quantidade de dimenses aumenta de 16 para 21, e a variao explicada pelas duas primeiras cai de 22,18% para 20,53%. No segundo modelo, de contedo adicionado pelos legisladores, o nmero de dimenses triplica, de 6 para 18, e a variao explicada nas duas maiores cai pela metade, de 50,61% para 25,37%. No terceiro, de leis convertidas, as dimenses quase duplicam, saltando de 22 para 40 e a variao explicada cai de 19,50% para 14,42%. Por esse motivo, optou-se por reportar apenas os testes que utilizam todos os textos, apresentados nas tabelas e figuras mais acima no texto. Alm da identificao das caractersticas das propostas de iniciativa do Executivo e do resultado da tramitao no Congresso, imprescindvel averiguar um terceiro ponto da tramitao legislativa: a sano presidencial. Ao contrrio do caso norte-americano, onde existe apenas a possibilidade da sano ou veto totais, no Brasil possvel que o presidente vete parcialmente as proposies aprovadas pelos congressistas, onde o menor trecho que pode ser vetado o de um dispositivo. Ou seja, enquanto no primeiro caso a incluso de temas compreendida como uma maneira de aumentar as chances de aprovao de questes que no fazem parte do rol de preferncias presidenciais, no segundo, essa interpretao faz menos sentido devido possibilidade de vetar seletivamente trechos de PLVs. No entanto, no se deve descartar totalmente o elemento de barganha entre presidente e congressistas no que se refere ao instrumento de sano / vetos, mas apenas redimensionar expectativas em relao a ele.

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Mais especificamente, uma anlise da natureza dos vetos em leis oriundas de medidas provisrias pode ajudar a identificar os pontos de convergncia e divergncia entre Executivo e Legislativo no que diz respeito a regulaes e a polticas pblicas. Quer dizer, se uma dada matria includa pelos congressistas a uma proposio do presidente e ela sancionada, h uma clara obteno de consenso entre essas duas esferas de poder. Ao contrrio, quando um assunto novo includo pelos parlamentares, mas ele vetado pelo presidente, se tem de maneira bastante ntida um caso de dissenso entre essas instncias. Investigar essa dinmica fundamental para compreender a formao, transformao e aprovao de agendas decisrias. Das 468 medidas provisrias editadas, 349 (74,6%) so sancionadas sem qualquer veto, 118 (25,2%) so vetadas parcialmente e apenas uma (0,2%) vetada totalmente. A Tabela 4.7 demonstra que a proporo de propostas vetadas diferente quando os resultados so segmentados pela quantidade de temas contemplados: os PLVs com mais de uma matria so vetados com proporo quase quatro vezes superior das proposies s quais no includo contedo.

Tabela 4. 7 - Sanes e vetos por quantidade de contedos no projeto de lei de converso Resultado Sancionados Veto parcial Veto total TOTAL
Fonte: compilado pelo autor.

Apenas um tema Frequncia Porcentagem 280 86,2% 44 13,5% 1 0,3% 325 100%

Dois ou mais temas Frequncia Porcentagem 69 48,3% 74 51,7% 0 0% 143 100%

A Tabela 4.8 demonstra a quantidade e proporo de vetos apostos aos 23 assuntos que foram anexados pelos congressistas s propostas presidenciais. Pouco menos de um tero (27,3%) do contedo adicionado no Congresso vetado, predominando os de natureza previdenciria (63,5%), tributria (50%), trabalhista (50%) e sobre funcionalismo pblico (42,9%) e tambm o nico caso de reforma agrria includo durante a tramitao. A primeira coluna se refere a cada um dos temas adicionados, a segunda, quantidade de PLVs aos quais foram includos, a terceira, ao nmero de casos de vetos, e a quarta, proporo de vetos sobre o total de incluses.

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Tabela 4. 8 - Proporo de vetos por tema includo na tramitao Tema Agropecuria e pesca Assistncia social Comrcio e indstria Comunicao social Cultura Direitos humanos e cidadania Educao Energia e minerao Esporte Finanas pblicas Impostos, taxas e contribuies Licitaes, contratos e compras do governo Meio ambiente Mercado financeiro Organizao do Estado e patrimnio da Unio Poltica urbana e habitao Previdncia Reforma agrria Sade Segurana pblica e privada Servidores pblicos Trabalho e emprego Transportes e trnsito TOTAL
Fonte: compilado pelo autor.

Incluses 21 3 12 1 1 2 2 9 6 15 10 5 5 8 10 6 11 1 8 5 7 4 9 161

Vetos 3 1 4 0 0 0 0 2 0 5 5 0 0 2 3 2 7 1 1 1 3 2 2 44

Porcentagem 14,3% 33,3% 33,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 22,2% 0,0% 33,3% 50,0% 0,0% 0,0% 25,0% 30,0% 33,3% 63,6% 100,0% 12,5% 20,0% 42,9% 50,0% 22,2% 27,3%

Os temas anexados que tm maior taxa de sucesso podem vencer a barreira do veto por diversas razes, dentre elas: (1) emendamento pode se dar como barganha entre presidente e congressistas para aprovao das propostas de interesse do primeiro, quer dizer, o chefe do Executivo pode se comprometer em sancionar determinadas incluses de matrias estranhas original como maneira de angariar apoio legislativo para a aprovao do contedo inicialmente proposto; (2) alteraes e incluses que no interferem de maneira significativa com as preferncias do Executivo; (3) inexistncia de ou baixos custos para implementao das propostas; (4) inexistncia de ou baixa renncia de arrecadao promovidas das proposies; (5) baixa complexidade das propostas de deputados e senadores; (6) e at mesmo incluso de questes diversas do contedo original, mas que sejam de interesse do Executivo. Raciocnio anlogo pode ser aplicado s emendas que no logram sucesso ao tentar pegar carona nas MPs: imposio de custos elevados, tanto em termos de preferncias dos

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atores envolvidos como do ponto de vista de recursos escassos (oramentrios, humanos, logsticos, etc), que representariam maior dificuldade para construo de acordo. Para identificar o impacto da probabilidade de veto sobre proposies com mltiplos temas, foram realizados diversos testes de regresso logstica. Esse mecanismo inferencial utilizado para modelar o relacionamento entre variveis numricas e categricas binrias, sendo a varivel dependente binria e as independentes podendo ser tanto contnuas como nominais binrias. Por meio do procedimento de mxima verossimilhana, se calcula o relacionamento entre as variveis e, a partir dele, se obtm a probabilidade de acontecimento de determinado evento a partir de alteraes na varivel dependente (FIELD, 2009). No caso em questo, a varivel dependente utilizada, em todos os testes, foi a ocorrncia ou no de veto (sano total = 0; veto parcial ou veto total = 1). No primeiro modelo, utilizada apenas uma nica varivel independente: o nmero de temas da lei convertida. Nos demais, so acrescentadas as variveis que representam a adio de contedos com frequncia superior a 1, resultando em 20 modelos com duas variveis independentes e 1 com 21 (controlando pela adio de todos os temas). Buscou-se mensurar, primeiro, o impacto do nmero de temas sobre a probabilidade de veto e, depois, se a repetio do teste, controlando-se por cada um dos assuntos includos, aumentaria o poder explicativo do modelo. A Tabela 4.9 apresenta os resultados da primeira regresso logstica realizada. Nenhuma das demais adies de variveis apresentou resultados significativos, que so apresentadas no Apndice B deste trabalho.

Tabela 4. 9 - Impacto do nmero de temas da lei convertida sobre a probabilidade de veto Model Constant N. temas Coefficient -2,434208 0,7280616 Std. Err. 0,2121504 0,0971976 Z -11,47 7,49 P > |z| 0,000 0,000 95% Conf. Interval -2,850015 2,018401 0,5375578 0,9185654

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 88,20 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1662. Fonte: compilado pelo autor.

Na Tabela 4.9, so apresentados os resultados que demonstram o impacto significante da varivel relacionada ao nmero de temas da lei convertida sobre a probabilidade de veto. Na Tabela 4.10, so reportadas as mudanas mdias de probabilidade de veto para cada quantidade de nmero de temas presentes no texto final.

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Tabela 4. 10 - Mudanas na probabilidade de veto por nmero de temas da lei convertida Nmero de temas na lei convertida 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 12 17 TOTAL
Fonte: compilado pelo autor.

Probabilidade de veto 0,15366426 0,27327204 0,43781787 0,61728466 0,7696082 0,87370938 0,93476039 0,96739954 0,98398912 0,99220473 0,99817169 0,99995196 0,2542735

Frequncia 325 59 33 26 6 5 6 4 1 1 1 1 468

Nota-se que a menor probabilidade de veto est entre as leis convertidas com apenas um assunto, aumentando sobremaneira medida que a quantidade de questes envolvidas sobe. Quer dizer, se comprova, com a regresso logstica, a expectativa de que a utilizao dos recursos de empacotamento legislativo, no Brasil, no pode replicar perfeitamente alguns aspectos que fazem sentido para o caso norte-americano. Mais especificamente, a possibilidade de vetar parcialmente uma proposio aprovada pelo Congresso Nacional deposita importantes recursos nas mos dos presidentes e implicam maior dificuldade de barganha para os parlamentares aprovarem questes que no faam parte do rol de preferncias do chefe do Executivo. Nesta seo, foram apresentados os principais resultados decorrentes da proposta de estudo sobre a ocorrncia de omnibus legislation na falta de uma denominao melhor no Brasil. Nas consideraes finais, a seguir, os achados sero sumarizados e suas consequncias sero contextualizadas, tanto do ponto de vista do que eles representam para essa questo emprica como dos prximos passos para esta agenda de pesquisa.

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5. Consideraes finais Os resultados apresentados na seo anterior demonstram a importncia de se continuar a estudar o fenmeno de unorthodox lawmaking no Brasil, em duas vertentes: uma mais geral, focada em investigar os demais procedimentos legislativos heterodoxos, e outra mais especfica, preocupada em pormenorizar as variveis determinantes dos pacotes com mltiplos temas. Neste trabalho, foi identificado que existe corresponsabilidade entre presidentes e parlamentares pela violao de normas procedimentais do processo legislativo, no que se refere ao tratamento de matrias distintas entre si em uma nica proposio. Esse achado desafia a perspectiva de que apenas os congressistas seriam responsveis pelo fenmeno de omnibus legislation. Dessa maneira, ao longo dos anos, ganha importncia o uso de manobras que fogem da previso regimental para apresentao, apreciao e aprovao de proposies, pelo menos no caso de medidas provisrias. No que se refere ao contedo substantivo desse instrumento, as evidncias encontradas apontam no sentido da pouca relevncia da afinidade temtica para determinar o empacotamento da maioria das questes. Demonstrou-se, tambm, a imunidade das propostas de crdito extraordinrio ao recurso de adio de assuntos, tanto na etapa de iniciativa do chefe do Executivo como na tramitao congressual. Ainda que, por um lado, o recurso s omnibus legislations possibilite a aprovao de medidas consideradas controversas e que enfrentariam maior dificuldade de se tornarem lei, por outro, implica maior probabilidade de veto sobre essas mesmas proposies. As evidncias encontradas de que o nmero de temas no projeto de lei de converso aumenta a chance de a proposta receber algum tipo de veto evidencia aspectos de incompatibilidade de agendas entre presidente e parlamentares. Para avaliar o impacto causado por procedimentos legislativos heterodoxos, Sinclair (2011) oferece uma importante contribuio. A autora questiona qual seria o balano desejado entre representatividade, responsividade e responsabilidade que um Congresso deveria ter. Dada a exclusividade mtua entre as alternativas, dever-se-ia encontrar um arranjo normativo em que decises pudessem ser tomadas em um prazo adequado, garantindo certa representao de interesses diversos e a participao de opositores no processo. O surgimento de inovaes procedimentais representa, ento, uma adaptao institucional necessidade de superar as possibilidades de bloqueio decisrio, mas que tambm traz como consequncia a

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imposio de crescente excluso do processo para boa parte dos legisladores (SINCLAIR, 2011, pos. 5136-5414). No Brasil, no entanto, essa considerao pode no se aplicar totalmente: dada a prevalncia de proposies originadas no Executivo sobre a agenda decisria do Legislativo, a tomada de carona em MPs, por exemplo, pode ser uma das poucas oportunidades para a participao dos congressistas na produo de polticas pblicas. Ademais, deve-se ter em mente que, no processo legislativo brasileiro, muito embora as lideranas exeram importante papel na conduo dos trabalhos, no chegam a exercer monoplio sobre a produo de pacotes multitemticos, como ocorre nos Estados Unidos. A elevada taxa de sucesso legislativo das propostas introduzidas por meio de medidas provisrias e a possibilidade de se valer desse veculo como uma espcie de fast track legislativo para outros tipos de proposio que no teriam a mesma probabilidade de serem aprovadas parecem boas razes para se questionar a transposio total dos argumentos de Sinclair (2011) ao caso brasileiro. No entanto, dois aspectos de sua abordagem podem ser importantes para a situao local: a representao de interesses diversos e a participao de opositores, que podem ser prejudicadas pela velocidade com que as proposies multitemticas tramitam, pelo menos em MPs. Ainda sob a perspectiva de Sinclair (2011), se as mudanas no processo legislativo so interpretadas como respostas dos congressistas a problemas e oportunidades promovidas pela estrutura institucional e pelo contexto poltico, afetando as preferncias individuais e coletivas dos parlamentares relacionadas a objetivos de reeleio, de influncia e em termos de contedo de polticas pblicas, por que manter as regras que causam esse tipo de comportamento dos representantes? Cox (2000) argumenta que as regras de processo legislativo tm trs efeitos principais: (1) afetam o conjunto de proposies levadas considerao do plenrio; (2) definem o rol de alternativas de emendas que sero consideradas pelos legisladores; e (3) afetam como os congressistas votam. A combinao dessas trs consequncias definem, ento, que propostas so convertidas em lei e quais no so. Entendendo-se que os procedimentos so fundamentais para determinar os resultados legislativos, tem-se que a estabilidade das regras est vinculada ao equilbrio entre a previsibilidade de resultados produzida pelas normas em vigor e os custos transacionais dos acordos no Congresso Nacional. De maneira resumida, as regras procedimentais serviriam

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para proteger a maioria legislativa de comportamentos oportunistas, sendo formatadas de modo a antecipar determinados efeitos desejados (SHEPSLE & WEINGAST, 1984, p. 218). Shepsle e Weingast (1984) explicam as variveis que levam a no observncia de regras procedimentais por uma coletividade legislativa. A existncia de uma coalizo majoritria cujas preferncias sejam atingidas pela violao dos procedimentos decisrios condio necessria, mas no suficiente. Argumentam que, ademais de uma maioria, so imprescindveis condies que possibilitem a durabilidade dos acordos para descumprimento das normas, quer dizer, mecanismos para forar a aplicao do combinado. Quando os custos para ignorar as regras procedimentais forem altos, elas devero prevalecer. Os autores apontam, ento, trs fatores que representam potenciais fontes de custos transacionais para o descumprimento de regras procedimentais: (1) o tamanho do colegiado legislativo, que impe consideraes sobre problemas de comportamento caroneiro e, por consequncia, a dificuldade de monitorar e forar a aplicao de acordos; (2) o horizonte de tempo envolvido no acordo e sua vulnerabilidade aos fatos que podem ocorrer nesse perodo, alterando as preferncias das partes envolvidas; e (3) a complexidade jurisdicional qual o acordo deve ser submetido por exemplo, o nmero de comisses pelas quais uma dada proposio precisaria ser apreciada (IBIDEM, 1984, p. 215). Por outro lado, as regras podem incluir mecanismos de curto-circuito que possibilitem sua suspenso em contextos em que seriam muito custosas de serem aplicadas, dependendo de apoio substancial da coletividade sobre essas normas ex ante ou sobre o mrito da questo qual a norma deveria ser aplicada. Ou seja, a utilizao de pacotes multitemticos pelo Executivo e pelo Legislativo representariam uma maneira de lidar com as inadequaes existentes nas atuais regras do processo decisrio, mas no de maneira suficiente a motivar sua modificao de modo a incorporar esse procedimento como um mecanismo formal disponvel a eles. Independentemente da questo levantada pela heterodoxidade desse tipo de manobra e sua relao com as normas que definem os ritos legislativos, caber aos prximos esforos de pesquisa relacionados a esse trabalho desvendar quais variveis tm impacto sobre a escolha dos tomadores de deciso por utiliz-lo ou no. Nos Estados Unidos, Krutz (2002) demonstrou como fatores de fragmentao governamental; de exerccio de obstruo de agenda pela minoria legislativa; de aumento da complexidade das questes apresentadas ao escrutnio do Congresso; de aumento da carga de trabalho imposta aos parlamentares; e do nvel de dficit oramentrio impactaram a 78

utilizao de omnibus legislation. Novamente, o caso norte-americano pode servir como um importante referencial, dado seu pioneirismo e exclusividade no tratamento dessa questo, mas no pode ser transposto totalmente para a compreenso do fenmeno no Brasil. Aqui, a natureza pluripartidria do sistema poltico impe a necessidade de abordar de maneira diferente a varivel relacionada fragmentao governamental, visto que o nico governo em que houve controle simultneo da presidncia e do Congresso Nacional por um mesmo partido foi o de Jos Sarney, na ltima metade dos anos 80. No entanto, todos os demais governos em certa medida, talvez, a nica excesso seja o de Fernando Collor de Melo contaram com coalizes partidrias para garantir maioria no Legislativo e, dessa maneira, sua governabilidade. Por isso, talvez seja mais importante se mensurar a proporo do apoio legislativo s orientaes de votao dadas pelo governo como fator para determinar o nvel de unidade / fragmentao governamental como uma varivel independente na anlise das determinantes de omnibus legislation no Brasil. As quatro demais variveis propostas por Krutz (2002) poderiam ser mais facilmente adaptadas ao caso brasileiro, representando um importante referencial para a continuidade das investigaes acadmicas desse tipo de procedimento, em esforos de estudos comparados. Aqui, tambm podem ser resgatadas as contribuies de Sinclair (2011), bastante preocupadas com outros aspectos contextuais que tiveram impacto sobre o aumento da importncia do unorthodox lawmaking, como a ocorrncia de mudanas na organizao interna do Poder Legislativo e na decorrente redistribuio de poder; e aspectos de polarizao poltica encontrados em cada legislatura. Ainda no que tange s diferenas que devem ser levadas em considerao nos prximos passos dessa agenda de pesquisa, tem-se a diferena das regras legislativas, ressaltadas em trs pontos. Primeiro, a figura do relator da medida provisria, que exerce um importante papel na considerao do texto proposto, funcionando, tambm, como filtro s sugestes de modificaes apresentadas pelos demais parlamentares e como canal de interlocuo com o governo e com os diversos interesses atingidos pela proposio em apreciao. Segundo, a possibilidade de veto parcial detida pelo presidente brasileiro, que diminui o poder de barganha dos congressistas para pressionar o chefe do Executivo a sancionar propostas que no se enquadrem em suas preferncias de polticas pblicas. Terceiro, as tticas utilizadas pelos parlamentares para influenciar o processo de produo de leis, visto que lhes facultado apresentar emendas na fase inicial da tramitao, 79

mas, talvez mais importante, seja a possibilidade de se engajarem diretamente em negociao com os relatores para incluso de temas de seu interesse na agenda de PLVs. Os estudos sobre unorthodox lawmaking ainda so incipientes no Brasil, mas este trabalho busca apresentar contribuio no sentido de incentivar a continuidade dessa agenda de pesquisa no pas, fornecendo uma proposta de mensurao de uma das possveis variveis dependentes, as legislaes multitemticas. Um aspecto importante do que poder ser investigado a seguir que ele no est restrito ao enquadramento terico utilizado nessa pequisa. Alm do estudo dos procedimentos legislativos heterodoxos, o contedo produzido tambm pode embasar projetos de polticas pblicas focados na entrada de questes na agenda decisria, de maneira assemelhada ao Policy Agendas Project, desenvolvido nos Estados Unidos, e ao Comparative Agendas Project (CAP)32, produzido por outro conjunto de pases. Na seara dos estudos legislativos, em especial, esses esforos de pesquisa podem dialogar para identificar as etapas que determinam o sucesso ou fracasso de um determinado item na agenda decisria. Por exemplo, a investigao dos padres (1) de emendamento realizados pelos parlamentares; (2) de aprovao de contedo pelo plenrio; e (3) de veto pelo presidente podem ser fundamentais para solucionar esse problema. O desafio, aqui, reside na preciso e confiabilidade com que se poderia rastrear a origem e as transformaes sofridas por um determinado contedo, principalmente quando ele apresentado a ou est presente em diversas proposies apreciadas anteriormente. Tambm h importantes desafios metodolgicos que devem se seguir a este trabalho. O primeiro deles est relacionado ao refinamento do instrumento de codificao proposto. importante apresent-lo considerao crtica acadmica para colocar a prova as regras produzidas e, mais importante, para buscar solues que as aperfeioem: tanto para diminuir eventuais problemas de enquadramento como para facilitar a categorizao de questes muito tcnicas e transversais, que representam importantes desafios de codificao. O segundo desafio imposto a necessidade de ampliar os casos aos quais o livro cdigo se aplica. Atualmente, restrito s MPs, abarca apenas um nmero limitado de temas. imprescindvel empreender esforo no sentido de contemplar outros assuntos, que no podem ser tratados em medidas provisrias, mas que so abordados em projetos de lei ordinria (PL), projetos de lei de converso (PLP) e em propostas de emenda Constituio (PEC).

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Disponvel em: http://www.comparativeagendas.info

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 importante, no entanto, ter em mente que os esforos metodolgicos devem ser realizados em consonncia com problematizaes tericas e empricas, que promovam seu enquadramento e direcionamento a contextos aos quais sejam aplicveis e teis. Dados os prximos passos que podem ser dados nas pesquisas sobre unorthodox lawmaking ou sobre polticas pblicas, abordados mais acima, no faltaro oportunidades para realizao dos aprimoramentos metodolgicos necessrios. Dadas as perspectivas de futuro para as pesquisas relacionadas ao tema deste trabalho, evidencia-se a conciso do escopo aqui trabalhado. No entanto, essa escolha de abordagem realizada de maneira consciente, principalmente devido escassez de referncias nas quais se ancorar para propor investigaes mais ousadas, que fossem alm da caracterizao e descrio de uma varivel dependente. A ausncia de abordagens sobre o problema especfico aqui tratado, no Brasil, e sua existncia restrita no exterior foram importantes motivaes para, primeiro, propor a decifragem dos resultados aqui apresentados e, segundo, para dar continuidade agenda de pesquisa, refinando o estudo em questo e buscando compreender melhor suas determinantes. Novamente, no se tem aqui uma pesquisa definitiva, mas uma contribuio bastante especfica para uma discusso promissora no pas. Contribuio que, ao longo de sua produo, trouxe novas perguntas, as quais se espera sejam respondidas no futuro prximo.

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CMARA DOS DEPUTADOS. Resoluo da Questo de Ordem 480, de 03 de junho de 2009. Indaga sobre a possibilidade de rejeio das emendas, ou das modificaes perpetradas pelo relator Medida Provisria n. 460, de 2009 (Minha Casa, Minha Vida e Atribuies ANATEL) que no apresentem pertinncia com o tema originrio da medida ou que provoquem aumento da despesa pblica inicialmente prevista, por entender serem ambas as situaes claramente limitantes da prerrogativa parlamentar de emendamento, nos termos da Constituio Federal. CMARA DOS DEPUTADOS. Resoluo da Questo de Ordem 697, de 03 de agosto de 2010. Durante apreciao da Medida Provisria n. 487, de 2010 (que concede subveno econmica ao BNDES), levanta questo de ordem a respeito da incluso de matria que considera estranha ao ncleo da medida provisria por parte da Relatora, Deputada Solange Almeida; pergunta se a vedao anteriormente decidida, de incluso de matria estranha, se aplica tambm ao substitutivo apresentado. CMARA DOS DEPUTADOS. Questo de Ordem 46, de 10 de maio de 2011. Apesar da matria j ter sido objeto de questo de ordem anterior (Ver QO n. 697, de 2010) decidida pelo ento Presidente Michel Temer, que na ocasio reformulou a deciso de indeferimento liminar de emenda com matria estranha ao ncleo temtico da medida provisria, passando a excluir, desse indeferimento, as emendas de relator), questiona a incluso de matria estranha pela Relatora, Deputada Jandira Feghali, no Projeto de Lei de Converso oferecido Medida Provisria n. 521, de 2010, no entendimento de que tal prtica fere a Lei Complementar 95, de 1998 e o 4 do art. 4 da Resoluo n. 1, de 2002 - CN. CAREY, John M.; SHUGART, Matthew. Poder de decreto: Chamando os tanques ou usando a caneta?. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 13, n. 37, June 1998 . Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010269091998000200009&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 30 de maio de 2013. COX, Gary W. On the effects of legislative rules. Legislative Studies Quarterly, vol. 25, n 2, 2000, pp. 169-192. DAVIDSON, Roger H. The new centralization on Capitol Hill. The Review of Politics, vol. 50, n 3, 1988, pp. 345-364. DA ROS, Luciano. Poder de decreto e accountability horizontal: dinmica institucional dos trs poderes e medidas provisrias no Brasil ps-1988. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, Vol. 16, N 31, Nov. 2008, pp. 143-160. DEERING, Christopher J., MALTZMAN, Forrest. The politics of executive orders: legislative constraints on presidential power. Political Research Quarterly, Vol. 52, No. 4 (Dec., 1999), pp. 767-783. DINIZ. Simone. Interaes entre os poderes executivo e legislativo no processo decisrio: avaliando sucesso e fracasso presidencial. DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 1, 2005, pp. 333-369. ESCOFIER, Brigitte, PAGS Jrme C. Analyses factorielles simples et multiples. Dunod, 1988. 83

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SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADIn n. 4029. 2 Turma. Rel. Ministro Luiz Fux. Julgada em 03/04/2012.

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APNDICE A Este livro cdigo foi produzido a partir da leitura e sumarizao dos dispositivos presentes em 468 MPs, editadas e aprovadas entre 31 de setembro de 2001 e 31 de dezembro de 2011. A principal referncia terica para sua elaborao foram os procedimentos de anlise de contedo qualitativo propostos por Schreier (2012). Foram utilizados, ainda, como referncia para sua organizao e redao, primeiro, o livro cdigo do The Policy Agendas Project e, tambm, as categorias classificatrias de legislao utilizadas pelo portal do Palcio do Planalto. Abaixo, so apresentadas as 28 categorias propostas para anlise de contedo de medidas provisrias, contemplando uma descrio dos tipos de dispositivos que foram enquadrados em cada um deles, exemplos de textos categorizados nestas classificaes e regras decisrias para orientar a codificao em casos mais complexos, onde h transversalidade de temas abordados, tambm com exemplos de dispositivos ilustrativos.

1. Agropecuria e Pesca Refere-se s regulaes sobre o exerccio de atividades agropecurias, de aquicultura e pesca e sobre o abastecimento de gneros alimentcios. Nesta categoria, so includos os dispositivos sobre crdito rural, incluindo renegociaes, financiamento de dbitos e subvenes econmicas a operaes de crdito rural; sobre polticas pblicas para incentivo agricultura familiar; sobre polticas pblicas para incentivo s atividades agropecurias e de pesca, incluindo aquelas direcionadas aquisio de equipamentos e embarcaes; sobre plantio e comercializao de organismos geneticamente modificados; relacionados estocagem e abastecimento de gneros alimentrios; sobre certificados e ttulos de depsito e garantias agropecurias; sobre fundos, auxlios financeiros e securitizao voltados s atividades agropecurias e de pesca; sobre registro de embarcaes pesqueiras; e sobre regulao de direitos de pesca. Nesta categoria, tambm so contempladas as regulaes relacionadas defesa e inspeo sanitrias de produtos de origem animal e vegetal; as doaes de gneros alimentcios e vacinas para imunizao de animais a outros pases; e as cooperaes tcnicas para combate de pragas agropecurias em outros pases.

Exemplos: Art. 1o Fica autorizada a repactuao e o alongamento de dvidas oriundas de operaes de crdito rural contratadas ao abrigo do Programa Especial de Crdito para a Reforma Agrria 87

PROCERA, cujos muturios estejam adimplentes com suas obrigaes ou as regularizem at 2 de julho de 2002, observadas as seguintes condies: Art. 1o Fica criado o Programa Nacional de Financiamento da Ampliao e Modernizao da Frota Pesqueira Nacional - Profrota Pesqueira. Art. 4o Os produtores e fornecedores de soja da safra de 2003 podero obter certificao de que se trata de produto sem a presena de organismo geneticamente modificado, expedido por entidade credenciada ou que vier a ser credenciada, em carter provisrio e por prazo certo, pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, devendo esta certificao constar da rotulagem Art. 1o Fica autorizado o Poder Executivo, por meio do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, a doar Repblica do Paraguai vacinas e equipamentos indispensveis ao combate da febre aftosa, nos casos de comprovada iminncia de risco sanitrio para a pecuria brasileira.

Regra decisria Dispositivos que regulamentem a produo agropecuria em reas de conservao ambiental devero ser enquadradas na categoria Meio ambiente: 4o O Plano de Manejo poder dispor sobre as atividades de liberao planejada e cultivo de organismos geneticamente modificados nas reas de Proteo Ambiental e nas zonas de amortecimento das demais categorias de unidade de conservao, observadas as informaes contidas na deciso tcnica da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio sobre:

2. Assistncia Social Refere-se s disposies que organizam os servios e aes de assistncia social. Nesta categoria, so enquadrados os dispositivos que organizam a prestao de assistncia social; que regulam programas e aes de transferncia de renda para erradicao da misria e da pobreza e para garantia de renda mnima; sobre programas e aes direcionados segurana alimentar e nutricional; sobre a certificao das entidades beneficentes de assistncia social; sobre a qualificao de Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP); sobre 88

fundos e transferncia de recursos para polticas pblicas de assistncia social; sobre assistncia populao em situao de rua; e sobre o Cadastro nico para Programas Sociais.

Exemplos: Art. 1o Fica criado, no mbito da Presidncia da Repblica, o Programa Bolsa Famlia, destinado s aes de transferncia de renda com condicionalidades. Art. 2o O "Carto-Alimentao" constitui instrumento que garantir, a pessoas em situao de insegurana alimentar, recursos financeiros ou o acesso a alimentos, podendo ser implementado em cooperao com Estados, Distrito Federal e Municpios, observado o disposto em regulamento.

3. Comrcio e Indstria Refere-se s disposies direcionadas, especificamente, regulao e ao fomento de atividades comerciais - internas e externas - e industriais. Nesta categoria, so enquadrados os dispositivos que regulam as microempresas; sobre microcrdito e crdito ao pequeno empreendedor; sobre polticas pblicas, aes, linhas de crdito, financiamento, garantias e transferncia de recursos voltados ao fomento da exportao, da produo e modernizao industrial; sobre crdito e benefcios fiscais para fomento da inovao; sobre franquia empresarial e arrendamento mercantil; que regulam as Zonas de Processamento de Exportao (ZPE); que estabelecem regras de comrcio interno e externo; que regulamentam operaes cambiais para comrcio exterior; sobre manuteno e movimentao de recursos em moeda estrangeira advindos de operaes de comrcio exterior; e que regulamentam dispositivos de acordos internacionais referentes a comrcio.

Exemplos: Art. 63. Os arts. 7o e 8o da Lei no 9.019, de 30 de maro de 1995, passam a vigorar com a seguinte redao: 2o Os direitos antidumping e os direitos compensatrios so devidos na data do registro da declarao de importao. 3o A falta de recolhimento de direitos antidumping ou de direitos compensatrios na data prevista no 2 acarretar, sobre o valor no recolhido:

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Art. 1o Fica institudo, no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego, o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado - PNMPO, com o objetivo de incentivar a gerao de trabalho e renda entre os microempreendedores populares. Art. 1o Os recursos em moeda estrangeira relativos aos recebimentos de exportaes brasileiras de mercadorias e de servios para o exterior, realizadas por pessoas fsicas ou jurdicas, podero ser mantidos em instituio financeira no exterior, observados os limites fixados pelo Conselho Monetrio Nacional.

Regras decisrias Regulaes referentes certificao de produtos para finalidades de comrcio no mercado interno e externo devero ser enquadrados nesta categoria: Art. 1o Fica institudo, no Brasil, nos termos das exigncias estabelecidas no Processo de Kimberley, o Sistema de Certificao do Processo de Kimberley - SCPK, mecanismo internacional de certificao de origem de diamantes brutos destinados exportao e importao, na forma do disposto nesta Medida Provisria.

Em questes de comrcio exterior, regulaes sobre efeitos fiscais e cambiais e sobre violaes de regime aduaneiro devero ser enquadrados na categoria Impostos, taxas e contribuies: Art. 6 A exportao de produtos nacionais sem que tenha ocorrido sua sada do territrio brasileiro somente ser admitida, produzindo todos os efeitos fiscais e cambiais, quando o pagamento for efetivado em moeda estrangeira de livre conversibilidade e a venda for realizada para:

4. Comunicao Social Refere-se s disposies sobre atividades de radiodifuso, telecomunicaes, servios postais e imprensa. So enquadrados nesta categoria os dispositivos relacionados a comunicao audiovisual; sobre o exerccio de servios postais e de franquia postal; sobre os princpios e objetivos dos servios de radiodifuso pblica; sobre a organizao dos servios de telecomunicaes; sobre a participao de capital estrangeiro em empresas jornalsticas e de radiodifuso sonora e de sons e imagens; sobre telefonia pr-paga; sobre concesso e 90

permisso da prestao de servios de radiodifuso e telecomunicaes; sobre o servio de TV a cabo; sobre os sistemas de transmisso analgica e digital; e sobre os servios de transmisso e retransmisso de televiso e do servio de repetio de televiso.

Exemplos: Art. 2o A participao de estrangeiros ou de brasileiros naturalizados h menos de dez anos no capital social de empresas jornalsticas e de radiodifuso no poder exceder a trinta por cento do capital total e do capital votante dessas empresas e somente se dar de forma indireta, por intermdio de pessoa jurdica constituda sob as leis brasileiras e que tenha sede no Pas. Art. 1o O exerccio, pelas pessoas jurdicas de direito privado, da atividade de franquia postal, passa a ser regulado por esta Medida Provisria. Art. 2o A prestao dos servios de radiodifuso pblica por rgos do Poder Executivo ou mediante outorga a entidades de sua administrao indireta dever observar os seguintes princpios:

5. Cultura Refere-se s disposies sobre organizao e proteo do patrimnio histrico, cultural e artstico nacional. Nesta categoria, so enquadrados os dispositivos que regulamentam a produo cultural no Brasil; sobre polticas pblicas de promoo cultural; programas de incentivo ao desenvolvimento e produo cinematogrfica e ao audiovisual; que regulamentem a comercializao de obras culturais e artsticas; e sobre monumentos arqueolgicos e pr-histricos.

Exemplo: Art. 1o Fica remida a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional - CONDECINE de que trata o art. 32 da Medida Provisria no 2.228-1, de 6 de setembro de 2001: I - nos meses de janeiro, fevereiro, maro, abril e maio de 2002, que tenha como fato gerador a veiculao, a produo, o licenciamento e a distribuio de obras cinematogrficas e videofonogrficas com fins comerciais, por segmento de mercado a que forem destinadas; e 91

II - nos meses de janeiro e fevereiro de 2002, que incida sobre o pagamento, o crdito, o emprego, a remessa ou a entrega, aos produtores, distribuidores ou intermedirios no exterior, de importncias relativas a rendimento decorrente da explorao de obras cinematogrficas e videofonogrficas ou por sua aquisio ou importao, a preo fixo.

6. Defesa Refere-se a regulaes relacionadas Poltica Nacional de Defesa, a questes de guerra e de terrorismo. Fazem parte desta categoria as disposies sobre responsabilidade civil em casos de danos causados por atos de guerra ou de terrorismo; sobre cooperao tcnica em defesa com outros pases; sobre doaes de equipamento militar a outros pases.

Exemplo: Art. 1o Fica a Unio autorizada a assumir as responsabilidades civis perante terceiros no caso de danos a bens e pessoas no solo, provocados por atentados terroristas ou atos de guerra contra aeronaves de empresas areas brasileiras no Brasil ou no exterior.

7. Defesa Civil Refere-se s disposies relacionadas administrao de desastres. So enquadradas nessa categoria os dispositivos que regulamentam o Sistema Nacional de Defesa Civil e as aes de defesa civil; sobre sistemas de informao e monitoramento de desastres; sobre fundos e transferncia de recursos para aes de socorro, assistncia s vtimas, restabelecimento de servios essenciais e reconstruo nas reas atingidas por desastres e calamidades pblicas; sobre a utilizao de estoques de alimentos em aes de atendimento a vtimas de desastres e calamidades pblicas; e sobre o reconhecimento de situao de emergncia e estado de calamidade pblica.

Exemplos: Art. 1o Fica institudo, no mbito do Programa de Resposta aos Desastres do Ministrio da Integrao Nacional, o Auxlio Emergencial Financeiro, destinado ao socorro e assistncia s famlias, com renda mensal mdia de at dois salrios mnimos, atingidas por desastres, no Distrito Federal e nos Municpios em estado de calamidade pblica ou situao de emergncia reconhecidos pelo Governo Federal, mediante portaria do Ministro de Estado da Integrao Nacional. 92

Art. 1o O Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC tem como objetivo planejar, articular e coordenar as aes de defesa civil em todo o territrio nacional.

8. Direitos Humanos e Cidadania Refere-se regulao de direitos de crianas e adolescentes, idosos, mulheres, refugiados, anistiados polticos, de igualdade racial, dos portadores de deficincia fsica e mental e dos Direitos e Garantias Fundamentais. Nessa categoria, so enquadrados os dispositivos relacionados regulamentao do regime de anistiado poltico; sobre desaparecidos polticos; sobre indenizaes e reparaes econmicas a anistiados polticos; e sobre programas de direitos humanos e minorias, incluindo aqueles de acesso educao.

Exemplos: Art. 1o O Regime do Anistiado Poltico compreende os seguintes direitos: Art. 2o So declarados anistiados polticos aqueles que, no perodo de 18 de setembro de 1946 at 5 de outubro de 1988, por motivao exclusivamente poltica, foram: Art. 1o Fica o Poder Executivo, por intermdio dos Ministrios da Defesa e do Planejamento, Oramento e Gesto, autorizado a pagar, na forma e condies estabelecidas nesta Medida Provisria, aos que firmarem Termo de Adeso, o valor correspondente aos efeitos retroativos da concesso de reparao econmica fixado em virtude da declarao da condio de anistiado poltico de que a trata a Lei no 10.559, de 13 de novembro de 2002.

9. Educao Refere-se s normas relacionadas educao bsica, superior, profissional, tecnolgica e fsica. Nesta categoria, so enquadrados os dispositivos relacionados a programas educacionais e de acesso formao e de alfabetizao; sobre os auxlios-financeiros voltados educao e bolsas de estudos; sobre regulamentao do ensino de disciplinas; sobre polticas pblicas e aes voltadas ao transporte e alimentao escolares; sobre programas de apoio ao aperfeioamento de infraestrutura de instituies de ensino, inclusive quando envolva transferncia de recursos financeiros; e sobre transferncias de recursos e fundos para o desenvolvimento da educao. 93

Exemplos: Art. 2o So diretrizes da alimentao escolar: Art. 8o Para os fins do disposto no 5o do art. 212 da Constituio, desta Lei, da Lei no 9.424, de 24 de dezembro de 1996, e das demais disposies aplicveis, os recursos do salrio-educao sero destinados educao bsica pblica, incluindo educao especial e a educao de jovens e adultos na modalidade presencial com avaliao no processo, desde que vinculadas rede pblica de ensino. Art. 1o Fica institudo, sob a gesto do Ministrio da Educao, o Programa Universidade para Todos - PROUNI, destinado concesso de bolsas de estudo integrais e bolsas de estudo parciais de cinqenta por cento (meia-bolsa) para cursos de graduao e seqenciais de formao especfica, em instituies privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos.

Regras decisrias Programas educacionais direcionados aos grupos contemplados na categoria Direitos Humanos e Cidadania (grupos raciais, deficientes fsicos e mentais, etc) no devero ser enquadrados em Educao: Art. 1o Fica institudo, no mbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE, o Programa de Complementao ao Atendimento Educacional Especializado aos Portadores de Deficincia - PAED, em cumprimento do disposto no inciso III do art. 208 da Constituio, com os seguintes objetivos: I - promover a universalizao do atendimento especializado de educandos portadores de deficincias, cuja situao no permita a integrao em classes comuns de ensino regular; II - promover, progressivamente, a insero dos educandos portadores de deficincias nas classes comuns de ensino regular.

10. Energia e Minerao Refere-se s regulaes incidentes sobre a poltica energtica nacional e aos setores de minerao, petrleo e gs e combustveis - incluindo biodiesel e etanol, assim como os programas e polticas pblicas direcionadas a essas reas temticas. So includos nessa categoria os dispositivos sobre gerao, transmisso, comercializao e distribuio de 94

energia eltrica; relacionados outorga de concesso e permisso para explorao de servios relacionados aos setores de energia eltrica, de explorao mineral e de petrleo e gs natural; sobre royalties e participaes especiais sobre a explorao de energia hidreltrica, minerao, lavra de petrleo e extrao de gs natural; sobre a oferta emergencial de energia eltrica; sobre regras para recomposio tarifria; sobre o incentivo ao uso de fontes alternativas e aes de conservao de energia eltrica; sobre contas, fundos, garantias e compensaes financeiras relacionadas a aes no setor de energia, minerao, petrleo e gs natural; sobre a universalizao do servio pblico de energia eltrica; que promovam a modicidade tarifria; sobre investimentos em pesquisa e desenvolvimento e em eficincia energtica; que regulamentem e disponham sobre o abastecimento de combustveis; e sobre subsdios e subvenes econmicas a financiamentos, fundos, seguros ou produtos relacionados gerao, transmisso, comercializao, distribuio de energia, minerao, lavra de petrleo, explorao de gs, produo e consumo de combustveis, derivados ou no do petrleo, e gs, em geral.

Exemplos: Art. 1o Os custos, inclusive de natureza operacional, tributria e administrativa, relativos aquisio de energia eltrica e contratao de capacidade de gerao ou potncia pela Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial - CBEE sero rateados entre todas as classes de consumidores finais atendidas pelo Sistema Eltrico Nacional Interligado, proporcionalmente ao consumo individual verificado, mediante adicional tarifrio especfico, segundo regulamentao a ser estabelecida pela Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL. Art. 5o No se aplicam as vedaes constantes do art. 39 da Lei no 4.131, de 3 de setembro de 1962, s entidades oficiais de crdito pblico da Unio na concesso de financiamentos destinados, conforme as regras a serem fixadas pela GCE, a suprir a insuficincia de recursos, objeto da recomposio tarifria extraordinria de que trata o art. 4o desta Medida Provisria, das concessionrias de servios pblicos de distribuio de energia eltrica e das empresas signatrias de contratos iniciais e equivalentes, assim reconhecidos em resoluo da ANEEL. Art. 1o Parcela dos recursos financeiros oriundos da arrecadao da contribuio de interveno no domnio econmico de que trata o art. 177, 4o, da Constituio, ser 95

destinada concesso de subvenes aos preos ou ao transporte do lcool combustvel e de subsdios ao preo do gs liqefeito de petrleo - GLP.

Art. 1 As atividades de importao ou produo de biodiesel devero ser exercidas, exclusivamente, por pessoas jurdicas constitudas na forma de sociedade sob as leis brasileiras, com sede e administrao no Pas, beneficirias de concesso ou autorizao da Agencia Nacional de Petrleo - ANP, em conformidade com o inciso XVI do art. 8 da Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, e que mantenham Registro Especial junto Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda.

Regras decisrias No caso de concesso de subvenes, os benefcios especficos para setores da economia no que se refere ao consumo de energia e combustveis sero categorizados na seo correspondente rea temtica do setor beneficiado. O caso abaixo, por exemplo, deve ser categorizado em Assistncia Social: Art. 5o Fica autorizada a concesso de subsdios ao preo do gs liqefeito de petrleo GLP a famlias de baixa renda por meio de programa federal denominado Auxlio-Gs.

11. Esporte Refere-se s disposies que regulamentam as prticas esportivas e atividades empresariais relacionadas. So enquadrados nesta categoria os dispositivos que regulam diretrizes para entidades desportivas; sobre a explorao e gesto do desporto profissional; sobre a organizao de entidades desportivas em sociedades empresariais; sobre a formao de atletas profissionais e no profissionais; sobre condies de credenciamento e uso de instalaes destinadas a espetculos esportivos; sobre competies esportivas nacionais e internacionais; sobre explorao comercial de imagens de atletas; que regulamentam as bases de organizao dos desportos universitrios; sobre auxlios-financeiros e bolsas relacionadas prtica desportiva; sobre regulaes relacionadas aos direitos do torcedor; e sobre regulamentao de loterias esportivas e os respectivos benefcios gerados para entidades desportivas.

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Exemplos: Art. 1 A explorao e a gesto do desporto profissional observar, sem prejuzo da legislao desportiva em vigor, os princpios: Art. 7 facultado s entidades desportivas constiturem-se regularmente em sociedade empresria, segundo um dos tipos regulados nos arts. 1.039 a 1.092 da Lei n 10.406, de 2002 - Cdigo Civil. " 1o O direito da entidade de prtica desportiva de resgatar os recursos de que trata o inciso III do art. 8o decai em noventa dias, a contar da data de ocorrncia do fato gerador.

12. Finanas Pblicas Refere-se aos dispositivos sobre gesto fiscal da Unio, por meio do Tesouro Nacional. Nesta categoria, esto includas as disposies sobre o uso de supervit financeiro e de cobertura de dficit financeiro; definies acerca da emisso de ttulos da dvida pblica da Unio; regras para amortizao da Dvida Pblica Mobiliria Federal; sobre procedimentos para encontro de contas envolvendo a Unio; sobre dbitos e refinanciamento de dvidas dos Estados, Distrito Federal e Municpios; sobre apoio financeiro da Unio a entes federados em decorrncia de frustrao de receita e para superao de dificuldades financeiras emergenciais; sobre transaes financeiras envolvendo a Unio e os entes federados; sobre limites de endividamento da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios; e dispositivos relacionados contratao de crdito pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

Exemplos: Art 1 Sem prejuzo do atendimento das finalidades especficas previstas em lei, sero destinadas amortizao da dvida pblica federal as disponibilidades das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional no encerramento do exerccio de 2001 no comprometidas com os restos a pagar, excetuadas aquelas decorrentes de vinculaes constitucionais. Art. 11. A realizao do encontro de contas entre a Unio e a Petrleo Brasileiro S.A. PETROBRS, previsto no art. 74 da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, dever ocorrer at 30 de junho de 2004.

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Art. 1o A Unio prestar apoio financeiro, no exerccio de 2009, aos entes federados que recebem o Fundo de Participao dos Municpios - FPM, mediante entrega do valor correspondente variao nominal negativa entre os valores creditados a ttulo daquele Fundo nos exerccios de 2008 e 2009, antes da incidncia de descontos de qualquer natureza, de acordo com os prazos e condies previstos nesta Medida Provisria e limitados dotao oramentria especfica para essa finalidade.

Regras decisrias Emisso de ttulos da dvida pblica para propsitos especficos devero ser categorizados nas sees correspondentes manifestao expressa no dispositivo. A regulamentao abaixo, por exemplo, deve ser categorizada em Energia e Minerao: Art. 7o Fica a Unio autorizada a emitir ttulos da Dvida Pblica Federal, com caractersticas a serem definidas pelo Ministro de Estado da Fazenda, diretamente CBEE, para dar cumprimento ao disposto no 5o do art. 1o da Medida Provisria no 2.209, de 29 de agosto de 2001, os quais sero mantidos como garantia das operaes que venham a ser contratadas por aquela Empresa.

Tambm devero ser categorizadas em outras sees os dispositivos que regulamentarem transferncias da Unio para entes federados para polticas pblicas especficas. No caso abaixo, a disposio deve ser enquadrada em Educao: Art. 2o So obrigatrias as transferncias da Unio aos Municpios e ao Distrito Federal, com a finalidade de prestar apoio financeiro ampliao da oferta de educao infantil, em novas turmas, na forma desta Medida Provisria.

13. Impostos, taxas e contribuies Refere-se aos tributos administrados pela Receita Federal do Brasil e s regras referentes a regime aduaneiro. Nesta categoria, so enquadradas as disposies que criam, alteram ou extinguem impostos, taxas e contribuies, com exceo das previdencirias, que devero ser enquadradas na categoria Previdncia; que definem seus fatos geradores, regras de incidncia, bases de clculo, alquotas, responsveis, prazos e procedimentos de pagamentos; regras de declarao de receitas; regras de deduo, iseno e suspenso tributria; regras 98

sobre crditos tributrios e seu uso; disposies sobre compensao tributria; sobre incentivos fiscais e regimes de tributao; sobre fiscalizao e administrao tributria; sobre processo administrativo fiscal; sobre parcelamento de dbitos tributrios; sobre regularidade fiscal; sobre obrigaes do contribuinte decorrentes da necessidade de controle de fatos geradores para pagamento de tributos; regras que definem penalidades para descumprimento de legislao tributria e aduaneira; sobre depsitos judiciais e extrajudiciais de tributos e contribuies federais; e sobre repartio de receitas tributrias.

Exemplos: Art. 1o Em relao ao estoque de aes existente em 31 de dezembro de 2001, fica facultado pessoa fsica e pessoa jurdica isenta ou sujeita ao regime de tributao de que trata a Lei no 9.317, de 5 de dezembro de 1996, efetuar o pagamento do imposto de renda incidente sobre ganhos lquidos em operaes realizadas no mercado vista de bolsa de valores, sem alienar a ao, alquota de dez por cento. Art. 18. A falta de pagamento dos tributos e encargos moratrios no prazo a que se refere o 2o do art. 17 ensejar o lanamento do respectivo crdito tributrio, mediante lavratura de auto de infrao, com aplicao de multa de ofcio.

Regras decisrias Regulaes tributrias e fiscais que representem incentivos ou restries explcitas, no texto, a setores especficos devem ser enquadradas nas categorias temticas s quais os dispositivos fazem referncia. Estes casos podem estar relacionados criao de polticas pblicas em que os incentivos ou restries tributrias compreendam parte das aes pblicas. No caso abaixo, o dispositivo deve ser enquadrado em Educao: Art. 8o A instituio que aderir ao PROUNI ficar isenta dos seguintes impostos e contribuies no perodo de vigncia do termo de adeso:

Outras situaes de benefcios explcitos so aquelas relacionadas a regimes tributrios especiais. O caso abaixo, por outro lado, deve ser enquadrado em Transportes e Trnsito: Art. 12. Fica institudo o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia - REPORTO, nos termos desta Medida Provisria. 99

Disposies sobre regimes tributrios especiais devero ser enquadradas na rea temtica afim aplicao das regras. O exemplo abaixo define regras tributrias relacionadas industrializao e importao de produtos e insumos de sade: Art. 3 Ser concedido regime especial de utilizao de crdito presumido da contribuio para o PIS/Pasep e da Cofins s pessoas jurdicas que procedam industrializao ou importao dos produtos classificados na posio 30.03, exceto no cdigo 3003.90.56, nos itens 3002.10.1, 3002.10.2, 3002.10.3, 3002.20.1, 3002.20.2, 3006.30.1 e 3006.30.2 e nos cdigos 3001.20.90, 3001.90.10, 3001.90.90, 3002.90.20, 3002.90.92, 3002.90.99,

3005.10.10 e 3006.60.00, todos da TIPI, tributados na forma do inciso I do art. 1, e na posio 30.04, exceto no cdigo 3004.90.46, da TIPI, e que, visando assegurar a repercusso nos preos da reduo da carga tributria em virtude do disposto neste artigo: I - tenham firmado, com a Unio, compromisso de ajustamento de conduta, nos termos do 6 do art. 5 da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985; ou II - cumpram a sistemtica estabelecida pela Cmara de Medicamentos para utilizao do crdito presumido, na forma determinada pela Lei n 10.213, de 27 de maro de 2001. ..................................................................................... 2 O crdito presumido somente ser concedido na hiptese em que o compromisso de ajustamento de conduta ou a sistemtica estabelecida pela Cmara de Medicamentos, de que tratam, respectivamente, os incisos I e II deste artigo, inclua todos os produtos constantes da relao referida no inciso I do 1 , industrializados ou importados pela pessoa jurdica. ..................................................................................." (NR)

Dispositivos que no se enquadrem nessas excees devero ser categorizados nesta seo, que trata de regras tributrias mais amplas.

14. Licitaes, contratos e compras do governo Refere-se s disposies que ordenam os processos de contratos e compras do governo. Nessa categoria, so enquadrados os dispositivos sobre o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC); que regulam as normas gerais sobre licitaes, concesses pblicas e contrataes de parcerias pblico-privadas no mbito da administrao pblica; sobre procedimento licitatrios em geral; que regulam as transferncias de recursos obrigatrias 100

para execuo do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC); e sobre a contratao de servios pela administrao pblica.

Exemplo: Art. 3o As transferncias obrigatrias para execuo das aes do PAC so condicionadas ao cumprimento dos seguintes requisitos pelos Estados, Distrito Federal e beneficirios, conforme o constante de termo de compromisso: Municpios

15. Meio Ambiente Refere-se s disposies sobre conservao do meio ambiente e promoo do equilbrio sustentvel. Nesta categoria, so enquadrados os dispositivos sobre regulamentao de atividades potencialmente causadoras de degradao ambiental; que regulem as polticas pblicas e aes de conservao da natureza; sobre demarcao de reas de proteo permanente e reservas legais; sobre cooperao para proteo de paisagens naturais e do meio ambiente, para o combate poluio e preservao das florestas, da fauna e da flora; sobre a proteo de vegetao nativa; sobre polticas pblicas e aes para manejo sustentado; que regulamentem as polticas de resduos slidos e sobre mudana climtica; sobre emisso de poluentes; sobre biossegurana; sobre procedimentos para o uso cientfico de animais; que regulem o depsito de rejeitos radioativos; que regulem a gesto de recursos hdricos; e que promovam a educao ambiental.

Exemplo: Art. 22-A. O Poder Pblico poder decretar limitaes administrativas provisrias ao exerccio de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradao ambiental em rea submetida a estudo para criao de unidade de conservao, quando, a critrio do rgo ambiental competente, houver risco de dano grave aos recursos naturais ali existentes.

Regra decisria Dispositivos que regulamentem a produo agropecuria em reas de conservao ambiental devero ser enquadradas nesta categoria:

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 4o O Plano de Manejo poder dispor sobre as atividades de liberao planejada e cultivo de organismos geneticamente modificados nas reas de Proteo Ambiental e nas zonas de amortecimento das demais categorias de unidade de conservao, observadas as informaes contidas na deciso tcnica da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio sobre:

16. Mercado financeiro Refere-se regulao do Sistema Financeiro Nacional, aplicvel s organizaes pblicas e privadas. So includas nessa categoria disposies acerca da regulamentao de instituies financeiras; sobre reestruturao do setor financeiro; sobre a disposio e gesto de ativos de instituies financeiras - incluindo o Banco Central do Brasil (BCB), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), o Banco do Brasil (BB), a Caixa Econmica Federal (CEF), assim como suas subsidirias e demais instituies financeiras pblicas contemplando, ainda, aes de aumento de capital e ampliao de limite operacional de instituies financeiras pblicas. Tambm fazem parte desta categoria as regulaes do mercado de valores mobilirios e de commodities; regulaes sobre as sociedades por aes, no que se refere a operaes de carter financeiro; sobre fundos de investimento, pblicos e privados; sobre regras gerais para financiamentos lastreados em recursos de fundos constitucionais; regras gerais sobre crdito, incluindo crdito consignado e regulamentaes sobre cadastros de crdito; regras gerais sobre seguros; dispositivos sobre o sistema de pagamentos brasileiros, contemplando os servios de liquidao e compensao; sobre operaes de redesconto; e de regras que disciplinam a aplicao de capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior.

Exemplos: Art. 1o Fica o Banco do Brasil S.A. autorizado a criar, nos termos do art. 251 da Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976, duas subsidirias integrais, a saber: Art. 1o Fica a Unio autorizada a conceder crdito ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES, no valor de at R$ 12.500.000.000,00 (doze bilhes e quinhentos milhes de reais) em condies financeiras e contratuais a serem definidas pelo Ministro de Estado da Fazenda.

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Pargrafo nico. O crdito ser concedido assegurada a equivalncia econmica da operao em relao ao custo de captao de longo prazo do Tesouro Nacional, na data de sua efetivao. Art. 10. Sem prejuzo do disposto no inciso I do 10 do art. 8 e no inciso I do caput do art. 16 da Lei n 9.311, de 24 de outubro de 1996, ser facultado o lanamento a dbito em contacorrente de depsito para investimento para a realizao de operaes com os valores mobilirios de que tratam os referidos incisos, desde que seja mantido controle, em separado, pela instituio interveniente, dos valores mobilirios adquiridos por intermdio das contascorrentes de depsito vista e de investimento. Art. 1o As instituies autorizadas pela Comisso de Valores Mobilirios - CVM para o exerccio da administrao de carteira de ttulos e valores mobilirios podero constituir Fundo de Investimento em Participaes em Infra-Estrutura - FIP-IE, sob a forma de condomnio fechado, que ter por objetivo o investimento em novos projetos de infraestrutura no territrio nacional.

Regras decisrias Dispositivos que regulamentam operaes de crdito, de financiamento, de seguros e de aplicao de capital estrangeiro em casos especficos devem ser enquadrados na categoria qual esses recursos so destinados. O caso abaixo, por exemplo, deve ser enquadrado em Comunicao Social: Art. 2o A participao de estrangeiros ou de brasileiros naturalizados h menos de dez anos no capital social de empresas jornalsticas e de radiodifuso no poder exceder a trinta por cento do capital total e do capital votante dessas empresas e somente se dar de forma indireta, por intermdio de pessoa jurdica constituda sob as leis brasileiras e que tenha sede no Pas.

Dispositivos que regulam subvenes econmicas para financiamentos realizados ou garantidos por recursos de fundos constitucionais sero enquadrados nesta categoria. O caso abaixo deve ser enquadrado na categoria Agropecuria e Pesca:

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Art. 8o Fica autorizada, para os financiamentos concedidos a agricultores familiares que sejam lastreados por recursos de outras fontes que no os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, no caso de frustrao de safra por fenmenos climticos em municpios decretados em situao de emergncia ou estado de calamidade pblica, com reconhecimento do Governo Federal, a converso das operaes para o mbito do Fundo Constitucional respectivo, mantendo-se integralmente as condies financeiras do PRONAF, com absoro dos respectivos nus pelo Fundo Constitucional.

Disposies sobre operaes envolvendo commodities especficas devem ser enquadradas nas sees relacionadas a elas. O caso abaixo, por exemplo, deve ser categorizado como Agropecuria e Pesca: Art. 1o Ficam institudos o Certificado de Depsito Agropecurio - CDA e o Warrant Agropecurio - WA.

17. Oramento Refere-se s medidas provisrias que dispem sobre a abertura de crdito extraordinrio e que definem suas fontes de receita.

Exemplo: Art. 1 Fica aberto crdito extraordinrio, no valor de R$ 154.000.000,00 (cento e cinqenta e quatro milhes de reais), em favor do Ministrio da Integrao Nacional, para atender programao constante do Anexo I desta Medida Provisria. Art. 2 Os recursos necessrios execuo do disposto no artigo anterior decorrero do cancelamento parcial de dotaes consignadas ao Ministrio da Educao, na forma do Anexo II desta Medida Provisria.

18. Organizao do Estado e Patrimnio da Unio Refere-se estrutura administrativa da Unio, organizao dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, e da administrao pblica direta, indireta, autrquica e fundacional, assim como dos respectivos rgos auxiliares, das agncias reguladoras, das empresas pblicas e de economia mista e dos servios sociais autnomos supervisionados pela administrao pblica. So includos nessa categoria os dispositivos que criam, transformam 104

ou extinguem rgos da administrao pblica - incluindo conselhos e comisses - e que definem suas atribuies, competncias e regras de funcionamento e composio. So includas, tambm, as regras sobre a poltica de arquivos pblicos e acesso informao; definies a respeito de smbolos nacionais, cerimoniais e condecoraes; sobre contratos de gesto envolvendo a administrao pblica; e sobre a gesto de imveis da Unio e de entidades da administrao pblica direta, indireta, autrquica e fundacional.

Exemplos: Art. 1o A Presidncia da Repblica constituda, essencialmente, pela Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica, pelo Gabinete Pessoal e pelo Gabinete de Segurana Institucional. Art. 8o Ao Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social compete assessorar o Presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes especficas, voltadas ao desenvolvimento econmico e social, produzindo indicaes normativas, propostas polticas e acordos de procedimento, e apreciar propostas de polticas pblicas e de reformas estruturais e de desenvolvimento econmico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da Repblica, com vistas articulao das relaes de governo com representantes da sociedade civil organizada e a concertao entre os diversos setores da sociedade nele representados.

Regras decisrias Nesta categoria, no esto includas a determinao de atribuies, competncias e responsabilidades a rgos governamentais para gesto e execuo de programas e polticas pblicas tratados em legislaes especficas. Nesses casos, o dispositivo dever ser categorizado no grupo temtico a que a ao se refere. Na legislao do Seguro-Safra, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio definido como gestor do fundo, conforme o dispositivo abaixo, devendo ser enquadrado na categoria Agropecuria e Pesca: Art. 4o O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio ser o gestor do Fundo de que trata o art. 1o, a quem caber definir as normas para sua operacionalizao, segundo disposies estabelecidas pelo Poder Executivo Federal.

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No sero includas nesta categoria os dispositivos que se refiram utilizao de imveis e propriedades da Unio para aes de reforma agrria e de habitao de interesse social. O caso abaixo, por exemplo, deve ser enquadrado em Cidades, Imveis e Habitao: Art. 18-A. A Unio poder lavrar auto de demarcao nos seus imveis, nos casos de regularizao fundiria de interesse social, com base no levantamento da situao da rea a ser regularizada.

Tambm no so includos nesta categoria os dispositivos relacionados s atribuies e atividades das empresas pblicas e de economia mista, que devem ser enquadradas nas sees referentes s suas atividades-fim. O caso abaixo, por exemplo, deve ser categorizado como Comunicao Social: Art. 5o Fica o Poder Executivo autorizado a criar a empresa pblica denominada Empresa Brasil de Comunicao - EBC, vinculada Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica.

19. Poltica Econmica e Monetria Refere-se s disposies sobre planos econmicos, de oferta monetria e de administrao de preos na economia. So includos nessa categoria os dispositivos sobre operaes da Unio com moedas e cambiais; intervenes na taxa de cmbio; sobre reservas internacionais de recursos, tanto em moeda nacional como estrangeira; e regras sobre desindexao econmica.

Exemplo: Art. 6o Fica o Banco Central do Brasil autorizado a realizar operaes de swap de moedas com bancos centrais de outros pases, nos limites e condies fixados pelo Conselho Monetrio Nacional. Art. 1o A Lei no 8.177, de 1o de maro de 1991, passa a vigorar acrescida do seguinte artigo: Art.18-A. Os contratos celebrados a partir de 13 setembro de 2006 pelas entidades integrantes dos Sistemas Financeiros da Habitao e do Saneamento (SFH e SFS), com recursos de Depsitos de Poupana, podero ter clusula de atualizao pela remunerao 106

bsica aplicvel aos Depsitos de Poupana com data de aniversrio no dia de assinatura dos respectivos contratos, vedada a utilizao de outros indexadores.

Pargrafo nico. Na hiptese da celebrao de contrato sem a clusula de atualizao mencionada no caput, ao valor mximo da taxa efetiva de juros de que trata o art. 25 da Lei no 8.692, de 28 de julho de 1993, poder ser acrescido, no mximo, o percentual referente remunerao bsica aplicvel aos Depsitos de Poupana, anualizado conforme metodologia a ser estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional.

20. Poltica Urbana e Habitao Refere-se s disposies sobre ordenamento urbanstico, regularizao fundiria, habitao e saneamento bsico. So enquadrados nesta categoria os dispositivos sobre aes de desenvolvimento urbano; que regulam polticas pblicas, programas e aes voltados garantia do direito moradia; de regulao de projetos de habitao de interesse social, interesse especfico e popular; sobre regularizao fundiria urbana de interesse social e popular; sobre registro de regularizao fundiria; sobre loteamento urbano; sobre identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das comunidades quilombolas; sobre aes e programas de arrendamento, financiamento imobilirios urbanos e rurais; sobre garantias referentes a financiamentos imobilirios; que regulam a construo de edificaes; que regulem e promovam o acesso ao saneamento bsico; que regulamentem as locaes, incorporaes e registros imobilirios.

Exemplos: Art. 2 O PSH objetiva tornar acessvel a moradia para os segmentos populacionais de renda familiar alcanados pelas operaes de financiamento ou parcelamento habitacional de interesse social, operados por instituies financeiras autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, ou pelos agentes financeiros do Sistema Financeiro da Habitao - SFH, na forma definida pelo Conselho Monetrio Nacional. Art.18-A. Os contratos celebrados a partir de 13 setembro de 2006 pelas entidades integrantes dos Sistemas Financeiros da Habitao e do Saneamento (SFH e SFS), com recursos de Depsitos de Poupana, podero ter clusula de atualizao pela remunerao

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bsica aplicvel aos Depsitos de Poupana com data de aniversrio no dia de assinatura dos respectivos contratos, vedada a utilizao de outros indexadores. Art. 1o Fica institudo o Programa de Arrendamento Residencial para atendimento da necessidade de moradia da populao de baixa renda, nas seguintes modalidades:

Regras decisrias As alienaes e destinao de imveis de propriedade Unio para aes de habitao de interesse social sero enquadradas nesta categoria e no em Organizao do Estado e Patrimnio da Unio: Art. 18-A. A Unio poder lavrar auto de demarcao nos seus imveis, nos casos de regularizao fundiria de interesse social, com base no levantamento da situao da rea a ser regularizada.

Nesta categoria, tambm so enquadrados os programas destinados exclusivamente moradia rural, que devem ser distinguidos dos processos de regularizao fundiria rural para produo agrcola, enquadrados na categoria Reforma Agrria: Art. 10. O Programa Nacional de Habitao Rural - PNHR tem como finalidade subsidiar a produo ou a aquisio de moradia aos agricultores e trabalhadores rurais.

21. Previdncia Refere-se s disposies sobre o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), sobre o Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos e sobre o Regime de Previdncia Complementar. Nesta categoria, so includos os dispositivos que definem regras para a aposentadoria e penses nos diversos regimes previdencirios; as regras referentes s contribuies previdencirias; sobre concesso de aposentadorias e penses especiais; sobre o fator previdencirio; sobre aposentadoria e benefcios previdencirios rurais; que definem, revisam e alteram os planos de benefcios da previdncia social; e que definem e alteram a organizao da seguridade social.

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Exemplos: Art. 1 As disposies legais sobre aposentadoria especial do segurado filiado ao Regime Geral de Previdncia Social aplicam-se, tambm, ao cooperado filiado cooperativa de trabalho e de produo que trabalha sujeito a condies especiais que prejudiquem a sua sade ou a sua integridade fsica. Art. 9o Fica extinta a escala transitria de salrio-base, utilizada para fins de enquadramento e fixao do salrio-de-contribuio dos contribuintes individual e facultativo filiados ao Regime Geral de Previdncia Social, estabelecida pela Lei n 9.876, de 26 de novembro de 1999. Art. 1o-A. A contribuio social do servidor pblico ativo de qualquer dos Poderes da Unio, includas suas autarquias e fundaes, para a manuteno do respectivo regime prprio de previdncia social, ser de onze por cento, incidente sobre a totalidade da base de contribuio.

22. Propriedade Intelectual Refere-se s disposies sobre aplicabilidade de direitos de propriedade intelectual. Nesta categoria, so enquadrados os dispositivos que regulam a concesso, registro, cesso de licena, definem violaes e determinam suspenso e revogao de direitos de explorao de propriedade intelectual; sobre direitos autorais; sobre a proteo de informao no divulgada submetida para aprovao da comercializao de produtos; que regulam direitos e obrigaes relativos propriedade industrial.

Exemplos: Art. 1o Esta Medida Provisria regula a proteo, contra o uso comercial desleal, de informaes relativas aos resultados de testes ou outros dados no divulgados apresentados s autoridades competentes como condio para aprovar ou manter o registro para a comercializao de produtos farmacuticos de uso humano e veterinrio, fertilizantes, agrotxicos seus componentes e afins. Art. 10. Os atos praticados por terceiros no autorizados, relacionados inveno protegida por patente, exclusivamente para a obteno de informaes, dados e resultados de testes para 109

a obteno do registro de comercializao, observaro o disposto no inciso VII do art. 43 da Lei no 9.279, de 14 de maio de 1996. Art. 27. Ao criador da topografia de circuito integrado ser assegurado o registro que lhe garanta a proteo nas condies deste Captulo.

23. Reforma Agrria Refere-se s disposies sobre regularizao fundiria rural. So enquadrados nessa categoria dispositivos sobre regularizao fundiria das ocupaes em terras situadas em reas da Unio, na Amaznia Legal; sobre a expropriao de glebas onde se encontrem culturas ilegais de plantas psicotrpicas; que regulamentem a Faixa de Fronteira; que regulamentem os cadastros rurais; sobre processo discriminatrio de terras devolutas; sobre desapropriaes por utilidade pblica; sobre foros, laudmios e taxas de ocupao relativas a imveis de propriedade da Unio; sobre aforamento de terrenos; sobre a aquisio de imveis rurais para finalidades de reforma agrria; sobre vistoria de imvel rural destinado reforma agrria.

Exemplo: Art. 5o So passveis de regularizao fundiria as ocupaes incidentes em terras pblicas da Unio, previstas nos incisos I, II e IV do art. 3o, situadas em reas rurais, desde que o ocupante preencha os seguintes requisitos: I - pratique cultura efetiva; e II - exera ocupao e explorao direta, mansa e pacfica ou por seus antecessores, anterior a 1o de dezembro de 2004.

24. Sade Refere-se a disposies e aes relacionadas sade. Nesta categoria, so enquadrados os dispositivos sobre aes de vigilncia sanitria; que regulam o mercado farmacutico, contemplando a produo, registro, prescrio, definio de preos e comercializao de medicamentos; sobre medicamentos genricos; sobre coleta, processamento, estocagem, distribuio e aplicao do sangue, seus componentes e derivados; sobre planos e seguros privados de assistncia sade; sobre a remoo de rgos, tecidos e partes do corpo humano para fins de transplante e tratamento; sobre cooperao tcnica e doao de medicamentos, vacinas e equipamentos hospitalares para outros pases; sobre contribuio para fundos 110

nacionais e internacionais voltados promoo da sade; sobre repasse de recursos da Unio para aes de sade; sobre polticas pblicas voltadas promoo da sade e preveno de doenas; sobre incentivos produo de medicamentos e de produtos relacionados promoo da sade; sobre o controle de propaganda, comercializao e consumo de substncias lcitas causam ou podem causar dano sade; sobre fornecimento de tratamento e medicamentos para doenas agudas e crnicas; sobre planejamento familiar; sobre o Sistema nico de Sade e sua gesto; sobre a organizao das aes de vigilncia epidemiolgica; sobre aes de imunizao; e sobre aes para reabilitao psicossocial para pacientes acometidos de transtornos mentais.

Exemplos: Pargrafo nico. At 30 de junho de 2003, no caso de medicamentos genricos importados, cujos ensaios de bioequivalncia foram realizados fora do Pas, devem ser apresentados os ensaios de dissoluo comparativos entre o medicamento-teste, o medicamento de referncia internacional utilizado no estudo de bioequivalncia e o medicamento de referncia nacional. Art. 4o As empresas produtoras de medicamentos devero observar, para o ajuste e determinao de seus preos, as regras definidas nesta Medida Provisria, a partir de sua publicao, ficando vedado qualquer ajuste em desacordo com esta Medida Provisria.

Regras decisrias Os dispositivos que se referem s restries de uso e propaganda de produtos fumgeros, bebidas alcolicas, medicamentos, terapias intensivas e defensivos agrcolas sero categorizados nesta seo, com exceo (1) das restries relacionadas associao entre bebidas alcolicas e direo, que sero enquadrados na categoria Transportes e Trnsito; e (2) das regulaes de natureza fiscal sobre a produo e comercializao de cigarros, que devero ser enquadradas em Tributos, taxas e contribuies. A disposio abaixo se enquadra nesta categoria: 2o A cada intervalo de quinze minutos, durante a respectiva transmisso, ser veiculada mensagem de advertncia escrita ou falada superposta sobre os malefcios do fumo com durao no inferior a quinze segundos em cada insero, por intermdio das seguintes frases, usadas seqencialmente, todas precedidas da afirmao "O Ministrio da Sade adverte": 111

O dispositivo abaixo se enquadra na categoria Transportes e Trnsito: Art. 1o So vedados, na faixa de domnio de rodovia federal ou em local contguo faixa de domnio com acesso direto a rodovia, a venda varejista e o oferecimento para consumo de bebidas alcolicas. O dispositivo abaixo se enquadra na categoria Tributos, taxas e contribuies: Art. 54. O papel para cigarros, em bobinas, somente poder ser vendido, no mercado interno, a estabelecimento industrial que possua o Registro Especial de que trata o art. 1 do DecretoLei n 1.593, de 1977.

25. Segurana Pblica e Privada Refere-se s disposies voltadas garantia e promoo da segurana. Nesta categoria, so enquadrados os dispositivos que regulam a comercializao, registro e posse de armas de fogo; sobre desarmamento; que regulem as atividades e servios imprescindveis preservao da ordem pblica; sobre vigilncia privada armada e transporte de valores; sobre programas e aes de promoo da segurana pblica; sobre auxlios-financeiros e bolsas relacionadas a programas e aes de promoo da segurana pblica e preveno da violncia, inclusive benefcios pecunirios direcionados a detentos e / ou seus familiares; sobre cooperao federativa no mbito da segurana pblica; sobre a transferncia e incluso de presos em estabelecimentos penais; que regulamentam o controle e fiscalizao sobre produtos qumicos que direta ou indiretamente possam ser destinados elaborao ilcita de substncias entorpecentes, psicotrpicas ou que determinem dependncia fsica ou psquica; sobre a preveno e represso de aes praticadas por organizaes criminosas; sobre competncia para investigao de infraes penais; e sobre assistncia e proteo a vtimas e testemunhas.

Exemplos: Art. 1o Fica institudo o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania PRONASCI, a ser executado pela Unio, por meio da articulao dos rgos federais, em regime de cooperao com Estados, Distrito Federal e Municpios e com a participao das

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famlias e da comunidade, mediante programas, projetos e aes de assistncia tcnica e financeira e mobilizao social, visando a melhoria da segurana pblica. Art. 1o A Unio poder firmar convnio com os Estados e o Distrito Federal para executar atividades e servios imprescindveis preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio. Art. 13. Fica o Poder Executivo autorizado a conceder auxlio financeiro aos participantes a que se referem os arts. 10, 11 e 12 [Projeto Reservista-Cidado, Projeto de Proteo dos Jovens em Territrio Vulnervel - PROTEJO, Projeto Mes da Paz], a partir do exerccio de 2008, nos seguintes valores:

Regras decisrias Tambm sero includas nesta seo os dispositivos referentes identificao civil de pessoas fsicas: Art. 1o institudo o nmero nico de Registro de Identidade Civil, pelo qual cada cidado brasileiro, nato ou naturalizado, ser identificado em suas relaes com a sociedade e com os organismos governamentais e privados.

26. Servidores pblicos Refere-se s carreiras do servio pblico, aos empregos pblicos e aos cargos de livre provimento, civis e militares, temporrios e permanentes, em exerccio no Brasil e no exterior. Enquadram-se nessa categoria os dispositivos que criam, estruturam, reestruturam ou reorganizam carreiras do servio pblico; que criam, extinguem, transferem, transformam ou transpem cargos na administrao pblica direta, indireta, autrquica e fundacional.

Tambm fazem parte dessa categoria os dispositivos que definem regras sobre admisso e exonerao no servio pblico, incluindo de trabalhadores temporrios; para progresso funcional e promoo de servidores; que estabelecem remunerao de cargos, incluindo indenizaes e a criao, modificao, extino e regras para concesso de gratificaes, vantagens pecunirias individuais, retribuies, auxlios e adicionais de qualquer natureza remunerao dos servidores pblicos; regras sobre avaliao de desempenho no funcionalismo pblico; disposies sobre capacitao e formao de servidores; disposies 113

sobre requisitos para exerccio de cargos; regras para transferncia, recolocao, redistribuio e requisio de servidores; que definam o regime jurdico e demais condies, benefcios e direitos de servidores pblicos, sejam eles de carreira ou de cargos de livre provimento.

Exemplos: Art. 1o Fica criado o Plano de Carreira dos Cargos de Reforma e Desenvolvimento Agrrio, composta pelos cargos de nvel superior de Analista em Reforma e Desenvolvimento Agrrio e de Analista Administrativo e pelos cargos de nvel intermedirio de Tcnico em Reforma e Desenvolvimento Agrrio e de Tcnico Administrativo, integrantes do quadro de pessoal do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, submetidos ao regime institudo pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, observadas as disposies desta Medida Provisria. Art. 4 No ms de janeiro de 2002, a gratificao de produo suplementar ser paga tendo por base o seu valor mdio, conforme o disposto no 1 do art. 2 desta Medida Provisria. Art. 81-A. O Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE poder efetuar, nos termos do art. 37, inciso IX, da Constituio, e observado o disposto na Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993, contratao por tempo determinado, pelo prazo de doze meses, do pessoal tcnico imprescindvel ao exerccio de suas competncias institucionais.

Regras decisrias Nesta categoria, no so includas as regras referentes ao regime previdencirio dos servidores pblicos - contempladas na categoria Previdncia - com exceo dos dispositivos que se referem incorporao de gratificaes e outras vantagens remuneratrias aos proventos de aposentadoria e penses de servidores, como exemplificado no dispositivo abaixo: Art. 3 A gratificao de produo suplementar continuar sendo devida aos atuais aposentados e pensionistas, bem assim queles que, em 25 de janeiro de 2002, preencham os requisitos para a aposentadoria, no cumulativamente com a GDATA, tomando-se como base de clculo o seu valor mdio, na forma do disposto no 1 do art. 2.

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Nesta categoria, sero includas disposies referentes a comits e comisses gestoras de carreiras do servio pblico: Art. 47. Fica criado o Comit Gestor do Plano de Carreiras e Cargos de Cincia, Tecnologia, Produo e Inovao em Sade Pblica - CPCSP, no mbito da FIOCRUZ, vinculado Secretaria-Executiva do Ministrio da Sade, com a finalidade de acompanhar, assessorar e avaliar a implementao e o desenvolvimento do Plano de Carreiras e Cargos de Cincia, Tecnologia, Produo e Inovao em Sade Pblica, cabendo-lhe, em especial:

Nesta categoria, no sero includos os dispositivos que criem, transformem ou extinguam cargos em decorrncia de alteraes na estrutura da administrao pblica, associados criao, transformao ou extino de rgos da administrao pblica direta, indireta, autrquica e fundacional. Nesses casos, os dispositivos devero ser enquadrados em Organizao do Estado e Patrimnio da Unio.

27. Trabalho e Emprego Refere-se s regulamentaes trabalhistas e s aes de gerao de emprego e renda. Nesta categoria, so includos os dispositivos que regulam a poltica de salrio mnimo, assim como seu reajuste e valores; relacionados a polticas pblicas e fundos para gerao de emprego e renda; sobre cooperativas de trabalho; sobre aes de ensino profissionalizante; sobre direitos trabalhistas; sobre correo e atualizao de valores de contas vinculadas do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); sobre servio voluntrio, estgio e aprendizado; relacionados ao direito de greve; que regulam o trabalho rural; sobre sade no trabalho; e sobre fiscalizao e inspeo de cumprimento de legislao trabalhista.

Exemplos: Art. 1o A partir de 1o de abril de 2002, aps a aplicao dos percentuais de nove inteiros e quarenta e sete centsimos por cento, a ttulo de reajuste, e um inteiro e cinquenta centsimos por cento, a ttulo de aumento real, sobre o valor de R$ 180,00 (cento e oitenta reais), o salrio mnimo ser de R$ 200,00 (duzentos reais). Art. 1 Fica a Caixa Econmica Federal autorizada a creditar em contas vinculadas especficas do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS, a expensas do prprio Fundo, 115

os valores do complemento de atualizao monetria de que trata o art. 4 da Lei Complementar n 110, de 29 de junho de 2001, cuja importncia, em 10 de julho de 2001, seja igual ou inferior a R$ 100,00 (cem reais). 2o Excepcionalmente, por proposta do Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, o CODEFAT poder autorizar, no mbito de linhas de crdito especiais institudas pelo Conselho, financiamentos garantidos pelo FUNPROGER sem a participao no risco por parte das instituies financeiras, desde que precedidos de processos de seleo e capacitao dos empreendedores, vinculados a programas de crdito orientado.

28. Transportes e Trnsito Refere-se s disposies relacionadas ao Sistema Nacional de Viao; s regulaes dos diferentes modais de transporte; e s regulaes sobre mobilidade urbana. So enquadrados nesta categoria os dispositivos relacionados gesto e transferncia de domnio das malha rodoviria e ferroviria; que alterem as Relaes Descritivas das Rodovias do Sistema Rodovirio Federal, dos Porto Martimos, Fluviais e Lacustres do Plano Nacional de Viao e das Ferrovias do Plano Nacional de Viao; sobre regulaes de transportes aquavirios, areos e terrestres, incluindo concesses e permisses para explorao de modais; sobre repasses de recursos da Unio para melhorias e manuteno de modais de transporte; sobre preveno, fiscalizao e represso ao furto e roubo de veculos e cargas; sobre o transporte multimodal de cargas; sobre a regulao de comercializao e consumo de bebidas alcolicas prximas a rodovias e associadas direo; sobre a revitalizao do setor ferrovirio; sobre o Cdigo de Trnsito Brasileiro; sobre o Cdigo Brasileiro de Aeronutica; sobre a ordenao e segurana de trfego aquavirio, areo e terrestre; sobre aes de financiamento e garantias para aquisio de embarcaes navais, da marinha mercante e de veculos para transporte de carga nos modais rodovirio e ferrovirio; e sobre subvenes econmicas relacionadas a servios de transporte de pessoas e de cargas nos diferentes modais.

Exemplos: Art. 1 A Unio transferir, a ttulo de descentralizao da sua malha rodoviria, a seu exclusivo critrio, para os Estados e o Distrito Federal, em virtude desta Medida Provisria e observados os limites nela estabelecidos, o domnio de at dezoito mil quilmetros da malha rodoviria federal, bem assim de seus acessrios e benfeitorias. 116

Art. 22. O FMM um fundo de natureza contbil, destinado a prover recursos para o desenvolvimento da marinha mercante e da indstria de construo e reparao naval brasileiras. Art. 5o A construo, uso e gozo da Estrada de Ferro Norte-Sul, de titularidade da Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A., dar-se- no trecho ferrovirio que liga os Municpios de Belm, no Estado do Par, e Senador Canedo, no Estado de Gois. Art. 1o Fica institudo o Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria, a ser implantado pela Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica e pelo Ministrio dos Transportes, por intermdio do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT, nas respectivas reas de atuao.

Regras decisrias Sero enquadradas nesta categoria as restries relacionadas associao entre bebidas alcolicas e direo, como exemplificado pelo dispositivo abaixo: Art. 1o So vedados, na faixa de domnio de rodovia federal ou em local contguo faixa de domnio com acesso direto a rodovia, a venda varejista e o oferecimento para consumo de bebidas alcolicas.

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APNDICE B Aqui, sero reportadas as tabelas referentes aos testes de regresso logstica realizados para identificar a influncia de cada um dos temas adicionados sobre a probabilidade de veto em projetos de lei de converso com dois ou mais temas. A primeira tabela corresponde ao modelo mais completo, onde utilizadas como variveis independentes o nmero de temas do PLV e as variveis dummmy sobre presena ou no de cada um dos temas que foram adicionados duas ou mais vezes durante a tramitao no Congresso Nacional. As demais tabelas apresentam os resultados com apenas duas variveis por vez: o nmero de temas final e a adio de cada tema isoladamente. A nica varivel significativa, em todos os testes, foi o nmero de temas.

Tabela 7. 1 - Regresso logstica com nmero de temas e assuntos adicionados Model Constant N. temas AGROP. ASSIST. SOC. COMRCIO DIR. HUM. EDUCAO ENERGIA ESPORTE FIN. PB. IMPOSTOS LICITAES MEIO AMB. MERC. FIN. ORG. DO EST. POL. URB. PREV. SADE SEGURANA SERV. PB. TRAB. E EMPR. TRANSP. Coefficient -2,155963 0,6609748 0,2887559 -1,110231 1,201169 (omitted) (omitted) -0,6011354 -0,5658562 0,1994703 -0,9150361 -4,916587 (omitted) 1,35536 0,8356455 0,4341107 1,761524 -1,281883 (omitted) 1,80266 0,4167634 0,8341987 Std. Err. 6,512107 0,149665 0,6862739 1,32308 0,9928734 Z -0,33 4,42 0,42 -0,84 1,21 P > |z| 0,741 0,000 0,674 0,401 0,226 95% Conf. Interval -14,91946 10,60753 0,3676367 0,9543128 -1,056316 1,633828 -3,70342 1,482957 -0,744827 3,147165 -2,522787 1,320516 -3,172896 2,041193 -1,543176 1,942116 -3,149244 1,319172 -14,59561 4,762432 -1,153814 3,864533 -1,127585 2,798876 -2,5386 3,406822 -0,6232488 4,146297 -3,55564 0,9918728 -0,5150979 4,120418 -2,903204 3,736731 -1,205487 2,873884

0,9804527 1,330147 0,8891215 1,139923 4,938366 1,280214 1,001666 1,516717 1,216743 1,160101 1,182551 1,693892 1,040675

-0,61 -0,43 0,22 -0,80 -1,00 1,06 0,83 0,29 1,45 -1,10 1,52 0,25 0,80

0,540 0,671 0,822 0,422 0,319 0,290 0,404 0,775 0,148 0,269 0,127 0,806 0,423

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 83,79 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1680. Fonte: compilado pelo autor.

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Tabela 7. 2 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de agropecuria e pesca Model Constant Coefficient -,2565273 Std. Err. 0,5891496 0,10762 0,602848 Z -4,35 6,66 0,24 P > |z| 0,000 0,000 0,811 95% Conf. Interval -3,719985 -1,410561 0,5058254 0,927688 -1,03747 1,325651

N. temas 0,7167567 AGROPECURIA 0,1440908

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 88,26 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1663. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 3 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de assistncia social Model Constant N. temas ASSIST. SOCIAL Coefficient -1,463217 0,7406225 -0,9837322 Std. Err. 1,262829 0,0994146 1,260503 Z -1,16 7,45 -0,78 P > |z| 0,247 0,000 0,435 95% Conf. Interval -3,938316 1,011883 0,5457735 0,9354715 -3,454272 1,486807

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 88,85 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1674. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 4 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de comrcio e indstria Model Constant N. temas COMRCIO Coefficient -3,662171 0,6891908 1,266386 Std. Err. 0,8739447 0,994863 0,8639707 Z -4,19 6,93 1,47 P > |z| 0,000 0,000 0,143 95% Conf. Interval -5,375071 -1,94927 0,4942013 0,8841803 -0,4269658 2,959737

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 90,66 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1708. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 5 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de direitos humanos e cidadania Model Constant N. temas DIR. HUMANOS Coefficient -2,434011 0,7336007 (omitted) Std. Err. 0,2124206 0,0978474 Z -11,46 7,50 P > |z| 0,000 0,000 95% Conf. Interval -2,850348 -2,017675 0,5418233 0,9253782

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 88,82 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1677. Fonte: compilado pelo autor.

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Tabela 7. 6 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de educao Model Constant Coefficient -2,439187 Std. Err. 0,2128262 0,978169 Z -11,42 7,42 P > |z| 0,000 0,000 95% Conf. Interval -2,847318 -2,013055 0,5337945 0,9172297

N. temas 0,7255121 EDUCAO (omitted)

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 82,78 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1576. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 7 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de energia e minerao Model Constant N. temas ENERGIA Coefficient -2,004562 0,7432076 -0,4480068 Std. Err. 0,8667029 0,1021734 0,8795443 Z -2,31 7,27 -0,51 P > |z| 0,021 0,000 0,610 95% Conf. Interval -3,703269 -3,05856 0,5429514 0,9434638 -2,171882 1,275868

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 88,46 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1,667. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 8 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de esporte Model Constant N. temas ESPORTE Coefficient -1,232669 0,754378 -1,232813 Std. Err. 1,080282 0,1007614 1,094054 Z -1,14 7,49 -1,13 P > |z| 0,254 0,000 0,260 95% Conf. Interval -3,349983 0,8846454 0,5568893 0,95118667 -3,37712 0,9114937

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 89,51 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1,687. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 9 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de finanas pblicas Model Constant N. temas FIN. PBLICAS Coefficient -2,080085 0,7462595 -0,3765566 Std. Err. 0,7538246 0,1044122 0,772856 Z -2,76 7,15 -0,49 P > |z| 0,006 0,000 0,626 95% Conf. Interval -3,557555 -0,6026164 0,5416153 0,9509036 -1,891327 1,138213

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 88,43 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1666. Fonte: compilado pelo autor.

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Tabela 7. 10 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de impostos, taxas e contribuies Model Constant N. temas IMPOSTOS Coefficient -1,931606 0,749233 -0,5292909 Std. Err. 0,8315064 0,1037346 0,8509467 Z -2,32 7,22 -0,62 P > |z| 0,020 0,000 0,534 95% Conf. Interval -3,561329 -0,3018836 0,5459169 0,952549 -2,197116 1,138534

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 88,58 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1669. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 11 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de licitaes, contratos e compras pblicas Model Constant Coefficient -0,2820538 Std. Err. 1,326121 0,1022137 1,374779 Z -0,21 7,54 -1,61 P > |z| 0,832 0,000 0,107 95% Conf. Interval -2881202 2,317095 0,5708573 0,9715278 -4,912351 0,4766823

N. temas 0,7711925 LICITAES -2,217834

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 90,26 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1701. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 12 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de meio ambiente Model Constant N. temas MEIO AMB. Coefficient -2,417643 0,7122403 (omitted) Std. Err. 0,2124207 0,0976629 Z -11,38 7,29 P > |z| 0,000 0,000 95% Conf. Interval -2,83398 -2,001306 0,5208246 0,9036561

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 76,63 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1483. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 13 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de mercado financeiro Model Constant N. temas MERC. FIN. Coefficient -3,976837 0,6958191 1,575646 Std. Err. 1,157784 0,0984902 1,150794 Z -3,43 7,06 1,37 P > |z| 0,001 0,000 0,171 95% Conf. Interval -6,246051 -1,707622 0,5027817 0,8888564 -0,6798694 3,831162

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 90,59 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1707. Fonte: compilado pelo autor.

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Tabela 7. 14 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de organizao do estado e patrimnio da unio Model Constant N. temas ORG. DO ESTADO Coefficient -3,120626 0,7118406 0,7024344 Std. Err. 0,9329554 0,990619 0,9253386 Z -3,34 7,19 0,76 P > |z| 0,001 0,000 0,448 95% Conf. Interval -4,949185 -1,292067 0,5176829 0,9059983 -1,111196 2,516065

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 88,80 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1673. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 15 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de poltica urbana e habitao Model Constant N. temas POL. URBANA Coefficient 0,7239879 0,4138462 -2,843755 Std. Err. 0,983166 1,423654 1,4273 Z 7,36 0,29 -1,99 P > |z| 0,000 0,771 0,046 95% Conf. Interval 0,531291 0,9166848 -2,376464 3,204156 -5,641211 -0,462987

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 88,29 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1664. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 16 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de previdncia Model Constant Coefficient -4,217364 Std. Err. 1,16298 0,0985708 1,150174 Z -3,63 7,06 1,58 P > |z| 0,000 0,000 0,115 95% Conf. Interval -6,496763 -1,937965 0,5027277 0,8891179 -0,4424102 4,066189

N. temas 0,6959228 PREVIDNCIA 1,811889

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 91,43 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1723. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 17 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de sade Model Constant N. temas SADE Coefficient -1,577864 0,7515358 -0,8817537 Std. Err. 0,9057809 0,1013208 0,9104219 Z -1,74 7,42 -0,97 P > |z| 0,082 0,000 0,333 95% Conf. Interval -3,353162 0,1974335 0,5529507 0,9501208 -2,666148 0,9026404

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 89,16 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1680. Fonte: compilado pelo autor.

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Tabela 7. 18 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de segurana pblica e privada Model Constant Coefficient -2,437229 Std. Err. 0,2134436 0,0976998 Z -11,42 7,33 P > |z| 0,000 0,000 95% Conf. Interval -2,855571 -2,018887 0,5235242 0,9075003

N. temas 0,7160122 SEGURANA (omitted)

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 80,19 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1551. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 19 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de servidores pblicos Model Constant N. temas SERV. PBLICOS Coefficient -4,051804 0,7067744 1,632024 Std. Err. 1,169847 0,0969817 1,155633 Z -3,46 7,29 1,41 P > |z| 0,001 0,000 0,158 95% Conf. Interval -6,344662 -1,758947 0,5166937 0,8968551 -0,6329749 3,897023

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 90,69 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1709. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 20 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de trabalho e emprego Model Constant N. temas TRAB. E EMPREGO Coefficient -2,323049 0,7289473 -0,1119858 Std. Err. 1,454509 0,979295 1,449757 Z -1,60 7,44 -0,08 P > |z| 0,110 0,000 0,938 95% Conf. Interval -5,173835 0,5277369 0,537009 0,9208856 -2,953458 2,729486

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 88,21 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1662. Fonte: compilado pelo autor.

Tabela 7. 21 - Regresso logstica com nmero de temas e adio de transportes e trnsito Model Constant N. temas Coefficient -3,268054 0,7007818 Std. Err. 0,87762 0,99212 0,8750155 Z -3,72 7,06 0,99 P > |z| 0,000 0,000 0,000 95% Conf. Interval -4,988157 -1,54795 0,5063298 0,8952337 -0,8520162 2,577981

TRANSPORTES 0,8629827

Nota: Likelihood ratio (change in -2 Log likelihood) = 89,27 (P = 0.000); Pseudo R-squared = 0,1682. Fonte: compilado pelo autor.

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