TEMA 18 LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION. EL SERVICIO PUBLICO: FORMAS DE GESTION.

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION

SUMARIO: I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION I.1.- Introduccin I.2.- Principios que informan la potestad sancionadora I.2.1.- El principio de legalidad I.2.2.- El principio de tipicidad I.2.3.- El principio de irretroactividad I.2.4.- El principio de culpabilidad I.2.5.- El principio de proporcionalidad I.2.6.- El principio del non bis in idem I.2.7.- El principio de presuncin de inocencia I.3.- Regulacin del procedimiento sancionador I.4.- Estructura del procedimiento sancionador I.4.1.- Iniciacin I.4.2.- Instruccin a) Alegaciones b) Prueba c) Propuesta de resolucin d) Audiencia I.4.3.- Resolucin I.5.- Prescripcin de las faltas y de las sanciones II.- EL SERVICIO PUBLICO: FORMAS DE GESTION II.1.- Concepto II.2.- Rgimen jurdico del servicio pblico II.2.1.- Principios generales II.2.2.- Creacin y establecimiento II.2.3.- Rgimen de funcionamiento II.3.- Formas de gestin de los servicios pblicos II.3.1.- Gestin directa a) Gestin por la propia Administracin b) Gestin por organismos pblicos con personalidad jurdica c) Las sociedades privadas II.3.2.- Gestin indirecta a) La concesin b) Gestin interesada c) Concierto d) Sociedad de economa mixta III.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION III.1.- Introduccin III.2.- Presupuestos de la responsabilidad patrimonial III.2.1.- Lesin resarcible III.2.2.- Imputable a la Administracin III.2.3.- Relacin de causalidad III.2.4.- Ausencia de fuerza mayor III.3.- Indemnizacin III.4.- Prescripcin III.5.- Procedimiento III.5.1.- Procedimiento general a) Iniciacin b) Instruccin c) Audiencia d) Dictamen e) Terminacin III.5.2.- Procedimiento abreviado

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I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION. I.1.- Introduccin. Por sancin puede entenderse en un sentido amplio un mal infligido por el poder del Estado a un ciudadano como consecuencia de una conducta ilegal. En nuestro ordenamiento, tal como reconoce nuestra Constitucin, este mal puede ser impuesto tanto por el poder judicial como por el ejecutivo, a diferencia del sistema judicialista, fundamentalmente anglosajn que, basado en una estricta aplicacin del principio de divisin de poderes, reserva a los jueces la imposicin de toda clase de pena y castigos. I.2.- Principios que informan la potestad sancionadora. Como ha dicho el Tribunal Constitucional, los principios inspiradores del derecho penal son de aplicacin, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado. La doctrina del Tribunal Constitucional ha sido tenido en cuenta por el legislador quien en la LRJPAC dedica a esta materia el Captulo I del Ttulo IX, bajo el ttulo de Principios de la potestad sancionadora. Estos principios son los siguientes: I.2.1.- Principio de legalidad. Este principio se encuentra recogido en el art. 127.1 del la LRJPAC en el que se dice que la potestad sancionadora de las Administraciones pblicas, reconocida por la Constitucin, se ejercer cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley, lo que supone que en ausencia de Ley formal la Administracin no puede sancionar. La Ley formal no slo ha de reconocer la potestad sancionadora en relacin con una determinada actividad, sino que, adems, debe configurar los elementos esenciales de la misma, por lo que el principio de legalidad est directamente vinculado al de tipicidad, como despus veremos. Ahora bien, como ha manifestado el Tribunal Constitucional este principio no incide en las disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitucin fue promulgada. I.2.2.- Principio de tipicidad. Este principio se encuentra recogido en el art. 129 de la LRJPAC, tanto por lo que respecta a la infraccin como a la sancin. Respecto de la primera, el nm.1 del referido artculo dice que slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley, la cual, adems las deber clasificar en leves, graves y muy graves, y respecto de la segunda, en su nm.2 se dice que nicamente por la comisin de infracciones administrativas podrn imponerse sanciones que, en todo caso, estarn delimitadas por la Ley. No obstante esta reserva de ley y a diferencia de lo que sucede en el Derecho Penal, por va reglamentaria se pueden introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las sanciones correspondientes.

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I.2.3.- Principio de irretroactividad. El art. 9.3 de la Constitucin proscribe la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos. As se dice tambin en el art. 128.1 de la LRJPAC, segn el cual sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infraccin administrativa , aadindose en el 128.2 que las disposiciones sancionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor. I.2.4.- Principio de culpabilidad. El principio de responsabilidad personal o subjetiva, que es bsica en el Derecho penal, tambin rige en el Derecho administrativo sancionador. Este principio ha sido recogido en el art. 130.1 de la LRJPAC, cuando dispone que slo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccin administrativa las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de los mismos aun a ttulo de simple inobservancia, entendiendo as que la culpabilidad en Derecho Administrativo no se exige slo por dolo o culpa, sino tambin por omisin de la diligencia exigible en el cumplimiento de la normativa administrativa. I.2.5.- Principio de proporcionalidad. Este principio demanda la adecuacin de los medios empleados a los fines perseguidos y es de trascendental importancia en el Derecho Administrativo sancionador, por cuanto lo normal aqu es que ste regule las sanciones de forma flexible, otorgando un cierto margen de apreciacin la Administracin para la graduacin de la sancin a la entidad de la infraccin y de sus efectos. La LRJPAC establece que de forma especial se debern tener en cuenta los siguientes criterios para efectuar la graduacin de la sancin a aplicar: a) La existencia de intencionalidad o reiteracin. b) La naturaleza de los perjuicios causados. c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme. I.2.6.- Principio del non bis in idem. Este principio supone la interdiccin de doble sancin por unos mismos hechos a un mismo responsable en las relaciones entre el orden penal y administrativo. El contenido de este principio incluye dos aspectos: de un lado, la no duplicidad de sanciones administrativas y penales siempre que se cumpla la triple identidad de sujeto, hechos y fundamento; y de otro, que cuando exista previsin legal de dos procedimientos punitivos (penal y administrativo) sobre los mismos hechos, tenga preferencia el primero, de manera que slo cuando la calificacin penal de los hechos no conduzca a la imposicin de una pena podra producirse respetando los hechos declarados probados en la sentencia penal- una sancin administrativa por los mismos hechos.

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La aplicacin de los principios examinados est dirigida a las relaciones que se producen entre la Administracin y los ciudadanos en general, no a las que se puedan derivar de una relacin especial, como sucede con el personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual, respecto a quienes no son aplicables las prescripciones relativas a la actividad sancionadora contenidas en la LRJPAC. I.2.7.- Principio de presuncin de inocencia. La aplicacin de este principio supone que nicamente se podr imponer una sancin administrativa cuando haya existido una actividad probatoria de cargo con todas las garantas, incumbiendo a la Administracin sancionadora la carga de la prueba, quin, adems, habr de motivar la resolucin sancionadora con la valoracin otorgada a cada medio de prueba practicado. I.3.- La regulacin del procedimiento sancionador. A diferencia de lo que sucede con el procedimiento administrativo, la LRJPAC no regula un procedimiento sancionador comn, sino que en sus artculos 134 y siguientes, se contienen los principios que deben informar los diversos procedimientos que legal o reglamentariamente puedan aprobarse. El procedimiento sancionador general se encuentra regulado en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RPPS), el cual, segn se dice en su art. 1, se aplicar en defecto total o parcial de procedimientos especficos, no slo en la Administracin General del Estado, sino tambin en la Administracin de las Comunidades Autnomas, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia plena y de forma supletoria (art. 149.3 de la Constitucin), cuando no exista normativa concreta. El ejercicio de la potestad sancionadora requerir la tramitacin del procedimiento legal o reglamentariamente establecido en el que se garantizarn al presunto responsable los siguientes derechos: a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal competencia. b) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurdico que resulten procedentes. c) Los dems derechos reconocidos en el artculo 35 de la LRJPAC. I.4.- Estructura del procedimiento sancionador I.4.1.- Iniciacin.

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El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del rgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin razonada de otros rganos o denuncia. La resolucin por la que se inicie el procedimiento sancionador deber tener el siguiente contenido mnimo: a) Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables. b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoacin del procedimiento, su posible calificacin y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de las que resulten de la instruccin. c) Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicacin del rgimen de recusacin de los mismos. d) Organo competente para la resolucin del expediente y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad. e) Medidas de carcter provisional que se hayan acordado por el rgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se pueden adoptar durante el mismo. f) Indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio. El acuerdo de iniciacin debe trasladarse al instructor, junto con las actuaciones realizadas, y tambin se notificar al denunciante y a los inculpados. En la notificacin se advertir a los inculpados que de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciacin del procedimiento en el plazo de 15 das que se concede para alegaciones, la iniciacin podr ser considerada propuesta de resolucin cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. I.4.2.- Instruccin. Dentro de la fase de instruccin, y al igual que sucede en el procedimiento administrativo comn, se comprenden las siguientes fases: alegaciones, prueba, propuesta de resolucin y audiencia. a) Alegaciones. A partir de la notificacin de la iniciacin del procedimiento, los interesados disponen de un plazo de 15 das para la formulacin de alegaciones, aportacin de documentos o informaciones y, en su caso, proponer prueba, concretando los medios de que intente valerse. Por su parte, el instructor deber realizar de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sancin. b) Prueba.

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Concluido el trmite de alegaciones, el instructor podr acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a treinta das ni inferior a diez. La prctica de las declaradas pertinentes debe realizarse en los trminos previstos en el art. 81 de la LRJPAC para el procedimiento ordinario. c) Propuesta de resolucin. Concluida, en su caso, la prueba, el rgano instructor formular la propuesta de resolucin, la cual deber contener al menos: a) Fijacin los hechos, especificndose los que se consideren probados y su exacta calificacin jurdica. b) Determinacin de la infraccin que dichos hechos constituyan c) Persona o personas responsables. d) Sancin que se propone, medidas provisionales que se hubieran adoptado o bien declaracin de inexistencia de infraccin o responsabilidad. Adems de lo anterior, cuando como consecuencia de la instruccin del procedimiento resultase modificado alguno de los hechos, sanciones o responsabilidades contenidos en la iniciacin del procedimiento, esta circunstancia se deber incluir en la propuesta de resolucin. d) Audiencia. La propuesta de resolucin se notificar a los interesados, acompaando a la misma una relacin de los documentos obrantes en el procedimiento, concedindoles un plazo de quince das para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes. Se podr prescindir de este trmite cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, salvo que el escrito de iniciacin del expediente se hubiese transformado en propuesta de resolucin cuando concurran los requisitos exigidos para ello I.4.3.- Resolucin. El rgano competente para resolver puede acordar, motivadamente, la realizacin de las actuaciones complementarias que considere indispensables para su resolucin. En este caso, el acuerdo se deber notificar a los interesados, concedindoles un plazo de siete das para formular alegaciones. Estas actuaciones complementarias debern practicarse en un plazo no superior a quince das, quedando suspendido, en este caso, el plazo para resolver el procedimiento. La resolucin deber dictarse en el plazo de diez das, desde la recepcin de la propuesta de resolucin, salvo en el caso de que se realicen las actuaciones a que se refiere el prrafo anterior. En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instruccin del procedimiento, salvo lo que pueda derivarse de las

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actuaciones complementarias, sin perjuicio de su posible diferente valoracin jurdica, en cuyo caso y de ser ms grave la sancin, se le deber notificar este extremo al interesado para alegaciones por un nuevo plazo de quince das. La resolucin del procedimiento sancionador, adems de los requisitos generales que para las resoluciones se contienen en el art. 89.3 de la LRJPAC, incluirn la valoracin de las pruebas practicadas, especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos bsicos de la decisin, fijarn los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infraccin o infracciones cometidas y la sancin o sanciones que se imponen, o bien la declaracin de no existencia de infraccin o responsabilidad. En el supuesto de que no hubiese recado resolucin transcurridos seis meses desde la iniciacin, excluidos los supuestos de interrumpcin por causas imputables a los interesados o de suspensin por tramitarse otro procedimiento por los mismos hechos ante los Organos Comunitarios Europeos o ante el orden jurisdiccional penal, se deber declarar la caducidad del expediente. La resolucin que pongan fin al procedimiento sancionador habr de ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente y ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. Cuando no sea ejecutiva, en la misma se adoptarn las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia hasta que sea ejecutiva. I.5.- Prescripcin de las faltas y de las sanciones. Con carcter general, las infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses. En cuanto a las sanciones, las impuestas por faltas muy graves prescribirn a los tres aos, las impuestas por faltas graves a los dos y por faltas leves al ao. El plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contar desde el da en que la infraccin se hubiera cometido y el de las sanciones desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza la correspondiente sancin. La prescripcin se suspender cuando se inicie el procedimiento sancionador o el de ejecucin, reanudndose, en ambos casos, si el mismo estuviese paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al infractor.

II.- EL SERVICIO PUBLICO: FORMAS DE GESTION. II.1.- Concepto. Aunque existen diversas opiniones sobre el concepto de servicio pblico, el mismo puede ser definido, siguiendo a Garrido Falla como servicio tcnico prestado al pblico de una manera regular y constante mediante una organizacin de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una Administracin pblica y bajo un rgimen jurdico especial. II.2.- Rgimen jurdico de los servicios pblicos. II.2.1.- Principios generales.

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Como se desprende de la definicin apuntada, son principios que rigen en nuestro derecho la actividad de prestacin de la Administracin en rgimen de servicio pblico: El de continuidad y regularidad en la prestacin El principio de universalidad, por cuanto tiende a asegurar la cobertura universal de una necesidad igualmente sentida universalmente, a todos los que lo soliciten, conforme a lo establecido legalmente. El principio de igualdad, que ntimamente ligado con el anterior, exige la igualdad en el acceso, funcionamiento y utilizacin del servicio. El principio de adaptacin o elasticidad del servicio pblico, conforme al cual ste debe ser adaptado permanentemente a las exigencias del inters general. El principio de participacin de los usuarios en la definicin, organizacin e incluso gestin del servicio pblico El principio de responsabilidad de los poderes pblicos por su funcionamiento, conforme al rgimen general de la responsabilidad patrimonial.

II.2.2.- Creacin y establecimiento. La facultad de la Administracin para establecer servicios pblicos sobre las materias que tenga atribuida competencia, es una manifestacin ms de su potestad organizatoria. No obstante si ese establecimiento conlleva su reserva al sector pblico, requerir una Ley especfica como establece el art. 128.2 de la Constitucin y si el servicio va a ser objeto de gestin indirecta, requerir el previo reconocimiento de que la actividad de que se trate queda asumida por la Administracin como propia de la misma (art. 155.2 TRLCAP). II.2.3.- Rgimen de funcionamiento. Desde su establecimiento, surge una relacin entre usuario y Administracin o gestor indirecto del servicio- que estar formalizada en el reglamento del servicio y del que se desprende para el usuario el derecho a recibir la prestacin en las condiciones que se derivan de los principios antes definidos y las contrapartidas que, en su caso, debe satisfacer. II.3.- Formas de gestin de los servicios pblicos La actividad de prestacin o de servicio pblico puede ser cumplida por la Administracin directamente o por medio de organizaciones privadas propias. As se reconoce expresamente en la Ley de Bases del Rgimen Local, la cual prescribe que los servicios pblicos locales pueden gestionarse de forma directa o indirecta, salvo los que impliquen ejercicio de autoridad, respecto de los cuales slo cabe su prestacin en rgimen de gestin directa. II.3.1.- Gestin directa.

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En las formas de gestin directa se mezclan formas de derecho pblico y de derecho privado. Entre las primeras estaran la gestin por la propia Administracin y la gestin por un organismo autnomo. Entre las segundas, las sociedades mercantiles a) Gestin por la propia Administracin En este caso, el servicio est a cargo del personal directamente dependiente de la Administracin de que se trate. Esta forma admite que haya un rgano especial de gestin o no, pero en el primer caso, este rgano no ha de tener personalidad jurdica. b) Gestin por organismos pblicos con personalidad jurdica En este caso, las Administraciones crean un organismo pblico especfico para la gestin de un servicio concreto, el cual est dotado de personalidad jurdica propia, aunque se encuentre vinculado o dependa de una Administracin. El ente pblico ms usual es el organismo autnomo. c) Las sociedades privadas En estos casos el servicio o actividad se gestiona directamente en forma de empresa privada, la cual habr de adoptar una de las formas de Sociedad mercantil y as esta previsto en la Ley de Hacienda Pblica en la Administracin de la Junta de Castilla-La Mancha. II.3.2.- Gestin indirecta La gestin indirecta de los servicios pblicos engloba una serie de figuras por las que la Administracin encomienda a los particulares la prestacin de servicios pblicos. Es esencial, por ello, en estas formas de gestin una disociacin entre titularidad y gestin del servicio pblico. La primera ha de quedar siempre en poder de la Administracin, lo que le permite, entre otros poderes, controlar la ejecucin del servicio y definir las prestaciones que han de darse a los particulares. Al prestatario del servicio nicamente se le encomienda la gestin del mismo, conforme a las instrucciones que al efecto haya establecido la Administracin y, como es consustancial a la transferencia de la gestin, de manera temporal. El Texto Refundido de la La Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas agrupa las formas de gestin indirecta bajo la denominacin comn de contrato de Gestin de Servicios Pblicos, definiendo stos como los contratos mediante los que las Administraciones Pblicas encomiendan a una persona, natural o jurdica, la gestin de un servicio. (art. 155). Como formas de gestin indirecta, el TRLCAP recoge las siguientes: Concesin, gestin interesada, concierto y sociedad de economa mixta. a) La concesin. La concesin de servicios pblicos ha sido una de las figuras claves de la Administracin tradicional. Mediante ella el que el concesionario se obliga a prestar un resultado a cambio de un precio alzado, que se cifra en el derecho a la

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percepcin de unas tarifas fijas. El servicio se realiza as a riesgo y ventura del contratista concesionario, si bien aqu este principio debe ceder ante la necesidad inherente al servicio pblico de garantizar la regularidad y continuidad en la prestacin, lo que se traduce, tambin, en que a su rgimen jurdico se aplica el principio de equilibrio financiero para evitar que una alteracin sobrevenida en las prestaciones econmicas pactadas pueda interrumpir la prestacin del servicio. El objeto de la concesin consiste en la transferencia de facultades que la Administracin realiza a favor del particular para la gestin del servicio, mediante un contrato en el que se establecen las condiciones que han de regir la concesin. b) Gestin interesada. En la gestin interesada de los servicios pblicos la Administracin y el empresario participarn en los resultados de la explotacin en la proporcin que se establezca en el contrato. Este contrato, por tanto, ha de determinar el rgimen de obligaciones y responsabilidades del contratista en la gestin del servicio, as como una clusulas de interesamiento que concretarn el porcentaje de participacin de cada una de las partes en los beneficios econmicos que resulten de la explotacin del servicio. c) Concierto. El TRLCAP prev esta modalidad cuando una persona natural o jurdica venga realizando prestaciones anlogas a las que son objeto del servicio pblico. En virtud del contrato, la Administracin podr servirse de las instalaciones y medios del contratistas, a cambio de un precio a tanto alzado. Son los sectores educativo y sanitaria aquellos en los que, dadas sus caractersticas peculiares y la concurrencia en sus respectivos mbitos de actividades pblicas y privadas, el recurso al concierto se ha manifestado especialmente idneo y eficaz. d) Sociedad de economa mixta. El TRLCAP prev que para la gestin de algunos servicios pblicos pueda crearse una sociedad en la que la Administracin participe, por s o por medio de una entidad pblica, en concurrencia de personas naturales o jurdicas. Creada la sociedad, sta aparece ante la Administracin pblica como concesionaria del correspondiente servicio pblico, con las obligaciones de tal, y la Administracin con los poderes de polica y control del servicio pblico.

III.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION. III.1.- Introduccin La Constitucin de 1978 elev al mximo rango la responsabilidad patrimonial de la Administracin al decir en su art. 106.2 que los particulares, en los trminos establecidos en la ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza

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mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos. El desarrollo constitucional ha sido efectuado bsicamente en la LRJPAC, en la que se recoge un sistema de responsabilidad directo (responde directamente la Administracin frente a los particulares, por las actuaciones de sus agentes) y objetivo (sin necesidad de que exista actuacin culposa) de la Administracin, al establecer en su art. 139.1 que los particulares tendrn derecho a ser indemnizados por las Administraciones Pblicas correspondientes, de toda lesin que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos , matizando en el nm. 2 del referido artculo que en todo caso, el dao alegado habr de ser efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas. III.2.- Presupuestos de la responsabilidad patrimonial. III.2.1.- Lesin resarcible. El primero de los requisitos es que exista una lesin en cualquiera de los bienes o derechos de los particulares, equivalente, por su contenido, como seala la jurisprudencia a cualquier dao o perjuicio. Esta lesin debe ser: Efectiva, entendiendo por tal, el dao cierto ya producida y excluyendo as los eventuales o simplemente posibles, pero no actuales. Evaluable econmicamente, requisito que concurre cuando se produce un autntico quebranto patrimonial, que se pueda cuantificar y valorar en dinero, no cuando slo ha habido molestias o perjuicios subjetivos sin trascendencia econmica objetiva. Individualizada con relacin a una persona o grupo de personas, lo que implica que la lesin sea residenciable en un patrimonio concreto, excluyndose as la indemnizacin de las cargas generales. Antijurdica, requisito que no implica que la conducta del causante del dao sea contraria a Derecho, sino que como establece el art. 141.1 de la LRJPAC, el particular no tenga el deber jurdico de soportar (el dao) de acuerdo con la Ley.

III.2.2.- Imputable a la Administracin. Para que exista responsabilidad no es suficiente con que exista lesin, sino que la misma debe ser imputable a la Administracin. Este requisito supone: primero, determinar por qu actos responde patrimonialmente la Administracin y, segundo, determinar qu Administracin es la que debe responder. Respecto de la primera cuestin, el criterio que utiliza la LRJPAC, al igual que la Constitucin, es el de funcionamiento de los servicios pblicos. La expresin servicios pblicos que emplea el precepto ha de ser entendida en un s entido amplio, comprendiendo toda funcin o actividad de la Administracin, o al decir de la jurisprudencia el conjunto que abarca todo el trfico ordinario de la Administracin.

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A la vez, la expresin sirve para excluir la actuacin de los agentes de la Administracin que se realice con desconexin de los servicios pblicos. Por lo que a la segunda cuestin, la imputacin se realizar a la Administracin que sea titular de los servicios pblicos. Ahora bien, como puede ser que exista concurrencia en la prestacin de un determinado servicio pblico, la LRJPAC, en su art. 140, distingue dos supuestos: 1) Si la responsabilidad deriva de la gestin de un servicio que se realiza mediante frmulas conjuntas de actuacin por ejemplo un convenio- la responsabilidad ser solidaria de todas ellas, sin perjuicio de que el instrumento regulador de la colaboracin distribuya internamente la responsabilidad. 2) En otros supuestos de concurrencia, la responsabilidad se fijar atendiendo a criterios de competencia, inters pblico tutelado e intensidad de la intervencin. Cuando no sea posible dicha determinacin, la responsabilidad ser tambin solidaria. III.2.3.- Relacin de causalidad. Este es el presupuesto clave de la responsabilidad, pues no basta que se haya producido una lesin en el patrimonio de los particulares que stos no tengan obligacin de soportar, sino que es preciso probar que entre la lesin y el servicio pblico hay una relacin de causa a efecto directa e inmediata y no excluyente por el particular. Si la culpa es exclusiva de la vctima o de un tercero, se rompe el nexo de causalidad y no existe responsabilidad administrativa. Si la culpa no es exclusiva, pero concurre en la produccin del dao, la jurisprudencia permite moderar y atemperar equitativamente la responsabilidad administrativa. III.2.4.- Ausencia de fuerza mayor. Tanto segn el art. 106.2 de la Constitucin, como el 139.1 de la LRJPAC, excluyen la responsabilidad los supuestos debidos a fuerza mayor. Ello implica que slo estos supuestos y no los de caso fortuito se eximen a la Administracin de la obligacin de indemnizar. La diferencia entre fuerza mayor y caso fortuita ha sido objeto de abundantes disquisiciones doctrinales, pero por lo que a la responsabilidad patrimonial se refiere, el art. 141.1 de la LRJPAC define lo que se entiende fuerza mayor al decir que no sern indemnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de produccin de aqullos, aadiendo que todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o econmicas que las leyes puedan establecer para estos casos, supuesto de exclusin en el que encajan, por ejemplo, los casos de contagio por enfermedades desconocidas e indetectables en la sanidad pblica, como fue en su da el SIDA. Esta reforma, que incluso para algunos autores, como Pelayo Pardos, la califican de inconstitucional, pretende hacer frente a una tendencia jurisprudencial a reconocer la responsabilidad de la Administracin sanitaria por el contagio de enfermedades, admitiendo, sin embargo,

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que esta exclusin pueda ser compatible con determinadas prestaciones por parte de la Administracin III.3.- Indemnizacin. El objeto de la accin de responsabilidad es la reparacin del dao causado. Los dos preceptos bsicos en esta materia, el 106.2 CE y el 139.1 de la LRJPAC, recogen el principio de reparacin integral, pues se establece como objeto de la reparacin toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos. De ah que la reparacin afecte a todos los daos alegados y probados por el perjudicado, como el dao emergente o el lucro cesante, aunque no a las meras expectativas de dudosa realidad. En cuanto a la forma de calcular la expropiacin el art. 141.2 LRJPAC dice que la indemnizacin se calcular con arreglo a los criterios de valoracin establecidos en la legislacin de expropiacin forzosa, legislacin fiscal y dems normas aplicables, ponderndose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. Por lo que se refiere a la fecha de determinacin de la indemnizacin, sta es la del da en que la lesin se produjo. Ahora bien, para conseguir que la reparacin sea integral el apartado 3 del art. 141 dice que esa fecha se determinar sin perjuicio de su actualizacin a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al ndice de precios al consumo, fijado por el instituto Nacional de Estadstica, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnizacin fijada, los cuales se exigirn con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria. III.4.- Prescripcin. La reclamacin ha de presentarse en el plazo de un ao desde que se haya producido el hecho o acto que motive la indemnizacin o desde que se hubiere manifestado su efecto lesivo, salvo que se trate de daos de carcter fsico o psquico a las personas, en cuyo caso el plazo comenzar a computarse desde la curacin o la determinacin del alcance de las secuelas. III.5.- Procedimiento. Para hacer efectiva la obligacin de reparar es necesario que la Administracin declare la existencia de responsabilidad a travs de un acto administrativo que, en cuanto tal, debe adoptarse a travs del procedimiento de responsabilidad patrimonial, el cual se encuentra regulado en los artculos 142 y 143 de la LRJPAC y en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones pblicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado mediante el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en los que se regulan dos tipos de procedimiento: el general y el abreviado. III.5.1.- Procedimiento general. a.- Iniciacin.

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El procedimiento puede iniciarse de oficio o por reclamacin de los interesados. De iniciarse de oficio, el acuerdo de iniciacin se notificar a los particulares presuntamente lesionados, concedindoles un plazo de siete das para que aporten las alegaciones, documentos o informaciones que estimen convenientes. Si se inicia a instancia de parte, en la reclamacin debern especificarse las lesiones producidas, la presunta relacin de causalidad entre stas y el funcionamiento del servicio pblico, la evaluacin econmica si fuere posible y el momento en que la lesin efectivamente se produjo, e ir acompaada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos. De admitirse la reclamacin, se impulsar de oficio en todos sus trmites. b.- Instruccin. Esta fase tiene por objeto la determinacin, el conocimiento y la comprobacin de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolucin. Dentro de esta fase y en el plazo de treinta das, se podrn practicar las pruebas que hayan sido declaradas pertinentes. Igualmente, se podrn solicitar los informes necesarios, entre los que se encontrar el del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesin. c.- Audiencia. Una vez practicadas las anteriores actuaciones, se debe poner de manifiesto el expediente al interesado por un plazo no inferior a diez das ni superior a quince a fin de que pueda formular alegaciones y presentar documentos, facilitndole una relacin de los documentos obrantes en el expediente, a fin de que pueda obtener copia de los que estime pertinentes. En los procedimientos iniciados de oficio, cuando el interesado no se persone en trmite alguno de la instruccin ni tampoco en el de audiencia, el instructor propondr que se dicte el archivo provisional de las actuaciones, la cual se convertir en definitiva, una vez transcurrido el plazo de prescripcin. d.- Dictamen. Este dictamen slo procede en los expedientes de responsabilidad patrimonial de cuanta superior a 100.000 pesetas. En este caso, una vez concluido el trmite de audiencia el instructor propondr que se solicite el preceptivo informe del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, remitindose a tal efecto junto con el expediente, la propuesta de resolucin correspondiente. e.- Terminacin. En el plazo de veinte das desde la recepcin del dictamen resolver o someter la propuesta de acuerdo para su formalizacin al interesado. La resolucin deber pronunciarse sobre la existencia o no de la relacin de causalidad, lesin producida y, en su caso, la cuanta de la indemnizacin, explicitando los criterios utilizados para su clculo. III.5.2.- Procedimiento abreviado.

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Iniciado el procedimiento general y antes del trmite de audiencia cuando sean inequvocos la relacin de causalidad y la lesin, as como la valoracin del dao y el clculo de la cuanta de la indemnizacin, el rgano competente podr acordar la sustanciacin de un procedimiento abreviado, a fin de reconocer el derecho a la indemnizacin en el plazo de treinta das, suspendindose el procedimiento ordinario. El acuerdo de iniciacin del procedimiento se comunicar a los interesados, concedindoles un plazo mximo de cinco das de audiencia. Concluido el trmite de audiencia, en los cinco das siguientes, el instructor propondr, cuando por su cuanta sea preceptivo, que se solicite el dictamen al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha por el trmite de urgencia. Si el dictamen discrepa de la propuesta de resolucin, el rgano competente para resolver acordar el levantamiento de la suspensin del procedimiento ordinario y la remisin de todo lo actuado al rgano instructor, notificndolo al interesado. Transcurridos treinta das desde la iniciacin sin que haya recado resolucin, se haya formalizado el acuerdo o se haya levantado la suspensin del procedimiento general, podr entenderse que la resolucin es desestimatoria.

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