3.

A DISTRIBUIO DE COMPETNCIAS NA CONSTITUIO DA REPBLICA DE 1988

3.1 Introduo

O sistema de repartio de competncias matria nuclear no desenho constitucional de uma federao. Como adiantamos no primeiro mdulo, h trs reas em que preciso distin uir as competncias dos diferentes n!"eis de o"erno # nacional, re ional e, no caso $rasileiro, o local %, a sa$er& le islati"a, e'ecuti"a (tam$m chamado de material ou administrati"a) e tri$utria. *este te'to, "amos a$ordar as duas primeiros, dei'ando a +ltima para o quinto mdulo deste curso. O sistema de repartio de competncias est associado ao tipo de federalismo adotado. , o chamado federalismo dual, que esta$elece n!tida separao das competncias entre a -nio e os .stados, no ha"endo matrias comuns entre eles. *esse caso, ele denominado como sistema e !e"a!ti#$% e &%m"et'(&ias )%!i*%(ta+, prprio do federalismo clssico adotado por al uns .stados durante o sculo /0III e /I/, a comear pelos .-1. *a primeira metade do sculo //, a superao da crise econ2mica demandou o crescimento do .stado, que passou a inter"ir na economia e a prestar di"ersos ser"ios sociais, como educao, sa+de, pre"idncia social. .ste desen"ol"imento correspondeu 3 superao do .stado li$eral e ao sur imento do .stado social. Com o crescimento das atri$ui4es do .stado, as Constitui4es passaram a desi nar al umas atri$ui4es para os dois n!"eis de o"erno, o nacional e o re ional, adotando, assim, o sistema e !e"a!ti#$% e

&%m"et'(&ias ,e!ti&a+. 1 Constituio da 5ep+$lica de 1677 estruturou, se undo o ma istrio de 8ernanda 9ias :ene;es de 1lmeida, <um sistema comple'o em que con"i"em competncias pri"ati"as, repartidas hori;ontalmente, com competncias concorrentes, repartidas "erticalmente= (>??@, p . AB).

3.> 1 classificao das competncias le islati"as&

, uma classificao para as "rias competncias le islati"as e e'ecuti"as adotadas pela Constituio da 5ep+$lica. 8aremos referncia a cada espcie de competncia, mencionando principais dispositi"os da Constituio da 5ep+$lica que os e'emplifica. *este tpico, cuidaremos das competncias le islati"as. Codemos comear pelas &%m"et'(&ias "!i,ati,as, que so aquelas matrias que somente um determinado ente federado pode le islar. O art. >> da C5 o que melhor e'pressa essa competncia, ao enumerar matrias que somente a -nio pode le islar. 9i a%se de passa em, esse dispositi"o e"idencia o n!"el de concentrao da competncia le islati"a na -nio. Domente o primeiro de seus "inte e no"e incisos corresponde a $oa parte da tra$alho. E "erdade que o par rafo +nico do art. >> da C5 autori;a a -nio a dele ar matrias espec!ficas de sua competncia le islati"a pre"ista no referido dispositi"o para os .stados. 1 +nica "e; que esta possi$ilidade foi adotada encontra%se na Fei Complementar nG 1?3, de 1B de Hulho de >???, que <autori;a os .stados e o 9istrito 8ederal a instituir o piso salarial a que se refere o inciso 0 do art. AG da Constituio 8ederal, por aplicao do disposto no par rafo +nico do seu art. >>=. 1 dele ao poder ser feita aos munic!pios e nem a somente al uns .stados. , outros dispositi"os dispersos na Constituio da 5ep+$lica que tam$m esta$elecem rade curricular dos cursos de raduao& direito ci"il, comercial, penal, processual, eleitoral, a rrio, mar!timo, aeronutico, espacial e do

competncias pri"ati"as, como o art. >@, I 3G, se undo o qual somente os .stados podem, mediante lei complementar, instituir re i4es metropolitanas. 1 matria anha comple'idade quando e'aminamos o art. >B da Constituio da 5ep+$lica, que esta$elece que <compete 3 -nio, aos .stados e ao 9istrito 8ederal le islar concorrentemente so$re= um conHunto de matria, que enumera. 1 denominao adotada para essa espcie &%m"et'(&ia &%(&%!!e(te. 1 primeira questo a ausncia dos munic!pios no JcaputJ do dispositi"o. Isto quer di;er que os munic!pios no podem le islar so$re as matrias referentes no art. >B da C5K 1 leitura de al uns incisos do mencionado dispositi"o, que se referem, por e'emplo, a direito ur$an!stico, a oramento, indicam que h matrias que certamente o munic!pio de"e le islar. 1 competncia le islati"a dos munic!pios foi esta$elecida de forma enrica, a partir do conceito de i(te!esse +%&a+, nos termos do art. 3?, incisos I e II, da C5& <1rt. 3? % Compete aos :unic!pios& I % le islar so$re assuntos de interesse localL II % suplementar a le islao federal e a estadual no que cou$er.= 1ssim, as competncias le islati"as dos munic!pios so definidas por meio do conceito de interesse local. Muando hou"er predom!nio do interesse local so$re determinada matria, o munic!pio poder le islar so$re ela. O JcaputJ do art. >B poderia ter a se uinte redao& <Compete Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e, quando houver interesse local, aos municpios legislar concorrentemente sobre:= De, como "imos, o interesse local n!tido em al umas matrias, como o caso de direito ur$an!stico, tri$utrio, oramento, meio am$ienteL h outras matrias no art. >B da C5 que certamente o munic!pio no pode le islar, como penitencirio, procedimento em matria processual e pol!cia ci"il. De H indicamos o critrio de distin uir a competncia le islati"a do munic!pio no Nm$ito da competncia

concorrente, resta reconhecer a forma de distin uir a competncia da -nio da dos demais entes federati"os. 1 resposta comea pelo I 1G do art. >B da C5& <I 1G % *o Nm$ito da le islao concorrente, a

competncia da -nio limitar%se% a esta$elecer normas erais= ( rifos nossos). O conceito $sico para essa distino o de (%!mas -e!ais. Ocorre que se trata de um conceito por demais enrico, que no fornece, por si, recursos para essa distino. 1 doutrina e prtica no caminham Huntas nessa seara. Os autores tende a tradu;ir o conceito de norma eral a que se refere no I 1G do art. >B da C5 como princ!pios, diretri;es, parNmetros, linhas erais so$re determinada matria. *a prtica, no importa o rau de eneralidade, tanto "erdade que so "eiculadas normas erais por meio de atos infrale ais, como decretos, instru4es normati"as, que, por definio, promo"em um detalhamento da lei. *ormas erais, para os fins do referido dispositi"o, so as normas que se pode Hustificar que elas seHam nacionalmente unificadas, independentemente do rau de a$strao. E o caso, por e'emplo, da Cortaria Interministerial 1O3, de >??1, e'pedida pelo Decretrio do Pesouro *acional do :inistrio da 8a;enda e pelo Decretrio de Oramento 8ederal do :inistrio do ClaneHamento, Oramento e Qesto, que <disp4e so$re normas erais de consolidao das Contas C+$licas no Nm$ito da -nio, .stados, 9istrito 8ederal e :unic!pios=. .sta portaria no traa diretri;es ou princ!pios so$re a matria, antes pelo contrrio, define re ras pontuais acerca da classificao oramentria e, ainda assim, so normas erais. 8i'adas as normas erais, ca$e aos .stados (art. >B, I >G da C5) e, se hou"er interesse local, aos :unic!pios (art. 3?, II, da C5) suplementar a le islao federal. Isto porque, sendo competncia da -nio esta$elecer as normas erais, ela no pode le islar e'austi"amente so$re o assunto, ela precisa dei'ar espaos li"res a serem preenchidos pelos .stados e pelos :unic!pios. .sta competncia classificada como s."+eme(ta!. Poda"ia, enquanto a -nio no fi'ar as normas erais, podero os

.stados e'ercer sua competncia supleti"a, le islando plenamente so$re a matria (1rt. >B, I 3G da C5). De posteriormente a -nio esta$elecer as normas erais, so suspensas as leis estaduais que forem contrrias 3quelas. . aquelas matrias que no constam das competncias e'pressas de nenhum dos entes federados

3.3 1 repartio das competncias e'ecuti"as

1s competncias e'ecuti"as, tam$m chamadas de administrati"as ou materiais, referem%se a definio da responsa$ilidade pela e'ecuo das pol!ticas p+$licas. 1 -nio tem competncia pri"ati"a para le islar pri"ati"amente so$re trNnsito e transporte, os trs n!"eis de o"erno tem responsa$ilidades 1 &%m"et'(&ia e/&+.si,a refere%se 3quelas matrias que somente

determinado ente federati"o de"e e'ecutar, podendo%se mencionar, como e'emplo, o art. >1 da C5, que esta$elece matrias que somente a -nio pode e'ecutar, ainda que por intermdio de dele ao para a iniciati"a pri"ada, como o caso das telecomunica4es. .sta possi$ilidade de dele ao re"ela inconsistncia na distino que Ros 1fonso da Dil"a prop4e para as competncias pri"ati"a (art. >> da C5) e e'clusi"a (art. >1 da C5). Cara este constitucionalista, ca$e dele ao na primeira e no ca$eria na se unda. -ma leitura mais cuidadosa re"ela que ca$e dele ao em al umas matrias do art. >1 da C5. 1 questo complica mais uma "e; quando in ressamos no uni"erso das &%m"et'(&ias &%m.(s pre"istas no art. >3 da C5, que esta$elecem as ati"idades que ca$em concomitantemente 3 -nio, aos .stados, ao 9istrito 8ederal e aos :unic!pios. De ca$e a todos eles, como identificar a e'ata responsa$ilidade de cada n!"el de o"erno em determinada pol!tica p+$lica. Do duas as estrat ias poss!"eis.

1 definio das responsa$ilidades entre os n!"eis de o"erno le"a em considerao o chamado "!i(&0"i% a s.1si ia!ie a e. *o Nm$ito da federao, esse princ!pio esta$elece que a pol!tica p+$lica de"e ser e'ecutada pelo n!"el de o"erno que esti"er mais pr'imo da populao e ti"er capacidade de efetu%la. 1 limpe;a ur$ana de"e ser de responsa$ilidade dos munic!pios, porque ele est mais pr'imo do pro$lema e, em tese, teria melhores condi4es de e'ecut%la. 1 se urana ostensi"a, contudo, no seria $em e'ecutada pelos munic!pios, porque a atuao de seus a entes teria um limite territorial pequeno que no enquadra a ao de criminosos. .ste princ!pio se manifesta no art. 3?, 0, da C5, se undo o qual os ser"ios de interesse local so de responsa$ilidade dos :unic!pios. Ocorre que esse princ!pio "a o # como prprio dos princ!pios % e incapa; de or ani;ar de forma adequada a distri$uio de competncias nas di"ersas pol!ticas p+$licas, ra;o pela qual o le islador nacional, em muitos casos, cuidou dessa definio, ainda que inspirado no referido princ!pio. Cara sa$er a responsa$ilidade de cada n!"el de o"erno em matria de e .&a#$%, preciso conferir o art. >1> da C5 e a Fei nG 6.36B, de >? de de;em$ro de 166O, a chamada Fei de 9iretri;es e Sases da .ducao. Cara se informar so$re as competncias da -nio, dos .stados e dos :unic!pios, em matria de sa2 e, leia%se a Fei nG 7?7?, de 16 de setem$ro de 166?, que institui e or ani;a o Distema Tnico de Da+deL em matria de t!3(sit% e t!a(s"%!te, as fontes normati"as so a Fei nG 6.@?3, de >3 de setem$ro de 166A, que institui o Cdi o de PrNnsito Srasileiro, e a Fei nG 1>.@7A, de 3 de Haneiro de >?1>, que esta$elece a pol!tica nacional de mo$ilidade ur$ana. De quiser entender a responsa$ilidade de cada ente federati"o no que tan e ao sa(eame(t% 14si&%, de"e%se ler a Fei nG 11.BBA, de A de Haneiro de >??A, mas o interessado no encontrar a resposta, pois essa lei apresenta uma lacuna ao no esclarecer a responsa$ilidade dos entes federados. *esse caso, o +nico recurso mesmo o princ!pio da su$sidiariedade, com $ase no qual entende a Hurisprudncia que o saneamento $sico responsa$ilidade do munic!pio, sal"o nas re i4es metropolitanas.

Ca$e, por fim, chamar a ateno para o fato de que esta separao de competncias no estanque, mas complementar. Cor e'emplo, munic!pios e .stados so respons"eis pelo ensino fundamental, ra;o pela qual e'istem escolas estaduais e municipais prestando o mesmo ser"iLo em muitos munic!piosL o .stado respons"el pelo transporte entre dois munic!pios e a Crefeitura, pelo transporte entre os $airros de um mesmo munic!pio. -m .stado precisa ter conhecimento dos mandatos de priso e'pedidos nos demais .stados. Com esses e'emplos, pretende% se chamar a ateno para a necessidade de a!ti&.+a#$% i(te!-%,e!(ame(ta+ na e'ecuo das pol!ticas p+$licas.