Unidad de Coordinacin para la Asamblea Constituyente

QU SON LAS
AUTONOMAS?
ALGO DE TEORA PARA AYUDAR A LA DISCUSIN

QU SON LAS AUTONOMAS?

ALGO DE TEORA PARA AYUDAR A LA DISCUSIN

QU SON LAS
AUTONOMAS?
ALGO DE TEORA PARA AYUDAR A LA DISCUSIN

Primera edicin: Depsito Legal: Redaccin: Editores: Con el apoyo de:

Septiembre de 2005 4-1-301-05 P.O. Molina & Asociados Unidad de Coordinacin para la Asamblea Constituyente AECI, FAM y DDPC 3/USAID

Diseo e ilustraciones: Molina & Asociados

SUMARIO

Presentacin .........................................................................iii Introduccin ..........................................................................v 1. Una pequea historia de la descentralizacin del Estado boliviano .............................................................1 1.1. La tesis de los gobiernos departamentales ...................1 1.2. La anttesis municipalista .............................................2 1.3. La confusin entre desconcentracin y descentralizacin........................................................4 1.4. Evaluacin de las capacidades prefecturales ...............5 1.5. Qu es necesario superar del modelo boliviano de descentralizacin?....................................................9 1.6. Una nueva visin de la descentralizacin en Bolivia ..............................10 2. El fin del monopolio de la legislacin ............................15 2.1. El Estado boliviano como Estado simple ...............15 2.2. Los tipos de Estados compuestos ................................16 2.3. Caractersticas de las autonomas ..............................17 2.4. Similitudes y diferencias de las autonomas respecto al federalismo ...............................................18
i

2.5. Similitudes y diferencias de las autonomas respecto a un Estado tri-territorial .............................19 3. Posibles escenarios despus del referndum sobre autonomas ................................................................23 3.1. Simetras y asimetras .................................................23 3.2. Las posibles asimetras ...............................................24 3.2.1. No todos los departamentos eligen la autonoma ...............................................................24 3.2.2. Todos los departamentos eligen la autonoma, pero... ...................................................25 3.2.3. Las asimetras diferenciales ...................................25 3.3. La distribucin del gobierno entre todos los territorios del pas .................................................26 4. La solidaridad entre los territorios ..............................29 4.1. Departamentos reforzables y no reforzables.......................................................29 4.2. Dos departamentos no reforzables .........................29 4.3. Balanzas fiscales.....................................................31 4.4. Sistemas de solidaridad ..............................................32 5. Facultades y competencias de los niveles de gobierno en una Bolivia con autonomas .....................37 5.1. Las facultades legislativa y administrativa.................37 5.2. Por ltimo: las competencias de los niveles de gobierno .................................................................40

ii

PRESENTACIN

La Unidad de Coordinacin para la Asamblea Constituyente como institucin tcnica del Estado boliviano cuya misin es la de apoyar el proceso constituyente, tiene entre sus funciones la generacin de insumos tcnicos para la deliberacin constituyente. Para cumplir esta misin ha conformado equipos tcnicos encargados de la elaboracin de escenarios de posibles cambios constitucionales en los temas que la poblacin en general y sus organizaciones en particular debaten en la actualidad. En este desafo se inscribe el presente documento que forma parte de los materiales informativos diseados para una fcil comprensin de conceptos contenidos en las investigaciones producidas por la UCAC y que han ido alimentando un debate creciente en torno los cambios al modo de Estado boliviano o como conocemos todos, en descentralizacin y autonomas. Los contenidos del documento que la UCAC entrega en el presente documento titulado, Qu son las Autonomas?, responde a interrogantes fundamentales sobre tan sustancial temtica como los elementos que cualquier propuesta sobre descentralizacin y autonomas debera reflexionar como son las implicaciones para la hacienda pblica, la transferencia de
iii

competencias sin sacrificar calidad, eficiencia y efectividad en la prestacin de servicios pblicos, equidad y solidaridad en la distribucin de los recursos, coherencia normativa y otras variables que permitan un debate responsable y sobre todo una valoracin de los costos de oportunidad asociados a la definicin del modo de Estado que dibujaremos en la nueva Constitucin Poltica del Estado. Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo tcnico y financiero de la Federacin de Asociaciones de Municipios de Bolivia (FAM), el DDPC III y USAID y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI). Vaya el agradecimiento, adems, a los otros miembros de la Mesa de Cooperantes de apoyo a la Asamblea Constituyente, co-presidida por la UCAC, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Cooperacin Tcnica Alemana (PADEP GTZ) as como a los miembros de la mesa de coordinacin interinstitucional para el proceso constituyente y el Foro Descentralizacin, Autonomas y Constituyente (FORODAC).

Fernando Aramayo Responsable de la UCAC

iv

INTRODUCCIN

Este documento es una sntesis de fcil lectura de la reflexin realizada por los componentes de Descentralizacin y Administracin Pblica de la Unidad de Coordinacin para la Asamblea Constituyente sobre el modo de Estado que surgir en nuestro pas luego de las autonomas departamentales. El lector encontrar aqu, por tanto, una explicacin amena de las caractersticas generales de cualquier rgimen de autonomas, as como de las preguntas que el pas debe responder para marcar sobre ste su propia peculiaridad e idiosincrasia. Es cierto que todava hay que disear las autonomas, definir cmo sern las nuestras, pero este diseo no puede ignorar el acervo de conocimientos y trminos de las ciencias de la administracin pblica, que tienen un valor general. En caso de salirnos de este marco, tendramos que llamar de otra forma a nuestras creaciones institucionales, y no autonomas. Sin embargo, incluso si decidimos respetar la teora del Estado autonmico, y repetir los elementos centrales de las experiencias internacionales de aplicacin de este tipo de Estado, el margen de libertad y creatividad del que los bolivianos disponemos es muy grande. Como suele decirse, incluso cuando se quiere romper las reglas, primero es necesario conocerlas.
v

Qu son las autonomas?

UNA PEQUEA HISTORIA

DE LA DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO BOLIVIANO

1.1. La tesis de los gobiernos departamentales

Hasta 1993, la nica descentralizacin de la que se discuta era la departamental. Los comits cvicos de los departamentos queran que se pusiera en prctica dos artculos de la Constitucin de 1967 que permitan, en su interpretacin, la constitucin de gobiernos departamentales. El gobierno de 1989-1993 convoc varias veces a congresos extraordinarios para tratar el tema; y en 1993 tambin present un proyecto de ley de organizacin de gobiernos departamentales que se sum a la veintena de propuestas en este sentido ya existentes; se realizaron cumbres polticas (reuniones de los jefes de los partidos) sobre ste y otros puntos, el 5 de febrero de 1991 y el 9 de julio de 1992. El debate descentralizador lleg entonces a su mxima efervescencia, si se habla del periodo anterior a 2004. Los comits cvicos planteaban la eleccin de los prefectos departamentales, vale decir, su autoorganizacin mediante un esquema avanzado de descentralizacin. La oposicin de entonces rechazaba terminantemente esta alternativa. El gobierno no se inclinaba ni por lo uno ni por lo otro, as que admiti que el Senado aprobara una ley, pero la reformul de inmediato, de modo que nunca se lleg a promulgar.
1

Fue entonces cuando apareci una visin que tendra una gran influencia en el futuro, que se formul como una prediccin. Segn sta, la descentralizacin de un Estado unitario como el boliviano slo sera posible en el nivel municipal.

1.2. La anttesis municipalista

Esta visin se aplic en la Ley de Participacin Popular, promulgada el 20 de abril de 1994. Esta ley promueve cuatro cambios fundamentales: a) Reconoce a las organizaciones naturales de la comunidad, desde siempre excluidas por el Estado, y permite que participen en las decisiones locales. Estas organizaciones no son funcionales (los sindicatos), sino territoriales: los pueblos indgenas, las comunidades campesinas y las juntas vecinales. b) Ampla y fortalece a los municipios, organismos estatales que se vinculan directamente con la comunidad. Bolivia era uno de los pocos pases del continente que no tena su territorio municipalizado; la jurisdiccin de las alcaldas slo alcanzaba a unas pocas ciudades con recursos para ejecutar obras y prestar servicios. Los pobladores urbanos eran los nicos que elegan alcaldes, con lo que la poblacin campesina e indgena del pas se quedaba sin posibilidades de incorporarse al sistema poltico. La Ley de Participacin ampli la jurisdiccin municipal, que pas del radio urbano a la seccin de provincia, con lo que se cre el municipio urbano-rural. La Ley transfiri gratuitamente a cada gobierno municipal la infraestructura pblica de salud, educacin, deportes, cultura, microrriego y caminos vecinales. Tambin aument las competencias del municipio sobre la infraestructura trasferida.

c) Entrega recursos renovados a los gobiernos municipales. La coparticipacin tributaria es una transferencia de las rentas que corresponden al gobierno nacional a favor de los municipios. Antes de la Ley de Participacin, cada uno de los municipios reciba un diez por ciento de lo recaudado, segn los aportes de los contribuyentes que tuvieran su domicilio legal en l. Estas disposicin de la Ley Tributaria concentraba la mayor parte de los tributos en las ciudades ms ricas del pas, dejando a muchas poblaciones sin ningn ingreso. Por otra parte, los impuestos a la propiedad rural, a la propiedad urbana y los vehculos terrestres, acuticos y areos pertenecan al gobierno nacional, y los municipios slo reciban el diez por ciento de ellos. Con la Ley de Participacin, esos impuestos pasan a ser recaudados exclusivamente por los municipios. En cuanto al resto de los tributos, la coparticipacin de los municipios sube a un veinte por ciento y se reparte de forma proporcional entre todos los municipios del pas, de acuerdo con el nmero de sus habitantes.1 Este sistema restablece la igualdad ante el Estado de todos los pobladores y de todas las regiones del pas. d) Reorganiza la administracin pblica nacional y departamental para que apoye al proceso de participacin. Este es el proceso que acaba con las otrora poderosas corporaciones regionales de desarrollo, que manejaban la coparticipacin tributaria hasta antes de la Ley de Participacin, y que convierte a las prefecturas, sobre las que antes de 1993 se quera construir los gobiernos departamentales, en simples bisagras entre el gobierno nacional y los municipios.

1 Para un anlisis general del rgimen fiscal actual ver Jos Antnio Tern (2004) Relaciones fiscales intergubernamentales en Municipalizacin: diagnstico de una dcada, ILDIS/USAID/Plural.

Junto con la Ley de Participacin Popular, considerada una medida de descentralizacin municipal, se aprob la llamada descentralizacin administrativa de los departamentos (1995). Esta ltima no contemplaba la eleccin de autoridades departamentales por el carcter cerradamente unitario que tenan las leyes y los partidos polticos de entonces. Formalmente se transfiri a las prefecturas departamentales los recursos para pagar los tems de maestros, mdicos y salubristas, y el 25 por ciento de la recaudacin nacional del Impuesto Especial a los Hidrocarburos Derivados (IEHD).

1.3. La confusin entre desconcentracin y descentralizacin

Solemos considerar todo proceso de transferencia del poder desde el centro hacia la periferia o desde arriba hacia abajo como descentralizacin. Y entonces hablamos de descentralizacin administrativa y de descentralizacin poltica. Al mismo tiempo, pensamos que una desconcentracin es una descentralizacin engaosa, puramente cosmtica, que no cambia el balance del poder. Ambas creencias son errneas.2 Una definicin correcta de descentralizacin dir que es cualquier transferencia de recursos y competencias a un nivel perifrico o inferior, al cual se le reconoce el derecho a decidir sobre esos recursos o a ejecutar esas competencias libremente, sin injerencia del nivel central o superior. En cambio, en la desconcentracin la institucin que recibe los recursos y las competencias debe rendir cuentas a un superior. Siguiendo estas definiciones, llegamos a conclusiones sorprendentes. Por ejemplo, que toda descentralizacin, si se usa
2 Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) Autonomas regionales y unidad nacional en Revista Barataria, p. 16 y 17.

bien la palabra, tiene un componente poltico. No puede haber una descentralizacin administrativa como contraria a una descentralizacin poltica. Lo que le ha pasado a las prefecturas desde 1995 fue en realidad una desconcentracin (a nivel departamental) de algunas actividades del Estado, como por ejemplo la de pagar salarios a maestros, mdicos y salubristas. Digamos adems que la distincin que hemos hecho entre descentralizacin y desconcentracin no implica, ni mucho menos, que sta ltima sea maosa o de menor categora. Es simplemente una forma de organizacin de los procedimientos administrativos, que en ciertos casos resulta la ms adecuada. Por ejemplo cuando no es posible dejar en manos ajenas, sin control superior, una determinada labor, como ocurre a menudo en el ejrcito, la salud, la tesorera, etc.

1.4. Evaluacin de las capacidades prefecturales

En el ao 2001 se realiz un estudio para evaluar las capacidades de planificacin, administracin y funcionamiento de las nueve prefecturas del pas.3 Adems de presentar la situacin del sistema prefectural en ese momento, el estudio permiti elaborar una lista de recomendaciones para mejorar y reorientar el proceso de desconcentracin departamental, y, en su caso, convertirlo en un verdadero proceso de descentralizacin. Puesto que las medidas tcnicas necesarias para aumentar el rendimiento de las prefecturas chocan con la constitucin poltica de stas, fue necesario pasar de los consejos tcnicos a las propuestas de reorganizacin poltica. Los principales problemas de gestin que el estudio detect en las prefecturas son los siguientes:
3 Franz Xaver Barrios Suvelza. (2002) et. al, Estudio de evaluacin de capacidades institucionales y de gestin prefectural, La Paz, PAP-Holanda.

Evaluando las capacidades prefecturales

Alta partidizacin y cuoteo de los cargos. Baja aplicacin de las normas de funcionamiento y poco respeto a la estructura organizativa fijada legalmente. Inexistencia de sistemas completos de monitoreo y evaluacin del trabajo. Los que hay se refieren exclusivamente a cuestiones presupuestarias o a proyectos especficos, y han sido impuestos por el gobierno nacional. Por tanto, no son una fuente de informacin para la deteccin y la sancin de las fallas individuales ni para la reorientacin de la gestin prefectural. Poca transparencia interna: falta de informacin y de rendicin de cuentas. Casi todo el gasto de las prefecturas est condicionado por el gobierno central. Este condicionamiento se suma al hecho de que el 52 por ciento del gasto prefectural es des-

tinado a objetivos que no son de directa competencia de las prefecturas (si se respeta la letra de la Ley de Descentralizacin Administrativa), sobre todo saneamiento bsico e infraestructura de salud y educacin.4 Los gastos delegados a las prefecturas por el gobierno nacional, es decir, el pago de los salarios de mdicos, salubristas y maestros, aparecen en el presupuesto prefectural (y ascienden al 50 y 70 por ciento de ste), pero son decididos por completo desde La Paz. Estamos ante una apropiacin ficticia de estos recursos por parte de las administraciones departamentales, que ni siquiera cuentan con informacin sobre los mismos. Las prefecturas pagan las plantillas de las entidades desconcentradas, pero al mismo tiempo stas dependen de facto de los ministerios, lo que causa graves problemas de informacin y control. Como las prefecturas no han podido absorber adecuadamente a las desaparecidas corporaciones regionales de desarrollo, los balances prefecturales tienen muchas lagunas y no son confiables. El estudio encontr que la capacidad productiva no est presente en las prefecturas del pas. El sistema prefectural es un proveedor mecnico de servicios pblicos, se despreocupa de su calidad y es indiferente a la satisfaccin o insatisfaccin que ellos provocan en la poblacin.

La investigacin concluye que, normalmente, en los nueve departamentos hay una prefectura:

4 Una introduccin a la organizacin territorial de algunos sectores puede verse en Czerniewicz, N. (2004) Anlisis exploratorio de la descentralizacin administrativa en lo sectores agropecuarios, salud, educacin, saneamiento bsico, caminos y poder judicial, en la serie Documentos de Trabajo del Componente Descentralizacin y Administracin Pblica de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID).

Sin legitimidad poltica propia, sin independencia de los partidos oficialistas y, por tanto, sin capacidad de accin. Sin poder respecto al gobierno nacional. Sin visin de largo plazo. Sin transparencia (ni informacin ni rendicin de cuentas). Sin sanciones a los funcionarios que se equivocan. Sin preocupacin por los resultados finales del trabajo. Sin contacto con sus clientes y despreocupada de la satisfaccin que les causa. Sin lgica empresarial. Sin relaciones de cooperacin con los municipios. Sin flexibilidad para adaptarse a las peculiaridades regionales.

Cul es la fuerza de las prefecturas respecto a los otros niveles de gobierno, el central y el municipal? La respuesta es: muy poca. Los ingresos de las administraciones departamentales equivalen a la mitad de los municipales y al nueve por ciento de los ingresos pblicos totales. Las prefecturas reciben un tercio de los impuestos que benefician a los municipios, y entre prefecturas y municipios sumados slo se apropian de un quinto de los impuestos nacionales. El gasto de las prefecturas es el siete por ciento del gasto pblico, mientras que el de los municipios es casi igual: seis por ciento. Y, finalmente, de la nmina de funcionarios pblicos, el dos por ciento corresponde a las prefecturas, el ocho por ciento a los municipios y un contundente 90 por ciento al gobierno nacional.5 Esta situacin de debilidad se reproduce en todas las reas. Las leyes nacionales condicionan casi todos los gastos de las
5 Para un ltimo anlisis sobre el grado de territorializacin de los servidores pblicos en Bolivia, ver Villarroel, Sergio (2005) Estado de situacin del servicio civil y del escalafn hbrido para puestos jerrquicos, en la en la serie Documentos de Trabajo de los Componentes Descentralizacin y Administracin Pblica de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID (AECI/DDPC-III/USAID).

prefecturas. Las competencias prefecturales no son respetadas ni por el nivel nacional,6 ni por el nivel municipal. A las prefecturas no se les da ningn poder reglamentario o capacidad para elaborar algunas normas, mientras que a los municipios s (las ordenanzas municipales). Los ministerios sectoriales dirigen parcialmente las entidades desconcentradas que las prefecturas financian y se han desdoblado en los gabinetes prefecturales. En cambio, no tienen ninguna injerencia en el nivel local, donde reina una rgida autonoma municipal. Esta diferencia afecta el equilibrio del Estado, crea bolsones de impunidad, desorden y falta de informacin en los municipios, e impide la realizacin de polticas verdaderamente nacionales.

1.5. Qu es necesario superar del modelo boliviano de descentralizacin?

El modelo de descentralizacin adoptado en 1994 disminuy el papel de las prefecturas y por tanto descuid el nivel intermedio de gobierno que se ubica entre los municipios, o gobiernos locales, y el gobierno nacional. Adems, defini unos canales ineficientes para el control y la participacin de la sociedad en la gestin de las prefecturas, sin considerar la eleccin popular de los prefectos. Por otra parte, las funciones de cada uno de los niveles de gobierno no fueron bien definidas. De este modo, hasta ahora se producen frecuentes cruces y duplicaciones del trabajo, as como acciones de recentralizacin de las competencias previamente descentralizadas.

6 Por ejemplo, ste cre un sistema paralelo de control del gasto del dinero del programa de condonacin de deuda externa HIPCII. Es tambin el caso de los fondos de inversin, que defienden los criterios nacionales en la ejecucin de la inversin departamental.

El modelo actual de descentralizacin del pas se apoya en una determinada ideologa. Si se quiere superar este modelo, por tanto, tambin es necesario superar la ideologa que lo respalda. sta est compuesta por cuatro elementos: el unitarismo, el municipalismo, el igualitarismo y la ortodoxia de mercado. Por el unitarismo, se supone que la autonoma de las regiones, en cualquier grado, podra afectar la cohesin del pas. El Estado se imagina como una estructura inerte, no como un proceso vivo. Por el municipalismo, se tiende a canalizar cualquier avance de la descentralizacin a travs de los municipios, olvidando y abandonando a las prefecturas. Es la tesis de la inviabilidad de la descentralizacin departamental, que qued superada por los hechos. Por el igualitarismo, se da el mismo apoyo a todos los organismos estatales, sin importar cules de ellos son ms eficientes, recaudan ms y contribuyen ms, mejoran sus capacidades, etc. Esto desmotiva a los mejores, los iguala hacia abajo. Por la ortodoxia de mercado, se produce una constante resistencia a otorgar responsabilidades econmicas a las entidades estatales.

1.6. Una nueva visin de la descentralizacin en Bolivia

La descentralizacin cay en un estancamiento que explica en gran parte el movimiento de 2004, que desde Santa Cruz conmovi y puso a discutir al pas con la consigna de las autonomas departamentales, que como veremos son gobiernos en todo el sentido de la palabra, y que cambiaran la estructura del Estado boliviano, de la naturaleza simple que tiene ahora a una compuesta.
10

Necesitamos una renovada visin

Este movimiento dio un nuevo impulso a la descentralizacin, superando el limitado municipalismo que comenz siendo una fuerza innovadora, pero que termin convirtindose en la camisa de fuerza del proceso. Los hechos, de una dimensin sin igual en la historia de Bolivia, enfrentaron a los polticos, los funcionarios pblicos y los intelectuales a la necesidad imperiosa de cambiar sus concepciones. Hoy el cambio est en marcha, y no debera agotarse en la simple eleccin de prefectos y otras autoridades, ni tampoco en los cambios de las normas actuales. Sera una lstima que las necesidades de la hora actual hicieran que los bolivianos olvidramos nuestra experiencia anterior, las lecciones aprendidas en ms de una dcada de descentralizacin. Por ejemplo, que confundiramos la realidad con las leyes. O que olvidramos que, sin importar cul sea el modelo de reforma de la adminis11

tracin departamental que se escoja, su xito requiere de medidas que vuelvan eficientes a las prefecturas (o gobernaciones, si as se las llamara). De lo contrario, nuevamente estaramos ante una reforma que beneficiara poco o nada al ciudadano. Por eso, la descentralizacin que se viene debera orientarse por un conjunto de principios como el siguiente7: a) La descentralizacin debe mejorar la vida de la gente. No debe perderse de vista que la descentralizacin, esto es, la entrega de poder a los organismos estatales ms cercanos a los ciudadanos, se hace para que: i) los servicios que prestan estos organismos sean ms adecuados a las necesidades de aquellos a quienes estn destinados; ii) las cuentas se rindan de forma ms transparente, mejor vigilada por los directos interesados. b) Las instituciones promotoras no deben sustituir a los sujetos de la descentralizacin. Esto quiere decir que los diferentes actores de la descentralizacin (prefecturas, agencias descentralizadas, municipios, gobiernos municipales, comits de vigilancia, organizaciones territoriales de base, etc.) slo deben obtener las responsabilidades y tareas que estn dispuestos a cumplir. Sus funciones y su trabajo no tiene que depender de la actuacin o el financiamiento de las instituciones externas, y en general de condiciones que no sea posible repetir todo el tiempo. c) No todas las actividades descentralizadas pueden ser participativas. La descentralizacin del Estado abre espacios a la participacin directa de la ciudadana, que sera imposible en un rgimen centralista. Al mismo tiempo, y por esto mismo, crea la necesidad de que el Estado tome medidas para evitar la fragmentacin y el desorden de las polticas pblicas. Las actividades que apunten a esto y otras parecidas, por ejemplo las que sirven para impulsar el desarrollo econmico en el nivel
7 Franz Xavier Barrios Suvelza (2004) Dictamen especial sobre la descentralizacin en Bolivia-Visin estratgica, Relaciones fiscales y Reingeniera prefectural, Ministerio Sin Cartera de Participacin Popula/USAID p. 91 y ss.

12

local, no pueden ser participativas, o al menos no tan participativas como las otras. Depende del tipo de actividad del que se trate: algunas requieren de decisiones rpidas, complejas y nicas, que tienen que ser tomadas directamente por las autoridades responsables. d) Debe respetarse el papel especfico de cada uno de los actores de la descentralizacin. Es primordial que se aliente una cultura de proteccin de la especializacin de los actores involucrados en la descentralizacin evitando que por ejemplo los entes deliberativos (consejo departamental o concejo municipal) quieran co-administrar con los respectivos ejecutivos a quienes tienen ms bien que fiscalizar; o que se aplique para los productores locales que buscan legtimamente el lucro, tcnicas de dilogo social tiles para otro tipo de escenarios. e) Hay que disear correctamente los procesos de descentralizacin. Aunque la descentralizacin tiene una naturaleza fundamentalmente poltica, resulta necesario que las decisiones polticas partan de un conocimiento tcnico suficiente. f) Es necesario diferenciar los cambios formales y los cambios reales. No hay que creer que el mejoramiento de las normas significa ya la solucin de los problemas en la realidad. Toda transformacin legal o conceptual tiene que enfrentarse a los comportamientos informales, a la cultura de gestin, a los hbitos efectivos de las instituciones, las cuales generalmente son resistentes al cambio. g) Es necesario permitir la innovacin y la competencia entre los departamentos y los municipios. Si en cada territorio se pudiera aplicar medidas y procedimientos exitosos que pusieran a unos municipios o departamentos por delante de los otros, se estimulara el esfuerzo del conjunto, pondra a unos a imitar las mejores prcticas de los otros y en general se implantara una gestin pblica competitiva y por resultados.
13

Hay varias opciones que elegir

EL FIN DEL MONOPOLIO

DE LA LEGISLACIN

2.1. El Estado boliviano como Estado simple

Cul es el cambio sustancial que introduciran las autonomas en el ordenamiento administrativo del pas? No tanto el que se comience a elegir prefectos por sufragio popular, porque al fin y al cabo desde los aos ochenta que ya votamos por los alcaldes, y esto no ha trastocado muchas cosas. Lo que convierte el proceso que vivimos en la antesala de una revolucin territorial, es la posibilidad de que, gracias a las autonomas, los departamentos cumplirn una funcin hasta ahora monopolizada por uno de los tres poderes de la Repblica: legislar. Los departamentos elegirn asambleas o congresos que les darn sus propias leyes en las reas que sean de su competencia (entendiendo por competencia las materias de las que son responsables). Es ste un sistema anti o no-unitario? No lo es. En nada afecta a la unidad nacional, como muestran tantos ejemplos en el mundo. Es mejor llamarlo compuesto, por oposicin al Estado simple que tenemos hoy.8 Qu es un Estado simple? Un Estado en el que la funcin legislativa es una facultad exclusiva del Parlamento.
8 Idem. pie de pgina n 2, p. 6 y 7.

15

Qu es un Estado compuesto? Un Estado en el que por lo menos algunas leyes se elaboran de forma concurrente o compartida con otros niveles distintos del nacional.

2.2. Los tipos de Estados compuestos

Hay varios Estados compuestos. Uno de ellos es el federal, a lo norteamericano; otro el autonmico, a lo espaol; y finalmente el tri-territorial que se insina crecientemente por ejemplo en Italia, Brasil y Sudfrica. En cualquiera de los Estados compuestos, ya no es una sola asamblea, sino varias de ellas las que, simultneamente, dan leyes a los ciudadanos. Para que esto no se convierta en una Torre de Babel, y para guardar las necesarias jerarquas, un Estado compuesto tiene que establecer las competencias de cada nivel de gobierno. Esto es lo que debemos hacer los bolivianos en la Asamblea Constituyente. Definir cules sern las competencias del gobierno nacional, de los gobiernos departamentales y de los gobiernos municipales.
Cualquier de estos casos implica siempre el Estado nico El modo de Estado centralista El modo de Estado autonmico El modo de Estado triterritorial El modo de Estado federal

Un Estado!

Un Estado!

Un Estado!

Un Estado!

lo que cambia es la distribucin interna del poder.

16

2.3. Caractersticas de las autonomas

Podemos definir las autonomas en Bolivia como un rgimen en el cual los departamentos pueden darse leyes para su desarrollo, en el marco del ordenamiento general del Estado. Esta limitacin impide que las autonomas se conviertan en un camino hacia la divisin o la anarqua del pas, como a veces se dice. Por supuesto, los departamentos autnomos no slo tienen la capacidad de darse leyes, sino tambin de elegir por voto directo a sus autoridades, ocuparse plenamente de determinadas competencias, crear tributos propios para autofinanciarse, y no tienen que someterse a rganos superiores en cuanto al contenido de sus actos, sino solamente en cuanto al control de la legalidad de dichos actos. Es seguro que con las autonomas sigan existiendo los impuestos nacionales, y que los departamentos coparticipen de ellos. Esto es lo ms comn. Aunque seguramente coparticiparn ms los que mejores esfuerzos propios hagan. Adems, algunos tributos (normalmente los impuestos a las utilidades y a la renta personal) pueden ser transferidos a los departamentos. Sin embargo, esto depender de la propuesta de autonomas que finalmente se adopte. En uno de los casos, llamado foral, los impuestos nacionales pueden ser convertidos en departamentales, y cada departamento pagar un porcentaje de sus ingresos por ellos al gobierno nacional, para que ste cumpla sus funciones. En otras palabras, puede ser el gobierno nacional el que coparticipe de la bolsa tributaria de los departamentos. Esto es excepcional en el mundo. En otro caso, puede reunirse todos los impuestos en una bolsa nacional, igual que ocurre ahora, y coparticipar de ella los municipios, universidades y departamentos, y al mismo tiempo tambin el gobierno nacional. Esta es una cuestin que debe resolverse en el referndum autonmico y la Asamblea Constituyente.
17

2.4. Similitudes y diferencias de las autonomas respecto al federalismo

Cul es la diferencia entre un Estado federal y uno autonmico? El Estado federal surgi a veces como una federacin de Estados, que en algunos casos son preexistentes y pierden luego de federados esa calidad. Sin embargo, sta no es una condicin necesaria. Los territorios que componen un Estado federal generalmente se dotan slo formalmente, de constituciones individuales pues no son Estados. Adems, los Estados federales poseen un Senado con representacin de cada territorio, en el que se dirimen los asuntos de la unin. Este Senado puede vetar las leyes nacionales. En cambio, en el Estado autonmico las regiones no cuentan con constituciones, sino con estatutos y sus representantes en el nivel nacional, o no se renen en una Cmara Alta territorial, o si lo hacen son revisores de leyes, representantes

Dos clases de Estado compuesto 18

polticos (igual que nuestros senadores) y no territoriales. No tiene derecho a vetar una ley nacional en nombre de su jurisdiccin, sino slo pueden oponerse a ella en nombre propio. Tanto el Estado federal como el autonmico contienen a varias asambleas con facultades legislativas: una asamblea y un gobierno nacionales que se ocupan de determinadas competencias, y tambin asambleas y gobiernos intermedios que tienen sus propias responsabilidades. Los municipios estn subordinados a estos gobiernos intermedios. En ambos Estados el gobierno nacional es equivalente a la Repblica, y hay un flujo de dinero desde abajo hacia arriba, y viceversa.

2.5. Similitudes y diferencias de las autonomas respecto a un Estado tri-territorial

En el Estado tri-territorial el gobierno nacional no es equivalente a la Repblica, sino uno ms de los niveles de gobierno, con similar jerarqua que los otros dos. De la misma forma, en este tipo de Estado el gobierno intermedio no subordina a los gobiernos municipales, que tienen la misma dignidad constitucional que los otros. La Repblica es la reunin de estas tres redes de instituciones de fuerza equivalente, y puede ser representada por una figura de gran credibilidad y permanencia en el cargo, como un presidente. Este presidente, por supuesto, no es el que conocemos en el sistema presidencial boliviano, porque no participa directamente en el gobierno interno. En caso de que se decidiera pasar a un Estado compuesto, este modelo tiene la ventaja de adaptarse a la realidad actual de Bolivia, es decir, la de una estructura estatal simple, pero en la que se ha desarrollado notablemente el nivel municipal.9
9 Para profundizar lo dicho en este captulo, vase Cartilla Aprendiendo sobre autonomas del DDPC III/FAM/UCAC, p. 5 y 6.

19

MODO DE ESTADO

CARACTERSTICA VARIACIONES DEL MISMO DEFINITORIA MODO DE ESTADO Estado simple centralista Estado simple desconcentrado Estado simple descentralizado Estado federal

Estado simple

Slo el nivel nacional legisla (por tanto, hay monopolio del Parlamento nacional)

Estado compuesto

Varios niveles legislan (por tanto, hay legislacin exclusiva y concurrente)

Estado autonmico Estado triterritorial

20

VARIACIONES DEL ESTADO COMPUESTO

CARACTERSTICAS PRINCIPALES Hay un Senado territorial con derecho a veto de las leyes nacionales. El gobierno nacional legisla y equivale a la Repblica; los gobiernos departamentales legislan en su jurisdiccin; los municipios se subordinan a stos ltimos. El nivel nacional puede o no tener un delegado que lo represente en los gobiernos departamentales. No existe un Senado que represente territorialmente al nivel intermedio con derecho a veto de las leyes nacionales.

Estado federal

Estado autonmico

El gobierno nacional legisla y equivale a la Repblica; los gobiernos departamentales legislan en su jurisdiccin; los municipios se subordinan a stos ltimos. El nivel nacional tiene un delegado que lo represente en los gobiernos departamentales. El gobierno nacional, los gobiernos departamentales y los municipios legislan y tienen una misma dignidad; ninguno de ellos equivale a la Repblica, que es representada por un presidente que no participa en el gobierno. El nivel nacional no tiene un delegado que lo represente en los gobiernos departamentales o municipales.

Estado triterritorial

21

Algunos van ms rpido que otros

POSIBLES ESCENARIOS DESPUS

DEL REFERNDUM SOBRE AUTONOMAS

3.1. Simetras y asimetras

La descentralizacin puede ser simtrica, cuando todos sus beneficiarios reciben estatus, poder, recursos y competencias de forma uniforme. Pero esto supone que estos beneficiarios sean iguales o muy similares entre s, lo que casi nunca es el caso. Una descentralizacin diseada en el escritorio puede ordenar el territorio en partes equivalentes que contengan un poco de todo (riquezas, poblacin, extensin, potencialidades, etc.), pero este modelo difcilmente podr superar la prueba de los hechos. Los departamentos son realidades anteriores a la propia Bolivia. Parece muy difcil prescindir de ellos para redistribuir el poder y los recursos del Estado, como se hizo en otros pases con menos tradicin regional. En tal caso, la descentralizacin tendr como sujetos a territorios diferentes (y, en algunos casos, muy diferentes) entre s. Por ello, tendr que ser asimtrica, vale decir, diferente en la prctica para cada departamento, aunque garantizando los derechos de todos ellos para acceder, en algn momento, y segn su propia voluntad, a la oferta descentralizadora completa.

23

3.2. Las posibles asimetras

Algunos departamentos pueden decir no

3.2.1. No todos los departamentos eligen la autonoma

El referndum en torno a las autonomas preguntar a cada departamento sobre su deseo de unirse al proceso de descentralizacin autonmica. Es posible que algunos de ellos decidan no hacerlo. En tal caso, ellos podran optar por optimizar la desconcentracin de la que actualmente gozan de forma limitada, o en cambio por la desconcentracin del gobierno nacional y la administracin de un conjunto menor de competencias departamentales, mientras los dems departamentos que elijan la autonoma podran darse normativa propia sobre un conjunto mayor de competencias. Es posible esto? En realidad, ya ocurre en varias partes del mundo. En Gran Bretaa o en Francia, por ejemplo, algunas regiones tienen ms independencia del poder central que otras, es decir, all el modo de Estado es estructuralmente asi24

mtrico. Los departamentos no autnomos tendran que tener el derecho de cambiar de condicin si as lo quisieran.10

3.2.2. Todos los departamentos eligen la autonoma, pero...

Tambin es posible que los nueve departamentos voten a favor de la autonoma. En tal caso, la organizacin departamental ser, estructuralmente o en primera instancia, simtrica. El problema estar en que eso no puede significar la recepcin y el ejercicio de iguales competencias por parte de todos los departamentos, porque determinadas competencias implican las correspondientes responsabilidades. Y un departamento no puede legislar sobre reas que luego, por falta de recursos, sea incapaz de administrar. Por tanto, una cosa es saber cules son las competencias que le corresponden a cualquier departamento autonmico, y otra diferente determinar si tal o cual departamento podr cumplirlas. Lo primero no puede implicar lo segundo, porque en tal caso, podra darse la figura de departamentos que toman decisiones pidiendo que el costo de ellas sea pagado por el resto del pas. Y esto sera inaceptable. De modo que, incluso si los nueve departamentos decidieran ser autnomos, el ejercicio de esta autonoma, por lo menos de inicio, tendra tambin que ser asimtrica.

3.2.3. Las asimetras diferenciales

Otra causa de asimetras puede ser la introduccin en algunos departamentos de leyes e instituciones especiales para integrar sus diferentes lenguas, culturas y modos de organizacin poltica. Por ejemplo, algunos departamentos pueden incorporar algunas formas de organizacin poltica comunitaria, no representativas, siempre y cuando respeten esencialmente
10 Sobre la teora de las (a)simetras ver Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) La descentralizacin y el federalismo en Europa occidental en Reporte Europa de la UCAC (GTZ/AECI/DDPC III-USAID), p. 26.

25

las normas nacionales sobre la materia. De este modo la estructura poltica del Estado reflejara la diversidad del pas. De este modo, uno de los principales problemas del pas, la falta de comunicacin y de integracin entre las etnias que lo componen, puede ser abordado de una forma relevante por la descentralizacin y las autonomas. La distribucin del poder, que en el plano nacional ha estado bloqueada para los pueblos indgenas, podra desbloquearse en el plano departamental, donde hay un mayor conocimiento entre los actores, y donde aquello que est en juego es menor. A su vez, ste puede ser un paso fundamental para disminuir la exclusin tnica en todo el pas.

3.3. La distribucin del gobierno entre todos los territorios del pas
Uno de los comportamientos primordiales de los grupos humanos es la configuracin de un territorio en el cual imponer sus reglas. Todo el planeta est dividido en territorios de diverso tamao (los pases), y stos a su vez se subdividen en muchas unidades territoriales, tiles para una mejor organizacin de la defensa, la provisin de servicios, etc. De este modo, hay territorios muy bsicos, como en Bolivia por ejemplo el distrito educativo, los cuales slo tienen propsitos administrativos. Y hay territorios ms complejos, con funciones polticas. En este caso hablamos de dos clases de territorios polticos: las instancias territoriales y las entidades territoriales.11 En aquellas se eligen a gobernantes de diferente jerarqua. En algunos casos dicha eleccin es el resultado de la designacin de un poder superior (como en el caso del prefecto boliviano cabeza de la instancia territorial departamento). En otras, la eleccin es una responsabilidad de
11 Op.cit. de pie de pgina N 9, p. 11 y 12.

26

los habitantes, que la asumen a travs del voto (como el singular caso del agente municipal para el cantn). Actualmente en Bolivia las instancias territoriales son el cantn (donde el prefecto elige al agente cantonal) y el departamento (donde el presidente selecciona al prefecto). Las entidades territoriales, en cambio, son el municipio (donde adems de elegirse alcaldes y concejales goza de cualidad gubernativa), y el pas. Como es lgico, las autonomas cambian automticamente estas dos listas, al convertir el departamento, de la instancia territorial que es ahora, en una entidad territorial. Tambin se ha escuchado propuestas de eliminar el cantn como territorio poltico, y de darle a las provincias la condicin de instancias territoriales, es decir, territorios con la facultad de elegir a su mxima autoridad, que sera el subgobernador. Todo esto debe ser definido en el futuro. Distintas clases de gobierno deben ser distribuidos entre distintas clases de territorios. Otra cuestin que necesita de la reflexin colectiva es la situacin en que quedarn las instituciones gubernamentales a las cuales el sistema electoral no toca, pues cumplen funciones tcnicas, como la Contralora, las superintendencias, el Ministerio Pblico, la Polica, etc. Las instituciones de este tipo no pueden perder la condicin nacional, pero al mismo tiempo, por la importancia y el alcance de sus funciones, parece insuficiente solamente desconcentrarlas.12 Por tanto, puede apelarse a un sistema mixto, que subordine estas organizaciones a una ley nacional y que mantenga un centro nacional en cada una de ellas, pero que d una injerencia limitada a los gobiernos departamentales.13
12 Hay una definicin de desconcentracin ms arriba. 13 Sobre el tema de cmo territorializar estos sistemas estatales, ver Franz Xavier Barrios Suvelza (2005), Datos y Relatos actualizados sobre la descentralizacin en Espaa, Italia y Alemania en Reporte Europa de la UCAC (GTZ/AECI/DDPC III-USAID), p. 81 ss.

27

El ejercicio de la solidaridad

LA SOLIDARIDAD
ENTRE LOS TERRITORIOS

4.1. Departamentos reforzables y no reforzables14

La solucin para las asimetras es un rgimen transitorio que establezca dos tipos, por decirlo as, de departamentos. Unos estaran autorizados a ejercer todas las competencias que se deriven de su condicin autonmica (departamentos no reforzables), y otros que lo harn slo en la medida en que as lo permitan sus ingresos propios y su coparticipacin de los impuestos nacionales, que en parte tendr que depender de sus recaudaciones de impuestos propios (departamentos reforzables). Tambin debera haber un sistema de fondos de solidaridad, como el que logr homogenizar a los miembros iniciales de la Comunidad Europea. La idea sera que de aqu a 30 aos todos los departamentos tuvieran la capacidad de ejercer plenamente su autonoma.

4.2. Dos departamentos no reforzables

Una forma de diferenciar a los departamentos no reforzables de los reforzables (estos trminos pueden cambiarse, por supuesto) es determinar hipotticamente qu departamentos cubren hoy, con sus recaudaciones tributarias, el costo que demandan sus prefecturas y las otras reparticiones estatales que
14 Ver datalles en op.cit. de pie de pgina N2.

29

se hallan en ellos: contraloras departamentales, servicios desconcentrados, universidades, etc. En este clculo habra que excluir a las regalas, porque stas son eventuales (duran mientras duren los recursos naturales), y un departamento no reforzable no puede convertirse en reforzable con posterioridad, una vez que se hayan agotado sus recursos no renovables. Los gastos que hace hoy el Estado boliviano en el nivel departamental ascienden a algo menos de 1.500 millones de dlares.15 Esta suma no incluye los presupuestos municipales. De ella, La Paz hace uso de unos 400 millones de dlares. Santa Cruz, de cien millones menos. Son los mayores gastadores, pero tambin los nicos departamentos que generan recursos tributarios suficientes para sostenerse a s mismos, como se ve en el siguiente cuadro. Se debe corregir en ciertos casos los datos para aquellos impuestos cuyo registro se puede ver afectado por el registro legal del contribuyente. As por ejemplo se dividi el IEHD, que actualmente las empresas recaudadoras entregan sobre todo en Santa Cruz,16 entre todos los departamentos, segn el consumo de cada uno de los combustibles gravados por el impuesto.17 Esto fue necesario porque en un rgimen autonmico se debe mejorar el registro territorializado de las finanzas pblicas. Es decir, se pasa de las bolsas comunes nacionales a las recaudaciones departamentales aunque sea slo para averiguar la fuerza fiscal de origen tributario que se le puede atribuir a un departamento independientemente de que sea slo como referencia.
15 La cifra fue calculada en base al presupuesto 2004, es decir, a lo que se planific gastar de acuerdo a las necesidades de las instituciones y no a lo que efectivamente estas gastan, porque esto ltimo, ms que reflejar la demanda de recursos, expresara la eficiencia de los funcionarios a cargo. Ver Carta Tcnica N 1 de los componentes Descentralizacin y Administracin Pblica de la UCAC, Primeras aproximaciones al presupuesto pblico departamental, octubre de 2004. 16 Lo que no afecta al sistema de distribucin, porque actualmente ste centraliza todos los impuestos en una bolsa comn nacional. 17 Carta Tcnica N 3 de los componentes Descentralizacin y Administracin Pblica de la UCAC, Primeras aproximaciones a la capacidad contributiva departamental, febrero de 2005.

30

Como dijimos, La Paz y Santa Cruz son los dos nicos departamentos que podran estar en condicin no reforzable durante los primeros momentos del periodo autonmico.18
Balanzas fiscales per-cpita de los departamentos para 2004 (En dlares americanos por habitante)
150 Balanzas fiscales Per-cpita en dlares americanos 100 50 0 -50 -100 -150 -200 -250 CHU LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PAN -61 90 -4 -35 -66 -82 -79 -221 114

4.3. Balanzas fiscales

El cuadro que acabamos de reproducir es una balanza fiscal, es decir, una relacin entre las obligaciones y los ingresos de origen tributario de un determinado nivel de gobierno.19 Es un clculo hipottico, porque como se dijo los departamentos no usan directamente estos recursos y se calcula slo considerando aquellos de origen genuinamente tributario, osea, excepto las regalas. En la realidad reciben una coparticipacin y transferencias de estos recursos ya centralizados, una asignacin que en algunos casos es menor y en otros casos mayor a su propio aporte. En la contabilidad real y actual, todos los departamentos, inclusive La Paz y Santa Cruz, buscan cubrir sus gastos con lo que reciben. Un rgimen tributario que permitiera
18 Para ms informacin sobre este punto, vase Villarroel, Sergio, Estimacin de balanzas fiscales departamentales y aproximaciones al costeo en la administracin pblica, en la serie en la serie Documentos de Trabajo del Componente Descentralizacin y Administracin Pblica de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID). 19 Extrado de Carta Tcnica N 4 de los componentes Descentralizacin y Administracin Pblica de la UCAC, Estimacin de balanzas fiscales departamentales, abril de 2005.

31

por parte de los departamentos una apropiacin mayor de lo que ellos mismos recolectan por impuestos, beneficiara a los que tienen mayores ingresos y, en cambio, perjudicara relativamente a los departamentos con menos recaudaciones propias, que se haran ms deficitarios. Al mismo tiempo, los departamentos que menos aportan, si decidieran mantenerse fuera de las autonomas, es decir, bajo el sistema actual de coparticipacin del IEHD y de transferencias de fondos desde el centro, restaran recursos a los departamentos que s eligieran la autonoma, porque la torta a la que stos aspiraran sera menor. En cambio, si todos los departamentos preferiran convertirse en autnomos, los que son autosuficientes ganaran. Este hecho explica una parte del debate actual sobre las autonomas. Pero es resoluble. Exige la creacin de sistemas de solidaridad como los que se describen en las siguientes pginas.20

4.4. Sistemas de solidaridad21

En el nuevo Estado autonmico habr flujos de recursos entre los distintos niveles de gobierno. Estos deben procurar crear economas regionales desarrolladas, corregir los dficit financieros en cada Hacienda departamental, y asegurarse de que cada municipio puede cumplir con un conjunto de tareas sociales mnimas, de modo que todos los ciudadanos partan de una misma plataforma bsica de servicios. a) La cohesin regional Debera crearse un Sistema de Cohesin Regional empeado en lograr una convergencia econmica entre las regiones
20 Para encontrar ms informacin sobre este punto, vase Saric, Drina, Transferencias fiscales intergubernamentales y modelacin de escenarios fiscales para autonomas, en la serie Documentos de Trabajo del Componente Descentralizacin y Administracin Pblica de la UCAC (AECI, DDPCIII/USAID). 21 Op.cit. en pie de pgina N 2.

32

con alto PIB y las regiones con bajo PIB. Para ello es fundamental que la inversin de este fondo no sea errtica, fragmentaria y asistencialista, como ocurre actualmente, y se encargue eficientemente de crear condiciones productivas y exportadoras en las regiones productivas. Debe darse un vuelco completo en la concepcin de la inversin pblica nacional. b) La compensacin interdepartamental Es necesario crear un Fondo de Compensacin Interdepartamental al que aporten los departamentos no reforzables del pas, de acuerdo a su riqueza, y que emplee estos recursos para apoyar a los departamentos reforzables en el cumplimiento de las competencias mnimas que se habrn sealado a s mismos

Aportan los que ms tienen

33

Fondo de Compensacin Interdepartamental es la piedra angular de la construccin de un Estado autonmico y solidario, que supere las asimetras que explican la pobreza del pas, creando con ello una base slida para la democracia. En un Estado Tri-territorial, el gobierno nacional tambin puede beneficiarse de la compensacin, si es que la necesitara para cumplir adecuadamente sus competencias. c) El balance inter-municipal Tambin es necesario complementar la actual forma de coparticipacin de los municipios en los tributos nacionales. El carcter igualitario de sta (todos reciben de acuerdo a su poblacin) fue un avance importante en su momento, pero que ahora resulta insuficiente. El sistema trata igual a los municipios que hacen esfuerzos por recaudar sus propios recursos y a los que no hacen estos esfuerzos. As, fomenta la pasividad tributaria y olvida que en muchos casos los municipios ms despoblados son tambin los que requieren de ms fondos. Por eso se necesita adems un sistema de apoyo de los gobiernos departamentales a los municipios, pero que no sea uniforme como el de coparticipacin nacional, sino selectivo. Los departamentos deben intervenir para lograr un balance (o ecualizacin) entre sus municipios, apoyando solamente a los que carezcan de los recursos suficientes para cubrir todas las necesidades derivadas de su obligacin en entregar a todos los ciudadanos un mnimo de servicios y coberturas sociales.22

22 Para profundizar este punto vase Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) Efectos de espacio sobre costos de provisin local. Un modelo de ecualizacin por bloques para los municipios bolivianos en Revista de Economa Institucional de la Universidad del Externado, N 13, Bogot.

34

Cmo distribuir el gobierno?

FACULTADES Y COMPETENCIAS
DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN UNA BOLIVIA CON AUTONOMAS

5.1. Las facultades legislativa y administrativa23

Hay por lo menos tres facultades o capacidades gubernamentales: la legislativa, la administrativa y la financiera. Aqu hablemos detalladamente de las dos primeras: 1. La facultad legislativa es la de hacer leyes. En un Estado simple slo puede ser exclusiva del nivel nacional, nico capaz de legislar sobre determinada competencia en cambio, en un Estado compuesto varios niveles pueden legislar sobre el mismo tema. Cuando la legislacin es concurrente se divide a su vez en dos: en el primer caso, el nivel superior, es decir, el nacional, hace una ley marco, una norma que seala los principios ms generales a los que debern sujetarse todas las otras leyes que aprueben, posteriormente, los niveles inferiores, los departamentos, las cuales tratarn con detalle sobre el mismo asunto que la ley marco. En este caso estamos hablando de una legislacin concurrente piramidal. En el segundo caso, los niveles de gobierno pueden aprobar leyes sobre el mismo asunto que slo se sujeten a los principios constitucionales, pero que no choquen entre s, que no
23 El basamento terico en Franz Xavier Barrios Suvelza (2002) Un enfoque cbico de ordenamiento territorial en Revista Reforma y Democracia del CLAD, Caracas, N 23.

37

sean contradictorias o se afecten mutuamente. El ejemplo ms sencillo es el de las leyes de promocin del desarrollo econmico. En este caso, hablamos de una legislacin concurrente horizontal. En otras palabras: Asignacin concurrente horizontal: Los tres niveles (nacional, intermedio y local) legislan. Todos tienen capacidades administrativas, es decir, reglamentan, planifican, operan, controlan y regulan. Asignacin concurrente piramidal: Un nivel establece la ley marco y el siguiente la detalla y desarrolla. Este segundo nivel es el que concentra la facultad administrativa (reglamenta, planifica, opera, controla y regula). 2. La facultad administrativa puede tener cinco formas: a) reglamentar la ley, b) planificar la ejecucin de una accin, c) operar o actuar, d) controlar que la accin se haya cumplido satisfactoriamente, e) regular las actividades de terceros dentro de la misma rea de accin. Es bueno no confundir las facultades legislativa y administrativa, en especial en su forma a, es decir, la de reglamentar. La facultad legislativa puede estar en un nivel y la facultad de reglamentar en otro, sin que por eso el Estado deje de ser simple. Solamente se convierte en compuesto (es decir, en nuestro caso, en autonmico) cuando la facultad legislativa est dividida. Por tanto, al mismo tiempo que se define las competencias que tendr cada nivel de gobierno en el Estado compuesto, hay que discutir cmo se dividir la facultad legislativa sobre ellas. En segundo lugar, es necesario debatir, para cada competencia, la distribucin entre los niveles de gobierno de las cinco formas de la capacidad administrativa, porque tanto en un Estado simple como en uno compuesto estas formas
38

pueden asignarse de diferentes maneras, como veremos enseguida. Asignacin privativa: El nivel que tiene la facultad de legislar sobre una competencia tambin tiene toda la capacidad administrativa (es decir, reglamenta, planifica, opera, controla y regula). Asignacin exhaustiva: El nivel que tiene la facultad de legislar sobre una competencia tambin reglamenta, planifica, controla y regula, pero la operacin puede realizarse aprovechando a un nivel inferior. Asignacin compartida: El nivel que tiene la facultad de legislar sobre una competencia no la planifica, no la controla y la plenitud de la capacidad administrativa (es decir, reglamentar, planificar, operar, controlar y regular) est en el nivel inferior.

Quin hace las leyes? sa es la clave

39

Asignacin por dispersin: El nivel que tiene la facultad de legislar sobre una competencia tambin reglamenta, planifica, controla (menos) y regula; el nivel intermedio planifica y controla (ms), y el nivel inferior opera. Esto se hace adrede y no por el simple desorden del Estado. Con todo lo dicho llegamos al siguiente cuadro:
Resumen de las formas de competencias privativa
Modo de Estado Simple

exhaustiva exclusiva dispersa compartida

Modo de Estado Compuesto

horizontal concurrencial piramidal

5.2. Por ltimo: las competencias de los niveles de gobierno

Qu competencias le correspondern a cada nivel de gobierno en una Bolivia con autonomas? sta pregunta ser la ms difcil que se plantee la Asamblea Constituyente. Para responderla tendr que tomar en cuenta que las competencias no son buenas intenciones, aspiraciones o postulados generales, sino materias concretas, campos de accin. Algunas de ellas, llamadas majestuosas, pertenecen de hecho al Estado nacional. Se trata de la defensa, las relaciones exteriores, la acuacin de moneda, el manejo de la economa, etc. Adems de ellas, el gobierno nacional seguramente tendr (solo o en colaboracin con otros niveles) competencias como las polticas educativa y cultural, las estrategias del pas, el comercio, etc.
40

Qu harn por su parte los departamentos autnomos? Qu los municipios? No tendra caso adelantarse a la discusin. Pero s recordar que junto a la discusin de las competencias, y para cada una de ellas, debe definirse tambin sus formas de legislacin y sus formas de administracin. Por tanto, no se trata tanto de repartirse competencias, como de compartirlas de una forma organizada y racional. Si esto se olvida, la confusin podra ser mayscula. Adems, tambin hay que recordar que no basta con tener competencias, sino que tambin hay que cumplirlas, y hacerlo mejor que el gobierno nacional centralista en los primeros 180 aos de vida del pas. Y esto no depende tanto del modelo de organizacin del Estado, como de los principios que cultiven quienes operen este modelo, principios que ya hemos mencionado ms arriba y que pueden resumirse en uno solo: las autonomas deben servirle a la gente.

El comienzo de una nueva era 41

Esta edicin de 800 ejemplares se termin de imprimir en la Imprenta Weinberg en el mes de septiembre de 2005.