UNIVERSIDAD RAFAEL LANDVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES GUATEMALA, 21 JULIO 2009.

ANTEPROYECTO DE TRABAJO DE TESIS LA REGULACIN TRIBUTARIA MUNICIPAL EN GUATEMALA Y LA APROBACIN DEL CDIGO TRIBUTARIO MUNICIPAL.

M.A. HELENA CAROLINA MACHADO C. CARNE 45114-92

2. NDICE DEL ANTEPROYECTO

3. Ttulo Tentativo de Tesis 4. Modalidad del trabajo de tesis 5. Objetivos 5.1. General 5.2. Especficos 6. Marco Terico y Planteamiento del Problema 6.1. Antecedentes 6.2. Marco Terico 6.3. Planteamiento del Problema 7. Alcances de la investigacin 8. Lmites 9. Aporte 10. Tipo de Investigacin 11. Sujetos 12. Unidades de Anlisis 13. Instrumentos 14. ndice esquemtico preliminar 15. Originalidad del enfoque 16. Referencias 17 Modelos instrumentos

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3. TTULO TENTATIVO DEL TRABAJO DE TESIS LA REGULACIN TRIBUTARIA MUNICIPAL EN GUATEMALA Y LA APROBACIN DEL CDIGO TRIBUTARIO MUNICIPAL.

4. MODALIDAD DEL TRABAJO DE TESIS MONOGRAFA

5. OBJETIVOS: 5.1. General: Analizar la normativa tributaria municipal vigente en Guatemala, as como determinar las ventajas y desventajas que se generaran en el sistema tributario municipal como consecuencia de la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal.

5.2. Especficos: 1. Analizar la normativa tributaria municipal, especficamente el Cdigo Tributario y el Cdigo Municipal. 2. Analizar el Anteproyecto de Ley que contiene el Cdigo Tributario Municipal 3. Determinar las ventajas y desventajas que la aprobacin del Anteproyecto de Ley generara en el sistema tributario municipal.

6. MARCO TERICO Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 6.1. ANTECEDENTES La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala reconoce en el artculo 253 la autonoma de los municipios y las funciones de los mismos, entre las que se menciona la referente a la obtencin y disposicin de sus recursos, adems de atender los servicios pblicos locales y el cumplimiento de sus fines. En el mismo sentido, el artculo 255 de la Carta Magna establece que las corporaciones municipales deben procurar el fortalecimiento econmico de sus municipios, y resalta la importancia de que la captacin de recursos debe necesariamente

ajustarse al principio constitucional de legalidad en materia tributaria, que se encuentra contemplado en el artculo 239 del mismo cuerpo legal. De conformidad con lo establecido en el artculo 35 del Cdigo Municipal 1 es atribucin del Concejo Municipal decidir sobre la aprobacin, ejecucin y liquidacin del presupuesto de ingresos y egresos del municipio. En ese sentido, el artculo 100 del mismo cuerpo normativo establece que los ingresos del municipio son, entre otros: (a) aportes que por disposicin constitucional debe trasladar el Organismo Ejecutivo a cada municipio; (b) impuestos decretados por el Congreso de la Repblica a favor del municipio; (c) arbitrios, tasas y servicios municipales, as como las contribuciones por mejoras. Segn explica Ernesto Rezk2 las municipalidades (principalmente las pequeas) han creado una dependencia financiera hacia el Gobierno Central ya que el flujo permanente de recursos nacionales ha debilitado la capacidad propia de generacin de arbitrios e impuestos municipales y ha provocado que los alcaldes eviten asumir el costo poltico de incrementar tasas y arbitrios; las pocas municipalidades que lo han hecho han asumido el desgaste y ataque poltico de dichas acciones. En la Exposicin de Motivos del Proyecto de Cdigo Tributario Municipal 3 se explica que, a fin de cumplir con los acuerdos asumidos en el Foro Nacional La Modernizacin de las Finanzas Municipales, se procedi a elaborar un anlisis legal de los antecedentes del Cdigo Tributario Municipal, habindose determinado que existe un vaco legal en materia de administracin de tributos municipales, debido a que las leyes tributarias del pas excluyen el rea municipal; la existencia de un mandato constitucional de emisin del Cdigo Tributario Municipal dentro del ao siguiente a la vigencia de la Constitucin; el compromiso

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Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala. Rezk, Ernesto y otros. Financiamiento Municipal y Sistemas Tributarios Municipales en Bolivia, Paraguay y Guatemala. http://www.cepal.org/de/noticias/paginas/0/9200/5/Rezk.pdf Pgina consultada el 25 Junio 2009. Redactado por la Comisin Tcnica de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la Repblica de Guatemala, la Asociacin guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indgenas y el Ministerio de Finanzas Pblicas.

asumido en los Acuerdos de Paz, pendiente de realizar, de fortalecer la capacidad del municipio de cumplir con sus atribuciones en la recaudacin de recursos; la inexistencia de regulacin de tasas y contribuciones por mejoras; las normas que regulan el sistema tributario municipal son una dbil base jurdica para su aplicacin; los arbitrios vigentes son en su mayora obsoletos e incobrables, por lo que resulta ms caro para el municipio el tratar de cobrarlos que ignorarlos, lo que entre otras razones hace que los ingresos propios del municipio no sean una fuente significativa de recursos.4

El tema de la descentralizacin a travs de la modernizacin de los sistemas tributarios municipales es una tendencia que, particularmente en la ltima dcada, ha adquirido una relevancia particular. Tal como explica Wiesner, El marco conceptual que sustenta la distribucin de las funciones del Estado entre niveles de gobierno se remonta a R. Musgrave (1959) y a Wallace Oates (1972), quienes plantearon que el nivel nacional se debera encargar de i) las polticas generales, ii) de los bienes pblicos ms colectivos, como la seguridad y la estabilidad macroeconmica y iii) de los asuntos relacionados con la distribucin del ingreso y la pobreza. El nivel subnacional y municipal se encargara de suministrar los bienes pblicos locales y lo hara dentro de un contexto de asignacin eficiente de recursos
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y agrega que una de las lecciones que est aprendiendo Amrica

Latina es que entre mayor sea la proporcin de un gasto local financiado con recursos propios, mayor es la probabilidad de que el gasto sea efectivo en el logro de sus objetivos.6 Esa tendencia de optimizacin de recursos a nivel de los gobiernos locales o municipales ha generado la actualizacin de las normativas pertinentes en varios pases de Amrica Latina, tal es el caso de Argentina, Panam, Nicaragua que iniciaron las acciones pertinentes para la adopcin de sus correspondientes Cdigos Tributarios Municipales. Sin embargo, Guatemala se ha quedado

http://www.devtechsys.com/publications/documents/GO-PropuestadeCTMGuatemala-ANAMAGAAI YMFP.pdf Pgina consultada el 25 junio 2009. Wiesner, Eduardo. Descentralizacin y Equidad en Amrica Latina. ftp://ftp.fedesarrollo.org.co /pub/r_social/2003/diciembre /Eduaro_Wiesner.pdf Pgina consultada 25 junio 2009. Loc. Cit.

rezagada en esa tarea. No obstante, tener un mandato constitucional contenido en el artculo 9 de la Carta Magna que obliga al Congreso de la Repblica a emitir un Cdigo Tributario Municipal, y a pesar de que desde el ao 2001 se han hecho intentos por avanzar en la materia, a la fecha an no se cuenta con la normativa especfica en esa rea.

Respecto al tema en cuestin tampoco se han hecho estudios a nivel nacional, a excepcin de algunos que se refieren ms al tema general de la descentralizacin, como es el caso de: (a) La tesis de Licenciatura de Mara del Rosario Enrquez Ruiz, 7 en la que analiza el proceso de descentralizacin del gobierno central hacia el gobierno municipal de Quetzaltenango. En dicho trabajo la autora concluye que, la descentralizacin no debe entenderse como mera satisfaccin de servicios pblicos, sino que, las municipalidades deben satisfacer las necesidades reales de sus pobladores y mejorar el nivel de vida de los mismos. (b) La tesis de Licenciatura de Eva Karina Gmez Marroqun, 8 en la que analiza el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural como facilitador de la descentralizacin y de la modernizacin

administrativa del Estado de Guatemala. En dicha investigacin la autora concluye que, desde su punto de vista, el Estado centralizado se ha vuelto incapaz de responder adecuadamente a las necesidades de la sociedad, y por tanto, el requerimiento base de la descentralizacin es precisamente el fortalecimiento del municipio a travs de la devolucin del poder al mismo, as como de las fuentes que le son propias para poder impulsar las iniciativas locales de desarrollo sostenible. Adicionalmente, se encuentran numerosos estudios que se refieren a aspectos muy puntuales del Cdigo Tributario, los que no se comentan por no haberse

http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/04/06/Enriquez-Ruiz-Maria-del-Rosario/Enriquez-Ruiz-Maria-del -Rosario.pdf Consultada el 25 junio 2009. http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/07/01/Gomez-Marroquin-Eva/Gomez-Marroquin-Eva.pdf Consultada 25 junio 2009.

establecido un vnculo directo entre los temas abordados y el que es objeto de la presente investigacin.

El marco legal antes referido, as como los diversos estudios que se han elaborado en distintos pases respecto de la necesidad de la descentralizacin de los Estados a travs de la modernizacin de los sistemas tributarios municipales, aunado al mandato constitucional an desobedecido de emitir un Cdigo Tributario Municipal, es lo que fundamenta y da razn de ser a la realizacin de la presente investigacin, la que precisamente busca analizar el marco normativo tributario municipal vigente y establecer las ventajas y desventajas que se generaran en el sistema tributario municipal con la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal.

6.2. MARCO TERICO I. MUNICIPIO I.1. Etimologa y origen Tal como lo explica el autor Fernndez Ruiz, citado por Hugo Caldern, el vocablo municipio proviene del latn municipium, voz resultante de la conjuncin del sustantivo munus, meneris, traducible como cargo, oficio, funcin, empleo, deber, obligacin, carga o tarea, y el verbo capio, capis, capere, que significa tomar, adoptar, encargarse de una accin, tomar a su cargo algo, por lo que etimolgicamente haca referencia a la forma organizacional de una comunidad itlica mediante la cual sus miembros tomaban a su cargo ciertas tareas personales u obligaciones tributarias a favor de Roma que ataa a la vida comunitaria.9 Muoz y Ruiz, citados por Calderon, explican que el origen del municipio es sumamente remoto y se pierde en la profundidad de los tiempos antiguos, aun cuando hay indicios de suficiente validez como para afirmar que en los pueblos de altos grados de civilizacin, como fueron Grecia, Roma o el Imperio Azteca, se desarroll como forma de organizacin poltico-social...Por esa razn es
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Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo II. Guatemala. 4ta. Edicin. Editorial Estudiantil Fenix 2004. Pg. 228.

improbable establecer una poca, menos una fecha determinada del surgimiento del municipio, pero como institucin poltico-jurdica, especialmente su

denominacin de municipio, ms que todo el nombre, tiene sus orgenes en las civilizaciones ms desarrolladas como Roma y Grecia.10

En el caso particular de Guatemala, segn lo explica el historiador Daz Vancocelos, citado por Castillo, el ayuntamiento, nombre colonial del municipio, tuvo su origen por voluntad y disposicin del conquistador Don Pedro de Alvarado, quien vena actuando como teniente del gobernador Hernn Corts.11 Y agrega el primer municipio de Guatemala, fue un campamento militar. Del nombramiento se pas a la eleccin de autoridades municipales por parte de los vecinos, con la idea de que es mejor que los propios indgenas designen a quienes deben dirigirlos y darles rdenes. Los espaoles manejan la idea de que los propios indgenas, debidamente organizados, deben cobrar a los indgenas el pago de los tributos y deben inducirlos a realizar obras pblicas.12 El investigador Carlos Arturo Soto, citado por Castillo, relata que en Guatemala, el primer ayuntamiento [nombrado] se integr con el alcalde, regidor, oficial de hacienda, fiscal, escribano real, escribano pblico y pregonero. El primer municipio, en 1527 se traslad al Valle de Almolonga, ejerciendo tres funciones: organizacin territorial, recaudacin de impuestos y control militar.13

I.2. Teoras que fundamentan el origen Existen en la doctrina numerosas teoras que explican el origen del municipio, y dentro de ellas las ms relevantes son las siguientes: a) Teora del origen divino: Segn la cual el origen del municipio se fundamenta en la voluntad divina. Estas teoras se han descartado en la actualidad. A este respecto, Caldern cita a Alexis de Tocquevile, quien en
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Ibid. Pg. 229. Castillo Gonzlez, Jorge Mario. Derecho administrativo guatemalteco. Guatemala. 15. Edicin. Editorial Impresiones Grficas. 2004. Pg. 395. 12 Loc. Cit. 13 Ibid. Pg. 396.

un estudio realizado en la primera mitad del siglo XIX concluy: La sociedad comunal existe en todos los pueblos, cualesquiera que sea sus usos y sus leyes; el hombre es el que forma los reinos y crea las repblicas; la comuna parece salir directamente de las manos de Dios.14 b) Teoras iusnaturalistas: Afirman que el origen del municipio se relaciona con la sociologa, y lo ubican en un plano intermedio entre la familia, base de la sociedad, y el Estado. En este sentido, el municipio tiene actuacin propia no delegada an cuando se encuentra supeditado al ente superior denominado Estado. En ese sentido, la ley no crea el municipio sino que nicamente lo reconoce ya que la competencia y atribuciones del mismo son connaturales, ya que el ste es bsicamente una comunidad integrada por familias.15 c) Teoras jurdicas: Tambin llamadas formalistas o legislativas. Estas teoras afirman que el origen del municipio es de orden estrictamente jurdico, ya que solo la ley puede crearlos y establecer su competencia y atribuciones. La legislacin de Guatemala acoge esta vertiente, ya que es la Constitucin Poltica de la Repblica la que dota de autonoma a los municipios, y el Cdigo Municipal lo estructura y le otorga la competencia respectiva.16 d) Teoras administrativistas: Estas teoras parten de la base de que el municipio es resultado de la descentralizacin administrativa territorial de cada Estado. Sin embargo, las mismas no han alcanzado una aceptacin general.17

I.3. Definicin El municipio puede ser definido desde tres perspectivas que son: i. Definicin constitucional: Desde el punto de vista constitucional, el municipio es una institucin autnoma.18
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Caldern M., Hugo Haroldo. Op. Cit. Pg. 230. Ibid. Pg. 231. Ibid. Pg. 232. Ibid. Pg. 233. Artculo 253 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.

ii. Definicin legal: De conformidad con lo establecido en el Cdigo Municipal El municipio es la unidad bsica de la organizacin territorial del Estado y espacio inmediato de participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Se caracteriza primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad, multietnicidad, pluriculturalidad, y mulintilingismo, organizado para realizar el bien comn de todos los habitantes de su distrito.19 iii. Definicin doctrinaria: Segn lo explica Castillo, la doctrina jurdica le da al municipio la categora de persona jurdica, por oposicin a `persona

individual, reconocindole atributos y ventajas derivadas de la personalidad jurdica. No se trata de cualquier persona jurdica, es una persona jurdica constituida por la comunidad humana asentada en determinado territorio, provista de autonoma, y sin embargo, dependiente de otra persona: la persona del Estado. Municipio y Estado, ambos son personas jurdicas pblicas, no privadas.20

I.4. Fundamento constitucional Tal como explica Castillo, la Constitucin Poltica de 1945 declar que los municipios se rigen por corporaciones municipales autnomas, concepcin que se ha mantenido hasta la fecha, ya que la Constitucin Poltica de la Repblica de 1985 establece en su artculo 253 que los municipios son instituciones autnomas destinadas a ejecutar tres funciones bsicas: (a) elegir a sus autoridades; (b) obtener y disponer de sus recursos; (c) atender los servicios pblicos locales. Por su parte el artculo 254 del mismo cuerpo legal deposita el Gobierno Municipal en el Concejo Municipal.21

I.5. Elementos En cuanto a los elementos constitutivos del municipio, el autor Castillo explica que la doctrina jurdica y el Cdigo Municipal estn en desacuerdo, debido a que la primera enumera nicamente tres elementos, que son: poblacin, territorio y
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Artculo 2 del Cdigo Municipal de Guatemala. Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica. Castillo Gonzlez, Jorge Mario. Op. Cit,. Pg. 397. Ibid. Pg. 396.

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autonoma. Sin embargo, el Cdigo Municipal contempla como elementos: poblacin, territorio, autoridad, comunidad organizada, capacidad econmica, ordenamiento jurdico, patrimonio.22 A criterio de este autor, los elementos doctrinarios determinan la existencia jurdica del Municipio: poblacin, los habitantes, vecinos, transentes; territorio, el espacio fsico en donde viven los habitantes, vecinos o transentes por haber fijado all mismo su residencia, domicilio y lugar de sus actividades econmicas o de cualquier otra naturaleza; y autonoma, la autoridad legtima que por ser electa por los vecinos, administra el municipio y dispone de los ingresos y recursos destinados al debido cumplimiento de los fines municipales...Si faltan los elementos doctrinarios, el municipio es jurdicamente inexistente.23 Y agrega los elementos legales, exceden en nmero y en concepto a lo que normalmente integra un municipio. Entre tales elementos, es notoria la ausencia de la autonoma; ms notoria es la autoridad municipal dividida entre Concejo Municipal y Comunidad organizada o supuestas `autoridades tradicionales propias de las comunidades 24

Doctrinariamente se agrega, a los elementos ya mencionados, el elemento teleolgico del municipio, que consiste en la finalidad, que se sintetizan en: Cumplir y velar porque se cumplan los fines y deberes del Estado (bienestar general o bien comn); ejercer y defender la autonoma municipal; impulsar el desarrollo; velar por la integridad del territorio, fortalecimiento de su patrimonio econmico y preservacin de su patrimonio econmico y la preservacin de su patrimonio natural y cultural; promover la participacin sistemtica, voluntaria y organizada de sus habitantes.25 Para el autor Fernndez Ruiz, citado por Caldern, el telos o fin del municipio es doble, pues en primer trmino radica en establecer y mantener, mediante el ejercicio de las funciones pblicas municipales, una relacin social dadas por razones de vecindad e intereses comunes derivados de esta ltima, con sujecin a
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Ibid. Pg. 398. Loc. Cit. Loc. Cit. Caldern M., Hugo Haroldo. Op. Cit. Pg. 243.

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un rgimen jurdico propio; relacin que permanece en un proceso cotidiano de renovacin y reelaboracin, expresada en el constante querer ser, en el diario sufragado de sus vecinos -o cuando menos en el sector ms influyente de los mismos-, de la supervivencia del municipio.26

I.6. Autonoma municipal Segn explican los autores Vendrell y Caldern, no es posible hacer descansar el concepto de autonoma municipal en un concepto cientfico claramente delimitado, debido a que actualmente se ha perdido la conexin entre el concepto en s y su origen filosfico-jurdico; y por tanto, no hay un concepto comnmente aceptado entre los juristas de lo que debera entenderse por autonoma municipal. Sin embargo, s se han establecido algunos elementos integrantes del concepto de autonoma local, con el objeto de dotar de seguridad jurdica dicha actuacin.27

Agregan los autores mencionados que las caractersticas que se han destacado del contenido del principio constitucional de la autonoma municipal son: La autonoma municipal excluye los controles administrativos de

oportunidad de otras administraciones pblicas sobre la actividad de los municipios, y nicamente sern admisibles los controles de legalidad realizados por los tribunales y perfectamente determinados en la legislacin de rgimen local. Esta exclusin radical de controles administrativos slo la garantiza la autonoma local cuando los municipios actan ejerciendo competencias propias y no cuando realizan competencias delegadas por el Estado...28 Autonoma municipal como garanta de un mnimo competencial: En ese sentido, la Constitucin no llega a concretar un mbito material mnimo de competencias locales, de manera que su determinacin se remite a las leyes ordinarias...La legislacin municipal y la legislacin sectorial del
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Loc. Cit. Montserrat Vendrell Tornabell y Hugo Haroldo Caldern M. La Administracin Municipal. Manual de Derecho Administrativo. Una perspectiva desde los Ordenamientos jurdicos de Guatemala y Espaa. Universidad Autnoma de Barcelona Espaa. Espaa. Marqus Tallers Grfics. 2002. Pg. 150. Loc. Cit.

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Estado son las encargadas de desarrollar el principio de autonoma y, en consecuencia, atribuir competencias a los municipios para gestionar actividades y servicios en el mbito de los intereses locales.29 Autonoma y capacidad de autoorganizacin: La autonoma comporta el reconocimiento de una capacidad de autoorganizacin por parte de las entidades que la tienen atribuida en la Constitucin.30 Autonoma y suficiencia econmica: De poco les servir a los municipios la autonoma si sta no va acompaada de los recursos econmicos necesarios para el ejercicio de las competencias inherentes a las mismas. Los arts. 255 y 257 de la Constitucin establecen que las haciendas municipales debern disponer de recursos para poder realizar las obras y prestar los servicios que les sean necesarios al Municipio y establece, tambin, limitaciones derivadas del principio de legalidad tributaria para la fijacin de tributos por parte del Municipio.31 Proteccin jurisdiccional de la autonoma local: No puede decirse que sta -la autonoma local- sea efectiva si la propia Constitucin no establece cauces para que los municipios puedan reaccionar jurisdiccionalmente contra normas y decisiones de otras administraciones pblicas que invadan la autonoma municipal constitucionalmente garantizada.32

A pesar de la discusin que se ha generado en el campo doctrinario respecto de la autonoma municipal, el autor Caldern ofrece una definicin de la misma, indicando que es el derecho que tienen las comunidades legalmente constituidas, para que, dentro de la esfera de sus competencias, elija libremente a su gobierno municipal, en un entidad con personalidad jurdica propia; y se otorgue sus propias normas internas y generales de convivencia social y comunal; resuelva sus asuntos propios sin la intervencin de otros organismos del Estado; adems, que cuente con la potestad de generacin de tributos y la libre disposicin de sus

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Ibid. Pg. 151. Loc. Cit. Loc. Cit. Loc. Cit.

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recursos; estas prerrogativas deben estar definidas y determinadas plenamente en la Constitucin.33

I.7. Organizacin administrativa Segn explica Acosta Romero, citado por Caldern, Organizar significa ordenar y acomodar sistemticamente, desde un punto de vista tcnico, un conjunto de elementos para llevar a cabo una actividad, cumplir un fin u obtener un objetivo. La administracin pblica, como todo elemento del Estado, necesita ordenarse adecuada y tcnicamente, es decir, organizarse, para realizar su actividad rpida, eficaz y convenientemente. Para ello se ha tratado a travs de la evolucin de la administracin pblica, de buscar formas de organizacin que respondan lo mejor posible a las necesidades del pas en un momento determinado.34 Explica Dromi, citado por Caldern, que ...la organizacin es el fenmeno por el cual las personas fsicas asumen una posicin dentro de las entidades abstractas y le permiten a stas vitalizar y concretar la actuacin de la administracin. Estas entidades abstractas adquieren poderes jurdicos a travs de la norma positiva (constitucional, legal o reglamentaria) que proyecta dichas potestades dentro de cierto espacio territorial o mbito funcional, dotando as al ente de la competencia necesaria para actuar dentro de ciertos lmites. La diversidad de rganos con atribuciones y competencias diferentes tiene a lograr una ms eficiente realizacin de los cometidos, una mayor garanta para los terceros y una precisa determinacin de las responsabilidades.35

Desde el punto de vista doctrinario, algunos autores consideran que los sistemas bsicos de organizacin administrativa son la centralizacin y la descentralizacin. A criterio de Caldern, los sistemas que realmente existen en la doctrina son: (a) La centralizacin o concentracin administrativa; (b) La desconcentracin

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Caldern M., Hugo Haroldo. Op. Cit. Pg. 287. Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Mxico. Editorial Porra. 2004. Pg. 253. Loc. Cit.

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administrativa; (c) La descentralizacin administrativa; (d) La autonoma y la autarqua administrativas.36

I.7.1. La centralizacin o concentracin administrativa La centralizacin o concentracin administrativa es el sistema o forma de organizacin administrativa que se basa en la jerarqua en la que se encuentra concentrado todo el poder de mando o decisin en el rgano superior (ejecutivo). Se ha sealado que centralizar significa reunir todas las atribuciones en un rgano supremo central, cuando se concentran potestades pblicas en uno o ms rganos centrales.37 Afirma Dromi, citado por Caldern, que la centralizacin administrativa o administracin directa tiene lugar cuando el conjunto de competencias administrativas se concentran en uno o ms rganos superiores de la administracin que rene las facultades de decisin. Presupone un proceso de unificacin, de coercin, de elementos que se concentran en torno a un rgano central que absorbe a los rganos locales.38 En Guatemala, afirma Caldern, la administracin pblica es eminentemente centralizada, con un mnimo de descentralizacin, significa que la administracin pblica se encuentra dentro de una escala jerrquica rgida y las decisiones y polticas generales dependen del rgano superior, que es el Presidente de la Repblica, hacia abajo, vicepresidente de la Repblica, ministros y viceministros de Estado, direcciones generales, etctera, y con una gran influencia dentro de entidades descentralizadas, al menos en polticas y lineamientos en el ejercicio de su funcin especializada.39

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Ibid. Pg. 255. Montserrat Vendrell Tornabell y Hugo Haroldo Caldern M. Op. Cit. Pg. 110. 38 Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Op. Cit. Pg. 255. 39 Ibid. Pg. 257.

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I.7.2. La desconcentracin administrativa La licenciada Gmez explica que Varios autores concuerdan que la

Desconcentracin va a ser la preparacin de un organismo en transicin a la Descentralizacin, representa un punto intermedio entre la Centralizacin y la Descentralizacin ya que constituye un paso til para llegar a la autonoma, por la que los rganos que se encuentran subordinados no desaparecen de la jerarqua, ya que las polticas siguen siendo dictadas por el rgano central, que en nuestro caso es el Organismo Ejecutivo, con los Ministerios del Estado de Guatemala; pero que a la vez poseen ciertas facultades de decisin de carcter tcnico y cierto patrimonio. 40 Concluye la autora citada, que la Desconcentracin constituye por lo tanto una atribucin de competencias o transferencia de funciones administrativas a una organizacin subordinada, va de rganos superiores a inferiores unidos por vnculos jerrquicos, en los que la subordinacin es menor, est atribucin ser prevista en una ley exclusiva y permanente, a efecto de que las decisiones que tome la organizacin desconcentrada sean definitivas, as mismo constituir una delegacin a un rgano subordinado o a uno nuevo creado para el efecto, por lo mismo algunos autores como Dromi opinan que la desconcentracin se puede dar tanto en un rgimen centralizado como en uno descentralizado debido a que la administracin moderna necesita descongestionar mediante el traspaso de competencias del superior al subordinado.41

I.7.3. La descentralizacin administrativa La descentralizacin es el acto de trasladar el poder de decisin, el manejo de los recursos, la ejecucin de los programas y la administracin de los servicios que por sus caractersticas puedan ser atendidas a escalas mnimas desde unidades estatales superiores (gobierno central) a la sociedad civil (p. ej., a la comunidad
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Gmez Marroqun, Eva Karina. El Sistema nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural como facilitador de la descentralizacin y de la modernizacin administrativa del Estado de Guatemala. Guatemala. 2001. Tesis de Licenciatura en Ciencias Jurdicas y Sociales. Universidad Rafael Landvar. http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/07/01/Gomez_Marroquin_Eva/Gomez_Marroquin_Eva.pdf Consultada: 05 julio 2009. 41 Loc. Cit.

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organizada, empresas, organizaciones no gubernamentales) y a unidades estatales inferiores (p.ej., entes regionales y departamentales, gobiernos locales), bajo la condicin esencial de que el organismo descentralizado, al que se le reconocen determinadas funciones y competencias, est dotado de personalidad jurdica propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento.42 Segn afirma Aramouni, la descentralizacin es un proceso de carcter global que supone por una parte el reconocimiento de la existencia de un sujeto una sociedad o colectividad de base territorial- capaz de asumir la gestin de intereses colectivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y poltico-administrativa, y por otra parte la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros, materiales) que ahora no tiene y que podr gestionar autnomamente en el marco de la legalidad vigente.43 La licenciada Enrquez indica que el carcter esencial de la descentralizacin administrativa es la atribucin de personalidad jurdica al rgano descentralizado. Las atribuciones de la personalidad jurdica permiten unir el poder de decisin a las ventajas de organizacin tcnica que presupone todo servicio pblico especial.44

I.7.4. La autonoma y la autarqua administrativas. Los entes autnomos son aquellos que tienen su propia ley y se rigen por ella, se considera como una facultad de actuar en una forma independiente y adems tienen la facultad de otorgar sus propias instituciones que le regirn y lo ms importante el autofinanciamiento, sin necesidad de recurrir al presupuesto general del Estado. Adems los entes autnomos deben contar con sus propios recursos,
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Gmez, Ricardo. Descentralizacin y desarrollo. Memoria Foro Nacional de Descentralizacin. Guatemala. Secretara General del Consejo Nacional de Planificacin Econmica -SEGEPLAN-, con la colaboracin de Asociacin Alemana de Cooperacin Tcnica -GTZ- y el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales -CIEN-. 1995. Pg. 205. Aramouni, Alberto. Derecho municipal. Argentina. Nmesis. 2000. Pg. 298. Enrquez Ruiz, Mara del Rosario. Anlisis del proceso de descentralizacin del gobierno central hacia el gobierno municipal de Quetzaltenango. Guatemala. 2008. Tesis de Licenciatura como Politloga con Orientacin en Gestin Pblica. Universidad Rafael Landivar. http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/04/06/Enriquez_Ruiz_Maria_del_Rosario/Enriquez_Ruiz_Maria_del_ Rosario.pdf Consultada: 05 Julio 2009.

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un patrimonio propio, independencia total del organismo centralizado y sin ningn tipo de control, pues no manejan fondos pblicos, sino slo privativos.45 El autor Marienhoff explica que la autarqua implica `descentralizacin, pero la inversa no es exacta: no toda descentralizacin apareja autarqua. La autarqua traduce la idea de un ente dotado de personalidad, con facultades para administrarse a s mismo de acuerdo con la norma de su creacin. En la

autarqua desaparece la relacin jerrquica del ente autrquico con el rgano central, relacin que es reemplazada por el control administrativo. Y agrega para que exista autarqua se requiere la concurrencia simultnea de tres elementos esenciales: 1) personalidad del ente; 2) patrocinio afectado para el cumplimiento de sus fines y, 3) fin pblico. No hay entidad autrquica cuyo origen de creacin no dependa de un acto estatal, tampoco hay entidad autrquica cuyo funcionamiento o actuacin est exenta de `control administrativo.46 Explica Caldern que del anlisis que se hace de las instituciones autarqua y descentralizacin podemos afirmar que los dos conceptos son similares y equivalentes. Hablar de autarqua es lo mismo que hablar de descentralizacin administrativa, aunque la autarqua es desechada por la mayora de autores.47

I.8. Normativa tributaria municipal En el desarrollo de la tesis se proceder a analizar la normativa especfica que, en cada cuerpo legal, sirve de fundamento legal para el mbito tributario municipal en Guatemala, lo que permitir sentar las bases adecuadas para el posterior anlisis de la Iniciativa de Ley del Cdigo Tributario Municipal. Basta entonces por el momento, la enumeracin de cada cuerpo normativo:

a. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala: Que constituye la norma suprema y la que establece en su artculo 253 la autonoma de las municipalidades. Asimismo, en el artculo 255 precepta que las
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Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Op. Cit. Pg. 331. Marienhoff, Miguel. http://www.eumed.net/libros/2007a/224/3.htm Consultada 06 Julio 2009. Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Op. Cit. Pg. 331.

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corporaciones municipales debern procurar el fortalecimiento econmico de sus respectivos municipios, a efecto de poder realizar las obras y prestar los servicios que les sean necesarios. La captacin de recursos deber ajustarse al principio establecido en el artculo 239 de esta Constitucin, a la ley y a las necesidades de los municipios. b. Cdigo Municipal: El que de conformidad con su artculo 1 establece como objeto del mismo desarrollar los principios constitucionales referentes a la organizacin, gobierno, administracin, y funcionamiento de los municipios y dems entidades locales determinadas en este Cdigo y el contenido de las competencias que correspondan a los municipios en cuanto a las materias que stas regulen. c. Cdigo Tributario: El que de conformidad con su artculo 1 en el que establece el campo de aplicacin del mismo, indica que las normas de dicho cuerpo legal regirn las relaciones jurdicas que se originen de los tributos establecidos por el Estado, con excepcin de las relaciones tributarias aduaneras y municipales, a las que se aplicarn en forma supletoria. Tambin se aplicarn supletoriamente a toda relacin jurdico tributaria, incluyendo las que provengan de obligaciones establecidas a favor de entidades descentralizadas o autnomas y de personas de derecho pblico no estatales.

6.3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA En los ltimos aos se ha marcado, en los distintos pases, una tendencia hacia la modernizacin de los sistemas tributarios municipales, con el objeto de hacer una asignacin y utilizacin ms eficiente de los recursos. Esta tendencia ha generado la actualizacin de las normativas especficas en distintos pases de Amrica Latina, incluyendo en muchos casos la adopcin de Cdigos Tributarios Municipales que proporcionen un marco normativo adecuado a efecto de que las municipalidades puedan efectivamente cumplir una de sus funciones bsicas como es la captacin de sus propios recursos y la utilizacin de los mismos en los servicios que prestan a sus comunidades.
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Esto ha generado una concientizacin en el resto de pases que an no han avanzado con esta modernizacin de sus sistemas tributarios, y precisamente, es ste el caso de Guatemala, que no obstante tener un mandato constitucional de emitir un Cdigo Tributario Municipal, segn lo establece el artculo 9 transitorio de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, a la fecha an no se ha cumplido con aprobar el mismo.

Actualmente se encuentra en el Congreso una Iniciativa de Ley que contiene ese Cdigo Tributario Municipal, y es precisamente por esa razn, que la realizacin de la presente investigacin resulta oportuna y conveniente, toda vez que, encontrndose Guatemala en la fase de discusin de dicho anteproyecto, es pertinente analizar desde el punto de vista jurdico cul es el marco normativo en materia tributaria municipal, as como estudiar a profundidad la iniciativa que dispone la aprobacin del tan esperado Cdigo Tributario Municipal.

Derivado de lo anterior, el presente trabajo de tesis, busca dar respuesta a la siguiente pregunta central de investigacin Cul es la normativa tributaria municipal en Guatemala y qu ventajas y desventajas representara la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal?

7. ALCANCES DE LA INVESTIGACIN La presente investigacin tiene por objeto el anlisis del marco regulatorio del sistema tributario municipal; en consecuencia, para la realizacin de la misma se proceder a analizar el Cdigo Tributario, el Cdigo Municipal y el Anteproyecto de Ley del Cdigo Tributario Municipal, a fin de determinar las ventajas y desventajas que la aprobacin del mismo generaran en el sistema jurdico nacional. Tomando en cuenta que la fundamentacin de la Iniciativa de ley se refiere a la necesidad de dotar a las municipalidades del marco normativo para ejercitar y desarrollar su potestad tributaria, no se considera necesario incluir en la presente investigacin el anlisis a profundidad de otros cuerpos legales que contienen, de manera
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especfica, creacin de tributos, a favor de las Municipalidades, como es el caso del Impuesto nico Sobre Inmuebles y el Boleto de Ornato, entre otros. Tampoco se pretende realizar una Iniciativa de Ley, puesto que el trabajo consiste precisamente en analizar la iniciativa ya existente y establecer las ventajas y desventajas de la misma.

8. LIMITES DE LA INVESTIGACIN A criterio de la autora y debido a la naturaleza del trabajo que se pretende realizar, no existen ningn tipo de obstculos que puedan afectar el desarrollo de la misma.

9. APORTE El aporte que tendr el presente trabajo de investigacin radica precisamente en lo oportuno de la realizacin del mismo; pues recientemente se present al Congreso la Iniciativa de Ley que contiene el Cdigo Tributario Municipal. Este es un cuerpo legal cuya existencia resulta urgente, toda vez que existe el imperativo constitucional de su creacin. Por tanto, la contribucin de la autora a travs de la realizacin de esta tesis consiste en poner al alcance de los interesados un estudio jurdico que contenga el anlisis del marco normativo vigente del sistema tributario municipal y del anteproyecto de ley, as como del impacto que la aprobacin de aqul tendra en el sistema jurdico, mediante la determinacin de las ventajas y desventajas de su aprobacin.

10. TIPO DE INVESTIGACIN Jurdico descriptiva: Segn el instructivo de tesis48 utilizando este tipo de anlisis ser posible descomponer un problema jurdico en sus diversos aspectos, estableciendo relaciones y niveles que ofrecieren una imagen de funcionamiento de una norma o institucin jurdica. En el presente caso, lo que se pretende es analizar cada uno de los aspectos del sistema tributario municipal de Guatemala, estableciendo para el efecto la relacin existente entre las normas de la Constitucin Poltica de la Repblica, Cdigo Tributario y Cdigo Municipal, as
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Instructivo de Tesis de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Rafael Landvar. Versin 2009.

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como la iniciativa del Cdigo Tributario Municipal.

11. SUJETOS Los sujetos a los que se les solicitar su opinin en la investigacin son: 1) A un Diputado integrante de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de la Repblica 2) Al Asesor Legal de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de la Repblica 3) Un Diputado de integrante de la Comisin de Finanzas y Moneda del Congreso de la Repblica 4) Al Asesor Legal de la Comisin de Asuntos de Finanzas y Moneda del Congreso de la Repblica 5) Dos Alcaldes integrantes de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la Repblica 6) Un Alcalde no integrante de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la Repblica

12. UNIDADES DE ANLISIS Las unidades de anlisis para la investigacin son: 1. Cdigo Tributario, Decreto 6-91 del Congreso de la Repblica de Guatemala 2. Cdigo Municipal, Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala 3. Iniciativa de Ley 3979 que contiene el Anteproyecto del Cdigo Tributario Municipal.

13. INSTRUMENTOS Para recabar la opinin de los sujetos se utilizar entrevista estructurada de pregunta abierta. Para recabar la informacin de las unidades de anlisis se utilizar cuadro de cotejo.

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14. NDICE ESQUEMTICO PRELIMINAR INTRODUCCIN CAPTULO I Municipio 1.1. Etimologa y origen 1.2. Teoras que fundamentan el origen 1.3. Definicin 1.4. Fundamento constitucional 1.5. Elementos 1.6. Autonoma Municipal CAPTULO II Organizacin Administrativa 2.1. Definicin 2.2. La centralizacin o concentracin administrativa 2.3. La desconcentracin administrativa 2.4. La descentralizacin administrativa 2.4.1. Caractersticas de la descentralizacin 2.4.2. Conveniencia de la descentralizacin 2.5. La autonoma y la autarqua administrativas CAPTULO III Sistema Tributario Municipal 3.1. Definicin 3.2. Funcionamiento 3.3. Marco legal en Guatemala 3.3.1. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala 3.3.2. Cdigo Municipal 3.3.3 Cdigo Tributario CAPTULO IV Iniciativa de Ley del Cdigo Tributario Municipal 4.1. Anlisis de la Exposicin de Motivos
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4.2. Anlisis de las principales disposiciones CAPTULO V Anlisis, Presentacin y Discusin de Resultados VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA APROBACIN DE LA INICIATIVA DE LEY QUE CONTIENE EL CDIGO TRIBUTARIO MUNICIPAL CONCLUSIONES RECOMENDACIONES REFERENCIAS

15. ORIGINALIDAD DEL ENFOQUE El presente trabajo de investigacin cuenta con originalidad, en el sentido de que no se ha realizado previamente ningn otro estudio que tenga por objeto el anlisis del marco normativo del sistema tributario municipal y particularmente de la iniciativa de ley 3979.

16. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS 1. Aramouni, Alberto. Derecho Municipal. Argentina. Nmesis. 2000. 2. Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho Administrativo II. Guatemala. 4ta. Edicin. Editorial Estudiantil Fenix 2004. 3. Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho Administrativo Guatemalteco. Mxico. Editorial Porra. 2004. 4. Castillo Gonzlez, Jorge Mario. Derecho Administrativo Guatemalteco. Guatemala. 15. Edicin. Editorial Impresiones Grficas. 2004. 5. Gmez, Ricardo. Descentralizacin y Desarrollo. Memoria Foro Nacional de Descentralizacin. Guatemala. Secretara General del Consejo Nacional de Planificacin Econmica -SEGEPLAN-, con la colaboracin de Asociacin Alemana de Cooperacin Tcnica -GTZ- y el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales -CIEN-. 1995. 6. Montserrat Vendrell Tornabell y Hugo Haroldo Caldern M. La Administracin Municipal. Manual de Derecho Administrativo. Una perspectiva desde los
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Ordenamientos jurdicos de Guatemala y Espaa. Universidad Autnoma de Barcelona Espaa. Espaa. Marqus Tallers Grfics. 2002.

NORMATIVAS 1. Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, 1985. 2. Congreso de la Repblica, Cdigo Municipal de Guatemala. Decreto 122002. 3. Congreso de la Repblica, Cdigo Tributario de Guatemala. Decreto 6-91

ELECTRNICAS 1. Gmez Marroqun, Eva Karina. El Sistema nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural como facilitador de la descentralizacin y de la modernizacin administrativa del Estado de Guatemala. Guatemala. 2001. Tesis de Licenciatura en Ciencias Jurdicas y Sociales. Universidad Rafael Landvar. http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/07/01/Gomez_Marroquin_Eva/Gomez_Ma rroquin_Eva.pdf 2. Enrquez Ruiz, Mara del Rosario. Anlisis del Proceso de Descentralizacin del Gobierno Central Hacia el Gobierno Municipal de Quetzaltenango. Guatemala. 2008. Tesis de Licenciatura como Politloga con Orientacin en Gestin Pblica. Universidad Rafael Landvar.

http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/04/06/Enriquez_Ruiz_Maria_del_Rosario/ Enriquez_Ruiz_Maria_del_Rosario.pdf 3. Marienhoff, Miguel. http://www.eumed.net/libros/2007a/224/3.htm 4. Rezk, Ernesto y otros. Financiamiento Municipal y Sistemas Tributarios Municipales en Bolivia, Paraguay y Guatemala.

http://www.cepal.org/de/noticias/paginas/0/9200/5/Rezk.pdf 5. www.devtechsys.com/publications/documents/GO-Propuestade CTMGuatemalaANAM AGAAIYMFP.pdf

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6. Wiesner, Eduardo. Descentralizacin y Equidad en Amrica Latina. ftp://ftp.fedesarrollo.org.co/pub/r_social/2003/diciembre Eduaro_Wiesner.pdf

17. MODELOS DE INSTRUMENTOS a. MODELO DE ENTREVISTA I Dirigida a integrantes y asesores de las Comisiones de Asuntos Municipales y Finanzas y Moneda del Congreso de la Repblica. 1. Considera necesaria la aprobacin de un Cdigo Tributario Municipal? 2. Cul cree que es la razn por la que a la fecha no se ha cumplido con la aprobacin del mismo a pesar de ser una obligacin de naturaleza constitucional? 3. Cree que dotar a las municipalidades de potestad tributaria sera beneficioso para la poblacin? En qu sentido? 4. Considera que la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal sera de beneficio para las municipalidades del pas? De qu manera? 5. Cules considera que son las fortalezas de la iniciativa de ley 3979? 6. Cules considera que son las debilidades de la iniciativa 3979? 7. Qu ventajas considera que generara en el sistema tributario municipal la aprobacin de la iniciativa 3979? 8. A su criterio, podra generarse alguna desventaja con la aprobacin de dicha iniciativa? Cul? 9. Considera usted que esta iniciativa lograr finalmente convertirse en ley de la Repblica? Por qu?

b. MODELO DE ENTREVISTA II Dirigida a Alcaldes integrantes y no integrantes de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la Repblica -ANAM-. 1. Cul cree que es la razn por la que a la fecha no se ha cumplido con la emisin del Cdigo Tributario Municipal a pesar de ser una obligacin de naturaleza constitucional?

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2. Considera usted que la falta de este cuerpo legal ha afectado a las municipalidades en el desempeo de sus funciones? De qu manera? 3. Cree que dotar a las municipalidades de potestad tributaria sera beneficioso para la poblacin? En qu sentido? 4. Considera que la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal sera de beneficio para las municipalidades del pas? De qu manera? 5. Cules considera que son las fortalezas de la iniciativa de ley 3979? 6. Cules considera que son las debilidades de la iniciativa 3979? 7. Qu ventajas considera que generara en el sistema tributario municipal la aprobacin de la iniciativa 3979? 8. A su criterio, podra generarse alguna desventaja con la aprobacin de dicha iniciativa? Cul? 9. A su criterio, cul es la expectativa de los Alcaldes y Concejos Municipales respecto de la aprobacin de esta iniciativa?

MODELO DE CUADRO DE COTEJO

Elementos

Constitucin Poltica de la Repblica

Cdigo Tributario

Cdigo Municipal

Iniciativa de Cdigo Tributario Municipal

Definicin de tributos Principios generales tributarios Funcin de las municipalidades Tasas Contribuciones por mejoras Administracin, control y fiscalizacin de ingresos tributarios y no tributarios Extincin de obligaciones tributarias. Medios de impugnacin Procedimiento de ejecucin de la deuda tributaria.

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