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Manual de sistemas comparados de polica

Marcos Pablo Moloeznik

Manual de sistemas comparados de polica

Universidad de Guadalajara 2010

363.2 MOL Moloeznik, Marcos Pablo Manual de sistemas comparados de polica / Marcos Pablo Moloeznik. Guadalajara, Jal.: U de G, Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades: Editorial CUCSH, 2010. 1. Polica. 2. Seguridad policiaca Manuales. 3. Seguridad interior. 4. Seguridad nacional Estudio y enseanza.

Primera edicin, 2010 D.R. Universidad de Guadalajara Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades Editorial CUCSH-UDG Guanajuato 1045 Col. La Normal 44260 Guadalajara, Jalisco, Mxico
ISBN 978-607-450-344-9

Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico

ndice
INTRODUCCiN CAPTULO I MARCO TERiCO-CONCEPTUAL Y ANALTiCO Seguridad ciudadana Seguridad y democracia mbito y dimensiones de la seguridad Seguridad, desarrollo y derechos humanos Polica Marco analtico Misin de la polica Capacidades del subsistema policial Recursos humanos Liderazgo civil democrtico La doctrina policial Profesionalizacin Reclutamiento y seleccin Formacin Condiciones y clima laboral Controles Mecanismos de control Ecacia Percepciones social y policial Transparencia y rendicin de cuentas Tipos de organizacin policial Gnesis y desarrollo histrico del aparato policial moderno Tipos de polica Las funciones policiales Estadios de desarrollo policial Otras funciones policiales Escenario estratgico internacional y tendencias delictivas Escala de violencias y zonas grises Disturbios interiores Tensiones internas Violencia interna y derechos humanos 13

15 16 16 16 17 18 19 21 21 22 23 25 25 26 27 27 27 28 30 34 34 35 35 36 37 38 39 39 42 44 44 45

Respuesta estatal ante la escala de violencia: seguridad interior y fuerzas intermedias Seguridad interior Fuerzas intermedias Gens darmes al servicio de la repblica De la milicia a la guardia nacional El brazo armado del proceso de centralizacin del poder Modelos de polica Nuevos enfoques y modelos La polica de proximidad La prevencin del delito CAPTULO II MODELOS POLiCiALES DE mAYOR GRADO DE DESARROLLO RELATiVO Alemania Organizacin de la polica en Alemania Estructura de la polica Las policas en los estados federados Las autoridades policiales centrales de la federacin La ocina de lo Criminal, BKA (Bundeskriminalamt) Bundesgrenzschutz, BSG (Cuerpo de proteccin de fronteras) La conferencia de Ministros del Interior Funciones de polica Misiones de las autoridades de mantenimiento del orden administrativo y de la polica Competencias en el marco de la prevencin de peligros Represin Tensin y conicto entre la prevencin del peligro y la represin Personal Contratacin de personal Las carreras policiales La formacin Canad Antecedentes y evolucin histrica Origen y desarrollo institucional de la Royal Canadian Mounted Police (RCmP) Dimensin cultural Estructura organizacional Comit Ejecutivo Superior (SEC)

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Espaa Cuerpo Nacional de Polica Origen histrico Transicin a la situacin actual, ingreso y formacin Estructura y funcionamiento A) En el mbito del Cuerpo Nacional de Polica Competencias Derechos de representacin colectiva B) Tratndose del Cuerpo de la Guardia Civil Espaola Historia Misiones y funciones Competencias exclusivas Organizacin actual Personal Medios Policias autonmicas Policas municipales Polica Municipal de Madrid Estados Unidos Estructura Funciones Agencias federales Sistema de evaluacin Uso de la informacin Estrategias de prevencin Ingreso y formacin Innovacin policial en los gobiernos locales de Estados Unidos Francia Polica Nacional de Francia (Police Nationale) Fundacin y misiones de la Polica Nacional Francesa Devenir histrico Organizacin y funcionarios de la Polica Nacional Estructura y organizacin Gendarmera Nacional Grupo de intervencin de la Gendarmera Nacional Gran Bretaa Ministerio del Interior Autoridades policiales Principales agencias policiales

79 80 80 81 83 83 86 87 88 88 89 90 91 94 95 96 96 96 97 98 98 99 101 103 104 104 105 107 108 108 109 109 110 111 112 113 113 115 116

Organizacin policial Funciones Uso de la fuerza Reclutamiento, seleccin y formacin Estrategias de prevencin Polica Metropolitana de Dubln Israel Japn Breves antecedentes histricos Estructura y organizacin Formacin policial Fuerza de operaciones especiales Captulo III APUNTES SOBRE mODELOS POLiCiALES DE DESARROLLO iNTERmEDiO Federacin Rusa Apuntes bsicos sobre la Milicia Polica de aproximacin? Servicio Federal de Seguridad (FSB) Repblica Popular China Sistema de Polica de Asuntos Penales Sistema de trabajo de investigacin Captulo IV MODELOS POLiCiALES LATiNOAmERiCANOS Estructura y organizacin Argentina Reforma de la Polica de la Provincia de Buenos Aires Brasil Organizacin de la polica Centroamrica Reforma policial centroamericana de primera generacin Balance de las reformas policiales Cultura de la legalidad Hacia una reforma policial centroamericana de segunda generacin Colombia Breve historia institucional Estructura orgnica Lnea de mando Grados

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Ociales Servicio militar obligatorio en la Polica Nacional Acciones Polica de investigaciones Chile Marco normativo Carabineros de Chile Funciones Organizacin Estructura orgnica Personal de nombramiento supremo u ociales Grados La polica de investigaciones de Chile Estructura organizacional Centros de formacin Unidades especializadas de investigacin Escalafones Mxico La naturaleza de la seguridad pblica y del sistema policial mexicanos Modelo policial mexicano Factores cualitativos no materiales Coordinacin a travs del Sistema Nacional de Seguridad Pblica o centralizacin? Militarizacin de la seguridad pblica Privatizacin de la seguridad pblica Delincuencia organizada y narcotrco Captulo V ENSEANZAS DE LA ORGANiZACiN INTERNACiONAL DE POLiCA CRimiNAL (iNTERPOL) Por qu las estrategias policiales tradicionales no han funcionado efectivamente? Enseanzas de la Organizacin Internacional de Polica Criminal (iNTERPOL) Transformacin de las funciones policiales en los pases desarrollados Conclusiones sobre sistemas policiales comparados Recomendaciones Filosofa de base

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Despolitizacin Principios de actuacin Recomendaciones generales del subsector seguridad pblica Primero: hacia un modelo policial Segundo: por una profesionalizacin y dignicacin del factor humano a cargo de la seguridad pblica BiBLiOGRAFA Anexo 1 CDiGO DE CONDUCTA PARA FUNCiONARiOS ENCARGADOS DE HACER CUmPLiR LA LEY Anexo 2 GNESiS DE LA GUARDiA CiViL ESPAOLA: REAL DECRETO DE 26 DE ENERO DE 1844 SOBRE ORGANiZACiN DEL RAmO DE PROTECCiN Y SEGURiDAD PBLiCA Anexo 3 CARTiLLA DEL GUARDiA CiViL (20 DE DiCiEmBRE DE 1845), CAPTULO PRimERO Anexo 4 RESPONSABiLiDADES DE LA POLiCA)

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INTRODUCCIN
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Marcos Pablo Moloeznik*

De conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola (DRAE), el vocablo manual signica fcil de entender, fcil de manejar; en otras palabras, libro en el que se compendia lo ms sustancial de una materia. (Diccionario de la Lengua Espaola) Este Manual de sistemas comparados de polica se presenta como el material de consulta y estudio bsico de las asignaturas introduccin al estudio de la seguridad y seguridad nacional, de la licenciatura en Estudios Polticos y de Gobierno, as como de modelos comparados de polica, de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana y Justicia Penal, de la Universidad Virtual, con el objeto de dotar a los futuros egresados de la Universidad de Guadalajara de una visin general, sobre la gnesis, desarrollo histrico, diseo institucional, estructura y organizacin de diversos modelos policiales seleccionados, en una perspectiva comparada. Se trata de un esfuerzo de sistematizacin de informacin, concebido como conjunto articulado de conocimientos y herramientas, cuyo contenido se encuentra dividido en cinco grandes bloques, a saber: l Marco terico y conceptual para una mejor comprensin del resto de los temas. l Modelos policiales de mayor grado de desarrollo relativo, es decir, ocho casos exitosos que guardan correspondencia con la capacidad de generacin de riqueza del Estado-Nacin que los vivica. l Modelos policiales de desarrollo intermedio, que da cuenta de los sistemas ruso y chino, otrora integrantes del bloque de pases comunistas que le disputaban la hegemona mundial a Estados Unidos. l Modelos policiales latinoamericanos, que intenta explorar la situacin que guarda en la materia nuestra regin, incluyendo Mxico.
* Profesor-investigador del Departamento de Estudios Polticos, CUCSH, Universidad de Guadalajara e investigador nacional nivel II, Sistema Nacional de Investigadores, CONACyT Mxico.

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Enseanzas y recomendaciones de la Organizacin Internacional de Polica Criminal (iNTERPOL) y de otros organismos supranacionales, para mejorar la funcin de seguridad ciudadana a cargo de las fuerzas policiales. As, en una primera parte, se someten a revisin los conceptos doctrinados elementales que todo profesional de la seguridad debe conocer y dominar, o, lo que es lo mismo, el necesario andamiaje terico para la efectiva comprensin de los diferentes modelos de polica que coexisten en el orbe. A partir de estos pilares, que contemplan los instrumentos analticos esenciales, se lleva a cabo una apreciacin de los subsistemas o componentes de los sistemas policiales seleccionados, lo que permite comparar modelos y experiencias que responden a realidades y trayectorias histricas diversas y, por ende, enriquecer la perspectiva y acervo de aquellos que pretenden especializarse en el complejo mbito de la seguridad ciudadana. A lo que se suman, a manera de conclusiones, enseanzas y recomendaciones de organismos internacionales encabezados por la iNTERPOL, al identicar y reconocer viejas y nuevas amenazas entre las que destacan las tendencias delictivas mundiales, con la imperiosa adaptacin de las funciones policiales a las mismas. Recapitulando, la presente publicacin pretende ser un material bsico de consulta, a partir de la recuperacin, sistematizacin y tratamiento de informacin, abrevando, en la medida de lo posible, en fuentes ociales. El autor espera que este Manual contribuya a elevar el nivel acadmico de aquellos jvenes que optan, como proyecto personal de vida, por una formacin y desarrollo profesional en el campo de la mayor preocupacin y demanda ciudadana: la seguridad.
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CAPTULO I MARCO TERICO-CONCEPTUAL Y ANALTICO

Entre los componentes del sistema responsable que vela por la seguridad ciudadana, destaca la polica, institucin bsica de autoproteccin social por excelencia y subsistema a cargo de la prevencin y disuasin de los delitos y conductas antisociales, del mantenimiento de la tranquilidad, orden pblico y paz social, as como del auxilio a la justicia en la persecucin y sancin penal. Cabe sealar que el sistema de seguridad pblica en el que se inserta el segmento policial es el conjunto de funciones coherentes y articuladas entre s que tienen como nalidad producir un estado de seguridad, que se puede representar como sigue:

Preventivo

Readaptacin social

Policial

Administracin de justicia
Fuente: Carrasco, 1997: 21. Adaptacin de Javier Carrasco Rueda.

Procuracin de justicia

De ah que la presente contribucin tenga por objeto el estudio del subsistema policial a partir de una revisin conceptual de la seguridad, para, posteriormente, dar cuenta de la situacin que presentan en el orbe los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, tal como la Organizacin de Naciones Unidas dene a los policas:
La expresin funcionarios encargados de hacer cumplir la ley incluye a todos los agentes de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de polica,

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especialmente las facultades de arresto o detencin. En los pases en que ejercen las funciones de polica autoridades militares, ya sean uniformados o no, o fuerzas de seguridad del Estado, se considerar que la denicin de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley comprende a los funcionarios de esos servicios.1

Seguridad ciudadana
La seguridad de la persona humana es una de las obligaciones primordiales del Estado; garantizar la paz social implica construir y conservar el entramado que posibilita una convivencia social armnica, en la que los derechos de los ciudadanos y de la comunidad tengan plena vigencia y constituyan las bases del desarrollo social. La seguridad ciudadana no es un asunto exclusivamente policial; este concepto ciudadano-cntrico va ms all de la seguridad para los actos de gobierno, tiene que ver con los bienes y los derechos de los habitantes y comprende tanto los derechos humanos como la administracin y procuracin de justicia, as como la prestacin de servicios pblicos. Abarca, por tanto, aspectos y conceptos que se encuadran dentro del esquema general de un Estado de Derecho. Seguridad y democracia La seguridad es un valor positivo para la comunidad y el Estado, en la medida en que est en armona con el conjunto de valores ticos y polticos de la propia sociedad; tratndose de una sociedad democrtica, debera estar en funcin de los valores de libertad, respeto y sostenimiento de los derechos humanos, participacin, tolerancia y democracia. Si en nombre de la seguridad el Estado restringe, reprime o suprime arbitrariamente los derechos de las personas e instituciones, est subvirtiendo, en un pas democrtico, las bases y valores claves del origen tico-poltico nacional. Si situaciones excepcionales ameritan medidas especiales de emergencia, no debe jams perderse de vista el carcter transitorio de tales medidas. mbito y dimensiones de la seguridad Hablar de seguridad implica considerar tres elementos: 1) La seguridad del territorio, es decir, la preservacin del espacio fsico en que se desarrolla la existencia nacional, estatal o municipal. 2) La seguridad de la poblacin, o sea la salvaguarda de la comunidad frente a las
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Organizacin de Naciones Unidas (ONU), Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, Artculo 1, Adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979; texto completo disponible en http://www. juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/derhum/cont/17/pr/pr10.pdf

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amenazas contra su libertad, dignidad y bienestar, no perdiendo de vista que la desigualdad y el autoritarismo son enemigos en un pas democrtico. 3) La seguridad de las libertades como lgico corolario que tantos esfuerzos histricos han costado a los pases que optan por la democracia. La seguridad ciudadana es slo un medio, tendiente a sustentar la tranquilidad pblica, que protege a la vez el goce de los derechos fundamentales de personas e instituciones. Adems, el mbito de la seguridad ciudadana es sumamente complejo en el que conuyen factores econmicos, sociales, jurdicos, culturales y polticos presentes en las relaciones sociales; por ello se consideran como requisitos esenciales para hablar con propiedad de una comunidad donde existe seguridad ciudadana, los siguientes: 1. Factores econmicos que determinan la existencia de justicia social; 2. Formas democrticas de relacin entre gobernantes y gobernados; 3. Espacios educativos y culturales que promuevan el desarrollo social; 4. rganos de prevencin, procuracin y administracin de justicia conables y ecaces. Seguridad, desarrollo y derechos humanos En este contexto, y hace cinco aos, el entonces secretario general de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU), Ko Annan, presenta un informe titulado Un concepto ms amplio de la libertad, y propone una interpretacin ms amplia de la libertad, cuya idea-fuerza es que el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos van de la mano:
El desarrollo, la seguridad y los derechos humanos no slo son indispensables sino que tambin se fortalecen recprocamente. Esta relacin no ha hecho ms que reforzarse en nuestra era de rpidos progresos tecnolgicos, de aumento de la interdependencia econmica, de globalizacin y de espectaculares transformaciones geopolticas. Si bien no puede decirse que la pobreza y la negacin de los derechos humanos sean la causa de las guerras civiles, el terrorismo y la delincuencia organizada, todos ellos incrementan considerablemente el peligro de la inestabilidad y la violencia. Anlogamente, la guerra y las atrocidades no son ni mucho menos las nicas razones que explican que los pases estn atrapados en la pobreza, pero es indudable que son un impedimento para el desarrollo [] Por otra parte, los pases bien gobernados y que respetan los derechos humanos de sus ciudadanos estn en mejor situacin para evitar los horrores de la guerra y para superar los obstculos al desarrollo.2
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Introduccin, puntos 14 y 16; en, Organizacin de Naciones Unidas (ONU), Un concepto ms amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para

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En sntesis, no puede concebirse la seguridad sin el desarrollo, ni la vigencia plena de los derechos humanos si, por un lado, la seguridad se erige en el escudo protector del desarrollo, y por otro debe garantizar el respeto por los derechos y libertades fundamentales; por su parte, la seguridad demanda recursos nancieros, materiales y humanos que slo el desarrollo puede proporcionarle, en un marco de legalidad y legitimidad que viene dado por el manto protector de los derechos humanos. En otras palabras, se verica una interdependencia entre los tres conceptos y, por ende siguiendo a la ONU resulta de una concepcin amplia de la libertad en los inicios del tercer milenio. Libertad

Derechos humanos

Desarrollo

Polica (ver Rico, 1983)


Institucin social considerada una de las formas ms antiguas de proteccin social y el principal modo de expresin de la autoridad, tradicionalmente encargada de la aplicacin de leyes y del mantenimiento del orden pblico, o sea, responsable de velar por la seguridad ciudadana ante todo, mediante la preservacin de la vida humana y la integridad fsica de las personas y el goce de los derechos consagrados. La voz polica, segn una de las tantas acepciones que aparecen en el DRAE, es un cuerpo encargado de velar por el mantenimiento del orden pblico y la seguridad de los ciudadanos a las rdenes de las autoridades polticas(1970: 1043). Es el protector social que se erige, adems, en la parte de la administracin de justicia penal que se encuentra constantemente en contacto directo no slo con la delincuencia y el delincuente, sino tambin con la ciudadana en general; circunstancia que lo separa y diferencia claramente de otros funcionarios pblicos y le conere especial importancia. El estudio de la polica puede ser abordado de diferentes formas: (Rico, 1998: 247-248) 1) Enfoque jurdico: disposiciones legales, aspectos estudiados en los tratados de derecho administrativo y penal, a los que se suman los instrumentos jurdicos internacionales a los que se adhiere el Estado soberano. 2) Sondeos de opinin: percepcin que la poblacin tiene sobre la polica, niveles
todos, Informe del Secretario General de las Naciones Unidas, septiembre de 2005; en http://www.un.org/spanish/largerfreedom/chap1.htm

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de conanza ciudadana, as como la autoimagen de los propios efectivos policiales. 3) Estudios de evaluacin de desempeo: anlisis cuantitativo y cualitativo sobre los diferentes servicios solicitados a la polica y los efectivamente prestados por la misma.

Marco analtico
Cualquiera sea el enfoque seleccionado, se debe partir de la concepcin del Estado como detentador del monopolio legtimo de la fuerza, que en palabras del pionero en la materia: [Un] Estado es una comunidad humana que reclama (exitosamente) el monopolio del uso legtimo de la fuerza fsica dentro de un territorio dado (Weber, 1946: 78).3 Bajo esta perspectiva, el Estado se erige en rbitro de los conictos sociales y cuenta con instituciones capaces de imponer coactivamente sus decisiones y sancionar a quienes quebranten las reglas de juego consagradas en el marco normativo. De lo que se trata es del uso de la fuerza institucional que debe dosicarse, dependiendo de la dimensin espacial y temporal, del riesgo y amenaza, y de cada circunstancia. Para el que suscribe (Moloeznik, 2004: 29-36), universalmente se acepta la existencia de tres categoras o niveles de seguridad, a cada una de las cuales corresponde un determinado instrumento coercitivo; esto supone que la autoridad deba ser sumamente cuidadosa en la identicacin y denicin de cada situacin que demande el recurso de la fuerza. Se trata de una relacin de tipo jerrquica, que puede representarse con una pirmide, en cuyo vrtice se encuentra la seguridad nacional, en una posicin intermedia la seguridad interior y en su base la seguridad ciudadana, tambin denominada pblica en algunos pases como Mxico.4 Categoras de seguridad Seguridad nacional Seguridad interior Seguridad ciudadana Instrumentos coercitivos Fuerzas armadas Fuerzas de seguridad Fuerzas policiales

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Subrayado en el texto original. Cabe aclarar que en un gran nmero de Estados-Nacin, seguridad interior se utiliza indistintamente como sinnimo de seguridad pblica, aunque se trate de conceptos diferentes, como se demuestra ms adelante.

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A partir de estos conceptos (ver Moloeznik, 2001), es posible llevar a cabo un diagnstico de la situacin que guardan los casos bajo estudio en materia de seguridad. Mientras que, para someter a anlisis a la institucin policial, se parte del andamiaje terico-metodolgico desarrollado por el reconocido tratadista Jaime Garca Covarrubias (2005: 23-30).5 De esta manera, siguiendo y adaptando la propuesta del autor citado (ibidem: 24), la polica (como instrumento de la seguridad ciudadana) tiene una naturaleza (fue creada para cumplir una misin), se les ha dotado de capacidades (para ser ecaces y ecientes en el cumplimiento de la misin) y tienen un marco constitucional que las ordena. Adems, el tipo de fuerzas policiales que posee un pas se encuentra ntimamente relacionado con el tipo y objetivos de su gobierno, es decir, con su proyecto de nacin. Por lo tanto, no existen modelos policiales qumicamente puros, adaptables a cualquier circunstancia y lugar; antes bien, la gnesis y evolucin histrica de la institucin policial, la situacin del sistema poltico que los gobierna, la capacidad de generacin y distribucin de riqueza de la sociedad, el proyecto de nacin vigente o la ausencia de este, el contexto internacional bajo el dominio de los fenmenos globales, la concepcin de la seguridad, los riesgos y amenazas del tejido social, determinan y moldean tal o cual patrn policial. Esto es, el diseo del aparato de seguridad-inteligencia depende de la modalidad estratgica elegida y esta, a su vez, de la evaluacin de la situacin en el mbito de la seguridad. Naturaleza Fuerzas policiales Marco constitucional Capacidades

Recapitulando, tres son los conceptos fundamentales en los que se arma cualquier instrumento de fuerza: (ibidem: 25 y 28) a) su naturaleza, es decir, para qu nacieron o cul es la tarea que la sociedad le conri. b) un marco normativo, dotado por el Estado de Derecho. c) ciertas capacidades, entregadas por el Estado, para el cumplimiento de las tareas naturales de conformidad con su marco jurdico.
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Cabe sealar que se cuenta con la expresa autorizacin de este experto.

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Se trata de tres ejes bsicos que interactan y, por ende, la modicacin de uno impacta sobre el resto.

Misin de la polica
ntimamente ligada a las sociedad que la ha creado, su losofa general, su forma de organizacin y las funciones especcas que ha de cumplir, dependern fundamentalmente de la caractersticas socio-polticas y culturales de la comunidad en que deba actuar. Dicho en otros trminos, a cada modelo de sociedad le corresponde un determinado servicio policial y, por ende, conviene insistir en el hecho de que no existen modelos policiales qumicamente puros,adaptables a cualquier circunstancia y lugar. La misin de la polica reside, fundamentalmente, en favorecer en el marco de un servicio pblico el ejercicio de las libertades individuales en la medida en que no causen ningn perjuicio a las libertades de los dems.

Capacidades del subsistema policial


La prevencin del delito y las conductas antisociales (intervencin ex ante), as como la procuracin de justicia, para coadyuvar a la investigacin y resolucin de los delitos (actuacin ex post), constituyen funciones privativas del Estado, a la sazn principal referente de la persona humana, en tanto entidad que le garantiza el goce de sus derechos y la coexistencia pacca en el seno comunitario. Por lo tanto, la polica constituye un instrumento coercitivo del Estado y se encuentra dotada de determinadas capacidades, a partir de las cuales es posible estimar su fuerza y llevar a cabo sendas recomendaciones con el objeto de mejorar esa funcin bsica. Para ello, un reconocido tratadista anglosajn propone la siguiente frmula, que resulta de combinar factores cuantitativos y cualitativos, materiales y no materiales: Capacidades Factores cuantitativos X Factores cualitativos materiales (Sistemas de armas, comunicaciones, transportes y de cmputo) X Factores cualitativos no materiales (Intangibles)
Fuente: Handel, 1982: 193 y ss.

En esta propuesta subyace un debate permanente entre lo partidarios de la cantidad y los defensores de los factores cualitativos.

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Los componentes cuantitativos son relativamente fciles de medir, en trminos de efectivos encuadrados en las corporaciones (censo del personal) y todo aquello que pueda ser sometido a inventario, como vehculos y stock de armamento y municiones.

Recursos humanos (Rico y Chinchilla, 2006: 62-65)


La relacin entre el nmero de policas y la poblacin (tasa policial) slo se debera hacer con la nalidad de disponer de un indicador comparativo entre pases; pero no hay, en principio, una tasa ideal de encuadramiento policial, como tampoco la hay en cuanto al nmero de jueces por una cantidad dada de habitantes. La determinacin de los efectivos policiales requiere tomar en consideracin, adems de la situacin criminal del pas, criterios como la carga real de trabajo en cada funcin, el presupuesto asignado al servicio, la contratacin de personal civil para tareas administrativas y el establecimiento de prioridades. Entre las tendencias ms signicativas de las sociedades occidentales contemporneas gura la necesidad de incluir la perspectiva de gnero en las polticas, programas y estrategias constitucionales y, por consiguiente, en la polica. Al menos cuatro factores justican en los pases de menor grado de desarrollo relativo la incorporacin de la mujer en los servicios policiales. l La evolucin de estos hacia modelos civiles y democrticos que buscan una mayor legitimacin social de sus actuaciones; l Las tendencias actuales que, en el plano policial, estn propiciando que se adopte un modelo de orientacin comunitaria, ms abierto a la participacin de la mujer; l Una mayor conciencia en la poblacin en la necesidad de que instituciones pblicas cuenten con una perspectiva de gnero; l El incremento, durante los ltimos aos, del problema de la violencia domstica. Por su parte, los factores cualitativos materiales vienen dados por los sistemas de armas, comunicaciones y transportes, en trminos de durabilidad y conabilidad. En lo que respecta a recursos medios y materiales (ibidem: 65-66), se suele incluir desde la infraestructura fsica de comisaras y cuarteles, hasta la adquisicin de nuevas tecnologas a la luz de las nuevas formas de criminalidad (ADN, microscopios electrnicos, centrales de informacin); reconocindose el alto costo tanto de los implementos mismos como de su mantenimiento, y la necesidad de contratar personal calicado para su eciente manejo, lo que impide o limita que muchos pases puedan utilizar estos recursos. Mientras que los elementos cualitativos no materiales incluyen intangibles tales como liderazgo, modelo y doctrina policial, perl de la masa crtica humana, reclutamiento, seleccin, adiestramiento y formacin a lo largo de su vida profesional, reglas de uso de la fuerza y deontologa policial (ver anexos 1, 2 y 3), integridad, grado de motivacin e imagen pblica,

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cultura organizacional e institucional, calidad de vida y salud fsica y mental de los policas, inteligencia y contrainteligencia, entre otros componentes.

Liderazgo civil democrtico (Dammert, 2007: 82)


El liderazgo civil es, sin duda, un elemento central para los procesos de reforma y modernizacin del sector seguridad. La capacidad civil para avanzar en la profesionalizacin de las fuerzas del orden debe ir de la mano de la defensa del Estado de Derecho. Es por esto que interesa resaltar la caracterstica democrtica de este liderazgo, cuyo principal objetivo es la consolidacin institucional, dejando de lado prcticas de utilizacin poltica de la institucin policial. En este proceso se han identicado cuatro variables para la caracterizacin del liderazgo civil democrtico presente en cada pas. Las variables utilizadas para determinar la existencia y grado de liderazgo civil democrtico en materia de seguridad son: a) la presencia y operacin de mecanismos de control interno y externo de la actividad policial; b) la presencia de asesora tcnica civil en la toma de decisiones; c) el nombramiento y funciones de la plana mayor policial, y d) el proceso de toma de decisiones en la institucin. En este contexto irrumpe la subcultura policial, que congura:
[] smbolos, valores y normas distintas a las que regiran a un cuerpo profesionalizado, a travs de mecanismos de lealtad, identicacin, pertenencia y jerarquizacin, institucionalizndose as lo no escrito, lo que est fuera de la ley, las reglas de los veteranos, la ley del temor, la ley del ms fuerte, el discurso del miedo [...] Esta cultura policial, que tiene su lenguaje, valores y reglas de conducta propios, est detrs de las actitudes individuales de los policas, ya que stas se insertan siempre en prcticas ms institucionalizadas. Esto es, a travs de un sistema de socializacin, los miembros de la institucin policial asumen un espacio simblico que les da sentido y orienta sus acciones, lo que a su vez permite que ese espacio se reproduzca, mantenga y reactualice [] (Surez, 2002: 87)

De lo que se trata, en sntesis, es de la tensin permanente entre sujeto e institucin:


Un sujeto con una trayectoria personal, con un conjunto de condiciones de ingreso, que se topa con una institucin que tiene un doble discurso: el de la norma jurdica y el de las prcticas informales, que someten al sujeto a tensiones que tiene que ir decidiendo en el camino: permanecer, corromperse o aislarse. No se es polica en abstracto; se es polica en concreto, con los recursos que la institucin aporta [] y para l slo es posible ver, en el horizonte de la ruta policial, dos posibles nales: la crcel o el panten. (ibidem: 453 y 458).

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La polica, como la mayora de los grupos profesionales, suelen compartir un sentimiento similar de pertenencia e identicacin y tener un sistema de valores que los distinguen de la cultura dominante. En ese sentido, diversos autores consideran que la polica es una subcultura en el seno de la sociedad global, lo que se debe, entre otras razones, a las funciones especcas que le son encomendadas, su estructura paramilitar, el esprit de corps prevaleciente en el servicio, los criterios casi idnticos que sirven de base para el reclutamiento y la seleccin del personal, y cierta manera uniforme de reaccionar ante el medio circundante. Esto suele traer aparejado un efecto negativo, que se traduce en el aislamiento social de la polica. Por otra parte, los riesgos y peligros inherentes al desempeo de la profesin suelen transformar al agente de polica en un individuo particularmente atento a las seales indicadoras de violencia potencial o de infraccin de la ley, as como de sus posibles autores, o, lo que es lo mismo, en un ser desconado. Adems, el ejercicio de la autoridad muestra a menudo la naturaleza antinmica de la funcin policial. Ello se debe a la divergencia que suele haber entre las normas morales de la sociedad y las conductas concretas de la polica respecto a ellas, lo que puede dar lugar a acusaciones de hipocresa contra las fuerzas del orden. La bsqueda de ecacia en las tareas de prevencin del delito, descubrimiento y captura de los individuos sospechosos contribuye, asimismo, a la solidaridad entre colegas, pero tambin al aislamiento social de estos, razones, por las que se puede armar que la institucin policial es una subcultura con caractersticas propias (lenguaje particular, valores, normas, reglas de conducta) que la distinguen de otras subculturas de la sociedad. En este marco, se ha estimado que existen cinco factores o elementos capaces de denir la subcultura policial: el disimulo, la solidaridad, la desconanza, la astucia y el conservadurismo (Taylor, 1983: 166-185). El disimulo hace que cualquier informacin transmitida a la polica se considere como un secreto e, incluso, que los miembros de un mismo equipo no hablen de ella en presencia de agentes de otro servicio y, especialmente, de personas externas. La solidaridad signica no slo la circunstancia de estar unidos frente a un riesgo y peligro fsico, sino tambin mentir, favoreciendo al colega que comparece a un tribunal, no declarar contra otro polica ni ponerlo en una situacin difcil, o cubrirlo si se presenta una investigacin realizada por el servicio. La desconanza constituye una prctica sistemtica que llega a convertirse parte de la mentalidad del polica, suele ser un instrumento de trabajo; se observan frecuentemente los hechos con el objeto de descubrir alguna forma eventual de delincuencia. En general, el polica desconfa de todo el mundo, aunque la consecuencia ms importante y negativa de tal desconanza sea el debilitamiento de la presuncin de honradez sobre la cual estn generalmente basadas las relaciones humanas y, en materia penal, de la presuncin de inocencia. En cuanto a la astucia y mentira intencional, se utilizan para controlar diversas situaciones con respecto a

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las cuales no puede intervenir legalmente (investigaciones, detenciones, interrogatorios, entre otras). Por ltimo, la mayora de los agentes policiales son conservadores e incluso ultraconservadores y tanto sus experiencias personales como las frustraciones debidas a las restricciones legales impuestas al ejercicio de sus funciones hacen que, a menudo, adopten y sostengan actitudes autoritarias. A estos cinco factores pueden aadirse otros dos: la visin pesimista de la sociedad e incluso de la humanidad, que el ejercicio de la profesin policial suele inculcar en sus miembros, y una imagen negativa de ellos mismos y de su trabajo (Niederhoffer, 1967). De donde se desprende que cualquier propuesta de modernizacin y transformacin de la institucin policial, debe necesariamente tener en cuenta e intervenir sobre la subcultura policial, componente cualitativo no material.

La doctrina policial (Dammert, 2007: 68)


La existencia de principios doctrinarios y criterios de accin claros en materia de seguridad ciudadana, permite asegurar la armona y coherencia entre las distintas decisiones que se adopten en este mbito. No cabe duda que las determinaciones tomadas en los diversos aspectos de la poltica criminal tienen impacto directo en la polica. As, por ejemplo, la reforma de los sistemas de justicia penal que se lleven a cabo tienen onsecuencias relevantes en la accin policial. De igual forma, medidas adoptadas por las instituciones policiales en trminos de recursos, formacin, equipamiento, criterios y creacin o fortalecimiento de reas especializadas, tienen impacto en todas las otras instancias del sistema de administracin de la justicia penal, como, por ejemplo, las modicaciones en la asignacin de recursos humanos o tcnicos que inciden en el funcionamiento del sistema en su conjunto. Al reconocerse tales interrelaciones, se deberan explicitar los lineamientos doctrinales como una tarea central, esto cotidianamente, pues los agentes policiales se ven enfrentados a la interpretacin de medidas y rdenes, frente a las cuales el tipo de decisin que toman y la calidad del procedimiento que adoptan estn determinados fuertemente por las concepciones, percepciones y principios que los guan; es decir, por los lineamientos doctrinales en los que se fundamentan las polticas institucionales. La consideracin de tales principios por parte de los miembros de la institucin es, as, de gran importancia, porque en los sistemas democrticos la consecucin de niveles aceptables de seguridad se debe hacer slo bajo el respeto irrestricto a los derechos humanos y el establecimiento de una situacin social de seguridad para todos los ciudadanos. El uso de la fuerza se erige en una estrategia esperada slo en casos crticos, y al respecto se asume la necesidad de control interno y externo.

Profesionalizacin (Rico y Chinchilla, 2006: 56-62)


La calidad de un servicio policial depende, en gran medida, de los miembros que lo componen y, por consiguiente, de las polticas de reclutamiento, seleccin, for-

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macin y promocin, as como de las condiciones de trabajo prevalecientes en el cuerpo. Adems, la imagen de la polica ante la poblacin suele estar relacionada con la excelencia de los servicios prestados y la personalidad y conducta de las personas que los llevan a cabo; dicho de otra manera, con el grado de profesionalismo del organismo.

Reclutamiento y seleccin
Para garantizar la calidad y eciencia de los servicios ofrecidos por la polica, el reclutamiento de su personal debera efectuarse entre candidatos con cierto nivel de educacin. Aunque no hay ningn parmetro ideal al respecto, el nivel educativo exigido podra variar de acuerdo con las caractersticas socioeconmicas del pas; aunque, en general, se recomienda el bachillerato completo como grado de escolaridad mnima. Con la nalidad de asegurar que el servicio sea representativo de la poblacin, el reclutamiento debera, asimismo, incorporar a las mujeres y, en los pases con importante porcentaje de poblacin indgena, a miembros de estos sectores. Las principales cualidades de un polica deberan ser la inteligencia, el tacto, el espritu de iniciativa, el buen juicio, cierta dosis de valor, la imparcialidad, la integridad y un adecuado equilibrio emocional. En cuanto a las exigencias fsicas, debera existir la exibilidad suciente como para permitir el acceso a la profesin de personas competentes, aunque no tengan necesariamente la estatura y el peso que suelen exigirse para ingresar en ella. En lo que atae a la seleccin, las numerosas dicultades de la profesin policial (intervenciones en situaciones problemticas o lmite, necesidad de una accin directa, crticas en casos de robo o abuso, entre otras) justican que todos los aspirantes sean sometidos a pruebas psicolgicas destinadas a descubrir los factores que pudieran impedir una eciencia ptima o contribuir a accidentes o retiros prematuros del personal encuadrado. En pases de menor grado de desarrollo relativo, el proceso de reclutamiento y seleccin del personal policial debera inscribirse, adems, en el marco de la transicin y fortalecimiento de la democracia y basarse en criterios propios de una institucin civil, honesta, transparente, profesional, eciente, respetuosa de los derechos humanos y, en algunos casos, del carcter multitnico de su poblacin. Cabe insistir que las normas y los procedimientos utilizados para la seleccin policial deberan ajustarse y responder a la realidad de cada pas, especialmente a las normas educativas aplicables al promedio de la poblacin. Entre los requisitos de seleccin, se suelen incluir exmenes mdicos y fsicos, pruebas de conocimientos y aptitud, una evaluacin psicolgica y una investigacin de antecedentes penales y conducta.

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Formacin
Un buen servicio policial no debe limitarse a reclutar a los miembros idneos; esto es necesario pero no suciente: hay que formarlos y prepararlos para sus funciones, lo que requiere una pedagoga particular justicada, entre otras razones, por la creciente multiplicidad de leyes y reglamentos, la complejidad cada vez mayor de las relaciones sociales y las numerosas y diversas tareas asignadas a la polica. Adems de la formacin bsica, suele existir en los servicios policiales de los pases ms avanzados un sistema peridico de capacitacin y actualizacin del personal en servicio, as como la posibilidad de completar la formacin bsica y de cursar estudios universitarios o especializados, sobre todo tratndose de mandos. Por otra parte, si se tiene en cuenta la cantidad de recursos humanos y materiales que deben manejar los servicios policiales sobre todo los de cierta envergadura resulta de especial importancia la formacin de los ociales que ocupan posiciones de mando, especialmente en materias relacionadas con la administracin y gestin del servicio.

Condiciones y clima laboral


Las condiciones y el clima de trabajo deberan corresponder a la especicidad y dicultades de la profesin policial, sin ser diferentes de las que existen en el resto de la sociedad. Los sueldos salvo excepciones, son muy bajos tendran que ser competitivos y se deberan mejorar las relaciones entre la direccin y la base. La polica debera tener el derecho de organizarse sindicalmente, pero no el derecho de huelga, por tratarse de un servicio pblico fundamental y depositario del monopolio del uso de la fuerza. En una sociedad compleja y pluralista, determinadas tareas, actualmente, desempeadas por la polica (planicacin, administracin del personal, contabilidad, investigacin, tecnologa, vigilancia del estacionamiento de vehculos, por citar algunas) podran pasar a cargo de personal civil calicado adscrito al servicio pero reclutado lateralmente. Tambin debera elaborarse y aplicarse un plan de carrera estructurado, a n de evitar los frecuentes cambios del personal, con el objeto de garantizar la estabilidad y seguridad laboral de la delicada funcin de velar por la seguridad pblica conada a la institucin policial.

Controles (ibidem, 74-82)


En las complejas sociedades contemporneas, la polica ejerce una misin particularmente difcil. Smbolo de la autoridad y depositaria del uso de la fuerza, sus principales funciones consisten en mantener el orden pblico, proteger ciertos bienes jurdicos comnmente aceptados como aplicar las leyes y reglamentos del pas, investigar los delitos cometidos, perseguir y detener a sus autores, ponindolos a

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disposicin de las autoridades judiciales competentes y prestar servicios variados a la comunidad. Una sociedad democrtica necesita cierto orden y seguridad, pero tambin precisa de libertad. De ah la importancia de establecer un equilibrio escrupuloso entre los poderes indispensables para el cumplimiento de la misin policial y el derecho de todos los ciudadanos (incluidos los delincuentes) a ser protegidos contra los posibles abusos cometidos en el ejercicio de tales poderes. Uno de los principales problemas de la sociedad democrtica es el de encontrar frmulas satisfactorias capaces de garantizar ecazmente la proteccin de los ciudadanos contra el arbitrio, la indiferencia o los abusos policiales. De esta manera, se reconoce implcitamente la necesidad de un adecuado sistema de control sobre el poder discrecional de la polica, entendido ste como cualquier toma de decisin que no est estrictamente regida por el marco normativo, cuyo contenido implica un elemento signicativo de juicio personal. Dicho poder se justica por diversas razones, entre ellas: 1) Las caractersticas de las leyes penales que, por necesidad, son concebidas en trminos generales, no pueden prever todas las hiptesis y soluciones planteadas por los problemas sociales con respecto a los cuales es posible una accin policial; 2) La frecuente ambigedad e imprecisin de dichas leyes, que obligan al polica a evaluar cada situacin concreta y a decidir la manera de aplicarlas; 3) Aun corregidos los defectos anteriores y teniendo en cuenta los recursos existentes, la imposibilidad de aplicar toda la legislacin vigente, lo que da lugar al establecimiento de criterios y prioridades de intervencin oportunistas y/o politizados, poco o nada conocidos y generadores de arbitrariedad; 4) La importancia cuantitativa de los problemas no penales que la polica debe resolver diariamente.

Mecanismos de control
Un buen programa de seleccin y formacin del personal, la existencia de directrices internas claramente formuladas y ampliamente conocidas, y una adecuada administracin del servicio policial, constituyen soluciones ideales al problema de las posibles irregularidades en que puedan incurrir los miembros de dicho servicio. Los sistemas de seleccin deben tender a enfrentar a los postulantes a situaciones concretas en que deban resolver dilemas ticos y tomar decisiones sometidas a exigencias propias de situaciones en las que debern actuar (tiempo, espacio, peligro inminente, entre otras). Se debera ejercer una supervisin rigurosa de los procesos de seleccin por parte de las autoridades competentes, a n de que no se incorpore a quienes no cumplan con todos los requisitos exigidos, aun cuando haya dcit de postulantes.

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Formacin y doctrina: la adecuacin del comportamiento del funcionario a la Constitucin, las leyes y los tratados institucionales, se logra, en primer lugar, generando una fuerte adhesin y compromiso con ellas en la etapa de formacin bsica y regular, la que debe continuar reforzndose en las siguientes etapas de capacitacin y especializacin. La calidad del desempeo de los policas est directamente asociada con la calidad de su educacin y su entrenamiento. l Ascensos: las polticas de evaluacin de desempeo que condicionan los ascensos deberan contener dimensiones de medicin de indicadores asociados directamente con la calidad del servicio que se entrega a la ciudadana. El que las personas estn satisfechas con el desempeo policial debera ser considerado en el desarrollo del trabajo, sino individual, al menos en el colectivo, por unidades, comisaras y otros. El mejoramiento de los salarios, sistemas de seguridad social, son factores esenciales para revalorizar la funcin policial frente a la ciudadana y ante los mismos agentes (Arias y Ziga, 2008: 143).
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Sin embargo, ante las deciencias encontradas en la aplicacin de estos criterios se suele considerar que el recurso ms ecaz para solventarlo es el control que diversos oranismos internos y externos pueden ejercer sobre la actuacin policial.
l

Control interno: el control que la propia polica puede ejercer sobre sus miembros parece ser no solamente la forma ms tradicional de vigilancia de sus actuaciones, sino tambin la que ofrece las mejores garantas de ecacia.

Los procesos disciplinarios internos suelen ser efectivos en caso de faltas graves relacionadas con hechos que han tenido una fuerte publicidad, pero menos cuando se trata de asuntos de inferior gravedad. En numerosos casos, incluso, no se llega a la imposicin de una sancin al polica acusado. Esta impunidad se debe, sobre todo, al carcter cerrado de la institucin, al esprit de corps que en ella prevalece, y en ciertos pases a la intervencin de los sindicatos policiales. El control interno puede ser asegurado informalmente gracias a la autodisciplina de los miembros del servicio policial, la plena aceptacin de las normas que rigen sus actividades o el trabajo en equipo (por parejas o con un polica responsable de las acciones que puedan llevarse a cabo) y, formalmente, mediante la intervencin de los superiores jerrquicos o de organismos disciplinarios.
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Control externo: como las operaciones de cualquier otro organismo administrativo del Estado poseedor de cierta autoridad, las de la polica suelen ser objeto, en una sociedad democrtica, del control ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, por conar a la institucin policial funciones especcas. A

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estos tres niveles de control pueden aadirse otros procedentes del ombusdman o de la colectividad. Poder Legislativo: le corresponde la introduccin, en el sistema legal del pas, de los principios fundamentales que han de regir la actuacin policial, as como sus condiciones y lmites. Tambin el legislador es quien, en ltima instancia, es responsable de ciertas crticas dirigidas a la polica: por ejemplo, al contribuir al incremento de la legislacin, aumentan las intervenciones de la polica sobre la poblacin y las probabilidades de abusos de aquella y quejas de esta; y al recurrir a formulaciones vagas, inexactas e imprecisas, se ocasionan indirectamente gran parte de los problemas en que la polica suele encontrarse implicada. Ministerio Pblico: el control de este organismo sobre las actuaciones policiales se limita o bien al ejercicio de la accin penal cuando tales acciones pueden ser tipicadas como delito, o bien cuando los policas que dependen de l para llevar a cabo la investigacin criminal, la efectan de forma inadeacuada. Tal parece que el control que pueda proceder de los scales suele ser bastante ilusorio, especialmente en lo que se reere a las acciones penales intentadas contra policas, ya que el xito de su trabajo depende, en gran parte, de la colaboracin policial en la detencin de sospechosos y la reunin de pruebas que permitan inculparlos y eventualmente condenarlos. Poder Judicial: tambin parece ilusorio el control que pueden ejercer los jueces en el momento de determinar la responsabilidad penal o civil de un polica acusado de cometer un delito o una irregularidad seria. En materia penal, las garantas procesales y las dicultades inherentes a la prueba suelen motivar su absolucin. El ejercicio de una accin civil para obtener reparacin de daos y perjuicios presenta, asimismo, dicultades: por ejemplo, cuando la vctima de un arresto o detencin ilegal carece de recursos para pagar los honorarios de un abogado o no tiene garanta alguna de que el monto de una posible reparacin sea superior al de las costas judiciales. El ombusdman o defensor del pueblo: por ser su misin esencial la proteccin del ciudadano contra los abusos de la administracin, este organismo constituye, en principio, un excelente mecanismo de control de ciertas actividades policiales, particularmente debido a su autonoma y a las cualidades de la persona designada como tal. No obstante, estas ventajas quedan atenuadas por las restricciones de su mandato, el escaso nmero de quejas que le son dirigidas y el carcter no vinculante o coercitivo de sus recomendaciones o resoluciones.

Ecacia (Rico y Chinchilla, 2006: 82-91)


Durante bastante tiempo el tema de la ecacia policial ha estado relacionado con las tradicionales funciones asignadas al servicio (mantenimiento del orden, prevencin y represin de la criminalidad) y las actuaciones ms valoradas de sus miembros (intervencin rpida, detenciones numerosas en vez de resolucin amistosa

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de conictos, comportamientos ms bien duros que blandos). Sin embargo, tambin exista conciencia desde hace tiempo de la complejidad de la funcin e intervenciones policiales. Ms recientemente, el tema se plantea en funcin de nuevas maneras de encarar los servicios policiales, en general inspiradas en la evolucin de su entorno social. As, actualmente se suele trasladar al terreno policial la experiencia empresarial y en sociedades cada vez ms sensibles al respeto a ciertos valores y la participacin de la comunidad en los diversos aspectos de la organizacin y funcionamiento policial, se impone el mantenimiento de buenas relaciones con la poblacin, el fortalecimiento de sistemas de control sobre la intervencin policial, as como la obligacin de rendir cuentas al ciudadano de los resultados obtenidos por la funcin pblica que representa la polica. La evaluacin de la ecacia policial plantea, adems, importantes problemas metodolgicos relacionados con los indicadores que con esta nalidad puedan ser utilizados. En primer lugar debe distinguirse entre ecacia o efectividad (grado en que se alcanzan ciertos objetivos previamente establecidos) y eciencia (capacidad de lograr tales objetivos con el mnimo costo posible); en materia policial se suele recurrir a la primera modalidad, y deben tenerse en cuenta, adems, los medios puestos a disposicin del servicio y el contexto en que este trabaja. Tambin deben diferenciarse los diversos niveles en que la evaluacin puede llevarse a cabo: el desempeo individual de cada polica, la calidad del conjunto del servicio policial y el impacto de nuevos programas. Tambin, la evaluacin puede referirse tanto a los resultados de determinadas actividades (evaluacin de impacto), como a la manera de conseguirlos (evaluacin de procesos). En segundo lugar ha de tenerse en cuenta que a veces los resultados obtenidos mediante la actividad policial son difciles de mensurar. En lo relacionado con la criminalidad, por la existencia de la cifra negra, las deciencias en los sistemas de captacin de datos, estadsticas y el escaso nmero de denuncias hechas a la polica sobre la comisin de determinados delitos, como los sexuales o el robo a transente. En general, los resultados obtenidos por la intervencin sobre todo en materia de prevencin son a menudo invisibles y consisten en que ciertos hechos no ocurran. A este respecto, deben distinguirse los indicadores que pueden medir lo que la polica hace realmente (arrestos efectuados, bienes incautados o delitos investigados que fueron esclarecidos; patrullas activas en un lugar y momento dados), y los que permitan evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos asignados a ellos (por ejemplo, la reduccin de la delincuencia en un porcentaje determinado). Si se tiene en cuenta que la consecucin de este ltimo objetivo y que la meta nal de cualquier servicio policial es garantizar la seguridad de los ciudadanos, resulta a la vez imposible e injusto evaluar a la

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polica en funcin de un producto nal que, en la mayora de los casos, depende de factores que estn fuera de su control (pobreza, desempleo, distribucin de la renta o riqueza, migraciones masivas, marginalidad y exclusin social, educacin, familia), lo que posiblemente explique el tradicional recurso a los mencionados indicadores de actividad policial. Para los servicios policiales, el indicador ms frecuente del producto nal es la disminucin de la criminalidad y de las conductas antisociales; para esta medicin se suelen utilizar sobre todo con nes comparativos las tasas de delitos por una proporcin dada de la poblacin (10,000 100,000 habitantes). Tampoco este indicador debe considerarse como un instumento idneo de evaluacin de la polica. En primer lugar porque, como ya se ha indicado, los determinantes ms importantes estn fuera del control policial. En segundo, por el peligro que supone su utilizacin, ya que la polica puede atribuirse indebidamente el mrito de una disminucin de las tasas de criminalidad y exigir un incremento de sus efectivos y recursos cuando tales tasas aumentan. En tercer lugar porque una mejora del servicio policial o de su imagen puede traducirse en un incremento de las denuncias hechas a la polica, lo que no implica necesariamente un aumento de la actividad delictiva. En cuarto lugar, por el poder discrecional de que dispone la polica para registrar ocialmente las denuncias de los ciudadanos, sobre todo con respecto a las infracciones y delitos de menor importancia. Finalmente, por el conocido fenmeno del desplazamiento de la criminalidad, cuando un sector geogrco es objeto de una presencia policial ms acentuada.

Indicadores de efectividad policial


Indicadores de efectividad policial Incidencia criminal y desorden De actividad policial mbito de evaluacin Trabajo policial Desempeo individual Tipo de indicadores Impacto final de resultado Actividades o proceso Fuentes de verificacin (frmulas de clculo) Tasa de registro criminal (denuncias, servicios mdico-legales, encuestas de victimizacin, etc.) Nmero de arrestos acogidos; cantidad de incautaciones; nmero de decomisos, nmero de respuestas a llamadas de emergencia y/o rapidez en la atencin, entre otros. Tasa de esclarecimiento; casos detectados por polica y/o acogidos por el Ministerio Pblico; detenidos en flagrancia y/o condena-

Esclarecimiento de delitos

Trabajo policial

Impacto final Resultados

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Indicadores de efectividad policial

mbito de evaluacin

Tipo de indicadores

Percepcin de (in) seguridad Evaluacin de la polica por la comunidad

Trabajo policial Calidad de la percepcin ciudadana; organizacin policial Calidad de la organizacin policial Calidad de la organizacin; actividad policial

Impacto final Resultados Impacto final Resultados o proceso Gerenciamiento Gerenciamiento

Fuentes de verificacin (frmulas de clculo) dos; rdenes de investigar con resultados positivos (definiendo esto para cada delito) Encuestas de opinin (tambin puede ser parte de una encuesta de victimizacin) Encuestas de opinin o entrevistas

Autoimagen de la polica Corrupcin, violencia y arbitrariedad

Encuestas de opinin en el interior de la polica Denuncias oficialmente presentadas ante la polica u otros organismos; respuestas acerca de este tem en encuestas; nmero de actos de violencia producidos por accin policial; registros de prensa, entre otros Anlisis de documentos de la institucin (cumplimiento de metas, etc.) y entrevistas referidas a presupuesto, ingreso, formacin, disciplina, etc.

Estructura de la institucin

Calidad de la organizacin policial

Gerenciamiento

Fuente: Arias y Ziga, 2008: 21.

El esclarecimiento de los delitos investigados, por su parte, constituye un valor que presenta al menos dos problemas importantes a saber: uno relacionado con la denicin de este indicador; as, en los pases ms desarrollados, la polica suele considerar aclarado un delito cuando, o bien se ha procedido a la detencin de un sospechoso, o bien cuando habindose establecido la identidad y el paradero de este, su arresto o inculpacin no son posibles por diversas causas. El segundo problema atae a la posibilidad de que, frente a presiones de la direccin o de la poblacin para incrementar la efectividad del servicio, la polica ejerza su discrecionalidad concentrando sus esfuerzos en los delitos de ms fcil resolucin, sacricando la calidad por la cantidad.

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Para resolver estos problemas, se han sugerido, entre otras, las siguientes alternativas: denir de forma ms rigurosa los conceptos de esclarecimiento; calcular su porcentaje en funcin de cada tipo especco de delito (el grado de dicultad para la investigacin vara considerablemente segn las infracciones o los tipos delictivos) o de la recuperacin de objetos robados de valor; establecer prioridades en la investigacin y considerar que slo se estime esclarecido un caso cuando la versin policial sea conrmada por el Ministerio Pblico. A lo que se suma la proporcin de personas detenidas, que son objeto de una inculpacin penal y una decisin judicial, es decir, dos importantes indicadores sobre posibles arrestos injusticados.

Percepciones social y policial


La poblacin suele considerar, en primer lugar, que un servicio policial es ecaz en la medida en que logra establecer un clima de seguridad y bienestar en el lugar afectado (barrio o ciudad) y en el conjunto del pas. Los indicadores ms vlidos para evaluar el sentimiento de seguridad o inseguridad de los ciudadanos proceden de encuestas de opinin pblica que permiten determinar entre otros aspectos: el grado de seguridad o inseguridad en una determinada zona, posibles cambios de conducta, adopcin de medidas de proteccin, nivel de victimizacin, delitos ms temidos, evolucin de la criminalidad (y de sus principales formas), y, en general, el sentimiento de seguridad o inseguridad y su comparacin con otras comunidades. En lo que respecta a las percepciones de los propios policas, como en cualquier profesin, la policial debe contar con un alto grado de identicacin de sus miembros con el servicio, de autoestima y de satisfaccin laboral. La imagen que de s mismos tienen los servicios policiales suele tener un impacto sobre la forma de actuar de sus miembros y la imagen pblica de la institucin.

Transparencia y rendicin de cuentas (ibidem: 91-93 y Dammert, 2007: 70-72)


Una de las caractersticas esenciales de cualquier sociedad democrtica es la obligacin de rendir peridicamente cuenta de sus actividades. Esta exigencia es de especial importancia en materia policial, no slo porque, contrariamente a otros organismos estatales, la mayora de las actuaciones de la polica se llevan a cabo ante los ojos de los ciudadanos, sino tambin por la amplitud y naturaleza de sus funciones, cuyos resultados esperados son, por una parte, una intervencin eciente con respecto a la delincuencia, la resolucin de conictos y otras demandas de la poblacin lo que supone eventualmente recurrir al uso de la fuerza y, por otra, el respeto de las garantas fundamentales de los ciudadanos. Dicho en otras palabras, la institucin policial debe responder por el marco en el que se desarrollan sus actos y por sus consecuencias, dando cuenta de ellos y

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abrindolos al escrutinio ciudadano. El tema de la transparencia es recurrente en muchos problemas relacionados con la polica: sus principios de actuacin, funciones y planes de accin, eciencia, relaciones con la comunidad, y control, entre otros.

Tipos de organizacin policial


De acuerdo a la organizacin poltico-administrativa de cada Estado-Nacin, existen dos grandes tipos de policas: l Una polica centralizada, que cubre y ejerce su jurisdiccin sobre el conjunto del territorio nacional (vgr. Francia, Polonia, Israel, Japn, China, Chile, Uruguay y Ecuador). l Una polica descentralizada, con una jurisdiccin limitada y compleja, a causa de la multiplicacin de las funciones a cargo de la polica, que posee criterios diferentes en lo referente a su organizacin, a las normas de reclutamiento y formacin de su personal, y a la utilizacin de los medios de que dispone (vgr: Repblica Federal de Alemania, Espaa, Estados Unidos, Canad, Mxico, Brasil y Argentina). Mientras que se consideran de carcter mixto las policas de Gran Bretaa y la Federacin Rusa.

Gnesis y desarrollo histrico del aparato policial moderno


La polica constituye histricamente una forma de cristalizacin de la reaccin social contra la delincuencia, e intenta cumplir con su misin en una sociedad en constante evolucin. De esta forma, la polica es un dato inmediato y concreto de la dinmica social y representa una de las instituciones esenciales del Estado. Aunque existen indicios histricos de su existencia (ms precisamente de funcionarios destinados a vigilar el cumplimiento de las leyes) desde el tercer milenio antes de Cristo, es en los siglos XiX y XX cuando, a partir de la Revolucin Francesa (1789) y la creacin de los Estados burgueses, los siguientes cuerpos de polica adquieren autonoma con respecto al ejrcito: l la Polica General (1799) y la Sret Nationale (1876), en Francia; l Scotland Yard (1829), en Gran Bretaa; l la Superintendencia General de Polica (1824) y la Guardia Civil (1844), en Espaa; l los Departamentos de Polica de Boston, fundado por Joseph Osier (1839), y Nueva York (1844), los primeros en su tipo en Estados Unidos; l la Polica de Toronto (1834), Quebec (1838) y Montreal (1840), en Canad. Cabe destacar que el nombre Scotland Yard, con que se conoce a la polica metropolitana de Londres, deriva del edicio principal donde se establece su jefatura

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o cuartel central de aquella poca (primera mitad del siglo XiX), a la sazn, propiedad palaciega perteneciente a los reyes de Escocia. Tratndose de la Guardia Civil, instituto armado existente en Espaa en virtud de los reales decretos de marzo, abril y mayo de 1844, su misin es la proteccin y ejercicio del poder de polica de las zonas rurales, represin del bandidaje, proteccin de la propiedad de los organismos pblicos y privados y mantener el orden pblico, vigilancia de fronteras y control del trco en las carreteras. Desde su nacimiento, se encuentra compuesta de tercios y compaas, y se distribuye por comandancias, lneas y puestos. Durante la segunda mitad del siglo XiX estas incipientes policas cobraron especial importancia como rganos de represin, debido al recrudecimiento de las luchas sociales, que iban de la mano con los efectos perniciosos de la Revolucin Industrial y el acelerado proceso de urbanizacin. Y es que hasta la segunda conagracin mundial (1939-1945), los ms importantes pases de Europa continental contaban con unas organizaciones policiales controladas directamente por el poder central y estructuradas en dos grandes divisiones, una de las cuales tena a su cargo la defensa del orden en la capital y en las grandes ciudades, en tanto que la otra, o servicio nacional de polica, desempeaba una funcin similar con respecto a las pequeas ciudades y zonas rurales. Estas fuerzas se complementaban frecuentemente con unidades de polica de seguridad, fuertemente armadas y que, por su propia naturaleza, constituan unos cuerpos de carcter esencialmente militar. La combinacin del control central, rgida seleccin del personal (en su mayora procedente de las fuerzas armadas), formacin y adiestramientos especiales de los mandos, as como el sistema de rotacin de estos, produjo una organizacin de las fuerzas policiales sumamente ecaz en todos los aspectos y cuyo personal se hallaba totalmente al margen de la poltica local y de la corrupcin. El establecimiento de unas fuerzas de polica perfectamente organizadas, disciplinadas y equipadas, como respuesta a los problemas que plantea el control social en las sociedades modernas, crea a su vez otros, tales como la autonoma y neutralizacin polticas de dichas fuerzas policiales, el adiestramiento y formacin profesional de las mismas, el sentido de la disciplina y el respeto a la legalidad en su comportamiento frente a los ciudadanos, obligando al cumplimiento de las leyes vigentes de una manera imparcial y objetiva.

Tipos de polica
Existen, en general, dos tipos de policas: l Preventiva, uniformada o administrativa, dependiente de la Secretara de Gobernacin o Ministerio del Interior o de Defensa, segn sea el caso, y ms recientemente de Secretaras de Estado o Ministerios de Seguridad.

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Judicial, civil o persecutoria, subordinada al Poder Judicial o Ministerio Pblico, tambin dependiendo del modelo seleccionado. La polica debe estar al servicio de la sociedad; su razn de ser es la de garantizar al ciudadano el libre y pacco ejercicio de los derechos que la ley reconoce; lo que implica: l una adaptacin de los servicios policiales a las necesidades de la comunidad; l la ausencia de cualquier tipo de injerencia poltica en las actuaciones policiales, y l la colaboracin del ciudadano en el cumplimiento de funciones policiales.
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Las funciones policiales


Pueden dividirse en seis grandes categoras: 1) Preservar la ley, lo que se traduce en la aplicacin de leyes y reglamentos. 2) Mantener el orden, es decir, preservar la paz y la seguridad de la comunidad. 3) Proteger los valores comnmente aceptados, que en Occidente es la vida humana, la integridad fsica de las personas, la propiedad y la moralidad. 4) Prevenir el delito, evitando su comisin y los elevados costos que trae aparejados poner en marcha el aparato de justicia penal. 5) Investigar, descubrir y consignar a los delincuentes, en cumplimiento de la vindicta pblica y con el objeto de sancionar y readaptar a los victimarios. 6) Garantizar la funcin de protector social subyacente, consistente en tareas tales como escoltar ambulancias, proteger dignatarios, proporcionar ayuda de emergencia, entre otras. En cuanto a las funciones policiales propiamente dichas, histricamente se haca hincapi en aspectos represivos, o, lo que es lo mismo, la polica exista, ante todo, para descubrir los delitos y buscar y arrestar a los delincuentes. Actualmente, el papel de la polica puede denirse como de verdadera funcin social, al enfatizarse el aspecto preventivo de su misin. Cabe destacar que el anlisis de las funciones policiales permite conocer el rango de las policas en una sociedad democrtica. La funcin de mantenimiento de orden interno se vincula directamente con la del orden poltico, que puede verse amenazado por manifestaciones, disturbios, revueltas o, incluso, atentados a la institucionalidad; adicionalmente, es parte de este tipo de funcin la vigilancia de eventos masivos de corte deportivo, poltico y cultural. La seguridad pblica o ciudadana, por su parte, se vincula con la funcin de proteccin de las personas y sus bienes. Para lograr este objetivo, las policas utilizan estrategias de control y prevencin de la violencia y la delincuencia. El balance de ambas funciones se relaciona con las principales preocupaciones polticas y ciudadanas. En aquellos contextos donde los conictos polticos y sociales se presentan con mayor intensidad, se verica una mayor preocupacin policial por estos hechos.

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Dado que los recursos, en particular la dotacin policial, es nita, el aumento del nfasis en una funcin impacta sobre la otra. La decisin estratgica sobre la disponibilidad de personal para cada una de las funciones no es neutra, en el sentido de que tiene un alto contenido poltico. As, la concentracin de acciones de la polica y su evaluacin dependen del liderazgo civil en la denicin de estrategias de accin que resguarden la seguridad de la ciudadana.

Estadios de desarrollo policial


A la luz de las funciones desempeadas por la institucin policial, la doctrina considera que las fases de evolucin de la polica son las que siguen: l Criminal: polica que se recluta entre un tipo de individuos con personalidad inexible, cruel, poderosa y con muy baja o nula formacin. Slo interesa y se hace hincapi en la fuerza fsica, condicin necesaria para la represin de los delitos y conductas antisociales. l Emprica o de transicin: polica que empieza a tomar en cuenta o dar importancia a la formacin de su personal y se esfuerza en evitar el recurso a la fuerza pura y simple. Se trata de una situacin intermedia o interregno, que abona el terreno para una polica profesional y con reconocimiento social. l Cientca: aquella en que la polica ejecuta sus funciones con un autntico profesionalismo y goza de la aceptacin del pblico. Como agente de defensa y proteccin social, el polica se encuentra, a menudo, ante el dilema de asegurar un difcil equilibrio entre la proteccin de los derechos fundamentales de los ciudadanos y la seguridad de la colectividad. Aunque, ms all de estas consideraciones, la polica debe ser, en sus estructuras bsicas y en su funcionamiento, una funcin democrtica, esto es: 1) un total respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos. 2) la adopcin y rigurosa aplicacin de un cdigo de deontologa policial. 3) la participacin de todos los miembros de la institucin y del conjunto de la poblacin en el diseo de las polticas de seguridad ciudadana. 4) el control interno y externo como un proceso continuo y constante Tambin, cabe sealar que existen dos tipos de acercamientos proactivos en materia de prevencin del delito: 1) los programas sociales, que persiguen el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin y la reduccin del desempleo, y 2) la despenalizacin, que se reere a levantar prohibiciones legales a actos que normalmente son considerados ilegales (ejemplo: consumo de bebidas alcohlicas en la calle, adquisicin de cierto tipo de estupefacientes denominados drogas blandas) y la reduccin de penas bajo ciertas condiciones (ejemplo: al que delinque por primera vez, conmutarle el encarcelamiento por la prestacin de un servicio social a la comunidad, probation, es decir, soluciones alternativas a la prisin para prevenir la reincidencia).

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Otras funciones policiales


Existen grupos especializados en acciones contra el terrorismo y la piratera area o martima, cuyos miembros reciben una rigurosa instruccin; estos grupos marcan el lmite o techo superior entre la accin policial y la de las fuerzas armadas, como instancias depositarias del empleo de la fuerza organizada de la nacin, en un Estado de Derecho. No obstante la necesidad y el conocimiento que merecen estas funciones no tradicionales de la polica, no debe perderse de vista que no es la organizacin militar lo que caracteriza a una buena polica, sino su tecnicismo, que debe ser tanto mayor cuanto ms cientca haya de desearse su funcin. La emergencia de brigadas especializadas de este tipo se debe, fundamentalmente al surgimiento y desarrollo del fenmeno terrorista, en especial, a partir de la dcada de 1960. Un ejemplo exitoso es el de los grupos de asalto del GSG9 de la Repblica Federal de Alemania, creado a principios de 1973 como consecuencia del desastre de las Olimpiadas de Munich de 1972 (exitoso atentado contra la vida de atletas israeles): GSG9 son las siglas derivadas de Grenzshutzgruppe o Grupo de Defensa de Frontera, puesto que este grupo de lite depende de la Polica Federal de Fronteras de Alemania Occidental. En tanto que se reconoce su paternidad al coronel de la Polica Federal de Fronteras Ulrich Wegener, quien tom cursos de especializacin con el Federal Bureau of Investigations (FBi) y con expertos antiterroristas en Israel. Los requisitos de ingreso al GSG9 son haber servido por ms de dos aos en la Polica Federal de Fronteras y superar un curso de seleccin de tres das, en el cual se evala su aptitud psicolgica, destreza en tiro, condiciones fsicas e inteligencia (en este primer ltro se elimina cerca de 66% de los candidatos). Posteriormente, los aptos reciben una instruccin bsica de 5 meses, que comprende acondicionamiento fsico y resistencia, y desarrollo de habilidades tcnicas, especialmente pericia en tiro y artes marciales (en este periodo otro 14% son rechazados). Finalmente, los que pasen esas dos fases se dedican a un entrenamiento todava ms intenso de una duracin de 3 meses en el que aprenden tcnicas de supervivencia, trabajo en equipo y tcticas de asalto, al cabo del cual se selecciona a los mejores, a quienes se somete a un aprendizaje exhaustivo en ejercicios especiales de tiro, tcnicas de comunicacin, primeros auxilios avanzados, esqu, alpinismo, paracaidismo, entre otras tcnicas. Cabe destacar que el xito de este modelo de brigada especializada se puso de maniesto en Mogadisco (Somalia) en 1977 (rescate de rehenes) y en el combate al terrorismo en Alemania.

Escenario estratgico internacional y tendencias delictivas


Actualmente, la mayora de los conictos armados no son de carcter internacional; por el contrario, su naturaleza corresponde con situaciones de violencia interna,

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tales como guerra civil, conicto interno desestructurado o de baja intensidad, as como disturbios y tensiones domsticas que ponen en entredicho el orden pblico, la tranquilidad y la paz social. En general, se trata de situaciones de violencia interna y emergencia pblica, caracterizadas por causar grave inestabilidad poltica y social y quebrantamientos a los derechos humanos, y por una aparente ausencia de reglas del derecho internacional claramente aplicables, a las que se identica como zonas grises o zonas de sombras (Vigny y Thompson, 2000: 917-939). Paradjicamente, para un ex director de la agencia de inteligencia militar de su graciosa majestad britnica, estas circunstancias suelen presentar el mayor grado de probabilidad de ocurrencia:

Curva de riesgo
Ms peligroso Guerra nuclear total Guerra nuclear limitada Guerra convencional entre pases Guerra limitada Alianza en conflicto Guerra civil Menos peligroso Terrorismo Menos comn Ms comn

Fuente: Hughes-Wilson, 1999: 306.

Dicho en otros trminos, en este contexto internacional surgen amenazas inditas de la mano de armas de reciente creacin (Newly Emergent Warfare, NEW), acompaadas por un gran potencial para generar caos masivo, pnico y en el caso del armamento biolgico muertes de cientos de miles de personas, (Danzig, 2000: 98), por lo que se hace difuso el lmite que separa lo menos de lo ms peligroso. De ah que distinguir entre crimen, terrorismo, desastres naturales y guerra pueda resultar muy difcil cuando se utilizan las armas NEW, ya que no es necesario contar con grandes recursos nancieros, poder masivo, sistemas de distribucin, ni ser una nacin poderosa para desencadenar esta clase de ataques (ibidem: 99). Los posteriores y exitosos ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 as lo conrman. Tambin, el Comit Internacional de la Cruz Roja (CiCR) advierte que es la violencia interna la que domina el panorama mundial y que: ...la mayora de estas situaciones no estn reconocidas como conictos armados no internacionales, en

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los que se aplican, jurdicamente, normas especcas de derecho internacional humanitario... (Sommaruga, 1998: 5).6 Recapitulando, el mundo de hoy se enfrenta a situaciones atpicas que, aunque no llegan a constituir conicto armado, se caracterizan por la violencia generalizada, la prdida de la paz social y un severo cuestionamiento al monopolio legtimo de la fuerza o violencia que detenta el Estado-Nacin. Riesgos y amenazas que se ubican entre la guerra y la paz porque, si por un lado no cumplen con las condiciones necesarias para considerarse conictos armadas, por el otro alteran drsticamente el orden pblico, la tranquilidad y, sobre todo, la paz social. Por su parte, las megatendencias a nivel planetario ms notorias y que han merecido la denominacin de nuevo orden mundial son: l Propagacin de la democracia liberal: o vigencia del Estado de Derecho y de las libertades pblicas, que vienen aojando los controles que impedan actividades delictivas. l Dominio ejercido por las fuerzas del mercado: difusin del liberalismo econmico, que pone el acento en la productividad, pero minimiza los efectos negativos del crecimiento econmico, tales como la pauperizacin o empobrecimiento de grandes masas de poblacin. l Globalizacin y regionalizacin: que implican el libre ujo o transferencia de personal, capitales y mercancas, lo que trae aparejado una prdida relativa de control por parte del aparato de seguridad-inteligencia. l Velocidad del cambio tecnolgico: que hace que el mundo sea una aldea donde todo se sabe. Actualmente, nos encontramos en presencia de un incremento de la delincuencia, de cambios en su naturaleza e, incluso, de inquietantes agravaciones de sus manifestaciones, a saber: criminalidad colectiva, violencia, crimen organizado, menores infractores. Esto se explica porque la sociedad internacional se est transformando de manera considerable y a un ritmo vertiginoso; todo ello suele ir acompaado de desequilibrios sociales, de tensiones, a menudo generadoras de, actividades criminales, entre las ms extendidas: l Narcotrco: denido como la produccin, trco, distribucin, comercializacin y consumo de estupefacientes y psicotrpicos; constituye la actividad de mayor rentabilidad del crimen organizado transnacional, que no respeta fronteras ni soberana nacionales. l Venta de armas: ntimamente ligada al traco de estupefacientes, el mercado negro de armas convencionales y , recientemente, nucleares, es la segunda actividad delictiva que genera ms recursos econmicos a nivel mundial; con el n del socialismo real, este ilcito se ha agravado de tal forma que es considerado
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Entonces presidente del Comit Internacional de la Cruz Roja (CiCR).

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ya uno de los desafos ms acuciantes de la comunidad internacional y de su organismo, la Organizacin de Naciones Unidas (ONU). Lavado de dinero: dinero proveniente de actividades ilcitas, legalizado a travs de bancos, casas de bolsa y de cambio, as como en otras empresas del sector productivo y comercial. Terrorismo: puede ser denido como la amenaza o el uso calculado de la violencia indiscriminada o selectiva, contra otros enemigos o aliados, para alcanzar un n poltico. Los actos terroristas siempre pretenden lograr impactar un blanco particular, con el propsito de alterar un Estado de Derecho.

Escalada de violencia y zonas grises


El mantenimiento de la ley y el orden constituye una responsabilidad de las autoridades civiles. Se trata de una tarea que compete a la polica y/o a las fuerzas de seguridad/intermedias, especialmente equipadas, organizadas y capacitadas para esas misiones, como los cuerpos de gendarmera. La funcin normal de las fuerzas armadas de un Estado es defender el territorio nacional contra las amenazas externas (conictos armados internacionales) y afrontar situaciones de conicto armado interno (no internacional). Sin embargo, en algunas ocasiones, se requiere que las fuerzas armadas presten asistencia a las autoridades civiles para hacer frente a niveles de violencia ms bajos, que pueden caracterizarse como disturbios internos y otras situaciones de violencia interna. Los disturbios suelen causar un elevado nivel de violencia, por lo que, a veces, la lnea que separa los disturbios y otras situaciones de violencia interna de los conictos armados se diluye, y la nica forma de categorizar situaciones particulares es examinarlas caso por caso, teniendo en cuenta que el factor determinante bsico es la intensidad de la violencia (CiCR, 2008: 5). Esta proliferacin de la violencia interna, explica que:7
...el segmento a travs del cual discurre la vida de un pas desde una situacin inicial de paz, hasta otra nal tambin de paz, puede estar jalonado, entre estos trminos, por una serie de escenarios difcilmente matizables, desde el punto de vista matemtico-prctico, pero de obligatoria diferenciacin que permita la aplicacin de la normativa vigente, de acuerdo con la situacin de violencia de que se trate (Guizndez, 2002).

En otras palabras, es lo que se denomina escalada de la violencia y que puede clasicarse as:
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Para este autor, ...es muy difcil establecer unas fronteras claras e inequvocas, que permitan conocer con precisin, en todo momento, la calicacin de la situacin.

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Situaciones en la escalada de la violencia


Segn la ONU Violencia interna Tensin internacional Crisis internacional Conflicto potencial Conflicto abierto
Fuente: (ibidem: 435). Siglas: ONU: Organizacin de Naciones Unidas. DIH: Derecho Internacional Humanitario, aplicable a situaciones de conflicto armado. CICR: Comit Internacional de la Cruz Roja.

Segn el DIH Violencia interna Conflicto internacional Guerra de liberacin nacional Conflicto internacionalizado Conflicto no internacional

Segn el CICR Problemas internos Otras situaciones de violencia Conflicto internacional Conflicto internacionalizado Conflicto no internacional

El problema radica entonces en los claroscuros de la violencia domstica, que son dejados de lado por el derecho internacional humanitario, puesto que el prrafo segundo del artculo 1 del Protocolo Adicional ii a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la proteccin de las vctimas de los conictos armados sin carcter internacional del 8 de junio de 1977, establece que: ...no se aplicar a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos espordicos y aislados de violencia y otros actos anlogos, que no son conictos armados . De esta manera, se delimita el umbral inferior de la nocin de conicto armado para el mbito de aplicacin material del derecho de la guerra, que excluye a la violencia interna encarnada en situaciones de tensiones y disturbios interiores (Sandoz, 2001: 96). En el mismo sentido, el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional del 17 de julio de 1998 se declara incompetente ante:8 ...situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos espordicos y aislados de violencia u otros actos anlogos. Sin embargo, la violencia interna suele manifestarse en actos que comportan graves riesgos y grandes sufrimientos para la poblacin civil, tales como la toma de rehenes, el saqueo, las violaciones, los desplazamientos de poblacin, el hostigamiento, la privacin deliberada del acceso a los alimentos y al agua potable y las amenazas, entre otros (Harroff-Tavel, 1993: 17-18). Por tanto, el tambin denominado derecho internacional de los conictos armados (DICA), contempla y diferencia las siguientes manifestaciones de violencia domstica:
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Ver incisos d y f del Prrafo 2 del Artculo 8, Crmenes de Guerra: ONU, 1998 (incluye las modicaciones aportadas por los Estados y las Naciones Unidas durante los aos 1999 y 2000).

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Disturbios interiores (CiCR, 1988: 9-37)


Se denen como situaciones de enfrentamiento que presentan cierto carcter de gravedad o duracin y cuyas notas esenciales vienen dadas por: 1. El desarrollo de actos de violencia, que van desde la generacin espontnea de actos de sublevacin y de violencia aislados y espordicos, hasta la lucha entre grupos ms o menos organizados y las autoridades que ejercen el poder; 2. No degenerar forzosamente en lucha abierta; 3. Empearse gran nmero de fuerzas policiales, de seguridad o militares, para restablecer la ley y el orden interno deteriorados, y 4. El elevado nmero de vctimas, como resultado de las medidas represivas. Los disturbios internos se caracterizan por una profunda perturbacin del orden interior, como resultado de actos de violencia, pero no renen las condiciones de conicto armado. Se trata, por ejemplo, de motines mediante los cuales grupos de personas maniestan abiertamente su oposicin, su descontento o sus reivindicaciones, o tambin de actos aislados y espordicos de violencia. Puede tratarse, incluso, de luchas entre facciones o contra el poder establecido (HarrofTavel, 1993: 9-10).

Tensiones internas (De Rover, 1998: 214, 440 y 444)


Se consideran como tales: 1. Situaciones de tensin grave, de naturaleza poltica, religiosa, racial, social, econmica, etc., o, 2. Secuelas de un conicto armado o de disturbios interiores. Ante la emergencia de tensiones internas, el gobierno hace uso de la fuerza para mantener la ley y el orden. Su origen se encuentra, principalmente, en problemas econmicos que pueden provocar huelgas generales, con riesgo de incumplimiento de los servicios mnimos, as como en problemas sociales que produzcan protestas generalizadas que puedan desembocar en violencia; en problemas derivados de situaciones catastrcas que pueden degenerar en pillaje y saqueos; en problemas sanitarios que desencadenen epidemias, alarmas, y hasta en el monopolio de medicamentos o recursos vitales, en detrimento de la comunidad. En resumen, los disturbios interiores se presentan cuando el Estado utiliza la fuerza armada para mantener el orden, sin que haya conicto armado; en tanto que la existencia de tensiones internas responde al empleo de la fuerza como una medida preventiva para mantener el respeto de la ley y el orden, sin que haya disturbios interiors, es decir, mantener la ley y el orden, una vez restablecidos y tomar las medidas que se consideren oportunas para evitar una evolucin indeseable, es el caso de la tensin interna, al tiempo que ambas manifestaciones de la violencia domstica no se consideran organizadas, ni alcanzan la categora o estatus de operacin militar.

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Adems de estas interpretaciones, la doctrina del Comit Internacional de la Cruz Roja (CiCR, 1998: 9-37 y Sandoz, 2001: 98) en la materia, establece los siguientes comunes denominadores de estas situaciones de inestabilidad: l arrestos masivos; l elevado nmero de personas detenidas por razones de seguridad; l aprehensiones administrativa, sobre todo por largos periodos; l probable existencia de malos tratos, tortura o condiciones materiales o psicolgicas de detencin que pueden atentar gravemente contra la integridad fsica, mental o moral de los detenidos; l incomunicacin de detenidos durante mucho tiempo; l medidas de represin dirigidas contra los miembros de las familias o allegados de las personas privadas de libertad; l suspensin de las garantas judiciales fundamentales, sea por haberse decretado el estado de excepcin, o debido a una situacin de hecho; l instauracin, en gran escala, de medidas restrictivas de la libertad; l alegaciones de desapariciones forzosas; l multiplicacin de actos de violencia que ponen en peligro a personas indefensas (como el secuestro y la toma de rehenes) o propagan el terror entre la poblacin civil.

Violencia interna y derechos humanos


De esta manera, durante tales hechos de violencia interna, se cuestionan o vulneran gravemente los derechos fundamentales y es el aparato pblico el que intenta imponer su voluntad, cuando: l calica unilateralmente el nivel de deterioro de la ley y el orden, lo que no tiene por qu ser compartido por todos los ciudadanos; l decide el grado de aplicacin de la fuerza, algo que puede ser discutido no slo por los destinatarios, sino tambin por el resto de la comunidad internacional; l establece el horizonte temporal de aplicacin de las medidas excepcionales, bajo la justicacin de no haber conseguido restablecer la ley y el orden (lo que puede ser puesto en entredicho) (De Rover, 1998: 442). Por otra parte, el derecho internacional relativo a los derechos humanos, as como las normas humanitarias aplicables en los conictos armados, no protegen adecuadamente a la poblacin civil en situaciones de violencia interna, disturbios, tensiones y emergencia pblica, por lo que se propone un mnimo de reglas humanitarias para prevenir y evitar el sufrimiento y las violaciones graves de los derechos humanos (iDHVAA, 1991: 353-359):9 se trata, por el momento, de una decla9

Adoptada por una reunin de expertos en Turku/Abo, Finlandia, 30 de noviembre-2 de diciembre de 1990.

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racin que persigue armar las normas humanitarias mnimas, aplicables a todas las situaciones de violencia interna y emergencia pblica, y que pretende evitar su derogacin cualquiera sea la circunstancia que se presente (Artculo 1). Lo que resulta interesante de esta propuesta es la aplicacin, por analoga, de los principios del uso de la fuerza establecidos por el derecho internacional humanitario (Artculo 5), para quedar como sigue: 1. Estn prohibidos en todas las circunstancias los ataques contra personas que no participen en actos de violencia. 2. Cuando sea inevitable el uso de la fuerza, esta ha de ser proporcional a la gravedad del delito o al objetivo que se persigue. 3. No han de emplearse, en ninguna circunstancia, armas u otro material o mtodos prohibidos en los conictos armados internacionales. Se contempla tambin el derecho de iniciativa de organizaciones humanitarias para desplegar sus actividades y aliviar el sufrimiento de las vctimas (Artculo 15). Pero, ms all del derecho de injerencia de organizaciones humanitarias invocado, es en ltima instancia el aparato estatal el responsable de velar por el orden pblico y la paz social: Nada de lo dispuesto en los prrafos 2 c) y e) afectar la responsabilidad que incumbe a todo gobierno a mantener y restablecer el orden pblico en el Estado y de defender la unidad e integridad territorial del Estado por cualquier medio legtimo.10

Respuesta estatal ante la escalada de violencia: seguridad interior y fuerzas intermedias


Este deber gubernamental de preservar el orden interno tiene como nalidad garantizar el goce y ejercicio de los derechos reconocidos, y se funda en la seguridad de las personas y de sus bienes, la salud y la tranquilidad social.11 Esto es, el mantenimiento del orden consiste en velar por el derecho de las personas a ejercer sus derechos y libertades legales sin infringir los derechos de otros, y en garantizar que todas las partes respeten la ley (De Rover, 1998: 207). Ahora bien, mantener el orden comporta tanto medidas preventivas como de intervencin:12 aquellas son el conjunto de las disposiciones que pueden tomarse con el n de impedir disturbios y alteraciones al orden pblico, e incluyen el objetivo de proteger las instalaciones de inters general o de carcter estratgico.
Prrafo 3 del artculo 8 Crmenes de Guerra, del Estatuto de la Corte Penal Internacional. 11 Ver http://www.defense.gouv.fr/gendarmerie/lexique/eceufa.html, Ordre public 12 Se recomienda ver http://www.defense.gouv.fr/gendarmerie/lexique/aeafdcf ffea.html, Maintien de lordre (mo)
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Mientras que las de intervencin se traducen en el despliegue de la fuerza pblica segn dispositivos y tcnicas especcas, con la nalidad de controlar o impedir, temporalmente, la libertad de movimiento de personas en espacios determinados. El cumplimiento de ambas medidas, en aras de garantizar la vigencia y goce de los derechos y libertades, descansa en las espaldas de los organismos encargados de hacer cumplir la ley, que suelen tener una estricta estructura jerrquica (de tipo militar) con tantos niveles funcionales como grados haya, sistemas cerrados, donde los procesos de toma de decisin suelen ser verticales (De Rover, 2001: 49). Cualquiera sea el instrumento coercitivo encargado de controlar las situaciones de escalada de violencia interna y emergencia pblica o zonas grises, no debe perderse de vista el contexto internacional de trnsito en el que se inserta, signado por el surgimiento de amenazas inditas y difusas a la seguridad de los EstadosNacin, que tienden a confundirse con asuntos de competencia tradicional del mbito de las seguridades pblica e interior. Esta situacin de superposicin entre las diversas dimensiones de la seguridad se reeja en la efervescencia del debate sobre la reforma del aparato de seguridad del que no escapa, prcticamente, ningn pas del orbe: Las instituciones militares en todas partes del mundo estn en proceso de reestructurase, impulsadas por la necesidad de readecuarse ante los nuevos ambientes operacionales que ofuscan las distinciones entre la seguridad nacional y la seguridad pblica. (Turbiville, 2001: 49)

Seguridad interior
Se suele sostener que existe un estadio intermedio entre la seguridad nacional (que se corresponde con la supervivencia misma del Estado-Nacin) y la seguridad ciudadana (que se relaciona con la prevencin y combate a la delincuencia y a las conductas antisociales), que toma el nombre de seguridad interior, (Moloeznik, 2001) y que se entiende como la:
Situacin y sistema poltico que maniesta la realidad o el propsito de un orden nacional en que los poderes pblicos son respetados, como instituciones y en las personas que los encarnan, con la adecuada defensa del rgimen, de los derechos fundamentales de los ciudadanos, de la paz social, y la tranquilidad pblica. La rebelin, la sedicin, los desrdenes pblicos, los atentados y desacatos contra la autoridad, el terrorismo, la tenencia ilcita de armas y explosivos conguran el repertorio penal de las manifestaciones hostiles a esta clara atmsfera civil (Cabanellas, 1985: 100).

Se trata de una categora intermedia entre la seguridad nacional y la seguridad ciudadana, que en algunos pases se dene como situacin de conmocin interior e ines-

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tabilidad social y que, aunque preocupante, no reviste todava la gravedad como para ser considerada una amenaza a los intereses vitales de la nacin. En el caso de la Repblica Argentina, esta concepcin se maniesta en la Ley 24059 de Seguridad Interior, que en su Artculo 2 establece:
A los nes de la presente ley se dene como seguridad interior a la situacin de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantas y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitucin Nacional.

Lo que probablemente explique por qu implica el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nacin...13

Fuerzas intermedias
En general, para garantizar la estabilidad, seguridad interior y paz social, los gobiernos apelan a las denominadas fuerzas intermedias o fuerzas de seguridad. Se trata de un ncleo duro de polica, cuyo personal posee estado militar y encuentra sus orgenes en los dos grandes movimientos revolucionarios de nes del siglo XViii: la independencia de las trece colonias de Norteamrica y la Revolucin Francesa, con la emergencia de la Guardia Nacional y la Gendarmera Nacional, respectivamente. Luego, a mediados del siglo XiX, Espaa crea la Guardia Civil, instituto de naturaleza militar dependiente tanto del Ministerio de Defensa como del Interior. Estos tres instrumentos de fuerza se corresponden con la primera manifestacin histrica del Estado de Derecho , que se conoce como Estado Liberal de Derecho, expresin decimonnica del liberalismo poltico, tambin denida como Estado Gendarme, para destacar el principal papel de un aparato estatal que pona el acento en el concepto de libertad y en el derecho a la seguridad (Ver Daz, 1985).

Gens darmes al servicio de la Repblica14


La Gendarmera Nacional, literalmente gente de armas, se dene como una fuerza militar que vigila la seguridad pblica, el mantenimiento del orden y la ejecucin de las leyes, y que participa, legtimamente, en la defensa de la nacin.15 Si bien su antecedente histrico abreva en la marchausse, creada a principios del siglo V con atribuciones mixtas, civiles y militares, y un campo de accin
Artculo 3 de la Ley 24.059 de Seguridad Interior. El subrayado es nuestro. Consultar http://www.defense.gouv.fr/gendarmerie/ 15 Ver http://www.defense.gouv.fr/unmot/index.html
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sobre todo en el medio rural, su acta de nacimiento puede considerarse la Ley de Organizacin General del 16 de febrero de 1791, que en su Artculo 1 dispone que La marchausse se llama desde entonces Gendarmerie Nationale.16 Es con la Ley del 28 de Germinal ao VI (17 de abril de 1798), expedida por el Directorio, que se establece la base legal de toda la reglamentacin moderna de esta fuerza de naturaleza militar: El cuerpo de la gendarmera nacional es una fuerza constituida para asegurar, en el interior de la Repblica, el mantenimiento del orden y la ejecucin de las leyes (Artculo 1). Ms adelante, cuando Napolen Bonaparte escribe al entonces rey de Npoles, la dene como:17
...una organizacin que no existe en ningn otro pas de Europa...es la manera ms ecaz para mantener la paz y la tranquilidad...una vigilancia mitad civil, mitad militar, esparcida por todo el pas y que da los informes ms precisos...

Con mayor detalle, el Artculo 1 del Decreto Orgnico del 20 de mayo de 1903 determina que:
La gendarmera es una fuerza instituida para velar por la seguridad pblica y para asegurar el mantenimiento del orden y la ejecucin de las leyes. Una vigilancia continua y represiva constituye la esencia de su servicio. Su accin se ejerce en todo el territorio y a todo el ejrcito. Est particularmente destinada a la seguridad del campo y de las vas de comunicacin.

A la fecha, la misin principal de la gendarmera es asegurar el mantenimiento del orden y la ejecucin de las leyes, por lo que el gendarme se considera, ante todo, un soldado de la ley (soldat de la loi). En el plano operacional se encuentra investida de misiones especcas, que la distinguen claramente de las fuerzas armadas y policiales: est a cargo de la seguridad interior, es decir, de hacer frente a la situacin intermedia entre la guerra y la paz, y, por s misma, tiene la capacidad de restablecer el orden en situacin de crisis, a travs de los dos puntos que separan la paz y la guerra.18
Revisar http://www.defense.gouv.fr/gendarmerie/lagendarmerie/histoire/ Textualmente, Napolen I la concibi como ...une organisation qui nexiste dans aucun pays dEurope <...> Cest la maniere la plus efcace de maintenir la tranquillit dun peuple. Cest une surveillance moiti civile, moiti militaire, rpandue sur toute la surface de la France qui donne les rapports les plus prcis...; el subrayado es nuestro. 18 Ver http://www.defense.gouv.fr/gendarmerie/lexique/cdufhcccia.html (donde
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Por un lado, la gendarmera est, fundamentalmente, encargada de asegurar la proteccin de las personas y los bienes, y, con este n, cumple la misin de polica en sus dos vertientes: l como polica judicial, al encargarse de la investigacin y comprobacin de los crmenes, delitos e infracciones, la bsqueda de los infractores y la reunin de pruebas. l como polica administrativa, al ejercer una vigilancia continua, en contacto con el pblico. Por el otro, ocupa igualmente un lugar importante en la defensa militar del territorio nacional: 1) en tiempos de paz participa en el control gubernamental de las fuerzas nucleares, en la administracin de las reservas y en la preparacin de las movilizaciones. 2) en caso de crisis conserva sus responsabilidades habituales y toma parte, gracias al aporte de sus reservas, en la defensa operacional del territorio. 3) y participa, desde 1978, en misiones internacionales de mantenimiento o reestablecimiento de la paz.19 Cabe destacar que su estatus militar se reeja tanto en su escalafn (desarrollado a imagen y semejanza del ejrcito) como en el proceso de reconversin profesional, que contempla la incorporacin de militares a sus las, en virtud de la ley nmero 96-1111 del 19 de diciembre de 1996.20

De la milicia a la guardia nacional


Por su parte, la independencia de las trece colonias de Norteamrica y su Constitucin consagran la institucin de la Guardia Nacional, a la sazn, agrupacin paramilitar de gente armada para la defensa del pas y del orden pblico, bajo un mando territorial (Schroeder, 1998: 1560-1563). La misma se puede denir como la fuerza armada local, integrada por ciudadanos e instruida por las autoridades estatales correspondientes, para defender y preservar la soberana del pas, as como la paz y el orden internos; y tratndose de casos de emergencia, se encuentra preparada para solucionar la situacin crtica, sin movilizar el ejrcito, o bien ejercer un control efectivo mientras llegan los militares. La guardia nacional responde a la concepcin de nacin y pueblo en armas, y en Estados Unidos sus antecedentes histricos abrevan en la milicia colonial de 1637,
textualmente se puede leer: ...elle est seule capable de rtablir lordre en situation de crise, dans cet entre-deux qui spare la paix et la guerre...) 19 En cumplimiento de esta misin, ms de 2,200 efectivos de gendarmera han participado en misiones de la ONU despus de 1990; para mayores detalles ver http:// www.defense.gouv.fr/gendarmerie/moyens/_opp_ext.htm 20 Ver http://www.defense.gouv.fr/gendarmerie/lexique/fdbaafff.html

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y su reglamentacin en la primavera de 1792 ya como nacin independiente al promulgarse la Ley de llamamiento y de milicia uniforme (The Militia Act). De esta forma, de la mano de la Revolucin, se institucionaliza la tradicin del ejrcito dual y se conservan las milicias histricas (reserva de ciudadanos-soldados), junto con una pequea fuerza profesional que aporta experiencia militar y poder de permanencia (Millet y Maslowski, 1984: 59 y 98).21 En tanto que en el Acta de Derechos de Virginia del 12 de junio de 1776, se puede leer: Que una milicia bien regulada, compuesta del grueso del pueblo en armas es el medio de defensa seguro, natural y propio para un estado libre... (Stern, 1961: 182). Aunque, en el pasado, la milicia presenta ms bien las caractersticas de una fuerza de polica local, al estar encargada de preservar la paz domstica, proteger a los colonos privilegiados, y de controlar los disturbios y reprimir los movimientos contra el orden poltico establecido (Millet y Maslowski, 1984: 8). El pasaje de la milicia a la guardia nacional se debe a la propuesta formulada en 1903 por el mayor general Charles Dick, entonces senador por Ohio, y conocida como Acta Dick (Stern, 1961: 202-203). Un siglo despus de su nacimiento, esta institucin tiene presencia en los cincuenta estados, los tres territorios (Puerto Rico, Guam e Islas Vrgenes) y en el Distrito de Columbia, de la Unin Americana.22 Dado que los soldados-ciudadanos que componen la guardia nacional han participado en cada una de las principales guerras libradas por Estados Unidos desde 1637, este cuerpo es considerado el componente ms antiguo de las fuerzas armadas de la Unin Americana.23 La de mayor tradicin es la Guardia Nacional Ejrcito (ARNG), integrada a esa fuerza desde 1933, por The National Guard Mobilization Act, de ese ao: usualmente sus miembros sirven un n de semana cada mes o dos semanas durante el verano. Aos despus, en 1947, se establece la Guardia Nacional Area (ANG), que reconoce sus antecedentes en noviembre de 1915 con la organizacin de una unidad area en el seno de la Guardia Nacional de Nueva York, y un ao despus durante la crisis en la frontera con Mxico, as como a lo largo de la primera y segunda conagraciones mundiales.24 Asimismo, ambas cuentan con su propio director, seleccionado por el secretario del Ejrcito y de la Fuerza Area, respectivamente. De las notas esenciales de la guardia nacional, destaca el carcter dual de sus misiones:25
Cabe destacar que la Segunda Enmienda constitucional explicita la autoridad de los estados en lo relativo a la milicia. 22 Ver http://www.arng.army.mil/About_Us/ 23 Ver http://www.arng.army.mil/history/GuardHistory.asp 24 Ver http://www.ang.af.mil/history/default.asp 25 Ver http://www.ang.af.mil/history/heritage.asp
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Estatal, ya que el gobernador puede convocarlas durante situaciones de emergencia local, tales como tormentas, incendios, terremotos o disturbios civiles; l Federal , puesto que, adicionalmente, desde 1916 el presidente de Estados Unidos est facultado para activarla o movilizarla ante una guerra o emergencia nacional, o, con el objeto de participar en misiones federales como, por ejemplo, el despliegue para operaciones de estabilizacin en la regin de Los Balcanes y en el combate contra el terrorismo en Medio Oriente. En estos casos, el comando de estas unidades es ejercido por el comandante en jefe del teatro de operaciones en el cual operan. Esta dualidad en los mbitos de actuacin, se consolida con su activa participacin en la novedosa funcin de mantenimiento de la paz.26
l

El brazo armado del proceso de centralizacin del poder


La guardia civil espaola se crea por Real Decreto de 28 de marzo de 1844, como un cuerpo especial de fuerza armada de infantera y caballera (Lpez, 1982).27 A diferencia de sus antecesoras, la gendarmera y la guardia nacional, el origen de la Benemrita como tambin se la conoce y denomina se debe buscar en la imperiosa necesidad de la Corona espaola por consolidar un proceso de centralizacin y, a la vez, neutralizar toda fuerza centrfuga que atentara contra el mismo. En la exposicin de motivos que le da vida, subyace tambin la razn de ser de las fuerzas intermedias, al concebirse a la guardia civil como:
...fuerza civil para evitar la intervencin frecuente del ejrcito en los actos populares: intervencin que puede menguar al cabo el prestigio de las tropas permanentes, que puede tambin ejercer una inuencia perniciosa en el principio de la subordinacin, que imposibilita o entorpece la instruccin del soldado, y que robusteciendo con exceso la importancia del brazo militar en el orden poltico, no favorece [el desarrollo] del sistema constitucional ( ibidem: 189-190). 28

En sntesis, se trata de dosicar el uso de la fuerza y sustraer a los militares de tareas de control social y de naturaleza policial. Desde su origen, a nes del siglo XViii, y hasta la actualidad, el devenir histrico de estas policas militarizadas demuestran la necesidad de contar con un techo o lmite entre los militares y los policas; con una institucin que combine
Ver http://www.arng.army.mil/About_Us/protecting_our_world.asp Cabe destacar que fue el duque de Ahumada, durante el reinado de Isabel II, el artce de este singular instituto armado. 28 Resulta tambin ilustrativo el dictamen de la seccin de guerra del consejo real sobre la naturaleza de la guardia civil del 30 de junio de 1852 (ibidem: 198 y 199).
26 27

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las caractersticas propias de un cuerpo de seguridad pblica con la naturaleza de un instituto armado, y que permite dejar como ltimo recurso de fuerza al instrumento militar. Para el Comit Internacional de la Cruz Roja: (CiCR, 2008: 15 y 39) en casi todos los pases las operaciones de mantenimiento del orden, en situaciones que no son conictos armados, son realizadas por las fuerzas policiales o de seguridad. Cuando, en tales situaciones, se despliegan fuerzas militares, habitualmente cumplen funciones de refuerzo y estn subordinadas a las autoridades civiles. El papel de los funcionarios y las organizaciones encargados de hacer cumplir la ley, independientemente de quienes sean o como estn organizados es el que sigue: l Mantener el orden y la seguridad pblica; l Prevenir e investigar los delitos; l Prestar asistencia en todo tipo de emergencias. Las fuerzas armadas normalmente no estn informadas ni equipadas para llevar a cabo esas tareas; por ende, cuando le son conadas esas responsabilidades, es posible que no las ejerzan adecuadamente. Por lo general, las operaciones de mantenimiento del orden se efectan en situaciones que no se consideran conictos armados, o se relacionan con ellas. No obstante, tambin pueden tener lugar en conictos armados y en operaciones de apoyo para la paz. El derecho de aquellos no se aplica a situaciones que no sean conictos armados, por lo que se trata de acontecimientos que son regidos por las obligaciones de derechos humanos que incumben al Estado. El mantenimiento del orden abarca como responsabilidades bsicas: mantener el orden y la seguridad pblicos, prevenir y detectar delitos, as como prestar asistencia. A n de cumplir su misin, los funcionarios encargados de mantener el orden ejercen los siguientes poderes bsicos: arresto, detencin, registro e incautacin, y uso de la fuerza y de armas de fuego. Recapitulando, el propio Comit Internacional de la Cruz Roja identica una clara diferencia entre la naturaleza y el mandato legal del instrumento militar y de las fuerzas de seguridad y policiales. Y, dadas las caractersticas de la institucin policial y en la perspectiva de una accin privilegiada para enfrentar el problema de la inseguridad ciudadana, cualquier intento de reforma de la polica debera tomar en consideracin al menos los siguientes aspectos, relacionados tanto con dicho organismo como con el entorno en el que ha de actuar: (Rico y Chinchilla, 2006: 103) l El tipo o modelo de sociedad en que intervendr la polica, as como la evolucin previsible de dicha sociedad y los problemas con que se est enfrentando actualmente, o que podr encarar en un futuro previsible. l Las tendencias de la criminalidad y de sus principales manifestaciones. l El modelo policial que debera adoptarse, debindose tomar en cuenta la existencia en el pas o en la regin de una tradicin policial determinada y la

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actual tendencia de introducir los nuevos enfoques y modelos aplicados en algunos pases desarrollados. Puesto que la polica forma parte del sistema de justicia penal penal, no se deberan soslayar los objetivos y tendencias del resto de los componentes de dicho sistema (Ministerio Pblico, tribunales, sector penitenciario).

Modelos de polica
Se entiende por modelo policial al conjunto ordenado de normas, rganos, recursos humanos, materiales y de otro tipo y procedimientos de relacin entre todos ellos, que se articulan y actan de forma coordinada, con la nalidad de contribuir a garantizar la seguridad de los ciudadanos (Jar Couselo, 2000: 14). El modelo policial tambin es un componente cualitativo no material del estado de fuerza policial de primer orden, porque a partir del establecimiento del mismo, la institucin policial puede generar doctrina policial propia, jar los perles de los aspirantes o candidatos a abrazar la carrera policial, los contenidos de los procesos de formacin, los perles de egreso de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, entre otros aspectos fundamentales del desarrollo policial. Por su parte, en 1968 ,Wilson elabor la siguiente tipologa de modelos policiales: (James, 1968) 1) modelo legalista; 2) modelo orientado hacia la prestacin de servicios, y 3) modelo de vigilancia. El modelo legalista se caracteriza por los siguientes rasgos: l Aplicacin estricta de leyes y reglamentos. l Escasa importancia acordada al mantenimiento del orden pblico, abordado como un problema de aplicacin de la ley. l Uso sumamente limitado del poder discrecional a disposicin de las fuerzas de orden pblico y, por ende, escasa corrupcin. l Elevado nmero de arrestos, sobre todo por delitos menores. l Importante control ejercido por los superiores y, por consiguiente, escasas oportunidades para la iniciativa y la creatividad. l Divisin de funciones altamente especializadas. l Los agentes son evaluados por el nmero de arrestos efectuados. En cuanto al modelo orientado hacia la prestacin de servicios, sus caractersticas esenciales son: l La descentralizacin moderada de autoridad y responsabilidades. l Acordar mayor importancia al mantenimiento del orden que a la aplicacin de la ley.

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Considerar que el principal objetivo del cuerpo es el de ser un servicio pblico. l Dar mucha importancia a las relaciones con la comunidad y a proyectar en la opinin pblica una imagen positiva de la polica. l Inculcar valores a los efectivos, disuadiendo cualquier tentacin de soborno o corrupcin. l Concientizar a cada miembro del cuerpo sobre su responsabilidad asumida, potenciando su espritu de iniciativa. En lo que respecta al modelo de vigilancia, se caracteriza por: l Acordar importancia al mantenimiento del orden pblico. l Escaso recurso a los arrestos por delitos menores. l En caso de arresto indebido los ciudadanos, poder invocar la conducta ilegal del agente de polica. l Amplia discrecin a todos los niveles y utilizacin de tcnicas persuasivas. l Pocas oportunidades para iniciativas e innovaciones. l Escaso control del personal ejercido por los superiores jerrquicos. l Grandes oportunidades para la corrupcin. l Limitada descentralizacin de autoridad y responsabilidades. Este ltimo modelo es el correspondiente al tipo tradicional estadounidense, habindose creado los otros dos como oposicin al mismo. Para otros tratadistas, existen slo dos modelos policiales puros: el civil y el militarizado, cuyas caractersticas esenciales se presentan en la tabla que sigue.
l

Modelos policiales
Categoras Civil Naturaleza Civil mbito territorial Municipal/local Estructura organizacional Horizontal Procesos de decisin Descentralizados Vinculacin con poder poltico Dbil Procedimientos/Actuacin Preventivo/disuasivo Prestacin de la funcin Sin armas/armas cortas Predominio de funciones Resolucin conflictos/ informacin Prioridad de funciones a Ciudadanos Apoyo social Fuerte Militarizado Militar o fuerza de seguridad Nacional Vertical Centralizados Estrecho Represivo Armas de alto poder (de fuego) y letalidad Gubernativas / inteligencia Estado Dbil

Fuente: Adaptacin de Ballb, 1996: 113-127.

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Nuevos enfoques y modelos (Rico y Chinchilla, 2006: 123- 201)


En la mayora de los pases desarrollados (Estados Unidos, Canad y los de la Unin Europea), se estn aplicando desde la dcada de 1970, con resultados satisfactorios, nuevos enfoques y modelos en materia policial y de prevencin del delito; tales son los casos del modelo de polica de proximidad (o de orientacin comunitaria) y de los enfoques preventivos situacional y social. Ambos casos implican adems, la participacin conjunta y coordinada de las instituciones estatales involucradas en la problemtica y de la sociedad civil.

La polica de proximidad
Fue en Estados Unidos donde, a nales de la dcada de 1970, este nuevo modelo se experiment por primera vez como consecuencia del escaso xito de los mtodos tradicionales de prevencin y del modelo policial profesional para abordar los fenmenos de la delincuencia y de las minoras tnicas; y, durante la dcada de 1980, debido al incremento de los hechos de violencia, de la venta y el consumo de drogas y estupefacientes, de los llamados delitos en la calle y de los actos de incivilidad o conductas antisociales (disorders). En rigor, no se trata de un nuevo concepto, sino ms bien de la recuperacin del modelo desarrollado hace ms de un siglo y medio por sir Robert Peel, y puesto y prctica en la polica metropolitana de Londres (Rico, 1997: 107). A la luz del xito obtenido, este novedoso modelo se extendi rpidamente a Canad y Europa (para hacer frente a la pequea y mediana delincuencia), y se complet con nuevos enfoques en materia de prevencin de la criminalidad y la incorporacin de la comunidad en la elaboracin y ejecucin de polticas pblicas en este campo, en tanto que su razn de ser, se desprende de los objetivos perseguidos, a saber: (Rico y Chinchilla, 2002: 44) Objetivo general: l Mejorar la calidad de vida y bienestar de los ciudadanos y favorecer una mayor cohesin y solidaridad sociales. Objetivos especcos: l Identicar los problemas de la comunidad, en particular en materia de criminalidad y orden pblico, y propiciar soluciones sostenibles para estos, recurriendo al enfoque resolucin de problemas. l Disminuir las formas ms graves y preocupantes de criminalidad y el sentimiento de inseguridad que la ciudadana tiene frente a estas. l Incrementar el nivel de satisfaccin de la ciudadana ante la intervencin policial (y del sistema penal) l Favorecer la participacin activa de la comunidad en la produccin de seguridad.

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Contribuir a la coordinacin interinstitucional en materia de seguridad ciudadana. l Valorar al personal policial. l Mejorar los mecanismos de control internos, externos sobre la actuacin policial. l Ofrecer un servicio de calidad mediante respuestas personalizadas. En lo referente a las principales caractersticas de la polica de proximidad, vale la pena citar (ibidem: 44-45): l Cambios importantes en la organizacin policial, que se traducen sobre todo en el nfasis puesto en la descentralizacin operativa y la delegacin de responsabilidades, as como en el patrullaje (a pie, en bicicleta o en moto) del barrio. l La ampliacin del mandato policial tradicional, que ya no se limita a las clsicas funciones de prevencin y represin de la criminalidad y al mantenimiento del orden, sino que abarca la resolucin de otros problemas comunitarios. l La seleccin y capacitacin del personal policial, que debe ser ms un gestor social que un agente encargado de las clsicas funciones policiales. l Una intervencin proactiva ms que reactiva, con ms nfasis en las causas que en las consecuencias del delito. l Un mayor acercamiento a la comunidad, con la nalidad de dar una respuesta personalizada a los ciudadanos. l Una amplia y activa participacin de la comunidad en la identicacin y resolucin de sus principales problemas (incluida la criminalidad). l El establecimiento de mecanismos de asociacin, cooperacin y coordinacin con las autoridades polticas, los servicios pblicos y privados, los medios de comunicacin y la comunidad en general. l La insercin de la accin policial en las polticas locales de desarrollo social. l La obligacin de rendir cuentas, tanto a las autoridades, como a la comunidad.
l

La prevencin del delito


Hasta una poca relativamente reciente, la respuesta estatal ante el fenmeno criminal ha sido esencialmente represiva o disuasiva, y ha estado basada en la ecacia del sistema penal, medida a travs de la patrulla policial, el arresto e inculpacin de un sospechoso, la aplicacin de una sancin o la rehabilitacin, una vez que se condena a pena privativa de la libertad. Sin embargo, numerosas investigaciones han mostrado los lmites de este tipo de respuestas, destacando lo que sigue: l Muchos delitos no se denuncian a las autoridades competentes. l Numerosos infractores y delincuentes nunca son identicados y, por tanto, acusados ante los tribunales.

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Los condenados a pena privativa de la libertad, no son necesariamente rehabilitados. l Las medidas tomadas por el sistema penal no suelen tener en cuenta los principales factores asociados a la criminalidad. l La patrulla policial motorizada no hace disminuir las tasas de criminalidad, no reduce el sentimiento de inseguridad de la poblacin, ni da lugar a una rpida respuesta policial que permita la detencin de un sospechoso. l Es poco probable que las patrullas policiales aleatorias se encuentren en un lugar en el momento en el que se comete un delito y puedan detener a su autor. l En numerosos pases, la polica ha tenido que utilizar la fuerza fsica para controlar motines o manifestaciones polticas, acciones que han suscitado la hostilidad de la poblacin hacia la polica. l Ante una mayor diversicacin de las comunidades como consecuencia de una fuerte inmigracin, la polica se ha visto incapaz de establecer buenas relaciones con los nuevos residentes. l Los elevados costos de la criminalidad y la intervencin del sistema penal (en los pases desarrollados, se estima que los costos de la criminalidad representan casi 5% del PNB; en los pases en desarrollo, este porcentaje se eleva a 14%). Para superar esta situacin, se est haciendo hincapi en el recurso de la prevencin. Los modelos de prevencin situacional y social son ideales, por lo que su aplicacin real puede ser fuente de problemas; entre ellos, una movilizacin general, sobre todo en las comunidades y barrios menos expuestos a la delincuencia en el caso de la prevencin situacional (lo que contribuira a una separacin ms rgida entre zonas seguras y con problemas) y, en el de la prevencin social, el riesgo de convertirse en una frmula banal de la que se espera el nanciamiento de actividades de animacin sociocultural, posiblemente desprovistas de cualquier impacto observable y constatable sobre la delincuencia y los actos de incivilidad o conductas antisociales. Motivo por el cual se preconiza la combinacin de ambos modelos. Tratndose de modelos de prevencin del delito, lo que caracteriza a cada uno de ellos se presenta a continuacin (Rico y Chinchilla, 2006: 127-128): Prevencin situacional l Conjunto de medidas no penales tendentes a eliminar o reducir las ocasiones que en numerosos casos propician la comisin de un delito (por ejemplo, mediante la instalacin de cerraduras y sistemas de alarma en residencias y comercios, una mejor iluminacin en las calles o la vigilancia de barrio). l Su postulado de base es que el delito resulta, en gran medida, de elecciones inuenciadas por aspectos concretos e inmediatos de las situaciones en que puede encontrarse un infractor potencial (esto es, como se dira popularmente, la situacin hace al ladrn). l Sus efectos pueden apreciarse en el corto plazo.
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Este enfoque se aplica sobre todo en Estados Unidos, el Canad de lengua inglesa y algunos pases europeos (Reino Unido, Pases Bajos y Alemania). Prevencin social Intervenciones no penales sobre delincuentes potenciales orientadas a suprimir o atenuar su propensin criminal. Enfoque basado en las clsicas teoras etiolgicas del delito, segn las cuales la accin criminal se explica por la existencia de diversos factores anteriores a su perpetracin (familia, escuela, empleo, relaciones con otros delincuentes, pertenencia a bandas criminales, papel de los medios de comunicacin, consumo excesivo de alcohol y otras adicciones). Los resultados de este enfoque slo pueden apreciarse en el mediano y largo plazo. El Canad francs y diversos pases europeos (Francia y Espaa, as como el Foro Europeo para la Seguridad Urbana) suelen privilegiarlo.

Estos esquemas tradicionales y novedosos, pueden aplicarse con los ajustes y reservas necesarias, a la estructura, organizacin, losofa y funcionamiento de las instituciones policiales seleccionadas que analizaremos a continuacin. Esto signica que, a partir del marco terico-conceptual y analtico desarrollado, el lector se encuentra en condiciones de llevar a cabo apreciaciones objetivas sobre los diversos sistemas de polica vigentes.

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CAPTULO II MODELOS POLICIALES DE MAYOR GRADO DE DESARROLLO RELATIVO

A lo largo de este segundo captulo se busca dar cuenta de aquellos sistemas de polica ms exitosos, al servicio de los Estados-Nacin de mayor capacidad de generacin y concentracin de la riqueza; modelos policiales sustentados en la fortaleza econmica y nanciera, as como en la vigencia del Estado de Derecho que caracteriza a los pases de mayor grado de desarrollo relativo.

Alemania1
Teniendo como antecedente histrico inmediato a las tristemente clebres SS y GESTAPO o polica secreta del Estado nazi (1933-1945), la actual polica alemana da al traste con la concepcin de Estado gendarme dominante durante los 12 aos de nacionalsocialismo teutn, se sujeta estrictamente al poder poltico y a la defensa irrestricta de la democracia, y est controlada por un riguroso marco legal. Sin embargo, conviene tener en mente la estructura y organizacin del aparato de seguridad-inteligencia al servicio y a lo largo del rgimen encabezado por Adolf Hitler. As, el siguiente organigrama muestra cmo estaban organizadas las operaciones de seguridad en el Tercer Reich. En 1936, Hitler nombra a Himmler jefe de toda la polica alemana, retirando de la cadena de mando a todos los afectos al ministro del interior Wilhelm Frick. Himmler, a su vez, delega el control de ese enorme dominio a dos vidos subordinados: Kurt Daluege, jefe de la Polica Municipal (ORPO) y Reinhard Heydrich, que tena varias misiones. El llamado Carnicero de Praga, como jefe de la Polica de seguridad (SiPO), supervisaba tanto la investigacin de los delitos convencionales por parte de la Polica de lo criminal (KRiPO), como el seguimiento de los denominados enemigos del Estado por la GESTAPO. Simultneamente, Heydrich controlaba dos ser1

Ministerio Federal del Interior.

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vicios de inteligencia de la SD, uno extranjero y otro nacional, llegndose a apropiar de los archivos de la iNTERPOL, cuya sede se encontraba entonces en Viena (Austria), incorporada al Tercer Reich en marzo de 1938 (Elting y Stein, 1995: 72). Canciller del Reich, Jefe del Partido ADOLF HITLER Ministerio del Interior FRICK

Jefe de las SS Jefe de la Polica HIMMLER

ORPO (Ordnungspolizei) Polica municipal DALUEGE

SIPO (Sichersheitspolizei) Polica de seguridad HEYDRICH

SD (Sicherheitsdienst) Servicio de seguridad HEYDRICH

KRIPO (Kriminalpolizei) Polica de lo Criminal

GESTAPO (Geheime Staatspolizei) Polica Secreta del Estado

Inteligencia extranjera

Inteligencia nacional

En contraste a este modelo policial centralizado, actualmente Alemania se integra por la Federacin y los Lnder (16 estados federados), que concentran 85% de los funcionarios de polica, en el marco de un federalismo real, de amplia autonoma en la organizacin y funcionamiento de los servicios policiales, reservndose a la Federacin escasas atribuciones de polica en determinados dominios. La organizacin policial diere segn los Lnder, aunque en todos la autoridad policial suprema descansa en el ministro del Interior. Alemania tiene una poblacin de alrededor de 80 millones de habitantes y cuenta con poco ms de 260,000 funcionarios de polica. La composicin y tipo de servicios policiales germanos son los siguientes:
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Patrulla, polica uniformado o Schuppo (ejerce las tradicionales funciones policiales).

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Polica de asuntos criminales o judicial (Kriminalpolizei que investiga y transmite los resultados obtenidos al Fiscal). l Comandos mviles de intervencin (a cargo de operaciones de bsqueda y captura de delincuentes peligrosos y bandas organizadas, secuestros, robos a bancos y grandes manifestaciones). l Centro de prevencin y lucha contra la criminalidad. l Servicio Federal para la Proteccin de Fronteras, cuya sede central y academia de formacin de efectivos se encuentra en Koblenz. Depende del Ministerio Federal del Interior y su misin es la de garantizar la proteccin del territorio federal (ejerce jurisdiccin hasta un radio de 30 km de la frontera). l Cuerpos especializados, tales como la Polica de proteccin de aguas (WasserPolizei), la Polica de autopistas (AutobahnPolizei) y la Ferroviaria (BahnPolizei). En general, la polica germana se caracteriza por un elevado grado de profesionalismo; lo que se reeja, entre otros, por los niveles de exigencia en el sistema de formacin (bsica de 2 a 3 aos, y mandos medios tres aos ms). En el plano nacional existe la Ocina Federal de Asuntos Criminales (BundesKriminalamt), dependiente del Ministerio Federal del Interior; siendo su misin la de centralizar la lucha contra la delincuencia. En particular, ejerce competencia exclusiva en el combate al narcotrco, a la venta ilegal de armas, a la falsicacin de moneda, a la alta delincuencia nanciera y a aquellos actos delictivos de carcter poltico como el terrorismo; adicionalmente, acta como ocina central nacional de iNTERPOL.2 Cabe destacar que la excelente coordinacin en la prevencin y combate a la delincuencia en Alemania se debe, en gran medida, a la combinacin de las siguientes condiciones imperantes: l Alemania tiene un solo cdigo penal y de procedimientos penales (uniformidad jurdica). l Existe un Programa de Seguridad aprobado por la Conferencia de Ministros del Interior. l Existe una Escuela nica de Mandos en la ciudad de Mnster, cuyo molde viene dado por el curso de dos aos, que estandariza a los cuadros superiores de las policas.
l

Organizacin de la polica en Alemania


La garanta de la seguridad pblica y el orden pblico es uno de los cometidos ms importantes del gobierno y la administracin. En Alemania, esta misin es compe2

iNTERPOL es la mayor organizacin de polica internacional con 187 pases miembros; con sede en Lyon, Francia, contribuye a combatir la delincuencia transnacional. ver http://www.interpol.int/

modelos policiales de mayor grado de desarrollo relativo

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tencia tanto de los estados federados, como de la Federacin. Como norma general, la polica forma parte del mbito de competencias de los estados federados. nicamente, en algunos mbitos, la Ley Fundamental atribuye estas competencias a la Federacin, es decir, al gobierno central.

Estructura de la polica
De acuerdo con la conguracin federal de Alemania, cada estado federado tiene su propia polica, por lo que existen 16 en cada uno de ellos, a la que se suma la federal. La urbana se encarga de combatir riesgos, controlar el trco, prevenir el crimen y de la persecucin judicial. La Polica judicial asume la prevencin e investigacin de actos delictivos. Mientras la Polica armada asume principalmente los casos de delitos leves y medios, la Polica judicial se centra sobre todo en los delitos y crmenes de alto impacto social, cometidos por organizaciones delictivas con nes comerciales o en serie: casos de robos graves, hurto, chantaje, atentados contra la moral, asesinatos, delitos relacionados con las drogas y falsicacin de moneda. La Polica uvial y martima controla la marina mercante y deportiva; garantiza la seguridad del trco en las vas uviales y martimas, supervisa el transporte de mercancas peligrosas y persigue, en este contexto, los delitos medioambientales. La Polica armada interviene para combatir situaciones de crisis, por ejemplo, accidentes mayores, catstrofes y peligros internos. Presta su apoyo en operaciones policiales particulares, entre ellas, manifestaciones, acontecimientos deportivos, grandes actos y concentraciones pblicas, lucha contra la criminalidad relacionada con las drogas y el crimen organizado, as como el servicio cotidiano. En parte, asume tambin la formacin de jvenes policas (en la medida en que esta formacin no queda cubierta por las academias de polica de los estados federados creadas especialmente a tales efectos). Adems, existen unidades especiales para casos especcos de criminalidad violenta (toma de rehenes), secuestros y otros casos de criminalidad especialmente graves, como homicidios. Se recurre a las unidades especiales, sobre todo cuando se supone una acusada disposicin a la violencia por parte del criminal o cuando este est armado. Por lo general, el personal de estas unidades especiales pertenecen a la Polica armada. En algunos estados federados estn ligadas a la polica judicial o estn directamente subordinadas al Ministerio del Interior. La designacin de las unidades especiales tambin vara segn los estados Federados, por ejemplo, pueden denominarse Sondereinsatzkommando (SEK) (Comando para operaciones especiales) o mviles Einsatzkommando (mEK) (Comando mvil de operaciones).

Las policas en los estados federados


Por su propia naturaleza, en los 16 cuerpos de polica de los Estados Federados se han ido formando diferentes variants; no obstante, existe una estructura bsica comn.

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Los jefes superiores de polica, que en primer lugar asumen tareas administrativas, organizativas y de control, as como la direccin de operaciones suprarregionales, estn directamente subordinados a los ministros del Interior. Cabe distinguir entre: l las jefaturas superiores de polica de un territorio, cuya funcin es dirigir las misiones policiales de carcter general, y l las jefaturas superiores de polica especiales como el Landeskriminalamt (Ocina de lo Criminal a nivel de Estado Federado) comparables con el Bundeskriminalamt BKA (Ocina Federal de lo Criminal pero nicamente con competencias en el Estado Federado correspondiente); la Bereitschaftspolizeiprsidium (Jefatura superior de la polica armada) que dirige las unidades cerradas; la Jefatura administrativa de la polica (adquisicin centralizada de medios operativos y equipo). Como autoridades policiales subordinadas a la Jefatura superior de polica territorial existen las direcciones de polica encargadas de unos 300 000 a 700 000 habitantes. Las direcciones de polica son, a su vez, las autoridades superiores de las inspecciones de polica. Son las que realizan la labor cotidiana y las interlocutoras de los ciudadanos. Cada direccin de polica cuenta con hasta 12 inspecciones de polica de la guardia uniformada (con servicio las 24 horas del da), por lo menos una inspeccin de polica de lo criminal y una inspeccin de polica de trco uniformada.

Las autoridades policiales centrales de la Federacin


La Ocina de lo Criminal, BKA (Bundeskriminalamt)
Se trata de un organismo ocial que actualmente cuenta con 4,800 colaboradores y tiene tres sedes en Alemania, una en Berln, una en Meckenheim (en las cercanas de Bonn) y una en Wiesbaden. La BKA es un organismo central de informacin policial e investigacin y asuntos que ataen a la Polica judicial. Presta su apoyo a las fuerzas policiales de la Federacin y de los estados federados en la lucha y la persecucin de delitos perpetrados a escala regional o federal o de gravedad muy notable. Ello implica la captacin y anlisis de todas las informaciones relevantes y su transmisin a las autoridades judiciales correspondientes. La BKA es la ocina nacional central de la iKPO-iNTERPOL Alemania, de la unidad nacional de EUROPOL y de la ocina SiRENE (Supplementary Information Request at the Nacional Entry) del Acuerdo de Schengen. Tambin se hace cargo de la correspondencia necesaria para la lucha y persecucin de delitos con autoridades policiales y judiciales extranjeras. Solo se exceptan de esta norma los casos de carcter regional acontecidos en zonas transfronterizas o casos en los que existe un peligro inminente.

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La BKA elabora informes especcos sobre la identicacin de personas y sobre asuntos de naturaleza tcnico-judicial, y tiene competencia para perseguir los siguientes delitos: l trco internacional ilegal de armas, municin, explosivos o drogas; l confeccin o distribucin, con organizacin internacional, de moneda falsa; l (a instancia de uno o ms pases) investigaciones en el extranjero y delitos cometidos en relacin con los crmenes descritos, incluyendo el lavado o blanqueo de dinero a escala internacional. En los casos en los que la BKA ostenta las competencias para la persecucin judicial tambin asume la proteccin de los testigos. La BKA es responsable de velar por la seguridad de los miembros de los rganos constitucionales de Alemania y de sus huspedes ociales. En el marco de su cometido como organismo central, la BKA apoya a las fuerzas policiales de la Federacin y de los estados federados. A estos efectos la BKA dispone de las instalaciones necesarias para todos los mbitos de la investigacin judicial y de la investigacin policial cientca (laboratorios del crimen), y es responsable del desarrollo de mtodos policiales y de estrategias de lucha contra el crimen.

Bundesgrenzschutz, BSG (Cuerpo de proteccin de fronteras)


El BGS es un cuerpo de la polica de la Federacin subordinado al Ministerio Federal del Interior, que asume funciones policiales especcas dentro del sistema de seguridad de la Repblica Federal de Alemania. La Ley sobre el BGS describe de forma exhaustiva cules son sus cometidos y funciones, entre los que destacan: l la proteccin policial de las fronteras de Alemania; l las funciones de la polica ferroviaria; l la proteccin ante atentados contra la seguridad del trco areo en los aeropuertos; l la proteccin de los rganos constitucionales de la Federacin y de los ministerios federales; l misiones en el mar del Norte y en el mar Bltico, que incluyen la proteccin del medioambiente y de guardacostas; l la participacin en misiones policiales internacionales en el extranjero bajo la responsabilidad de las Naciones Unidas, la Unin Europea o la Unin de Europa Occidental o dems organizaciones internacionales, l el apoyo a los cuerpos de polica de los estados federados en grandes operaciones, la asistencia en casos de catstrofes y accidentes especialmente graves.

La Conferencia de Ministros del Interior


El rgano de coordinacin central en el mbito de la seguridad interna es la Conferencia Permanente de los Ministros de Interior de los Estados Federados (imK). Su

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cometido consiste en debatir aquellas cuestiones y problemas en bsqueda de una solucin que sean atribuibles al mbito de competencias o inters de la administracin interna general en la Federacin y los estados federados. La imK es un rgano de coordinacin constituido como cooperacin voluntaria de todos los ministros o senadores del Interior de los estados federados; el ministro federal del Interior es un miembro sin voto. La imK consta de varios grupos de trabajo.

Funciones de polica
La polica tiene la misin de proteger a los individuos y a la sociedad de aquellos peligros que amenacen la seguridad pblica o el orden pblico, y de subsanar alteraciones del orden pblico y de la seguridad pblica, en la medida en que as lo exija el inters comn. En especial, debe garantizar el orden constitucional y el ejercicio ilimitado de los derechos de sus ciudadanos, mientras que otro elemento signicativo de la labor policial es la investigacin de los delitos e infracciones del orden (represin) en colaboracin con las scalas y las autoridades del orden administrativo. Con independencia del espacio jurdico en el que acte, su intervencin est sujeta al control de la legalidad ante los tribunales si el ciudadano as lo solicita. La proteccin de los derechos individuales slo es competencia de la polica a solicitud del beneciario y nicamente si la proteccin judicial no puede conseguirse con la suciente celeridad, y cuando, sin asistencia policial, existe el peligro de que se impida o diculte de forma signicativa el ejercicio del derecho.

Misiones de las autoridades de mantenimiento del orden administrativo y de la polica


Muchas funciones de proteccin ante peligros son competencia de las autoridades de la administracin general (interna), cuya denominacin vara segn los estados federados. En Renania del Norte-Westfalia, son las Ordnungsmter (Ocinas de mantenimiento del orden administrativo) y en Baviera las Sicherheitsbehrden (Ocinas de seguridad). Actualmente se utiliza la denominacin Ordnungsbehrde (Autoridades de mantenimiento del orden administrativo). Las competencias de la polica (autoridad policial ejecutiva) en el mbito de la proteccin ante peligros, en principio, se limitan a casos urgentes, es decir, a medidas que no pueden aplazarse. Adems, la polica acta con frecuencia por orden de otras autoridades. Quien asume la proteccin ante peligros que ataen a las autoridades de mantenimiento del orden administrativo es la administracin municipal, como nivel inferior de la Administracin del Estado. Tambin en este caso, en Alemania existen diversas modalidades organizativas. Todos los estados federados tienen en comn que esta tarea es asumida, en el marco de la autonoma local, por funcionarios y empleados pblicos. En los estados federados de gran extensin territorial existe una autoridad

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media encargada de la prevencin de peligros denominada Regierungsprsidium o Bezirksregierung (por ejemplo, en Renania del Norte-Westfalia son cinco). La autoridad superior de mantenimiento del orden administrativo es el ministro de Interior. En la legislacin reguladora de la polica y las autoridades de mantenimiento del orden administrativo, a nivel de estado federado, existen dos sistemas diferentes: l El sistema de separacin que aplica en 11 estados federados (como Baviera y Renania del Norte-Westfalia), y l El sistema mixto aplicado en cinco estados federados. El sistema de separacin implica la existencia de una divisin organizativa e institucional en el campo de la prevencin de peligros entre las autoridades policiales, en el sentido de autoridades de mantenimiento del orden administrativo, por una parte, y autoridades ejecutoras, por otra. Luego, hay que distinguir entre aquellos estados federados (que son siete) en los que rigen las mismas leyes para la polica ejecutiva y las autoridades de mantenimiento del orden administrativo. nicamente en cuatro estados federados (por ejemplo, en Baviera y Renania del Norte-Westfalia) la separacin organizativa e institucional queda reejada tambin en bases jurdicas distintas que regulan las misiones y competencias de la polica ejecutiva y las autoridades de mantenimiento del orden administrativo. En estados federados con un sistema separado, las autoridades de mantenimiento del orden administrativo pueden apoyarse tanto en la clusula policial general como en las competencias especiales. En el sistema mixto la polica asume de forma global la prevencin del peligro, es decir, se trata tanto de las tareas policiales, en el sentido estricto, como de las tareas administrativas de mantenimiento del orden administrativo. No obstante, en el sistema mixto tambin existe una separacin organizativa en algunos campos, por ejemplo, la divisin entre autoridades policiales en general y autoridades policiales especiales. En el mbito de la prevencin de peligros acta, sobre todo, la polica uniformada (Polica urbana), cuyas funciones y competencias vienen establecidas en las leyes de polica correspondientes de cada estado federado y que gozan de mayor rango que la ley general de polica. Las leyes especiales son, entre otras: l la ley de infracciones del orden administrativo; l la ley de proteccin contra las emisiones; l la ley de hostelera y restauracin; l el cdigo de la construccin; l la ley de extranjera; l el cdigo de circulacin. El grado de urgencia determina la competencia de las autoridades de mantenimiento del orden administrativo o de la Polica ejecutiva. Las autoridades administrativas deciden, por ejemplo, en virtud de las leyes especiales citadas sobre la

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autorizacin de proyectos, la concesin de permisos, la concesin o el rechazo de instancias, y la amenaza de medidas de fuerza en caso de que no se cumpla una exigencia (por ejemplo, la demolicin de un muro en ruinas).

Competencias en el marco de la prevencin de peligros


En principio, todo funcionario de la Polica ejecutiva puede tomar medidas para la prevencin de peligros. l Las principales competencias policiales en la prevencin de peligros son: l la solicitud de informacin; l la deteccin de datos personales; l las medidas de investigacin policial; l la citacin; l la expulsin del recinto; l la detencin; l registro personal; l registro de bienes; l allanamiento de morada y registro de viviendas; l conscacin de bienes; l registro y procesamiento de datos. Para aplicar estas medidas, la polica puede recurrir a la fuerza; la forma ms habitual es lo que se denomina la fuerza directa, es decir, la aplicacin de la medida con simple fuerza fsica, con sus medios auxiliares (por ejemplo, la porra, las esposas, perros, caballos etc.), o armas (sobre todo la pistola). A los que se suman las posibilidades de las sanciones econmicas o de las medidas sustitutivas como modalidades de aplicacin por la fuerza. Naturalmente, la polica no puede aplicar estas medidas de forma ilimitada: nunca se debe faltar al principio de la proporcionalidad. La medida ordenada o su aplicacin por la fuerza no debe ser jams desproporcionada con respecto a la gravedad del peligro o el xito que pueda lograrse.

Represin
En el mbito de la represin actan tanto la Polica uniformada como la Polica judicial, que segn el Cdigo Procesal Penal tienen la obligacin vinculante de investigar actos delictivos para evitar la confabulacin (principio de legalidad). Por el otro lado, en la investigacin y persecucin de infracciones del orden, la polica tiene un margen de maniobra (principio de oportunidad). El proceso criminal se divide en varias fases: en cuanto se tiene conocimiento del acto delictivo se inicia la investigacin que, una vez concluida, conduce a lo que se denomina juicio incidental, en el que la scala levanta acusacin o se declara el sobreseimiento del caso. Una vez que la scala ha presentado acusacin ante el tribunal

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competente, este decide sobre su admisibilidad; si la acusacin es admitida se pasa al juicio. Una parte importante de las tareas relacionadas con el proceso de investigacin es asumida por la polica; si bien la scala es responsable de la investigacin y como tal puede dar rdenes o exigir investigaciones a la polica, esta tiene un cometido propio en la investigacin denido por la ley. La base jurdica relevante es el Cdigo Penal Procesal (StPO), que en virtud de su Artculo 163 establece:
Las autoridades y funcionarios del servicio de polica tienen el deber de investigar actos delictivos y de tomar todas las medidas urgentes necesarias para evitar la confabulacin del caso. Las autoridades y funcionarios del servicio de polica transmiten el contenido de sus investigaciones inmediatamente a la scala. Si parecen necesarias medidas judiciales inmediatas, la transmisin puede realizarse directamente al juzgado de instruccin.

A n de poder asumir esta funcin atribuida por la Ley, la polica dispone de numerosas competencias. Algunas son de carcter genrico, y otras se denen como competencias urgentes en casos de peligro inminente. Este signica, en este contexto, que en principio la autoridad competente es la scala o el juzgado, pero se transere a la polica cuando se teme que de otro modo y debido a la prdida de tiempo resultante de la transmisin de informacin, peligrara el xito de la investigacin. De conformidad con el Cdigo Procesal Penal, todo polica tiene competencias para iniciar una medida de investigacin si ha aprobado una oposicin a alguna de las tres carreras policiales. Con su nombramiento, el funcionario de polica del Poder Ejecutivo se convierte automticamente en funcionario auxiliar de la scala; sin pertenecer por ello a la justicia, sigue siendo funcionario de polica y miembro del Poder Ejecutivo. Los funcionarios de alto rango que dirigen un organismo independiente o desempean otras funciones directivas pierden su calidad de funcionarios auxiliares de la scala. Con ello, se pretende evitar que un scal pueda dar rdenes directas al mximo responsable de una direccin de polica o incluso de una jefatura superior de polica. Tambin en el proceso penal, la polica tiene derecho a disponer de sus propios recursos. Por esta razn la scala dirige, en su caso, las rdenes a la unidad de servicio de la polica y no a un funcionario concreto. Debido a las circunstancias descritas, la prctica cotidiana de la investigacin es que la gran masa de los procesos judiciales los tramite la polica sin que, desde un principio, la scala tenga conocimiento de ello. Lo habitual es que se presente una denuncia ante la polica. El agente procede a realizar toda la investigacin (interrogatorio de los testigos y acusados, levantamiento de pruebas, peticin de anlisis de sangre e interpretacin de

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resultados, etc.), redacta notas, as como un informe nal que reeje los principales resultados de la investigacin. Una vez concluida, se entrega el sumario completo a la scala, la cual decide sobre la continuacin del proceso (levantar acusacin, sobreseimiento, etc.). nicamente, en casos de especial importancia, por ejemplo, delitos de homicidio, procesos de gran inters meditico y cuando se trata de cuestiones jurdicas especialmente difciles, la polica informa de antemano a la scala.

Tensin y conicto entre la prevencin del peligro y la represin


La situacin que merece un inters especial es la que implica tanto aspectos de prevencin de un peligro como la persecucin simultnea de un crimen, y ambas se encuentran en una situacin de competencia. Por ejemplo, un secuestro presenta tanto un delito grave como un peligro (de vida o muerte) para el rehn. En un caso real de estas caractersticas se produjo una disputa entre el polica responsable de la operacin in situ y el scal. Puesto que el peligro se convirti en incalculable debido al comportamiento del autor, el responsable de la operacin policial decret el uso de armas de fuego contra el secuestrador. El scal protest en contra de esta medida porque tema que aquel no sobrevivira al recurso a las armas de fuego y, por lo tanto, no se le podra celebrar un juicio. Los ministros de Justicia e Interior han establecido que en estos casos debe buscarse una solucin de comn acuerdo entre la scala y la polica. En caso de que ello no fuera posible, la prevencin del peligro prevalece sobre la persecucin penal. La norma es la siguiente: para solucionar situaciones de conicto entre la prevencin del peligro y la persecucin penal cabe tomar una decisin de dominio. En estos casos cabe examinar cules son los aspectos dominantes. Con la solucin a esta cuestin se determina automticamente si el funcionario de polica puede tomar medidas basndose en la Ley de Polica o en el Cdigo Procesal Penal.

Personal
Las policas de la Federacin y de los estados federados constan del servicio administrativo y del servicio ejecutivo. El primero de estos, en principio, no tiene ninguna competencia de orden policial frente al ciudadano, ms bien vela por los procesos internos como inmuebles, administracin de personal, administracin presupuestaria, administracin de material, etc.

Contratacin de personal
La polica hace lo posible por contratar candidatos a su servicio directamente despus de haber pasado por la academia de polica. Para ello se encuentra en una situacin de competencia propia del mercado. Los futuros funcionarios de polica deben demostrar que deenden en todo momento el orden libre y democrtico bsico. No pueden tener antecedentes penales.

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Otro requisito es que los candidatos vivan en una situacin econmica estable y que, por su carcter y aptitudes mentales, estn capacitados para el servicio de la Polica ejecutiva. Tienen que ser aptos desde el punto de vista mdico y tener una determinada talla mnima. Adems existe una edad mnima de 17 aos y mxima de 27 con excepciones posibles. Hoy en da, la mayora de los candidatos tienen un ttulo de enseanza media. Desde 1983, la Polica uniformada tambin contrata mujeres, por lo que actualmente casi representa 50% del estado de fuerza en algunos estados federados. Tambin los extranjeros pueden ser admitidos en el servicio de Polica ejecutiva.

Las carreras policiales


En Alemania se distinguen tres categoras de carrera policial: l la categora media, a la que pertenece una media de 47% de los agentes (alrededor de 113,000) (auxiliares y rangos de sargento hasta brigada); l la categora media superior, a la que pertenece aproximadamente 52.2% de los funcionarios (122,000) (auxiliares y mandos medios, de subteniente hasta capitn), y l la categora superior, a la que pertenece slo una media de 1.4% de los funcionarios (3,400) (mandos superiores, comandante, hasta inspector jefe). La tendencia en los estados federados apunta, entretanto, a ir suprimiendo la categora media a favor de la media superior (introduccin de las dos posibilidades de carrera). Pero, en ltimo trmino, es una cuestin de recursos y capacidad de nanciamiento. Adems de la Polica ejecutiva, en algunos mbitos (por ejemplo la supervisin del trco estacionado, servicios de observacin y vigilancia), pueden asumir las tareas policiales agentes civiles.

La formacin
La formacin de la Polica ejecutiva se realiza en los cuerpos de la Polica armada y en las academias de polica, y tiene una duracin media para la categora media de dos aos y medio. A continuacin y despus de haber aprobado un examen, los funcionarios son asignados a una compaa, en la que permanecen por espacio de entre uno y tres aos; despus pasan a otra unidad. Una vez superado el proceso de seleccin para la categora de carrera siguiente, por ejemplo, la categora media superior del cuerpo de Polica ejecutiva, los que ascienden obtienen una formacin en una escuela universitaria para la administracin pblica. La carrera dura tres aos y concluye con un examen estatal de aptitud. A continuacin viene el nombramiento de comisario de polica del ejecutivo o de la Polica judicial. La formacin para comandante dura dos aos, el ltimo ao de las cuales se sigue de forma centralizada en la academia de mandos policiales en Mnster-Hiltrup. Para las tres categoras de carrera existen adems disposiciones de excepcin, que son

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competencia de cada uno de los estados federados o de la Federacin para las policas federales, segn el caso. En la mayora de los estados federados tambin existe la posibilidad de aspirar directamente a la categora media superior o, en algunos casos, incluso a la superior. Para ello se precisan los ttulos de formacin correspondientes. La conguracin de la carrera policial es unitaria, lo que signica, por una parte, que la formacin y perfeccionamiento profesionales no necesariamente tienen que estar diseados en especco para la Polica urbana, de trco o judicial: las etapas de formacin cubren ms bien todos los sectores. Evidentemente, ello implica una labor mucho ms ardua en trminos de personal y tiempo, pero impide la especializacin prematura y la mentalidad en casillas. Para el funcionario, este sistema tiene la ventaja de ofrecerle la posibilidad de poder cambiar de seccin en el transcurso de su carrera sin mayor problema. Por otra parte, el principio de la carrera estandarizada o uniformizada ofrece a todo funcionario la posibilidad de ascender de categora si rene las condiciones necesarias.

Canad3
A las tres instancias u rdenes de gobierno existentes corresponden tres niveles de polica: Gendarmera Real de Canad, policas estatales y servicios municipales. Esta descentralizacin policial suele ocasionar conictos de competencia y duplicidad de funciones y actividades. l La Gendarmera Real del Canad depende del Ministerio del Procurador General y tiene plenos poderes en lo que respecta a la aplicacin de las leyes federales y provinciales (en ocho provincias y tres territorios), dando servicio al mismo tiempo a 150 municipios. Creada en 1873 como polica montada, este clebre cuerpo naci para favorecer la construccin del ferrocarril transcanadiense, as como para impedir la venta de alcohol y prevenir la hostilidad de las tribus indgenas o nativas. Actualmente, la Gendarmera Real representa al Canad ante iNTERPOL y su competencia se centra en la persecucin de delitos federales (por ejemplo: aduana, inmigracin y terrorismo). l Quebec, Ontario, Yukon y los territorios del noroeste y Nunavut, por su parte, disponen de servicios estatales de polica. La Real Polica Montada del Canad (Royal Canadian Mounted Police RCmP, en ingls y Gendarmerie Royale du Canada GRC, en francs) es la polica federal y nacional de Canad. Dicho en otras palabras, la Polica Montada es una fuerza policial de carcter federal (nacional) de Canad que vigila el cumplimiento de las leyes federales. Tambin tiene acuerdos con los tres territorios y ocho de las provin3

Para mayores detalles ver http://www.rcmp-grc.gc.ca/

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cias, para ejercer como polica provincial. La mayora de las provincias de Canad, aunque por la Constitucin son responsables de velar por el orden en su territorios, preeren ceder esta responsabilidad a la Polica Montada. Por lo tanto, esta opera tambin bajo la direccin de las provincias, persiguiendo las violaciones a las leyes en el mbito municipal y provincial. Las excepciones son Ontario, Quebec y algunas partes de Newfoundland y Labrador, que mantienen sus propias fuerzas de polica: la Ontario Provincial Police, la Sret du Qubec y la Royal Newfoundland Constabulary, respectivamente. Adems, conviene insistir en que 180 municipios de Canad tienen a acuerdos con la Polica Montada para que ejerza como su fuerza de polica. A causa de todas estas extensiones a sus funciones base, la Polica Montada es la mayor fuerza policial de Canad, con 28,700 efectivos encuadrados, de acuerdo con la informacin ocial. La Polica Montada debe desempear una inusualmente gran variedad de obligaciones: las derivadas de su ejercicio en las reas rurales y urbanas; la proteccin del primer ministro, velar por la seguridad del gobierno canadiense, de los dignatarios visitantes y de las misiones diplomticas; las debidas a su condicin de polica federal, que incluye la persecucin del fraude, la falsicacin y otros asuntos relacionados; el antiterrorismo y la seguridad nacional y servicios de fuerza policial internacional, en virtud de acuerdos con otros Estados. El servicio de seguridad de la Polica Montada fue precursor del Canadian Security Intelligence Service (agencia de inteligencia de Canad), que oper hasta 1984 y era responsable de las actividades de inteligencia y contrainteligencia.

Antecedentes y evolucin histrica


La Polica Montada es heredera de la North West Mounted Police (NWmP) y la Dominion Police, fundadas en 1873 y 1868, respectivamente. La NWmP obtuvo el ttulo de Real en 1904, pasando a ser la Royal North West Mounted Police (RNWmP). En 1920, fue rebautizada como Royal Canadian Mounted Police tras la fusin de la RNWmP con la Dominion Police. Entre ellos, los mounties se reeren a su organizacin como The force (La fuerza), y a los integrantes de la fuerza como miembros. La fuerza predecesora de la Polica Montada, la North West Mounted Police (NWmP) fue creada el 23 de marzo de 1873 por sir John A. Macdonald, a la sazn primer ministro de Canad, en un intento por mantener el orden (y asegurar la soberana canadiense) en los territorios del noroeste (que entonces incluan a las actuales Alberta, Nunavut, Saskatchewan y la mayor parte de la moderna Manitoba). Esta necesidad era relativamente urgente, pues haba informes respecto a comerciantes de whisky durante la vigencia de la Ley Seca en Estados Unidos, especialmente de Fort Whoop-Up que causaban problemas a la regin, lo que nalmente acab en la Masacre de Cypress Hills. Esta fuerza armada, en principio, se iba a llamar Nort West Mounted Ries (Ries montados del noroeste), pero se rechaz al sonar

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demasiado militar; siguiendo sugerencias de su gabinete, MacDonald decidi que la fuerza llevara uniformes rojos. Su organizacin fue similar a la del regimiento de caballera del ejrcito britnico, de la que an conserva algunas tradiciones, como el musical ride, una exhibicin de habilidad ecuestre. La fuerza inicial, al mando del entonces coronel George Arthur French, parti de Fort Dufferin, Manitoba el 8 de julio de 1874 hacia la actual Alberta. El grupo constaba de 22 ociales y 287 infantes llamados constables o subconstables, 310 caballos, 67 carros, 114 carros de bueyes, 18 yuntas de bueyes y 50 vacas. Se puede encontrar un testimonio del viaje en un diario de Henri Julien, un artista de Canadian Illustrated News, que acompa a la expedicin. Los historiadores creen que un hipottico fracaso de la expedicin de 1874 al oeste no habra acabado con los planes del gobierno federal de colonizar las planicies occidentales, pero los habran retrasado mucho. Especcamente, un fracaso habra forzado a la Canadian Pacic Railway a emplear una ruta para su ferrocarril transcontinental que atravesase el parcialmente colonizado valle del ro North Saskatchewan, parando en Prince Albert, Battleford y Edmonton. De ser as no habra habido razones econmicas para crear ciudades como Brandon, Regina, Moose Jaw, Swift Current, Medicine Hat y Calgary, lo que, probablemente a la larga habra tentado a los expansionistas estadounidenses a establecerse en la pradera canadiense del sur. Por lo tanto, muy probablemente, el xito de esta primera expedicin determin la historia de Canad. Las primeras actividades de la NWmP incluan regular el comercio de whisky y velar por el cumplimiento de los tratados de los pueblos de las First Nations. Con ese n, el comandante de la fuerza deba actuar como juez de paz, lo que le permita ejercer autoridad de magistrado en la jurisdiccin de la Polica Montada. En los primeros aos, la dedicacin de la Polica Montada al cumplimiento de la ley impresion a los pueblos nativos, con lo que contribuy a mejorar sus relaciones. En el verano de 1876, Toro Sentado y miles de sioux huyeron del US Army hacia Saskatchewan, y James Morrow Walsh de la NWmP fue el encargado de mantener el orden en los asentamientos sioux en Wood Mountain. Walsh y Toro Sentado se hicieron buenos amigos, lo que preserv la paz en la regin. En 1885, la NWmP ayud a sofocar la Rebelin del Noroeste bajo el liderazgo de Louis Riell. En 1894, preocupados por la auencia de mineros estadounidenses y por el comercio de alcohol, el gobierno canadiense envi al inspector Charles Constantine a realizar un informe del estado del Yukon. Constantine pronostic acertadamente una ebre del oro y recomend enviar urgentemente una fuerza armada para asegurar la soberana canadiense y recolectar los impuestos. Volvera al ao siguiente con un grupo de 20 hombres. La NWmP funcion correctamente en la ebre del oro de Klondike, que empez en 1896, bajo el mando de Constantine y su sucesor, Sam Steele. Bajo su vigilancia,

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la ebre del oro evolucion de forma pacca. La NWmP, adems de las actividades policiales, recolect los impuestos, promulg una serie de rdenes, como inspecciones obligatorias de las embarcaciones que recorran el ro Yukon o la creacin de un tiquet azul que les permita expulsar a los que identicaban como indeseables. En general, su gestin fue considerada un xito. La Polica Montada toleraba ciertas actividades ilegales como el juego y la prostitucin. Pero, por otra parte, fracas en asegurar el orden y la soberana canadiense en Skagway, Alaska. Por aquella poca, se discuti en el Parlamento la disolucin de la Polica Montada, pero su ejercicio durante la ebre del oro haba sido tan notable que le haba reportado fama mundial, y a la postre este prestigio fue el que asegur su continuidad. En 1903 se extendi su jurisdiccin a la costa del rtico, dos aos despus a Alberta y Saskatchewan, y en 1912 a la parte norte de Manitoba. Durante la Segunda Guerra de los Bers, algunos miembros fueron enviados a Sudfrica, y por sus servicios el monarca Eduardo VII otorg a la corporacin el ttulo real, por lo que fue rebautizada como Royal North West Mounted Police (RNWmP) el 20 de junio de 1904. En 1919 la RNWmP fue empleada para sofocar la huelga general de Winnipeg, cuando algunos empresarios despidieron a un grupo de trabajadores; durante los disturbios, mataron a dos hombres e hirieron a otros 30.

Origen y desarrollo institucional de la Royal Canadian Mounted Police (RCMP)


Tras la Primera Conagracin Mundial (1914-1918), la Polica Montada empez a considerarse una institucin obsoleta, ms apropiada para guardar las fronteras decimonnicas que la Canad industrial del siglo XX. De ah la decisin de fusionarla con la Dominion Police el 1 de febrero de 1920, fecha en que toma su nombre actual, Royal Canadian Mounted Police, con la responsabilidad de salvaguardar la ley federal en todas las provincias y territorios. Adems de esta nueva jurisdiccin, la RCMP empez a desempear el papel de protectora de la seguridad nacional, sobre todo contra el supuesto peligro comunista. En la prctica, esto no slo signicaba que se interesasen por las actividades del Partido Comunista en s, sino tambin por el movimiento obrero del periodo de entreguerras. La RCmP mat a tres huelguistas en 1931, cuando los mineros del carbn de Bienfait, Saskatchewan, se manifestaron cerca de Estevan. En 1935, la RCmP, en colaboracin con la Regina Police Service, aplast el On-to-Ottawa Trek (un movimiento de protesta de obreros desempleados), en un acontecimiento conocido como la Revuelta de Regina, en la que resultaron muertos un polica y un manifestante. El Trek fracas as en su propsito de llegar a Ottawa, aunque el hecho alcanz una gran repercusin poltica. En la dcada de 1920, la RCmP asumi las responsabilidades de agencia de con-

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traespionaje, que mantendra durante varios decenios. Sin embargo, a nales de la dcada de 1970 se descubri que haba incurrido en el incendio de un granero y en el robo de documentos del partido separatista de Quebec, el Parti Qubcois, haba asesinado a miembros del partido comunista en Manitoba y otros abusos. Esto llev a la formacin de la McDonald Commission, que tom este nombre de su juez presidente, David Cargill McDonald. La comisin decidi que las labores de inteligencia deberan de ser desempeadas por un rgano separado, el Canadian Security Intelligence Service (CSiS). La RCmP tambin persigui las violaciones a la ley antidroga desde la dcada de 1920 y proporcion apoyo a otras agencias federales, ayudando por ejemplo a los ociales de inmigracin a deportar inmigrantes, e hizo cumplir el sistema de escolarizacin de los nios de las First Nations. En 1932 se incorporaron miembros y embarcaciones del Servicio Preventivo, creando la RCMP Marine Section (seccin de marina de la RCmP). La adquisicin de la goleta St. Roch facilit patrullar por primera vez el territorio rtico de Canad. Fue la primera embarcacin que atraves el Paso del Noroeste, de oeste a este (19401942), y el primero en circunnavegar Norteamrica (1950). En 1993, las labores antiterroristas de la RCmP, llevadas a cabo por el Special Emergency Response Team (SERT), fueron transferidas a las Fuerzas Armadas de Canad, que crearon una unidad denominada Joint Task Force Two (JTF2). Esta hered equipamiento de la RCmP y la antigua base de formacin, que se encontraba cerca de Ottawa. El 3 de marzo de 2005 cuatro ociales de la RCmP resultaron muertos por herida de bala en una operacin para recuperar una propiedad que haba sido sustrada, e investigar una posible plantacin de marihuana en Rochfort Bridge, Alberta. El tirador, Jim Roszko, de 46 aos, se suicid en el percance, conocido como Incidente de Mayerthorpe. Fue la primera vez en la que moran a varios miembros de la RCmP desde la Rebelin del Noroeste. Posteriormente, el 7 de julio de 2006, Curtis Dagenais, de 41 aos, dispar y mat a dos policas cerca de Mildred, Saskatchewan, lo que se conoce como el Incidente de Spiritwood. La RCmP ha apoyado logsticamente a la Polica Nacional de Hait desde 1994, lo que en Canad se considera un asunto controvertido, pues se atribuye a dicha fuerza muchas violaciones de los derechos humanos. En 2006, el cuerpo de Guardacostas de Estados Unidos del Noveno Distrito y la RCmP acordaron la puesta en prctica de un programa llamado Shiprider, en el que 12 miembros de la RCmP y 16 guardacostas de Michigan patrullan en las embarcaciones de la nacin vecina, bajo la idea de una vigilancia combinada de la frontera comn. A lo largo de su existencia, la Polica Montada ha participado en varios conictos armados, entre ellos:

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La Guerra de los Bers en Sudfrica a principios del siglo XX, encuadrados en el segundo batalln. l La Primera Guerra Mundial, desempeando labores de guardia fronteriza, vigilancia y defensa de la seguridad nacional de Canad. Adems algunos ociales y voluntarios sirvieron en Flandes, Francia (Escuadrn A) y Siberia (Escuadrn B). l La Segunda Guerra Mundial, en 1939; la RCmP lleg a servir en Europa. La unidad resultante luch y fue profusamente condecorada por sus actos. A pesar de ser una fuerza policial, la RCmP tiene categora de regimiento y puede recibir honores por su servicio en la guerra y el uso de galones; condicin que ostenta desde 1921.
l

Dimensin cultural
Los mounties son un smbolo de la cultura de Canad; protagonizan muchas pelculas de Hollywood, donde a menudo representan a los miembros de la Polica Montada como ociales de mandbulas cuadradas, estoicos y educados. Se producen numerosos objetos de recuerdo relacionados con la RCmP, como estatuas o sombreros mounties, sobre los que antes de 1995 la RCmP ejerca poco control sobre estos productos. Tras la creacin de la Mounted Police Foundation, ella es la que se encarga de supervisar su calidad y distribucin.

Estructura organizacional
La Real Polica Montada de Canad est organizada bajo la autoridad de la Ley (RCmP Act); de acuerdo con dicho marco normativo, se encuentra encabezada por un comisionado quien, bajo la direccin del ministro de Seguridad Pblica de Canad, tiene el control y la administracin de la fuerza y asuntos referentes. A partir de 1996, la RCmP apuesta por una mayor descentralizacin, es decir, por el desempeo de funciones de carcter ms regional, bajo la direccin de comisionados delegados, y se desarrolla en cuatro regiones: Pacco (Vancouver), Noroeste (Regina), Central (Ottawa) y Atlntica (Halifax).

Estructura y organizacin de la RCMP


Comisionados l Comisionado delegado, Servicios Federales y Regin Central, incluye operaciones federales e internacionales l Comisionado delegado, Operaciones e Integracin contempla servicios comunitarios y policiales de nativos, inteligencia criminal y planeacin y poltica estratgica. l Comisionado delegado, Servicio Nacional de Polica, que integra el Centro Canadiense de Armas de Fuego, el Colegio Canadiense de Polica, la Oficina del Jefe de Informacin, el Servicio de Inteligencia Criminal de Canad, el Servicio de Identifi-

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cacin y Ciencias Forenses, el Centro de Coordinacin para la Proteccin la Infancia, as como operaciones tcnicas. Comisionado delegado de Control y Administracin Corporativa, que cuenta con las funciones de gerencia, finanzas, abastecimiento y contratacin, control y modernizacin. Comisionado delegado de la Regin del Atlntico, que abarca las siguientes: divisiones: Newfoundland and Labrador, Nova Scotia, New Brunswick y PEI. Comisionado delegado de la Regin Noroeste, cuya jurisdiccin abarca: Manitoba, Saskatchewan, los territorios del Noroeste y Nunavut, Alberta, Regina y Saskatchewan. Comisionado delegado de la Regin del Pacfico que incluye la divisin de Columbia y la del territorio de Yukon. En tanto que le reportan directamente al comisionado: Comisionado delegado de Recursos Humanos Auditor interno y evaluacin Servicios legales Oficina del asesor en asuntos ticos Servicios de Comunicacin y Relaciones Pblicas

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Comit Ejecutivo Superior (SEC)


Constituye el ms alto foro de decisin, establecido por el comisionado con el objeto de desarrollar, promover y comunicar las prioridades y objetivos estratgicos de la fuerza. Actualmente, las prioridades estratgicas son enfrentar al crimen organizado, prevenir y combatir al terrorismo, preservar a la juventud y prevenir la comisin de delitos, cultivar las relaciones con las comunidades nativas y neutralizar las actividades econmicas ilegales, en general. La RCmP est dividida en 15 divisiones, ms los cuarteles generales o jefatura en Ottawa; cada divisin es dirigida y administrada por un ocial comandante designado al efecto. Se trata de una fuerza desplegada en 750 destacamentos, 200 municipios y en ms de 600 comunidades de nativos o minoras tnicas. Finalmente, cabe destacar que la academia responsable de la formacin bsica se encuentra en Regina, Saskatchewan, mientras que el instituto de estudios policiales superiores se localiza en Ottawa, Ontario.

Espaa4
Como consecuencia de la muerte del generalsimo Francisco Franco en 1975 y de la expedicin de una Constitucin de nuevo cuo en 1978, Espaa apuesta por una sociedad democrtica y por instituciones policiales al servicio del Estado social y democrtico de Derecho, tal como lo establece su Ley Suprema.
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Vase http://www.policia.es/index.htm

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El sistema policial espaol es descentralizado, debido a que coexisten la polica nacional y la guardia civil, a la par de las policas autonmicas y municipales en las principales ciudades de la pennsula.

Cuerpo Nacional de Polica


Depende del ministro del Interior, quien delega el mando supremo en el director de Seguridad del Estado. Este cuerpo tiene competencia en aquellas poblaciones que superan los 20,000 habitantes. A partir de 1986 componen este honroso cuerpo los antiguos integrantes del Cuerpo Superior de Polica y de la Polica Nacional, como consecuencia de un proceso de reforma que impuso su fusin. El Cuerpo Nacional de Polica es un Instituto armado, de naturaleza civil, dependiente del ministro del Interior, cuya misin, en todo el territorio nacional, es proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.

Origen histrico
Si entre los rasgos que conguran el perl profesional del Cuerpo Nacional de Polica hubiera que elegir el que mejor le dene frente a los dems cuerpos de seguridad espaoles, tal habra de ser el de su carcter ntidamente urbano. Fue la necesidad de dotar a las ciudades espaolas de una estructura de seguridad moderna lo que determin que en 1824, S.M. el rey Fernando Vii dictase la Real Cdula, en la que se creaba la Polica General de Reino, polica que, ya desde su origen, se pone a las rdenes de un magistrado con el ttulo de superintendente general. La misma Real Cdula dedica un apartado especial a Madrid, a la que se dot de una estructura de comisaras de distrito de cuartel se deca entonces que, con las naturales evoluciones, se ha mantenido hasta la actualidad. En ese mismo ao se expiden los Reglamentos de Polica, tanto de Madrid como de las provincias, colocando a estas ltimas bajo las rdenes de intendentes que respondan ante el intendente general, y dividiendo cada provincia en subdelegaciones radicadas en las localidades o partidos importantes 126 entonces, que constituyen el antecedente de la actual estructura en comisaras provinciales y locales. Cabe destacar que la Cdula de 1824 congura la doble funcin que hoy tiene la polica moderna, a saber: por una parte, velar por el libre ejercicio de los derechos ciudadanos, persiguiendo a aquellos que los vulneran y ponindolos en manos de la justicia en el plazo de ocho das, lo ms tarde, segn cita el Artculo XVi (polica judicial); y, por la otra, la prestacin del servicio pblico de seguridad garantizando el bien y la seguridad pblica, mensaje en el que a pesar del tono ilustrado de las palabras encuentra eco la voluntad actual de la administracin pblica de brindar una funcin a favor del bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos.

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Transicin a la situacin actual, ingreso y formacin


Conforme a la Ley Orgnica 2/86, de 13 de marzo de 1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el Cuerpo Nacional de Polica nace de la integracin de los cuerpos Superior de Polica y de Polica Nacional. De este modo, adems de solucionar posibles problemas de coordinacin y mando, se pretenda homogeneizar, en un solo colectivo, cuerpos que realizaban funciones similares o complementarias, para conseguir un incremento en la efectividad del servicio. La integracin en las escalas se realiz en la forma siguiente: l En la escala superior: Primera categora: comisarios principales y coroneles. Segunda categora: comisarios, tenientes coroneles y comandantes. l En la escala ejecutiva: Primera categora: subcomisarios, capitanes e inspectores de primera. Segunda categora: tenientes e inspectores de segunda y tercera. l En la escala de subinspeccin: Subociales l En la escala bsica: Primera categora: cabos Segunda categora: policas nacionales Dentro de cada escala, la integracin se hizo por riguroso orden de empleo o categora y antigedad en los mismos, sobre la base de otorgar la misma puntuacin al empleo de coronel y a la categora de comisario principal; al empleo de teniente coronel y a la categora de comisario; al empleo de capitn y a la categora de Inspector de primera, y al empleo de teniente y a la categora de inspector de segunda (ver Disposicin Transitoria Primera de la Ley Orgnica 2/86, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) Los requisitos para ingresar al cuerpo son: l Ser espaol; l Tener 18 aos y no haber cumplido los 30 aos antes de la ltima prueba; l Tener una estatura mnima de 1,65 metros los hombres y 1,60 las mujeres; l Estar en posesin o en condiciones de obtener el graduado en educacin secundaria. Tambin se admite la formacin profesional especca de grado medio, formacin profesional de primer grado o equivalente y el graduado escolar; l Compromiso de portar armas y, en su caso, llegar a utilizarlas; l No haber sido condenado por delito doloso ni separado del servicio del Estado, de la administracin autonmica, local o institucional, ni hallarse inhabilitado para el ejercicio de funciones pblicas; l Estar en posesin del permiso de conducir de la actual clase B; l Los opositores debern estar en posesin del permiso de conduccin de la clase A y de la autorizacin para conducir vehculos de emergencia (BTP), obtenida

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con anterioridad a la fecha que se establezca en la convocatoria correspondiente, normalmente la cuarta prueba. Existen dos vas para acceder al Cuerpo Nacional de Polica: oposiciones a la escala bsica u oposiciones a la escala ejecutiva. Para acceder a esta ltima (inspectores del Cuerpo Nacional de Polica) se requiere como mnimo un ttulo universitario de diplomado, ingeniero tcnico, arquitecto tcnico o equivalente. La fase de oposicin para ingresar el Cuerpo Nacional de Polica consta de cuatro pruebas: la primera, de conocimientos, la segunda de aptitud fsica, la tercera de evaluacin psicotcnica y la cuarta de un reconocimiento mdico y entrevista personal. Cada ao se publica la oferta pblica de empleo en la que se especica el nmero de plazas a cubrir en cada escala. La formacin de los miembros del Cuerpo Nacional de Polica est a cargo de la Divisin de Formacin y Perfeccionamiento, en tanto que es la Academia de Polica de vila, el centro de formacin y perfeccionamiento en el que los aspirantes declarados aptos en la fase de oposicin libre, tanto a la escala bsica, categora de polica, como a la escala ejecutiva, categora de inspector, se forman para ser funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica. Tratndose de postulantes a la escala ejecutiva y tras superar la oposicin (pruebas fsicas, prueba de idioma, temario de oposicin muy amplio con contenido jurdico y tcnico, exmenes psicotcnicos), se incorporan a la Escuela de vila como alumnos aspirantes a inspector, cursando all un segundo ciclo universitario (dos cursos acadmicos de nivel universitario ms un practicum de siete meses en diferentes plantillas, que es tambin selectivo), sin posibilidad de repeticin (de no aprobar en el plazo previsto, el aspirante pierde todo derecho que de la oposicin aprobada previamente pudiera derivarse, debiendo abandonar la escuela), tras el que se obtiene la categora de inspector, equivalente a la de ingeniero, licenciado o arquitecto (clase A del funcionariado estatal). El tiempo de estancia en la academia oscila entre 6 y 9 meses, segn el nmero de alumnos convocados. Despus de este periodo, y una vez superados las asignaturas impartidas, se pasar por un tiempo estimado de un ao a la situacion de polica alumno en prcticas, en las diferentes dependencias de la Polica Nacional que se reparten por el territorio espaol. Despus de este periodo, siendo superado, se har efectivo el nombramiento de polica en activo, mediante el acto de jura de cargo en la misma escuela. Se har entrega del carnet profesional y placa emblema del cuerpo, junto al diploma que certica al alumno como nuevo funcionario de carrera. La academia de vila dispone de multiples instalaciones para la ptima formacin de sus alumnos. Para los cursos posteriores, existe un Centro de Promocin, en el cual se realizan todos los cursos de capacitacin de ascenso de categora o escala inmediata superior. Adems, hay cursos de actualizacin y capacitacin, programados cen-

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tralizadamente por el Centro de Actualizacin y Especializacin, pero llevados a cabo localmente.

Estructura y funcionamiento (Real Decreto 1181/2008 de 11 de julio de 2008)


Artculo 3. Direccin General de la Polica y de la Guardia Civil. Corresponde al director general de la Polica y de la Guardia Civil, cuyo titular tendr rango de subsecretario, bajo la dependencia del secretario de Estado de Seguridad, el mando directo del Cuerpo Nacional de Polica y del Cuerpo de la Guardia Civil; en este ltimo caso, sin perjuicio de las competencias que correspondan al Ministerio de Defensa. En dependencia directa del director general, y con nivel orgnico de subdireccin general, se contempla la existencia un gabinete tcnico con funciones de asistencia directa y apoyo, para facilitar el despacho y la coordinacin de los rganos y unidades dependientes de aquel. Asimismo, tambin con dependencia directa del director general, se prevn dos unidades de coordinacin para la asistencia directa y apoyo a aquel en los mbitos del Cuerpo Nacional de Polica y del Cuerpo de la Guardia Civil, respectivamente. A) En el mbito del Cuerpo Nacional de Polica 1. Se establece el ejercicio de las siguientes funciones: a) Dirigir y coordinar los servicios y los rganos centrales y perifricos del Cuerpo Nacional de Polica. b) Distribuir los medios personales y materiales, asignndolos a las distintas unidades que la integran. c) Proponer al secretario de Estado de Seguridad los planes y proyectos de actuacin operativa de los servicios del Cuerpo Nacional de Polica. d) Relacionarse directamente con las autoridades administrativas, organismos y entidades pblicas o privadas, en lo referente al funcionamiento de los servicios operativos del Cuerpo Nacional de Polica. e) Obtener, centralizar, analizar, valorar y difundir la informacin necesaria para el desarrollo de sus misiones, as como establecer y mantener el enlace y coordinacin con otros rganos de informacin nacionales y extranjeros en el mbito de su competencia, de conformidad con los criterios que al respecto establezca la Secretara de Estado de Seguridad. f) Disponer la colaboracin y la prestacin de auxilio a las policas de otros pases, en cumplimiento de las funciones que atribuye al Cuerpo Nacional de Polica la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de conformidad con los criterios que al respecto establezca la Secretara de Estado de Seguridad. g) Dirigir, organizar y controlar el cumplimiento de lo dispuesto en materia de extranjera, documento nacional de identidad, pasaportes, juegos, drogas, control

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de las entidades y servicios privados de seguridad, vigilancia e investigacin y espectculos pblicos, todo ello en el mbito policial y en los trminos previstos en la legislacin vigente. (Boletn Ocial del Estado, nmero 171 del mircoles 16 julio 2008). h) Vigilar e investigar las conductas de los funcionarios contrarias a la tica profesional. i) Aplicar el rgimen disciplinario del personal del Cuerpo Nacional de Polica. j) Seleccionar y promover al personal del Cuerpo Nacional de Polica y el desarrollo de las actividades tcnico-docentes de formacin y perfeccionamiento del personal de dicho cuerpo. k) Proponer la adquisicin de los equipos de transmisin, equipos de tratamiento de la informacin, armamento, medios de automocin, helicpteros, naves, uniformes y, en general, los medios materiales precisos para la realizacin de los cometidos propios del Cuerpo Nacional de Polica, en el marco de la programacin aprobada por la Secretara de Estado de Seguridad. l) Impulsar el anlisis, planicacin y desarrollo de los mtodos, tcnicas y procedimientos en el mbito operativo policial 2. En tanto que dependen directamente del director general las siguientes unidades con nivel orgnico de subdireccin general: a) La Direccin Adjunta Operativa, encargada de la colaboracin con el director general en la direccin, coordinacin y supervisin de las unidades operativas supraterritoriales y territoriales, as como en el seguimiento y control de los resultados de los programas operativos y en la denicin de los recursos humanos y materiales aplicables a dichos programas. b) La Subdireccin General de Personal, encargada de la colaboracin con el director general en la direccin, coordinacin y administracin del personal y formacin. c) La Subdireccin General de Gestin Econmica, Tcnica y Documental, encargada de la colaboracin con el director general en la direccin, coordinacin, administracin y gestin de los recursos econmicos y materiales. 3. Por su parte, la Direccin Adjunta Operativa es responsable, de acuerdo con las directrices emanadas del director general, de la direccin, impulso y coordinacin de las funciones policiales operativas, que en el nivel central son realizadas por las Comisaras Generales de Informacin, de Polica Judicial, de Seguridad Ciudadana, de Extranjera y Fronteras y de Polica Cientca, todas ellas con nivel orgnico de subdireccin general, y a las que corresponden las siguientes funciones: a) A la Comisara General de Informacin, la captacin, recepcin, tratamiento y desarrollo de la informacin de inters para el orden y la seguridad pblica en el mbito de las funciones de la Direccin General, y la utilizacin operativa de

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la informacin, especcamente en materia antiterrorista, en el mbito nacional e internacional. b) A la Comisara General de Polica Judicial, la investigacin y persecucin de las infracciones supraterritoriales, especialmente los delitos relacionados con las drogas, la delincuencia organizada, econmica, nanciera, tecnolgica y el control de los juegos de azar, as como la colaboracin con las policas de otros pases y la direccin de las ocinas nacionales de iNTERPOL y EUROPOL5. Asimismo, le corresponde la direccin de los servicios encargados de la investigacin de delitos monetarios y los relacionados con la moneda, as como la colaboracin con los servicios correspondientes del Banco de Espaa en estos asuntos. c) A la Comisara General de Seguridad Ciudadana, la organizacin y gestin de lo relativo a la prevencin, mantenimiento y, en su caso, restablecimiento del orden y la seguridad ciudadana; el control de las empresas y del personal de la seguridad privada; la vigilancia de los espectculos pblicos, dentro del mbito de competencia del Estado, y la proteccin de altas personalidades, edicios e instalaciones que por su inters lo requieran. d) A la Comisara General de Extranjera y Fronteras, la expedicin de las tarjetas de extranjero, el control de entrada y salida del territorio nacional de espaoles y extranjeros; la prevencin, persecucin e investigacin de las redes de inmigracin ilegal, y, en general, el rgimen policial de extranjera, refugio y asilo e inmigracin. e) A la Comisara General de Polica Cientca, la prestacin de los servicios de criminalstica, identicacin, analtica e investigacin tcnica, as como la elaboracin de los informes periciales y documentales que le sean encomendados. 4. Bajo la coordinacin de la Subdireccin General de Personal, las funciones de gestin en el mbito policial en el nivel central recaen en las Divisiones de Personal y Formacin y Perfeccionamiento, todas ellas con nivel orgnico de subdireccin general, y a las que corresponden las siguientes funciones: a) A la Divisin de Personal, realizar las funciones de administracin y gestin de personal. b) A la Divisin de Formacin y Perfeccionamiento, realizar las funciones de seleccin, promocin, formacin y especializacin de los miembros del Cuerpo Nacional de Polica.
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EUROPOL

es el cuerpo policial de la Unin Europea, con sede en La Haya y cuyo objetivo es hacer de Europa un espacio seguro, apoyando a los servicios policiales de los 27 Estados miembros, ms Australia, Canad, Estados Unidos y Noruega, en la lucha contra las formas graves de delincuencia y el terrorismo internacional; en http://www.europol.europa.eu/index.asp?page=facts_es&language=es

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5. A la Subdireccin General de Gestin Econmica, Tcnica y Documental le corresponde la organizacin y gestin de los servicios de expedicin del documento nacional de identidad, de los pasaportes y de los archivos policiales. Bajo su coordinacin, las funciones de gestin en el nivel central descansan en la Divisin de Coordinacin Econmica y Tcnica, con nivel orgnico de subdireccin general, y que tiene la responsabilidad de realizar las funciones de estudio de necesidades, anlisis y control de calidad y, en su caso, adquisicin de los productos y equipamientos, y asignacin, distribucin, administracin y gestin de los medios materiales. 6. En el nivel central, existen la Junta de Gobierno y el Consejo Asesor, con la composicin y funciones determinadas para cada uno por la normativa vigente. 7. La organizacin perifrica estar constituida por las Jefaturas Superiores, las comisaras provinciales y aquellas otras unidades o mdulos que integran el modelo territorial, comisaras zonales, locales y de distrito, as como las comisaras conjuntas o mixtas y los puestos fronterizos. Los titulares de las Jefaturas Superiores de Polica pueden asumir la jefatura de la comisara provincial correspondiente a la capital de provincia en que aquellas tengan su sede. 8. La sustitucin del director general, en los supuestos previstos legalmente, corre a cargo del director adjunto operativo.

Competencias (Ley Orgnica 2/1986)


1. En las capitales de provincia y en otras poblaciones determinadas por el Gobierno, se prevn las siguientes funciones generales de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado: a) Velar por el cumplimiento de las leyes y disposiciones generales, ejecutando las rdenes que reciban de las autoridades en el mbito de sus respectivas competencias. b) Auxiliar y proteger a las personas y asegurar la conservacin y custodia de los bienes que se encuentren en situacin de peligro por cualquier causa. c) Vigilar y proteger los edicios e instalaciones pblicos que lo requieran. d) Velar por la proteccin y seguridad de altas personalidades. e) Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad ciudadana. f) Prevenir la comisin de actos delictivos. g) Investigar los delitos para descubrir y detener a los presuntos culpables, asegurar los instrumentos, efectos y pruebas del delito, ponindolos a disposicin del juez o tribunal competente, y elaborar los informes tcnicos y periciales procedentes.

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h) Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan inters para el orden y la seguridad pblica, y estudiar, planicar y ejecutar los mtodos y tcnicas de prevencin de la delincuencia. i) Colaborar con los servicios de proteccin civil, en los casos de grave riesgo, catstrofe o calamidad pblica, en los trminos en que se establezcan en la legislacin de Proteccin Civil. 2. En todo el territorio nacional, las siguientes funciones con carcter exclusivo: a) La expedicin del documento nacional de identidad y de los pasaportes. b) El control de entrada y salida del territorio nacional de espaoles y extranjeros. c) Las previstas en la legislacin sobre extranjera, refugio y asilo, extradicin, expulsin, emigracin e inmigracin. d) La vigilancia e inspeccin del cumplimiento de la normativa en materia de juego. e) La investigacin y persecucin de los delitos relacionados con la droga. f) Colaborar y prestar auxilio a las policas de otros pases, conforme a lo establecido en los tratados o acuerdos internacionales sobre las leyes, bajo la superior direccin del Ministerio del Interior. g) El control de las entidades y servicios privados de seguridad, vigilancia e investigacin, de su personal, medios y actuaciones. h) Aquellas otras que le atribuya la legislacin vigente.

Derechos de representacin colectiva


Los miembros del Cuerpo Nacional de Polica tienen derecho a constituir organizaciones sindicales de mbito nacional para la defensa de sus intereses profesionales, as como el de aliarse a las mismas y a participar activamente en ellas en los trminos previstos en la Ley Orgnica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El artculo 28 de la Constitucin reconoce que:
Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La Ley podr limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos Armados o a los dems Cuerpos sometidos a disciplina militar y regular las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios pblicos....

Los funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica slo podrn aliarse a organizaciones sindicales formadas exclusivamente por miembros del propio cuerpo. Dichas organizaciones no podrn federarse o confederarse con otras que, a su vez, no estn integradas exclusivamente por miembros del referido cuerpo, aunque podrn formar parte de organizaciones internacionales de su mismo carcter. Las organizaciones sindicales legalmente constituidas tendrn derecho a formular propuestas y elevar informes o dirigir peticiones a las autoridades compe-

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tentes, as como a ostentar la representacin de sus aliados antes los rganos competentes de la administracin pblica. El Consejo de Polica, bajo la presidencia del ministro del Interior o personas en quien delegue, es el rgano colegiado paritario de participacin de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica y de la administracin, en la determinacin de sus condiciones de empleo o de trabajo y de prestacin del servicio y medio para la posible solucin de los conictos colectivos; tiene las funciones siguientes: l Mediacin y conciliacin de conictos colectivos. l Participacin en el establecimiento de las condiciones de prestacin de servicios de los funcionarios. l Formulacin de mociones y evacuacin de consultas en materias relativas al estatuto profesional. l Emisin de informes en los expedientes disciplinarios que se instruyan por faltas muy graves contra miembros del Cuerpo Nacional de Polica, y en todos aquellos que se instruyan a los representantes de las organizaciones sindicales representativas. l Informe previo de las disposiciones de carcter general que se pretendan dictar sobre las materias referidas con anterioridad. B) Tratndose del Cuerpo de la Guardia Civil Espaola6 La Guardia Civil, popularmente llamada Benemrita, es el primer cuerpo de seguridad pblica de mbito nacional surgido en Espaa. Es un Instituto Armado de naturaleza militar que forma parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad del pas. Como Cuerpo de Seguridad del Estado, la Constitucin, en su Artculo 104, le ja la misin primordial de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades de los espaoles y garantizar la seguridad ciudadana, bajo la dependencia del gobierno de la nacin.

Historia (Lpez, 1982)


Dado el grave problema de seguridad pblica que exista en el mbito rural de Espaa, tras nalizar la Guerra de la Independencia contra el invasor francs, el gobierno de Luis Gonzlez Bravo, cuyo ministro de gobernacin era el marqus de Peaorida, dispuso en 1844 la creacin de una fuerza policial de doble dependencia, al estilo de la gendarmera europea, mediante decreto de seguridad pblica de 26 de enero de ese ao. En este sentido, es sucesora de la antigua Santa Hermandad, disuelta poco antes, y que cumpli funciones similares de 1476 a 1835. El 28 de marzo de 1844 se dict, por el Ministerio de la Gobernacin, el primer decreto que dispona la creacin de un Cuerpo de Guardias Civiles que, sin
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Ver http://www.guardiacivil.org/quesomos/index.jsp

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embargo, no lleg a entrar en vigor, ya que adoleca de diversos defectos. Posteriormente, cuando el 2 de mayo de ese mismo ao el mariscal de campo Ramn Mara Narvez asumi el poder, retom la idea, encargando su organizacin al de igual empleo Francisco Javier Girn y Ezpeleta Las Casas y Enrile, II Duque de Ahumada y V Marqus de Las Amarillas, quien entonces ostentaba el cargo de inspector general militar. Fruto de ello, un nuevo decreto vio la luz el 13 de mayo, el cual debe considerarse como el que verdaderamente dio nacimiento a la Guardia Civil: conforme se detallaba en la norma fundacional, el nuevo cuerpo de naturaleza militar quedaba sujeto al Ministerio de la Guerra en lo concerniente a organizacin, personal, disciplina y percepcin de haberes, y al de Gobernacin en cuanto a servicio y movimientos. Por lo tanto, desde su gnesis, se contempla una doble dependencia: del Ministerio del Interior en cuanto a servicios, retribuciones, destinos y medios, y de Defensa en cuanto a ascensos y misiones de carcter militar. Adems, atiende las necesidades del Ministerio de Hacienda, relativas al resguardo scal del Estado, y vela por el cumplimiento de todas las normas y reglamentos relacionados con los diferentes rganos de las administraciones central y autonmica. La fundacin de la Guardia Civil durante el reinado de Isabel II, se plasm en una fuerza de infantera y caballera para la conservacin del orden pblico y el auxilio que se reclame para la ejecucin de las leyes, pretendiendo, de esta forma, atajar la gran inseguridad rural provocada por el bandolerismo, al crear un cuerpo nacional de mantenimiento del orden pblico (ver Anexo 2, Decreto de Creacin). Inicialmente se establecieron 14 tercios, integrados a su vez por 39 compaas de infantera y 9 escuadrones de caballera, cuya primera plantilla estaba compuesta por 14 jefes, 232 ociales y 5,769 efectivos o personal de tropa. En el mes de octubre de ese mismo ao se aprobaron los reglamentos militar y de servicio, y el 20 de diciembre de 1845 la Cartilla del Guardia Civil, denido como el autntico cdigo moral del instituto, cuyos preceptos se mantienen vigentes (ver Anexo 3). La organizacin centralista hizo que el recin creado cuerpo se fuera desplegando por todo el territorio nacional, quedando estructurado por orden descendente desde la Direccin General o Inspeccin General denominacin segn la poca en tercios, comandancias, compaas, lneas y puestos o destacamentos, llegando as, con el paso del tiempo, a todos los puntos de soberana espaola, incluidas las posesiones de frica y Ultramar.

Misiones y funciones
Como parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, la Guardia Civil tiene la misin de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, y la ejerce mediante el desempeo de las siguientes funciones:

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Velar por el cumplimiento de las leyes y disposiciones generales, ejecutando las rdenes que reciba de las autoridades competentes en el mbito de su competencia. l Auxiliar y proteger a las personas y asegurar la conservacin y custodia de los bienes que se encuentren en situacin de peligro por cualquier causa. l Vigilar y proteger los edicios e instalaciones pblicas que lo requieran. l Velar por la proteccin y seguridad de altas personalidades. l Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad ciudadana. l Prevenir la comisin de actos delictivos. l Investigar los delitos para descubrir y detener a los presuntos culpables, elaborando los informes tcnicos y periciales necesarios. l Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan inters para el orden y la seguridad ciudadana. l Colaborar con los Servicios de Proteccin Civil en los casos de grave riesgo, catstrofe o calamidad pblica. De conformidad a lo dispuesto en la Ley Orgnica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la Guardia Civil ejerce estas funciones, conocidas desde siempre como servicio peculiar del Cuerpo, en el territorio que no corresponda a la Polica Nacional, as como en el mar territorial y, dedica a ello un total de 46,000 guardias, lo que supone prcticamente 62% de la totalidad de su personal.
l

Competencias exclusivas
De acuerdo a lo dispuesto en la citada Ley 2/86, la Guardia Civil ejerce, con carcter exclusivo, las siguientes competencias: l Las derivadas de la legislacin vigente sobre armas y explosivos. l El resguardo scal del Estado y las actuaciones encaminadas a evitar y perseguir el contrabando. l La vigilancia del trco, trnsito y transporte en las vas pblicas interurbanas. Actualmente han sido transferidas estas competencias a algunas comunidades autnomas (Catalua, Navarra y Pas Vasco). l La custodia de vas de comunicacin terrestre, costas, fronteras, puertos y aeropuertos, y centros e instalaciones que por su inters lo requieran. l Velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservacin de la naturaleza y medio ambiente, de los recursos hidrulicos, as como de la riqueza cinegtica, pisccola, forestal y de cualquier otra ndole relacionada con la naturaleza. l La conduccin interurbana de presos y detenidos. l Y aquellas otras que le atribuya la legislacin vigente. A los servicios responsables del desarrollo de estas misiones exclusivas, conocidos como especialidades, se destina 34% del personal encuadrado (25,000 guardias).

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Organizacin actual
La Guardia Civil tiene, bsicamente, una doble dependencia: l Del Ministerio del Interior, en cuanto a servicios, retribuciones, destinos y medios. l Del Ministerio de Defensa, en cuanto a ascensos, disciplina y misiones de carcter militar, as como durante el estado de sitio y el tiempo de guerra. Adems, en el cumplimiento de sus misiones, la Guardia Civil tiene una dependencia directa de diferentes ministerios y organismos: l En su faceta de Polica Judicial depende de los jueces, tribunales y Ministerio Fiscal. l Como resguardo scal del Estado, del Ministerio de Economa y Hacienda. l Su responsabilidad en la proteccin de la naturaleza implica su relacin con los ministerios de Fomento y Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, as como con las comunidades autnomas. l Se relaciona igualmente con otros ministerios y con las delegaciones del gobierno para la Extranjera e Inmigracin, as como con el Plan Nacional sobre Drogas. En general, la Guardia Civil vela por la aplicacin de las leyes y reglamentos, denunciando cualquier infraccin a la administracin correspondiente. La Direccin General (Direccin General de Polica y Guardia Civil, que desde la creacin del cuerpo hasta el nombramiento en 1986 del primer civil, Luis Roldn, ha sido detentada por tenientes generales del Ejrcito de Tierra) se estructura a nivel central en tres rganos directivos, segn Real Decreto 1181/2008, por el que se modica y desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio del Interior (BOE, 2008). 1) Direccin Adjunta Operativa Recibe esta denominacin desde la creacin del mando nico de Cuerpo Nacional de Polica y Guardia Civil, y se encuentra a cargo de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo; quien es responsable, de acuerdo con las directrices emanadas del director general, de la direccin, impulso y coordinacin del servicio de las unidades de la Guardia Civil. Del director adjunto operativo dependen las siguientes unidades: 1. El Estado Mayor, a cargo de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo. Es el principal rgano auxiliar de mando del director adjunto operativo, responsable de proporcionar los elementos de juicio necesarios para fundamentar sus decisiones, traducirlas en rdenes y velar por su cumplimiento, centrando su actividad sobre la planicacin operativa. 2. La Jefatura de Unidades Especiales y de Reserva, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, a la que corresponde dirigir, coordinar y controlar las unidades y jefaturas de servicios de ella dependientes.

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a. La Jefatura de Informacin, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, a la que corresponde organizar, dirigir y gestionar la obtencin, recepcin, tratamiento, anlisis y difusin de la informacin de inters para el orden y la seguridad pblica en el mbito de las funciones propias de la Guardia Civil y la utilizacin operativa de la informacin, especialmente en materia antiterrorista en el mbito nacional e internacional. b. La Jefatura de Polica Judicial, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, a la que corresponde organizar y gestionar la investigacin y persecucin de los delitos y faltas y desarrollar los servicios de criminalstica, identicacin, analtica e investigacin tcnica, llevando a cabo las funciones de Polica Judicial especca de la Guardia Civil. c. La Jefatura Fiscal y de Fronteras, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, a la que corresponde organizar y gestionar el resguardo scal del Estado, las actuaciones encaminadas a evitar y perseguir el contrabando, el narcotrco y dems trcos ilcitos en el mbito de las funciones encomendadas a la Guardia Civil por la normativa vigente, as como la custodia y vigilancia de las costas, fronteras, puertos, aeropuertos y mar territorial y, en este mbito, el control de la inmigracin irregular. d. La Jefatura de la Agrupacin de Trco, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, a la que corresponde, como unidad especializada en materia de trco, seguridad vial y transporte, organizar y gestionar todo lo relativo al ejercicio de las funciones encomendadas a la Guardia Civil por la normativa vigente. e. La Jefatura del Servicio de Proteccin de la Naturaleza, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, a la que corresponde organizar y gestionar todo lo relativo con el cumplimiento de las disposiciones relacionadas con la conservacin de la naturaleza y medio ambiente, los espacios protegidos, los recursos hidrulicos, la caza y pesca, el patrimonio histrico y la ordenacin del territorio. 2) Subdireccin General de Personal A cargo de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, es responsable, de acuerdo con las directrices emanadas del director general, de la direccin y coordinacin del desarrollo de la poltica de personal. Del subdirector general de Personal dependen las siguientes unidades: 1. La Jefatura de Personal, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, a la que corresponde la organizacin y gestin de todo lo relativo al rgimen de ascensos, destinos, situaciones administrativas y rgimen disciplinario del Cuerpo de la Guardia Civil. 2. La Jefatura de Enseanza, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en

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situacin de servicio activo, a la que corresponde la organizacin y gestin de la seleccin y capacitacin del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, as como del desarrollo de las actividades tcnico-docentes de formacin, perfeccionamiento y especializacin de dicho personal. 3. La Jefatura de Asistencia al Personal, al mando de un ocial general de la Guardia Civil, a la que corresponde la organizacin y gestin de la accin social y la asistencia sanitaria y psicolgica al personal de la Guardia Civil destinado en la Direccin General. 4. La Secretara Permanente para la Clasicacin y Evaluacin, al mando de un ocial general de la Guardia Civil, que tiene por misin facilitar la labor de los rganos de evaluacin, para lo cual aportar la documentacin de los miembros a evaluar y adoptar las medidas necesarias para el buen n de la evaluacin, as como el mantenimiento, custodia y reserva de dichos documentos. 3) Subdireccin General de Apoyo A cargo de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, es responsable, de acuerdo con las directrices emanadas del director general, de la direccin, coordinacin y gestin de los recursos nancieros y del desarrollo de la poltica de recursos materiales. Del subdirector general de apoyo dependen las siguientes unidades: 1. La Jefatura de los Servicios de Apoyo, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, a la que corresponde la gestin, control y mantenimiento de los medios materiales asignados al Cuerpo de la Guardia Civil para la realizacin del servicio, en particular, del material mvil, equipamiento policial, armamento e infraestructuras. 2. La Jefatura de Servicios Tcnicos, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, a la que corresponde la gestin, control y mantenimiento operativo de los equipos y sistemas informticos, de telecomunicaciones y equipos especiales asignados a la Guardia Civil, as como la investigacin y desarrollo tecnolgico de recursos materiales de aplicacin a la actividad de dicho cuerpo. 3. La Jefatura de Asuntos Econmicos, al mando de un ocial general de la Guardia Civil en situacin de servicio activo, a la que corresponde la realizacin de las actividades relacionadas con la administracin y coordinacin de los recursos nancieros y patrimoniales. La organizacin perifrica de la Guardia Civil se divide por zonas, comandancias, compaas, puestos principales, ordinarios y auxiliares, de menor entidad orgnica y con dependencia del Puesto, y las llamadas unidades especiales. A su vez, la estructura orgnica de los Servicios Centrales de la Guardia Civil se regula por Orden de 29 de octubre de 2001, la que desarrolla la estructura orgnica de los

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servicios centrales de la Direccin General de la Guardia Civil (Boletn Ocial del Estado, nmero 266 de 6 de noviembre de 2001).

Personal
Los recursos humanos se encuentran regulados por diversos ordenamientos jurdicos, y se trata de gestionar de una manera ecaz todo lo concerniente a su desarrollo profesional. Escalas y empleos. El personal de la Guardia Civil, de acuerdo con la Ley 42/1999, de Rgimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, se distribuye en seis escalas: l Superior de ociales: titulacin equivalente a la del sistema educativo general de licenciado, arquitecto o ingeniero. l De ociales: titulacin equivalente a la del sistema educativo general de diplomado universitario, arquitecto tcnico o ingeniero tcnico. l De subociales: titulacin equivalente a la del sistema educativo general de tcnico superior. l De cabos y guardias: titulacin equivalente a la del sistema educativo general de tcnico. l Facultativa superior: cambio de escala o acceso directo por concurso-oposicin, previa titulacin de licenciatura universitaria, ingeniera superior o arquitectura. l Facultativa tcnica: cambio de escala o acceso directo por concurso-oposicin, previa titulacin de diplomatura universitaria, arquitectura, tcnica o ingeniera tcnica. La Escala superior de ociales incluye los empleos de teniente a teniente general; la de ociales, los de alfrez a teniente coronel; la de subociales, los de sargento a subocial mayor; y la de cabos y guardias, los de guardia civil a cabo mayor; la facultativa superior, los de teniente a coronel y la facultativa tcnica, los de alfrez a teniente coronel. El ingreso a la Guardia Civil se consigue al cumplir los requisitos y superar las pruebas de acceso a algunas de sus cuatro escalas: bsica, cabos y guardias, subociales, ejecutiva y superior. Los requisitos generales de ingreso son los siguientes: l Nacionalidad espaola. l No estar privado de derechos civiles. l No estar procesado por delito doloso o separado de servicio de las administraciones pblicas ni inhabilitado para el ejercicio de la funcin pblica.7
7

La separacin del servicio de las Administraciones Pblicas o inhibicin en el ejercicio de la funcin pblica est regulado en el Cdigo Penal espaol para todos los funcionarios del estado

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Acreditar buena conducta ciudadana8. l Poseer la aptitud psicofsica que, en cada caso, se determine. l No tener adquirida la condicin de objetor de conciencia ni estar en trmite se adquisicin9. l Los militares de empleo de la categora de tropa y marinera profesionales de las fuerzas armadas debern tener el compromiso inicial antes de que se cierre el plazo de admisin. La promocin interna a escalas superiores requiere de dos aos de servicios efectivos en la escala inmediatamente anterior a la que se quiere ascender, adems de la aprobacin de concurso-oposicin y la asistencia de dos aos en un centro de formacin en el caso de la escala de subociales y ejecutiva, y de tres aos para el ascenso a la escala superior. La mujer pudo ingresar en las las de la Guardia Civil al amparo del Real Decreto-ley 1/1988 de 22 de febrero, que regula la incorporacin de la mujer a las fuerzas armadas. En cuanto a la formacin y capacitacin: l El Centro de Formacin Bsica se encuentra en vila, y la duracin del respectivo curso es de 12 meses (incluye tres de prctica). l El Centro de Promocin se localiza en El Escorial, y para alcanzar el grado de inspector se requiere grado universitario, ms dos aos de instruccin terica y 12 meses de prctica. l En Madrid se asienta el Centro de Actualizacin y Especializacin.
l

Medios
Los principales medios con que cuenta la Guardia Civil para el desarrollo de sus diferentes misiones y cometidos se encuentran integrados en los siguientes servicios: acuartelamiento, armamento y equipamiento policial, material mvil, cinolgico (canes) y remonta, informtica y transmisiones. Unidades especiales. Con el n de dar el mejor servicio a la sociedad, la Guardia Civil, a lo largo de su dilatada historia, ha ido creando especialidades que cubran de una manera ms ecaz las competencias asignadas, entre ellas cabe destacar las siguientes unidades: helicpteros, martimo, especial de intervencin, de accin rpida, actividades subacuticas, grupos rurales de seguridad, de subsuelo y de montaa.
La buena conducta se acredita mediante un certicado expedido por el Ministerio de Justicia que indique que no se tienen antecedentes penales. 9 Objetor de conciencia es el ciudadano que, debido a determinadas razones, no se incorpora al servicio militar obligatorio, sino que realiza alguna actividad social alternativa.
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Policas autonmicas
Espaa se compone de 17 comunidades autnomas, las ms ricas de las cuales cuentan con su propia polica, entre las que destacan la de Catalua (Mossos d esquadra), Pas Vasco (Ertzainza) y la de Navarra (Polica foral). En aquellas comunidades autnomas que carecen de cuerpos policiales, el Cuerpo Nacional de Polica tiene unidades adscritas, que son las que siguen: l Unidad del Cuerpo Nacional de Polica adscrita a la Comunidad Autnoma de Valencia l Unidad del Cuerpo Nacional de Polica adscrita a la Comunidad Autnoma de Andaluca l Unidad del Cuerpo Nacional de Polica adscrita a la Comunidad Autnoma de Galicia l Unidad del Cuerpo Nacional de Polica adscrita a la Comunidad Autnoma del Principado de Asturias y l Unidad del Cuerpo Nacional de Polica adscrita a la Comunidad Autnoma de Aragn Se trata de unidades que se encuentran al mando del Cuerpo Nacional de Polica y del Gobierno de las respectivas comunidades autnomas.

Policas municipales
Cualquier municipio que supere los 5,000 habitantes y tenga los recursos necesarios puede disponer de un cuerpo de polica municipal. En la praxis fungen como auxiliares de la nacional y de su respectiva comunidad autnoma.

Polica Municipal de Madrid


Se puede ingresar como polica o directamente a grados superiores. En ambos casos, los aspirantes deben aprobar sucesivas fases de oposicin, de formacin impartida por la Academia Regional de Estudios de Seguridad de la Comunidad de Madrid y prctica. Los requisitos de ingreso a la categora de polica son: l Ser espaol. l Haber cumplido 21 aos y no superar los 30. l Estar en posesin de titulaciones acadmicas exigibles, correspondiente a los grupos de clasicacin de los funcionarios o equivalentes, de conformidad con lo previsto en la Ley de Coordinacin de Policas Locales. l Cumplir con las condiciones fsica y psquicas exigibles para ejercer adecuadamente las correspondientes funciones.

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No haber sido separado del servicio, en virtud de expediente disciplinario de cualquiera de las administraciones pblicas, ni hallarse inhabilitado para el ejercicio de la funcin pblica. l Carecer de antecedentes penales por delitos dolosos. l Tener una estatura mnima de 170 centmetros los hombres y 175 las mujeres. l Acreditar la aptitud fsica mediante la presentacin de un certicado mdico extendido en un impreso ocial y rmado por un colegio en ejercicio, en el que conste expresamente que el aspirante rene todas las condiciones fsicas y sanitarias necesarias y sucientes para la realizacin de los ejercicios fsicos especicados en la correspondiente prueba de oposicin. l Estar en posesin de permiso de conducir. l Haber cumplido el servicio militar y estar exento denitivamente del mismo. l Compromiso escrito de portar armas y de utilizarlas en los casos previstos por la ley. El periodo de formacin es de seis meses en ambas modalidades de ingreso, adems de una prctica de tres meses. La calicacin denitiva del proceso de seleccin se determina como una ponderacin de las calicaciones obtenidas en el concurso de oposicin y el curso de formacin. La promocin interna a las categoras superiores tambin se resuelve mediante un concurso de oposicin y un curso de formacin. Los requisitos para aspirar a un ascenso son haber cumplido con un mnimo de aos de antigedad en la categora inmediatamente inferior a la que se est postulando y poseer la titulacin acadmica exigible para el acceso a la categora a la que se promociona. En cuanto al perfeccionamiento posterior, el Centro de Formacin y Estudios dicta cursos de actualizacin y especializacin.
l

Estados Unidos10
Pas federal con una profunda autonoma local, la mayora de los servicios policiales y de sus efectivos dependen de los municipios: actualmente hay cerca de 19,000 agencias o cuerpos de polica, con casi 800,000 agentes jurados (de ellos, unos 700,000 en el plano local y alrededor de 88,500 en el federal); como puede verse, la gran mayora de los efectivos policiales depende de los municipios y su nmero vara entre diez y 5,000 agentes (en 80% de los municipios dicho nmero oscila entre 10 y 100 agentes). Los servicios policiales ms importantes son los de las ciudades de Nueva York, Chicago y Los ngeles.
10

Consultar http://www.justice.gov/; http://www.officer.com/links/Agency_ Search/United_States/index.html; http://www.officer.com/; y, http://www. usacops.com/

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Los 3,070 condados del pas contaban, segn datos recientes, con 164,711 sheriffs. Con la excepcin de Hawaii, todos los estados poseen un servicio policial de este tipo que depende del gobernador, con un total de 56,348 agentes. Los estados de California, Nueva York, Illinois, Florida y Massachussetts tienen los contingentes policiales ms numerosos del pas.

Estructura
Al igual que en todo pas, en Estados Unidos los niveles de organizacin policial existentes son consecuencia de su organizacin poltico-administrativa. As, existen diversas agencias federales, tales como el FBi y la CiA, policas estatales, policas locales (de condado y municipales), y Departamentos de Alguaciles. Tambin existen policas consideradas especiales, debido a que tienen jurisdiccin o responsabilidades particulares, tales como las policas de parques, colegios y trenes subterrneos. No existen normas acerca del nmero y clase de policas que debe tener cada estado. La estructura actual es el resultado de cmo cada uno ha decidido organizar sus instituciones policiales. En general, los condados con suciente poblacin y recursos pueden crear sus propias policas de condado, al igual que los municipios. Por otra parte, las funciones que ejerce el Departamento de Alguaciles, creado histricamente para controlar el cumplimiento de sanciones, depende de la existencia de policas de condado, ya que en caso de que esta no exista, los alguaciles asumen funciones policiales. El organigrama tipo de una agencia policial estadounidense divide los departamentos en dos grandes reas: operaciones y servicios, que apoyan la labor del patrullaje e investigaciones mediante la realizacin de todas las tareas de carcter administrativo. Por otra parte, la importancia de los jvenes en el fenmeno delictivo ha implicado la creacin de unidades operacionales especcamente dirigidos a este grupo etario.

Funciones
No existen leyes que especiquen cada una de las funciones de la polica. En general, su misin es proteger la vida y la propiedad y mantener el orden y la paz. Lo anterior implica que las agencias policiales desarrollen una multiplicidad de tareas ms amplias que la mera vigilancia del cumplimiento de las leyes de trnsito y criminales. La asignacin de los delitos se basa en la territorialidad y la regla general es que los ocurridos dentro del territorio que patrulla una agencia es competencia de esta. Por otra parte, tambin se reconoce el hecho de que generalmente las policas locales poseen menos recursos, tecnologas y, por lo tanto, menor capacidad de investigacin que las estatales, por lo que tambin existen acuerdos sobre el traspaso de competencias a la polica estatal en el caso de delitos graves, como el homicidio.

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En dichos casos, la polica local recibe y acude al primer llamado, sella y preserva el lugar de los hechos o escena del crimen, contacta a los posibles testigos y rene la evidencia en el lugar, pero llama a la polica estatal para que se haga cargo de la investigacin posterior. Existen convenios escritos, mediante las fuerzas policiales en cuestin, que especican las situaciones y los mecanismos de coordinacin. Uno de los principales actores de la polica estadounidense es el sheriff, gura legendaria de la conquista del oeste, actualmente funcionario elegido en cada condado por un periodo de dos a cuatro aos. Adems, en 21 estados de la Unin Americana estn a su servicio los guardias rurales (rural constables), tambin elegidos y que desempean funciones policiales de tiempo parcial, ya que adems se encargan de la percepcin de impuestos y del establecimiento de listas electorales. En ciudades de ms de 2,500 habitantes, los servicios policiales tienden a ser profesionales, controlados por organismos independientes de cualquier tipo de presin poltica directa. En general, la polica de Estados Unidos cumple con condiciones de reclutamiento satisfactorias, elevados estndares de formacin y profesionalizacin, as como reglas de promocin claras y justas. En cuanto a la evolucin, la tendencia es hacia cierta centralizacin a favor de los estados y la Federacin.

Agencias federales
Las agencias federales tienen asignadas materias especcas. Por ejemplo, el Federal Bureau of Investigation (FBi) investiga los casos de robo a bancos, est a cargo del control de fronteras (todo ello independientemente de las policas existentes en los estados), y de las carreteras interestatales. En el plano federal, existen por lo menos 60 servicios que ejercen funciones policiales variadas. Entre ellos, los ms importantes son el FBi ya citado, la Drug Enforcement Administration (DEA), el Bureau of Alcohol, Tobacco and Firearms y el Inmigration and Naturalization Service (iNS). El Cuerpo de Alguaciles de Estados Unidos (United States Marshals Service), dependiente del Departamento de Justicia, es la institucin responsable de la ejecucin de las rdenes emanadas de las cortes federales y la ms antigua del pas, puesto que fue creada por George Washington el 24 de septiembre de 1789, por mandato legal (judiciary act). Sus aproximadamente 11,000 efectivos en actividad, se encuentran facultados para:11 l Velar por la seguridad de los juzgados y tribunales federales, incluyendo la custodia de acusados. l Detener a fugitivos de la ley. l Seguridad y transporte de prisioneros, incluyendo extradiciones y deportaciones. l Proteccin de testigo.
11

Ver http://www.usdoj.gov/marshals

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Resguardo de material conscado. l Apoyo operativo en situaciones de emergencia o desastre e instalaciones de inters estratgico. Sin embargo, el principal organismo federal de polica estadounidense es el FBI (Federal Bureau of Investigation), que cuenta con alrededor de 31,000 agentes y empleados en servicio.12 Fundado a iniciativa del entonces scal general Charles Bonaparte el 26 de julio de 1908 y refundado en 1924, fue dirigido durante ms de 40 aos por Edgard Hoover. Depende del Departamento de Justicia y tiene jurisdiccin plena para la investigacin de todos aquellos delitos que no dependen directamente de otras agencias federales, adems de poseer atribuciones especiales y exclusivas en lo referente a secuestros, uso de armas de fuego y asaltos a bancos. Adems, apoya a las policas locales a travs de servicios de identicacin, laboratorios cientcos y difusin de informacin. Su misin puede sintetizarse en: l Proteger a Estados Unidos contra ataques terroristas. l Proteger a Estados Unidos de operaciones de espionaje e inteligencia. l Proteger a Estados Unidos de ciberataques y crmenes de alta tecnologa. l Combatir la corrupcin de la funcin pblica en todos sus niveles. l Tender un manto protector sobre los derechos civiles. l Combatir crmenes violentos de conmocin pblica. l Apoyar a los gobiernos federal, estatales y locales y organizaciones internacionales asociadas. l Combatir el crimen de cuello blanco, estafas corporativas, fraudes nancieros, robo de identidad, entre otros. l Combatir organizaciones y empresas de carcter criminal nacionales e internacionales. l Mejorar su plataforma tecnolgica para asegurar el xito de sus actuaciones. El director del FBi es designado por el procurador general (general attorney), como cabeza del Departamento de Justicia, y sus ocinas centrales se encuentran en Washington, D.C., aunque cuenta con 56 ocinas locales en las principales ciudades de la Unin Americana, as como con ms de 400 organismos establecidos en pequeas comunidades del pas y con poco ms de 50 representaciones legales en las embajadas y consulados de Estados Unidos ante terceros estados. Cabe destacar que sus efectivos se caracterizan por una altsima capacitacin, ya que en su Academia de Quantico (Virginia) slo admiten personal con licenciatura, maestra y doctorado. En cuanto al cuerpo de polica local ms grande de la Unin Americana, los 31,000 agentes del New York City Police Department,13 creado en 1845 a imagen
l

12 13

Ver http://www.fbi.gov Ver http://www.nyc.gov/html/nypd/html/home/home.shtml

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y semejanza de Scotland Yard, supera con creces a sus pares de Chicago (14,000 efectivos) y Los ngeles (9,500 elementos en actividad).

Sistema de evaluacin
La mayora de las agencias policiales utilizan sistemas de evaluacin basados en el grado de cumplimiento de metas concretas, previamente establecidas. En el caso especco de Montgomery Country, a manera de ejemplo, se utiliza un sistema denominado Performance Based Planning and Appraisal Program (literalmente, Programa de programacin y evaluacin basado en el desempeo), el cual es una modalidad de la tcnica denominada administracin por objetivos (APO). La dinmica de la APO consiste de tres etapas, que se van repitiendo anualmente: l En la primera, antes de iniciar el periodo durante el cual se realizar la evaluacin, se renen los jefes con cada uno de las personas a su cargo. En esta instancia se conversan las expectativas que se tienen sobre el desempeo del subordinado y se elabora un documento en el cual se detalla un plan de rendimiento consensuado entre ambos. Naturalmente, los temas especcos que se incorporan en el plan dependen del cargo y las funciones de la persona en cuestin. Son denidos de forma muy especca, por ejemplo, nmero de partes de trco en el caso de los ociales del trnsito. Adems, se consideran los distintos entornos en que se desempea el personal, pues existen reas geogrcas ms complicadas que otras. l La segunda etapa consiste de revisiones peridicas de la calidad y cantidad de trabajo que estn realizando los funcionarios policiales. La frecuencia de estas evaluaciones intermedias depende de si existen o no problemas en el desempeo de la persona evaluada. Pueden llegar a ser trimestrales. En estas revisiones se realizan nuevas reuniones para discutir el grado de logro de los objetivos pactados originalmente y se modican si es necesario. Se lleva un registro de los acuerdos y de las percepciones del jefe sobre el desempeo del agente sujeto a evaluacin. l Por ltimo, la tercera etapa se inicia con la revisin global de todo el periodo, al nal del ao. Se revisan todos los informes contenidos en la carpeta de supervisin y el evaluado recibe una nota por el desempeo durante el ao. No existe un sistema de puntuacin escrito, previamente establecido, sino que el jefe tiene discrecin para ponderar los distintos elementos de acuerdo a lo que considere importante. No obstante, los registros llevados son documentos utilizados para acreditar el desempeo deficiente de algn funcionario cuando es necesario despedirlo, y existe una concepcin arraigada en la institucin acerca de la responsabilidad que tiene un jefe sobre el comportamiento y desempeo de sus subordinados. Esto es, se enfatiza la obligacin de cada superior de dar cuenta de las actuaciones de las personas a su cargo. Debido a estos elementos, los jefes llevan a cabo estrictas evaluaciones objetivas. Cabe sealar que una mala evaluacin se traduce en no ser considerado para ascensos y aumentos de sueldo.

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Una divisin del Departamento de Personal est a cargo de controlar que el sistema de evaluacin se est aplicando de forma adecuada en toda la polica. Adems, cada Departamento es evaluado dos veces al ao por un ocial de rendimiento profesional (professional compliance ofcer), perteneciente a la Unidad de Inspeccin de Personal, en fechas previamente determinadas. La inspeccin dura una semana e incluye un anlisis del funcionamiento de todos los componentes del Departamento, desde la conservacin y existencia de infraestructura adecuada, hasta la revisin de que las carpetas de evaluacin estn en correcto orden. Durante esa semana no slo se detectan los problemas, sino que se resuelven. En caso de existir irregularidades graves interviene Asuntos Internos y pueden adoptarse medidas de sancin diversas. En adicin al sistema interno de evaluacin utilizado por las agencias policiales, existe un sistema de acreditacin voluntaria de cuerpos policiales en toda la Unin Americana, creado por el gobierno en conjunto con las agrupaciones de fuerzas policiales existentes. Como todo sistema de acreditacin, consiste en la integracin de la agencia policial a un grupo de policas que cumplen con un conjunto de estndares uniformes preestablecidos. Los requerimientos que deben cumplir las policas para recibir la acreditacin tienen relacin tanto con aspectos de administracin interna como con las polticas de uso de la fuerza y de seleccin de personal, abarcando a la institucin como un todo.

Ejemplos de estndares de acreditacin


rea Papel de la polica y el uso de la fuerza Organizacin y administracin Estndar Un documento escrito establece que el personal utilizar la fuerza slo cuando sea necesaria para cumplir con objetivos permitidos por la ley La estructura organizacional de la agencias est representada en un organigrama es accesible a todo el personal. Cada empleado debe rendirle cuentas a un solo supervisor en cada momento del tiempo. La agencia tiene un sistema de evaluacin que mide el grado de cumplimiento de metas y objetivos La agencia mantiene descripciones de cargos que cubren todos los empleados, y una descripcin de cargo de todo puesto dentro de la agencia se encuentra disponible para todo el personal

Clasificaciones y delineacin de tareas y responsabilidades

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rea Prevencin del crimen y participacin de la comunidad

Estndar Una encuesta sobre las actitudes y opiniones de los ciudadanos se realiza al menos cada tres aos y en relacin con el desempeo global de la agencia, la competencia de los empleados, actitudes y comportamiento de los policas hacia los ciudadanos, preocupaciones de la comunidad sobre seguridad y recomendaciones y sugerencias para mejoras.

Fuente: CALEA, 1999.

Adems de servir para mejorar los procesos internos de la institucin, los incentivos para adquirir la acreditacin tienen relacin con el fortalecimiento de la imagen pblica de la polica o con la proteccin que le brinda ante demandas judiciales impuestas contra ella por algunos ciudadanos. Por ejemplo, si hay una demanda por uso excesivo de la fuerza, una polica acreditada cuenta con ms herramientas para defenderse: el sistema de evaluacin interno cumple con determinadas normas y las polticas de uso de la fuerza, tambin.

Uso de la informacin
El sistema de informacin para la gestin ms riguroso y profundo en el uso de informacin estadstica para la administracin de los recursos policiales es el Computarized Crime Comparison Statistics (COmPSTAT), desarrollado por la polica de la ciudad de Nueva York, la agencia policial ms grande de Estados Unidos. No slo se llevan estadsticas de denuncias y arrestos al da y agregadas para periodos ms grandes de los delitos, sino que el sistema permite compararlas con lo ocurrido anteriormente en cualquier lapso relevante para un anlisis especco. Adems, permite la alimentacin automtica de mapas delictivos digitales. Toda esta informacin es analizada en reuniones que se realizan todos los mircoles y viernes, en las que participan los altos mandos de los departamentos de polica, los jefes de los distritos, los comandantes de precinto y de unidades especiales. Cuando se detectan incrementos sostenidos en las estadsticas delictivas en un determinado lugar, el director de la unidad es llamado a explicar las alzas y proponer planes de accin concretos; cabe destacar que la imposibilidad de al menos explicar los hechos en ms de dos reuniones, es considerada causal de despido. Por lo tanto, el COmPSTAT es un sistema informtico que permite acceder a gran cantidad de informacin, y se concibe como un sistema de control de gestin, capaz de detectar precozmente los problemas y generar instancias de anlisis que permiten una mayor sinergia en el alto mando de la polica, con miras a la bsqueda y generacin de soluciones. A su vez, las reuniones peridicas

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permiten una retroalimentacin acerca de la efectividad de los planes de accin adoptados. En cuanto a las herramientas utilizadas para la anlisis de informacin delictiva, tanto la polica de Nueva York como otras agencias utilizan los mapas digitales para focalizar los recursos humanos y estrategias de prevencin y control en las reas con mayor delincuencia. En general, no slo se presentan grcamente los hechos delictivos, sino que se llevan a cabo anlisis de puntos crticos mediante metodologas creadas para tal n. Entre otros, tambin se han desarrollado diversos programas computacionales que permiten predecir el lugar en el que delincuentes violentos cometern el siguiente delito.

Estrategias de prevencin
El COmPSTAT tiene como objetivo nal la prevencin y el control del delito. En este sentido, las innovaciones realizadas en las tecnologas de informacin y el uso de datos para la asignacin de recursos pueden ser entendidas como una estrategia de prevencin. Por otra parte, la estrategia de prevencin denominada polica comunitaria tambin se est utilizando en la mayora de las fuerzas policiales de Estados Unidos: alrededor de dos tercios de las policas locales, es decir, municipales o de condado, cuentan con planes de accin escritos que denen la puesta en marcha del modelo de polica comunitaria en la institucin. Como ya se mencion, la polica comunitaria se basa en dos elementos principales: l el primero tiene relacin con la creacin de mayores lazos con la comunidad y su participacin en la deteccin de situaciones que propician la actividad delictiva y la denicin de objetivos para la accin policial. Lo anterior se logra, en parte, mediante la designacin de ociales a determinados lugares por periodos prolongados. l el segundo es la puesta en marcha del concepto de resolucin de problemas, es decir, que las acciones tengan como objetivo solucionar las situaciones subyacentes que fomentan la comisin reiterativa de delitos en determinados lugares. Entre las estrategias especcas que han nacido a raz de la resolucin de problemas, se encuentra el rediseo de las ciudades para crear espacios pblicos que diculten la actividad criminal.

Ingreso y formacin
Debido a la gran cantidad de agencias policiales que existen en Estados Unidos y a la consecuente diversidad en su organizacin y funcionamiento, los requisitos de ingreso y la formacin que reciben los policas no es homognea en todo el pas. Por ejemplo, el requisito de grado de escolaridad mnimo para el ingreso a las corpora-

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ciones presenta variaciones entre agencias. Sin embargo, la mayora de las policas exigen una educacin escolar completa (bachillerato completo). La proporcin ms alta de exigencia de haber asistido a la universidad, cerca de 18%, se presenta en las policas estatales. Las horas de formacin terica y prctica para ejercer las funciones policiales tambin varan. Si se analiza la mediana14 del conjunto de horas que exigen las distintas agencias, las policas de estado demandan la mayor cantidad de horas tericas, seguidas por las de condado y los departamentos de alguaciles, estos ltimos con casi dos tercios de las horas tericas exigidas por las agencias estatales. El orden cambia al considerar las horas de formacin prctica, ya que las policas de estado exigen slo 360, mientras que las de condado y los departamentos de alguaciles exigen 483 y 436 horas de prctica, respectivamente.

Innovacin policial en los gobiernos locales de Estados Unidos (Skolnick y Bayley, 1986)
Desde hace poco ms de dos dcadas, los departamentos de polica de las grandes ciudades estadounidenses estn experimentando con nuevos programas que descansan racionalmente, no siempre de una manera muy articulada, en mejorar las relaciones de la polica con la comunidad, para lograr la misin de seguridad ciudadana que la sociedad les confa. Las fuerzas policiales son conscientes de que el sistema vigente no funciona, que las calles no son seguras, que la comisin de delitos ha aumentado de manera alarmante y que los delincuentes no son llevados a la justicia. Esta creciente conviccin ha sido reforzada por sistemticas y cuidadosas investigaciones que demuestran que los procedimientos actuales no tienen el efecto que supuestamente deberan tener; motivo por el cual ciertos gobiernos locales de Estados Unidos vienen proponiendo desde principios de la dcada pasada cuatro elementos de innovacin en la polica: 1) reciprocidad comunidad-polica, 2) descentralizacin de las comandancias, 3) reorientacin del patrullaje, y 4) autoproteccin social. 1) Reciprocidad comunidad-polica.Este concepto se reere a que la polica debe genuinamente sentir y comunicar el sentimiento de que la sociedad a la cual sirve tiene algo con que contribuir a la causa de la seguridad. Este nuevo profesionalismo implica que la polica sirve, aprende de, e importa para la comunidad. Lo que subyace detrs de este profesionalismo de nuevo cuo es una concepcin basada en la polica y ciudadanos como coproductores en la prevencin del delito.
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La mediana de un conjunto de datos es el valor del elemento del centro cuando los datos estn ordenados de forma creciente o decreciente; es una medida de posicin alternativa al promedio.

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Si el ciudadano comn y corriente cumple un papel clave en la prevencin del delito, se necesita reciprocidad: los miembros de la comunidad tienen que ser motivados para trabajar con y en ayuda de los agentes auxiliares de la ley, debindose enfocar la prevencin del delito a las necesidades de la comunidad en concreto. Sin reciprocidad, sin retroalimentacin por parte de las comunidades, la polica no se encuentra en posibilidades de aplicar ptimamente los recursos en respuesta a las necesidades de la poblacin. 2) Descentralizacin de las comandancias.Un entendimiento recproco de la prevencin del delito se liga ordinariamente con una estrategia de descentralizacin. El propsito es crear la posibilidad de una mayor y ms intensa interaccin e identicacin de los problemas en reas particulares. La descentralizacin consiste en asignar elementos por un largo periodo de tiempo en determinada zona, lo que ayuda a la polica a desarrollar un conocimiento especial de la regin en particular y, ms que eso, un compromiso con la misma. Este sirve, a su vez, para generar un lazo ms fuerte con la sociedad civil y, por ende, mayor conanza en la polica, que paulatinamente se va convirtiendo en representante de los intereses de los vecinos. De esta forma se va desarrollando un proceso de comunicacin y retroalimentacin, vital para la prevencin y combate a la delincuencia. 3) Reorientacin del patrullaje.Dado que las operaciones de patrullaje continan absorbiendo gran cantidad de efectivos policiales, los departamentos de polica vienen tratando de reorientar a esos funcionarios pblicos, con la nalidad de coadyuvar a una mayor eciencia en la lucha contra el crimen. l El reestablecimiento del patrullaje a pie, en muchas ciudades, constituye una opcin interesante, al producir cuatro efectos positivos: l Al estar ms relacionado con la presencia humana en la calle, el patrullaje a pie tiene un contacto vivo, directo y permanente con los acontecimientos de la calle y, por lo tanto, puede prevenir la delincuencia antes de que esta haga eclosin. l Los ociales a pie disuaden con su presencia la comisin de delitos y pueden, al mismo tiempo, practicar arrestos. l Bien llevado este concepto, los patrulleros a pie generan buena fe y conanza entre los vecinos, elevando la moral ciudadana y reduciendo el miedo a la inseguridad. l Esta modalidad de patrullaje tiende a elevar la moral de los policas; se ha constatado que les agrada ser parte de la comunidad, teniendo la oportunidad de convivir con la gente que no se encuentra involucrada en problemas de criminalidad. Independientemente de lo que se pueda o no lograr, el patrullaje a pie tiene la virtud de humanizar al polica.

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4) Autoproteccin social. De todas las estrategias innovadoras, esta es la ms controvertida, ya que plantea interrogantes tales como hasta dnde deben participar los civiles como policas, sustituyendo a los efectivos de carrera, y si deben o no portar y hacer ostentacin de armas de fuego. Cualquiera sea la respuesta a estas preguntas, queda claro que los policas civiles no sustituyen a los de carrera: esta polica se crea exclusivamente para ayudar a la ya existente; por otro lado, los ciudadanos pueden ser un grupo que se especializa en asuntos comunitarios, mientras la polica se encarga de asuntos relacionados con la ley o de mayor envergadura. De esta forma, es factible descargar a la polica de tareas de naturaleza menor o poco complejas, tales como investigaciones de accidentes viales, asistencia a vctimas, mediacin en disputas entre vecinos, robos menores o la enseanza a particulares sobre la prevencin del delito. En suma, las investigaciones demuestran que entre ms civil sea un departamento de polica, tendr mayores posibilidades de xito en llevar a cabo e implementar programas de prevencin del delito; por ende, la movilizacin comunitaria es la variable clave en este proceso de autoproteccin social y prevencin del delito. Y es que los rganos de seguridad estatal, por muy eciente que sea su organizacin profesional, no pueden por s solos mantener la seguridad ciudadana. Ahora bien, de acuerdo a las experiencias de reforma policial en las ciudades de Estados Unidos, son cuatro los factores que garantizan el xito de la introduccin de innovaciones en materia policial: l Permanencia del jefe: la polica es una organizacin de carcter burocrtico y jerrquico. l Liderazgo institucional: el jefe debe no slo anunciar, sino tambin cumplir con los nuevos valores que expresa, ganndose el apoyo de sus subordinados, y erigindose en ejemplo del departamento, motivando, a la vez, a los efectivos. l Una vez establecida la integridad de la innovacin, esta debe ser defendida, consolidada. l Contar con el apoyo de la ciudadana, de la opinin pblica.

Francia
En este pas la polica se encuentra bajo la autoridad directa del ministro del Interior y de su subordinado directo, el director general de la Polica Nacional (generalmente un funcionario de carrera de la misma carrera ministerial); en tanto que a partir del 1 de enero de 2009 las Fuerzas Intermedias (Gendarmera Nacional) dependen tambin del ministerio responsable de ejecutar la poltica interior de la Repblica Francesa, pero conservando por su naturaleza y estado militar de su personal una subordinacin a la cartera de Defensa.

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Polica Nacional de Francia (Police Nationale)15


Uno de los cuerpos de polica francs que tiene jurisdiccin principalmente en los grandes pueblos y ciudades, y cuyos integrantes son funcionarios del Estado. La otra fuerza de seguridad, la Gendarmera Nacional (Gendarmerie Nationale) desempea sus funciones en pequeos pueblos, zonas rurales y fronteras.

Fundacin y misiones de la Polica Nacional Francesa


La creacin de este cuerpo de Estado deriva de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que forma parte de la Constitucin de la Repblica Francesa, que a la letra reza: Artculo 12: La garanta de los derechos humanos y del ciudadano requiere una fuerza pblica: esta fuerza se instituye, pues, para la ventaja de todos, y no para la utilidad particular de aquellos a los que se confa. Artculo 13: Para el mantenimiento de la fuerza pblica, y para los gastos de administracin, es indispensable una contribucin comn: tambin se debe distribuir entre todos los ciudadanos, debido a sus facultades. Con respecto a sus misiones, en principio, las mismas se desprenden de su propio Cdigo de deontologa o de actuacin, del que destaca: Artculo 1: La Polica Nacional contribuye, sobre el conjunto del territorio, a la garanta de las libertades y a la defensa de las instituciones de la Repblica, al mantenimiento de la paz y el orden pblico y a la proteccin de las personas y bienes. Artculo 2: La Polica Nacional cumple sus misiones en cumplimiento de la Declaracin de los derechos humanos y del ciudadano, la Constitucin, los convenios internacionales y las leyes. Artculo 8: El funcionario de la Polica Nacional est obligado, tambin cuando no est en servicio, de intervenir por su propia voluntad para prestar ayuda a toda persona en peligro, para prevenir o reprimir todo acto de naturaleza que disturbe el orden pblico y proteger al individuo y la colectividad contra los ataques a las personas y a los bienes. Artculo 14: [...] El funcionario de polica debe ejecutar lealmente las rdenes que le son dadas por la autoridad de mando. l es responsable de su ejecucin y de las consecuencias de su no ejecucin. Artculo 17: El subordinado est obligado a conformarse a las instrucciones de la autoridad, salvo en el caso donde la orden dada sea maniestamente ilegal y de naturaleza tal que comprometa gravemente un inters pblico. Si el subor15

Consultar nale

http://www.interieur.gouv.fr/sections/a_l_interieur/la_police_natio-

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dinado cree encontrarse en presencia de tal orden, tiene el deber de hacer parte de sus objeciones a la autoridad que la ha dado, indicndole expresamente el signicado ilegal que conlleva en la orden litigiosa Con el objeto de organizar a la Polica Nacional, el gobierno le atribuye, entre otras, las siguientes misiones: l Garantizar la seguridad de las personas, de los bienes y de las instituciones. l Controlar los ujos migratorios y luchar contra la inmigracin ilegal. l Combatir al crimen organizado, la gran delincuencia y la droga. l Proteger el pas contra la amenaza exterior y el terrorismo. l Mantener el orden pblico.

Devenir histrico
La denominacin Polica Nacional fue dada a una administracin por primera vez bajo el rgimen de Vichy por la ley del 23 de abril de 1941. Este ordenamiento jurdico coloca a las policas municipales bajo la autoridad de los prefectos, en lugar de los alcaldes (salvo para la polica parisiense, ya bajo la autoridad del Estado desde Colbert y Gabriel Nicolas de la Reynie). Las estructuras de la polica son entonces reorganizadas y sus diversas misiones claramente identicadas: polica judicial, servicios secretos generales y seguridad pblica. El territorio se divide en tres escalones: la regin, a cargo del prefecto de la regin; el distrito (un departamento) al prefecto del departamento, y la circunscripcin, al comisario. Esa organizacin ser conservada por las Cuarta y Quinta Repblicas, y es reemplazada en 1944 por la Seguridad Nacional (Sret Nationale), hasta llegar a la ley del 10 de julio de 1966, en virtud de la cual se crea la actual Polica Nacional, incluyendo la Prefectura de Polica de Pars (creada por la ley del 9 de julio de 1964). Desde mediados del siglo pasado y hasta 1984, la Polica Nacional ha participado en la ayuda mdica urgente con su componente de polica de seguros, tarea ahora correspondiente, por derecho, a los bomberos.

Organizacin y funcionarios de la Polica Nacional


Dependiente del Ministerio de Interior, constituye una de las direcciones, la DGPN (Direction Gnrale de la Police Nationale), con excepcin de Pars, gestionada por la prefectura de polica (PP), que acta bajo la autoridad directa del ministro de Interior. Por otra parte, hay cuatro tipos de funcionarios en la Polica Nacional, distribuidos as: l Activos (los comnmente llamados policas [ics], unos 153,000 funcionarios) l Administrativos (unos 12,000)

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Cientcos (unos 1,100) l Tcnicos (unos 2,700)


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Estructura y organizacin
La base fundamental de la organizacin de la Polica Francesa es la Direccin General de la Polica Nacional (DGPN) que, a su vez, est estructurada en direcciones administrativas y direcciones operativas; a saber: l Servicios Administrativos: 1) reglamentacin (migracin, poblacin, pasaportes, juegos, seguridad interior), 2) personal y material (reclutamiento y recursos humanos y equipo). l Servicios Operativos: 1) seguridad pblica (orden pblico en ciudades de ms de 10,000 habitantes), 2) polica judicial (investiga y busca a los autores de los delitos y los remite al poder judicial, 3) polica poltica (control de fronteras, aeropuertos y estaciones internacionales, ms informacin general con el objeto de apoyar la toma de decisiones del gobierno), 4) vigilancia del territorio o guardia republicana (polica con vocacin represiva, destinada a buscar y reprimir actividades de espionaje en territorio nacional). La DGPN cuenta con siete direcciones activas: Patrulla uvial en el Sena (Pars). La Direccin Central de la Seguridad Pblica (DCSP), que emplea 72,300 funcionarios repartidos en las Direcciones Departamentales de la Seguridad Pblica (DDSP) La Direccin Central de las Compaas Republicanas de Seguridad (DCCRS), que emplea 15,100 funcionarios. La Direccin Central de la Polica de Fronteras (DCPAF), que emplea 8,400 funcionarios. La Direccin Central de la Polica Judicial (DCPJ), que emplea 4,600 funcionarios. La Direccin de Formacin de la Polica Nacional (DFPN), que emplea 3,200 funcionarios. La Direccin Central de Informacin Interior (DCRi), que emplea 5,000 funcionarios. A los que se suman dos servicios activos: El Servicio de Cooperacin Tcnica Internacional de Polica (SCTiP) El Servicio de proteccin de altas personalidades (SPHP) Ms dos servicios administrativos y de control La Direccin de Administracin de la Polica Nacional (DAPN)

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La Inspeccin General de la Polica Nacional (iGPN) La Inspeccin General de Servicios (iGS) para la Prefectura de Polica de Pars. Adicionalmente, cuenta con unidades especializadas, tales como: La Unidad de Investigacin, Asistencia, Intervencin y Disuasin (RAiD) La Unidad de Coordinacin de Lucha Antiterrorista (UCLAT) El Servicio de Seguridad del Ministerio de Interior (SSmi) El Servicio Central Automotriz (SCA) El Servicio de Informacin y de Comunicacin de la Polica Nacional (SiCOP) El Servicio de Vigilancia Operativa de la Polica NacLa Misin de Lucha Antidroga (miLAD) La Delegacin para las Vctimas (DAV) En cuanto a las instituciones de formacin policial, no se deben soslayar: La Escuela Nacional Superior de Polica (ENSP), que forma a los alumnos para comisarios de polica (mandos). La Escuela Nacional Superior de Agentes de Polica (ENSOP), que forma a los alumnos para agentes de polica (personal operativo). El Instituto Nacional de Polica Cientca (iNPS), para incorporar los mtodos cientcos a la recoleccin y procesamiento de evidencia a la polica tcnica y coadyuvar a la resolucin de los delitos.

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Los cursos dirigidos a los aspirantes para guardias de paz, adjuntos de seguridad y cadetes de la Repblica, se desarrollan en la Escuela Nacional de Polica o en el Centro de Formacin de la Polica.

Gendarmera Nacional16
Cuerpo de militares de carrera que tiene como misin velar por la seguridad pblica y garantizar el mantenimiento del orden y ejecucin de leyes en todo el territorio. Se caracteriza por tener sus centros de operacin en localidades con una poblacin menor a los 20,000 habitantes y estar perfectamente integrada a la vida local y, sobre todo, rural. La Gendarmera se encarga de diversas misiones, entre otras: l Administrativas: aplicacin de la ley y ayuda de emergencia, trco, funciones de polica administrativa. l Judiciales: bsqueda de delincuentes e investigaciones criminales. l Militares: polica militar, preboste y misiones sobre el terreno.
16

Ver http://www.defense.gouv.fr/gendarmerie

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La Gendarmera mantiene vnculos con la comunidad militar. El Ministerio de Defensa le sigue conando algunas misiones ms all de las fronteras nacionales. Adems, el Ministro de Defensa es responsable de la supervisin legal, ya que el personal encuadrado est en situacin militar, en particular, por su rgimen disciplinario.

Reclutamiento y formacin
En todos los casos el proceso de reclutamiento es imparcial y va concurso, el cual pone directamente al alcance de los egresados universitarios los puestos superiores. La formacin bsica es de nueve meses, de los cuales cuatro son prcticos. La escuela de mandos medios (inspectores) se encuentra en Cannes (50 kilmetros al sur de Pars) y su curso tiene una duracin de 16 meses, en tanto que para mandos superiores se cuenta con la Escuela Nacional Superior de Polica localizada en Saint Cyr, cuyo curso se extiende por dos aos, con la exigencia de contar, adems, con licenciatura. En el caso de la gendarmera, el curso bsico dura 18 meses y los aspirantes a subociales deben estudiar dos aos ms, extendindose a tres ms para el caso de los que aspiran a la ocialidad.

Grupo de intervencin de la Gendarmera Nacional


El Grupo de Intervencin de la Gendarmera Nacional, comnmente abreviado GiGN, es una de las unidades antiterroristas ms respetadas en el mundo. Al igual que otras fuerzas similares en Europa, se form tras la terrible masacre de deportistas israeles en los Juegos Olmpicos de Munich, en 1972, y como respuesta a los ataques extremadamente violentos del terrorismo y del crimen organizado transnacional. Se compone de 120 hombres cuidadosamente seleccionados, incluyendo 11 ociales. Las principales misiones del GiGN son las operaciones antiterroristas, el rescate de rehenes y la asistencia a los gendarmes franceses en arrestos de alto riesgo. La GiGN es, por tanto, una unidad de enorme movilidad y puede trasladarse a cualquier parte de Francia en menos de dos horas, lista para la accin. La jefatura del GiGN est enclavada en Satory, al oeste de Pars, y est concebida como unidad de lite para responder a situaciones lmite, reduciendo al mnimo los riesgos para el pblico y los rehenes. El GiGN es operativo a partir del 1 de marzo de 1974, entonces al mando de su primer comandante, el teniente Christian Prouteau. Tan slo diez das despus detiene a un terrorista en Ecquevilly, validando las tcnicas de la unidad y probando su necesidad. El GiGN tena inicialmente 15 miembros, que aumentaron a 48 antes de 1984, 57 antes de 1988, y 87 antes de 2000, para alcanzar el estado de fuerza actual de 120 efectivos. Desde su creacin, el grupo ha participado en unas 1,000 operaciones, incluyendo la liberacin de 500 rehenes, el arresto de 1,000 sospechosos, y una docena de

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terroristas muertos. La unidad ha considerado a dos miembros como muertos en accin, y siete durante el entrenamiento, desde su fundacin. Entre las acciones exitosas, vale la pena citar: l La liberacin de 30 alumnos de un autobs escolar capturado por grupos separatistas en Djibouti, en el cuerno de frica, en 1976. l La planicacin de la liberacin de la embajada francesa en San Salvador en 1979, que los secuestradores entregaron antes de que el asalto fuese llevado a cabo. l La detencin de un terrorista del Frente Nacional para la Liberacin de Crcega en el parador de Fesch en la dcada de 1980. l La proteccin de los Juegos Olmpicos de Invierno de 1992 en Albertville. l La liberacin de 229 pasajeros y la tripulacin del vuelo 8969 de Air France en Marsella, aeronave que fue secuestrada por cuatro terroristas del GIA que deseaban destruir la Torre Eiffel. l La detencin de Bob Denard en 1995. l La aprehensin de de seis piratas somales y la recuperacin de parte del rescate despus de la liberacin de los rehenes del yate de lujo Le Ponant, en la costa de Puntland en Somalia en el Golfo de Adn, conjuntamente con infantes de marina franceses, en abril de 2008. l La eliminacin del jefe guerrillero de las milicias del huevo podrido en Hait, en 2009. El sistema policial francs es centralizado, lo cual se explica tanto por su devenir histrico como por la propia conguracin geogrca del pas; ya se trate de la polica nacional como de la gendarmera nacional, el modelo policial francs se caracteriza por ser pionero y por su elevado grado de profesionalismo, sirviendo de modelo a gran nmero de cuerpos de seguridad ciudadana del orbe.

Gran Bretaa
Aun cuando la organizacin poltica y administrativa de Inglaterra y Gales es unitaria, no existe una fuerza policial nacional, sino 52 agencias policiales independientes entre s. La accin policial es responsabilidad conjunta de tres instituciones: el ministerio del Interior, las Autoridades Policiales (Police Authorities), instituciones elegidas por los ciudadanos y ante las cuales debe responder la fuerza policial respectiva, y los directores de la polica (chief constable)

Ministerio del Interior


A este se le impone la obligacin de mantener el orden y asegurar el cumplimiento de las leyes en el pas como un todo. Asimismo, es responsable, ante el Parlamento,

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de promover la ecacia policial en el pas, de donde uno de sus principales papeles es jar metas para las policas, las que actualmente se concentran en la deteccin y reduccin del crimen y proteccin de la poblacin. El Ministerio es apoyado por las Direcciones de Polica y Delito, las cuales permiten al gobierno poner en accin las polticas de prevencin y control. Tres cuartas partes de su recursos son dirigidos a proveer servicios de apoyos especializados a la polica. Su propsito es apoyar y asistir a los directores de polica locales en sus esfuerzos para lograr satisfacer las necesidades de la comunidad. Las principales direcciones son las de Polticas Policiales, Crimen Organizado e Internacional y Poltica Criminal.

Organigrama del Ministerio del Interior (Home Secretary)


Ministerio del Interior

Direccin de Recursos Corporativos

Direccin de Direccin de Planificacin y Desarrollo Finanzas

Direccin Asesora Legal

Direccin de Comunicacin

Direccin de Constitucional y Local

Direccin de Inmigracin y Nacionalidad

Direccin de Incendios y Manejo de Emergencias

Dir. de Inspectora Investigacin de Crceles Desarrollo y Estadstica

Direccin de Polticas Policiales

Grupo de Poltica Criminal

Dir. del Crimen Organizado e Internacional

Fuente: Elaboracin a partir de la pgina de internet del Ministerio del Interior del Reino Unido de la Gran Bretaa.

La Direccin de Polticas Policiales provee la base constitucional, nanciera y tecnolgica para el servicio de polica. Sus principales responsabilidades son apoyar las operaciones policiales en congruencia con las lneas de accin adoptadas por el Ministerio. Adems, es responsable de la formacin policial, tecnologa de la informacin, relaciones entre la polica y la comunidad, poderes y procedimientos policiales, sistemas de armas, trnsito, orden pblico, reclamos, recursos e investigacin.

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Por su parte, la Direccin del Crimen Organizado e Internacional tiene la obligacin de apoyar a los ministros, al servicio policial y dems agencias en acciones en contra del delito organizado e internacional, incluyendo el terrorismo. Por ltimo, la Direccin de Poltica Criminal ayuda al Ministerio del Interior a desarrollar, aplicar y evaluar polticas dirigidas a reducir el delito y el abuso de drogas, mejorando la legislacin y los procedimientos penales. Adicionalmente, existen reas especializadas de apoyo en el Ministerio del Interior, que se denominan Servicios Centrales y son nanciadas por aquel y por las Autoridades Policiales. Una de ellos es el Servicio Nacional de Inteligencia Criminal, el cual provee de informacin a agencias policiales nacionales e internacionales sobre delitos de gran envergadura o impacto social, tales como el trco de drogas y lavado de dinero, a lo que se suma como ocina nacional de iNTERPOL. Otros Servicios Centrales destacados son el Police Research Group (grupo de investigacin policial), el Departamento de Desarrollo Cientco Policial y el Departamento de Organizacin de Informacin Policial.

Autoridades policiales
Cuerpos independientes compuestos por consejeros locales, magistrados, miembros independientes y ociales de polica, su obligacin es velar por una fuerza policial eciente bajo la jurisdiccin de la polica en cuestin. Existe una autoridad policial por agencia, a excepcin de la ciudad de Londres, donde no existe; las policas rinden cuenta directamente al Ministerio del Interior. Generalmente estn compuestas de 17 miembros, de los cuales tres son magistrados y nueve consejeros locales, elegidos por los consejos que representan a los sectores que conforman el territorio bajo la jurisdiccin de la polica. Los otro cinco miembros son seleccionados y designados por un proceso que involucra un panel de seleccin creado para tales efectos, el Ministerio del Interior y los magistrados y consejeros que forman parte de la autoridad local. Algunas de sus funciones son: l Denir el presupuesto anual. l Recibir los fondos para la polica desde el Ministerio del Interior y del sistema de nanciamiento local. l Designar al jefe de la polica y a los ociales superiores. l Determinar la dotacin que debe tener la fuerza. l Proveer de edicios y equipamiento. l Aprobar y publicar un plan policial anual, en consulta con el director de la polica. El plan debe estar diseado de acuerdo a las prioridades del gobierno y de la comunidad local. l Consultar a la comunidad local sobre las prioridades policiales para su inclusin en el plan anual.

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Fijar los objetivos para prioridades nacionales y locales. l Monitorear el desempeo de la polica durante el ao, incluyendo el desempeo nanciero en comparacin con el presupuesto. l Informar a la comunidad el grado de cumplimiento del plan anual a nales de ao. De esta forma, no slo el gobierno central interviene en la jacin de prioridades, sino que una institucin de carcter civil y local recoge las prioridades de la comunidad y las incorpora en un plan anual de accin, plan cuyo grado de cumplimiento evala posteriormente.
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Directores de las policas. Ociales con el ms alto rango, estn a cargo de cada una de las 52 fuerzas policiales en Inglaterra y Gales. Son responsables de asegurar que el trabajo de la fuerza policial est dirigido a prevenir el delito, aprehender delincuentes y proteger al pblico, y tienen autoridad absoluta para tomar decisiones operacionales en su rea. Los directores de polica deben rendir cuenta a las autoridades policiales con respecto a las metas especcas incorporadas en el plan anual y, adems, estn sujetos a un control continuo del Ministerio del Interior en trminos del cumplimiento de las metas nacionales jadas y de los procedimientos creados para la determinacin de las prioridades policiales.

Principales agencias policiales17


En Londres y Gales existen dos fuerzas policiales: la Polica de la Ciudad de Londres (City of London Police) y la Polica Metropolitana (Metropolitan Police). La primera es relativamente pequea, pues slo tiene jurisdiccin sobre el centro mismo de la ciudad (2,6 kilmetros cuadrados); mientras que la segunda es la fuerza policial ms grande de Inglaterra y Gales: cada una de sus cinco divisiones territoriales es casi del tamao de las dems fuerzas policiales a lo largo del pas, y tiene bajo su jurisdiccin un territorio de 2,071 km2. Ambas fuerzas policiales se diferencian de las dems debido a que no dependen de autoridades locales, sino que deben rendir cuentas directamente al Ministerio del Interior y al Parlamento.18

Ver http://www.met.police.uk/ y http://www.fas.org/irp/world/uk/mps/index.html 18 Dada las diferencias en la dependencia, las dos policas londinenses son dirigidas por comisionados (comisioners) y no por comisarios jefes (chief constable), como el resto de los cuerpos de seguridad pblica.
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Las dems fuerzas policiales importantes, en trminos de su tamao, son la polica de West Midlands (alrededor de la ciudad de Birmingham), la de Greater Manchester y la de Merseyside (alrededor de Liverpool). Hasta comienzos del siglo XiX se con a la iniciativa y buena voluntad de la comunidad las funciones policiales, que delegaba en alguno de sus miembros la misin de garantizar la seguridad de todos. Con el advenimiento y desarrollo de la Revolucin Industrial se increment la delincuencia, motivo por el cual las autoridades se vieron obligadas a instaurar en 1829 una fuerza regular de polica: la Polica Metropolitana de Londres, conocida como Scotland Yard. Sir Robert Peel fue el legendario creador de este cuerpo permanente y profesional de la polica londinense, cuyo servicio naci bajo tres principios fundamentales: a) importancia de la formacin policial, b) prioridad a la prevencin de los delitos, y c) necesidad de mantener buenas relaciones con la poblacin. A la luz de los exitosos resultados alcanzados con esta experiencia, se sanciona una ley en 1856, en virtud de la cual se obliga a cada condado a crear un servicio de seguridad pblica (Police Act). El modelo policial britnico puede ser considerado de carcter mixto, por coexistir: 1) la descentralizacin: 158 servicios independientes en Inglaterra, Escocia y Gales; dividindose en polica uniformada y judicial, y ambas fuerzas, bajo la autoridad y el control de los Consejos Locales (compuestos por una tercera parte de magistrados y dos terceros partes de consejeros electos de la circunscripcin), cuyas facultades son, entre otras, las de nombrar al director de la polica, reglamentar la carrera policial y velar por la eciencia en la prestacin de los servicios. 2) la centralizacin: tratndose de la polica estatal de Irlanda del Norte y la Polica Metropolitana de Londres, desde hace tiempo, el Ministerio del Interior (Home Secretary) ejerce ciertos poderes sobre el conjunto de las fuerzas policiales britnicas, tales como inspeccin, determinacin de salarios e imposicin de sanciones disciplinarias.

Organizacin policial19
Actualmente, como ya se apunt, existen 52 cuerpos de polica en el Reino Unido, principalmente organizados en el mbito local comunitario. La Fuerza Pblica de la Polica Metropolitana y la Polica de Londres estn a cargo del orden pblico en la capital. Cada grupo de la fuerza pblica en Inglaterra y Gales est bajo la responsabilidad de una autoridad policial conformada por consejeros locales, magistrados y miembros independientes.
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Gobierno del Reino Unido de la Gran Bretaa, 100 preguntas del Reino Unido; disponible en http://www.britemb.cl/100qts/100qts_index_100.html

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Desde abril de 1996, la fuerza pblica en Escocia est formada por cuatro autoridades policiales conjuntas constituidas por consejeros locales. Existe una nueva autoridad de la Polica Metropolitana que es responsable del las Fuerzas Policiales de Londres Metropolitano. Los rangos dentro la Polica Metropolitana son: comisionado, comisionado adjunto, comisionado asistente y comandante. Despus de eso, todos los dems rangos son los mismos: superintendente jefe, superintendente, inspector jefe, inspector, sargento y constable (polica que patrulla las calles). En el caso de la Polica de Londres, la autoridad es un comit de la Corporacin de Londres. En noviembre del ao 2001 se cre el Departamento de Polica para Irlanda del Norte, responsable de mantener un servicio policial efectivo. El Royal Ulster Constabulary fue rebautizado como Servicio de Polica de Irlanda del Norte. Las fuerzas provinciales estn al mando de un jefe de polica (chief constable), un jefe de polica adjunto y un jefe de polica asistente. Los grupos consultivos de enlace entre la comunidad y la polica operan en todos los cuerpos policiales; consisten en representantes de la polica, consejeros locales y grupos comunitarios. La mayora de las fuerzas realizan encuestas para facilitar informacin sobre las actitudes del pblico. Estas se emplean para mejorar el servicio prestado. El principal trabajo policial lo realizan los constables, quienes estn en permanente contacto con el pblico: patrullan las calles a pie o en vehculos, entregan informacin o controlan los disturbios. Al no existir en el Reino Unido ministerio pblico o juez de instruccin, la propia polica presenta directamente a los tribunales los resultados de la investigacin y a los sospechosos. Existen, adems, grupos locales dedicados a la prevencin de la delincuencia (cada uno con el apoyo de la polica), que identican los problemas relacionados con el delito e intentan combatirlo con publicidad. Actualmente, en Gran Bretaa hay unos 157,000 policas de jornada completa, 19% de los cuales son mujeres.

Funciones
Las funciones de la polica son velar por el cumplimiento de las leyes criminales y de trnsito, proteger la propiedad y mantener la paz social. Esta amplia denicin de tareas implica llevar a cabo diversas tareas que no necesariamente tienen que ver estrechamente con lo que se entiende por funcin policial, pero que tradicionalmente han realizado las policas por su capacidad de respuesta e infraestructura. Las fuerzas policiales proveen las 24 horas del da una amplia gama de servicios que pueden ser ordenados de forma genrica en cinco principales categoras funcionales: l Resoluciones y respuestas a llamados de la poblacin; l Deteccin y control del crimen; l Manejo y control del trnsito;

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Resguardo del orden pblico; Accin policial bajo el concepto de polica comunitaria.

Uso de la fuerza
La polica uniformada, por lo general, lleva consigo cachiporras o bastones para protegerse de la violencia. En Inglaterra, Escocia y Gales las armas de fuego slo pueden asignarse a policas especialmente entrenados, conocidos como policas autorizados para portar armas, quienes nicamente pueden ser autorizados por un superior. Esta autorizacin se entrega si un polica se desempea en un rea en que podra enfrentar a un delincuente armado o cuando se le asigna la proteccin de una persona amenazada. Estos policas slo pueden disparar su arma como ltimo recurso, o si creen que su vida o la de terceros est en peligro. Cada ocial autorizado es personalmente responsable de tomar la decisin de disparar, y se le puede pedir justicar esta accin frente a los tribunales. La mayora de la fuerza pblica en Inglaterra y Gales opera con un sistema de vehculos de atencin inmediata (patrullas que llevan armas de fuego, guardadas en un compartimento especial bajo llave), destinado a prestar un apoyo inicial inmediato en caso de un incidente con armas de fuego. La excepcin es Irlanda del Norte, donde los policas portan armas de fuego para su proteccin personal

Reclutamiento, seleccin y formacin


El reclutamiento se produce en la base, cerrando as las puertas de la carrera policial a graduados universitarios. Sin embargo, la popularidad y la fama de los policas de Gran Bretaa ejerce gran atraccin sobre los jvenes, elevando ao a ao el nmero de aspirantes, garantizando con ello una calidad nada desdeable. La formacin bsica se lleva a cabo en escuelas locales, e incluye 10 semanas de formacin terica, dos aos de prctica profesional y dos semanas ms de asignaturas de carcter terico, teniendo, por tanto, una duracin de dos aos y tres meses. En tanto que los cursos de especializacin, de inspector (un ao y examen especial) y de mandos superiores (tres meses ms) se realizan o tienen lugar en la Escuela Nacional de Bramshill. Asimismo, se selecciona a los mejores alumnos, que son enviados en calidad de becarios a la universidad. El entrenamiento policial bsico, que se presenta a continuacin, es igual para todos y consiste de 33 semanas, bajo un sistema modular, en el cual se alterna el trabajo prctico y los cursos tericos. l Primera etapa: introduccin a los diferentes aspectos de la labor policial en el centro de la formacin de la agencia de polica local (una semana y media). l Segunda etapa: posibilidad de observar el desempeo de los dems policas en una estacin de polica y de acostumbrarse a ser visto con el uniforme (dos semanas y media).

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Tercera etapa: diez semanas de entrenamiento en uno de los seis centros nacionales de formacin. Se estudian leyes y procedimientos penales, entrenamiento fsico y numerosos cursos que proporcionan destrezas profesionales. l Cuarta etapa: cinco semanas de aprendizaje de los procedimientos en la agencia policial local y trabajo patrullando con un tutor. l Quinta etapa: cinco semanas en el Centro Nacional de Formacin Policial y aprendizaje mediante el trabajo de casos y simulacin de situaciones. l Sexta etapa: cinco semanas de vuelta en la polica local con el tutor. Periodo de prueba donde se evala el desempeo y la idoneidad para el trabajo como polica. De ser aprobado por los supervisores y el tutor, y se denen las necesidades de entrenamiento posteriores. l Sptima etapa: mnimo de cuatro semanas de entrenamiento formal como parte del cual se pasa por las distintas especialidades y donde se determina el tipo de servicio ms apto de conformidad con el perl del polica. Todo polica debe trabajar como comisario20 por un mnimo de dos aos, durante los cuales la persona est a prueba, esto es, el entrenamiento como ocial a prueba, es decir, la prctica profesional dura un mnimo de dos aos. Adems de la va de ingreso estndar mediante la aprobacin del periodo de formacin descrito, existe un Esquema de Promocin Acelerada para Graduados Universitarios (Accelerated Promotion Scheme for Graduates). Este ltimo concebido para los graduados universitarios, que representan un quinto de quienes ingresan al servicio policial, o, en casos especiales, ociales en servicio con el potencial de alcanzar altos rangos. Se trata de una carrera rpida y estructurada con entrenamiento adecuado para permitir el ascenso a inspector. En cuanto a la capacitacin que deben realizar los policas para ascender a cargos superiores, es llevada a cabo en la Academia de Personal Policial (Police Staff College) y entrega a los ociales las herramientas necesarias para aprobar los exmenes tericos y prcticos que deben ser aprobados. En cuanto a evaluacin interna cada fuerza policial tiene su propio sistema de auditora de calidad, cuyo grado de rigurosidad y cumplimiento es controlado por el Ministerio del Interior. Cada agencia tiene su propio sistema de evaluaciones anuales para el personal, basado en el cumplimiento de metas.
l

Estrategias de prevencin
El gobierno de Inglaterra y Gales ha organizado sus fuerzas policiales de tal manera, que entrega servicios policiales de acuerdo a la estrategia de prevencin deno20

El rango de comisario es el ms bajo en la polica inglesa. Es seguida por los rangos de sargento, inspector, inspector de jefe, superintendente, comisario jefe asistente y comisario jefe, siendo esta ltima la jerarqua que corresponde a los jefes de policas.

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minada polica comunitaria. Adems de asignar determinados policas a zonas especcas, o beats, la estructura institucional incorpora de forma concreta y amplia la percepcin de la ciudadana en cuanto a cules debieran ser las prioridades de la polica y, a su vez, la transforma en el principal evaluador de la gestin policial. Las agencias tienen obligacin de realizar encuestas de opinin acerca de los problemas delictivos y de trnsito que aquejan a los residentes de la zona bajo su jurisdiccin y publicar e incorporar sus resultados en los planes de accin anuales. Tambin est establecido por ley, por ejemplo, que los ciudadanos puedan presentar peticiones rmadas por al menos 100 personas, las cuales deben ser analizadas y respondidas por la polica. Elementos como estos hacen que la polica comunitaria inglesa sea aquella que incorpora de forma ms concreta la rendicin de cuentas de la polica a la comunidad, en comparacin con los dems modelos policiales analizados, y que adoptan dicho concepto como estrategia de prevencin de delito. Por otra parte, la polica comunitaria ha sido complementada con estrategias de prevencin denominadas vigilancia de barrios (neighbourhood watch), basadas en la organizacin de la comunidad para la deteccin de problemas a nivel de barrio, y su solucin, mediante la participacin activa de los residentes en la prevencin del delito.

Polica Metropolitana de Dubln


Por sus siglas DmP, fue la fuerza policial de la ciudad de Dubln, Irlanda, desde 1836 hasta 1925, ao en que se convirti en un nuevo cuerpo llamado Garda Sochna (Guardianes de la paz). El sistema de polica rural comenz cuando Robert Peel, por entonces jefe de la Secretara de Irlanda, cre la Fuerza de Preservacin de la Paz en 1816. Este rudimentario cuerpo de polica militarizada, o fuerza intermedia, se dise para proveer a Irlanda de polica rural, reemplazando al sistema de vigilantes del siglo XViii, guardias, ociales y al ejrcito britnico. Peel continu en funciones hasta fundar la Polica Metropolitana de Londres, por la que obtuvo el ttulo de sir. En 1822 una nueva ley cre cuatro cuerpos policiales provinciales cuya organizacin se bas en las tradicionales provincias de la isla. Aquellos se fusionaron en un nuevo y centralizado cuerpo de polica en 1836 y el cuerpo conocido como Fuerza de Preservacin de la Paz dej de existir. Al mismo tiempo se crearon fuerzas policiales de naturaleza civil o no militar en las ciudades ms grandes como Dubln, Belfast y Londonberry. Los cuerpos de seguridad pblica de Belfast y Derry fueron absorbidas por la Fuerza Nacional por problemas disciplinarios y solamente Dubln mantuvo sus fuerzas policiales por separado. La DmP se dise de un modo muy similar a la Polica Metropolitana de Londres: no slo los uniformes eran indistinguibles, especialmente cuando adoptaron

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el casco y la placa, sino que ambas fuerzas tenan una estructura organizacional similar. Ms que por un jefe de polica, el cuerpo estaba comandado por un comisario que no era un ocial de polica, sino un magistrado. Por ltimo, cabe destacar que el modelo policial britnico, y en especial Scotland Yard ha ejercido una innegable inuencia en los departamentos de Polica de Nueva York y Tokio y contina siendo un referente obligado de una fuerza policial profesional y respetada por la sociedad a la que sirve.

Israel21
Esta pequea potencia del Medio Oriente nace como pas independiente en 1948. Desde la declaracin de su independencia, Israel ha luchado por su supervivencia, motivo por el cual puso el acento en los aspectos de la defensa en la dimensin militar, quedando relegadas a un segundo plano las cuestiones policiales. En otras palabras, la seguridad pblica fue incluida, desde un principio, en la agenda de la seguridad nacional, vericndose una estrecha cooperacin entre las fuerzas armadas y la polica. Es decir, el propio contexto del Cercano Oriente, caracterizado por una constante situacin de beligerancia, oblig a Israel a velar por su existencia, minimizando las tareas policiales. Estas ltimas quedaron subordinadas a los imperativos de la doctrina de la guerra: as, el combate al terrorismo ha sido, durante la mayor parte de su vida, la principal preocupacin del Estado hebreo; desarrollando, al efecto, un eciente y bien aceitado servicio de informaciones (destacando el Shin-Bet o polica secreta interna y el Mossad o inteligencia externa), y brigadas especializadas en el combate al terrorismo, la localizacin y neutralizacin de explosivos y, conforme se fue desarrollando la Intifada (movimiento de resistencia pacca de los palestinos), la formacin de escuadrones antimotines para hacer frente a manifestaciones violentas. La polica israel se divide en uniformada o preventiva y de investigacin o civil, esta ltima hecha a imagen y semejanza de New Scotland Yard. Dada sus propias caractersticas, de pas pequeo, con escasa poblacin y baja tasa de natalidad, el sistema policial israel responde a una organizacin centralizada. Se pone el acento en los componentes cualitativos no materiales: por ejemplo, el polica israel es experto en armamento, ya que previamente se le exige cumplir con el servicio militar obligatorio de tres aos de duracin, al cabo del cual est en condiciones de aspirar a la carrera policial, altamente profesional. La Polica de Israel (en hebreo: , Mishteret Yisrael) es la fuerza responsable de velar por la seguridad ciudadana en el Estado hebreo. Como la mayora de las otras fuerzas
21

Consultar http://www.mfa.gov.il/MFAES/Facts+About+Israel/EL+ESTADO-+ La+polica.htm

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de polica en el mundo, sus deberes incluyen la lucha contra el crimen, el control del trco y el mantenimiento de la seguridad pblica. A principios de la dcada de 1990 del siglo pasado, el fenmeno migratorio como consecuencia de la desintegracin de la ex Unin Sovitica, contribuy a la desorganizacin tanto de los controles sociales como de la vida familiar, aumentando la comisin de delitos a ndices sin parangn, a lo que se sum la penetracin de la maa rusa en la sociedad israel. Estos desafos, el del acelerado ritmo de las migraciones y la presencia e impacto del crimen organizado transnacional, obligaron a los servicios policiales israeles a importantes reformas que incluyen el reclutamiento de ms efectivos. Mientras que, con el reconocimiento de la Autoridad Palestina, la polica israel ha dejado en manos de la polica palestina de reciente creacin, el cuidado de la seguridad y el orden pblico de los antiguos territorios ocupados de la franja de Gaza y Cisjordania, actualmente bajo jurisdiccin palestina. En tanto que la Polica de Fronteras de Israel (en hebreo: , Mishmar HaGvul) es la rama de la polica israel encargada de la vigilancia fronteriza. Se la suele conocer tambin por su acrnimo hebreo (Magav, ), que signica guardia de frontera. Fue instaurada en 1949 como cuerpo policial dependiente de las fuerzas armadas, con la misin de vigilar las zonas rurales y los connes fronterizos. La Polica de Fronteras se ocup, desde el principio, de la seguridad de los nuevos asentamientos y de evitar la inltracin de palestinos, especialmente a travs de la frontera con Egipto y Jordania. En los ltimos aos tambin ha participado en operaciones antiterroristas y en sofocar revueltas como la Intifada de Al-Aqsa. El rea donde se destina un mayor nmero de efectivos es la ciudad de Jerusaln, considerado el punto de mayor riesgo para la seguridad, donde prcticamente la totalidad de agentes uniformados que patrullan las calles son guardias de frontera. Adems de Jerusaln, se ocupan de la seguridad en ciudades cisjordanas como Yenn, Tulkarem, Qalqilyah, Nabls, Jeric, Ramallah y Hebrn. El cuerpo, que se estima en unos 6,000 efectivos, tambin cuenta entre sus las con miembros no judos (cristianos, drusos, beduinos y rabes). Est formado por profesionales a sueldo, aunque es reforzado por reclutas destinados a la conscripcin en las fuerzas armadas. Entre sus miembros hay un importante nmero de voluntarios, que se integran en unidades especiales y no reciben pago alguno, muchos de ellos procedentes de la inmigracin juda. Todos ellos reciben entrenamiento de combate y antiterrorista, adems del trabajo especcamente policial y antidisturbios. En 2005, la Polica de Fronteras particip, de forma destacada, en el Plan de retirada unilateral de la Franja de Gaza. En sntesis, la polica israel responde a un modelo centralizado, profesional y preparado para enfrentar situaciones catastrcas como atentados terroristas y rescate de rehenes.

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Japn22
Una vez nalizada la segunda conagracin mundial, Estados Unidos ocupa militarmente Japn y reorganiza de 1945 a 1954 la polica japonesa en un cuerpo policial nico. El mando supremo de la polica japonesa lo ejerce la Comisin Nacional de Seguridad, integrada por cinco miembros directamente subordinados al primer ministro. El presidente de esta comisin tiene categora de ministro de Estado, cuyas facultades son las de establecer las directrices de los servicios, velar por su buen funcionamiento, controlar el reclutamiento y formacin, as como suministrar los medios materiales necesarios. De esta comisin depende una Direccin General de Polica, dividindose el pas en 46 circunscripciones policiales. La polica japonesa se integra por Guardias de la Paz (Junsa), de carcter preventivo y uniformados, y en Polica Judicial o detectives, inspiradaos en Scotland Yard. Se caracteriza por la formacin multidisciplinaria de gran nivel del personal subalterno, as como la importancia, sin parangn, otorgada a la formacin universitaria de sus cuadros superiores. El estado de fuerza de la polica japonesa se estima en alrededor de 225,000 agentes. La misin de la polica se desprende del Police Act y es la siguiente: l Proteger la vida y propiedad de las personas. l Prevenir, neutralizar e investigar los crmenes. l Aprehender a los sospechosos de haber cometido un delito. l Ordenar y controlar el trco mediante la imposicin de la ley. l Mantener la tranquilidad y orden pblicos, as como la paz social. l Ayudar a las personas en caso de emergencias y desastres. El sistema policial japons es centralizado, por lo que depende del gobierno nacional y ejerce y controla a las organizaciones policiales de las prefecturas a nivel local. La Agencia Nacional de Polica, a cuyo frente se encuentra un comisionado depende de la citada Comisin Nacional de Seguridad que, a su vez, se encuentra subordinada al primer ministro. Los guardianes de la paz se apoyan en la participacin social, apostando por el modelo de polica comunitaria, de proximidad o de aproximacin.23 En otras palabras, en la base de su estructura organizacional destacan las prefecturas en contacto vivo y directo con el ciudadano, puesto que en el orden local se opta por pequeos destacamentos ubicados en puntos clave de pueblos y ciudades, en los que se desempean policas de a pie, al que se conoce popularmente como hombres de rondas, el seor que da vueltas, el polica de a pie, el polica
22 23

Ver http://www.npa.go.jp/english/index.htm Ver http://www.ibz-gimborn.de/Spanisch/Ponencias/GLOBALIZACION%2DEL %20MODELO%20DE%20POLICIA%20COMUNITARIA.pdf

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del barrio, o kovani. Se trata de funcionarios sumamente respetados y ecaces, con notable grado de insercin comunitaria (Marcn, 2004).

Breves antecedentes histricos


En 1874, el gobierno de Japn estableci un sistema de polica civil similar al europeo, bajo el control del Ministerio del Interior, para terminar con las problemticas internas y mantener el orden durante la Restauracin Meiji. Hacia 1880 la polica se desarroll como un instrumento nacional bajo el control gubernamental, brindando apoyo a los lderes locales e inculcando la moralidad pblica. Los agentes desempeaban el papel de administradores civiles y, por ende, facilitando la unicacin y modernizacin nipona. Especialmente en las zonas rurales, la polica tena gran autoridad y los ciudadanos les tenan miedo y respeto, ejerciendo un innegable liderazgo. El sistema centralizado de polica adquiri importantes responsabilidades, hasta llegar a ejercer control sobre casi todos los aspectos de la vida diaria, incluyendo la prevencin de incendios y la mediacin de discusiones de trabajo. El sistema regulaba la salud pblica, el trabajo, las fbricas y la construccin pblica, y tambin conceda permisos y licencias. Posteriormente, la Ley de Preservacin de la Paz de1925 le dio a la polica la autoridad para arrestar a las personas por malos pensamientos, crendose una seccin especial para regular el contenido de pelculas y hasta las campaas electorales. La polica militar que operaba bajo el comando del ejrcito y la armada imperial, junto con el Ministerio del Interior, ayudaba a la polica civil a limitar la actividad poltica prohibida; lo que cambia a partir de 1937, cuando se concentra en el esfuerzo blico, el trabajo movilizado y el control de los transportes.

Estructura y organizacin 24
Despus de la derrota de Japn en 1945, las autoridades de ocupacin estadounidense hicieron tabla rasa de la estructura policial existente e implementaron un sistema de nuevo cuo, consagrado por la Dieta (parlamento) en la Ley Policial de 1947. En contraste con las propuestas japonesas de una fuerza fuerte y centralizada para enfrentar los problemas de la posguerra, el sistema policial fue descentralizado: alrededor de 1,600 fuerzas municipales independientes se establecieron en ciudades, pueblos y aldeas con una poblacin de 5,000 o ms habitantes, y la prefectura organiz una Polica Rural Nacional. Para asegurar el liderazgo y control
24

Ver http://www.photius.com/countries/japan/national_security/japan_national _security_the_police_system.html y http://www.photius.com/countries/japan/ national_security/japan_national_security_national_organizatio~467.html

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civil, la polica se coloc bajo la jurisdiccin de las Comisiones de Seguridad Pblica controladas por la Comisin Nacional de Seguridad Pblica, dependiente de la ocina del Primer Ministro. La ley policial de 1947 fue enmendada en 1951 para permitir que la polica municipal de comunidades ms pequeas fueran absorbidas por la polica rural nacional; tres aos ms tarde, slo cerca de 400 ciudades, pueblos y aldeas todava tenan sus propias fuerzas de polica. Bajo la ley enmendada de policas de 1954, una reestructuracin nal cre un sistema an ms centralizado, en el cual las fuerzas locales fueron organizadas por las prefecturas bajo una Agencia de Polica Nacional. La ley policial de 1954, aun en los aos 1990 del siglo pasado, preserva algunos puntos fuertes del sistema de la posguerra, particularmente medidas para asegurar el control civil y la neutralidad poltica, permitiendo el incremento de la centralizacin. En virtud de este marco normativo, se conserva el sistema nacional de la Comisin de Seguridad Pblica; se modican los contenidos y alcances de la responsabilidad del Estado de mantener el orden pblico, para incluir la coordinacin de esfuerzos nacionales y locales, la centralizacin de la informacin policial, la intervencin de las comunicaciones e instalaciones de registros, as como los estndares nacionales para el entrenamiento, uniformes, paga, puntuacin y promocin. Las fuerzas rurales y municipales son suprimidas e integradas en las fuerzas de la prefectura, a cargo de materias bsicas de la polica. La misin de la Comisin Nacional de Seguridad Pblica es garantizar la neutralidad de los policas y asegurar los mtodos democrticos en la administracin policial. La funcin principal de esta comisin es supervisar a la Agencia Nacional de Polica, y adems tiene la autoridad para designar o despedir a los jefes de polica. La Comisin cuenta con un presidente, que ostenta el rango de ministro de Estado, y cinco miembros contratados por el primer ministro, con el consentimiento del poder legislativo. Como el cuerpo central de coordinacin de todo el sistema policial, la Agencia Nacional Policial determina los estndares y reglas generales, ya que las directivas ms detalladas en el mbito operacional son conadas a los escalones ms bajos. En una emergencia nacional o un desastre de gran escala, la Agencia est facultada para asumir el mando de las fuerzas policiales de las prefecturas. El liderazgo de la agencia es detentado por un comisionado general, contratado por la Comisin Nacional de Seguridad Pblica con la aprobacin del primer ministro. La ocina central incluye la Secretara, con divisiones para operaciones generales, planeacin, informacin, nanciamiento, manejo y procuracin y distribucin del equipo policial, y cinco ocinas. La Ocina de Administracin se preocupa del personal del polica, su educacin, bienestar, entrenamiento y de unidades de inspeccin.

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La Ocina de Investigacin Criminal, por su parte, est a cargo de la investigacin de estadsticas y de la de casos nacionales e internacionales importantes. Esta ocina de seguridad es responsable de la prevencin de los crmenes, combate a la delincuencia juvenil y del control de la contaminacin. Adems, supervisa, formula y recomienda legislaciones para armas de fuego, explosivos, alimentos, drogas y narcticos, mientras que la Ocina de Comunicacin supervisa las comunicaciones entre todos los sistemas policiales. En el caso de la Ocina de Trco, expide las licencias de conducir, emite leyes de trco y regula a este. Las campaas de seguridad intensiva de trco y de educacin son hechas a niveles estatales y nacionales. La Ocina de Seguridad formula y supervisa la ejecucin de polticas de seguridad; conduce la investigacin en equipo y tcticas para suprimir disturbios, y coordina actividades policiales. Tambin es responsable de labores de inteligencia focalizadas en extranjeros y grupos polticos radicales, incluyendo la investigacin de violaciones a la ley de extranjera (migraciones), a lo que se suma la aplicacin de polticas de seguridad durante emergencias nacionales y desastres naturales. La Agencia Nacional Policial tiene siete oficinas policiales regionales, cada una responsable de cierto nmero de prefecturas. Tokio Metropolitano y la isla de Hokkaido estn excluidos de estas jurisdicciones regionales y son operadas por otras fuerzas locales: en el caso de Tokio por su especial situacin urbana, y en el del archipilago de Hokkaido por su especial conguracin geogrca. No obstante, dicha Agencia mantiene comunicacin entre la divisin de policas en estas dos reas, para manejar cualquier coordinacin necesaria entre fuerzas nacionales y locales. Tratndose del estado de fuerza, se estima en 258,000 los ociales de polica en la nacin, 97% de los cuales se encuentran desplegados en el mbito local, distribuidos en cuarenta y tres cuerpos de seguridad pblica. Dicho en otras palabras, las fuerzas locales incluyen cuarenta y tres fuerzas de polica de la prefectura; una fuerza de polica metropolitana, en Tokio; dos fuerzas de polica de la prefectura urbana en Osaka y Kioto, y una fuerza de polica del distrito en Hokkaido. Sus actividades ms importantes son reguladas por la Agencia Nacional de Polica, que proporciona los fondos para el equipo, sueldos, control del orden pblico, intervencin ante desastres naturales y para la seguridad interna, y los casos mltiples de la jurisdiccin. Los estatutos y las regulaciones de la polica nacional establecen las asignaciones de la fuerza y de ponderacin a la totalidad del personal en el nivel local y las localizaciones de las comisaras a su cargo. La polica de la prefectura nancia y controla al ocial de patrulla, trco, investigaciones penales y otras operaciones diarias. Cada cuartel general de la polica de la prefectura cuenta con divisiones administrativas que corresponden a las de la ocina de la Agencia de Polica Nacional. Los cuarteles son ayudados por los especialistas en funciones bsicas de polica

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y de administracin, dirigidos por un ocial designado por la ocina local de la Comisin Nacional de Seguridad Pblica. La mayora de las detenciones e investigaciones son realizadas por los ociales de la prefectura de la polica (y, en jurisdicciones grandes, por la polica asignada a las subestaciones). La unidad organizativa bsica de la polica nipona son las denominadas koban, traducidas como cajas de policas, concebidas como subestaciones que se encuentran por debajo de las estaciones de polica: las mismas constituyen la primera lnea de respuesta de la polica al pblico y cerca de 20% del total de la fuerza policial se encuentra asignada a las mismas; generalmente, se encuentran cerca de los distritos residenciales, centros comerciales, nudos crticos de transportes y comunicaciones.25 Se provee a cada koban, en promedio, de tres o ms ociales que se desempean en turnos de ocho horas, y las instalaciones ofrecen condiciones para descanso y alimentacin de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, sirviendo como base para las patrullas de a pie (a pie tierra, como se conoce en la jerga policial) en las concentraciones urbanas. En las zonas rurales, el ocial vive con su familia y el koban es un cuarto adyacente a su residencia familiar: estos agentes se esfuerzan por ser parte de la comunidad en la que viven y, a menudo, sus propias familias los apoyan en la ejecucin de tareas ociales. Cabe destacar que los ociales asignados a koban tienen un conocimiento ntimo de sus jurisdicciones, ya que una de sus tareas primarias es levantar encuestas residenciales, casa por casa cada semestre, recogiendo datos e informacin sobre nombres, edades, ocupaciones y horarios de los vecinos, as como de las direcciones comerciales, vehculos, inquilinos y nombres de los parientes que habitan en otros sectores o lugares del pas. Adicionalmente, toman especial nota de los adultos mayores que viven solos y las atenciones que pudieran requerir en una situacin de emergencia. Asimismo, llevan a cabo exmenes de negocios locales, incluyendo nombres y direcciones de los empleados; si bien este examen es de carcter voluntario, la mayora de los ciudadanos cooperan, aunque la misma polica reconoce que un segmento cada vez mayor de la poblacin considera a este tipo de exmenes como violatorios de su intimidad. La informacin obtenida a partir de los exmenes no se centraliza, se almacena en cada koban, donde se utiliza, sobre todo, para localizar a la gente. Sin embargo, cuando ocurre un crimen o una investigacin est en curso, estos archivos son utilizados para resolver los casos, lo que explica el considerable tiempo que los especialistas de las comisaras de polica distritales dedican a la clasicacin y recuperacin de datos, generalmente mal archivados en el koban.
25

Ver http://www.photius.com/countries/japan/national_security/index.html y http://www.photius.com/countries/japan/national_security/japan_national_security_local_organization.html

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Para el mantenimiento del orden y la tranquilidad pblica y la paz social, cada Departamento de Polica dependiente de la prefectura, incluyendo la polica de la zona metropolitana de Tokio, tienen unidades especiales, 26 que fueron formadas despus de los disturbios desencadenados en el palacio imperial en 1952, con el objeto de responder rpida y ecazmente a situaciones de violencia interna. Tambin se utilizan para controlar la muchedumbre durante periodos de festivales, en tiempos de desastres naturales y para reforzar a la polica regular cuando sea necesario. La polica de orden pblico se confa en el uso de la fuerza no letal y en la rgida disciplina y entrenamiento, es decir, es inocua al no portar sus elementos arma de fuego alguna. La experiencia deriv en el desarrollo de uniformes y equipos especiales: el uniforme tipo de estas unidades es una chaqueta reforzada con armadura e incluye una faja colgada de la cintura, una placa de aluminio por debajo de la espina dorsal y cojines de hombro (el uniforme acorazado tiene un peso de 6.6 kilogramos), en tanto guanteletes acorazados cubren manos y antebrazos. Los cascos se complementan con placas frontales para brindar proteccin al cuello, a lo que se suman protectores de 1.2 metros, redes en altos postes para coger objetos al vuelo, can de agua, furgonetas acorazadas y tneles mviles para la entrada protegida en edicios tomados por la turba. En cuanto al perl de los elementos de la polica de orden pblico, la mayora es soltero y reside en sus propios cuarteles-dormitorios. El entrenamiento es constante y continuo y se centra en el acondicionamiento fsico, simulaciones y maniobras sobre el terreno, as como la resolucin de problemas tcticos. Cabe sealar que, entre sus miembros, prevalece una atmsfera militar, tanto por sus cdigos de vestimenta, estndares de comportamiento y esprit de corps que los separa y diferencia de la polica regular. La especializacin policial contempla, adems, unidades tales como: polica ferroviaria, forestal, antinarcticos, pesquera, martima, laboral y minera. La ms grande e importante de las agencias/ministerio supervisadas por los cuerpos de seguridad pblica es la Agencia de Seguridad Martima; ocina externa del Ministerio de Transporte que ejerce supervisin y lucha contra el crimen en aguas costeras o territoriales y es responsable del mantenimiento de las instalaciones para salvaguardar la navegacin. La agencia funciona con una ota de patrullas, incluyendo rescate y salvamento, adems de aviones patrulleros y combate a las actividades contra el contrabando.

26

Ver http://www.photius.com/countries/japan/national_security/japan_national _security_special_police.html y http://www.photius.com/countries/japan/national_security/japan_national_security_riot_police.html

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Una pequea agencia de inteligencia, la ocina de la investigacin de la seguridad pblica del Ministerio de la Justicia, maneja asuntos de seguridad, tanto en el interior como en el exterior el pas, pero sus actividades son de ndole secreta.

Formacin policial27
La formacin se considera un asunto crtico, tanto para los policas de nuevo ingreso durante la etapa de reclutamiento como para los encuadrados a la hora del proceso de promocin o ascensos. El ingreso a la fuerza policial lo determinan los exmenes de oposicin administrados por cada prefectura. Los candidatos se dividen en dos grupos: escalafn subalterno y superior; este ltimo atrae a los jvenes graduados de las universidades. El curso bsico es de un ao para los aspirantes con bachillerato completo y de seis meses para los futuros mandos. Una vez nalizada la formacin inicial, generalemente los amantes auxiliares de la ley son destinados al koban. Las promociones se obtienen por exmenes y obliga a tomar cursos para el desempeo de las funciones de su nuevo grado o jerarqua. El escalafn correspondiente al personal subordinado contempla la posibilidad de ascenso, de ociales de polica a sargento, despus de tres aos de experiencia, mientras que los graduados universitarios son elegibles para obtener promociones a travs de oposiciones para alcanzar los grados de inspector de polica auxiliar, inspector de polica y superintendente, despus de periodos ms cortos. La ocina de los Derechos Humanos del Ministerio de la Justicia solicita e investiga quejas contra funcionarios, incluyendo policas, y las legislaturas de la prefectura tienen la potestad de convocar a los jefes de polica para interrogarlos sobre presuntos quebrantamientos de derechos fundamentales perpetrados por policas. Pero, fundamentalmente, es la presin social la que obliga a los policas a ajustar su proceder a rigurosos cdigos de actuacin.

Fuerza de operaciones especiales


Tampoco se puede soslayar el Equipo Especial de Asalto (Tokushu Ky sh Butai), mejor conocido por las siglas de SAT (Special Assault Team), que constituye la unidad de operaciones especiales de la polica japonesa, y cuya existencia fue dada a conocer hasta 1996. El precedente del SAT se constituy despus del 28 de septiembre de 1977, da en el que se produjo el llamado incidente de Dhaka (el secuestro del vuelo 472 de Japan Airlines por parte del grupo terrorista denominado Ejrcito Rojo Japons).
27

Ver http://www.photius.com/countries/japan/national_security/japan_national _security_conditions_of_servic~469.html

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Como respuesta al citado evento, se empez a entrenar en Tokio y en Osaka a una unidad conocida como Polica Armada Especial, por sus siglas en ingls SAP (Special Armed Police). Su primer incidente conocido fue el del 26 de enero de 1979, cuando la rama de la SAP en Tokio, fue desplegada en Osaka como consecuencia de un incidente con rehenes en una sucursal del Mitsubishi Tokio Bank. En 1992, la SAP fue desplegada en la ciudad de Machida para resolver un incidente relativo a un criminal armado. Posteriormente, el 21 de junio de 1995, el vuelo 857 de All Nippon Airways fue secuestrado en el aeropuerto de Hakodate por un individio llamado Fumio Kutsumi; el avin fue tomado por asalto por miembros de la SAP y el secuestrador fue capturado vivo. Este hecho convenci a los principales responsables de la Agencia Nacional de Polica del pas para la creacin de una unidad ms especializada para la realizacin de operaciones especiales. As, el 1 de abril de 1996, despus de un ao de entrenamiento con el GSG 9 alemn, el SAS britnico y el GiGN francs, el SAT fue establecido a partir de la SAP. En junio de 1997, la SAT se vio envuelta en su primer caso de rehenes, cuando un individuo secuestr un autobs; miembros del SAT asaltaron el vehculo y capturaron al sujeto con vida. El 11 de junio de 1999, un individuo armado con un rie de caza asalt una sucursal del Keiyo Bank en Narashino, prefectura de Chiba. La rama de la SAT, en Chiba, fue desplegada para resolver el incidente; nalmente, el rehn fue liberado y el secuestrador se entreg, todo ello a travs de negociaciones. En 2000, un joven de 17 aos secuestr un autobs en Fukuoka y apual a un pasajero hasta la muerte (Incidente Neomugicha), por lo que miembros de la SAT asaltaron el vehculo y capturaron vivo al criminal. Durante la celebracin de la Copa Mundial de Futbol de 2002, la SAT particip en los operativos especiales de seguridad durante la celebracin de partidos de futbol en territorio japons. Cabe sealar que la rama de la SAT, en Tokio particip en la captura de Yuji Takeshia, un connotado miembro de la yakuza (maa japonesa), buscado por abatir a tiros a otro gngster y por intentar herir o matar a funcionarios policiales cuando vehculos de la polica se acercaron a su apartamento. En Nagoya, prefectura de Aichi, Hisato Obayashi, exmiembro de la yakuza, fue tambin capturado por la SAT despus de matar a Kazuo Hayashi, sargento de la unidad; pstumamente ascendido a capitn, fue y sigue siendo el nico miembro de la SAT fallecido en acto de servicio. Recapitulando, Japn tercera economa del mundo ha logrado desarrollar un modelo policial orientado a la canalizacin de las energas sociales que, combinado con mecanismos expeditos de respuesta ante la comisin de un delito, se presenta como altamente eciente en la prevencin y represin de los crmenes.

modelos policiales de mayor grado de desarrollo relativo

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La seguridad ciudadana no es gratuita, tiene un costo y son los pases de mayor desarrollo relativo los que, por su capacidad de generacin y concentracin de riqueza, se encuentran en mejores condiciones para velar por la vida humana, el goce de los derechos, la preservacin de la propiedad, la tranquilidad y el orden pblico, mediante una polica profesional cualicada en contacto constante con su comunidad.

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CAPTULO III APUNTES SOBRE MODELOS POLICIALES DE DESARROLLO INTERMEDIO

A continuacin se presentan las notas esenciales de dos potencias regionales que, en el pasado histrico y al calor de la Guerra Fra, le disputaron la hegemona planetaria a Estados Unidos: la otrora Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (actualmente, Federacin Rusa), que incluso lleg a una situacin de distanciamiento y tensin con la Repblica Popular China. Mientras Rusia abandona los postulados y la praxis del socialismo real, China continental se aferra polticamente en el sistema comunista de partido nico, y en ambos casos el crecimiento econmico los dota de los recursos necesarios para encarar un proceso de modernizacin policial.

Federacin Rusa
A partir de noviembre de 1917 se hace tabla rasa de la polica zarista y se crea un organismo denominado Militsiya que, hasta 1931, estuvo bajo la autoridad de los soviets locales. A partir de entonces pas a depender de la Direccin General de la Milicia del Ministerio de Asuntos Interiores, direccin que se divide en 14 secciones, destacando: el Departamento Poltico, la Polica Judicial, la Ocina Central de Direcciones y Pasaportes, Circulacin y Grupo Operativo, entre otros. En cada repblica federada exista un director de la milicia, dividindose esta en personal uniformado y de civil, y contando con amplios poderes y discrecionalidad, designndose sus efectivos por recomendacin del Partido Comunista de la Unin Sovitica (PCUS) por un periodo mnimo de tres aos y entre aquellos militantes de Partido nico con bachillerato completo. La milicia se hallaba sometida al control de la KGB (Comit de Seguridad del Estado) y a la direccin del Comit Central del PCUS. A su vez, el Comit de Seguridad del Estado se divida en polica poltica, contraespionaje y actividades penales. La polica tradicionalmente ejerca funciones de represin y de preservacin del rgimen comunista o de control de la disidencia por la fuerza, y se vea a menudo

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auxiliada por los gerentes de cooperativas de habitacin y conserjes, por un cuerpo de voluntarios (18 a 50) o patrullas juveniles (drujinik) que efectuaban rondas y, por supuesto, por los mismos miembros del PCUS. En sntesis, Milicia ha sido el nombre ofcial, corto, de la polica en la Unin Sovitica y la mayor parte de los Estados del Pacto de Varsovia, heredado por algunos antiguos Estados soviticos, a saber: Federacin Rusa, Ucrania y Bielorrusia. A la luz de la etimologa del trmino y los rasgos locales distintivos, la Milicia debera ser considerada una clase especial de sistema de vigilancia regional, no slo una traduccin literal del espaol como polica. Los componentes de este instrumento coercitivo comparten ciertas tradiciones heredadas de la denominada era sovitica, como, por ejemplo, la estructura, organizacin y despliegue territorial, tctica y mtodos de actuacin, de donde valga la pena abrevar en su origen y desarrollo histrico.

Apuntes bsicos sobre la Milicia


La denominacin de este cuerpo proviene de la historia sovitica temprana, cuando los bolcheviques tenan la intencin de asociar sus nuevas autoridades de aplicacin de la ley con la autoorganizacin del pueblo y distinguirlo de la polica protectora de la clase burguesa. De ah la creacin de la militsiya el 10 de noviembre de 1917, ocialmente como la Militsiya de los Trabajadores y Campesinos, para ser sustituida, ms adelante, por el Ministerio de Asuntos Internos, que hasta la fecha es el nombre ocial para las fuerzas de milicia en la Federacin Rusa. Sus ramas regionales son ocialmente llamadas Departamentos de Asuntos Internos (departamento de asuntos internos de la ciudad, departamento de asuntos internos de la regin, etctera). Funcionalmente, los ministerios de Asuntos Internos son agencias, sobre todo, de polica. Sus funciones y organizacin se diferencian considerablemente de los departamentos llamados de manera similar en pases occidentales, que son rganos ejecutivos, por lo general civiles, encabezados por polticos y responsables de muchas otras tareas, as como la supervisin de la aplicacin de la ley. El mVD sovitico y sus sucesores eran y son, por lo general, encabezados por un general de la milicia y predominantemente consisten en personal de servicio, con empleados civiles que slo llenan puestos auxiliares. Aunque tales ministros sean miembros del gabinete del pas respectivo, por lo general no hacen un informe ni rinden cuenta al primer ministro y al parlamento, sino slo al presidente. Los departamentos de milicia locales estn subordinados a sus departamentos regionales, y tienen un poco de responsabilidad ante las autoridades locales. Las unidades de asuntos internos, dentro de la misma militsiya son, por lo general, llamadas departamentos de seguridad interna. Las leyes, por lo general, se reeren a la polica como milicia.

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La estructura organizativa, los mtodos y las tradiciones de la Milicia se diferencian considerablemente de los de sus pares occidentales. Como organizacin, consiste en muchos departamentos funcionales e independientes, como la polica de trco. As, por ejemplo, los detectives responsables de combatir al crimen organizado forman escuadrillas autnomas dentro de la milicia regional. Algunas unidades pueden tener nombres distintivos (como OmON en Rusia), que son ms especcos que milicia. Las jerarquas del personal de esta son equivalenetes a los del ejrcito: desde soldado, rango ms bajo, hasta el coronel general, ya que no se contemplan los rangos de general de ejrcito y mariscal. Los detectives ostentan por lo menos el grado de teniente y pueden ser promovidos a comandante o teniente coronel. En cuanto a la formacin, los futuros jefes reciben sus clases en la Escuela Superior de Polica de Omsk, y los ociales superiores en la prestigiosa Academia de Polica de Mosc. El personal de la Milicia porta armas de fuego, pero no est permitido llevarlas cuando estn fuera de servicio. A diferencia de las agencias de polica de algunos pases, a los milicianos no les son asignados compaeros permanentes, sino que trabajan solos o en el seno de grupos ms grandes. Curiosamente, no se permite a los patrulleros urbanos ni a los detectives conducir vehculos de polica, sino que se les asigna un conductor especialista (un militar o un empleado civil) a cada coche, quien adems es responsable de su mantenimiento. El GAi (la milicia de trco) es la nica excepcin: sus miembros conducen sus propios coches (o hasta poseen coches privados) y estn especialmente entrenados en la conduccin bajo condicioenes de riesgo. A lo largo de la primera mitad de los aos 1990 del siglo pasado, la milicia rusa funcion con nanciaciamiento, equipo y apoyo del sistema legal mnimos. La insuciencia de la fuerza se hizo en particular evidente durante la ola de crimen organizado que comenz a barrer Rusia tras el comienzo de la Perestroika. Muchos individuos sumamente cualicados abandonaron la milicia por empleos mejor remunerados en el sector privado, incluyendo la satisfaccin de demandas de compaas de seguridad privada, mientras otros migraron, al mismo tiempo, al crimen organizado. El cobro frecuente de sobornos entre los restantes miembros de la Milicia ha daado la credibilidad pblica de la fuerza. Las numerosas revelaciones de la participacin del personal de la militsiya en asesinatos, redes de prostitucin, venta ambulante de informacin y la tolerancia de actos delictivos han creado una percepcin social negativa sobre los milicianos. As, el soborno de ociales para evitar multas de trco y pequeos delitos o infracciones es un acontecimiento rutinario y esperado, como la tortura y el abuso de sospechosos bajo custodia, estimndose que entre 50% y 80% de los sospechosos es sometido a torturas y golpeado con el n de obtener su confesin (Lohman, 1999).

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En una encuesta pblica del ao 1995, slo 5% de las personas entrevistadas arm tener conanza en la capacidad de la Milicia para tratar con el delito en su ciudad. Las organizaciones de derechos humanos han acusado a la Milicia de Mosc de racismo, al seleccionar a individuos no eslavos (sobre todo inmigrantes de la regin del Cucaso) para la revisin sistemtica de documentacin, ataques fsicos, detencin injusticada y otras violaciones graves de los derechos fundamentales. Ese mismo ao, y como resultado del citado sondeo de opinin, el entonces ministro de Asuntos Internos Anatoliy Kulikov promueve una importante Campaa de Manos Limpias para purgar al mVD de elementos corruptos. En su primer ao, esta operacin limitada identic a muchos funcionarios del mVD que cobraban sobornos, indicando un elevado nivel de corrupcin, extendido en todas las reas de la agencia. Segn los expertos, las causas principales de la corrupcin son la nanciacin insuciente para entrenar y equipar al personal y pagarles salarios adecuados, disciplina de trabajo pobre, la carencia de responsabilidad y el miedo a represalias de los criminales organizados. De conformidad con el marco normativo vigente, las las de milicia en Rusia son clasicadas como las especiales del servicio de polica o las especiales; establecindose un paralelo con el reconocimiento a las las militares rusas. Y es que, para la autoridad, existen tres tipos de las especiales: l Rangos de la milicia, que para el Ministerio de Asuntos Internos (mVD) es el personal que desempea sus funciones en el servicio de milicia de uso general; l Filas de justicia, milicia de justicia que comprende al personal de los departamentos y agancias de investigacin del mVD; l Filas de servicio interno, cuyo personal dependiente del mVD porta uniforme militar ruso, y que incluye funcionarios del Ministerio de Situaciones Extraordinarias y Defensa Civil, Servicio Penitenciario, Bomberos, Servicio de Inmigracin, ciertas funciones administrativas relevantes, entre otros. En algunos casos, el personal considerado de las especiales puede ser ascendido en la la militar: por ejemplo, si el ocial de Milicia pasa a las Tropas Internas. Ms recientemente, los resultados de una encuesta levantada el 10 de noviembre de 2005, y publicados por el peridico Izvestia, muestran que 72% de los ciudadanos le tiene miedo a la milicia, porque piensa que realiza a menudo acciones ilegales contra la gente inocente. Otra encuesta del mismo ao da cuenta de que 41% de la poblacin rusa teme ms a la milicia que al crimen organizado (56% tratndose de Mosc). Cabe destacar que, como resabio del totalitarismo de la extinta Unin Sovitica, actualmente la polica puede detener a cualquier sospechoso durante un periodo de 24 horas, prorrogable por otras tantas por la Prokuratura, organismo general encargado de la correcta aplicacin de las leyes.

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Polica de aproximacin?
Un rasgo nico del acercamiento de vigilancia de la Milicia es el sistema del polica de proximidad. Las ciudades, as como los establecimientos rurales son divididos en uchastoks (lo que se traduce como cuadrculas) con un miliciano especial, uchastkovyi, adjudicado a cada una de esas divisiones. El deber principal de este es mantener relaciones cercanas con los residentes de su cuadrcula y captar informacin entre ellos. En particular, debera conocer personalmente a cada cada expresidiario, drogodependiente, pandillero joven, etc. en la cuadrcula a su cargo, y visitarlos con regularidad. El uchastkovyi es tambin responsable de abordar ofensas menores o infracciones tales como violencia de familia, contaminacin auditiva, erigindose tambin la principal, y realmente la verdadera, fuerza de milicia en reas remotas y pequeos establecimientos donde no existen departamentos de polica permanentes. Los uchastkovyi militsioners poseen pequeas ocinas separadas, dentro de sus cuartos donde habitan, y controlan la entrada de ciudadanos en das laborables denidos. Este sistema presenta rasgos ligeramente similares al sistema estadounidense de sheriffs, pero muestra notables diferencias: el uchastkovyi no es la polica principal en una comunidad dada, ni la polica universal (no acta como detective, ni cumple con las rdenes de aprehensin ni se encuentran preparados para operaciones especiales). El sistema de uchastkovyis se remonta a tiempos imperiales cuando uriadniks conducan la vigilancia de nivel ms bajo en reas rurales. En la Unin Sovitica, los uchastkovyis eran tambin responsables de tareas expresamente totalitarias, como el control social y la supervisin efectiva de antiguos presos polticos, que eran sujetos al registro diario en la ocina mVD local. Otro rasgo nico de la milicia es el uso de reclutas para la vigilancia urbana regular. En ese marco, se erigen en unidades militsiya militarizadas, especialmente en grandes urbes (como Mosc o San Petersburgo), consistentes en soldados. Es decir, uniformados que realizan tareas de orden pblico simples como la patrulla y acordonamiento, sin posesin de arma de fuego alguna y, por lo general, acompaados por un militsioner profesional. Los militsioners militarizados residen en el cuartel y mantienen disciplina militar. La razn principal de la existencia de la polica de recluta es la severa carencia de personal en unidades regulares de la milicia. La militsiya militarizada no debe confundirse con las Tropas Internas, a la sazn, la fuerza militar parecida a una gendarmera dentro del Ministerios de Asuntos Internos. Aunque las mujeres constituyan una proporcin signicativa del personal de la militsiya, no se les permiten ocupar puestos que conllevan riesgos (como agente de polica, guardia, fuerza de operaciones especiales), aunque s estn autorizadas a portar armas de fuego. Por el contrario, estn extensamente representadas entre

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investigadores, inspectores de delitos juveniles, reas de apreciacin de la informacin y puestos administrativos. Recientemente se verican intentos limitados para designar a mujeres como ociales de trco u operativniks. El Ministerio de Asuntos Internos tambin incluye las siguientes agencias: l Fuerzas militarizadas (Tropas Internas); l Departamento de prisiones (por ejemplo, los famosos GULAG y sus entidades sucesoras), si no est combinada con otros ministerios o agencias; l Servicio contra incendios (bomberos), si no est combinado con el Ministerio de Emergencias; l Pasaportes y servicio de registro. Adems, la Federacin Rusa cuenta con la Guardia de Frontera, entidad encargada de velar por la seguridad fronteriza de este pas, que es el ms grande del mundo, al que se suma el Servicio de Finanzas, encargado de investigar los delitos econmicos y el lavado de dinero.

Servicio Federal de Seguridad (FSB)1


De conformidad con el procedimiento penal ruso, los ociales del mVD, el Servicio Federal de Seguridad (FSB), o la Procuradura pueden arrestar a un individuo ante la sospecha de haber cometido un delito. Los crmenes ordinarios, incluyendo asesinato, se encuentran bajo jurisdiccin del mVD; la FSB y la Procuradura estn facultadas para ocuparse de delitos especiales, tales como terrorismo, traicin a la patria, contrabando y hechos delictivos econmicos de gran envergadura y alcances. El FSB es, en tanto institucin, la principal agencia de inteligencia rusa: polica judicial, como tambin secreta, con jurisdiccin federal; cuenta adems con el Grupo Alfa, cuerpo de lite altamente entrenado (similar al grupo OmON de la milicia), encargado de realizar los procedimientos policiales en actos terroristas o contra el crimen organizado, y preparado incluso para hacer frente a las amenazas nucleares. El FSB, heredero de la famosa KGB, constituye una de las entidades ms prestigiosas del orbe. En 2003, el entonces presidente Putin ordena que la Guardia de Frontera sea absorbida por el FSB, que se ve as fortalecido. En tanto que la estructura de este responde al Decreto presidencial del 11 de julio de 2004, reformado el 2 de diciembre de 2005, se presenta as:2 l Servicio de contrainteligencia. l Servicio para proteger el sistema constitucional y combatir el terrorismo.
Ver http://www.russiansabroad.com/russian_history_388.html y tambin; http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/12/11/ AR2006121101434_2.html 2 Consultar http://www.globalsecurity.org/intell/world/russia/fsb.htm
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Servicio de proteccin de fronteras. l Servicio de seguridad econmica. l Servicio de informacin y relaciones internacionales. l Servicio de organizacin del personal. l Servicio cientco y tecnolgico. l Servicio de actividades de soporte. En otro orden, todo acusado tiene el derecho de recurrir a un abogado inmediatamente despus de la detencin y, en la mayora de los casos, la autoridad cuenta con el plazo de 72 horas, a partir de la detencin, para presentar elementos que lo inculpen. En algunas circunstancias, el periodo de connamiento sin carga puede ser extendido. El sistema de justicia penal es ahora generalmente ms protector de los derechos individuales que durante el periodo sovitico, aunque el sonado caso Mirzayanov demostrara que sigue habiendo obstculos. La pena de muerte es reservada a crmenes graves tales como asesinato y terrorismo, y no puede ser inigido a mujeres o menores de dieciocho aos; en la ltima dcada y media se fue abandonando en la praxis la pena capital, de la mano de moratorias, pero de jure est vigente. Sin embargo, de acuerdo con encuestas conables, hasta 70% de la poblacin se pronuncia a favor de su reestablecimiento, ms all de la oposicin del gobierno y los defensores de los derechos humanos.3 En 2009 se endurecieron las sanciones por abusos sexuales de menores de edad, derogndose los benecios anticipados de libertad, y establecindose como mnimo diez aos de prisin, hasta cadena perpetua en casos extremos. Del mismo modo, penas maduras se contemplan para los responsables de accidentes viales que se encuentren bajo el inujo del alcohol, que incluye tambin en determinados casos graves hasta cadena perpetua. Por ltimo, se encuentra en la Duma (parlamento) un proyecto de ley para facilitar el castigo por delitos o infracciones menores, tales como hurto, robos de poca monta, conducta impropia en lugares pblicos sin graves consecuencias, en la bsqueda de medidas alternativas a la prisin y, de paso, descongestionar al sistema penitenciario caracterizado por la sobrepoblacin y el hacinamiento de los reos. La inuencia del sistema de justicia penal anglosajn lleg para quedarse en Rusia, ya que en diciembre del ao pasado naliz la adopcin del sistema de cortes por jurado, al extenderse a la totalidad del territorio nacional (la regin del Cucaso fue la ltima en aceptarlo). Hoy Rusia se encuentra en un proceso de transicin, pudindose aplicar la clebre frase del escritor francs Honor de Balzac: Los gobiernos pasan, las sociedades mueren, la polica es eterna.
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Entrevista a Boris Martynov, profesor del Instituto de Amrica Latina de la Academia de Ciencias de Rusia, 28 de enero de 2010.

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Repblica Popular China4


Desde 1945 y hasta 1949 China sufri un periodo signado por la guerra civil, de la que resulta vencedora la fraccin comunista encabezada por Mao Tse Tung (hoy Mao Zedong), corolario de la cual nacera la Repblica Popular China. La Constitucin de 1978 prev la existencia de tres organismos judiciales que ejercen sus funciones en estrecha colaboracin: l Seguridad Pblica: investiga delitos, busca a los autores de los mismos y vigila a los condenados que forman parte de la poblacin penitenciaria. l Ministerio Pblico: examina las pruebas y decide la procedencia de la accin penal, y l Tribunales: juzgan a los presuntos delincuentes. La organizacin policial china es militarizada, con una rgida organizacin jerrquica piramidal, en tanto que las funciones de seguridad pblica se ejercen en tres planos: l social: mantenimiento del orden; l penitenciario: vigilar y reeducar a los reos, y l penal: interrogatorios e investigacin de delitos. Existe una ocina de seguridad pblica en cada nivel administrativo: municipio, distrito, regin, ciudad, provincia y estado; sin embargo, todas las fuerzas policiales dependen del ministro de Seguridad Pblica. Incluso en los barrios y en las plantas fabriles existen comits de seguridad que trabajan en colaboracin con las comisaras de polica; sus miembros son elegidos anualmente y su funcin es estrictamente de prevencin. A lo que se suma una milicia popular o gendarmera que est sometida al Partido Comunista Chino, antecedente de la actual Polica Armada del Pueblo (PAP o CAPF), especie de fuerza intermedia o de gendarmera, auxiliar de la polica civil y del Cuerpo de Bomberos de la Repblica Popular China, y considerados como reservistas del Ejrcito Popular, en caso de una situacin de emergencia o estallido de hostilidades. En contraste con la polica de seguridad pblica, los integrantes de la PAP, tambin conocidos como policas armados, portan uniformes verde oliva en lugar de los uniformes azules de sus pares civiles. El 31 de julio de 2007 esta fuerza es rebautizada con el nombre de Guardia Interna, y su estado de fuerza se estima en alrededor de un milln y medio de efectivos, de los cuales 800,000 se desempean en unidades de seguridad interna. La Ley de la Polica Armada del Pueblo (PAP), aprobada en agosto de 2009, le conere autoridad legal para responder a disturbios, atentados terroristas u otras emergencias. Estas unidades son, adems, responsables de velar por la seguridad de los edicios gubernamentales, incluidos
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Consultar http://spanish.china.org.cn/xi-sifa/3.htm

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la sede del Partido Comunista y las organizaciones estatales, embajadas y consulados extranjeros; brindar proteccin personal a altos funcionarios gubernamentales; proporcionar funciones de seguridad a las corporaciones pblicas y velar por el orden en los grandes eventos pblicos. Algunas unidades tambin llevan a cabo servicios de guardia en las crceles civiles y proporcionan verdugos para la ejecucin de la pena capital vigente en China continental. La misin secundaria de la PAP es la defensa externa, ya que, en tiempos de guerra, las unidades de seguridad interna PAP, pueden servir de apoyo a la infantera ligera del Ejrcito Popular en misiones de defensa locales. Esto explica que la PAP tenga una estructura de mando dual, al responder tanto a la Comisin Militar Central (CmC) y al Consejo de Estado a travs del Ministerio de Seguridad Pblica, localizndose su sede en Beijing.

Sistema de Polica de Asuntos Penales


La polica de asuntos penales se denomina tambin polica penal por abreviatura, consituyendo una importante rama de la polica de los rganos de seguridad pblica y formando parte de la polica popular. Requisitos para ingresar como funcionario de investigacin. El Artculo 26 de la Ley de la Polica Popular establece que el funcionario de investigacin debe reunir los siguientes requisitos: l Ciudadano de 18 aos cumplidos o ms; l Apoyar la Constitucin de la Repblica Popular China; l Tener buenas cualidades polticas y profesionales y buen comportamiento; l Tener buena salud; l Contar con un nivel de enseanza media del segundo ciclo o superior, y l Dedicarse por voluntad propia al trabajo de la polica popular. Las personas, en cualquiera de los siguientes supuestos, no pueden ser miembros de la polica popular: l El que haya recibido castigo penal por delito, y l El que haya sido expulsado de puesto pblico. Sistema de promocin de los miembros de la polica de asuntos penales. Los miembros de la polica de asuntos penales son promovidos segn el sistema de rangos, que se dividen en cinco clases con 13 grados, a saber: l Supervisor general y supervisor general adjunto; l Supervisor: primero, segundo y tercer grado; l Inspector: primero, segundo y tercer grado; l Ocial: primero, segundo y tercer grado; l Agente: primero y segundo grado.

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Los ascensos los decide el Ministerio de Seguridad Pblica, el cual concede rangos correspondientes segn cargos establecidos y promueve al personal de grado en grado, segn el plazo y las condiciones establecidos.

Sistema de trabajo de investigacin


a) Sistema de aceptacin y encausamiento de casos. Los rganos de seguridad pblica deben aceptar de inmediato la entrega, la informacin, la acusacin y la delacin de delincuentes por parte de ciudadanos y la entrega voluntaria de sospechosos de delito, investigar lo ocurrido y tomar notas de las declaraciones; con respecto a los casos aceptados, deben investigarlos con prontitud, encausar a los que renan los requisitos, y si deciden encausar uno difcil, complicado o importante, deben hacer un plan de investigacin y adoptar las medidas necesarias, segn las circunstancias del caso. b) Sistema de procedimiento de investigacin. Cuando un caso penal ha sido encausado, el rgano de seguridad pblica debe realizar investigacin, buscar y allegar de forma total y objetiva las pruebas de la culpabilidad del sospechoso de haber cometido un delito, y examinarlas para la comprobacin. Debe, por tanto, tomar toda clase de mtodos y medidas para la investigacin conforme a la necesidad, pero deber obrar estrictamente de acuerdo con los requisitos y el procedimiento establecidos por ley. c) Sistema de detencin y arresto. El rgano de seguridad pblica puede detener a priori a un criminal in fraganti o elemento sospechoso importante que tenga circunstancias previstas en la ley; si bien debe acatar la declaratoria de libertad bajo anza para la espera del interrogatorio, debe ejercer la vigilancia del domicilio si hay pruebas que evidencian el hecho del delito perpetrado por un sospechoso, que probablemente pueda ser sentenciado a una condena superior a la pena temporal. Y, si estos mtodos resultan insucientes para prevenir que se produzca un peligro social y por ello es necesario arrestarlo, deber pedir aprobacin al rgano scalizador para el arresto. d) Sistema de transferencia para la demanda. Cuando el rgano de seguridad pblica naliza la investigacin de un caso, si el hecho del delito es claro, las pruebas son slidas y sucientes, la naturaleza y el cargo del delito son considerados correctos, la tramitacin legal es completa y es necesario exigir responsabilidad penal segn la ley, deber transferir el caso a la scala popular del mismo nivel para su examen y decisin de presentar o no demanda. e) Sistema de pruebas. El personal de investigacin debe seguir rigurosamente el procedimiento legal en la recoleccin de toda clase de pruebas susceptibles de demostrar la culpa o inocencia, grave o leve, del sospechoso del delito. Estn estrictamente prohibidos la tortura para la obtencin de confesin y otros mtodos ilegales tales como la amenaza, la induccin y el engao para la recoleccin de

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pruebas. En lo que respecta a la preparacin de los policas, la Escuela de Formacin para la Seguridad Pblica se encuentra en Shangai y los cursos bsicos tienen una duracin mnima obligatoria de dos aos. En ambos casos, Federacin Rusa y Repblica Popular China, los cuerpos de seguridad pblica constituyen una herencia o legado de dcadas de gobiernos totalitarios: tratndose de Rusia, despus de atravesar una compleja etapa a partir de la Perestroika, se vislumbra un servicio profesional de carrera y una tica del servicio a partir tanto de los mtodos cientcos y de informacin heredados, como del recambio generacional de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley; por el contrario, en China, el Partido Comunista se mantiene en el poder y contina utilizando a las policas como instrumento de control social y de represin de cualquier tipo de disidencia poltica.

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Captulo iv Modelos policiales latinoamericanos

En general, en Amrica Latina la organizacin de la polica es de carcter casi militar; incluso, en muchos pases, los directores o jefes de polica son militares en actividad o en situacin de retiro. Esta particularidad, este sesgo castrense, hace que histricamente la polica latinoamericana, en general, haga hincapi en los aspectos represivos y se encuentre alejada de la sociedad de la que forma parte y se nutre. Algunos ejemplos pueden servir para ilustrar sobre el particular: 1) Argentina: el jefe de la polica federal y sus directores generales son ociales superiores de las fuerzas armadas, tradicin que se conserva desde 1885, ao en que la jefatura de polica de ese pas era ocupada por un coronel del ejrcito, hasta el advenimiento de la democracia en 1983. 2) Brasil: ociales de alto rango del ejrcito detentan el mando de las policas estaduales militares. 3) Chile: la Direccin General de Carabineros era ejercida tradicionalmente por un general en activo, en tanto que la Direccin General de Investigaciones por un funcionario civil. 4) Colombia: la Polica Nacional era dirigida por un general del ejrcito.

Estructura y organizacin
Con excepcin de los pases federales (Argentina, Brasil y Mxico) y algunos otros (Costa Rica y Venezuela), los servicios policiales latinoamericanos suelen ser instituciones centralizadas, lo que responde a la organizacin poltico-administrativa del pas. La centralizacin se caracteriza por ser un servicio bien integrado y denido con respecto a otros organismos gubernamentales, y con amplia jurisdiccin sobre el conjunto del territorio nacional; tales son los casos de Francia e Italia en Europa, y de la mayora de los pases latinoamericanos. Por el contrario, la polica descentralizada se distingue por tener un mbito jurisdiccional restringido y a menudo superpuesto, a causa de la multiplicidad de

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servicios y criterios no necesariamente coincidentes en lo que atae a su organizacin interna a las normas de seleccin y formacin del personal y a sus funciones; pertenecen a esta categora Canad y Estados Unidos, y en Amrica Latina los pases antes citados con una estructura poltica federal. Los factores que han justicado la adopcin de uno u otro modelo son variados; los ms frecuentes son el sistema poltico-administrativo del pas, la tradicin y vitalidad de la poltica local y la formacin de estados fuertemente centralistas (Frhling, 2000: 211-213). Las ventajas del enfoque centralizador son la posibilidad de aplicar polticas policiales uniformes en todo el pas, simplicar la organizacin y el funcionamiento del servicio, facilitar su gestin y control, y asegurar una mayor eciencia en la lucha contra determinadas formas delictivas de alcance nacional y transacional. La principal crtica contra este modelo consiste en que con la centralizacin de los servicios policiales se corre el riesgo de crear un Estado policial, sobre todo cuando la polica depende de las fuerzas armadas o del Ministerio de Defensa, o posee una estructura fuertemente militarizada. La perspectiva descentralizadora presenta las ventajas de evitar el aislamiento social de la polica, facilitar un mejor conocimiento de las necesidades reales de la comunidad, con vistas a estar en condiciones de ofrecer respuestas adecuadas a sus problemas, revalorizar la accin de la polica, acrecentar la motivacin de sus miembros, obtener la colaboracin y el respeto de la colectividad y atenuar los inconvenientes de una gestin demasiado pesada y burocratizada. Entre las desventajas del modelo, pueden mencionarse la multiplicidad de cuerpos (muchos de ellos con un nmero restringido de miembros) independientes entre s en un mismo territorio, la falta de coordinacin entre ellos, la posible existencia de criterios diferentes en cuanto a la seleccin y formacin de personal o a las polticas generales del conjunto y, sobre todo, en Amrica Latina, la posible subordinacin de la polica ante el caudillismo local. En general, la estructura interna de los cuerpos de seguridad pblica latinoamericanos consiste en una polica administrativa preventiva, dividida en diversos servicios y una polica judicial, que a veces depende orgnicamente del Poder Judicial (como es el caso de Costa Rica) o del Ministerio Pblico, sobre todo en aquellos pases que han introducido recientemente el sistema procesal penal del tipo acusatorio. Los modelos contemporneos de organizacin policial suelen corresponder, en el Cono Sur, al patrn europeo sobre todo alemn y han sido fuertemente inuidos por el modelo estadounidense en algunos pases de Amrica Central 1, mientras que Cuba y la Nicaragua sandinista modelaron sus fuerzas del orden sobre la base de los servicios soviticos y cubanos, cuya misin fundamental era
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En Panam, el primer director de polica fue un funcionario del FBi.

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la seguridad del Estado. Aunque en un pasado reciente la polica dependa, en algunos pases, de las fuerzas armadas o del Ministerio de Defensa (por ejemplo, Chile, Colombia, Honduras), actualmente suele estar adscrita a otros organismos del Poder Ejecutivo (Ministerio del Interior, Gobernacin o Seguridad Pblica). La simplicacin de los servicios policiales, sobre todo en los pases relativamente pequeos y poco poblados, favorece una estructura organizativa y una coordinacin institucional de mayor claridad; facilita la elaboracin y aplicacin de polticas coherentes y unicadas en el sector; evita duplicidades, antagonismos y rivalidades entre los cuerpos existentes, y permite una mayor eciencia, en particular con respecto a los nuevos problemas sociales y las formas ms recientes y preocupantes de delincuencia (narcotrco, terrorismo, crimen organizado, etc.). En cuanto a la masa crtica humana, conviene reconocer que los criterios de seleccin de los aspirantes a la polica no son, en la regin, especialmente exigentes. As, por ejemplo, tanto en Brasil como en Colombia la polica procede de la clase pobre campesina; en aquella se recibe una instruccin de 4 a 6 meses. Es indudable que el anlisis de la polica es vital para entender los procesos de consolidacin democrtica, ya que la seguridad de la poblacin y el mantenimiento del orden pblico son responsabilidad de funcionarios pblicos investidos de las facultades necesarias para dar cumplimiento efectivo a esas labores; para ello, el Estado detenta el monopolio de la fuerza, que administra a travs de las instituciones policiales (Dammert, 2007). Tratndose de Latinoamrica, puede sostenerse que los servicios de polica no han contribuido adecuadamente al desarrollo social de esta regin; antes bien, la polica se erige en una especie de fuerza paramilitar, esencialmente encargada de la represin, y caracterizada por el constante abuso de la autoridad y la sistemtica violacin de los derechos humanos.

Argentina (Crdoba y Pastor, 2003: 45-77)


La Repblica Argentina es un Estado federal y los estados provinciales que la integran2 gozan de autonoma poltica y jurdica y conservan todo el poder no delegado por la Constitucin Nacional al Gobierno Federal, uno de los cuales es el de organizar su propia polica. Por ello, en Argentina existen tantas policas como provincias, ms una polica federal. Adems, cumplen funciones de polica las fuerzas de seguridad o intermedias de Gendarmera Nacional (en fronteras terrestres y en apoyo a la seguridad ciudadana), Prefectura Naval Argentina (en vas navegables y puertos) y la Polica Aeronutica Nacional (en los aeropuertos). Actualmente, las
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23 provincias y la ciudad de Buenos Aires, que tiene status jurdico comparable al de una provincia (ciudad autnoma), desde la reforma constitucional de 1994 (Artculo 129 de la Constitucin Nacional).

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policas mantienen una organizacin militarizada, y sus cuadros, en general, pertenecen a las clases ms desfavorecidas del pas. En el procedimiento penal, la polica cumple la funcin de fuerza auxiliar al servicio de los funcionarios jurisdiccionales y del ministerio scal, con algunas facultades de iniciativa propia para los casos de primera intervencin y urgencia, supuestos en los cuales debe impedir que los hechos cometidos sean llevados a consecuencias de ulteriores, individualizar a los culpables y reunir las pruebas para dar base a la acusacin. Uno de los problemas ms relevantes de la actualizacin procesal de la polica reside en la determinacin del valor de las pruebas obtenidas por ella, especialmente cuando se postula que han sido obtenidas con violacin de garantas fundamentales. La mayora de las policas provinciales responde al modelo de la polica federal, por lo que conviene centrarse en la misma, cuyo origen se remonta a 1943, como seccin interna de la polica de la capital para responder a la necesidad de ocuparse de los llamados delitos de jurisdiccin federal, es decir, aquellos que por el territorio, la materia o la investidura de sus protagonistas, generaban la competencia de la justicia penal de la nacin federal, aun cometidos en territorio de las provincias. Un ao despus, mediante Decreto-ley 32.265 esa seccin dio su nombre a toda la polica nacional (cfr. Maier, 1996: 70) El funcionamiento de la polica federal est reglamentado por su Ley Orgnica Decreto-ley 333/58 y sus leyes modicatorias, por la Ley para su Personal Ley 21.965 y sus modicatorias, y por el decreto reglamentario de esta ltima (Decreto 1866 de 1983). La polica federal argentina depende del Poder Ejecutivo Nacional, por intermedio del ministro del Interior3, y cumple funciones de polica de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y capital de la nacin, dentro de la jurisdiccin del gobierno nacional4. El personal policial est dividido, bsicamente, en dos grupos: a) los ociales, y b) los subociales y agentes.5 Estos dos grupos o escalafones son estancos6 y estn denidos y diferenciados ya desde el ingreso a la carrera policial, pues su formacin se realiza en escuelas o institutos diferentes7. De acuerdo con la escala jerrquica, el personal policial se agrupa en las categoras de: a) personal superior; b) personal subalterno, y c) alumnos. El primer
Decreto-ley 333/58 (Ley Orgnica de la Polica Federal), raticado por Ley 14.467, Artculo 2. 4 Decreto-ley 333/58, art. 1. 5 Ley 21.965 (Ley para el personal de la Polica Federal), Anexo I, Artculo 1. 6 El Artculo 31 de la Ley 2965 establece que queda prohibido el cambio de categoras del personal subalterno a superior. 7 A excepcin del ingreso de un subocial superior al escalafn de ociales por mritos especiales y al nal de la carrera.
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grupo est integrado por los ociales superiores, los ociales jefes y los ociales subalternos; el segundo por los subociales superiores, los subociales subalternos y los agentes, y el tercero por los cadetes o aspirantes a polica en cualquiera de sus ramas.8 Las leyes respectivas regulan detalladamente todo lo relativo a la jerarqua, superioridad y precedencia9. La disciplina y la subordinacin tambin estn expresamente reguladas, as como el deber de obediencia al superior10. Recapitulando, cada provincia es autnoma para la organizacin de sus fuerzas policiales, las que dependen institucionalmente de los poderes ejecutivos provinciales y en la casi totalidad de los casos renen en un mismo cuerpo las funciones de seguridad y polica judicial, a excepcin de la Provincia de Crdoba, que ha organizado un cuerpo especial de polica judicial11. En 1992, se dict la Ley de Seguridad Interior, Ley 24.059 (BORA, 1992), que establece las bases jurdicas, orgnicas y funcionales del sistema de planicacin, coordinacin, control y apoyo del esfuerzo nacional policial tendente a garantizar la seguridad interior y, en virtud de la misma, se crea el Consejo de Seguridad Interior, cuyas funciones son las que siguen: l La formulacin de las polticas relativas a la prevencin e investigacin cientca de la delincuencia, en aquellas formas que afectan de un modo cuantitativa o cualitativamente ms grave a la comunidad. l La elaboracin de la doctrina y los planes para la coordinacin e integracin de las acciones y operaciones policiales tanto nacionales como interjurisdiccionales. l El asesoramiento en cuanto al suministro de apoyo de personal y medios que dichas acciones y operaciones exigen. l Requerir de los organismos civiles nacionales o provinciales de inteligencia y de las fuerzas de seguridad y policiales, toda informacin e inteligencia necesaria, que deber ser suministrada. l Incrementar la capacitacin profesional de los recursos humanos del sistema, tendiendo a la integracin y economa de los esfuerzos del sistema educativo policial.
Decreto-ley 333/58, art. 37; Ley 21.965, art. 25, y Anexo I, art. 1 y Decreto 1866/83, art. 93. 9 Decreto-ley 333/58, arts. 41 a 43; Ley 21.965, arts. 12 al 17. 10 Decreto 1866/83, arts. 6 y siguientes. El art. 6 establece: La disciplina es la base de la Institucin. La sujecin al rgimen disciplinario se maniesta por la subordinacin, el respeto y la obediencia a las rdenes del superior, a la vez que por la voluntad de alcanzar el n que esas rdenes se proponen. El deber de obediencia al superior en las rdenes del servicio se cumple en todo tiempo y lugar. 11 Cfr. Ley 7826 de la Prov. de Crdoba, Ley Orgnica del Ministerio Pblico Fiscal, arts. 52 y ss. y Cdigo Procesal Penal de la Provincia de Crdoba, arts. 321 a 327.
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En cuanto a la formacin policial se debe sealar que, en el caso de la polica federal, para ingresar a las escuelas de ociales de polica es necesario haber terminado el bachillerato, tener una edad comprendida entre los 17 y 25 aos, ser soltero y poseer ciertas condiciones fsicas y psquicas. La formacin tiene una duracin de tres aos. Para el ingreso al escalafn de subociales y agentes es necesario tener entre 19 y 25 aos, haber aprobado todo el ciclo primario de estudios y tener condiciones psicofsicas mnimas. El periodo de instruccin es de aproximadamente seis meses y, en algunos periodos recientes, los cursos de preparacin se han hecho cumpliendo ya funciones operativas. El principal centro de especializacin de la polica federal es el Instituto Universitario, en el que se dictan siete licenciaturas de cuatro aos de duracin y tres carreras de perito. Si se toma como modelo el caso de la polica federal argentina, su funcin principal, como autoridad administrativa dependiente del Poder Ejecutivo Nacional, es la preventiva y disuasiva: asegurar el mantenimiento del orden y de la seguridad pblicos, prevenir toda accin delictiva y defender contra las vas de hecho la vida, la libertad y la propiedad de las personas.12 En el proceso penal argentino la polica acta como auxiliar de la jurisdiccin, y las facultades de intervencin e investigacin que la ley le asigna, son llevadas a cabo bajo la direccin de las autoridades judiciales y de la Fiscala. En este sentido, la polica es competente para recibir la denuncia, ante lo cual debe proceder a la investigacin del hecho. Igualmente debe investigar, por iniciativa propia, pero tambin por orden de los funcionarios judiciales y de la Fiscala, los delitos de accin pblica. En sntesis, la polica, segn la ley procesal penal nacional, se ocupa, en los supuestos sealados precedentemente, de la investigacin preliminar de los delitos con el n de individualizar a los autores y recoger todas las pruebas necesarias para fundamentar adecuadamente una acusacin. La actividad de la polica en la instruccin penal est resumida, en lneas generales, en el Artculo 183 del Cdigo Procesal Penal de la Nacin, a saber:
investigar, por iniciativa propia, en virtud de denuncia o por orden de autoridad competente, los delitos de accin pblica, impedir que los hechos cometidos sean llevados a consecuencias ulteriores, individualizar a los culpables y reunir las pruebas para dar base a la acusacin.

En la prctica de actos de investigacin, generales u ordinarios, la polica cuenta con las atribuciones que se detallan a continuacin: l Asegurar la escena del hecho y la prueba all existente, pudiendo, si fuere indispensable, ordenar, dando inmediato aviso al juez de instruccin competente,
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Cfr. art. 34 de la Ley Orgnica de la Polica Federal (Decreto-ley 333/58).

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la clausura del local en el que se suponga, por vehementes indicios, que se ha cometido un delito; l Llevar a cabo todas las medidas tcnicas que, de no ser realizadas urgentemente, pondran en peligro el xito de la investigacin (exmenes, fotografas, planos, inspecciones, etc.); l Interrogar a los testigos; l Usar de la fuerza pblica en la medida de la necesidad. A mediados de la dcada de 1990 Argentina asisti a un aumento de la preocupacin pblica sobre la denominada crisis de (in)seguridad, que tuvo como elemento central la baja ecacia y alta corrupcin de las instituciones policiales. En este contexto, diversas provincias del pas desarrollaron iniciativas de reforma de la institucin policial (en especial, Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba y Mendoza). Sin duda, la experiencia de la Provincia de Buenos Aires por su magnitud y cobertura territorial, constituye un ejemplo paradigmtico del objetivo, resultados y problemticas de estas iniciativas (Dammert y Bayley, 2005: 133-152).

Reforma de la Polica de la Provincia de Buenos Aires13


Coloquialmente denominada Polica Bonaerense, es el organismo estatal encargado de velar por la seguridad pblica en la provincia de Buenos Aires. Es una de las mayores fuerzas policiales de la Argentina, teniendo a su cargo una poblacin aproximada de 14 millones de habitantes, cerca de 38% de la poblacin total del pas. Actualmente, esta polica se encuentra dividida en cuatro fuerzas independientes y descentralizadas, que son instituciones civiles, armadas y jerarquizadas, a saber: las policas distritales, cuyas jefaturas dependen de cada distrito bonaerense, las comunales, las de investigacin, que estn vinculadas a la labor judicial y la Polica Buenos Aires 2, que es una fuerza policial encargada de forma exclusiva del patrullaje preventivo, disuasivo y efectivo solamente en el territorio del Conurbano (Gran Buenos Aires). Todas dependen del Ministerio de Seguridad provincial, con sede en la ciudad de La Plata, y tiene destacamentos y estaciones en todas las localidades del territorio provincial.14 Se trata de una fuerza policial reconocida histricamente por los altos niveles de violencia rutinaria y la sistemtica violacin de los derechos humanos, perpetrada por ciertos grupos operativos en el interior de su estructura. No obstante, a nes de 1996 los graves hechos de violencia policial, incluyendo la detencin y el procesamiento judicial de ociales implicados en el
Un anlisis sobre la experiencia de reforma de la polica bonaerense puede verse en; Frhling: 2002: 29-30. 14 Ver Polica de la Provincia de Buenos Aires en http://es.wikipedia.org/wiki/ Polic%C3%ADa_de_la_Provincia_de_Buenos_Aires
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ataque terrorista contra la sede de la Asociacin Mutual Israelita Argentina (AmiA), generaron cambios en la jefatura policial. La Ley de Emergencia Policial (Ley 11880) modic la estructura de la institucin e impuso que todos los integrantes de la fuerza seran puestos a prueba por el plazo de un ao, durante el cual se analizara su conducta y, en caso de comprobarse irregularidades, se los separara de la institucin mediante un despido deshonroso. De igual forma, se reform la Ley de procedimiento criminal con el objetivo de mejorar el control de las actividades de la polica y modicar su relacin con el Poder Judicial. Este inicio de reforma sufri diversos contratiempos, especialmente por la constante negativa de los ociales para aceptar los cambios propuestos. Esta situacin se replic el ao 1997, cuando se promulg el Plan de Reorganizacin General del Sistema Integral de Seguridad e Investigacin de los Delitos de la Provincia de Buenos Aires, cuya primera medida dispuso la intervencin de la polica a efectos de su reorganizacin, y estableci un plazo de 90 das para dicha accin. El interventor destituy a toda la planta supervisora de la fuerza policial, desmantel las lneas de mando y orden el retiro de ms de 300 comisarios generales y comisarios mayores. De igual forma, se promulg la Ley 12090 que cre el Ministerio de Justicia y Seguridad, con funciones en la gestin de las reas de seguridad, investigaciones policiales, justicia, sistema penitenciario y relaciones con la comunidad. Este proceso de reforma ha pasado por etapas diversas de avance y retroceso, marcadas principalmente por el inters y utilizacin poltica de la temtica. A la fecha continan las denuncias de corrupcin y utilizacin excesiva de la fuerza. Para el principal gestor de reforma, los asuntos crticos de la estructura policial eran: l Un modelo de organizacin anacrnico, vertical y prusiano, elitista en el mando, fruto de la existencia de un doble escalafn de subociales, por un lado, y ociales, por el otro, con escasas exigencias de admisin y capacitacin respecto de los primeros, y conduccin y mando tan slo reservados para los segundos. l Una institucin que fue conformando una funcionalidad ms afn a las necesidades polticas de los diferentes gobiernos que a los de la propia comunidad. La academia exclusivamente corporativa contribuy a consolidar el modelo y alejarla de la comunidad. Adems, la ausencia de una poltica en materia de recursos humanos la debilit sin sentido, rest estmulo para el progreso y capacitacin personal, y priv de todo vigor a la institucin. l Los abusos y delirios de poder, al igual que la corrupcin y los fenmenos de gatillos fciles, eran tolerados por el sistema, conformando una cultura policial disidente con las normas. A lo que se suma la ausencia de ecacia, no slo en materia de prevencin del delito, sino tambin en el mbito de la investigacin, muchas veces por ausencias maniestas de recursos tcnicos y humanos. l El dcit severo del registro estadstico del delito y la falta de todo aprovecha-

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miento de la informacin para el esclarecimiento del mismo, aunado a la ausencia de tecnologa propia, sin pasar por alto que la inteligencia policial se hallaba ms encaminada a indagaciones de naturaleza poltica. l La ausencia de un consenso social, e incluso que fuera temida, se desconase de ella, o, en el mejor de los casos, se la tuviera como ineciente. La reforma trajo aparejado que el verticalismo fuera reemplazado por un proceso de descentralizacin pleno, que hizo ejes en los municipios y que permiti acercar el poder al territorio y a la gente. Los dos escalafones se convirtieron en uno solo, se suprimieron grados de ms, se implementaron las exigencias de ingreso y se cre un nuevo escalafn de apoyo. Se implement todo un plan de fortalecimiento institucional y se sextuplic la capacidad de incorporacin gracias a la descentralizacin de la academia y a la creacin de nuevos centros en el Interior y en el Conurbano. Se abrieron las puertas de las academias policiales a las universidades, con quienes se efectuaron convenios para que el personal policial se forme en ellas, a la vez que la Ley de personal permiti la incorporacin de grados intermedios de profesionales universitarios. Se informatiz la totalidad de las dependencias policiales y se cre un sistema estadstico informtico que permite controlar el desempeo policial. Las comunicaciones policiales se superaron holgadamente con la aparicin del Centro de Emergencias Policiales, ms conocido como 911. Se logr un mejoramiento de la Polica Cientca con la incorporacin de tecnologa de ltima generacin, hasta en las investigaciones ms sosticadas. Se esclarecieron hechos delictivos sobre los cuales ya se haba perdido toda esperanza. Se redujo el ndice de los delitos ms graves, que mayor conmocin social causaban y se premi a los policas que se destacaron por su valiosa labor. Se crearon cuerpos policiales y una nueva polica, incluyendo la Patrulla Rural. Para atender la demanda de la realidad del Conurbano se cre la Polica Buenos Aires 2, fuerza moderna que se complementa con las dems, y opera en su territorio y con la Fuerza Federal. Se cumpli con una vieja aspiracin, que fue la desafectacin, por parte de las comisaras de la labor administrativa, conada a los mbitos de organizacin provincial y tambin a los tribunales de faltas de los municipios. Tambin se incentiv al mximo la participacin comunitaria, que fue y que es uno de los ejes fundamentales de la reforma. Sin embargo, por ms esfuerzos en modernizar la institucin policial, con ms tecnologa, mejorar sustancialmente sus cuadros, escalafones, su poltica en materia de recursos humanos, hay algo que no se puede cambiar: la necesidad de operar un cambio en la cultura institucional de la Polica de la Provincia de Buenos Aires, que tiene que ver con las prcticas cotidianas que se vienen observando de distintos tipos de conductas, que implican una verdadera deformacin del ejercicio funcional de los deberes y funciones. Muchas veces un abuso o conductas abusivas se transforman simplemente en normas o reglas nalmente aceptadas. De ah el gran

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reto de lograr, por parte de todo el personal policial, una plena conviccin de que hay ciertos cambios que son fundamentales y que slo ellos pueden producir. Para ello se lanz el programa Lderes para el Cambio de la Cultura Institucional, que permita seleccionar para los cargos crticos de mando a quienes puedan exhibir esta nalidad y el ejercicio de la crtica. El otro eje es el propio concepto de seguridad, concebido como un estado de hecho, una situacin de hecho que garantiza de alguna manera el goce de los bienes jurdicos. De ah la conviccin de que el concepto de seguridad deba ser francamente reconocido sobre la base de la inclusin a la hora de tomar decisiones y planicar polticas de Estado. Esto es, el fenmeno de la exclusin social como elemento bsico a la hora de tener que arbitrar polticas en materia de seguridad. La exclusin y la marginalidad social son fenmenos que generan violencia generalizada, anttesis de la bsqueda de la paz social.15 En cuanto a las etapas y alcances de la reforma policial de la Polica de la Provincia de Buenos Aires, cabe sealar:16 1) Primera etapa de la Reforma Policial (1998/1999), tras la intervencin y disolucin de la Polica Bonaerense (1977/1998), la cual consisti en una profunda reestructuracin de la organizacin de la agencia policial, y cuyos ejes principales fueron: a) La descentralizacin mediante la creacin de 18 jefaturas departamentales de Seguridad; b) La neta diferenciacin entre la Polica de Seguridad y la de Investigaciones, y c) La participacin comunitaria con poderes de formulacin de propuestas y control externo del funcionamiento policial. La importancia de la descentralizacin respondi y responde a la idea de romper con una estructura macroceflica, de verticalismo extremo y de conduccin discrecional de un jefe con poderes omnmodos, que histricamente facilit la conformacin de camarillas o grupos de poder que garantizaban el caudillismo policial y la continuidad a partir de la digitacin de su descendencia. Adems, las policas ms modernas del mundo se organizan hoy de un modo descentralizado, en razn de la mayor eciencia en la accin como resultado de aproximar el mando al territorio y, tambin, recuperar o mantener el control poltico sobre la organizacin policial.
Discurso del Ministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires, Len Carlos Arslanin, en http://www.mseg.gba.gov.ar/ForyCap/eventos/discurso%20ministro.html 16 Fundamentos de la Ley 13482, en http://www.mseg.gba.gov.ar/mARCO%20 NORmATiVO/ORGANiZACiONDEPOLiCiAS/Fundamentos%20de%20la%20LEY%20 13482.doc
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2) Segunda fase de dicha reforma, a partir de tres grandes acciones: a) La creacin de la Polica Comunal de Seguridad; b) La Polica Buenos Aires 2, concebida como fuerza de seguridad de respuesta rpida, apta para la actuacin de comando conjunto o unicado en el Gran Buenos Aires;17 c) Un reordenamiento de los recursos humanos policiales, cuyos aspectos ms salientes constituyen la reunicacin escalafonaria entre subociales y ociales, la refundicin de los diecisiete grados preexistentes en tan slo nueve, la incorporacin del criterio de banda salarial en el que se premia el mrito y la incorporacin de civiles con capacidades sucientes en los grados, la modicacin de la edad jubilatoria y la conversin progresiva de la multitud de suplementos vigentes (virtuales pagos en negro) en remuneracin salarial lisa y llanamente, y por tanto contributiva a favor de la caja previsional. De estas tres acciones, las dos primeras avanzan en la descentralizacin, en particular la creacin de la Polica Comunal, concebida en esta fase como cuerpo policial con una doble dependencia: funcional, con el intendente, y orgnica con el ministro de Seguridad. La accin involucra tan solo a la Polica de Seguridad. Por encontrarse aanzado y experimentado dicho esquema, se avanz a la segunda fase, lo que supuso acentuar dicho proceso y utilizar como nuevo eje a los municipios. A ello respondi la sancin de la Ley 13210, que estatuy la Polica Comunal para aquellos municipios del interior de la provincia, con una poblacin
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El primero y segundo cordn del conurbano bonaerense, con sus 24 partidos, representan la zona ms crtica de la Provincia de Buenos Aires en materia de seguridad. Acumulan 62.84% de la poblacin total de la Provincia, en un rea que representa tan slo 1.18% de su supercie. Por ser el primer cordn una zona contigua a la ciudad autnoma de Buenos Aires, muchas de las bandas que delinquen all tienen su asiento en el conurbano, donde reducen los bienes provenientes del delito, sus miembros se refugian, esconden sus armas, vehculos y utilizan viviendas para mantener cautivas a vctimas provenientes de secuestro.Lejos de constituir compartimentos estancos, el conurbano bonaerense y la ciudad autnoma de Buenos Aires conforman una unidad que demuestra la conveniencia de una planicacin estratgica de conjunto y el acopio de informacin en modo centralizado. Tal diagnstico, en unin con el proceso de reestructuracin, reordenamiento y depuracin de las policas de la provincia de Buenos Aires, demanda la creacin de una fuerza de seguridad absolutamente nueva, apta para su articulacin con la polica federal y, en particular, con las fuerzas de seguridad, a la vez que con las policas departamentales con actuacin en el primer cordn. Ver Felipe Carlos Sol, en http://www.mseg.gba.gov.ar/mARCO%20NORmATiVO/ORGANiZACiONDEPOLiCiAS/Fundamentos%20de%20creaci%C3%B3n%20 Polic%C3%ADa%20Buenos%20Aires%202la%20LEY%2013202.doc

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inferior a los 70 000 habitantes, con dependencia funcional del intendente. Si bien se acot a dicho mbito la conguracin de ese nuevo modelo, en razn de su menor complejidad, lo que permiti entre otras cosas conceder el mando de la fuerza policial al intendente, en los trminos que la propia Ley 13210 decide, ello no fue bice para que se avanzara en la descentralizacin, aunque en modo polticamente ms limitado, en el resto de los municipios. La descentralizacin administrativa, de esta segunda fase, es consecuencia de la descentralizacin poltica o gubernativa; a ella atiende el modelo de Polica Comunal incluida en este proyecto unicador. A travs de la Resolucin del ministro de Seguridad 1625/04 se estableci para el resto de los municipios un criterio de desconcentracin administrativa, segn el cual en cada uno de ellos se genera la denominada Polica de Seguridad de Distrito, con su propia jefatura orgnica y funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad a travs de las jefaturas departamentales, aunque con cierta autonoma para la decisin de cuestiones relativas a su funcionamiento y afectacin de recursos. Lo que distingue a la polica de distrito de la polica comunal es la relacin de subordinacin, en la primera, tanto en lo orgnico como en lo funcional dependiente del Ministerio de Seguridad, mientras que en la segunda depende del Ministerio en lo orgnico y del intendente en lo funcional. Entre las distintas ventajas, cabe sealar que la institucin de la jefatura por municipio permite acercar el poder de decisin y mando policial al territorio comunal, achicndose as la unidad de anlisis, lo que faculta una mejor observacin y un mayor control sobre el desempeo policial en dicha unidad. Por lo dems, arma la idea de responsabilidad e iniciativa, mando directo sobre las comisaras y conduccin operativa ms ecaz. 3) Tercera etapa de profundizacin de la reforma: aparecen cinco grandes reas en las que puede sistematizarse a las policas de la provincia de Buenos Aires: 1. rea de las Policas de Seguridad; 2. rea de las Policas de Investigaciones; 3. rea de la Polica de Informacin; 4. rea de la Polica de Comunicaciones, y 5. rea de Formacin y Capacitacin Policial. Finalmente, se hace hincapi en la deontologa policial, que queda consagrada en el marco normativo vigente, que a la letra reza:18
Artculo 13. El personal de las Policas de la Provincia de Buenos Aires, en el desempeo de sus funciones deber adecuar su conducta a los siguientes principios bsicos de actuacin policial:
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Buenos Aires - Unicacin de la Organizacin Policial en la Provincia. Ley 13.482, Publicada en el Boletn Ocial, La Plata, 28 de junio de 2006. En http://www. ligadelconsorcista.org/node/640

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a) Desplegar todo su esfuerzo con el n principal de prevenir el delito y proteger a la comunidad actuando acorde al grado de responsabilidad y tica profesional que su funcin exige para preservar la situacin de seguridad pblica y las garantas constitucionales de los requeridos por su intervencin. b) Observar en su desempeo responsabilidad, respeto a la comunidad, imparcialidad e igualdad en el cumplimiento de la Ley, protegiendo con su actuacin los derechos fundamentales de las personas, en particular los derechos y garantas establecidos en las Constituciones Nacional y Provinciales y en las Declaraciones, Convenciones, Tratados y Pactos complementarios. c) No inigir, instigar o tolerar ningn acto de torturas u otros tratos crueles, inhumanos o degradantes, ni invocar la orden de un superior o cualquier tipo de circunstancia especial o situacin de emergencia pblica para justicar la comisin de delitos contra la vida, la libertad o la integridad personal. Toda intervencin en los derechos de los requeridos por su accionar debe ser moderada, gradual y necesaria para evitar un mal mayor a bienes o derechos propios o de terceros, o para reestablecer la situacin de seguridad pblica. d) Asegurar la plena proteccin de la integridad fsica, psquica y moral de las personas bajo su custodia. Facilitar y tomar todas las medidas que sean necesarias para la revisin mdica de los mismos nicamente con nes de anlisis o curativos. e) No cometer, instigar o tolerar ningn acto de corrupcin que son aquellos que sin llegar a constituir delito, consistan en abuso de autoridad o exceso en el desempeo de funciones policiales otorgadas para el cumplimiento de la Ley, la defensa de la vida, la libertad y seguridad de las personas, sea que tales actos persigan o no nes lucrativos, o consistan en brutalidad o fuerza innecesaria. f) Ejercer la fuerza fsica o coaccin directa en funcin del resguardo de la seguridad pblica solamente para hacer cesar una situacin en que, pese a la advertencia u otros medios de persuasin empleados por el funcionario policial, se persista en el incumplimiento de la Ley o en la inconducta grave y utilizar la fuerza en la medida estrictamente necesaria, adecuada a la resistencia del infractor y siempre que no le inigiera un dao excesivamente superior al que se quiere hacer cesar. g) Cuando el empleo de la fuerza y de armas de fuego sean inevitables, identicarse como funcionarios policiales y dar una clara advertencia de su intencin de emplear la fuerza o armas de fuego, con tiempo suciente como para que se tome en cuenta, salvo que al dar esa advertencia pusiera indebidamente en peligro al funcionario policial, se creara un riesgo cierto para la

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vida de otras personas, o resultara evidentemente inadecuada o intil dadas las circunstancias del caso. h) Mantener en reserva las cuestiones de carcter condencial, particularmente las referidas al honor, la vida y los intereses privados de las personas, de que tengan conocimiento, a menos que el cumplimiento del deber o las necesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario. i) Recurrir al uso de armas de fuego solamente en caso de legtima defensa propia o de terceros y/o situaciones de estado de necesidad en las que exista peligro grave, inminente y actual para la vida de las personas, o para evitar la comisin de un delito que entrae ese peligro, debiendo obrarse de modo de reducir al mnimo los daos a terceros ajenos a la situacin. Cuando exista riesgo de afectar la vida humana o su integridad, el polica debe anteponer la preservacin de ese bien jurdico al xito de la actuacin o la preservacin del bien jurdico propiedad.

En sntesis, la complejidad del proceso de reforma policial del mayor estado de fuerza pblica de Argentina arroja resultados contradictorios, pero, como quiera que sea, los proyectos de transformacin de la institucin policial bonaerense y su ejecucin constituyen esfuerzos gubernamentales insoslayables: sirva este proceso de ejemplo de la complejidad de la institucin policial y los retos aparejados en el marco de la democracia y el Estado de Derecho.

Brasil (Choukr y Bacilla, 2003: 117-158)


La estructura federal brasilea determina que cada estado organice sus propias instituciones, que funcionan de manera similar pero no idntica, y en esto la polica no es la excepcin. Durante el periodo de gobierno militar (1964-1985), todas las policas funcionaban igual porque dependan del ejrcito; pero con la Constitucin Poltica de 1998 cada estado dene sus estructuras y reglamentos, aunque con semejanzas; de hecho, es casi la misma organizacin la que se replica en cada estado: existe la Secretara de Seguridad Pblica, que no tiene competencias en cuanto al control interno de las policas, pero tiene Corregedora y Ouvidora, rganos que vigilan el comportamiento tanto de la Polica Militar (encargada del control del delito), como de la Polica Civil (investigadora) y la tcnica (cuerpo cientco o de peritos que realizan la labor de recoleccin de pruebas que puede funcionar de manera independiente o formar parte de la Polica Civil), pero sin potestad de sancin, pues se trata de un organismo externo. (Arias y Ziga, 2008: 33) El artculo 144 de la Constitucin brasilea reconoce que la seguridad pblica es un deber del Estado, derecho y responsabilidad de todos y ejercida para la pre-

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servacin del orden pblico y de los derechos de las personas y de su patrimonio a travs de los siguientes rganos policales:19 l Polica Militar: perteneciente a cada estado (en Rio Grande do Sul recibe el nombre de Brigada Militar), es responsable de la vigilancia de las calles y operaciones para mantener el orden pblico; como fuerza auxiliares y de reserva del ejrcito se encuentran subordinados, junto con las policas civiles, a los gobernadores de los estados, del Distrito Federal y de los territorios. l Polica Civil: perteneciente a cada estado, es manejada por delegados, cuya unidad se llama delegacia; tiene la tarea de actuar de polica judicial, lo que signica brindar auxilio al Poder Judicial en la aplicacin de la ley, en crmenes de jurisdiccin de la Justicia Estadual, siendo responsable de las investigaciones de algunos delitos (excepcionalmente podr encargarse de infracciones penales de jurisdiccin federal, en caso que no exista una dependencia de Polica Federal en la zona), adems de cumplir acciones de inteligencia policial. l Polica Federal: dependiente del Ministerio de Justicia, es responsable de actuar en crmenes juzgados por la justicia federal, donde tambin ejerce la funcin de polica judicial. Incluye a la Polica Martima, responsable del control en las fronteras, aduanas y emisin de pasaportes. La polica federal tambin se encarga de investigar al crimen organizado, contrabando de drogas, lavado de dinero, contrabando de personas, fraudes electrnicos y terrorismo. l Polica Rodoviria Federal: se concibe como un rgano permanente, estructurado en carrera, y destinado por ley al patrullaje ostensivo de las carreteras federales, as como del control del transporte en las principales entradas y salidas del pas. l Polica Ferroviaria Federal: rgano permanente, estructurado en carrera, y destinado, de conformidad con la ley, al patrullaje ostensivo de los ferrocarriles federales. l Los municipios podrn constituir guardias municipales, destinadas a la proteccin de sus bienes, servicios e instalaciones, conforme lo dispuesto por ley. Cada una de estas organizaciones policiales cuenta con sus respectivas leyes orgnicas y son administradas por incontables actos emanados de las respectivas secretaras de Seguridad Pblica (en el caso de las policas estaduales civiles o militares) y por el Ministerio de Justicia, por medio del Departamento de la Polica Federal, tratndose de la polica federal.

Organizacin de la polica
Para entender la estructura policial brasilea es necesario partir de la forma de Estado, determinada por la Constitucin de la Repblica, que prevee un estado fede19

Ver http://www.ipax.gob.mx/historiapol.html

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rado, y que reconoce el papel del municipio em la estructura. Adems del criterio basado en los tres rdenes de gobierno, que contempla tres tipos de polica, existe una divisin entre la actividad polical de investigacin, conada a la polica civil y la actividad policial ostensiva, de atribucin de la polica militar en el mbito de los Estados, as como una suerte de especializacin, tratndose de las policas federales contempladas en la Ley Suprema. De esta forma se puede presentar el siguiente escenario para la distribucin de las estructuras y actividades policiales: l En cuanto a la forma de Estado s polica federal s policas estaduales s guardias municipales l En cuanto a la estructura organizativa s civil s militar l En cuanto a las actividades policiales s investigadora, realizada por la polica civil y por la polica militarizacin s de policiamiento ostensivo, realizada por la polica militar estadual y por las policas federales especiales. La Polica Federal es instituida por ley como rgano permanente, estructurado en carrera y destinado a:20 l La persecucin penal en caso de alteracin del orden poltico y social o en detrimento de los bienes, servicios e intereses de la Unin y de sus entidades autrquicas o empresas pblicas, as como otras infracciones cuya prctica tenga repercusin interestatal o internacional o exija la represin uniforme, segn lo dispuesto en la ley. l Prevenir y reprimir el trco de estupefacientes o drogas anes, el contrabando, sin prejuicio de la accin hacendaria o de otros rganos pblicos en sus respectivas reas de competencia. l Ejercer funciones de polica martima, area y de fronteras. l Ejercer, con exclusividad, las funciones de polica judicial de la Unin. En el mbito federal, el jefe de la institucin, denominado superintendente de la Polica Federal, que ejerce el mando sobre el llamado Departamento de Polica Federal (DPF) se encuentra subordinado al Ministro de Justicia que, a su vez, responde al presidente de la Repblica. Por lo tanto, se trata de un cargo de conanza, de libre designacin y remocin, que tampoco cuenta con control externo tcnico o poltico en su nominacin. Al superintendente est ligada toda la estrutura del DPF, el cual dispone de 27 superintendencias regionales, 54
20

Ver http://pdba.georgetown.edu/comp/seguridad/policia/mision.html

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delegaciones de Polica Federal, 12 puestos avanzados, dos bases uviales y dos bases terrestres. Los policas federales son seleccionados a partir de concursos pblicos nacionales y a travs de varias etapas de prueba, que incluyen: capacidad mdica, fsica, psquica y de conocimientos. Para las denominadas carreras bsicas, que son de escribiente y agente, se exige que el candidato est, por lo menos, realizando un curso superior. El perito debe estar habilitado en un curso universitario que posibilite el ejercicio de polica cientca, y su formacin bsica se lleva a cabo en la academia de polica. Para convertirse en delegado de la Polica Federal es preciso que el candidato tenga titulacin universitaria en el rea del derecho, y despus de aprobar un concurso pblico nacional que indaga sobre materias jurdicas21, supere tambin el curso de formacin de la Academia Nacional de Polcia situada en Brasilia / Distrito Federal. La Academia Nacional de Polica es la escuela responsable de la formacin de todo polica federal. En general, los cursos tienen una duracin de cuatro meses intensivos en turnos de maana, tarde y noche, con descanso los domingos. Cabe destacar el elevado grado de dicultad de los exmenes, ya que las disciplinas son eliminatorias. Las materias bsicas son las siguientes: adiestramiento fsico, armamento y tiro, inteligencia policial, polica hacendaria, polica judicial, polica martima, area y de fronteras, polica poltica y social, investigacin policial, planeamiento operacional, gerenciamento y manejo de crisis, tcnicas de interrogatorios, procedimentos administrativos y rgimen jurdico. A los que se suman los siguientes tems: lealtad, rmeza de actitudes, sentido de la responsabilidad, dedicacin y entusiasmo, iniciativa, tenacidado, comportamento social, presentacin e higiene personal, disciplina, puntualidad, camaradera. De la misma manera, en el mbito estadual, la polica civil y la militar estn subordinadas a la denominada Secretara de Seguridad Pblica, subordinada al gobernador del Estado. El jefe de la Polica Civil, denominado delegado general de Polica, es designado por el Poder Ejecutivo. La carrera jerarquizada se inicia a partir de un concurso pblico, debiendo el candidato superar un proceso selectivo, que viene dado por el curso en la Academia de Polica de su Estado. Igualmente, el comandante general de la Polica Militar, rgano mximo de la estructura militar en el mbito estadual, es designado directamente por el Poder Ejecutivo. El ingreso a la carrera policial militar tambin se da por medio de concurso pblico mediante exmenes psicolgico, mdico, de capacidad fsica y con consi21

Derecho penal, constitucional, procesal civil y penal, administrativo, tributario, principalmente, conforme Edital n. 001/93 de la Academia Nacional de Polcia.

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derable rigor, a la luz de la cantidad de candidatos que suelen superar, con creces, el nmero de plazas vacantes. Una vez superadas las pruebas los aspirantes deben pasar cursos de adaptacin, a saber:22 l Para sargentos, cabos y soldados especialistas del cuerpo combatiente, el curso suele ser de seis meses y con un grado curricular de 1 200 horas/aula, con las siguientes disciplinas: fundamentos de la actividad; sociologa del crimen y de la violencia; sistema de seguridad en Brasil; polica comunitaria; abordaje sociopsicolgico de la violencia; calidad en el servicio; deontologa policial militar; armamento y tiro; defensa personal; medicina legal y criminalstica aplicada; primeros auxilios; introduccin al estudio del derecho; derecho civil; derecho constitucional; derecho penal; derecho penal militar; derecho procesal penal y penal militar; derecho ambiental; derechos humanos y ciudadana; derecho administrativo y legislacin especial, educacin fsica, salud mental, proceso decisorio ante situaciones, relaciones interpersonales, administracin de crisis, lengua portuguesa, informtica, telecomunicaciones, tcnicas de informacin e inteligencia poicial militar, orden cerrado, historia de la polica militar; legislacin policial militar; prevencin y combate de incendios; defensa civil; policiamiento ostensivo general; policiamiento de guardia y escoltas; policiamiento de trnsito; tcnicas de abordaje; tcticas policiales militares y operaciones policiales especiales. Idntica situacin guardan las Guardias Municipales, cuyo comandante es designado por el prefecto, con una estructura sensiblemente jerarquizada y basada em moldes militares, como el caso de la ciudad de So Paulo.23 En trminos generales, se puede armar que en el caso brasileo: l Existe una directa e histrica vinculacin de las policas como apndices del Poder Ejecutivo en los tres niveles de gobierno; l Se verica la libre designacin de los jefes de esos aparatos, al margen de cualquier forma de control tcnico o poltico; l Predominan los valores militares sobre los civiles en el espritu corporativo; l Predomina, al mismo tiempo, un control judicial de carcter civil sobre las corporaciones. Recapitulando, en Brasil las policas militares son fuerzas de seguridad pblica que tienen por funcin primordial el servicio de polica ostensiva y la preservacin del orden pblico en el mbito de los Estados (y Distrito Federal). Las mismas estn subordinadas a los gobernadores y son, para nes de organizacin, fuerzas
De acuerdo con Portaria do Comando Geral da Polcia Militar n. 397/ de 7 de junio de 2002. 23 Ver organigrama de la Guardia Civil Metropolitana de So Paulo (GCm) en http:// www.prodam.sp.gov.br/gcm/forg.htm
22

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auxiliares y de reserva del ejrcito brasileo, e integran el sistema de seguridad pblica y defensa social de Brasil. Ahora bien, con el n del gobierno militar, a mediados de la dcada de 1980, las policas militares hicieron un esfuezo por rescatar sus propias identidades, fuertemente marcadas por la imagen de la represin de los dos largos periodos de regmenes dictatoriales (de 1930 a 1945, y de 1964 a 1985). Se pas a invertir en una reaproximacin con la sociedad, intentndose recuperar antiguas modalidades del servicio de polica, y desarrollar otras nuevas. El modelo policial brasileo es muy similar al molde mexicano, aunque con una mayor tendencia castrense; desde hace poco ms de dos dcadas, las instituciones policiales buscan ganarse la conanza ciudadana y contribuir, con su funcin, a la consolidacin de la democracia.

Centroamrica
Con la rma y ejecucin de los tratados de paz que pusieron n a dcadas de conictos armados internos, los pases de Amrica Central apostaron por el sistema democrtico de gobierno y la vigencia del Estado de Derecho, lo que trajo aparejado el necesario proceso de modernizacin de la institucin policial a partir de sendos procesos de reforma.

Reforma policial centroamericana de primera generacin


Tal como lo destaca un estudio independiente:
Las reformas policiales en Centroamrica surgen despus de brutales guerras civiles, durante las cuales las fuerzas militares y policiales asesinaron a ms de 300,000 civiles. En este contexto, se hizo evidente que las antiguas fuerzas militares y policiales no eran las adecuadas, tanto en lo operativo como en lo poltico, para convertirse en la fuerza policial de los tiempos de paz y apoyar la democratizacin de la post-guerra. Junto a los militares, la polica particip directamente en los conictos, a travs del espionaje poltico, detenciones ilegales, tortura, escuadrones de la muerte y purgas tnicas. La polica, adems fue un garante de la impunidad, fracasando al investigar y hacer responsables a las fuerzas militares y paramilitares de las atroces violaciones a los derechos humanos. Esta historia hace que la reforma policial sea una condicin necesaria para la construccin de una paz duradera [] En los ltimos ocho aos, se han conducido reformas policiales mayores en Centroamrica. Las metas centrales de tales reformas, son las de separar la fuerza policial de la militar, el establecimiento de un control civil sobre las fuerzas de seguridad y la desmilitarizacin de la seguridad interrna. Al mismo tiempo las reformas buscan poner n a la impunidad, a travs de la creacin de fuerzas policiales responsables, no partidistas y con respeto

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hacia los derechos humanos. Tales reformas holsticas abordan el reclutamiento, capacitacin y sistemas disciplinarios policiales, as como tambin el desarrollo de liderazgo, operaciones, provisin de recursos, sistemas de gerencia y administracin, sistemas de informacin, desarrollo de habilidades tcnicas, manejo de presupuestos y de recursos (Neild, 2002: 1).

En ese contexto histrico de conictos armados internos y represin del aparato de seguridad-inteligencia se inserta la primera generacin de reformas policiales en la regin, las que, a una dcada de distancia, lejos estn de responder a las expectativas sociales generadas:
[] no ha habido escasez de esfuerzos contra el delito, pero simplemente, no han logrado los resultados deseados. Adicionalmente, algunas de las soluciones ofrecidas, signican al menos, una amenaza tan grande como el problema mismo. Algunas partes de Centroamrica se encuentran muy cerca de sacricar el triunfo sobre la democracia, que fue tan difcil de obtener, a cambio de un poco de seguridad [] (ONU, 2007: 23)

Las policas de la regin se caracterizan por marcados desequilibrios, en primer lugar, en su estado de fuerza. Pas Honduras Guatemala Nicaragua Japn Colombia Sudfrica Estados Unidos El Salvador Costa Rica Panam Polica por cada 100,000 habitantes 104 119 163 182 215 224 326 362 465 500

Fuente: Informe de Naciones Unidas 2007, op. cit., pgina 34.

Mientras El Salvador, Costa Rica y Panam presentan una tasa policial envidiable (por encima incluso de pases de gran tradicin policial como Estados Unidos, Sudfrica, Colombia y Japn), Nicaragua, Guatemala y Honduras se caracterizan por el insuciente nmero de efectivos encuadrados para atender a una poblacin de poco ms de 5 millones, casi 13 millones y ms de 7 millones de habitantes, respectivamente. (FLACSO, 2007: 17, 85 y 111). Sin embargo, los desequilibrios

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entre las diferentes instituciones policiales va ms all de los factores cuantitativos (relativamente fciles de mensurar), puesto que se corresponden con la ecacia en sus actuaciones, con la sujecin a cdigos de conducta, con el liderazgo, la carrera policial, el rgimen disciplinario, la transparencia y rendicin de cuentas y, en denitiva, con la conanza/desconanza ciudadana en sus policas. Como quiera que sea, en sus inicios se asumi el costo poltico: En el corto plazo, se comprob que era ms fcil fundar una nueva fuerza policial con legitimidad poltica, que con credibilidad operacional (Neild, 2002: 1). Apostndose, siguiendo a la misma autora, por un horizonte temporal de mediano y largo aliento: en los arreglos de transicin en Centroamrica, las reformas policiales se disearon para corregir los problemas policiales del pasado: partidismo, militarizacin e impunidad. Los procesos, si bien similares entre s, tienen sus propias caractersticas distintivas. La creacin de la Polica Nacional Civil (PNC) en El Salvador, fue un punto de atencin central en los acuerdos de paz y est contenida y descrita con gran detalle en los anexos tcnicos de los acuerdos. En contraste, la PNC de Guatemala, fue apenas esbozada en los acuerdos de paz y fue pobremente implementada. Honduras nunca tuvo un conicto interno mayor, pero sufri los efectos extensivos del rebalse de los conictos de sus vecinos. (idem)

Balance de las reformas policiales


A excepcin de los casos de Costa Rica y Panam, que carecen de Fuerzas Armadas, el resto de los pases de la regin, persigue de la mano de las reformas policiales una clara distincin y separacin entre las instituciones castrenses y las policiales, en la bsqueda de la integracin de policas civiles diferentes a las del pasado histrico y en contacto permanente con la poblacin. La Polica Nacional Civil (PNC) de El Salvador, fue creada a partir de los acuerdos de paz de 1992 con el objeto de cambiar la estructura que hasta ese momento haba tenido la polica, politizada y excesivamente militarizada, alejada de la ciudadana y cercana a grupos de inters. El entrenamiento policial y su conformacin fueron llevados a cabo en colaboracin con la ONU y el Internacional Criminal Investigative Training Assistance Program (iCiTAP) hasta 2002. La reforma policial salvadorea es una de las ms conocidas y, generalmente, considerada como exitosa. Su estructura peculiar es, a su vez, su mayor fortaleza, al integrarse por civiles (60%) y ex combatientes de ambos bandos (20% de la antigua polica y 20% por miembros del FmLN). El diseo institucional de la nueva polica tambin fue altamente descentralizado en la bsqueda de edicar controles y balances, as como monitoreo externo. (FLACSO, 2007: 68) De este modo, la academia de polica, responsable del reclutamiento as como del entrenamiento, fue separada de la PNC y reporta de manera independiente a

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autoridades gubernamentales y no al director general de la PNC. Adems, se crea el cargo de inspector general (iG), bajo el mando directo del Vice-Ministerio de Seguridad Pblica, independiente del jefe de la polica, y con la tarea de supervisar el sistema disciplinario interno. (Neild, 2002: 2) La seguridad pblica en El Salvador constituye un tema relevante en la agenda poltica, pero tambin en la opinin pblica, que ve amenazada su seguridad diariamente por el aumento de la delincuencia y la violencia. No obstante que ms de 10% del producto interno bruto de la nacin es empleado en polticas contra la criminalidad, la desconanza de las instituciones creadas en el contexto de los Acuerdos de Paz para la seguridad de los ciudadanos (PNC y Procuradura de los Derechos Humanos) ha aumentado. De manera tal que, al considerarse que el sistema de seguridad y justicia no funciona ecientemente, la seguridad privada se ha convertido en una alternativa y actor importante del sector: hacia nes de la dcada de 1990 existan 191 empresas de seguridad privada con cerca de 17 000 funcionarios, que en la mayora de los casos no cumpla con los requisitos de formacin ni apego a la Ley de Servicios de Seguridad Privada vigente [] La PNC no est exenta de polmica y crticas, entre las que destacan la falta de ecacia y transparencia y deciencias de planeacin estructural (FLACSO, 2007: 64). Es evidente que la reforma policial en El Salvador es la que ha ido ms lejos, de las tres examinadas aqu. Es el nico pas donde el gobierno ha articulado una poltica de seguridad pblica y est realizando un esfuerzo serio por abordar la debilidad gerencial y operacional de la PNC. A pesar de la resistencia interna de la polica a los cambios en las prcticas operacionales y a los nuevos sistemas de informacin y de manejo, las reformas parecieran ir en marcha de manera seria. Sin embargo, hay un motivo de preocupacin en cuanto a que la profesionalizacin y reestructuracin de la polica produzca, entre otros resultados, un incremento en el poder y control del director general de la PNC. Esto se obtendra al costo de reducir la supervisin y la transparencia. Estas preocupaciones se incrementan por el deslucido rcord sobre temas de disciplina policial, a pesar del involucramiento policial en serios crmenes. Queda por ver si la depuracin en el interior de la fuerza policial [] corregir los persistentes problemas de la PNC, an dbil en su mecanismo disciplinario (Neild, 2002: 33). Si bien Guatemala comienza el proceso de reforma policial a partir del Programa iCiTAP de Estados Unidos, posteriormente, durante la gestin a cargo de lvaro Arz (1996-2000), se formula el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica, para dar lugar a la Ley de Polica Nacional Civil (PNC), promulgada en 1997 y an vigente, y la formacin es asumida por la Unin Europea y desarrollada por el Programa de Apoyo a la Poltica Nacional de Seguridad, a travs de la Guardia Civil Espaola (FLACSO, 2007: 30). Difcilmente se puede pretender crear y desarrollar una polica civil a partir

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del molde de una polica militarizada, fuerza de seguridad o fuerza intermedia, naturaleza de la Benemrita. Con el paso del tiempo, se comprob que parte del personal policial reincidi en conductas de corrupcin y violaciones a los derechos humanos. Durante el segundo periodo (2000-2004), la situacin de la PNC comenz a deteriorarse, en coincidencia con el inicio de la actual crisis de seguridad pblica. Entre algunos factores destacan: la ausencia de inteligencia civil, la inexistencia de una poltica de seguridad pblica denida y coherente, la carencia de cambios para fortalecer la PNC, el Ministerio Pblico y el Organismo Judicial, y la falta de una poltica preventiva del delito (ibidem: 40). Otra fuente destaca vicios de origen, que explican el ulterior desarrollo policial:
En las negociaciones de los acuerdos de paz en Guatemala, los temas policiales seran abordados por una comisin tcnica para la justicia. Dicha comisin nunca asumi la tarea. De hecho, el gobierno de Arz suscribi, an antes de que los Acuerdos hubiesen concluido, un convenio bilateral con la Guardia Civil Espaola (GCE) para que fuese el donante exclusivo, aprobando adems, poco tiempo despus de la rma de los Acuerdos, una ley policial que descartaba una serie de principios claves. Cuando iniciaron su reforma policial en 1997, y observando la lenta respuesta de la polica salvadorea hacia el crimen, las autoridades guatemaltecas priorizaron el rpido despliegue de la nueva polica. La nueva PNC guatemalteca, fue integrada mayoritariamente por personal reciclado de la antigua polica, despus de un corto entrenamiento. La mayora de los agentes de policas y la totalidad de la dirigencia policial provienen del personal de la antigua polica [] En Guatemala el rpido ritmo de la reforma y el masivo reciclaje de la antigua polica en la PNC, ha conducido a bajos niveles de conanza pblica en la nueva fuerza, a pesar de que hay un amplio reconocimiento de que la polica ya no es tan corrupta en cuanto a demandar sobornos y pagos por sus servicios. La baja conanza en la polica, se ve agravada por la presencia de individuos implicados en serios abusos a los derechos humanos en el pasado, quienes ahora estn en el gobierno y en posiciones ejecutivas de la seguridad pblica, as como el involucramiento de la PNC en continuas violaciones a los derechos humanos. Esto afecta, particularmente, a los sectores de la sociedad civil y reas indgenas que fueron de las ms afectadas durante el conicto. El gobierno no muestra voluntad de actuar en conformidad al compromiso adquirido en los acuerdos de paz por una polica multitnica y multicultural [] La reaccin pblica amplia frente a la debilidad de la polica en controlar la creciente criminalidad es la de otorgar un apoyo masivo al involucramiento militar en el trabajo policial. El forjamiento de polticas contina siendo dbil, determinadas por el Ministro de Gobernacin ante la ausencia de una poltica nacional de seguridad pblica [] (Neild, 2002: 2 y 34)

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Tratndose de Honduras, la Polica Nacional Preventiva (PNP) depende, desde 1998, de la Subsecretara de Seguridad Preventiva. Cinco aos antes, se separa la funcin de investigacin, que pasa a ser una tarea exclusiva del Ministerio Pblico y que depende de la Subsecretara de Investigaciones. Este cambio produjo importantes efectos en la profesionalizacin de los funcionarios encargados de la investigacin y permitieron desvincularlos del personal que haba participado en torturas y atropellos de derechos fundamentales. Sin embargo, en general existe una percepcin social negativa sobre la polica (FLACSO, 2007: 97-98), agravada por una tendencia a la remilitarizacin funcional, aunque con amplia resistencia de los jefes policiales (ibidem: 106). No hay que soslayar que durante 30 aos, de 1963 hasta 1993, la polica estuvo bajo el control militar; escndalos en materia de derechos humanos, condujeron a la creacin de una Comisin ad hoc para revisar la situacin, la que propuso la separacin de las funciones de investigacin y de prevencin, as como la creacin de una nueva Direccin General de Investigacin Criminal (DGiC), bajo el mando del nuevo Ministerio Pblico (Neild, 2002: 23). La percepcin de los ciudadanos contrasta con la visin de los mandos policiales, puesto que muy pocos miembros de la sociedad civil tienen un claro entendimiento de las reformas, y ha habido algn grado de erosin en la conanza pblica en el proceso. La que se tiene en la polica investigativa (DGiC), creada como el primer paso del proceso de reforma en Honduras, ha decado despus de su remocin del Ministerio Pblico y su posterior reintegracin al secretariado de seguridad. La DGiC tambin sufri una disminucin de recursos y apoyo poltico debido a que la antigua secretaria de Seguridad, Elizabeth Chuiz, condujo una poltica nociva, favoreciendo la polica preventiva sobre la investigativa, a quienes consideraba hostiles debido a que haban tratado de permanecer bajo la autoridad del Ministerio Pblico. Las continuas y serias violaciones a los derechos humanos incluyendo el alarmante nmero de asesinatos de nios de la calle y abusos de los comits locales de seguridad en algunas reas tambin han contribuido al escepticismo pblico sobre la profundidad real de las reformas (ibidem: 33-34). Mientras que la Polica Nacional de Nicaragua es el nico cuerpo policial del pas tal como lo establece su ley de 23 de agosto de 1996 (FLACSO, 2007: 140), y al que se le reconocen resultados en la prevencin y persecucin del delito, algunos expertos de la regin sostienen que la disciplina, cohesin y control social nicaragenses constituyen las fortalezas que coadyuvan a las exitosas actuaciones de la Polica Nacional. De esta manera, para un reconocido pensador latinoamericano, tratndose de concepciones de seguridad: (Kliksberg, 2008: 15).
[] Aunque con serios problemas estructurales, Nicaragua aplic un enfoque basado en la prevencin y la rehabilitacin que incluy la construccin de una

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relacin directa entre la polica y la comunidad [.] Entre otros programas, se crearon comits de prevencin del delito entre el gobierno, los medios, el sector privado y los miembros de las maras, dirigidos a ofrecer oportunidades a quienes dejasen las pandillas.

Tarea difcil, si se tiene en cuenta la mala imagen que, en general, caracteriza a los cuerpos de seguridad pblica centroamericanos, situacin que explica que:
[] la denuncia de crmenes en la regin sigue siendo baja, debido principalmente a la percepcin de que la polica es inecaz, y que la denuncia del crimen no producir ningn resultado, y tambin debido a la percepcin de que el trabajo de la polica va de la mano con los criminales. La polica reformada es percibida como dbil y esto alimenta el apoyo para el continuado involucramiento militar en las tareas de seguridad en El Salvador y Guatemala, alimentando la actitud, an prevaleciente, de que para ser fuertes ante el crimen se requiere de un abordaje policial represivo (Neild, 2002: 33).

Excepto en El Salvador, en todos los pases de Centroamrica los resultados de las encuestas ms conables arrojan que entre una tercera parte y la mitad de las personas entrevistadas consideran que es posible sobornar a la polica (ONU, 2007: 21).

Cultura de la legalidad
En este marco de trnsito del autoritarismo a la democracia y a la vigencia del Estado de Derecho y de reformas policiales, conviene explorar si a nivel social se verica una aceptacin de la ley como reguladora de la vida colectiva, es decir, si las mayoras nacionales estn dispuestas a respetar las reglas de juego consagradas normativamente. Dicho en otras palabras, revisar la situacin que guarda
[] la cultura de la legalidad [que] puede entenderse entonces como el conjunto de representaciones sociales acerca de la ley, combinadas con alguna nocin de la justicia y la valoracin y legitimidad de las instituciones encargadas de velar por la observancia y respeto al orden jurdico (Corts, 2006 :42).

Posiblemente, el efecto ms profundo de la delincuencia es el deterioro que provoca en la relacin entre los ciudadanos y el gobierno. La obligacin esencial de este es velar por la seguridad de aquellos. Si no cumple esa funcin fundamental, muchos ciudadanos pierden su inters en la democracia. Tal incapacidad es especialmente peligrosa en los nuevos estados democrticos como los centro-

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americanos, objeto de estudio. A menudo, las personas interpretan el aumento de la delincuencia como seal de una aplicacin excesiva de las garantas constitucionales. La nocin de que impera la anarqua puede provocar incluso nostalgia por el rgimen autoritario. Puede motivar a la poblacin a pedir la presencia militar en el orden policial o apoyar la restriccin de las libertades civiles. De acuerdo con uno de los informes ms recientes de Latinobarmetro, los pases de Centroamrica (as como Repblica Dominicana), a diferencia del resto de los pases de Amrica Latina (ONU, 2007: 20), conceden prioridad al orden pblico respecto de los derechos humanos y estaran dispuestos a sacricarlos en el altar de la seguridad.

Bajo ninguna circunstancia apoyara un gobierno militar


Pas Honduras El Salvador Promedio de Amrica Latina Guatemala Nicaragua Repblica Dominicana Panam Costa Rica
2005.

Porcentaje 48 58 62 63 70 71 77 94

Fuente: Latinobarmetro (opinin pblica latinoamericana), Corporacin Latinobarmetro, Santiago de Chile,

Es as como una gran cantidad de latinoamericanos encuestados no rechazaron la idea de un gobierno militar, y muchos de ellos consideraron que un golpe de Estado sera aceptable en circunstancias de corrupcin estatal, o en casos en los que el crimen se hubiera salido de control (ibidem: 21). De ah que no deban extraar dos grandes tendencias en el sector seguridad de la regin: la privatizacin y la militarizacin de la seguridad ciudadana. Tratndose de aquella: (ibidem: 21 y 90) si no es posible conar en que la polica haga cumplir la ley con ecacia e imparcialidad, la poblacin puede adoptar medidas para protegerse a s misma. Cabe armar que uno de los indicadores ms claros de la paralizacin del Estado es el aumento del vigilantismo. En varias zonas de la regin ya existen estructuras de autodefensa, heredadas de periodos de conictos polticos, que se prestan fcilmente para su uso como mecanismos no ociales e imposicin de la ley. En cuanto a la militarizacin, se suele recurrir cada vez con mayor regularidad a las fuerzas armadas, ya sea para incrementar el estado de fuerza policial, o bien para contar con su presencia en zonas altamente conictivas. Pero hay una

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coincidencia de los diversos estudios sobre el fenmeno de la criminalidad en Centroamrica, respecto a que:
Los pases centroamericanos no requieren de fuerzas armadas para luchar contra las maras [] La respuesta militar no resuelve por s sola el problema, aun cuando estn presentes elementos de fuerza. Las fuerzas armadas deben servir esencialmente de refuerzo y respaldo al accionar policial, al cual se le debe proveer constantemente de mayores y mejores conocimientos para el empleo de la fuerza en contra de la delincuencia. (FLACSO, 2007: 48) [] los militares y la polica son bastante diferentes. Los militares se encuentran entrenados para vencer a fuerzas enemigas y controlar el territorio. La polica se supone que trabaja con el pblico, para solucionar problemas, muchos de los cuales se encuentran relacionados de manera perifrica con asuntos criminales [] se cruza una lnea, cuando el gobierno utiliza soldados en contra de sus propios ciudadanos, especialmente en una regin en la que las fuerzas militares han jugado un papel tan importante en represiones en el pasado. El proceso de democratizacin de una fuerza policaca autoritaria, es el proceso de hacerlos menos parecidos a los militares, y la reincidencia en estos asuntos no sirve a la causa de la prevencin del crimen. (ONU, 2007: 23-24)

Sin embargo, resulta difcil prescindir o dejar de lado la tentacin de empear a los militares en misiones y funciones de naturaleza policial, en sociedades de menor grado de desarrollo relativo, y ms si se tiene en cuenta que en algunos casos:
[] el Estado ha perdido el monopolio sobre el uso de la fuerza y los ciudadanos no confan ms en sus lderes y en las instituciones pblicas. Como resultado, el contrato social se desmorona y la gente toma la ley por sus propias manos, tanto para protegerse como para cometer delitos. (ibidem: 9)

Hacia una reforma policial centroamericana de segunda generacin


Esto explica que: El reto radica en consolidar y avanzar las reformas policiales, mejorando al mismo tiempo la ecacia policial y el respeto hacia los derechos bsicos en medio de un ambiente an hostil (Neild, 2002: 2). En este marco, existe una demanda para dotar de ms recursos a la polica. Si bien es cierto que la polica no cuenta con los recursos necesarios en muchos pases de la regin, y que se necesita una reforma profunda en todo el sector de justicia criminal en muchos pases de Centroamrica, sera un grave error asumir que el incremento de recursos a la polica, por s mismo, resultara en tasas delictivas ms bajas. Diversos estudios han

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demostrado que ese no es el caso, por lo que se requiere algo ms que una justicia criminal efectiva para enfrentar las causas del crimen (ONU, 2007: 23-24). Pero, en un contexto signado por la escasez de recursos, tampoco es conveniente dejar de lado a la institucin policial y los esfuerzos reformistas llevados a cabo en la regin. Por el contrario, resulta necesario repensar una reforma policial de segunda generacin que d cuenta de las fortalezas y debilidades de cada una de las policas centroamericanas. Tal vez, convenga hacer un alto en el camino y realizar un balance desapasionado e imparcial de los avances y retrocesos en materia policial. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley constituyen una de las instituciones bsicas del Estado y Centroamrica no es la excepcin, por lo que hay que preservarlos y establecer las bases para su desarrollo y profesionalizacin. Apostar por la plataforma humana es un imperativo categrico y, probablemente, debera erigirse en el eje reformista de segunda generacin. En especial, se debera invertir en los intangibles, es decir en los factores cualitativos no materiales tales como la estructura y organizacin, los sistemas de ingreso y formacin bsica y avanzada (profesionalizacin y especializacin), los cdigos de conducta, los sistemas de evaluacin de desempeo, el mando y liderazgo, las reglas de juego de la carrera policial, el rgimen disciplinario, la racionalidad en la asignacin de recursos, la eciencia y ecacia de sus actuaciones, la inteligencia y contrainteligencia policial, los sistemas de control interno y externo, la integridad de sus elementos, la imagen pblica, as como la motivacin de los hombres y mujeres que encarnan a la institucin policial, aunque, sin duda, su principal desafo sea recuperar la conanza ciudadana a partir de resultados comprobables. La polica se considera auxiliar de la justicia; en ese sentido, difcilmente se podrn obtener avances si la reforma policial no va acompaada por una reforma del sistema de justicia penal en su conjunto. Dicho en otras palabras (International Transparency, 2007: 2-3): resulta esencial contar con un sistema judicial profesional e independiente a n de eliminar la impunidad y hacer cumplir el Estado de Derecho imparcial, y promover la conanza de los ciudadanos, donantes e inversores. Si no se puede conar en las cortes para que enjuicien a los funcionarios corruptos o para que ayuden en el rastreo y devolucin de la riqueza ilcita, no ser posible avanzar en la lucha contra la corrupcin [] La independencia, rendicin de cuentas e integridad judicial deben mejorar con el objeto de aumentar la credibilidad de los sistemas judiciales en los pases ms pobres. No solamente se debe liberar a los procedimientos judiciales de la inuencia poltica, sino que los jueces deben ser sometidos a medidas disciplinarias, inmunidad limitada y un cdigo de conducta judicial con miras a garantizar que se haga justicia. Se requiere una judicatura transparente y competente para que los pases en desarrollo puedan manejar las peticiones de asistencia en la recuperacin de activos robados, de donde destacan,

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entre otras, las siguientes recomendaciones en la prevencin de la corrupcin en los sistemas judiciales: (ONU, 2007: XViii-XXii) l Los nombramientos judiciales deben estar a cargo de un rgano independiente que garantice un proceso objetivo y transparente de nombramiento de jueces entre los mejores candidatos. l El mrito como base, es decir, los criterios de seleccin deben ser claros y ampliamente publicitados, a n de permitir que aspirantes, seleccionadores y dems involucrados adquieran un claro entendimiento de cules son los estndares de seleccin. l Se debe consultar a los grupos de la sociedad civil, incluidas las asociaciones profesionales vinculadas a las actividades judiciales, con respecto a los mritos de los candidatos. l El sueldo debe ser proporcional al cargo, experiencia, desempeo y desarrollo profesional del juez durante el ejercicio de sus funciones; se deben ofrecer pensiones razonables al momento de la jubilacin. l Cuando la asignacin de casos se basa en criterios objetivos y bien denidos, y es administrada por jueces y evaluada peridicamente, se evita que los casos sean adjudicados a magistrados cercanos al gobierno o al mundo empresarial. l Los jueces deben gozar de fcil acceso a la legislacin, casos y procedimientos de la corte, as como recibir entrenamiento inicial, antes o despus del nombramiento, y capacitacin continua a lo largo de sus carreras. l La titularidad del cargo de los jueces debe ser garantizada por alrededor de 10 aos y no estar sujeta a la renovacin. l La inmunidad limitada que se aplique en acciones relacionadas con la funcin judicial les permite a los jueces tomar decisiones sin temor a enfrentar demandas civiles; la inmunidad no se aplica en casos de corrupcin u otro tipo de asuntos penales. l Se deben aplicar estndares estrictos y exigentes para destituir a un magistrado. Los mecanismos de remocin de jueces deben ser claros, transparentes y justos; adems, se debe explicar el porqu de las decisiones. l Un cdigo de conducta judicial ofrece una gua y medicin de la conducta judicial, y debe ser formulado e implementado por la judicatura. l Con respecto a la transparencia, la judicatura debe publicar informes anuales de sus gastos y actividades y ofrecerle al pblico informacin dedigna sobre su gobernabilidad y organizacin. l La scala debe ejecutar procedimientos judiciales en pblico (salvo limitadas excepciones, a saber, cuando se trate de nios), publicar los motivos de sus decisiones y elaborar directrices de procesamiento asequibles al pblico y que orienten y apoyen a los entes decisorios durante el proceso de investigacin y persecucin.

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Estas recomendaciones sirven de complemento para varios estndares internacionales sobre integridad e independencia judicial, as como para algunos modelos de control y rendicin de cuentas elaborados por varias organizaciones no gubernamentales y dependencias gubernamentales. Para romper el crculo vicioso, los pases necesitan desarrollo, justicia, buen gobierno y seguridad. Como prioridad, los Estados deben fortalecer su sistema judicial para desterrar la corrupcin y restaurar la conanza pblica en un Estado de Derecho [] mediante el desarrollo socioeconmico a largo plazo y el Estado de Derecho en lugar de que nicamente se confronten los sntomas mediante una exigibilidad de la ley a corto plazo (ONU, 2007: 9). En cuanto a los retos que se presentan en un contexto dominado por la presencia del crimen organizado transnacional, destaca la imperiosa necesidad de (FLACSO, 2007: 6):
[] Desarrollar y mejorar las capacidades de gobernabilidad democrtica en la regin, conlleva enfrentar este desafo, que adquiere formas nuevas y ms violentas de accionar, dicultando la vigencia del Estado de Derecho, impidiendo un efectivo imperio de la Ley, y erosionando los sistemas polticos y las instituciones democrticas en los pases latinoamericanos y caribeos.

Lo que se necesita no es una mano dura, sino una mano con rmeza y que todos los recursos del gobierno, no nicamente el sector de la seguridad, sean aplicados de manera estratgica. Lo que se necesita es una estrategia para la prevencin del delito. (ONU, 2007: 24). En este campo, la cooperacin internacional, la voluntad poltica y el desarrollo de la conanza, y el mejoramiento de destrezas y capacidades tcnicas son los principios que permitirn desarrollar los instrumentos capaces de limitar, contener y luego vencer esta nueva amenaza a la estabilidad democrtica, el desarrollo y la paz regional. (FLACSO, 2007: 6). Se requiere invertir en capital social, denido como las instituciones y reglas de juego que permiten a una sociedad funcionar en armona y, por ende, hacen posible la accin social;24 por lo tanto, [] una poltica integral en la cual la cuestin esencial sea fortalecer la integracin de la sociedad y robustecer los lazos comunitarios en el seno de cada sociedad nacional (FLACSO, 2007: 6). Recapitulando, sociedad y gobierno, juntos deben unir fuerzas para hacer frente al agelo de la violencia en Centroamrica, pero es en el Estado por su naturaleza y mandato constitucional donde descansa la responsabilidad de prevenirla y combatirla. Y para ello, autoridades y funcionarios pblicos deben, ante todo, respetar y hacer respetar los derechos humanos; se trata de la dimensin tica del Estado como requerimiento de legitimidad ms all de la legalidad que ja el ordenamiento jurdico vigente en cada Nacin. El fortalecimiento del Estado, en el marco de la vigencia
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Banco Mundial en http://www.1.worldbank.org/prem/poverty/scapital/

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de los derechos fundamentales, se erige as en la condicin necesaria para coadyuvar al desarrollo y garantizar la seguridad de la persona humana en Amrica Central.

Colombia (Guerrero, 2003: 195, 237)


La Constitucin Poltica de 1991, en su artculo 216, establece que la fuerza pblica estar integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Polica Nacional; pero, en lo que se reere estrictamente al tema de Polica, el artculo 218 la dene como:
Un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nacin, cuyo n primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades pblicas para asegurar que los habitantes convivan en paz.

La Ley 62 de 1993 reitera estos postulados, e insiste en la importancia de los principios de igualdad, imparcialidad, control ciudadano y publicidad. De la misma manera, la normativa proyecta la labor de Polica a un trabajo comunitario, preventivo, educativo, ecolgico, solidario y de apoyo judicial. No obstante estos principios, la ley reitera la dependencia de la Polica Nacional del Ministerio de Defensa para efectos de su direccin como de su mando. En materia de principios, el Artculo 2 de la misma normatividad establece que el servicio pblico de Polica se presta con fundamento en los principios de igualdad, imparcialidad, control ciudadano y publicidad mediante la descentralizacin, delegacin y desconcentracin de funciones. Por lo tanto, el inters por mantener la armona social, la convivencia ciudadana, el respeto recproco entre las personas y de estas hacia el Estado, da a la actividad policial un carcter eminentemente comunitario, preventivo, educativo, ecolgico, solidario y de apoyo judicial. De alguna manera, toda la redaccin de la ley se sita en el contexto de consolidacin de la funcin civil de la Polica Nacional, y por esa razn los principios que se expresan no coinciden necesariamente con aquellos que la doctrina penal clasica como principios de unidad funcional, unidad institucional, unidad jurisdiccional. En la ley colombiana se hace referencia a la igualdad e imparcialidad como fundamentos constitucionales de toda actividad administrativa, mientras que control ciudadano y publicidad se reere al marco de actuacin de las relaciones de la Polica con la sociedad y, a su vez, con las autoridades administrativas. La lectura de los antecedentes de la ley permite apreciar que para fortalecer las relaciones de la Polica con la comunidad se propuso la creacin de una Comisin Nacional de Polica y Participacin Ciudadana, as como la gura de una autoridad civil externa para atender

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las quejas de la comunidad con respecto al desempeo de la funcin policial, a la cual se le denominaba Comisionado Nacional para la Polica. La organizacin de la Polica Nacional en Colombia ha sufrido profundas transformaciones a lo largo de su historia. La reciente investigacin muestra que desde los aos 60 del pasado siglo se da una constante en los principios de centralizacin, subordinacin al presidente de la Repblica y dependencia del Ministerio de Defensa para efectos de direccin y mando. Para el cumplimiento de las labores de mantenimiento del orden pblico en los municipios, la polica debe trabajar bajos las rdenes del alcalde por conducto del respectivo comandante; a ello se aade la dependencia funcional para las labores de polica judicial que ejerce la Fiscala General de la Nacin. El conjunto de reformas mantiene una tendencia a diferenciar el papel de la polica del de las fuerzas militares y a la especializacin creciente relacionada con los servicios que atiende en el campo operativo. Sin embargo, es una constante, desde los aos 80, que la especializacin y su incidencia en la organizacin de la polica obedecen en buena medida a los factores del conicto interno y la lucha antinarcticos. En este periodo tambin se destacan las reformas de 1993, que enfatizan la labor comunitaria de la polica y sus subsiguientes de 1995 y 1997. La primera de estas reformas fue criticada en la medida en que rest capacidad al control externo del Comisionado Nacional de Polica, un funcionario civil con poderes disciplinarios frente a los miembros de la institucin. En cuanto a la reforma organizativa de 1997, las valoraciones realizadas por los expertos dan cuenta de que esta termin revirtiendo los cambios introducidos en 1993, que desdibujando el talante comunitario y de control ciudadano sobre la institucin. A pesar de los esfuerzos de modernizacin y de los intentos de separacin entre los componentes militares y de servicio especial de la Polica, hay que anotar que el modelo de jerarqua obedece al de una estructura tpicamente castrense; vale decir que existe una marcada correspondencia entre la estructura del ejrcito y la de la Polica Nacional en aquello que tiene que ver con el personal (ociales, subociales, agentes), los grados y la conformacin del mando. Recapitulando, la Polica Nacional de Colombia es un cuerpo armado, permanente, de naturaleza civil,25 encargado de mantener y garantizar el orden pblico interno de la Nacin.26 Instituida para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades. 27 Constituida con rgimen y disciplina especiales,28 en conjunto con las fuerzas militares (ejrcito,
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25 26

Artculo 218, pargrafo 2 Constitucin Poltica de Colombia de 1991. Artculo 2 del Decreto nmero 1355 de 1970. Artculo 2, pargrafo 2 Constitucin Poltica de Colombia de 1991. Ley 1798 de 2000 Normas de Disciplina y tica para la Polica Nacional, y Ley 522 de 1999 Cdigo Penal Militar.

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fuerza area y armada) componen lo que en Colombia se denomina la Fuerza Pblica.29 El presidente de la Repblica es el jefe superior de la Polica Nacional, ejerciendo su autoridad por medio del ministro de Defensa Nacional y el director general de la Polica Nacional.30 Desde 1953 est adscrita al Ministerio de Defensa.31 Se estima que est constituida por ms de 150,000 uniformados ( iAmD, 2007: 45 y Ministerio de Defensa, 2009: 81).32 33

Breve historia institucional34


El 5 de noviembre de 1891, por decreto 1000, siendo presidente Carlos Holgun, se crea la Polica Nacional y se elimina la departamental, la municipal y el cuerpo de serenos. Es nombrado primer director el comisario 1 Juan Mara Marcelino Gilibert, nacido en Fustinag, departamento francs de Haute Garonne, y su reglamento es aprobado el 12 de diciembre de ese mismo ao. La Fuerza de Polica dependa del Ministerio de Gobierno y reciba instrucciones del gobernador de Cundinamarca y del alcalde de Bogot. En 1953, mediante el decreto 1814 del 10 de julio, se incorpor la Polica al Ministerio de Guerra, como Cuarto Componente del Comando General de las Fuerzas Militares, adquiriendo carcter militar, cobijando a los miembros de la Institucin Policial con el fuero penal militar, y siendo presidente de la repblica el teniente general Gustavo Rojas Pinilla. Desde el 1 de enero de 1960, la nacin asume a su cargo el sostenimiento, dotacin y pago de los sueldos de la Polica en todo el territorio de la Repblica, en cumplimiento a la Ley 193 del 30 de diciembre de 1959, nalizando as su proceso de nacionalizacin. Desde 1991 la Constitucin Poltica de Colombia dene a la Polica Nacional como un cuerpo armado de naturaleza civil, suprimindola del
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29 30

Artculo 216 Constitucin Poltica de Colombia de 1991. Artculo 9, Ley 62 de 1993. Artculo 10, Ley 62 de 1993. (iAmD) Informe Anual Ministerio de Defensa | Julio 2007-Julio 2008, http:// www.mindefensa.gov.co/descargas/Documentos_Home/Balance_Mindefensa_2007_2008.pdf 33 Logros de la poltica de consolidacin de la seguridad democrtica PCSD Junio de 2009, pgina 81, http://www.mindefensa.gov.co/descargas/Sobre_el_Ministerio/Planeacion/ResultadosOperacionales/Resultados%20Operacionales%20 Ene%20-%20Jun%202009.pdf 34 Para profundizar Polica Nacional de Colombia. Resea Histrica (en espaol). Consultado el 23 de marzo de 2009, en: http://oasportal.policia.gov.co/portal/ page/portal/iNSTiTUCiON/Resena/Resena_Historica1

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Comando General de las Fuerzas Militares, aunque contina adscrita al Ministerio de la Defensa, segn Ley 62 del 12 de agosto de 1993.

Estructura orgnica35
El mando de la Polica Nacional lo ejerce el director general de la Polica Nacional, quien es nombrado por el presidente de la Repblica, de uno de los ociales generales de la institucin.36 Su jurisdiccin es nacional, desconcentrndose en ocho regionales de polica, siete metropolitanas de polica y 34 departamentos de polica, incluyendo a la zona del Urab y Magdalena Medio. La Direccin General (DiPON), est dividida en seis direcciones de apoyo al servicio (administrativas), ocho direcciones operativas, una direccin de nivel educativo y cinco ocinas asesoras, entre las que destacan: 37 A nivel operativo: l Direccin de Seguridad Ciudadana (DiSEC) l Direccin de Carabineros y Seguridad Rural (DiCAR) l Direccin de Investigacin Criminal (DiJiN) l Direccin de Inteligencia Policial (DiPOL) l Direccin de Antinarcticos (DiRAN) l Direccin de Proteccin y Servicios Especiales (DiPRO) l Direccin Antisecuestro y Antiextorsin (DiASE) l Direccin de Trnsito y Transporte (DiTRA) A nivel administrativo: l Direccin Administrativa y Financiera (DiRAF) l Direccin de Talento Humano (DiTAH) l Direccin de Sanidad (DiSAN) l Direccin de Bienestar Social (DiBiE) l Direccin de Incorporacin (DiNCO) Como ocinas asesoras: l Inspeccin General (iNSGE) l Ocina de Planeacin (OFPLA) l Secretara General (SEGEN) l Ocina de Telemtica (OFiTE) l Ocina de Comunicaciones Estratgicas (COEST) l Direccin Nacional de Escuelas (DiNAE): l Escuela de Estudios Superiores de Polica, en Bogot D.C.
Ver Polica Nacional de Colombia, en http://www.policia.gov.co/ Artculo 11, Ley 62 de 1993. 37 Decreto nmero 4222 del 23 de Noviembre 2006
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Escuela de Aviacin Policial, en Mariquita, Tolima. l Escuela de Investigacin Criminal (ESJUi), en Bogot D.C. l Escuela de Cadetes de Polica General Francisco de Paula Santander (EGSAN), en Bogot D.C. l Escuela de Subociales Gonzalo Jimnez de Quesada (ESJim), en Sibat, Cundinamarca. l Escuela Nacional de Carabineros, en Facatativ, Cundinamarca. l Escuela de Granaderos Gabriel Gonzlez, en Espinal, Tolima. l Escuela de Carabineros Rafael Nez, en Corozal, Sucre. l Escuela de Carabineros de la Provincia de Vlez, en Vlez, Santander. l Escuela de Carabineros Alejandro Gutirrez, en Manizales, Caldas. l Escuela de Carabineros Eduardo Cuevas, en Villavicencio, Meta. l Escuela de Polica Carlos Villas. l Escuela de Polica Antonio Nario, en Barranquilla, Atlntico. l Escuela de Polica Carlos Eugenio Restrepo, en La Estrella, Antioquia. l Escuela de Polica Simn Bolvar, en Tulu, Valle del Cauca. l Escuela de Polica Rafael Reyes, en Santa Rosa de Viterbo, Boyac. l Escuela de Polica Provincia del Sumapaz, en Fusagasug, Cundinamarca. l Escuela de Seguridad Vial (ESEVi), en Bogot D.C. l Escuela de Telemtica y Electrnica (ESTEL o CETEL), en Bogot D.C. l Escuela de Proteccin y Seguridad Sargento Mayor Luis Alberto Torres Huertas, en Bogot D.C. Dentro de esta organizacin se contempla que cada direccin operativa tenga una dependencia que represente a cada ocina asesora y a cada direccin administrativa (excepto DiNCO, DiSAN y DiBiE, las cuales son coordinadas directamente desde sus respectivas direcciones). De igual forma, cada comando de departamento o de metropolitana, adems de las anteriores dependencias, deben tener bajo su mando una Seccional de Investigacin Criminal (SiJiN), dependiente de la Direccin de Investigacin Criminal (SiJiN), y una Seccional de Inteligencia Policial (SiPOL), dependiente de la Direccin de Inteligencia Policial (SiPOL). En cuanto a las unidades policiales, vale la pena citar las siguientes: Regiones de Polica l Regin de Polica No. 1 con sede en Bogot l Regin de Polica No. 2 con sede en Neiva l Regin de Polica No. 3 con sede en Pereira l Regin de Polica No. 4 con sede en Cali l Regin de Polica No. 5 con sede en Ccuta l Regin de Polica No. 6 con sede en Medelln l Regin de Polica No. 7 con sede en Villavicencio l Regin de Polica No. 8 con sede en Barranquilla
l

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Departamento de Polica: se ubican en cada uno de los departamentos del pas; uno especco para la zona de Urab, y otro para el de Magdalena Medio, conformado por algunos municipios de Antioquia, Bolvar, Boyac y Santander, para un total de 34 departamentos de Polica. Polica Metropolitana: en las siete principales ciudades (Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga y Ccuta), y comprende: Comando Operativo de Seguridad Ciudadana, Distrito de Polica, Estacin de Polica, Subestacin de Polica, Comando de Atencin Inmediata CAi, Puesto de Polica, y es la nica polica del hemisferio en contar con helicpteros de combate Black Hawk.

Lnea de mando
En la Polica Nacional de Colombia, la lnea de mando va de mayor, a menor autoridad, en esta forma: 38 l Presidente de la Repblica l Ministro de Defensa Nacional l Director general de la Polica Nacional l Subdirector general de la Polica Nacional l Director de Seguridad Ciudadana de la Polica Nacional l Comandante regional de Polica 39 l Gobernador o alcalde l Comandante de Departamento de Polica o comandante de la Polica Metropolitana l Comandante operativo de Seguridad Ciudadana l Comandante de Distrito de Polica l Alcalde municipal o local l Comandante de Estacin de Polica l Comandante de Subestacin de Polica l Comandante de Comando de Atencin Inmediata CAi l Comandante de Puesto de Polica l Comandante de Compaa l Comandante de Seccin l Comandante de Escuadra

Grados
La jerarqua y grados en la Polica Nacional son, en esencia, similares a los de las fuerzas militares de Colombia. La mayor parte de los grados de la Polica Nacional fueron establecidos durante el gobierno del presidente Rojas Pinilla. La diferencia radica en
38 39

Articulo 189, Pargrafo 3, Constitucin Poltica de Colombia de 1991. Artculo 12 Ley 62 de 1993 (Agosto 12).

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una variante; en la reforma hecha en la institucin con la Ley 62 de 1993, se introdujo la carrera del nivel ejecutivo, la cual paulatinamente est reemplazando al escalafn de subociales, por los mandos medios del nivel ejecutivo, y el escalafn de agentes, por el de patrulleros, siendo equivalentes y determinando el mando de acuerdo a la antigedad entre los grados de una y otra carrera. La jerarqua es la siguiente:40

Ociales
Ociales generales: general, mayor general, brigadier general. Ociales superiores: coronel, teniente coronel, mayor. Ociales subalternos: capitn, teniente, subteniente. Subociaes: sargento mayor, sargento primero, sargento viceprimero, sargento segundo, cabo primero, cabo segundo. Nivel ejecutivo: comisario, subcomisario, intendente jefe, intendente, subintendente, patrullero. Agentes: agentes del cuerpo profesional, agentes del cuerpo profesional especial. Auxiliares: auxiliar de polica bachiller,41 cuerpo auxiliar de polica.42 La estructura jerrquica anloga a la del ejrcito ha sido criticada en la medida en que no se adapta a los requerimientos propios de control para los servidores de menor categora, pues mientras en el ejrcito las condiciones de formacin y delegacin de mando permiten el cumplimiento de tareas militares, en la polica ocurre un fenmeno contrario, esto es, que el incremento de la fuerza de agentes, sin un crecimiento correlativo de los cuadros de mando, se identica como una de los causantes de la corrupcin. El personal uniformado de la Polica Nacional se divide en dos cuerpos: uno de vigilancia, que corresponde a aquellos con formacin estrictamente policial, y otro de servicios, que corresponde a profesionales de formacin universitaria o tcnica, que prestan sus conocimientos especializados en diferentes reas de la institucin.43

Servicio militar obligatorio en la Polica Nacional


Dentro de la institucin policial se presentan dos modalidades de servicio militar obligatorio, de las que tambin derivan dos grados relativamente nuevos, a saber: Auxiliar de polica bachiller: presta su servicio militar obligatorio en la Polica Nacional durante doce meses, realizando actividades comunitarias, de regulacin de trnsito y dems actividades primarias de polica. No porta armas de fuego; en zonas urbanas utilizan tonfa/macana, as como los dems elementos reglamentarios del uniforme de la institucin.
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Artculo 5, Decreto numero 1791 de 2000 (septiembre 14). Artculo 2, Decreto 2853 de 1991 (diciembre 20). Ley 2 de 1977 (enero 21). Ver Colombia: Seguridad & Defensa - Sitio no ocial, http://www.fuerzasmilitares. org/ y Web no ocial Fuerzas Militares de Colombia, http://www.unffmm.com/

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Auxiliar de polica: presta su servicio militar obligatorio en la Polica Nacional durante 18 meses, realizando actividades de vigilancia comunitaria y dems de polica; en zonas urbanas portan revlver y en zonas rurales, de orden pblico, cuando se encuentran de centinelas en las estaciones o en las escuelas de formacin de la institucin; incluso, usan armamento de largo alcance (fusiles de asalto) y dems armamento de apoyo del que dispone la institucin.

Acciones
La Polica Nacional contrarresta los grupos delictivos trasnacionales organizados, terroristas, a los que se dedican al trco de drogas ilcitas, blanqueo de dinero, trco ilcito de armas, trata de personas, entre otros. Busca la captura de los cabecillas de las organizaciones dedicadas al narcotrco y grupos armados ilegales como son: los grupos paramilitares, las guerrillas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y del Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN). Tambin tiene como objetivo la desarticulacin de las organizaciones de delincuencia comn en todas sus estructuras, ejerciendo funcin disuasiva y reactiva. Adicionalmente, realiza labores de vigilancia comunitaria en el mbito preventivo, fomentando una cultura de autorregulacin en la convivencia y seguridad ciudadana. En ciertas zonas rurales su personal utiliza armas de uso militar convencional y dems armamento de apoyo, y cuenta con grupos especiales que han propinado contundentes golpes en contra de estos grupos al margen de la ley.

Polica de investigaciones
En lo que atae a la Polica Judicial, hay que anotar que de forma permanente este servicio lo prestan la propia Polica Nacional, el Cuerpo Tcnico de Investigacin de la Fiscala General de la Nacin (CTi). y el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). De manera transitoria, cumplen labores de polica judicial, es decir, asignadas especialmente para ciertas tareas bajo las directrices de la Fiscala General de la Nacin: la Contralora General de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin, las autoridades de trnsito, las entidades que ejercen funciones de vigilancia y control (superintendencias DiAN), los alcaldes e inspectores de polica, y el Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (iNPEC). En la Polica Nacional, la Direccin de Polica Judicial est dividida en una subdireccin nacional y las unidades de investigacin especial, y cuenta con un centro de investigaciones criminolgicas. Las dems subdivisiones obedecen a la naturaleza de los delitos a investigar. El Cuerpo Tcnico de Investigacin de la Fiscala tiene una direccin nacional y diferentes direcciones seccionales. En su organigrama se reconocen las secciones tcnicas, las reas de informacin especializada y los grupos que se distribuyen el trabajo de acuerdo con la naturaleza de los delitos.

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El Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) orienta su funcin, de conformidad con el Decreto 218 de 2000, a las actividades de inteligencia relacionadas con la seguridad interna y exterior del Estado; coordina, adems, las relaciones con otros organismos internacionales de polica, como iNTERPOL, y lleva al da el registro delictivo del pas. Su estructura administrativa depende de la presidencia de la Repblica y se organiza a travs de seis subdirecciones y dos direcciones. A la subdireccin de investigaciones especiales le compete el ejercicio directo de las funciones de polica judicial. La estructura, organizacin y funcionamiento de la Polica Nacional de Colombia y dems rganos de investigacin responde a una realidad signada por poco ms de seis dcadas de lucha armada, a lo que se suma el narcotrco y la combinacin de ambos agelos, en lo que ha dado en llamarse narcoterrorismo (siguiendo a las autoridades colombianas).

Chile (Daz, 2003: 159-193)


La Polica en Chile se encuentra conformada, principalmente y en primer trmino, por el Servicio de Carabineros que originalmente era parte del ejrcito y cuya separacin se produjo en el ao 1927. Se trata de un cuerpo uniformado, estructurado de acuerdo a una jerarqua militar, lo cual sirve para apreciar el perl de este tipo de polica, cuya funcin primordial es de carcter preventivo, a las que se suman funciones represivas. Existe adems la Polica de Investigaciones o Polica Civil, entidad creada en 1933. A diferencia del Cuerpo de Carabineros, su funcin es de carcter represivo o de persecucin del delito. Sin embargo, tambin Carabineros tiene este rol, que aun cuando no sea el ms preponderante, se han producido en el pasado, y se siguen produciendo, problemas de celos profesionales, ausencia de coordinacin, tensiones y conictos entre ambas policas. La transicin de la dictadura a la democracia no ha trado cambios sustanciales en estas instituciones en lo referente a la relacin con cambios de estructuras o de reglamentacin positiva. S se puede apreciar, por un lado, una mayor preocupacin por el respeto de los derechos fundamentales, cuestin propia de una democracia que quiera ser consecuente con sus ideales. Por otro lado, no tanto como una consecuencia del n de la dictadura, sino como reaccin frente al creciente fennemo de la criminalidad, problema comn en el mundo occidental, es posible observar una creciente preocupacin por incrementar los recursos humanos y materiales de la polica, as como la bsqueda de nuevas tcnicas o mecanismos para enfrentar la delincuencia. Los principios rectores de ambas instituciones son la no deliberacin, la dependencia del presidente de la Repblica, sin perjuicio de que, como se podr apreciar en el informe, institucionalmente y de acuerdo a la Constitucin Poltica, se encuentran adscritas al Ministerio de Defensa.

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En sntesis, el servicio de la Polica en Chile se encuentra dividido en dos ramas, a saber: la polica uniformada o Servicio de Carabineros, y la Polica Civil, denominada Servicio de Investigaciones, genricamente englobadas dentro de la denominacin Fuerzas de Orden y Seguridad.

Marco normativo
La accin de la polica chilena se encuentra reglamentada fundamentalmente en la Constitucin Poltica del Estado, en las Leyes Orgnicas de las respectivas instituciones y en el Cdigo de Procedimiento Penal. La actual Constitucin Poltica del Estado, de fecha 24 de octubre de 1980, contiene diversa normativa al respecto. Cabe hacer notar que esta Constitucin fue realizada y promulgada en pleno periodo de dictadura militar y ha sido calicada por diversos sectores de la vida nacional como de carcter autoritario. Por lo mismo, fue objeto de diversas modicaciones al comienzo del periodo democrtico (1989) y su actual estructura an es objeto de discusin por los distintos partidos polticos. Este carcter autoritario se maniesta, en el tema que nos ocupa, entre otros aspectos, en la ubicacin de los servicios policiales en el captulo X de la Constitucin. Este captulo de la Carta Fundamental, que trata de las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pblica, ubica al Servicio de Investigaciones y de Carabineros dentro de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, aquellas que constituyen la fuerza pblica y existen para dar ecacia al derecho, garantizar el orden pblico y la seguridad pblica interior en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgnicas (Artculo 90, inciso tercero de la Constitucin Poltica). Estas fuerzas de orden y seguridad son consideradas como entes distintos a las fuerzas armadas, las cuales estn integradas slo por el ejrcito, la armada y la fuerza area, quienes, segn la letra de la Constitucin, son esenciales para la seguridad nacional y garantizan el orden institucional de la Repblica. No obstante dicha contraposicin, y tal como se ha sealado, no puede dejar de observarse que las Fuerzas de Orden y Seguridad se encuentran reglamentadas, junto con las fuerzas armadas en el mismo captulo de la Constitucin Poltica, por lo que al menos estructural, y principalmente el Servicio de Carabineros, son organismos ms cercanos al ejrcito y a las dems fuerzas armadas que al Poder Judicial o Ejecutivo, lo cual no deja de tener importancia si se considera que tanto Carabineros como Investigaciones tienen un rol preponderante en el proceso penal, especialmente en la etapa de investigacin, todo lo cual inuye en lo que se ha denominado el perl policial. Una diferencia importante entre ambos servicios policiales es que slo el general director de Carabineros integra, junto con los dems jefes de las distintas ramas de las fuerzas armadas, el llamado Consejo de Seguridad Nacional, rgano que, entre otras

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funciones, puede hacer presente al presidente de la Repblica, al Congreso Nacional o al Tribunal Constitucional cualquier hecho, acto o materia que a su juicio pueda comprometer gravemente la seguridad nacional. Tambin este rgano constitucional tiene facultades para designar senadores institucionales (artculo 96 de la Carta Fundamental). Desde esta perspectiva, se podra decir que el Servicio de Carabineros se encuentra ms cercano a las fuerzas armadas y al resguardo de la seguridad nacional, cualquiera sea el contenido de ese trmino. La Constitucin asegura, entre otros derechos fundamentales, la libertad personal, por lo que la polica debe respetar todo lo relativo a la regulacin constitucional de esta garanta. As, por ejemplo, no puede detener sino en virtud de una orden emanada de una autoridad competente, a menos de tratarse de delito agrante o para los efectos del control de identidad. Los plazos de detencin, en los casos en que ello sea procedente, no pueden exceder de 24 horas si se detiene sin orden judicial y en caso de delito agrante. En el caso de que la detencin se verique en virtud de una orden de autoridad competente, el plazo de detencin no puede exceder de 48 horas a menos que el juez autorice su extensin hasta por un plazo mximo de cinco o diez das, tratndose de delitos terroristas (Artculo 19, numeral 7, de la Constitucin). En cuanto a la detencin para control de identidad de la persona, la polica no puede extender esta detencin por ms de seis horas. En primer trmino, a la polica le corresponde recibir las denuncias de la poblacin, lo que es una muestra clara del contacto con la comunidad. La polica, al igual que en otros pases, participa en la reconstitucin de escena y, lo que es ms importante, son quienes efectan las indagaciones judiciales, ya que el juez, en la mayora de los casos, no efecta la investigacin, sino que delega estas funciones en la ya sealada polica o en un funcionario subalterno o actuario. Adems de las sealadas funciones, son quienes, en virtud de las facultades contenidas en sus respectivas leyes orgnicas, y de acuerdo a sus labores de prevencin y represin, estn facultados para detener, cumpliendo con los requisitos constitucionales y legales. Especial mencin merece la gura del scal como rgano acusador e investigador de los hechos objeto de la etapa de indagacin. En efecto, en el nuevo sistema es el Ministerio Pblico el que, de manera personal, debe dirigir el accionar de la polica en la investigacin del hecho punible, lo que termin de ese modo con el tradicional sistema de delegacin de funciones. Como se ha sealado, la Polica en Chile se encuentra conformada por el Servicio de Carabineros, creado en el ao 1927, en que se separa del ejrcito, y por el Servicio de Investigaciones, creado en el ao 1933; el primero (Carabineros) de carcter militar y preponderantemente preventivo, y el segundo (Investigaciones), de carcter civil y predominantemente represivo. En efecto, Carabineros es un servicio pblico eminentemente jerarquizado, con una estructura militar. Si bien es cierto que su rol es eminentemente represivo,

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cuenta con unidades especiales destinadas a cumplir rdenes de investigar emanadas de los tribunales. El nuevo Cdigo no ha innovado sustancialmente en esta materia, por cuanto si bien establece que el Servicio de Investigaciones es el rgano represivo por excelencia, reconoce que Carabineros puede cumplir tambin esta funcin (Artculo 79 del nuevo Cdigo Procesal Penal).

Carabineros de Chile44
Carabineros de Chile es la institucin de polica uniformada de Chile; creada el 27 de abril de 1927, su nombre deriva de los cuerpos de caballera que portaban un arma denominada carabina. Su lema es Orden y Patria y su smbolo dos carabinas cruzadas. Originalmente llamado Cuerpo de Carabineros, es la institucin encargada de salvaguardar la soberana, el orden pblico y hacer respetar las leyes. Est a cargo de un general director, nombrado por la presidenta de la Repblica por cuatro aos. Depende del Ministerio de Defensa Nacional, vinculndose administrativamente por medio de la Subsecretara de Carabineros y se coordina para el control del orden pblico con el Ministerio del Interior a travs de sus delegados regionales (intendentes y gobernadores). Carabineros de Chile es una polica de carcter militar, lo que se ve reejado en su escala jerrquica con grados militares, pero forma parte de la fuerza pblica y sus funciones e instruccin son esencialmente policiales. Dada esta caracterstica, es una institucin altamente jerarquizada, lo cual determina que la potestad disciplinaria est radicada en los mandos respectivos, es decir, verticalmente de superior a subordinado (Arias y Ziga, 2008: 42).

Funciones
Desde su creacin, Carabineros ha estado presente en primera lnea en todos los hechos que han afectado la convivencia de la nacin chilena: combate a la delincuencia, defensa de la soberana nacional, ayuda a los damnicados por catstrofes naturales, proteccin para grandes eventos deportivos, rescates en zonas inaccesibles, mantenimiento del orden pblico durante convulsiones sociales, entre otras situaciones crticas. Esta institucin policial ha sido precursora de grandes avances sociales en la sociedad: fue la primera rama de la defensa nacional en integrar a la mujer en sus tareas, y la primera en organizar estatalmente la proteccin de la infancia.

44

Ver Ley N 18.961 de Carabineros de Chile de 1990 (PDF), en http://www.bcn. cl/publicadores/pub_leyes_mas_soli/admin/ver_archivo_organica.php?id_ organica=3&le=1

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Carabineros dene su misin en el cumplimiento de seis roles fundamentales:45 l Preventivo (presencia, resguardo, creacin de condiciones para la paz interior). l Control de orden pblico (dar cumplimiento a la ley, restauracin del orden y hacer cumplir las ordenes emanadas de los tribunales). l Educativo (dar a conocer las leyes de la repblica y advertir de los peligros a la ciudadana). l Servicio (informacin a la comunidad sobre ubicacin, estado de caminos, labores de rescate en lugares inaccesibles y reemplazo de los servicios de emergencia en caso necesario). l Solidaridad social (benecios a vctimas de catstrofes y delitos). l Integracin nacional (velar por el resguardo de la frontera y dar servicios estatales en lugares alejados de los centros urbanos). La institucin policial uniformada registra la mejor evaluacin en la percepcin de la ciudadana (ver La Nacin, 2006) entre las instituciones encargadas del combate a la delincuencia. Diversas comisiones tcnicas han trabajado en otros pases que lo han solicitado, para aprovechar la experiencia y el conocimiento alcanzado a travs del trabajo diario de la institucin de las carabinas cruzadas. (ver Cooperacin Internacional, 2009)

Organizacin
Segn lo dene el Artculo 1 de su Ley Orgnica Constitucional, la nmero 18961, es una institucin policial tcnica y de carcter militar que integra la fuerza pblica y existe para dar ecacia al derecho; su nalidad es garantizar y mantener el orden pblico y la seguridad pblica interior en todo el territorio de la Repblica y cumplir las dems funciones que le encomiendan la Constitucin y la ley. Depende directamente del Ministerio de Defensa Nacional, aunque a travs del Artculo 101 de la Ley 20050, ltima modicacin constitucional, establece que depender del Ministerio que tenga a su cargo la Seguridad Pblica, es decir, el Ministerio del Interior. Se relaciona con los ministerios, intendencias, gobernaciones y dems autoridades regionales, provinciales o comunales, por intermedio de la Direccin General, Altas Reparticiones (direcciones y jefaturas de zona), Reparticiones (prefecturas, departamentos y escuelas) y Unidades (comisaras, grupos y secciones), segn corresponda. Carabineros de Chile, como cuerpo armado, es esencialmente obediente, no deliberante, profesional, jerarquizado y disciplinado y su personal est sometido a las normas establecidas en la mencionada ley orgnica, su Estatuto, el Cdigo de Justicia Militar y su propia reglamentacin interna. Su personal no puede pertenecer a partidos polticos ni a organizaciones sindicales; tampoco a instituciones,
45

http://www.carabineros.cl/sitioweb/web/verSeccion.do?cod=247

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agrupaciones u organismos cuyos principios u objetivos se contrapongan o sean incompatibles con las funciones que la Constitucin Poltica de la Repblica y las leyes que encomiendan a Carabineros.

Estructura orgnica
Direccin General l Gabinete del general director l Inspectora General l Direccin de Planicacin y Desarrollo l Secretara General l Direccin de Justicia l Direccin de Finanzas Subdireccin General Direccin Nacional de Orden y Seguridad Pblica Zonas Direccin de Fronteras y Servicios Especiales Direccin de Proteccin de la Familia DiPROFAm Direccin de Investigacin Delictual y Drogas l Drogas l Investigacin de organizaciones criminales l Criminalstica l Encargos l Investigacin de Accidentes de Trnsito Subdireccin de Seguridad Privada Direccin Nacional de Personal l Direccin de Educacin l Academia de Ciencias Policiales, ACiPOL l Escuela de Carabineros de Chile General Carlos Ibez del Campo, ESCAR l Escuela de Subociales de Carabineros de Chile Subocial Mayor Fabriciano Gonzlez Urza, ESUCAR l Escuela de Formacin de Carabineros Alguacil Mayor Juan Gmez de Almagro ESFOCAR l Escuela de Caballera General scar Cristi Gallo, EQUiCAR l Escuela de Fronteras Teniente Hernn Merino Correa, ESFROCAR l Escuela de Adiestramiento Canino Direccin de Salud Hospital de Carabineros Direccin de Bienestar Direccin Nacional de Logstica Direccin de Inteligencia

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Grados y escala jerrquica. Carabineros de Chile tiene un origen castrense derivado de los Antiguos Cuerpos de Caballera del Ejrcito; debido a esto, suele tener muchas coincidencias en los grados jerrquicos, orgnicamente y en la estricta disciplina, con las fuerzas armadas. Conforme al Artculo 6 de su Ley Orgnica Constitucional, la N 18961, los grados y escala jerrquica del personal de Carabineros de Chile es como sigue.

Personal de nombramiento supremo u ociales


Reciben tal denominacin porque sus nombramientos, ascensos y retiros son bajo un decreto supremo del presidente de la Repblica y del Ministerio de Defensa Nacional.

Grados
Ociales generales l General director (slo existe uno y es el director general de la Institucin, por ende la autoridad mxima de la polica uniformada) l General inspector (el de mayor antigedad ostenta el cargo de subdirector de la institucin) l General Ociales superiores l Coronel Ociales jefes l Teniente coronel l Mayor Ociales subalternos l Capitn l Teniente l Subteniente l Aspirante a ocial Personal de nombramiento institucional o subociales. Reciben tal denominacin porque sus nombramientos, ascensos y retiros son bajo una resolucin exenta del general director de Carabineros. Grados l Subocial mayor l Subocial l Sargento 1 l Sargento 2 l Cabo 1 l Cabo 2 l Carabinero

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Unidades especializadas
Carabineros de Chile cuenta con unidades especializadas en labores y situaciones ms complejas, tales como: l Prefectura de Fuerzas Especiales: grupo especializado en control de muchedumbres, cuyos efectivos pueden desplazarse hacia cualquier punto del pas para mantener el orden y la tranquilidad, prevenir, neutralizar o normalizar acciones en contra del orden pblico. Adems, son responsables de restablecer la seguridad pblica en caso de catstrofes; entregar servicios de proteccin personal a las principales autoridades institucionales o de gobierno y mantener el orden pblico en el rea del Palacio de La Moneda (sede del Poder Ejecutivo) y sus alrededores. l Operaciones de Paz: polica uniformada encargada de proveer tropas para las funciones de mantenimiento de la paz bajo el mandato del Consejo de Seguridad de la Organizacin de Naciones Unidas. l Central de Comunicaciones de Carabineros de Chile (CENCO): comunica, coordina y apoya tanto los operativos policiales comunes como los de relevancia especial. Enlaza a la totalidad de los recursos humanos, materiales y tecnolgicos de la institucin. Adicionalmente tiene las capacidades para reaccionar ante emergencias y cuando la comunidad solicita ayuda a Carabineros. l Grupo de Operaciones Policiales Especiales de Carabineros de Chile (GOPE): es la unidad especializada para resolver situaciones de alto riesgo. l Seccin de Investigacin de Accidentes en el Trnsito (SLAT): unidad de Carabineros que, como su nombre lo indica, investiga los accidentes de trnsito para determinar las causas y la participacin de los involucrados, y, posteriormente, informar a los Tribunales de Justicia o proceder como se indique. Otra de las misiones de estos efectivos es realizar estudios viales sobre cambios de sealizacin de trnsito cuando la recurrencia de accidentes en determinados puntos as lo ameriten. l Seccin de Investigaciones Policiales (SiP): acta a requerimiento de los Tribunales de Justicia y su labor no est limitada por sectores jurisdiccionales, por lo que su accionar cubre todo el territorio nacional. l Prefectura Aeropolicial: reparticin especializada encargada de cumplir servicios policiales con helicpteros y aviones en todo el territorio nacional. Dentro de las labores que desarrolla, se encuentran los patrullajes preventivos y vuelos de apoyo a procedimientos policiales ocurridos en tierra, vuelo de traslados de enfermos y lesionados graves de distintos lugares de Chile, en sus aviones equipados con tecnologa UTi, como asimismo el rescate y evacuacin de personas desde lugares de difcil acceso, accidentes de trnsito y en todos aquellos casos en que a raz de las inclemencias del tiempo la comunidad necesite de helicpteros o aviones de la institucin.

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Laboratorio de Criminalstica (LOBOCAR): organismo pericial de apoyo a los Tribunales de Justicia, que realiza las labores cientcas necesarias para la investigacin policial. Efecta peritajes criminalsticos a partir de las pruebas cientcas que se aplican a las evidencias obtenidas en el sitio del suceso.

La Polica de Investigaciones de Chile46


Tratndose del Servicio de Investigaciones es tambin preponderantemente jerarquizado, pero de carcter civil. Su funcin es eminentemente represiva, esto es, destinada a investigar los delitos por rdenes de los Tribunales o del Ministerio Pblico, segn el tipo de procedimiento penal que se encuentre en aplicacin en el lugar del territorio nacional. De conformidad al artculo 1 de la ley respectiva, la Polica de Investigaciones es una institucin policial de carcter profesional, tcnico y cientco, integrante de las Fuerzas de Orden, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, cuyo personal est sometido a un rgimen disciplinario estricto (Artculo 1 de la ley). Al igual que el cuerpo de Carabineros, dentro de sus principales funciones se encuentra la de practicar los actos de investigacin que soliciten los tribunales, a tal punto que el artculo 4 de la ley seala expresamente que la misin fundamental de Investigaciones de Chile es investigar los delitos (...). Sin perjuicio de lo anterior, se le entregan tambin funciones de carcter preventivo (Artculo 5 de la ley), por lo que se verica una duplicidad de funciones entre Carabineros y el Servicio de Investigaciones, lo que explica las tensiones y conictos que suelen suscitarse entre ambos institutos. Su misin fundamental es realizar las investigaciones y aclaraciones policiales de los delitos, contribuir al mantenimiento de la tranquilidad pblica, prevenir la perpetracin de hechos delictuosos y de actos atentatorios contra la estabilidad de los organismos fundamentales del Estado de Chile. Adicionalmente se encarga de controlar el movimiento migratorio de personas del pas, en los diferentes pasos fronterizos internacionales, aeropuertos o puertos, scalizar la permanencia de extranjeros en Chile y representar al Estado chileno ante iNTERPOL. Sus ociales son llamados genricamente detectives y se caracterizan por no usar uniforme, contando con una placa de servicio para su identicacin, adems de una casaquilla en los momentos en que el detective debe ser reconocido desarrollando su trabajo. La labor operativa es realizada por los ociales policiales y por los asistentes policiales, los que, haciendo una comparacin con las dems fuerzas armadas, seran una especie de subociales.
46

Decreto Ley 2460 de fecha 24 de enero de 1979, y su Reglamento de fecha 8 de julio de 1981.

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El trabajo realizado por los detectives se desarrolla empleando mtodos cientcos mediante criminalstica, criminologa, anlisis criminal e inteligencia policial, junto con las dems disciplinas que van de la mano con la primera, como balstica, dactiloscopa, medicina forense, psicologa forense, entre otras. La mxima de la institucin es Investigar para Detener, con el n de obtener la verdad criminalstica por medio del empleo de la ciencia y y la tecnologa, y con una moderna metodologa investigativa policial. Cabe sealar que en las ltimas encuestas privadas y gubernamentales, Investigaciones se ha situado entre las instituciones estatales de mayor credibilidad en el pas, aunque por debajo de Carabineros (Encuesta sobre corrupcin, 2007: 14).

Estructura organizacional
De acuerdo al Artculo 2 del Decreto Ley 2.460,47 la Polica de Investigaciones de Chile estar organizada sobre la base de los siguientes divisiones: l Direccin General l Subdireccin Operativa l Subdireccin Administrativa l Inspectora General l Jefaturas l Prefecturas l Ocina Central Nacional iNTERPOL l Brigadas de Investigacin Criminal y Brigadas Especializadas l Unidades Menores

Centros de formacin
El inciso 2 del Artculo 2 de la Ley 2.460 dispone que
Para la formacin y perfeccionamiento profesional de su personal, la Institucin contar con una Escuela de Investigaciones, un Centro de Capacitacin Profesional y un Instituto Superior (actualmente la Academia Superior de Estudios Policiales), planteles que otorgarn los ttulos correspondientes de acuerdo con sus reglamentos48

La Escuela de Investigaciones Policiales (ESCiPOL) es el plantel formador de nivel superior encargado de la formacin y perfeccionamiento de los futuros
47

Inciso 1ro del Artculo 2,Decreto Ley 2.460 de 1979, http://www.bcn.cl/leyes/ pdf/actualizado/6926.pdf 48 Inciso 2do del Artculo 2,Decreto Ley 2.460 de 1979, http://www.bcn.cl/leyes/ pdf/actualizado/6926.pdf

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profesionales de la Polica de Investigaciones de Chile. Sus egresados integran el escalafn de ociales y son investidos con el rango de detective en el caso de los aspirantes, y de subcomisarios en el caso de los ociales policiales profesionales. La duracin del curso de formacin bsica es de aproximadamente tres aos, toda vez que cualquier persona que quiera tener el cargo de detective e iniciar una carrera dentro de la institucin debe acceder a ella. Por otro lado, quienes deseen aspirar a los grados superiores dentro de la institucin deben acceder primero a la Escuela Superior y luego a la Academia Judicial de Estudios Polticos y Estratgicos. Para ello, la institucin dispone de un cuerpo docente compuesto por profesores de reas tales como derecho, criminalstica, metodologa de la investigacin, ingls, defensa personal y acondicionamiento fsico, a lo que se suman ociales activos y retirados que dan ctedra en ramas como seguridad o manejo de armas. Adems, los aspirantes a ocial policial cuentan con el apoyo de ociales instructores, quienes los acompaarn durante su preparacin y orientarn en temas que tengan que ver con la labor policial que ejercern en el futuro. La misin de la Escuela es formar, tanto en conocimientos como en valores, a los futuros detectives. Por su parte, la Academia Superior de Estudios Policiales ( ASEPOL), es el plantel de educacin destinado a la formacin y perfeccionamiento de los altos ociales de la Polica de Investigaciones de Chile. Mediante la orden nmero 46 del 5 de mayo de 1977, se contempla la creacin del Instituto Superior, en el que se realizarn los cursos de perfeccionamiento de los ociales y formacin de los jefes de la Institucin. Adems, genera una herramienta innovadora de apoyo en su labor formadora, por medio de la integracin al Campus Virtual de la Jefatura de Educacin Policial y la implementacin del modelo educativo e-learning para sus alumnos en el extranjero. En cuanto al Centro de Capacitacin Profesional (CECAPRO), se trata de un plantel de educacin policial de nivel tcnico destinado a la formacin, capacitacin y perfeccionamiento del personal que integra plantas de apoyos general y cientco tcnico, como tambin a la especializacin de los ociales policiales. Los cursos que imparte el plantel, de acuerdo a los niveles, se clasican en: l Cursos de formacin. l Cursos de perfeccionamiento. l Cursos de especializacin.

Unidades especializadas de investigacin


La Polica de Investigaciones divide sus reas de investigacin segn el delito, y cuenta con diversas unidades especializadas de investigacin policial, que, a su vez, tienen detectives especialistas, expertos y peritos en las respectivas reas de investigacin:

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Brigadas l Brigada de Investigacin Criminal (BiCRim). Brigadas Especializadas l Brigada Antinarcticos (BRiANT) l Departamento de Investigacin de Sustancias Qumicas (DiSUQ) l Equipo de Reaccin Tctico Antinarcticos (ERTA) l Brigada de Adiestramiento Canino l Departamento de Extranjera y Polica Internacional l Brigada Investigadora de Robos (BiRO) l Brigada de Homicidios (BH) l Brigada de Delitos Sexuales y Menores (BRiSEXmE) l Brigada Investigadora de Asuntos Especiales (BRiAES) l Brigada Investigadora de Delitos contra los Derechos Humanos l Brigada Investigadora del Crimen Organizado (BRiCO) l Brigada de Investigaciones Policiales Especiales (BiPE) l Brigada Investigadora de Delitos del Medio Ambiente y Patrimonio Cultural (BiDEmA) l Brigada Investigadora de Delitos Econmicos (BRiDEC) l Brigada Investigadora de Lavados de Activos (BRiLAC) l Brigada Investigadora del Cibercrimen (BRiCiB) l Brigada Investigadora de Delitos Portuarios (BRiDERPO) l Brigada Investigadora de Delitos de Propiedad Intelectual (BRiDEPi) l Brigada Aeropolicial (BAP) Otros l Laboratorio de Criminalstica (LACRim) l Asesoria Tcnica (ASETEC) l Central de Investigaciones Policiales (CiPOL) l Ocina Central Nacional iNTERPOL (OCN iNTERPOL) l Escuela de Investigaciones Policiales (ESCiPOL) l Instituto de Criminologa/ (iNSCRim)

Escalafones
El personal de esta polica civil se divide en cuatro escalafones o plantas: Ociales, Apoyo Cientco-Tcnico, Apoyo General y Docentes49 Planta de ociales l Ociales policiales l Ociales policiales profesionales de lnea
49

Ley nmero 19586 de 1998 Establece plantas de la Polica de Investigaciones de Chile; en http://www.ssi.gov.cl/resol_decretos/LEYDEPLANTAS19586de1998.txt

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Ociales policiales profesionales l Ociales de los servicios l Ociales de complemento l Aspirantes Planta de Apoyo Cientco-Tcnico l Profesionales l Tcnicos Planta de Apoyo General l Asistentes policiales l Asistentes tcnicos l Asistentes administrativos l Auxiliares Planta de Docentes l Profesores institucionales l Profesores extrainstitucionales
l

Relaciones entre ambas policas. Si bien cada una de ellas tiene un rol preponderante en la prevencin y otra en la represin, tanto a nivel legal como prctico ambas pueden realizar las dos funciones. Esto puede acarrear problemas graves tratndose de las actividades de represin, por lo que ha ocurrido, en diversos hechos punibles, conocidos ampliamente por la opinin pblica, que ambas policas emitan informes contradictorios sobre la investigacin de un mismo hecho. Otro aspecto en que se vincula la labor de ambas policas, tambin en el mbito preventivo, est en relacin con recoger y conservar los primeros elementos probatorios de un delito que se acaba de cometer, lo que se produce por la sencilla razn de que muchas veces Carabineros llega primero al sitio del suceso. En consecuencia, es deseable en este mbito una adecuada coordinacin, a n de que la investigacin tenga xito ya que, como es sabido, los primeros instantes de un hecho punible son fundamentales para esclarecerlo. Atisbos de polica comunitaria. Resulta conveniente sealar que el concepto de polica comunitaria no es ajeno en el medio chileno, no slo a nivel acadmico, sino tambin del Ejecutivo, ya que se encuentra de alguna manera presente en los cuerpos de vigilancia implementados en algunas municipalidades. Tambin el gobierno ha expresado recientemente el deseo de ir modicando las estructuras de la polica para acercarla a la ciudadana.50 Tambin, vale la pena destacar que el Servicio de Carabineros se encuentra implementando el llamado Plan
50

Sobre Polica Comunitaria en Chile y bajo una perspectiva comparativa, ver De la Barra, 1999.

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Cuadrante, consistente en dividir las comunas por segmentos, identicando el nmero de sus habitantes, a efecto de destinar un nmero proporcional de recursos materiales y humanos para su vigilancia, respondiendo al modelo de polica de proximidad.51

Mxico
Actualmente la inseguridad pblica constituye la principal preocupacin y demanda de la sociedad mexicana, incluso situndose por arriba del empleo, lo que explica los intentos gubernamentales para encontrar, infructuosamente, una respuesta al sentimiento de indefensin del mexicano medio.

La naturaleza de la seguridad pblica y del sistema policial mexicanos


Del Artculo 21 de la Ley Suprema de la Nacin se desprende que la seguridad pblica es una competencia concurrente o responsabilidad que comparten los tres rdenes de gobierno y que, desde el punto de vista policial, se traduce en un modelo de carcter descentralizado, de tal manera que, en un mismo mbito territorial, coexisten policas federales, estatales y municipales. Dicho en otras palabras, el Artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, (ltima reforma publicada en DOF, 24 agosto 2009) concibe a la seguridad pblica como:
[] una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevencin de los delitos; la investigacin y persecucin para hacerla efectiva, as como la sancin de las infracciones administrativas, en los trminos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitucin seala.

Lo que, desde el punto de vista policial, se traduce en un modelo descentralizado. Si, por un lado, en Mxico coexisten policas federales, estatales y municipals, por el otro se hacen presentes dos tipos de fuerzas policiales: la preventiva, uniformada o administrative, y la judicial, investigadora o ministerial que acta ex post a la comisin de un delito, en calidad de auxiliar subordinado al agente de Ministerio Pblico para la investigacin y persecucin del crimen (Moloeznik, 2006: 169-186). La misma Ley Suprema de la Nacin, en su Artculo 115, fraccin III, inciso h, reconoce a los municipios la funcin de seguridad pblica en los trminos del
51

Ver http://www.carabineros.cl

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artculo 21 de la Constitucin, incluyendo a la polica preventiva municipal. El mando de esta ltima, en principio y a la luz de la Fraccin VII del Artculo 115, lo ejerce el presidente municipal en los trminos de la Ley de Seguridad Pblica del Estado, al tiempo que debe acatar las rdenes que el gobernador del estado le transmita en aquellos casos que este juzgue como de fuerza mayor o alteracin grave del orden pblico. Por su parte, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (DOF, 2 enero, 2009), reglamentaria del Artculo 21 constitucional, recoge la letra y espritu de la Carta Magna, al reconocer, en su Artculo 2 que:
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como nes salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblicos y comprende la prevencin especial y general de los delitos, la investigacin para hacerla efectiva, la sancin de las infracciones administrativas, as como la investigacin y la persecucin de los delitos y la reinsercin social del individuo, en trminos de esta Ley, en las respectivas competencias establecidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Adicionalmente, asume el compromiso estatal de desarrollar:


[] polticas en materia de prevencin social del delito con carcter integral, sobre las causas que generan la comisin de delitos y conductas antisociales, as como programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cvicos que induzcan el respeto a la legalidad y a la proteccin de las vctimas.

Modelo policial mexicano


La informacin disponible permite ubicar a la polica mexicana en el estadio ms rezagado de evolucin y desarrollo policial: el promedio de la formacin bsica en las academias de polica en Mxico es de 4.5 meses y slo 17 de los 58 institutos de formacin exigen un mnimo grado de escolaridad promedio a los aspirantes, por lo que no es de extraar que 55.6% de los policas no tengan educacin o, como mucho, acrediten la educacin primaria (Lpez Portillo, 2003). De conformidad con el titular de la Secretara de Seguridad Pblica federal, el estado de la fuerza policial en Mxico es como se presenta en el cuadro de la pgina siguiente. Se trata de una situacin en la que el exceso de corporaciones policiales, combinado con la falta de normas coherentes, provoca innumerables conictos entre los mismos cuerpos de seguridad pblica. En cuanto a las funciones policiales,

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Elementos activos de seguridad pblica


Corporaciones policiales Secretara de Seguridad Pblica Federal Procuradura General de la Repblica Policas estatales preventivas Policas ministeriales estatales Policas municipales preventivas Total de efectivos encuadrados
Fuente: Garca, 2010.

Nmeros absolutos 32 357 4 298 198 897 26 495 160 967 423 014

Porcentaje del total 7.65% 1.02% 47.02% 6.26% 38.05% 100.00%

la ley reglamentaria del Artculo 21 constitucional determina en su Artculo 75 que las Instituciones Policiales, desarrollarn, cuando menos, las siguientes funciones: I) Investigacin a travs de sistemas homologados de recoleccin, clasicacin, registro, anlisis, evaluacin y explotacin de informacin; II) Prevencin de comisin de delitos e infracciones administrativas, y realizacin de acciones de inspeccin, vigilancia y vialidad en su circunscripcin; III) Reaccin para garantizar, mantener y restablecer el orden y la paz pblicos.

Factores cualitativos no materiales


Ahora bien, ms all de los componentes relativamente fciles de mensurar, la polica, en tanto institucin, cuenta con un conjunto de intangibles tales como los principios de actuacin consagrados en el citado Artculo 21 constitucional, a saber: La actuacin de las Instituciones de Seguridad Pblica se regir por los principios de legalidad, objetividad, eciencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitucin. Instituciones que, de conformidad con la letra y espritu constitucional:
[] sern de carcter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Pblico y las instituciones policiales de los tres rdenes de gobierno debern coordinarse entre s para cumplir los objetivos de la seguridad pblica y conformarn el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, que estar sujeto a las siguientes bases mnimas: a) La regulacin de la seleccin, ingreso, formacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento y certicacin de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica. La operacin y desarrollo de estas acciones ser competencia de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en el mbito de sus respectivas atribuciones.

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b) El establecimiento de las bases de datos criminalsticos y de personal para las instituciones de seguridad pblica. Ninguna persona podr ingresar a las instituciones de seguridad pblica si no ha sido debidamente certicado y registrado en el sistema. c) La formulacin de polticas pblicas tendientes a prevenir la comisin de delitos. d) Se determinar la participacin de la comunidad que coadyuvar, entre otros, en los procesos de evaluacin de las polticas de prevencin del delito as como de las instituciones de seguridad pblica. e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pblica, a nivel nacional sern aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos nes.

En el mismo tenor, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica concibe, en su Artculo 6, a las instituciones de seguridad pblica como de carcter civil, disciplinado y profesional, cuya actuacin se debe regir por los principios de legalidad, objetividad, eciencia, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a la vez que se encuentran obligados a fomentar la participacin ciudadana y rendir cuentas en trminos de ley. Cabe destacar que la polica mexicana se caracteriza por una situacin de desequilibrio del personal de las direcciones generales de seguridad pblica y agencias de Ministerio Pblico, ya que es posible encontrar desde efectivos encuadrados en las corporaciones, formados y especializados en las academias e instituciones de formacin policial de mayor prestigio en el mundo, con un perl de polica cientca, hasta gran nmero de colectivos de policas en especial municipales que incumplen con los requisitos mnimos establecidos por la Academia Nacional de Seguridad Pblica, de bajo nivel de escolaridad promedio e insuciente formacin policial bsica, que los acerca a lo que en la doctrina se conoce como polica criminal, es decir, el ms bajo estadio de desarrollo policial, de forma que la masa de los elementos policiales mexicanos corresponde a esta ltima categora, anttesis del polica professional, y lo que explica, en gran medida, tanto el proceso de militarizacin de la seguridad pblica como de privatizacin de la misma.

Coordinacin a travs del Sistema Nacional de Seguridad Pblica o centralizacin?


Ahora bien, dada la naturaleza descentralizada de la seguridad pblica y del sistema policial mexicanos, el constituyente permanente crea el denominado Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP) con el objeto de lograr la coordinacin

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en la materia. El mismo incluye, entre otros, la integracin de un sistema nacional de informacin sobre delincuentes y cuerpos policiales; la determinacin de las polticas de seguridad pblica; la coordinacin de elementos humanos y materiales entre los distintos niveles de gobierno en la prevencin y el combate a la delincuencia; la realizacin de acciones y operativos conjuntos; la profesionalizacin de la masa crtica humana, as como el desarrollo de relaciones de nuevo cuo con la sociedad. Durante la gestin del primer gobierno de alternancia mexicano, tres son los mecanismos prioritarios para la coordinacin de estrategias con otros poderes y rdenes de gobierno:52 a) El Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP), concebido como un espacio de articulacin de acuerdos generales entre Federacin-Estados en materia de seguridad pblica, canalizando los esfuerzos al equipamiento, capacitacin, infraestructura, apoyo al desarrollo institucional y a la estructuracin y fortalecimiento de bases de datos. b) La Conferencia Nacional de Procuradores, enfocada al intercambio de informacin, denicin de criterios, polticas coordinadas y a la capacitacin. c) La Conferencia de Secretarios de Seguridad Pblica, cuyas prioridades descansan en la colaboracin y el establecimiento de parmetros mnimos para el desarrollo de un servicio profesional. Si bien la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica reconoce en la seguridad pblica una poltica sectorial cuya concepcin, operacin y desarrollo descansa en los tres rdenes de gobierno, por ser una competencia concurrente, el propio marco legal conere a la Federacin un conjunto de atribuciones que la coloca por encima de las entidades federativas y municipios en la materia. Efectivamente, tanto el Consejo Nacional como el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica gozan de atribuciones de tal naturaleza que en la praxis es el Poder Ejecutivo de la Federacin el que encabeza el diseo y determina las lneas maestras de la seguridad como poltica pblica, en general, y de la institucin policial, en particular; adems, al gobierno central corresponde la asignacin de recursos (fondos de ayuda federal), destinados a las entidades federativas y municipios. As, por ejemplo, al Consejo Nacional de Seguridad Pblica se le reconocen, entre otras, las siguientes atribuciones: I) Establecer los instrumentos y polticas pblicas integrales, sistemticas, continuas y evaluables, tendientes a cumplir los objetivos y nes de la Seguridad Pblica;
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Ver http://comovamos.presidencia.gob.mx/pantalla.php?tema=6&pa-ntalla =267.jpg

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II) Emitir acuerdos y resoluciones generales para el funcionamiento del Sistema; III) Establecer los lineamientos para la formulacin de polticas generales en materia de seguridad pblica; V) Promover la efectiva coordinacin de las instancias que integran el sistema y dar seguimiento de las acciones que para tal efecto se establezcan; VI) Promover la homologacin y desarrollo de los modelos ministerial, policial y pericial en las instituciones de seguridad pblica y evaluar sus avances de conformidad con las leyes respectivas; VII) Vigilar que en los criterios para la distribucin de recursos de los fondos de aportaciones federales para la seguridad pblica de los estados y del Distrito Federal, se observen las disposiciones establecidas en la Ley de Coordinacin Fiscal; VIII) Resolver la cancelacin de la ministracin de las aportaciones a las entidades federativas o, en su caso, a los municipios por un periodo u objeto determinado cuando incumplan lo previsto en esta Ley, los Acuerdos Generales del Consejo o los convenios celebrados previo cumplimiento de la garanta de audiencia; X) Evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas de seguridad pblica y otros relacionados; XII) Expedir polticas en materia de suministro, intercambio, sistematizacin y actualizacin de la informacin que sobre seguridad pblica generen las instituciones de los tres rdenes de gobierno; XV) Recomendar la remocin de los titulares de las instituciones de seguridad pblica, previa opinin justicada del Secretariado Ejecutivo, por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente ley. A este Consejo se debe sumar el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, rgano operativo que goza de autonoma tcnica, de gestin y presupuestal, y que contempla contar con los Centros Nacionales de Informacin, de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana, as como de Certicacin y Acreditacin, y cuyas atribuciones son, entre otras, las de: II) III) IV) Impulsar mejoras para los instrumentos de informacin del sistema; Formular propuestas para el Programa Rector de Profesionalizacin; Coordinar la realizacin de estudios especializados sobre las materias de seguridad pblica y formular recomendaciones a las instancias de coordinacin previstas en el presente ordenamiento; VII) Celebrar convenios de coordinacin, colaboracin y concertacin necesarios para el cumplimiento de los nes del sistema; IX) Proponer al Consejo Nacional las polticas, lineamientos, protocolos y acciones para el buen desempeo de las instituciones de seguridad pblica;

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X)

Vericar que los programas, estrategias, acciones, polticas y servicios que se adopten por las conferencias nacionales se coordinen entre s y que cumplan con los lineamientos y acuerdos generales que dicte el Consejo; XI) Proponer los criterios de evaluacin de las instituciones de seguridad pblica en los trminos de la ley; XII) Preparar la evaluacin del cumplimiento de las polticas, estrategias y acciones del sistema en los trminos de ley; XV) Colaborar con las instituciones de seguridad pblica que integran el sistema, para fortalecer y ecientar los mecanismos de coordinacin, en especial en el impulso de las carreras ministerial, policial y pericial; XVI) Integrar los criterios para la distribucin de los fondos de seguridad pblica y someterlos a la aprobacin del Consejo, en trminos de las disposiciones legales aplicables; XX) Supervisar, en coordinacin con las dems instancias competentes, la correcta aplicacin de los recursos de los fondos por las entidades federativas y por los municipios; XXI) Elaborar y someter a consideracin del Consejo Nacional la opinin fundada y razonada por la que se recomiende la remocin de los titulares de las instituciones de seguridad pblica; XXIV) Coordinar la homologacin de la carrera policial, la profesionalizacin y el rgimen disciplinario en las instituciones de seguridad pblica. Esta tendencia a la centralizacin en materia de seguridad pblica y policial se compensa con la creacin de la novedosa instancia de coordinacin denominada Conferencia Nacional de Seguridad Pblica Municipal, que se establece en virtud del Artculo 32 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y se encuentra integrada por dos presidentes municipales de cada estado y dos titulares de los rganos poltico-administrativos del Distrito Federal, en ambos casos designados por el Consejo Local de Seguridad Pblica. Entre sus funciones, se enumeran las de: II) Proponer y aplicar polticas y programas de cooperacin municipal en materia de seguridad pblica; III) Promover el desarrollo y fortalecimiento de las dependencias encargadas de la seguridad pblica municipal; IV) Elaborar propuestas de reformas a las normas de aplicacin municipal en materia de seguridad pblica; V) Intercambiar experiencias y apoyo tcnico entre los municipios; VI) Proponer polticas pblicas en materia de seguridad pblica; VIII) Promover, en el mbito municipal, la homologacin del desarrollo policial;

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Sin embargo, este mecanismo coordinado de ltima generacin entre los municipios queda subordinado a los dictados del gobernador constitucional de cada entidad federativa, puesto que es al Consejo Estatal de Seguridad Pblica a quien, por mandato legal, se confa la designacin de los presidentes municipales en representacin de sus pares del estado. Incluso, ms all del mecanismo de nombramiento de los representantes municipales ante la Conferencia Nacional de Seguridad Pblica Municipal, en estricto sentido, sus funciones son de carcter propositivo y sumamente limitadas. No obstante esta insoslayable tendencia natural a la centralizacin y concentracin del proceso de toma de decisiones en seguridad pblica en los poderes ejecutivos de la Federacin, conviene matizar esta situacin a la luz de la apata que suele caracterizar a la mayora de los gobiernos municipales e, incluso, a la conduccin poltica y gestin de gran nmero de entidades federativas.53 Se trata de una realidad signada por el desinters histrico por una de las principales preocupaciones y demanda ciudadanas en los mbitos local y municipal, que coadyuvan a que el presidente de la Repblica asuma y retenga la iniciativa estratgica en la materia. A la par de la polica uniformada, llamada preventiva, el Artculo 21 constitucional contempla un tipo de polica que interviene una vez cometido el delito, y a la que obliga a actuar bajo la conduccin y mando del Ministerio Pblico para la investigacin de los mismos. De donde al propio Ministerio Pblico de la Federacin le corresponde, entre otras: Viii. Conformar el Sistema Nacional de Seguridad Pblica e intervenir en las acciones de coordinacin que le correspondan para cumplir los objetivos de la seguridad pblica. En ese tenor, la participacin del Ministerio Pblico en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica es una atribucin ms que se le conere a la institucin. As, su propio marco legal le reconoce a la Procuradura General de la Repblica, entre otras, las siguientes funciones:
Participar en el Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Recabar, capturar, procesar, administrar y resguardar la informacin de los asuntos que conozca, utilizando dispositivos tecnolgicos adecuados para alimentar las bases de datos correspondientes [] as como consultar, analizar y explotar la informacin sobre seguridad pblica contenida en dichas bases de datos. III. Instrumentar y aplicar mecanismos de coordinacin con la Secretara de Seguridad Pblica y con otras instituciones de seguridad pblica de las en53

I. II.

Entrevista a Javier Carrasco Rueda, secretario tcnico del Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica, Prevencin y Readaptacin Social del Estado de Jalisco, Guadalajara, 2 de septiembre de 2009.

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tidades federativas y de los municipios para la investigacin de los delitos. En el ejercicio de esta funcin las policas actuarn bajo la conduccin y mando del Ministerio Pblico de la Federacin XIV. Disear, instrumentar, operar y administrar un sistema informtico de registro y anlisis de perles genticos de personas, vestigios biolgicos, huellas y otros elementos relacionados con hecho delictuosos [] as como establecer criterios generales para el acceso al sistema y su uso.

Militarizacin de la seguridad pblica


Ms all del marco normativo vigente, y a la luz de los magros resultados obtenidos en la materia, se impone la intervencin directa de los militares en el mbito de la seguridad ciudadana. Por otra parte, resulta revelador que la tasa policial mexicana (relacin entre nmero de efectivos encuadrados en un cuerpo de seguridad pblica y poblacin) es superior a la que presentan las naciones de mayor grado de desarrollo relativo, como puede deducirse del siguiente cuadro:

Policas por cada 100 000 habitantes


Pas Mxico Espaa Alemania Chile Estados Unidos Japn Canad Italia
Fuente: Elaborado con base en Cuadro 1 e INTERPOL, 2002

Policas 315 312 262 240 238 208 188 169

Mientras que tres son las razones por las cuales en Mxico los militares desempean funciones de naturaleza policial: a) por el bajo nivel de profesionalizacin y la creciente desconanza pblica que, en general, caracteriza a las policas; b) por el hecho de que las fuerzas armadas constituyen la nica institucin pblica en la que confa el poder pblico y la sociedad mexicana; y c) porque el instrumento militar mexicano, por tradicin, se encuentra preparado para enfrentar situaciones de riesgo y amenaza de carcter interno. Se desarrolla as una clara tendencia a la militarizacin de la seguridad pblica, que se verica: a) En la composicin del Consejo Nacional de Seguridad Pblica, a la sazn, mxima instancia de coordinacin del SNSP (Ley general que establece las bases de coordinacin del SNSP, 1995, Artculo 12):

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En 1996, el gobierno invit a los altos cargos militares del pas a incorporarse al Consejo Nacional de Seguridad Pblica, concediendo as a las Fuerzas Armadas un papel directo en el establecimiento de la poltica de seguridad pblica. El gobierno del presidente Vicente Fox aument la participacin de los mandos del Ejrcito, Fuerza Area y la Armada de Mxico en dicha poltica, a travs de los grupos de coordinacin interinstitucional de cada estado de la Repblica... (Ocina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, 2003, p. 44)

b) En la interpretacin del mximo rgano jurisdiccional que, incluso, allana el camino para que las Fuerzas Armadas participen en funciones que se corresponden con la seguridad pblica: en cinco Tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (Tesis XXV/96, XXVii/96, XXViii/96, XXiX/96 y XXX/96) se establece que las tres Fuerzas pueden participar en acciones civiles a favor de la seguridad pblica, en auxilio de las autoridades civiles (Suprema Corte de Justicia de la Nacin. 1996) c) En la presencia directa de los militares en funciones de patrullaje y vigilancia policial que, para mediados de 1999, 28 de las 32 entidades del pas haban nombrado en puestos judiciales y policiales a mandos medios del ejrcito. d) En la masiva participacin militar en la Polica Federal Preventiva (PFP) en calidad de fuerzas federales de apoyo (5 332 efectivos), su principal componente operacional. e) En la integracin del Gabinete de Seguridad Pblica, creado por acuerdo del presidente el 6 de enero de 2005, con el objeto de ...encargarse de las tareas de anlisis y evaluacin de las polticas y acciones gubernamentales en materia de seguridad pblica que le corresponde ejecutar al Poder Ejecutivo Federal.54

Privatizacin de la seguridad pblica


Al incumplir el Estado su funcin de garantizar la seguridad pblica, se gesta y desarrolla una segunda tendencia: la privatizacin de esta competencia exclusiva del poder pblico, cuyo reconocimiento ocial se encuentra plasmado en la gnesis
Si el argumento de comprometer a los militares en funciones de seguridad pblica reside en actividades delictivas de naturaleza excepcional y como un paliativo transitorio, su membreca al Gabinete de Seguridad Pblica va ms all de mero mecanismo de coordinacin; efectivamente, en virtud del Artculo 3 del citado Acuerdo, se contemplan entre otras, las siguientes funciones: V. Establecer la poltica criminal en coordinacin con las Dependencias del Poder Ejecutivo, para formular los planes y ejecutar de manera conjunta las acciones encaminadas a la disuasin del delito; VI. Denir los instrumentos de evaluacin y seguimiento de las polticas, estrategias y acciones en materia de seguridad pblica. Cabe preguntarse si las fuerzas armadas intervendrn, entonces, en el establecimiento de la poltica criminal y en la evaluacin de esta.
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de la Direccin General de Registro y Supervisin a Empresas y Servicios de Seguridad Privada de la Secretara de Seguridad Pblica, facultada para Expedir, suspender y cancelar licencias ociales individuales de portacin de armas a los empleados federales, previa inscripcin de las armas en el Registro de Armas de la Secretara de la Defensa Nacional. (Reglamento Interior de la Secretara de Seguridad Pblica, 2005, Artculo 17). De esta manera, tan slo entre enero y julio de 2004: 55 1) Se inscribieron en el Registro Nacional de Empresas de Servicios de Seguridad Privada 76 compaas, de las cuales 57 fueron en el mbito federal y 19 en el local, alcanzando, a junio de 2004, un total de 5 205 empresas registradas. 2) Se dieron de alta 3 349 personas en el Registro Nacional de Elementos de Empresas de Servicios de Seguridad Privada, y de baja a 316. A julio de 2004 se encuentran registrados en el Sistema Nacional de Informacin sobre Seguridad Pblica 19 099 elementos que proporcionan servicios de seguridad privada. (Poder Ejecutivo de la Federacin, 2004: 330) La prestacin de servicios privados de seguridad importa la dimensin costobenecio: por un lado, para gran nmero de actores privados y pblicos tiene un costo, y, por el otro, se convierte en un lucrativo negocio para los propietarios de las empresas privadas de seguridad.

Delincuencia organizada y narcotrco


Tradicionalmente, la Procuradura General de la Repblica identica a siete principales crteles de la droga en Mxico, cuyo combate en el sexenio encabezado por Vicente Fox Quesada (2000-2006), (ver grca siguiente). En contraste, a tan solo tres aos de mandato, el actual presidente Felipe Caldern Hinojosa (2006-2012) presenta un balance de 99,115 detenidos y un incremento mayor a 30% en la poblacin penitenciaria (Garca, 2010).56 En cuanto al alcance, recursos e infraestructura de las organizaciones que realizan operaciones transnacionales, intentando mantener la hegemona de las operaciones de produccin, trco, distribucin y comercializacin de drogas en Mxico, estableciendo alianzas con grupos intermedios, as como con organizaciones del narcotrco de Sudamrica y con los centros de comercializacin de drogas en la Unin Americana, destacan las siguientes: 1. La organizacin de los hermanos Arellano Flix se erige en una de las ms importantes dentro del territorio nacional, ya que controla una densa red dedicada a la transportacin y distribucin de grandes volmenes de droga desde el
55 56

Ver http://wwwhtm.pgr.gob.mx/inf_labores/4to_inf_2004.pdf A lo que se suma el aseguramiento de 63 229 armas y 26 345 vehculos.

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Criminales detenidos (persona) (Del 1 de diciembre de 2000 al 30 de junio de 2004)


Luis Valencia 1 451 1 3 5 15 9 1 418 Total 31 719 15 39 64 185 148 31 268

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Concepto

Arellano Flix

7 376 2 5 10 43 33 7 921 2 965 5 614 4 118 1 949

Carrillo Fuentes 8 041 7 21 25 31 36

Amezcua Contreras 2 973 1 1 2 2 2

Guzmn Palma 5 699 1 1 7 48 28

Osiel Crdenas 4 220 3 7 14 40 38

Daz Parada 1 959 0 1 1 6 2

Fuente: Poder Ejecutivo de la Federacin, 2004: 318.

TOTAL Lderes Financieros Lugartenientes Sicarios Funcionarios involucrados Colaboradores y distribuidores al menudeo

7 283

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sur del continente hasta Estados Unidos de Norteamrica, a travs de diversos grupos productores de cocana en Colombia. Los tentculos de esta maa se extienden a travs de 15 estados de la Repblica Mexicana, predominantemente del noroeste y de la costa del Pacco. Asimismo, esta organizacin criminal controla una parte del mercado de las metanfetaminas en San Ysidro y San Diego, California, operando en ambos lados de la frontera. 2. Mientras la encabezada por Juan Garca brego, se encuentra parcialmente desarticulada y en proceso de luchas intestinas de dos fracciones: la comandada por Osiel Crdenas Guilln, cuya base de operaciones se ubica en la llamada frontera chica (Miguel Alemn, Matamoros, y Reynosa, Tamaulipas), y la dirigida por Baudelio Lpez Falcn, El Yeyo Lpez, que opera principalmente en el estado de Nuevo Len y la frontera de Tamaulipas (Nuevo Laredo). La zona de inuencia de esta organizacin criminal se extiende a travs de 10 estados de la Repblica Mexicana, bsicamente en el litoral del Golfo de Mxico. En el mbito internacional, desde sus inicios, esta organizacin estableci una fuerte alianza con los crteles de Cali y Medelln en Colombia. 3. No obstante la muerte de Amado Carrillo Fuentes en julio de 1997, esta organizacin mantiene su rea de inuencia en 17 estados del territorio nacional. Traca cocana, herona, mariguana y precursores qumicos. Sus principales dirigentes son Vicente Carrillo Fuentes, Juan Jos Esparragoza Moreno, El Azul, Mario Ismael Zambada Garca, El Mayo y Eduardo Gonzlez Quirarte, El Flaco. 4. Por su parte, la organizacin de los hermanos Amezcua Contreras inici sus actividades al principio de la dcada de 1990, llegando a ubicarse como el grupo ms importante de trco internacional de precursores qumicos y procesamiento ilcito de metanfetaminas. Incluso, se lleg a detectar que importaba de manera ilcita precursores qumicos de pases de Europa y Asia (Alemania e India), los que ingresaban a Mxico y posteriormente eran enviados va terrestre al norte del pas para su introduccin a Estados Unidos. Como consecuencia de la detencin de los hermanos Amezcua Contreras, as como de varios importantes miembros de la organizacin, el grupo se ha debilitado aunque contina con sus actividades ilcitas en menor escala. 5. La gradual desintegracin de las diferentes organizaciones criminales en todo el pas ha dado lugar al crecimiento de otras maas de menor nivel, pero igualmente peligrosas: tal es el caso de la dirigida por Joaqun Guzmn Loera El Chapo Guzmn, en sociedad con Hctor Luis Palma Salazar El Guero Palma, quienes actan principalmente en la zona Pacco, extendindose al estado de Nuevo Len. 6. Otra de las organizaciones criminales de este nivel es la encabezada por Luis Valencia Valencia, quien mantiene su principal rea de inuencia en los estados de Jalisco y Michoacn.

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7. Asimismo, debe mencionarse la organizacin comandada por Pedro Daz Parada, quien acta principalmente en el estado de Oaxaca, detectndose tambin sus actividades en los estados de Veracruz, Chiapas, Durango y Chihuahua. Recapitulando, a lo largo de los ltimos aos se llevan a cabo sendos esfuerzos por cumplir con el objetivo de modernizacin legislativa en materia de seguridad pblica. Dicho en otras palabras, en especial el constituyente permanente de la Unin intenta reformar y actualizar el orden jurdico en el mbito de la seguridad ciudadana, a partir de la propia Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. As, se reconoce a la seguridad pblica como una funcin privativa del Estado, indelegable e irrenunciable y, a la vez, como una responsabilidad que comparten los tres rdenes de gobierno en sus respectivos mbitos de competencia. Mientras que para garantizar la necesaria coordinacin en un modelo de naturaleza descentralizada se crea y actualiza el denominado Sistema Nacional de Seguridad Pblica. En tanto, el Artculo 10 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica ja en el Consejo Nacional de Seguridad Pblica la instancia superior de coordinacin y denicin de polticas pblicas en la material, la cual, de acuerdo con su Artculo 12, se encuentra integrada por: l El presidente de la Repblica, quien lo preside; l El secretario de Gobernacin, quien suple al presidente cuando se ausenta; l El secretario de la Defensa Nacional; l El secretario de Marina; l El secretario de Seguridad Pblica; l El procurador general de la Repblica; l Los gobernadores de los estados; l El jefe del gobierno del Distrito Federal, y l El secretario ejecutivo del Sistema. No obstante la representacin de los gobernadores de las entidades federativas, incluyendo Mxico, DF, en un sistema poltico presidencialista y de asignacin y control de recursos centralista como el mexicano, la Federacin se impone en el proceso de toma de decisiones. Cualquier duda sobre el particular desaparece con la gura del secretario ejecutivo, consagrada en el Artculo 17 del mismo ordenamiento legal; a la sazn, rgano operativo del sistema, que goza de autonoma tcnica, gestin y presupuesto, y cuenta con los Centros Nacionales de Informacin, de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana, as como de Certicacin y Acreditacin, dado que el secretario ejecutivo y los titulares de los Centros Nacionales son nombrados y removidos libremente por el presidente del Consejo, es decir, por el titular del Poder Ejecutivo de la Federacin.

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Finalmente, bajo gobierno de alternancia se dejan de lado las recomendaciones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,57 al optar por la consolidacin del proceso de militarizacin de las instituciones de seguridad pblica y procuracin de justicia; apostar por los factores cuantitativos, en detrimento de los intangibles, y dar continuidad, sin someter a crtica y evaluacin, a proyectos de anteriores administraciones, tales como el Sistema Nacional de Seguridad Pblica y la Polica Federal Preventiva.

57

Documento donde se recomienda: exigir mayor responsabilidad, rendicin de cuentas y transparencia a las fuerzas armadas y de seguridad; ejercer una supervisin y control efectivo sobre las mismas; separar a los militares de las instituciones y funciones policiales; fomentar una accin policial de carcter comunitario; la formacin profesional de los agentes de polica, y apostar por una fuerza policial menos militarizada y ms profesional.

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CaPTULO V Enseanzas de la organizacin internacional de polica criminal (interpol)

iNTERPOL son las siglas de Organizacin Internacional de Polica Criminal y, como tal, fue creada en Viena en 1923, por iniciativa del entonces ministro austriaco Johann Schober; trasladada a Berln como consecuencia del anchluss, en 1938 se disolvi. Reconstituida en 1946 en Bruselas, su sede est actualmente en Lyon, Francia. iNTERPOL persigue facilitar la persecucin de todo tipo de delito y delincuentes a escala internacional. El Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRiSD), con sede en Ginebra, present un estudio titulado Estados de desorden (Los efectos sociales de la globalizacin), en el que analiza los efectos de una situacin internacional signada por la aceleracin en el ritmo de cambios que ha tomado desprevenida a una gran parte de la comunidad internacional, por la incertidumbre de un mundo en transicin y, en general, por los cambios que han generado, a nivel planetario, enormes tensiones sociales, siendo los resultados ms relevantes de esta dinmica internacional: 1) la pauperizacin de millones de personas, 2) las guerras o conictos armados de naturaleza no internacional, 3) los movimientos migratorios, y 4) el incremento de la criminalidad.

Por qu las estrategias policiales tradicionales no han funcionado efectivamente?


Investigaciones llevadas a cabo en los Estados Unidos de Norteamrica han arrojado los siguientes resultados: 1) El incremento del nmero de policas no necesariamente reduce los ndices de delincuencia o aumenta la proporcin de los delitos solucionados. Lo ms que puede llegar a armarse es que si no hubiera policas se estara en presencia de ms delitos. Se ha aprendido que no se pueden esperar resultados simplemente por proporcionar ms presupuesto a las agencias policiales.

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2) El patrullaje en motocicleta ni reduce la comisin de delitos ni mejora las oportunidades de atrapar ms sospechosos; ms an, no genera ms conanza hacia la polica. En tanto que el patrullaje de la polica a pie ha demostrado que reduce el miedo al delito por parte de la ciudadana, aunque no se ha demostrado que tenga un impacto en el ndice de delincuencia. 3) Dos personas en una patrulla no son ms ecientes atrapando delincuentes que una persona en una patrulla. Incluso las posibilidades de lesiones a policas en un solo vehculo son prcticamente las mismas que en un vehculo de dos personas. 4) La saturacin del patrullaje en las calles reduce el ndice de delincuencia, pero slo temporalmente y desplazando la comisin de ilcitos a otras reas. 5) El tipo de crmenes que ms asusta a los estadounidenses es raramente encontrado por policas en patrullas. Los ociales en patrulla practican muy pocos arrestos. La mayora de los policas pasan la mayor parte del tiempo patrullando pasivamente que proveyendo servicios de emergencias. 6) Mejorar el tiempo de respuesta en las llamadas de emergencia no tiene efecto alguno en el arresto de presuntos delincuentes o en la satisfaccin de los ciudadanos involucrados. Solamente una reaccin instantnea es efectiva atrapando delincuentes. 7) Los delitos no son resueltos en el sentido de que los delincuentes sean arrestados, consignados y enjuiciados a travs de investigaciones delictivas conducidas por el departamento de polica. Generalmente los delitos son solucionados porque los delincuentes son inmediatamente aprehendidos o alguien los identica especcamente, ya sea por su nombre, direccin, placas de su vehculo, etc. Si ninguna de estas acciones son llevadas a cabo, los estudios demuestran que las posibilidades de que algn delito sea resuelto caen por debajo de 10%. Los detectives no van de las pistas a los delincuentes, es decir, encontrar presuntos delincuentes desconocidos, sino que van en la persecucin de delincuentes identicados. Estos hallazgos no tienen otro signicado que el de que la estrategia primaria utilizada por el departamento de polica no es para reducir el delito o provocar seguridad. Al igual que otras instituciones pblicas, la polica dedica gran parte de sus recursos a actividades burocrticas que, a la larga, no sirven. Esta es la principal razn por la que probablemente destinar ms recursos nancieros o presupuesto a las policas no tiene efecto alguno en la seguridad ciudadana. Las investigaciones demuestran claramente que la proteccin necesita ser provista por los mismos ciudadanos y que su asistencia es esencial en la captura y consignacin de los delincuentes, de tal forma que el accionar de la polica debera concentrarse en trabajar con la poblacin para asegurar productividad y resultados satisfactorios.

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Enseanzas de la organizacin internacional de polica criminal (INTERPOL)1


De los numerosos estudios y coloquios organizados por iNTERPOL se puede llegar a la conclusin de que la adaptacin de la polica a las condiciones de delincuencia y criminalidad modernas reviste los siguientes siete aspectos relevantes: 1) Creacin de brigadas especializadas: inltracin en el crimen organizado, contra la violencia grave, los delitos econmicos y nancieros y el terrorismo. Como corolario de ello, la investigacin tiende a subdividirse en secciones especializadas, tales como: homicidio, robos, estafa, narcotrco, moralidad, menos infractores, entre otras. Tambin el recrudecimiento de la violencia grave ha llevado a la creacin de brigadas mviles de intervencin, compuestas por policas bien entrenados y expertos en tcnicas de tiro rpido y de combate cercano. 2) Creacin de organismos centralizadores y coordinadores entre las administraciones nacionales que operan en el mismo sector de actividades : centralizacin de informacin y coordinacin de esfuerzos en la lucha contra la delincuencia (ejemplo: el narcotrco). 3) Creacin de organismos especializados en prevencin: accin social ms que penal. 4) Formacin especial del personal: frente a la delincuencia especializada, se hace sentir cada vez ms la necesidad de una formacin particular para ciertos miembros de la polica. 5) Utilizacin de tecnologas especiales: empleo de aquellos medios cientcos y tecnolgicos que permitan un anlisis cada vez ms preciso de cualquier vestigio, uso de mtodos de identicacin cada vez ms sosticados: herramientas de la informtica, entre otras. 6) Necesidad de una cooperacin internacional: ante una criminalidad que no respeta fronteras ni jurisdicciones nacionales (ejemplo: trco de armas). 7) Invertir en la masa crtica humana: nada se lograra, aun en el supuesto de que pudiesen introducirse reformas sustanciales en la estructura y funcionamiento de los municipios, si previamente no se analiza y se inician modicaciones tendientes a mejorar la seleccin y preparacin de sus servidores pblicos, debindose hacer hincapi en los mtodos de anlisis de la delincuencia, en la
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La mayora de los pases son miembros de la iNTERPOL (Organizacin Internacional de Polica Criminal), con sede en Lyon y establecida para detectar y perseguir crmenes transnacionales y proveer cooperacin internacional y coordinacin con otras actividades policiales, tales como noticar a familiares el fallecimiento de extranjeros. iNTERPOL no conduce investigaciones ni detenciones por s misma, pero sirve como punto central de informacin de crmenes, sospechosos y criminales. Ver http://www.interpol.int/

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necesidad de la tica profesional, en un mejor conocimiento del entorno y en los mtodos para mejorar la comunicacin con los ciudadanos.

Transformacin de las funciones policiales en los pases desarrollados


Actualmente, en Europa Occidental, Estados Unidos, Canad y Japn una proporcin importante de la accin policial no est orientada directa ni indirectamente al mantenimiento del orden, descubrimiento y represin del delito. Aunque difcil de asimilar, hoy 80% de las actividades policiales en los pases centrales o de mayor grado de desarrollo relativo corresponde a funciones de asistencia o servicios a la comunidad (ejemplo: primeros auxilios, polica turstica). Asimismo, encuestas y sondeos de opinin demuestran la existencia de una creciente demanda por nuevas funciones, no tradicionales o extradelincuenciales, tales como: l Visitas a escuelas con nes educativos. l Traslado de heridos a hospitales. l Aplicacin de leyes para preservar la moralidad pblica. l Organizacin de visitas guiadas. l Control del trnsito. Esta verdadera redistribucin y reestructuracin de las funciones policiales, ante el surgimiento de ciertas formas nuevas de delincuencia y problemas polticosociales, contribuye a mejorar la imagen de la polica ante la opinin pblica. En sntesis, nunca debe perderse de vista que la delincuencia es el producto de una determinada organizacin social. Asimismo, se debera dejar de privilegiar los aspectos represivos, ponindose el acento en los aspectos preventivos; para lo cual, el primer paso sera abandonar esa concepcin dominante de seguridad ciudadana como un asunto exclusivamente policial, ntimamente ligada a la violacin de los derechos humanos, siendo preciso, al mismo tiempo, distinguir entre la comisin de delitos que resulta de la complejizacin y cambio social, de las condiciones de marginalidad de ciertos grupos sociales, que se podra denominar situacional o circunstancial, y la criminalidad organizada que depende de una actividad planeada y calculada. En el primer caso, lo conveniente es combatir las causas de los desajustes que generan actitudes y conductas crimingenas mediante acciones preventivas de orientacin y asistencia social. En el otro, lo conducente es anar acciones punitivas que no transgredan ellas mismas la normatividad jurdica del Estado. Actualmente, es evidente que la seguridad ciudadana no se garantiza incrementando el nmero de efectivos policiales, sino contando con el apoyo de la comunidad. Adems, dada la complejidad social y las nuevas tendencias delictivas, debera abandonarse el empirismo poltico por un desarrollo consciente y deliberado de la sociedad: en ese sentido, el diseo y ejecucin de una poltica criminal racional se erige en un verdadero impe-

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rativo categrico, sin perder de vista que los programas de poltica criminal sern exitosos nicamente si se ajustan a la realidad dominante, si responden a la evolucin de los valores y de las normas sociales, en denitiva, si se adecuan a la propia dinmica social en que se insertan.

Conclusiones sobre sistemas policiales comparados (Gmez, 2003: 1-14)


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La polica constituye una institucin bsica del Estado y su participacin en la persecucin y resolucin del delito es clave. No existen modelos policiales qumicamente puros, adaptables a cada circunstancia y lugar. En Amrica Latina no existe, en general, un modelo policial claro; lo que se traduce en la ausencia de una concepcin estatal sobre la organizacin de la polica para la prevencin del delito y como auxiliar de los tribunales y de los scales para la investigacin del crimen. Tal vez esto explique que en la regin la situacin de la polica no guarde correspondencia con los innegables avances en la dimensin poltica, de la mano de la democracia y el Estado de Derecho, pues sus actuaciones son absolutamente inecientes e inecaces. El modelo policial es absolutamente necesario para que la justicia penal funcione con correccin, de la misma manera que lo es saber qu modelo de organizacin judicial queremos en cada uno de nuestros pases. Por tanto, para que los ciudadanos sepan que el tercer poder del Estado realmente es tal en una democracia, garantizador objetivamente de la paz social y de la convivencia pacca, y subjetivamente de los derechos de los ciudadanos vulnerados por el delito, satisfaciendo en la medida de lo posible a la vctima y castigando a su autor, es requisito sine qua non que exista la polica, porque sin ella el descubrimiento del crimen y de quien lo ha cometido es prcticamente imposible, y ese es el principio del camino para alcanzar esas metas. Ser consciente de que se necesita un modelo policial implica inmediatamente meditar sobre qu polica queremos; adems, no hay que olvidar que el modelo policial se nutre de tres componentes muy difciles de desligar entre s, a saber, el constitucional, el administrativo y el procesal penal. El componente constitucional es el fundamental, en tanto en cuanto nos delimita, o nos debe delimitar, la estructura bsica de la organizacin policial; las clases de polica que el Estado quiere tener; las lneas bsicas de actuacin en el proceso penal y los principios a que se somete en su actuacin, quedando obligada, en particular, a respetar los derechos de los ciudadanos, sobre todo los del inculpado. El componente administrativo es tambin de gran trascendencia, especialmente en aquellos pases en los que la polica judicial es la misma polica adminis-

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trativa, porque debe denir las reglas de actuacin cuando se auxilia al Poder Judicial y cuando no, teniendo en cuenta que para los ciudadanos el papel preventivo de la polica, que se concreta en el mantenimiento del orden pblico y de la seguridad ciudadana, es muy importante. Tambin nos indica la estructura jerrquica de funcionamiento; lo cual, indiscutiblemente, debe formar parte del modelo policial. l A los que se suma el componente procesal penal, pues la polica acta tambin en funciones de represin del delito. l En este sentido, un modelo policial, cualquier modelo policial vlido, tiene que articular estos aspectos de manera adecuada para que la institucin policial pueda cumplir sus nes con ecacia. l La concepcin, articulacin y puesta en prctica de los contenidos de un modelo policial es responsabilidad del Estado, porque l tiene atribuidas por decisin popular en una democracia, las funciones de garantizar la seguridad de los ciudadanos y la paz social, por un lado, y la investigacin del crimen y de su autor, por otro. Para cumplir con la primera, crea la polica administrativa; para con la segunda crea los jueces y los scales, pero haciendo auxiliar suyo a la polica, sea judicial en estricto sentido o no.

Recomendaciones
Una vez llevada a cabo la apreciacin sobre los diferentes componentes del subsistema policial e identicados sus asuntos crticos y rezagos, es posible presentar recomendaciones de polticas pblicas, con el objeto de mejorar la funcin de la seguridad pblica y coadyuvar a un cambio positivo de percepcin ciudadana en la materia.

Filosofa de base (Rico y Chinchilla, 2006: 46-51)


La determinacin de los valores y principios que han de regir las instituciones estatales fundamentales constituye una etapa previa y esencial para el proceso de reforma. Con respecto a la polica, los principales problemas que este organismo debe encarar en una Amrica Latina de corte democrtico son su desmilitarizacin y despolitizacin, as como el debido cumplimiento de ciertos principios relacionados con su actuacin, reconocidos en el plano internacional. Desmilitarizacin. El tema de la desmilitarizacin de la polica como un indicador del grado de su democratizacin es un problema complejo en la medida en que, por una parte, no se ha determinado en forma satisfactoria su signicado y alcance y, por otra parte, existen pases europeos (Blgica, Espaa, Francia, Italia), cuya trayectoria democrtica no puede ponerse en tela de juicio, que cuentan con

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servicios policiales adscritos a ministerios de defensa y que presentan caractersticas militares. Con respecto a este ltimo tema, se observa que las policas de los pases desarrollados comparten en mayor o menor grado el rasgo comn de poseer una estructura militar. Sin embargo, mientras que algunos de ellos presentan un modelo militar puro (por ejemplo, Italia), otros ofrecen un modelo no militar (Inglaterra y Japn), siendo los principales factores explicativos de la pertenencia a uno u otro modelo las diferentes circunstancias histricas y polticas vividas por cada nacin (Das, 1986: 287-305). As, en Inglaterra, el primer cuerpo de polica metropolitana, creado por Robert Peel en 1829 y posteriormente extendido a todo el pas, estaba congurado como un organismo civil, de carcter local, al servicio del ciudadano y en estrecho contacto con l, y con una funcin preponderantemente preventiva. En cambio, el principal servicio policial italiano el Arma dei Carabinieri fue creado en 1814 con una orientacin fuertemente militar que an conserva, explicable por la realidad poltica del pas, sobre todo la necesidad de un cuerpo policial centralizado (como su sistema administrativo), fuerte, competente y capaz de enfrentarse con conictos internos, como los ocurridos entre 1815 y 1848. Entre ambos esquemas puros se sitan otros modelos policiales caracterizados por su estructura militar, aunque subordinados a la autoridad civil. En Estados Unidos, los primeros servicios policiales se opusieron con determinacin, a principios del siglo XiX, al porte del uniforme, invocando el temor de transformarse en una polica tirnica, pero adoptaron desde el inicio una estructura militar pese a su dependencia de las autoridades civiles; no obstante haber adoptado el modelo ingls de Peel, las razones de tal militarizacin fueron, entre otras, la consideracin de que el modelo militar favoreca el profesionalismo e inculcaba en los agentes las principales virtudes del soldado (disciplina, energa, audacia y fuerza fsica), as como el sentimiento de urgencia y necesidad de su funcin, que pona en evidencia la posibilidad de ejercer poder, evitaba la injerencia poltica y la corrupcin, y permita enfrentarse a situaciones peligrosas y extraordinarias (calles oscuras, desrdenes pblicos) que necesitaban intervenciones autoritarias. Numerosos pases latinoamericanos comparten estos rasgos de tipo estructural, que siguen subsistiendo aun despus del advenimiento de sistemas democrticos y de las recientes reformas llevadas a cabo en diversos pases del continente, de acuerdo con las cuales los servicios policiales han pasado o estn pasando progresivamente a la autoridad civil. En casi todos, la militarizacin se traduce, adems, en el hecho de que sus mandos pertenecen o han pertenecido a las fuerzas armadas: tales son los casos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Panam, Paraguay, Venezuela y la mayora de los pases centroamericanos.Adems, si bien la legislacin destaca el carcter civil de la polica, su estructura organizativa

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sigue siendo militarizada. En algunos casos, por no haberse dilucidado completamente an el tema de la separacin de las funciones policiales y miltiares, siguen existiendo problemas que obstaculizan la adopcin de un modelo de polica civilista y respetuosa de los derechos humanos.

Despolitizacin
El anlisis de las funciones de la polica muestra, adems de la originalidad e importancia de esta institucin, sus lazos con el sistema poltico. Pese al caracter mltiple y variado de las actividades que, sobre todo en las sociedades contemporneas, desmpea la polica, algunas de estas permiten delimitar lo que podra denominarse la esencia de la funcin policial por lo que, en este sentido, es lcito considerar lo siguiente: Existe una funcin policial cuando, en el marco de una colectividad que presente las caractersticas de una sociedad global, algunos de los aspectos ms importantes de la regulacin social interna de esta son asegurados por una o varias de las instituciones investidas de esta tarea, que actan en nombre del grupo y tienen para ello la posibilidad de utilizar en ltimo recurso la fuerza fsica (Loubet, 1992: 20). Esta denicin implica, sobre todo, el papel de control social institucionalizado asignado a la polica y, al referirse a la sociedad global, la exclusin de otros organismos o grupos que pueden presentar algunas de las caractersticas propias de un servicio policial (por ejemplo, el uso de la fuerza en nombre de la colectividad empleado por los cuerpos de seguridad privada o ciertas asociaciones ciudadanas de autodefensa). Tambin pone de relieve cmo la funcin policial es consustancial a la organizacin poltica de una sociedad: una colectividad polticamente organizada supone su capacidad para hacer ejecutar incluso recurriendo a la fuerza las decisiones tomadas por sus representantes legtimos (ibidem: 23). No obstante, el hecho de que, por una parte, el sistema poltico est llamado a satisfacer las demandas de la sociedad y que, por otra parte, la polica debe responder tanto a las necesidades especcas de la autoridad poltica como a las de la comunidad, muestra la ambivalencia de la funcin policial, que, segn las circunstancias, puede encontrarse ante el dilema de privilegiar objetivos polticos o sociales. Aunque esta situacin pueda servir para distinguir en el pasado y en el presente diversos modelos o tipologas policiales (autoritario, cuando se combinan fuertes motivaciones polticas y dbiles preocupaciones sociales; comunitario en el caso contrario), indica, asimismo, que la polica constituye una institucin intermedia entre el sistema poltico y la sociedad ( ibidem: 27-32). Lo anterior plantea el importante problema de la autonoma de la polica con respecto a ambos. Entre los factores que pueden favorecerla guran la existencia de una subcultura policial, el profesionalismo y cierta legitimacin de sus actuaciones, en especial mediante su acercamiento a la comunidad.

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En forma ms concreta, las relaciones entre la polica y el sistema poltico se maniestan por el hecho de que corresponde al Estado y a sus organismos competentes establecer tanto la poltica criminalstica como policial que se debe seguir durante un periodo dado. En materia policial, ello implica fundamentalmente la determinacin del modelo por adoptar (que comprende temas como la instauracin de un sistema centralizado o descentralizado o de un cuerpo policial nico o de varios servicios de esta naturaleza), y la orientacin que se debe dar a las actuaciones de la polica (represin versus prevencin del delito, participacin de la comunidad en diversas funciones relacionadas con la seguridad ciudadana). En sentido contrario, debe rechazarse cualquier politizacin indebida, que signicara la subordinacin de un servicio pblico esencial a los intereses especcos de un partido poltico o de determinados grupos de presin.

Principios de actuacin
Pese a lo establecido en la normativa internacional2, no abundan las legislaciones latinoamericanas en materia policial incluso las promulgadas en fechas ms recientes que, aun conteniendo disposiciones sobre los principios fundamentales rectores de la actuacin policial, hayan favorecido la disminucin de los abusos de poder y las violaciones de los derechos humanos tan frecuentes en los servicios policiales del continente. Sin embargo, con la nalidad tanto de cumplir con el objetivo de respetar los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos, como de proteger a los miembros de los servicios policiales de posibles denuncias relacionadas con su actuacin, deberan eliminarse o precisarse algunas expresiones de estas ltimas legislaciones que, o bien se prestan a ambigedades y arbitrariedades, o no corresponden a la terminologa propia de una institucin a la que se quiere dar un carcter completamente civilista.

Recomendaciones generales del subsector seguridad pblica (Dammert, 2007: 142-143)


Especicar misiones y funciones. Se requiere una profunda revisin de las misiones y funciones que cumplen las instituciones policiales. En muchos pases se debe focalizar el accionar policial en aquellas problemticas propias de las instituciones policiales referidas a la prevencin y control del delito. As, tendran que rede2

Esencialmente, el Cdigo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, aprobado en 1979 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, la Declaracin sobre la polica adoptada ese mismo ao por el Consejo de Europa, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Americana de Derechos Humanos.

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nirse mltiples labores que disminuyen la capacidad institucional para prevenir y controlar el delito. Mejorar la capacidad de liderazgo civil democrtico. La conduccin de las polticas de seguridad debe tener responsables civiles cuyas decisiones sean evaluadas. Adicionalmente, es necesario consolidar espacios no gubernamentales de seguimiento de tales medidas para limitar el uso poltico de la institucin. Con este n, la conformacin de auditorias ciudadanas o consejos nacionales de seguridad pblica con amplia representacin puede ser una alternativa a revisar en cada contexto nacional. Mejorar los sistemas de ingreso y capacitacin del personal policial. Uno de los problemas centrales evidenciados es la limitada preparacin y deciente capacitacin de sus miembros. Por ende, se propone revisar los sistemas de ingreso aumentando los requisitos, as como potenciando los sistemas de capacitacin. Todo lo anterior, debera vincularse a una mejora en la escala de ingreso salarial y sistemas de proteccin social (coberturas de salud, educacin y jubilacin) para sus miembros. Promover iniciativas de polica comunitaria orientadas a la resolucin de problemas. Se constata en la regin la necesidad de fortalecer una mayor responsabilidad hacia la comunidad; para lo cual las policas deben enfatizar sus actividades de prevencin de violencia y el crimen y fortalecer sus necesidades para lograr mayor colaboracin ciudadana. Esta asociacin con la comunidad es requisito fundamental para ampliar los objetivos policiales a reducir el miedo al delito y mejorar las relaciones sociales y el orden social. Avanzar en la regulacin de los servicios privados de seguridad. La oferta privada de seguridad en muchos pases supera la pblica, convirtindose en un actor central del uso de la fuerza que debe ser regulado. Es por esto que se propone la necesidad de instancias independientes de regulacin, tipo superintendencias, que permitan no slo asegurar la calidad del servicio, sino la correcta utilizacin de sus facultades. De esta forma, una mayor scalizacin de estas prestaciones proteger a la ciudadana que se enfrenta a una actividad muchas veces informal y poco profesionalizada. Mejorar los sistemas de control y evaluacin de las polticas desarrolladas. Una de las medidas que se torna transversal a las entidades del sector, corresponde al control y evaluacin de polticas. Se requiere de instancias que promuevan el mejoramiento de la gestin y operacin, adems de la necesaria denicin de mecanismos de rendicin de cuentas. De modo complementario, la sociedad civil tambin puede asumir un rol preponderante en la evaluacin y monitoreo, tanto de los expertos como de los destinatarios.

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Primero: hacia un modelo policial


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En muchos casos, ante la ausencia de un modelo policial se debera comenzar con la decisin de seleccionar el ms conveniente en el marco de la poltica criminal, ajustando todo el subsistema policial al modelo elegido. Tratndose de modelos descentralizados, la experiencia comparada sugiere optar por la denominada polica comunitaria, de proximidad o aproximacin en el orden municipal; la cientca tratndose de la polica investigadora, y la militarizada o fuerza intermedia en el orden estatal. En el caso la polica municipal preventiva, supondra apostar por mayores lazos o nexos con la comunidad, su participacin directa en la deteccin de situaciones que favorezcan la actividad delictiva y actuar sobre las mismas (prevencin), as como la resolucin concreta de problemas o situaciones subyacentes que propicien o fomenten la comisin reiterada de delitos en determinados espacios, neutralizando las condiciones o caldo de cultivo de desarrollo de conductas ilcitas. Con respecto a la polica auxiliar del Ministerio Pblico o Fiscalas, habra que invertir en una reconversin profesional para obtener un perl cientco que coadyuve decisivamente a la persecucin y resolucin de los delitos y, por ende, abata los elevados ndices de impunidad promedio. Tratndose de la polica estatal preventiva, su mstica y tradicin sugieren concebirla y desarrollarla como fuerza intermedia o polica militarizada, conndole, entre otras misiones: la proteccin y seguridad de las instalaciones estratgicas incluyendo las sedes de los tres poderes, el mantenimiento de la tranquilidad, orden pblico y paz social, a la sazn como fuerza de choque y antimotines, al tiempo que tender un manto protector sobre las vas generales de comunicacin, presencia en el medio rural y despoblados, as como en aquellos municipios que carezcan de fuerzas policiales. Como quiera que sea, la coordinacin en un sistema policial descentralizado pasa a primer plano; lo que implicara hacer todos los esfuerzos por tender canales de comunicacin e intercambio real entre los diferentes operadores del sistema, en un marco de respeto mutuo. Al contarse con un modelo policial, se estara en condiciones de iniciar un proceso de transformacin radical de la institucin policial.

Segundo: por una profesionalizacin y dignicacin del factor humano a cargo de la seguridad pblica
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As, a partir del modelo policial adoptado, se deberan jar los perles de ingreso y egreso a las academias de seguridad pblica, bajo estndares y procesos de certicacin internacionales.

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Se pondra en marcha el programa de formacin de formadores, con la nalidad de invertir en los instructores y profesores, mediante nexos con las instituciones de educacin superior y el desarrollo de mecanismos de cooperacin internacional. Se diseara y pondra en marcha un programa novedoso e integral de capacitacin y actualizacin policial, que responda a la jacin de los modelos. Se debera contar con un Instituto Superior de Formacin Policial para que los futuros mandos u ociales ya encuadrados (liderazgo como intangible), pasen por un molde comn, adquieran conocimientos e instrumentos para el mejor desempeo de su encargo y generen doctrina policial propia, manuales y protocolos de actuacin ajustados a la realidad; a la vez que se apostara por generar principios de identidad y espritu de cuerpo entre las jerarquas de los diferentes cuerpos de seguridad pblica. Adems de la obligatoriedad de someterse a estudios de control de conanza, se debera disear y desarrollar un proceso de evaluacin individual del personal encuadrado, a partir de indicadores y patrones previamente establecidos, contemplndose la separacin de aquellos que no cumplan con los requerimientos o estndares establecidos o que, de su evaluacin, resulten nocivos, corruptos o incompetentes. Asimismo, se deberan generar mecanismos de seguimiento a aquellos policas dados de baja de la corporacin. Sin embargo, la retencin del personal encuadrado debera erigirse en un asunto de carcter estratgico, y para ello la gestin de los recursos humanos debera centrarse en incentivos que apunten a la dignicacin de la labor policial. Ante el estado de abandono e indefensin que, en general, caracteriza a los efectivos responsables de velar por la seguridad pblica en la regin, el Estado debera asignar recursos que se traduzcan en benecios concretos; incrementos salariales y mejoras en las prestaciones, acorde al riesgo de la profesin, la atencin integral a la salud fsica y mental, as como el soporte y asesora letrada, seran un primer paso y una clara seal de los vientos de cambio de actitudes de la autoridad hacia los policas. El aparato de seguridad-inteligencia tampoco podra darse el lujo de descuidar o dejar de lado la cultura policial que atraviesa a la institucin de autoproteccin social y, al mismo tiempo, determina el comportamiento de sus integrantes. En un proceso permanente, psiclogos, antroplogos y socilogos, deberan trabajar de manera conjunta para introducir cambios positivos en el imaginario y actitudes de los uniformados frente a diversas situaciones que se presenten. El derecho a la capacitacin para el trabajo y en el trabajo, reconocido por la abrumadora mayora de las constituciones de Latinoamrica, no debera ser una excepcin para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Los

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resultados de la encuesta Justiciabarmetro, aplicada en la zona conurbada de Guadalajara (Mxico), son ilustrativos e inequvocos: los propios uniformados demandan ms y mejor formacin y actualizacin para su desempeo profesional, en aspectos tales como ordenamiento jurdico, tcnicas y tcticas policiales y, en general, simulaciones de actuacin en el marco del Estado de Derecho. La estabilidad y seguridad laboral, mediante un sistema integral de garantas, constituiran la piedra de toque de la carrera policial. La racionalidad en el proceso de toma de decisiones y la obtencin de resultados organizacionales acordes al complejo desafo de la delincuencia, demandan el diseo y desarrollo de sistemas de inteligencia policial;3 en particular, sistemas de informacin geogrca (geomtica) que, conectados con el sistema de comunicaciones, permita al mando policial acceder a informacin sobre la dinmica y comportamiento de la delincuencia en tiempo real. Los candados de seguridad vendran dados por la contrainteligencia,4 cuyos protocolos iran ms all del proceso de control de conanza contemplado en el marco normativo. Se tratara del establecimiento de contramedidas para negarle informacin propia a la delincuencia, en especial la organizada, y evitar el ingreso de sus miembros a los cuerpos de seguridad pblica. Desde el punto de vista operacional y tctico, se debera poner el acento en el concepto de movilidad sobre posiciones estticas o de aferramiento. La deontologa policial exigira el dominio y utilizacin de armas no letales y recurrir a la de fuego como ltimo recurso, a partir de la dosicacin del uso de la fuerza. La alineacin de las capacidades de los cuerpos de seguridad pblica impondra un proceso gradual de homologacin o estandarizacin de los factores cualitativos materiales (sistemas de armas, comunicaciones y transportes) y no materiales (intangibles). En denitiva, se buscara lograr la eciencia y ecacia de la institucin policial, con el escrupuloso respeto de los derechos humanos.

Se entiende por inteligencia el conocimiento obtenido a partir de la recoleccin, procesamiento, difusin y proteccin de informacin relevante y oportuna para la toma de decisiones en materia de seguridad y buen funcionamiento del Estado. En tanto la inteligencia policial es la responsable de la deteccin y procesamiento de individuos, grupos o asociaciones criminales que han operado, operan o podran operar dentro del territorio nacional (ver FLACSO, 2007: 111 y 112). 4 La contrainteligencia es aquella medidas de proteccin de las instancias contra actos lesivos, as como las acciones orientadas a disuadir o contrarrestar su comisin (ibidem: 146).
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Finalmente, para la implementacin de estas recomendaciones de polticas pblicas para la seguridad de la persona humana, se requiere la integracin de un equipo de trabajo multi e interdisciplinario, a conformarse con el apoyo de las universidades y bajo un liderazgo proactivo y motivador (verdadero estratega). Por lo tanto, se tratara de apostar por la calidad y, de esta manera, revertir una situacin inercial centrada en los componentes cuantitativos del subsistema policial que, hasta el presente, lejos estn de dar los resultados que la ciudadana legtimamente demanda.

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bibliografa

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ANEXO 1 CDIGO DE CONDUCTA PARA FUNCIONARIOS ENCARGADOS DE HACER CUMPLIR LA LEY

(Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Resolucin 34/169, del 17 de diciembre de 1979)
ARTCULO 1 Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley cumplirn en todo momento los deberes que les impone la ley, sirviendo a su comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales, en consonancia con el alto grado de responsabilidad exigido por su profesin. ARTCULO 2 En el desempeo de sus tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarn y protegern la dignidad humana, y mantendrn y defendern los derechos humanos de todas las personas. ARTCULO 3 Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrn hacer uso de la fuerza slo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeo de sus tareas. ARTCULO 4 Las cuestiones de carcter condencial de que tengan conocimiento los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se mantendrn en secreto, a menos que el cumplimiento del deber o las necesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario. ARTCULO 5 Ningn funcionario encargado de hacer cumplir la ley podr inigir, instar o tolerar ningn acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni invocar la orden de un superior o circunstancias especiales, como estado de guerra o amenaza de guerra, amenaza de seguridad nacional, inestabilidad poltica interna, o cualquier otra emergencia pblica, como justicacin de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.

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ARTCULO 6 Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley asegurarn la plena proteccin de la salud de las personas bajo su custodia y, en particular, tomarn medidas inmediatas para proporcionar atencin mdica cuando se precise. ARTCULO 7 Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que tengan motivo para creer que se ha producido o se va a producir una violacin del presente Cdigo, informarn de la cuestin a sus superiores y, si fuere necesario, a cualquier otra autoridad u organismo apropiado que tenga atribuciones de control o correctivas.

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ANEXO 2 GNESIS DE LA GUARDIA CIVIL ESPAOLA: REAL DECRETO DE 26 DE ENERO DE 1844 SOBRE ORGANIZACIN DEL RAMO DE PROTECCIN Y SEGURIDAD PBLICA

Seora: La organizacin del ramo de seguridad pblica es uno de los objetos que ms han excitado la consideracin y el celo del Gobierno de V. M. Aunque la libertad poltica, aanzada por la Constitucin del Estado, seala ciertas limitaciones que sirven de pauta y freno al ejercicio de la potestad suprema, la libertad civil, expuesta de continuo a los amaos y violencias individuales, no puede subsistir con rmeza sin tutelar vigilancia y sin el robusto apoyo de la autoridad solcita y vigorosa del Gobierno. Esta institucin, dirigida a precaver y reprimir los actos que pueden poner en peligro las personas y bienes de los ciudadanos, existe, aunque bajo diferentes formas, en todos los pueblos cultos, siendo muy de notar que all es ms acallada y efectiva donde mejor se entienden y aprecian los buenos principios en que descansa el verdadero sistema constitucional. Por muy lamentables que sean algunos antecedentes que en Espaa ofrece la organizacin del ramo de seguridad, fuerza es reconocer que semejantes hechos aislados y accidentales no pueden afectar la esencia de una institucin, sin la cual no cabe la proteccin de aquellos respetables intereses, cuya salvaguardia es el primer blanco de la sociedad civil.

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ANEXO 3 CARTILLA DEL GUARDIA CIVIL (20 DE DICIEMBRE DE 1845) CAPTULO PRIMERO

Prevenciones generales para la obligacin del Guardia Civil


ARTCULO 1. El honor ha de ser la principal divisa del Guardia Civil; debe por consiguiente conservarlo sin mancha. Una vez perdido no se recobra jams. Artculo 2. El Guardia Civil por su aseo, buenos modales y reconocida honradez ha de ser un dechado de moralidad. Artculo 3. Las vejaciones, las malas palabras, los malos modos nunca deben usarlos ningn individuo que vista el uniforme de este honroso Cuerpo. Artculo 4. Siempre el a su deber, sereno en el peligro y desempeando sus funciones con dignidad, prudencia y rmeza, ser ms respetado que el que con amenazas slo consigue malquistarse con todos. Artculo 5. Debe ser prudente, sin debilidad, rme sin violencia y poltico sin bajeza. Artculo 6. El Guardia Civil no debe ser temido sino de los malhechores ni temible, sino de los enemigos del orden. Procurar ser siempre un pronstico feliz para el aigido y que a su presentacin, el que se crea cercado de asesinos se vea libre de ellos; el que tena su casa presa de las llamas, considere el incendio apagado; el que ve a su hijo arrastrado por una corriente de las aguas, lo crea salvado; y por ltimo, siempre debe velar por la propiedad y seguridad de todos. Artculo 7. Cuando tenga la suerte de prestar algn servicio importante, si el agradecimiento le ofrece alguna retribucin, nunca debe admitirla. El Guardia Civil no hace ms que cumplir con su deber; y si algo debe esperar de aquel a quien ha favore-

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cido, debe ser slo un recuerdo de gratitud. Este desinters le llenar de orgullo, le granjear el aprecio de todos, y muy particularmente la estimacin de sus jefes, allanndole el camino para sus ascensos. Artculo 8. El Guardia Civil, lo mismo en la Capital de la Monarqua que en el despoblado ms solitario, no deber nunca salir de la casa-cuartel, sin haberse afeitado por lo menos tres veces por semana, teniendo el pelo y las uas cortas, bien lavado, peinado y aseado, limpiando diariamente las botas y zapatos. Artculo 9. Lo bien colocado de sus prendas y su limpieza personal han de contribuir en gran parte a granjearle la consideracin pblica. Artculo 10. El desalio en el vestir infunde desprecio. Artculo 11. Si encontrase algn conocido, amigo o camarada le saludar con urbanidad y decencia; sin gritos, ni ademanes descompuestos, y usando siempre para ello de sus nombres o apellidos sin valerse de los motes o apodos por que son conocidas algunas personas. Artculo 12. Ser muy atento con todos. En las calles ceder la acera del lado de la pared, no solo a jefes militares, sino a las justicias de los pueblos en que est, a todas las autoridades, en cualesquiera de las carreras del Estado, y por lo general a toda persona bien portada, y en especial a las seoras. Es una muestra de subordinacin para unos, de atencin para otros, y de buena crianza para todos. Artculo 13. Tendrn muy presente los individuos del Cuerpo el artculo de Ordenanza que previene el saludo a todos los ociales del Ejrcito, para distinguirse en observarlo con la mayor puntualidad. Artculo 14. Nunca se entregar por los caminos a cantos ni distracciones impropias del carcter y posicin que ocupa. Su silencio y seriedad deben imponer ms que sus armas. Artculo 15. Ha de procurar juntarse generalmente con sus compaeros para fomentar la estrecha amistad y unin, que debe haber entre los individuos del arma, aunque tambin podr hacerlo con aquellos vecinos de los pueblos que por su moralidad y buenas costumbres sean apreciados y considerados en el pueblo donde estuvieren. Artculo 16. No entrar en ninguna habitacin, sin llamar anticipadamente a la puerta, pedir permiso, valindose de las voces Da Vd. su permiso u otras equivalentes,

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olvidando absolutamente la denominacin de patrn o patrona que comnmente suelen usar todos los soldados. Cuando le conceda entrar lo har con el sombrero en la mano y le mantendr en ella hasta despus de salir. Artculo 17. Cuando tenga que cumplir con las obligaciones que le imponen el servicio peculiar del instituto a que pertenece y sus Reglamentos, de exigir la presentacin de pasaportes, disipar algn grupo, hacer despejar algn establecimiento, o impedir la entrada en l, lo har siempre anteponiendo las expresiones de Haga Vd. el favor o Tenga Vd. la bondad. Cuando sean Ociales o Jefes del Ejrcito, lo vericar adems dndole el tratamiento, y haciendo el saludo que les corresponda por sus insignias. Artculo 18. Sus primeras armas deben ser la persuasin y la fuerza moral, recurriendo slo a las que lleve consigo, cuando se vea ofendido por otras, o sus palabras no hayan bastado. En este caso dejar bien puesto el honor de las que la Reina le ha entregado. Artculo 19. Cuando tenga que dar parte personalmente a algn superior, despus de saludarlo, con el arma, o sin ella, segn se encontrare, le har una relacin sucinta de lo que hubiese presenciado, concretndose a referir la ocurrencia, tal y como hubiese pasado, sin aadir nada ni hacer comentarios inoportunos; hablar despacio, en tono de voz comedido y respetuoso, mantenindose cuadrado y con los brazos cados, dando siempre a cada uno el tratamiento que le correspondan. Artculo 20. El Guardia Civil siempre llevar consigo tintero y papel para hacer sus apuntaciones, y el cuaderno de requisitorias de los criminales, a quienes se persiga por la ley. Artculo 21. Deber estar muy engredo de su posicin, y aunque no est de servicio, jams reunirse a malas compaas, ni entregarse a diversiones impropias de la gravedad que debe caracterizar al Cuerpo. Artculo 22. Los individuos de la Guardia Civil se conducirn en todo caso como si estuviesen de servicio, y para su desempeo deben saber de memoria el Reglamento del arma, que llevarn siempre consigo. Artculo 23. Para llenar cumplidamente su deber, procurarn conocer muy a fondo y tener anotados los nombres de aquellas personas que por su modo de vivir holgazn, por presentarse con lujo, sin que se les conozcan bienes de fortuna, y por sus vicios, causen sospecha en las poblaciones.

anexos

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Artculo 24. Observar a los que, sin motivo conocido, hacen frecuentes salidas de su domicilio, y seguir los pasos de los sujetos que se hallen en este caso, reconociendo sus pasaportes, para cerciorarse de su autenticidad; y en el caso de tener noticia de la perpetracin de algn delito, tratar de averiguar por todos los medios posibles dnde estuvieron estas personas en el da y hora en que se cometi. Practicando estas indagaciones con el detenimiento y minucioso examen que tan delicado asunto requiere, tal vez no se cometer un crimen cuyos autores no sean descubiertos. Artculo 25. Por ningn caso allanar la casa de un particular sin su previo permiso. Si no lo diese para reconocerla, manteniendo la debida vigilancia a su puerta, ventanas y tejados, por donde pueda escaparse la persona que persiguiese, enviar a pedir al Alcalde su beneplcito para vericarlo. Artculo 26. Se abstendr cuidadosamente de acercarse nunca a escuchar las conversaciones de las personas que estn hablando en las calles, plazas, tiendas o casas particulares, porque este sera un servicio de espionaje ajeno a su instituto, sin que por esto deje de procurar adquirir noticias y de hacer uso de lo que puede serle til, para el mejor desempeo de las obligaciones que el servicio del cuerpo le imponen. Artculo 27. Ser siempre su obligacin, perseguir y capturar a cualesquiera que cause herida, o robe a otro, y evitar toda ria. Artculo 28. Siempre que observe algn motn o tumulto, que su muy superior fuerza no pueda contener por s solo, deber acudir a pedir auxilio a la Guardia o Cuartel que hubiere ms inmediato; y donde no lo hubiese ponerlo inmediatamente en conocimiento de la autoridad para que adopte las medidas que el caso requiera. Artculo 29. Cuando d parte de alguna ocurrencia, verbal o por escrito, cuidar mucho de poner los nombres de los individuos aprehendidos, preguntndoles, as como su edad, su ocio y pueblos de su naturaleza. Artculo 30. Si el parte fuese referente a delitos cometidos, como asesinatos, herida, robo, u otros de esta especie, y hubiese testigos presenciales, cuidar igualmente de referir esta circunstancia y de informarse, si pudiere del nombre de ellos, su ocio y seas de las casas donde habitan, si fueran en la poblacin, y si en los caminos o despoblado, de los pueblos donde residen.

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Artculo 31. La Guardia Civil no tiene autoridad para llamar a su presencia ni reprender a las justicias de los pueblos, pero si hallasen alguna falta en su comportamiento, o conociesen que los alcaldes, desentendindose de su sagrada obligacin, son causa de experimentarse en el Pas, o en el servicio de S. M. males que pudieran evitarse, sin perder momento lo pondrn en conocimiento de sus respectivos jefes, para que llegado por su conducto a noticia del Jefe Poltico de la Provincia, adopte las medidas que crea conveniente; y cuando la urgencia del caso lo requiera, directamente el Jefe Poltico. Artculo 32. No tienen inmediata dependencia de las justicias de los pueblos en que se hallan destacados; mas si stas les pidieren auxilio, para cualquier funcin del servicio, se lo prestarn, con sujecin al Reglamento. Artculo 33. Cuando en el campo, o despoblado, encuentren los Guardias Civiles algn herido que por su gravedad no puede dar lugar a conducirlo con vida al pueblo ms inmediato, debern tomarle una declaracin indagatoria, arreglada al modelo nmero 2 de los formularios de sumarias que se acompaan a esta Cartilla. Artculo 34. En caso de que ocurra incendio, acudir inmediatamente al punto donde tenga lugar, cuidando especialsimamente de proteger a todas las personas que se encuentren en el sitio de la desgracia, asegurando sus intereses y evitando que se introduzcan en la casa gentes que con pretexto de auxiliar llevan el de robar, o cometer otros excesos. Artculo 35. En las avenidas de los ros, huracanes, temblores de tierra, o cualesquiera otras calamidades prestar cuantos auxilios estn a su alcance, a los que se vieren envueltos en estos males.

anexos

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ANEXO 4 RESPONSABILIDADES DE LA POLICA (CiCR, 2004: 6-7)

Aplicar las leyes nacionales


Usted tiene el deber de: proteger la vida y los bienes. procurar un clima de seguridad. restablecer y mantener la paz y el orden pblico. respetar los derechos humanos de todas las personas.

l l l l

Prevenir y detectar el crimen


l l l

Usted forma parte de la comunidad. Debe fomentar la cooperacin entre la polica y la comunidad. Debe comportarse de manera que aliente y propicie la conanza y el respeto mutuos entre la polica y la comunidad.

Mantener y restablecer la paz y el orden pblico


l

Las personas tienen derecho a defender opiniones, expresarse, asociarse y reunirse paccamente. Usted tiene el deber de mantener y restablecer la paz y el orden pblico observando el marco de la ley.

Asistir a la comunidad en situaciones de urgencia


l

Usted debe prestar ayuda y asistencia en situaciones de necesidad.

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Manual de sistemas comparados de polica se termin de imprimir en noviembre de 2010 en los talleres de Editorial Pandora S. A. de C. V. Caa 3657, La Nogalera, Guadalajara, Jalisco, Mxico. La edicin consta de 500 ejemplares. Diseo: Vernica Segovia Gonzlez Diagramacin: Juan Francisco Bojrquez Correccin: Luis Camacho