Vous êtes sur la page 1sur 121

RDA Revista de Direito Administrativo

BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Algumasnotascrticassobreoprincpiodapresunodeveracidadedos atosadministrativos*
AlexandreSantosdeArago

Resumo Adoutrinabrasileirareconheceapresunorelativadelegalidadedosatosdaadministrao pblicaetalpresunodeveracidadecostumeiramenteinvocadapelaadministraopblicaem detrimentodosadministrados.Opresenteartigovoltaseparaumaanlisecrticadapresunode legitimidadedosatosadministrativoseataimpugnaodoatoadministrativopelos administrados. Palavraschave Princpiodalegalidade.Presunodeveracidade.Princpiodamotivao.Devidoprocessolegal. Princpiodapresunodeinocncia.nusdaprova.Administraopblica.Presunode legitimidade. Oprincpiodalegalidadeseapresentacomoasujeiodetodaatividadeadministrativa,em sentidoamplo,lei,nopodendoatuarsembaselegalouconstitucional.1 Nodireitopositivobrasileiro,essepostulado,almdodispostonoart.37,estcontidonoart.5, incisoII,daConstituioFederale,comoconsequncia,obrigaoEstado,comoadministradordos interessesdasociedade,aagirsecundumlegem,jamaiscontralegemoumesmopraeterlegem.2 legalidade3comoumdosatributosdosatosdaadministraopblicae,emdecorrnciadela, Assentadatalpremissa,cabedizerqueadoutrinabrasileirareconheceumapresunorelativade

veracidadedosatosadministrativosluzdosprincpiosdamotivaoepresunodeinocncia,

assimcomododevidoprocessolegal,demodoarestringirsuaaplicaounicamentenombitoda

presumesequeseusatossejamverdicoselegtimos,tantoemrelaoaosfatosporelainvocados comosuacausa,quantonoquetocasrazesjurdicasqueosmotivaram. Nessediapaso,talpresunoabrangedoisaspectos:deumlado,apresunodeverdade,quediz respeitocertezadosfatosdeoutrolado,apresunodalegalidade,pois,seaadministrao pblicasesubmetelei,presumese,conformemencionado,atprovaemcontrrio,queseus atossejampraticadoscomobservnciadasnormaslegaispertinentes. EnsinaDemianGuedesque apresunodelegalidadeimplicaqueatoexaradopelaAdministraopresumese legal(conformeodireito),valendoatoreconhecimentojurdicodesuanulidade. Emdecorrnciadesuapresumidacorreo,temseapresunodeveracidadedo ato:seuspressupostosfticossoadmitidoscomoverdadeirosatprovaem contrrio.4

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

EssapresunodelegitimidadedoagirdoEstado,quevemexpressanoprpriocontedo nocampodoprincpiodalegalidade,tambmvontadedemocraticamenteexpressa.5 democrticodoestadodedireito,osubmete,almdavontadejuridicamentepositivadasituada Nessesentido,citaseapertinentepreleodeDiogodeFigueiredoMoreiraNeto,afirmandoque fundamentalmentearelaoentreavontadegeraldopovoeassuasdiversas eleitoraisedeinstrumentosdeparticipaopolticadispostospelaordemjurdica,bem comocaptadaedefinidainformalmentepelosveculosabertosliberdadedeexpresso daspessoas,parasaturartodaestruturadoEstadodemocrtico,demodoasetornar necessariamenteinformativa,emmaioroumenorgrau,conformehipteseaplicativa,do exercciodetodasasfunese e m todososnveisemquesedevadaralguma integraojurdicadesuaao.6 Contudo,instaconsignarquetalpresunorelativa,juristantum,admitindoprovaou judicialsempregarantida.7 argumentaoemsentidocontrrio,damesmaformaqueapossibilidadedesuaimpugnao expressesestataispolticas, administrativase judicirias.Tratasedeumavontade difusa,captadaedefinidaformalmenteapartirdedebatespolticos,deprocessos a legitimidadesederivadiretamentedoprincpiodemocrtico,destinadaainformar

Esseoprincpioqueembasaaditafpblica8atribudaadeclaraesproferidaspor autoridadespblicasouagentesdeladelegatrios(otabeliopossuifpblicanasdeclaraesque afianaacercadecontratosimobiliriosoguardadetrnsito,aindaquenotenhacomoobrigaro motoristasupostamentealcoolizadoarealizarotestedobafmetro,podeedeveindicarossinais exterioresdeembriaguez,taiscomoadificuldadedeseexpressarverbalmenteeoandarcom dificuldade,eessasafirmaesserotidas,naesferaadministrativa,atprovaemcontrrio,como verdadeirasquantoexistnciadosfatosevlidasquantosuajuridicidade).9 Quantosconsequnciasprticasdetalpresuno,oposicionamentodoutrinriotradicional defendequeapresunodeveracidadedoatoadministrativotransfereaoparticularnoapenaso nusdeimpugnlo,masdefazerprovadesuainvalidadeouinveracidade.Nessesentido,Hely LopesMeirelleslecionaque,entreasconsequnciasdapresunodelegitimidade,esta transfernciadonusdaprovadainvalidadedoatoadministrativoparaquemainvoca.1011 Todavia,noatualestadodemocrticodedireitoesseprincpiotemdeservistocomcautela, sobretudoemseusaspectosincompatveiscomodevidoprocessolegal.Aesserespeito,Eduardo GarcadeEnterraeTomsRamnFernandezensinam,manifestandocomooprincpioda motivaodeveatuarparamitigarouaboliroprincpiodapresunodeveracidadedosfatos alegadospelaadministrao,queaAdministraoPblicadeveprovarnoplanomaterialdas relaes,demaneiraque,sedeixadeprovar,e,todavia,dcomoprovadosdeterminadosfatos,a decisoqueadotarserinvlida.12 Sobreesseaspecto,DemianGuedeselucidaqueentreosinstitutoscentraisdasrelaesdedireito
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

pblicoquedemandamumacuidadosareavaliaoestapresunodeveracidadedosatos administrativos,que,apesardenocontarcomfundamentaolegalespecfica,ainda consideradaofantasmaqueapavoraquemlitigacomaAdministrao.1314Diz,ainda,que porsetratardeumapresunoquenoostentaqualquerrespaldolegislativo especialmenteapsaredemocratizaodopaseapromulgaodaConstituiode 1988,apresunodeveracidadedeveseranalisadacomcertasuspeita, estessim,expressosnoordenamentojurdico.15 promovendosesuacautelosaoposioaoutrosvaloreseprincpiosadministrativos, Econtinuaoautorafirmandoqueparceladadoutrinaptriaentendequeapresuno deveracidadecessadiantedoquestionamentoo u d a impugnaodoato.Esse tambmoentendimentodeBandeiradeMello,que,aoreconhecerapresunode legalidadedosatosadministrativos,lembraqueaditapresunosexisteattaisatos seremquestionadosemjuzo.16 Nestamesmaesteira,aprofessoraLciaValleFigueiredoasseveraqueessapresunoseinverte quandoosatosforemcontestadosnoapenasemjuzo,mastambmadministrativamente.17 Paralelamenteataisassertivas,SrgioFerrazeAdilsonDallarilembramseropoderpblicoquem temquedemonstraralegalidadedesuaatuao.Assim,concluemosautoresqueapresuno delegalidadevaleatomomentoemqueoatoforimpugnado. Emnossaopinio,porforadodevidoprocessolegaledosprincpiosdapublicidade,dafinalidade edamotivao,aadministraopblicatemdedemonstrarosfatosqueensejaramsuaatuao, comoque,portanto,noconcordamoscomumprincpiodaveracidadedosfatosalegadospela administrao,salvoemcasosexcepcionaisemqueessaprovaseria,paraela,deimpossvel realizao(achamadaprovadiablica). ParaSrgioFerraz,oprocessoadministrativopressupostodeumaatividadeadministrativa transparente,naqualsejapossvelperceberaslinhasdeatuaodopoderpblicoeseusdesvios. democratizaodoEstado,comoestabelecimentodeumprocessoadministrativoefetivo,noqualo cidadopossaterreconhecidosseusdireitosemfacedaadministrao.19 Oprincpiodamotivaoimputaaoagentepblico,conformeexpeDiogodeFigueiredoMoreira Neto,enunciarexpressamenteportantoexplcitaouimplicitamenteasrazesdefatoede direitoqueautorizamoudeterminamaprticadeumatojurdico, 20viabilizandoocontrolede legalidadeelegitimidadedadecisoestatal. Acercadisso,NelsonNeryCosta18observaqueaverdadeirademocraciapassapelaaberturae

Elucida,ainda,oilustrejuristaqueoprincpiodamotivaoinstrumentalecorolriodo princpiododevidoprocessodalei(art.5,LIV,CF),tendonecessriaaplicaosdecises administrativasesdecisesjudicirias.21

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Aesserespeito,LciaValleFigueiredoafirmaquecaberAdministraoprovaraestrita fatoseatosqueculminaramcomaemanaodoprovimentoadministrativocontestado.22

conformidadedoatolei,porqueela(Administrao)quemdetmacomprovaodetodosos OautoramericanoRichardH.Gaskinsobservaqueodevidoprocessolegal,nombitodas asfontesdeerro,personalismoseprefernciasforamefetivamenteafastadasdoprocesso.23

instnciasadministrativas,traz,comocritriodeaferiodelegitimidade,nusprobatriosparao

Estado,quedevesatisfazerosinteressadosedemaiscrticosdadeciso,demonstrandoquetodas Reforandotalobrigao,aexpressadicodoart.2,pargrafonico,VIIdaLein9.784/1999,

atribuindoadministraobrasileiraatarefadeindicarospressupostosdedireitoe defatoque

determinaramadecisoeleita.Oadministradordeve,porconseguinte,diligenciar,sobretudoem processossancionadores,abuscadaverdadereal,visandoaconferirlegitimidadeejustia soluopreceituada. Semprovanohlegitimao.Seoprocessoserveapenasparaenaltecerapalavradoagente pblicoe,assim,abandonarocidadoemcondiesdefrancadesvantagem,invertendooprincpio dapresunodeinocncia,nosepodefalaremlegitimaodopoderestatal.24 levariapresunodeculpadoadministrado. Comefeito,apresunodeveracidadedefatosmeramenteinvocadospelaadministraopblica Entretanto,cabedestacarque,emsentidofrontalmentecontrrioatalpresunodeculpa,preva ConstituioFederal,emseuart.5,inc.LVc/ccominc.LVII,o princpiodapresunode acusadoronussubstancialdaprova26dailicitudealegada. Nessesentido,ensinaLuizFlvioGomes27que noqueconcernenaturezajurdicadapresunodeinocnciaurgedestacaro seguinte:dopontodevistaextrnseco(formal),destarte,noBrasil,oprincpioda presunodeinocnciaconfiguraumdireitoconstitucionalfundamental,dizer,est inseridonoroldosdireitosegarantiasfundamentaisdapessoa(art.5).Dopontode vistaintrnseco(substancial)umdireitodenaturezapredominantementeprocessual, comrepercussesclaraseinequvocasnocampoprobatrio,dasgarantias(garantista) edetratamentodoacusado. Econtinuaosupracitadoautorafirmandoque adoutrinanosentidodequeocontedododireitofundamentaldapresunode inocnciacomportaumaduplaexigncia:(a)deumaparte,queningumpodeser consideradoculpadoatqueassimestabeleaumasentenacondenatria(b)deoutra, queasconsequnciasdaincertezasobreaexistnciadosfatosesuaatribuio
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

inocncia.Esseprincpiocorolriodoprincpiododevidoprocessolegal,25eimpeaorgo

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

culpvelaoacusadobeneficiameste,impondoumacargamaterialdaprovas partesacusadoras.OTribunalConstitucionalespanhol,comefeito,noseujulgado 31/81,proclamouoscincopressupostosnecessriosparaafastarareferidapresuno: (a)umamnimaatividadeprobatria(b)produzidacomasgarantiasprocessuais(c) queaprovasejaincriminatria(provadecargo)(d)quedaprovasepossadeduzira culpabilidadedoacusado(e)queaprovasejaproduzidaemjuzo(imediatidadee oralidade). imposiodesanesaoadministrado.28ComoexpeMiguelBeltrndeFelipe,29 Esseprincpiotambmseaplicaaosprocessosadministrativosquepossamtercomodesfechoa apresunodeinocnciaregesemexceesoordenamentosancionadorehdeser respeitadanaimposiodequaisquersanes,sejampenais,sejamadministrativas..., poisoexercciodoiuspuniendiemsuasdiversasmanifestaesestcondicionado(...) aojogodaprovaeaumprocedimentocontraditrio.(...)Emtalsentido,odireitode presunodeinocnciacomporta:queasanoestejabaseadaematosemeios probatriosdecargoouincriminadoresdacondutareprovada,queacargadaprova correspondaaquemacusa,semqueningumestejaobrigadoaprovarasua prpriainocncia,equequalquerinsuficincianoresultadodasprovaspraticadas(...) devetraduzirseemumpronunciamentoabsolutrio. OTribunalConstitucionalEspanholjdecidiu,nessesentido,que apresunodeinocnciaregesesemexceesnoordenamentoadministrativo sancionador,garantindoodireitodenosofrersanoquenotenhafundamento emumaprviaatividadeprobatriasobreaqualorgocompetentepossa fundamentarumjuzorazoveldeculpabilidade.30 Nosentidodanecessidadedecomprovaotcnicadasirregularidadesapontadasemprocessos administrativos,asliesdeEgonBockmannMoreiradeque namedidaemqueaampladefesanopodesercompreendidacomosingelagarantia formalouabstrata,mascomoumdosaspectosdaparticipaoefetivadointeressadono aclaramentoeformaodadecisodaAdministrao,fazsenecessrioopleno conhecimentodasrazesdosatosadministrativos,poissomenteassimpoder manifestarsearespeitodeles.Ouseja:queaatividadeprocessualnoconsubstancia umasequnciadeatosqueexijaesforosextraordinriosdoparticularafimde encontrarorealsignificadodosprovimentosadministrativos.Somentecomplena cinciadoporqudasdecisespoderointeressadoconcordarouoporseaelas.(...)

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

CelsoAntnioBandeiradeMelloidentificaoprincpiodamotivaocomoumdaqueles essenciaiseobrigatriosaosprocessosadministrativos,definindoocomooda obrigatoriedadedequesejamexplicitadostantoofundamentofticodadeciso, enunciandose,semprequenecessrio,asrazestcnicas,lgicasejurdicasque eracionalperanteocasoconcreto.31 NarraDemianGuedes,3 2 invocandoosdeveresdemotivaoedeinstruoinscritosnaLeido ProcessoAdministrativo(Lein9.784/1999,arts.2,29,36e37),queOdeteMedauar

servemdecaloaoatoconclusivo,demoldeapoderseavaliarsuaprocednciajurdica

compreendeoprincpiodaverdadematerialdentrodapticadaoficialidade,apontandoquea Administraonodevesecontentarcomaversodosfatosoferecidapelossujeitosnoprocesso, havendoassimumverdadeirodever(enonus)deprovaporpartedoPoderPblico.(...) H o deverdeaAdministraoprovarsuficientementeosfatosqueservemde pressupostodoato.

Emfelizpassagemreferenteaoprincpiodaverdadematerial,LciaValleFigueiredoentendeque nosepodemaisadmitirnesseprocessoumademonstraofticalacnica,fundadaemuma concepoformaldeverdadequefundamentasuavalidadeexclusivamentenacondiode autoridadedoagentefiscalizadorcaracterizandoseassimhiptesedeinaceitvel autolegitimao. Nomesmosentido,VicenzoCerulliIrelli33esclareceque aAdministraodeve,emprimeirolugar,conhecerarealidadenaqualvaiincidira atuaoadministrativa,apreendendoosfatosetodososelementosdosquaisa realidadesecompe.Osatosadministrativosdevemserfundadosempressupostosde fatorigorosamenteverificadoseexplicitados(ConselhodeEstado,IV24.02.1981no 191). Oqueoautorresumecomoumanecessriainstrutoria. Comoafirmam,tambm,SrgioFerrazeAdilsonAbreuDallari, 34nosprocessosadministrativos, aindamaissedecartersancionatrio,osatosdaadministraonopodemserdesvestidosdas provasnecessriasparaaferiodasualegitimidade,nocaso,provastcnicas:aquia Administraopartetemqueprovarsuasalegaes,sobpenadenoasverreconhecidas(TRF4a R.,Ap.cvel96.04.470230RS,rel.juizAntnioAlbinoOliveira,DJU21/7/99,Seo2,p.384). Corroborandoatesedequeaprovadasirregularidadesapontadasemprocessoadministrativo competeaorgoadministrativodecontrole,cabe,ainda,citaraliodeNilsonNaves(relatordo MS10906),aoafirmarquecabeadministraopblicaprocedersdilignciasnecessriasparaa descobertadaverdade:
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

PENALAPELAOCRIMINALPECULATOQUALIFICADOART.171,3,DO

CPOBTENODEBENEFCIOPREVIDENCIRIOFRAUDEVNCULO EMPREGATCIOFALSOMATERIALIDADENOCOMPROVADAREFORMADO DECRETOCONDENATRIO.

( . . . ) I I Aobrigatoriedadedeobeneficirioprovaralegitimidadeda atentacontraoprincpiodapresunodeinocncia(...).35 Destarte,tendoemvistaosupracitadoprincpiodainocncia,elucidaDemianGuedesque,

concessodeseubenefcioprevidencirioinversodonusdaprovae

luzdosprincpiosconsagradosnaConstituiode1988,apresunode veracidadedevesermitigadadesdeoprocessoadministrativo,admitindosea validadeeacorreodosfundamentosdefatodoatodaAdministraoatasua impugnaopeloparticularumavezqueoprocessojudicialnosubstitutodo administrativo,e,deoutraparte,asgarantiaseosprincpiosjurdicoconstitucionais d o P o d e r P b l i c o d e v e m i n c i d i r s o b r e s u a s r e l a e s c o m o s p ar t i c u l a r e s independentementedeintervenojudicial.36 Esegueoilustrejuristaasseverandoque aopoporumEstadoDemocrticodeDireitoacarretaaadoodeprocessos democrticosecontrolveisparaaformaodaverdade.Nessesprocessos, publicidadeetransparnciasoprincpiosfundamentais,namedidaemque possibilitamumaverificaoefetivadaveracidadealegadapelaAdministrao contandoocidado,inclusive,comaintervenodoPoderJudicirio. Esses princpiosafastamacompreensotradicionaldapresunodeveracidadee impemaexteriorizaoobjetivadosfatosquefundamentamaatuao estatal,tornandoacontrolvelsemanecessidadedeimpor,emdesfavor doparticular,nusprobatriosdefatosnegativos,quemuitasvezes impossibilitamoexercciodeseudireitodedefesaemfacedoEstado.37

Namesmalinhadeentendimento,osfrancesesAlainPantleyeFranoisCharlesBernardcitam inmerosprecedentesdoConselhodeEstadoFrancsacercadotema,entreosquaiscumpre destacaraquelesqueafirmamcategoricamentequeacondiodealegaodoPoderPblicono podeconduzirimposio,contraoparticular,donusdaprovadefatosnegativosouda inexistnciadecertascircunstnciasalegadaspelaadministrao.38

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

NoBrasil,ajurisprudncia,emimportantssimadecisodoSuperiorTribunaldeJustia,relatada probatriosdefatosnegativos: PROCESSUALCIVILEADMINISTRATIVO.MULTAPORINFRAOLEGISLAO TRABALHISTA.EXEGESEDOS3E4,DOART.630,DACLT.COMPROVAO DEFATONEGATIVOPELODEMANDADO.IMPOSSIBILIDADE.NECESSRIO REEXAMEDEPROVAS.SMULANo07/STJ.VIOLAOAOART.535,DOCPC. INEXISTNCIA.

peloExmo.ministroLuizFux,rejeitouapresunodeveracidadecomoformadetransferirnus

1.Inexisteofensaaoart.535doCPC,quandooTribunaldeorigem,embora sucintamente,pronunciasedeformaclaraesuficientesobreaquestopostanos autos.Ademaisomagistradoestobrigadoarebater,umaum,osargumentos trazidospelaparte,desdequeosfundamentosutilizadostenhamsidosuficientes paraembasaradeciso. 2.Afirmandooempregadorainexistnciadehorasextraordinriasdetrabalho,no hcomolheexigiracomprovaodosdocumentosinerentesaoseupagamento. 3 . D i s c o r d a n d o a A d m i n i s t r a o P b l i c a d a s u p o s t a j o r n a d a d i t a extraordinria,cumprelhecomprovarainfraolegislaotrabalhista, constituindoocrditoinerentesanomedianteacomprovaoda ilegalidade,postocompetiraoautoraprovadofatoconstitutivodoseu direito. 4.Assentandooempregadorainexistnciadehorasextras,afortiori,implica afirmarquenohnadaapagareconsequentementedocumentoscomprobatrios dessepagamento. 5.Aautoridadesomentepoderialavrarmultapelainfraoemsi,quanto ausnciadepagamentopelajornadaextraordinria,luzdacomprovaodesua existnciapelaentidadeautuanteedocorrespectivoinadimplemento. 6.Deveras,aexistnciadaefetivaocorrnciadajornadaextraordinriamatria afervelnasinstnciasordinriasemfacedacogniorestritadoE.STJ. 7.Recursoespecialnoconhecido.39 Cremos,poroutrolado,sercompatvelcomanossaConstituioumprincpiodepresunoapenas delegitimidade(compatibilidadecomodireito)dosatosdoEstadoemgeral,inclusivedos atosadministrativos,sobpenadesecomprometersuaautoexecutoriedadeeaordemsocial.a mesmalgicapelaqualasleissodotadasdepresunodeconstitucionalidade. Assim,comGilmarMendes(votonoMS24268),possvelobservarqueoprincpiodapresuno delegitimidadedosatosadministrativosseaplicatantoemfavordoEstado,comodosparticulares, demaneiraqueconjugadocomosprincpiosdaboafedaseguranajurdicapode,porexemplo,
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

impedirouatenuarageraodeefeitosdadeclaraodanulidadedeumatoadministrativoqueo tenhabeneficiado. Oprincpiodaveracidadedosfatosinvocadospelaadministraopblicanaediodosseusatos deve,contudo,anossover,apesardetradicionalmenteinvocadoentrensehbitosmuitas vezeslevamtempoparaseremrevistos,serconsideradocomonorecebidopelaConstituio redemocratizadorade1988,especialmenteemfacedosprincpiosdamotivaoedapresunode inocncia. Nessesentido,alvissareiranoambientedodireitoadministrativolatinoamericanoaLeido ProcessoAdministrativoPeruano,poisaoconsagrarapresunodeveracidadedosfatosalegados peloparticular(art.4e42)ocontrriodoqueadoutrinatradicionalbrasileirainsisteem defendereaominudenciarosrequisitosqueosatosadministrativosdevemterparaatenderao deverdemotivao(art.6),respondeamplamentespreocupaesquenamatriadevemimbuir umestadodemocrticodedireito. Referncias BELTRNDEFELIPE,Miguel.Realidadyconstitucionalidadenelderechoadministrativo sancionador(segundaparte).RevistaJurdicadeCastillaLaMancha,2006. BULOS,UadiLammgo.ConstituioFederalanotada.SoPaulo:Saraiva,2007.COSTA, NelsonNery.Processoadministrativoesuasespcies.RiodeJaneiro:Forense,2003. DALLARI,AdilsonAbreuFERRAZ,Srgio.Processoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001. FERRAZ,SrgioDALLARI,AdilsonAbreu.Processoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001. FIGUEIREDO,LciaValle.Cursodedireitoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001. GASKINS,RichardH.Burdensofproofinmoderndiscourse.YaleUniversityPress,1975. GOMES,LuizFlvio.Sobreocontedoprocessualtridimensionaldoprincpiodapresunode inocncia.RevistadosTribunais,SoPaulo,v.729,jul.1996. GUEDES,Demian.Apresunodeveracidadeeoestadodemocrticodedireito:umareavaliao queseimpe.In:.Direitoadministrativoeseusnovosparadigmas.BeloHorizonte:Frum,

2008.

.Apresunodeveracidadedosatosdaadministraopblicaeoprocessoadministrativo:o deverdefiscalizarprovando.RevistaInteressePblico,v.35,2006. IRELLI,VicenzoCerulli.Corsodidirittoamministrativo.Torino:Giappichelli,2001. LOPESMEIRELLES,Hely.Direitoadministrativobrasileiro.SoPaulo:Malheiros,1993. MOREIRA,EgonBockmann.Processoadministrativo:princpiosconstitucionaiseaLein9.748/99. SoPaulo:Malheiros,2000.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

MOREIRANETO,DiogodeFigueiredo. Cursodedireitoadministrativo.RiodeJaneiro:Forense, 2009. .Cursodedireitoadministrativo.15.ed.,2.tir.RiodeJaneiro:Forense,2010. OSRIO,FabioMedina.Direitoadministrativosancionador.SoPaulo:RevistadosTribunais,2005. PLANTEY,AlainBERNARD,FranoisCharles. Lapreuvedevantlejugeadministratif.Paris: Economica,2003. SSTC76/1990e138/1990FJ5,STC212/1990,de20dedezembro.Ponente:D.JesusLeguina Villa.ApudPONSCNOVAS,Ferran. Lasmedidasprovisionalesenelprocedimientoadministrativo sancionador.MadridBarcelona:MarcialPons,2001. Criticsaboutthepresumptionofveracityinadministrativeprocedureact Abstract TheBraziliandoctrinerecognizestherelativepresumptionoflegalityofthepublicadministrations actsandthepresumptionofveracityisusuallyinvokedbythepublicadministrationattheexpense ofcitizens.Thisarticleaimstoprovideacriticalanalysisoftheveracitypresumptionofthe administrativeactsinlightoftheprinciplesofmotivationandpresumptionofinnocence,aswellas thedueprocessoflaw,inviewofrestrictitsapplicationtotheeffectoflegitimacyofadministrative actsanduntiltheadministrativeactiscontestedbythecitizens. Keywords Principleoflegality.Presumptionofveracity.Principleofmotivation.Dueprocessoflaw. Presumptionofinnocence.Burdenofproof.Publicadministration.Presumptionoflegitimacy
*Artigorecebidoemnovembrode2011eaprovadoemnovembrode2011.

2009.p.74.

1 MOREIRANETO,DiogodeFigueiredo. Cursodedireitoadministrativo.RiodeJaneiro:Forense, 2Ibid.,p.88. 3GUEDES,Demian.Apresunodeveracidadeeoestadodemocrticodedireito:umareavaliao

queseimpe.In:. Direitoadministrativoeseusnovosparadigmas.BeloHorizonte:Frum, 2008.p.245.

4Ibid. 5MOREIRANETO. Cursodedireitoadministrativo.15.ed.,2.tir.RiodeJaneiro:Forense,2010.p.

89.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

6Ibid. 7Curiosocomoaorientaododireitoperuanopareceserainversadodireitobrasileiro,comuma

presunodaveracidadedasafirmaesdosadministrados,nodaadministraopblica,como expressonaLey27.444/2001,nosseguintestermos:1.7Principiodepresuncindeveracidad. Enlatramitacindelprocedimientoadministrativo,sepresumequelosdocumentosy verdaddeloshechosqueellosafirman.Estapresuncinadmitepruebaencontrario.

declaracionesformuladosporlosadministradosenlaformaprescritaporestaLey,respondenala
8Valelembrarqueoart.19,incisoII,daConstituiodaRepblica,estabelecequeumente

polticoUnio,estado,municpio,DistritoFederalnopoderecusarfaosdocumentosdos demaisentes. quenocometeramdanoaomeioambiente:Tratasedainversodonusprobatrioemao civilpblica(ACP)queobjetivaareparaodedanoambiental.ATurmaentendeuque,nasaes civisambientais,ocarterpblicoecoletivodobemjurdicotuteladoenoeventual hipossuficinciadoautordademandaemrelaoaoruconduzconclusodequealgunsdireitos doconsumidortambmdevemserestendidosaoautordaquelasaes,poisessasbuscam resguardar(emuitasvezesreparar)opatrimniopblicocoletivoconsubstanciadonomeio ambiente.Aessasregras,somaseoprincpiodaprecauo.Essepreceituaqueomeioambiente deveteremseufavorobenefciodadvidanocasodeincerteza(porfaltadeprovas cientificamenterelevantes)sobreonexocausalentredeterminadaatividadeeumefeitoambiental nocivo.Assim,aointerpretaroart.6,VIII,daLein.8.078/1990c/coart.21daLein. 7.347/1985,conjugadocomoprincpiodaprecauo,justificaseainversodonusdaprova, transferindoparaoempreendedordaatividadepotencialmentelesivaonusdedemonstrara seguranadoempreendimento.Precedentecitado:REsp1.049.822RS,DJe18/5/2009(REsp 972.902RS,rel.min.ElianaCalmon,julgadoem25/8/2009).
10LOPESMEIRELLES,Hely.Direitoadministrativobrasileiro.SoPaulo:Malheiros,1993.p.141. 11Guedes,Apresunodeveracidadeeoestadodemocrticodedireito,op.cit.,p.246. 12EduardoGarcadeEnterraeTomsRamnFernandez,apudGUEDES,Demian.Apresunode 9Porfundamentosdiversos,hjulgadosquetambmimputamaosparticularesonusdaprovade

veracidadedosatosdaadministraopblicaeoprocessoadministrativo:odeverdefiscalizar provando.RevistaInteressePblico,v.35,p.108,2006. p.135.

13DALLARI,AdilsonAbreuFERRAZ,Srgio.Processoadmnistrativo.SoPaulo:Malheiros,2001. 14Guedes,Apresunodeveracidadeeoestadodemocrticodedireito,op.cit.,p.245. 15Ibid.,p.244. 16Ibid.,p.246. 17FIGUEIREDOLciaValle.Cursodedireitoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001.p.246.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

18COSTA,NelsonNery,Processoadministrativoesuasespcies.RiodeJaneiro:Forense,2003.p.

264.

19Ibid.,p.251. 20MoreiraNeto,Cursodedireitoadministrativo,15.ed.,op.cit.,p.100. 21Ibid.,p.100101. 22FIGUEIREDOLciaValle.Cursodedireitoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001.p.171. 23GASKINS,RichardH.Burdensofproofinmoderndiscourse.YaleUniversityPress,1975.p.257. 24Ibid.,p.258. 25BULOS,UadiLammgo.ConstituioFederalanotada.SoPaulo:Saraiva,2007.p.312.De

acordocomesseautor,adeclaraodoprincpiodapresunodeinocncianoconstava expressamentenasconstituiesbrasileiraspassadas.Mesmoassim,agarantiaconstitucionalera dessumidadoprincpiodocontraditrioedoprincpiodaplenitudededefesa.

26STF,HCno677070/RS,rel.min.CelsodeMello,DJ14/8/1992. 27GOMES,LuizFlvio.Sobreocontedoprocessualtridimensionaldoprincpiodapresunode

inocncia.RevistadosTribunais,SoPaulo,v.729,p.382,jul.1996.

2005.p.478.

28OSRIO,FabioMedina. Direitoadministrativosancionador.SoPaulo:RevistadosTribunais, 29BELTRNDEFELIPE,Miguel.Realidadyconstitucionalidadenelderechoadministrativo

sancionador(segundaparte).RevistaJurdicadeCastillaLaMancha,p.2728,2006.grifos nossos.

Villa.ApudPONSCNOVAS,Ferran. Lasmedidasprovisionalesenelprocedimientoadministrativo sancionador.Madrid/Barcelona:MarcialPons,2001.p.122.


31MOREIRA,EgonBockmann.Processoadministrativo:princpiosconstitucionaiseaLein

30SSTC76/1990e138/1990FJ5,STC212/1990,de20dedezembro.Ponente:D.JesusLeguina

9.748/99.SoPaulo:Malheiros,2000.p.258,grifamos.

32GUEDES,Demian.Apresunodeveracidadedosatosdaadministraopblicaeoprocesso

administrativo:odeverdefiscalizarprovando.RevistaInteressePblico,v.35,p.115e118, 2006,osltimosgrifossodooriginal.

33IRELLI,VicenzoCerulli.Corsodidirittoamministrativo.Torino:Giappichelli,2001.p.38. 34FERRAZ,SrgioDALLARI,AdilsonAbreu.Processoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2001.

p.152153.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

35TRF2,ACRno200451020033610,rel.AndrFontes,DJ,28abr.2008. 36Guedes,Apresunodeveracidade...,op.cit.,p.262. 37Ibid.,p.259,grifamos.

Economica,2003.p.260.

38PLANTEY,AlainBERNARD,FranoisCharles. Lapreuvedevantlejugeadministratif.Paris: 39AgRgnMS11308/DF,rel.ministroLuizFux,j.em28/6/2006,DJ,14ago.2006.

Comocitaresteartigonaversodigital: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma: DEARAGO,AlexandreSantos.Algumasnotascrticassobreoprincpiodapresunode veracidadedosatosadministrativos.RDARevistadeDireitoAdministrativo,BeloHorizonte,v. 259,jan./abr.2012Disponvelem:<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx? pdiCntd=80405>.Acessoem:9jul.2013. Comocitaresteartigonaversoimpressa: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoimpressodevesercitadodaseguinteforma: DEARAGO,AlexandreSantos.Algumasnotascrticassobreoprincpiodapresunode veracidadedosatosadministrativos.RDARevistadeDireitoAdministrativo,RiodeJaneiro,v. 259,p.7387,jan./abr.2012

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Aboafdoadministradoedoadministradorcomofatorlimitativoda discricionariedadeadministrativa*
ThiagoMarrara

Resumo Opresenteensaioapresentaoconceitodediscricionariedade,bemcomosuasformasespecficas, limitativodadiscricionariedade.Destaca,igualmente,arelevnciadaboafcomofatorde flexibilizaodalegalidadetendocomobaseodireitoadministrativobrasileiro. Palavraschave Discricionariedade.Boaf.Legalidade 1.Introduo Adiscricionariedadeadministrativapassaporumaestranhaecontraditriarenovao:certas forasaalargamoutrasafazemencolher. Asforasdeextensosogeradas,emprimeirolugar,pelaampliaodousodenormas programticasefinalidadespblicastantopelaConstituio,quantopelasleisqueregemo comportamentodaadministraopblica,principalmenteaolheimporemplanoseprogramas contendoobjetivosdeconcretizaogradual.ComobemobservaFritzOssenbhl,1essasnormas que,nosltimosanos,multiplicaramsenoBrasil2demodoafortaleceroEstadoplanejador ultrapassamopadrodasnormasdeexecuo(pautadasporumalgicaquandoisso,ento aquilo)e,aodeterminarabuscaderesultadosnoimediatos,deixammargemmaisamplaparaa administraopblicadecidircomoatingilos. osprincipaisvciosemseuexerccioeascausasdeseudesaparecimento.Apartirdessesaspectos gerais,tratadosefeitosdaboaftantodoadministradoquantodoadministradorcomofator

Emsegundolugar,adiscricionariedadeganhaespaoporforadomovimentodeagencificaoque sefortaleceemmeadosdadcadade1990,acompanhadodefortetendnciadedeslegalizaoe tecnizao.Nessemovimento,aadministraoindiretatornasemaisrobustae,paraexerceras competnciasderegulaodebenspblicos,serviospblicosprivatizadoseatividadesprivadasde interessepblico,beneficiasedeumaamplamargemdeaoqueserutilizadaparaaediode atosnormativosdisciplinadoresdossegmentossociaiseeconmicossobsuavigilncia,bemcomo deatosadministrativosemateriaisdosmaisvariados.Essaampliaodasformasdeaoestatal nocontextodoEstadoreguladorguardarelaocomaflexibilidadedequeasautoridadespblicas necessitamparalidarcommicrorrealidadesmuitoespecficasealtamentedinmicas.3 Deoutraparte,semprejuzodosfatoresantecedentes,vislumbramse,simultaneamente,foras restritivasoulimitadorasdadiscricionariedadeadministrativa.Essasforassorepresentadas,em primeirolugar,pelacrescenteconscientizaodequeaproteodedireitosfundamentaisconstitui uminteressepblicoquedeveserponderadocomoutrosnabuscadamelhoraoadministrativa. Noatualcenrio,segundoaboasntesedeMoreiraNeto,oatendimentodasnecessidades

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

concretasdasociedadetransformasenarazodeserdaatividadeadministrativa.Assim,para

decidir,nobastaqueaautoridadeestatalconsidereosinteressespblicosprimrios tradicionalmentereconhecidospelaConstituio.Paraalmdisso,competelheobservarosdireitos fundamentaisemseuconjunto.Porisso,desuamargemdediscricionariedadeesto semconcretizarou,aomenos,protegerdireitosfundamentais. necessariamenteexcludasasdecisesquenosejamcapazesdepromoverinteressespblicos Emsegundolugar,presseslimitadorasdadiscricionariedadeadministrativatambmresultamda

revitalizaodaConstituioedaconstitucionalizaodeprincpioseregrasgeraisdedireito administrativo.Comefeito,omovimentoderevitalizaodosprincpiosjurdicoscomo inquestionveisnormasvinculantesadespeitodaceleumasobreseucontedoimpacta fortementeopoderdeescolhaqueoordenamentojurdicoconcedeexplcitaouimplicitamentea

entidades,rgoseagentespblicosquerparaeditarumanormaadministrativaregulamentando umanormaparlamentar,querparapraticaratosdeadministrao(ouseja,atosadministrativos emsentidoestritoeatosmateriais). Seopoderdeescolhadaadministraopblica,atbempoucotempo,eraapresentadopela doutrinaespecializadacomoumpoderdependentedeummerojuzoaserfeitopelaautoridade pblicaquantoconveninciaeoportunidadedoato(mritoadministrativo),hoje,talconcepo nopodeprevalecer. 4Nodireitoadministrativohodierno,conveninciaeoportunidadedeixade constituirumameraexpressoindeterminadaparaseconsagrarcomoummtodoobjetivode escolha,peloqualaautoridadepblicaestobrigadaaponderarprincpiosconstitucionais,direitos fundamentais,razoabilidadedeaoeinteressessecundriosdaentidadeadministrativa.Nesse contexto,tamanhassoasrestriesnormativasevalorativasaopoderdeescolhadoagente pblicoqueadiferenaentrediscricionariedadeevinculaotendeaesvaecerquaseporcompleto emincontveissituaes. dentrodessacorrentederestriodadiscricionariedadeadministrativaqueotemadaboaf ganharelevo.Aoladodosdireitosfundamentais,darazoabilidadeedeoutrosprincpios,aboaf irlimitarasescolhaspblicaspossveis,direcionandoosprocedimentosdecisionaisdas autoridadespblicas.

Partindodessaafirmao,opresenteensaiobuscaresclarecer:a)seaboafdoadministrado (aquicomoboafsubjetiva)restringeaaopblicaecomoissoocorreeb)seedequemodoa boafimpostaadministraopblica(aquicomoboafobjetiva)limitasuaprpriaao.Parase atingirtaisobjetivos,auma,serreapresentadooinstitutodadiscricionariedadeadministrativa, destacandosesuarelatividadeatualesuasformasprincipais(discricionariedadedeao, discricionariedadenaaoediscricionariedadenaformadeao).Aduas,seroexaminadosos vciostpicosnoexercciodadiscricionariedadeadministrativa.Combasenessesaspectosgerais, seroentoexaminadasasimplicaesespecficasdaboaf(tantodaadministraopblica quantodoadministrado)sobreadiscricionariedadeadministrativa. 2.Adiscricionariedadeadministrativaeseustiposbsicos Demodogeral,discricionariedadeexpressoquedesignapoderdeescolha.Emsuaraiz,a palavraprovmdediscricionrio,ouseja,aquiloquedeixadoescolhadealgum,que
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

ilimitadooulivredecondies. Nodireitopblico,discricionariedadesignificapoderdeescolhadoEstadoqueexercidopelos agentespblicosesubsidiariamenteprivadosresponsveisporfunespblicas.Valelembrarque autoridadelegislativa(senadores,deputados,vereadoresetc.),paraaautoridadejudicial(juzes, desembargadoresetc.),bemcomoparaautoridadesnoexercciodafunoadministrativaa despeitodopoderaquesevinculam. Aindaquepresentenosmaisvariadosramosdedireitopblico,opoderestataldeescolhade fundamentalrelevnciaparaodireitoadministrativo,ouseja,paraadisciplinajurdicadafuno administrativa.Nessecampo,precisogarantiraoadministradorpblicoumamargemde criatividadeparaelaborareaplicarasmedidasmaisrazoveiseeficientesnasoluodeum problemaouquestoounaformulaodeumplanoouprogramanecessrioconcretizaode polticaspblicas. Asrazesparaessamargemnecessriadeescolhasosimples.Deumlado,oLegislativonoest emcondiesdeprevertodososfenmenosqueestosujeitosaao,intervenooucontrole estatal.Mesmoqueestivesse,dificilmenteconseguiriadefinir,deantemo,asmedidas administrativasmaisadequadasparacadacasoconcreto.Deoutrolado,aindaquedetalhasseao mximoalegislaonointuitodeevitaraatitudecriativadaautoridadepblica,olegislador correriaosrioriscodeserantidemocrticoeinjusto,poisnemsempreumanicasoluo, previstademodogeraleabstratoemleis,amaisadequadaparalidarcomumarealidade dinmica,multifacetadaecomplexa,dentrodeumasociedadepluraledeumterritriocontinental comoobrasileiro.Emoutraspalavras,adiscricionariedaderesultatantodeumimperativode ordemlgicaeprtica,comotambmconstituiumaexpressodoprincpiodaigualdade,umavez queagarantiademargensdeescolhapermiteautoridadepblicaobservardiferenasentre indivduos,grupos,instituies,localidadesecontextosaoconstruirsuasdecises. Ocorrequeopoderdeescolha,integralmentenecessrioaumEstadogil,razovelejusto,jamais poderiarestarilimitado.TalcomoexplicaSrgioGuerra,adiscricionariedadenorepresentaum administraopblicasoboimpriodoordenamentojurdicoe,porconseguinte,dasregrase valores,escritosenoescritos,queocompem.Adiscricionariedadesomentevlidaseexercida emrespeitoataisvaloreseregras(princpiodajuridicidadeoulegalidadeemsentidoamplo).6 Cumpreesclarecer,ademais,queamargemdeescolhachamadadediscricionariedade administrativaconstituinoexatamenteumpoder,massimumacaractersticadepoderes reservadosaosagentespblicos.Assim,emsentidomaistcnico,nooatopraticadopela autoridadequesedizdiscricionrio.Aescolhamarcaoexercciodopoder.Dasermaiscorreto falardepoderescaracterizadospormaiordiscricionariedadeemcontraposioaospoderes marcadosporpredominantevinculaoasoluespredefinidaspelolegislador.Aexpressoato discricionriodeveserlida,assim,comoumatoproduzidocombaseemumacompetnciaestatal marcadaporsignificativamargemdeescolha,paraoagenteestatal,emrelaoaoatoemsioua algumdeseuselementosclssicos. Nalinhadessaltimaafirmao,aosefalardediscricionariedadedoismalentendidosprecisamser espaodeliberdadedaadministraoperanteolegislador. 5Oestadodedireitocolocaa

nosetratadeumconceitorestritoaodireitoadministrativo.Opoderdeescolhaexisteparaa

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

desfeitos:oprimeiro,presentenaideiadequediscricionariedadeevinculaoseriamconceitos discricionariedade.

contrapostosequeserepeliriameosegundo,dequeadiscricionariedadeexistiriaemrelaoao a t o g l o b a l m e n t e c o n s i d e r a d o , r a z o p e l a q u a l n o f a r i a s e n t id o p e n s a r e m t i p o s d e Asduasasseresexpostas,frequentementerepetidasnoquotidianodaadministraopblicae

inclusiveemtextostcnicos,sofalsasporumanicaexplicao:opoderdeescolhaqueo ordenamentojurdicoconcedeautoridadepblicapoderecairsobrediferenteselementosdoato executadopelaadministraopblica,compequenasexceesnotocanteaosmotivoses finalidadesqueodirigem. Osmotivosrepresentamfatosenormasquesustentamoagirdaadministraopblica.Osfatos

constituemosmotivosfticose,naturalmente,aautoridadeestautorizadaaescolher,entreos fatosreaisexistenteserelevantesparaumamesmasituao,aquelesquefundamentam logicamenteatomadadeumadecisoadministrativa.Emoutraspalavras,napresenadevrios fatosrelevantesqualquerumdelespoderjustificaradecisoadministrativa,desdequeo escolhidoguarderelaocomocontedodoatopraticadoecomafinalidadepblicaqueodirige. precisohaverextremacoernciaentremotivo,contedoefinalidade. Diferentementedosmotivosfticos,osmotivosjurdicosnosesujeitamaescolhas.Melhor dizendo:oblocodelegalidadequesustentaumaaodadopeloordenamentojurdicoptrioao qualsesubmeteaautoridadepblica.Aautoridadenotemcomodelesedesviar,afinala apresentaodasnormasindispensvelparaocontroledoatopraticadopelaadministraoe, principalmente,paraqueoparticulareventualmenteatingidopelosefeitosjurdicosdoatodele possasedefenderapartirdainformaoacercadosmotivosempregados.Osmotivosjurdicos, portanto,sodadosenopermitemescolhas. Domesmomodo,afinalidadepblicaprimriaqueregeaaoadministrativanosesujeitas prefernciasdaautoridadepblicaresponsvelpeladeciso.Osatosdaadministrao,incluindoos atosadministrativos,sosemprepraticadosnointuitodesepromoverumoualgunsdosinteresses pblicosprimriosjprevistosconstitucionalmenteou,aomenos,implcitosnotextoconstitucional (p.ex.,promoodasade,defesadoconsumidor,proteodaconcorrnciaetc.).Ointeresse pblicoprimriosempreescolhidopelolegislador,emnomedopovo,demododiretoouindireto. Aadministraopblicadetmtosomenteapossibilidadededeterminarafinalidadeimediatado atodiscricionrioporelapraticado,oumelhor,definiro interessepblicosecundrioconsiderado aptoaatingir,emumsegundomomento,osobjetivosmaioresescolhidospelopovoeinseridosna CartaConstitucional. Emvistadessasrazeseconsideraes,excetuandoseoselementosmotivojurdicoe finalidadeprimria,htrscamposbsicosdeincidnciadopoderdeescolhadaadministrao pblica,abaixodesignadoscomodiscricionariedadedeagir(incidentesobreoelemento competncia)discricionariedadenoagir(incidentesobreoelementoobjeto/contedo)e discricionariedadequantoformaparaagir(incidentesobreoelementoforma). a.Discricionariedadequantoaoouoexercciodacompetnciaadministrativa(ou discricionariedadedeagir)

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Nadiscricionariedadedeagir,opoderdeescolhareservadoautoridadepblicadizrespeito

atuaodaadministraopblica,ouseja,aautoridadedecideseopoderpblicoefetivamente atuarounonocasoconcreto. Issoocorre,muitofrequentemente,emmatriadepoderdepolcia,doqualexemploopoder solicitaoparaapuraodeinfraesdognero,emregra,existedeverdefiscalizar,mesmo fiscalizatrio.Emvistadeumadennciadeinfraodenormasadministrativasoudeuma porqueaoEstadovedadaarennciaimotivadaenoautorizadadecompetncia.Entretanto,nas situaesemquenohumfocodeaoespecficocumpreadministraopblicadeliberaro queirfiscalizarlevandoemconsideraosuacapacidadeeseuslimitesfticosdeatuao.Issose verifica,porilustrao,nasatividadesdecontroledetrfego,decontroledeinfraesordem econmicaefinanceira,decontroledeinfraesambientaisetc.Nessasreas,ocampodeatuao dasautoridadespblicastoextensoque,emrealidade,elassoobrigadasaconcentrarseus esforosemalgunscasosoutiposdecasopara,nodiaadia,exercersuascompetnciasdemodo minimamenteeficienteeeficaz. Almdisso,mesmonassituaesemquehindciosdeinfraoadministrativaconhecidospela administraopblica,muitasvezessobralhemargemparadecidirsesuaatuaoseimpeou no,porexemplo,emrazodarelevnciadocasoconcretoparaadefesadedireitosea concretizaodeinteressespblicos(afastandoaaoemcasosdebagatela),doscustos financeirosqueaaopblicagerarparaoscofrespblicosedaproporcionalidadedaao pblica.Nessashipteses,aplicaseumalgicadeeficinciaederazoabilidadeaoestatal justificadaporprincpiosconstitucionaisreconhecidos.Porforadessesprincpioseconsiderando seaescassezderecursosfinanceirosehumanosdoEstado,aadministraopblica,emalgumas situaes,atuardeacordocomprioridadeseleitaslcitaelegitimamente.Pormaisquetal argumentopareaperigoso,oquesequerdizerqueaaopblicaapenaspotencialmente universal,pois,narealidade,dependedeponderaesdeprincpios,interessesedireitosque,no raro,poderoapontaraomissoestatalcomoumadecisovlidanoexercciodepoderes discricionrios. Outrasituaoimaginveldeescolhaarespeitodaaosurgenofuncionamentodoschamados sistemasadministrativos.Comosesabe,emdeterminadasreas,umamesmatarefa administrativapodeserexercidapordiversasentidadespblicas,talcomoseverificanoSistema NacionaldeMeioAmbienteounoSistemaNacionaldeDireitodoConsumidor.Parasolucionaruma infraoemmatriaconsumerista,porexemplo,possvelqueaSDE,umProconestadualou mesmooMinistrioPblicoatuem.Paraqueessesistemafuncioneracionaleeficientemente,e paraqueaseguranajurdicadocidadosejaminimamenteprotegida,noaceitvelquetais entidadesajamdemaneirasobreposta,desorganizadaourepetida.Tampoucoaceitvelque todasasentidadesresteminertes,dandocausaaumconflitonegativo.Nessecenrio,portanto, fundamentalquesegarantaumadiscricionariedadedeaoparaasentidadesquecompemo sistema.Elasdeveroexaminarautilidadeeanecessidadedesuaatuaoemvistados movimentosrealizadosporoutrasentidades. Emtodasashiptesesacimaexemplificadas,aadministraopblicapodeounoexercitaruma competnciaquelhefoiatribuda,surgindo,pois,umtipodediscricionariedadedeao.Essa discricionariedade,porm,jamaisdeverserempregadacomojustificativaparaomissesindevidas ouparaaineficinciadosrgoseentidadesquecompemaadministraopblica.Oexerccioda
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

discricionariedadedeao,sobretudoquandoresultarnaescolhapelaomissodopoderpblico essesrequisitosconfiguraro,certamente,umarennciadecompetncia,atitudeaprincpio vedadapelalegislaoadministrativa. b.Discricionariedadequantoaocontedodaaoadministrativa(oudiscricionariedadenoagir)

diantedeumcasoconcreto,deverserlcito,legtimoemotivado.Omissesquenoobservem

Hsituaesemquecertaentidadepblicaobrigadaapraticarumato(umasano,umamedida acautelatria,umatonormativo),pormdetmmargemdeescolhaquantoaocontedodesseato. Emoutraspalavras,aindaqueaprticadoatosejaobrigatria(nohavendodiscricionariedade deao),existemargemparaescolhadocontedodaao.Essetipodemargemdeescolha quantoaocontedofrequentementesurgenasatividadesadministrativasdepuniooude controleprviodaatividadeprivada. Emmatriadecontroleprvio,verificasediscricionariedadenaaoemrelaoalicenase autorizaes.Exemplodissosevislumbranosprocedimentosadministrativosdelicenciamento ambiental.Nessaseara,nointuitodeprotegerinteressespblicosprimrios,asautoridades ambientaisresponsveispelaexpediodelicenas,deacordocomumjuzodeoportunidadee convenincia,estoautorizadasaindeferiralicena,deferilasemcondicionantesoudeferila mediantecumprimentofuturodecondicionantespeloempreendedorprivadoparacompatibilizaros interessesparticularescomanecessidadedereduodeimpactosparaoambientenatural, artificialoucultural. Demodosemelhante,nocampododireitodaconcorrncia,encontrasediscricionariedadeno agiremmatriadecontroledeconcentraes.Aocontrolarasoperaessocietriasquese enquadramnashiptesesdecontroleobrigatriopeloSistemaBrasileirodeDefesada Concorrncia,asautoridadesconcorrenciaisestoautorizadasaaprovlassemcondicionamentos, reprovlasouaprovlascomcondicionamentossemprenointuitodeharmonizarosinteresses dosagentesenvolvidosnaoperaodemercadocomosinteressespblicosdeproteoda concorrncia,doconsumidor,dotrabalhoeoutrosinteressesprimriostuteladospelodireito antitruste.

Emsntese,adiscricionariedadeadministrativanoagirdizrespeitomargemdeescolhada autoridadepblicanaelaboraodocontedodoatoadministrativo,doatomaterialoudeumato normativoqueestsobsuacompetncia.Essadiscricionariedadequantoaocontedodaaopode ounosomarseaumamargemdeescolhaquantoaoemsi,isto,comadiscricionariedade deao.Issosignificaquediscricionariedadedeagirnoseconfundecomdiscricionariedadeno agir,namedidaemquecadaumadesignamargensdeescolhadiversaseque,emcadasetorde atuaodaadministraopblica,existemdemodoisoladooucombinado. c.Discricionariedadequantosformalidadesdaao(oudiscricionariedadequantoformapara agir) Diferentementedasduasmodalidadesanteriores,aterceiramodalidadedediscricionariedade administrativaincidesobreasformalidadesdecriao,deinstrumentalizaooudedivulgaode
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

umatoadministrativo,material,opinativoounormativodaadministraopblica.Tratase,pois, deumamargemdeescolhaoudiscricionariedadequantoformadeagir. Eminmerassituaes,oordenamentojurdico,pormotivosvariados,determinarequisitos

formaisparaqueaautoridadepblicapratiquecertacondutaouexpeaalgumato.Esses

requisitosformaissodetrsordens:1)requisitosquantoaoprocedimentopreparatriodoatoou daconduta2)requisitosquantoexpediodoatoemsioumanifestaodaconduta3) requisitosquantodivulgaooupublicizaodoatopraticado. Exemplosdessestiposdeimposiolegaldeordemformalverificamsenaimposiodeusode

expediodealgumaslicenaseautorizaesounadeterminaodousododecretopara publicaoderegulamentos(requisitosdemanifestao),bemcomonaprevisodapublicaode informaesaopblicomedianteedital,notaemdiriosoficiaisouanncionainternet(requisitos dedivulgao).Nessasenoutrassituaes,odireitoadministrativopositivoprevrequisitosque restringemaaodaautoridadepblicanoquantoaocontedodoatoemsi,massimquantos formasesformalidadesqueocircundam. Emdeterminadassituaes,porm,asformasdeelaborao(ourequisitosprocedimentais),de expedioededivulgaodeumatodaadministraonoestoprevistasnalegislao.Em outroscenrios,adespeitodaprevisolegalacercadasformas,aautoridadepblicadetma possibilidadedeescolherentreumaououtraformalidadeparaamesmafinalidade.Tantoemuma hiptesequantoemoutra,existirclaradiscricionariedadequantoformadeagirda administraopblica.

instrumentosdeparticipaopopularpreviamenteexpediodeumatoadministrativoou normativo(requisitosdeprocedimento),naobrigatoriedadedousodealvarcomoformade

Casosdogneroencontramse,porilustrao:a)notocanteaousodaaudinciaedaconsulta pblicaemprocessosadministrativos(arts.31e32daLPAfederal),revelandomargemdeescolha quantoarequisitosprocedimentaisdenaturezainstrutriae,portanto,prvioselaboraodeum atodaadministraopblicab)napossibilidadedeusodedivulgaodeinformaespblicasna internetparaalmdadivulgaotradicionaleimpressa,consagrandomargemdeescolhaquanto aousodeinstrumentosdepublicidadedoatodaadministraoec)napossibilidadedeseexpedir expediodoatodaadministrao.

umatoviaresoluo,viaportariaouviadeliberao,7revelandomargemdeescolhanaformade Taisexemplosdemonstramqueadiscricionariedadeadministrativaquantoformadeagir funcionalmentediversadadiscricionariedadedeagiredadiscricionariedadenoagir.E novamenteaquivaleaadvertncia:adiscricionariedadedeformapodeounoviracompanhada dadiscricionariedadedecompetnciaedadiscricionariedadequantoaocontedodaaopblica. Issorevela,emltimainstncia,queostiposdediscricionariedades,almdemltiplos,so independentes,aparecendo,nosinmeroscamposdeexercciodafunoadministrativa,demodo isoladooucumulativo.Comisso,restaclaroqueacompreensodadiscricionariedadecomomarca deumatoglobalmenteconsiderado(contrapondoseatodiscricionrioaatovinculado)oumesmo comoumverdadeiropoder(ochamadopoderdiscricionrio)configuraummalentendidoque, alis,surgedemodofrequenteemcertostextoscientficosnacionais.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

3.Discricionariedade,vinculaoeinterpretao Considerandoasconclusesanteriores,osegundomalentendidoquedeveserdesfeitoreferese srelaesentrediscricionariedadeevinculao.Partindosedopressupostodequea compemosatosdaadministraopblica,possvelsustentarquediscricionariedadee vinculaonosocaractersticasexcludentes,mas,sim,caractersticasquenecessariamente convivemnoexercciodecertopoderadministrativo.Emrelaoaummesmoatoda administrao,hsempreelementosvinculadoseelementosdiscricionrios.Essaafirmao, portanto,superaaideiadequediscricionariedadeevinculaosocaractersticasdopoderque palavras,contradizoentendimento,muitasvezesrepetido,dequeumatoouvinculadoou discricionrio. somentepoderiamexistirdemodoisoladoemfacedeummesmoatodaadministrao.Emoutras

discricionariedadeconstituiumamargemdeescolharelativamenteaumoumaiselementosque

Comosesabe,opoderserexercidodemodovinculadoseaescolhaquantoaalgumaspectodo atodaadministraojconstarexpressamentedodireitopositivo.Navinculao,avontadedo Legisladorsubstituiavontadedaautoridadepblica,predeterminandooqueconsiderado convenienteparaatenderointeressepblico.Nessasituao,explicaGordillo, oadministradornotemoutrocaminho,senoobedeceraleieprescindirdesua apreciaopessoalsobreomritodoato.Suaconduta,emconsequncia,est predeterminadaporumaregradedireitonotemliberdadedeescolherentremaisde umadeciso:suaatitudespodeseruma,aindaqueestasejaumarealidade inconveniente.8 Ocorrequeavontadedolegislador,emmaioroumenorgrau,sempreestarpresenteemqualquer atopraticadopelopoderpblico.Aindaquenemsemprehajavinculaoemrelao competncia,formaeaocontedodecertoatoelaexistirinevitavelmentenotocantes finalidadespblicasprimriasperseguidaspelaautoridadepblicaeaospressupostosjurdicos (motivos)quesoempregadospelaautoridadeparafundamentarseuato.Dissoseconcluique,a dependerdasituao,amargemdeescolhadaautoridadepblicasermaioroumenor.Contudo, emtodasassituaes,diantedoprincpiodajuridicidade,semprehaverelementosvinculados, restandoimpossvelpensaremumatocompletamentediscricionrio.Ummnimodevinculao caractersticainerenteatodaaoestatalemumestadodedireito. Aconclusoinversaigualmenteverdadeira:nopossvelimaginaratototalmentevinculado.A discricionariedadecaractersticainafastveldopoderadministrativopelosimplesfatodequeo Legisladorjamaissercapazdeprevertodososdetalhesdaaoadministrativa.Omelhor exemploaprovaressaasserodizrespeitoaomomentodaprticadoatoproblemaj debatidopormuitosdoutrinadores.Aindaquehajaprazos(especficosougerais)queimponham limitestemporaisdeaoparaaadministraopblica,olegisladorincapazdefixar,dentro dessesprazos,omomentoexatodaaodaautoridadeadministrativa.Emoutraspalavras,mesmo nassituaesdemaisaltavinculao,umpoucodediscricionariedadenecessariamentesobrar.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Peloexposto,restaclaroque,emcadasituaoconcreta,aautoridadepblicaextrairograude

discricionariedadeevinculaodosvaloreseregrasprevistosnoordenamentojurdico.A discricionariedadeoumargemdeescolhaseestenderousecontrair,portanto,conformeonvel foremrealizadasdiretamentepelolegislador,asescolhasdoadministradorrestaromaisrestritas. Emsuma:quantomaisativoforolegislador,menoscriativoseroadministrador.Noentanto,

dedetalhamentodadisciplinajurdicadaaopblica.Nassituaesemqueasescolhasdeao mesmodiantedeumordenamentoextremamentedetalhado,ummnimodeescolhasempre subsistir. Advirtase,apenas,queamargemdeescolhaentendidacomodiscricionariedadenodeveser confundidacomamargemdeanliseinerenteinterpretaojurdica.Oexamedosignificadodo textonormativo(interpretao)precedeomomentodeescolhadasmedidas(discricionariedade) previstasnanormaobtidamedianteprocessointerpretativo.

Emrealidade,todaautoridadepblica(desdeagentespblicosatjuzeseagentespolticos)est obrigadaainterpretarodireitonointuitodeagir.Emalgumassituaes,ainterpretaodar margemasoluesdiferenciadas,ouseja,comandosnormativosdiversos,masoriundosdomesmo textolegaleigualmentevlidosperanteoordenamentojurdico.Issoocorre,principalmente,na presena,dentrodotextonormativo,deconceitosjurdicosindeterminados,isto,frmulas lingusticasmarcadaspelavagueza(ausnciadesignificadoclaro),plurissignificao(presenade doisoumaissignificadosnomomentodeinterpretao)ouporumacapacidadedetransmutao designificadoaolongodahistria(presenadeumsignificadodiversoparacadamomentode interpretao).9 Noentanto,amargemdeliberdadedosujeitonaatividadedeinterpretaodotextonormativo semprerespeitadososmtodoscomumenteaceitospelacinciajurdica,bemcomoasdiferentes interpretaesquesejamgeradasapartirdotexto,porexemplo,emvirtudedeconceitos

indeterminados,nosignificaroqueanormaextradadotextonecessariamentegarantiruma

margemdeescolhanotocanteaoselementosdecertoatodaadministraomargemdeescolha quantoaoexercciodacompetncia,aocontedodoatoousuaforma.Justamenteporisso, interpretaoediscricionariedadenoseconfundem.Ainterpretaoenvolvetosomenteuma margemdeescolhaquantoaossignificadosdotextonormativo,nosepodendoextrairdessa margemdeescolha,necessariamente,discricionariedadeadministrativa. Emsntese:asdiscricionariedadesadministrativasconstituemmargensdeescolhadaautoridade pblicaquesereferemoraaoexercciodecompetncia,oraaocontedoouformadoatoda administrao(atoadministrativo,atomaterial,atonormativo).Essasmargensdeescolhado administradorsempreconvivemcomescolhaspredeterminadaspeloprpriolegislador,razopela qualsesustentaquediscricionariedadeevinculaovariamdeacordocomcadacaso,dano constituremcaractersticasdopoderqueseexcluemintegralmente.Ademais,cumprefrisarqueas margensdeescolhadoadministradornoseconfundemcomasmargensdeanliseeescolhado intrprete.Ainterpretaoatividadedeextraodanormacontidanotexto.Atravsdelase obtmnormajurdicaeesta,emumsegundomomento,concedeounomargensdeescolha autoridadepblica. 4.Vciosdediscricionariedade
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Umavezdesfeitosalgunsmalentendidosacercadaideiageraldediscricionariedadeesuarelao daadministraopblica,destacandose,inicialmente,osvciosdediscricionariedade.

comoutrosconceitos,cumpreexaminaraspectoscentraisdofuncionamentodopoderdeescolha Aexposiodessesvcios,nocontextodopresenteensaio,assentaseemduasrazesprincipais. Emprimeirolugar,aindaque,naturalmente,ocidadonotenhadireitodeescolheradeciso administrativadesuaprefernciaentreasdecisessujeitasdiscricionariedadedaautoridade pblica,10oprincpiodalegalidadegaranteaocidadoodireitodeexigirqueaadministrao pblicaselecioneumaentreasdecisespossveisemfacedadiscricionariedadeexistenteemcada caso.Emoutraspalavras:ocidadodetmodireitoaumadecisoquerespeiteoslimitesde discricionariedadeevinculaodecorrentesdoordenamentojurdico.Emsegundolugar,seaboa fconfiguraumfatorlimitativodasescolhasadministrativas,entoprecisoconhecerostiposde vciodediscricionariedadequesogerados,naprtica,pelodesrespeitoboafemcadacaso concreto. Emvistadessasrazes,fundamentaldiferenciareesclarecertrsvciosprincipais,asaber:a)o vciodedesconhecimentodadiscricionariedadeb)ovciodeexcessodediscricionariedadeec)o vciodemauusodadiscricionariedade. a.Primeirovcio:desconhecimentodadiscricionariedade Oprimeirovciodadiscricionariedadedecorredaignornciaquantoaopoderdeescolha.H situaesemqueaautoridadepblicaacreditanohavermargemdeescolhaquerquanto obrigatoriedadedaprticadoato(discricionariedadedeagir),querquantoaoseucontedoou formalidades(discricionariedadenoagirediscricionariedadequantoformaparaagir). Assim,pautandosepelaimpressodevinculaodesuaconduta,oagentepblicodeixade realizarumaescolhapossvel(Ermessensnichtgebrauch),agindodeacordocomaquiloqueacredita tersidodeterminadopelolegisladorsemqualquermargemdeopo.Aautoridadeignoraa possibilidadedeescolheroutrosrumospordesconheceramargemdediscricionariedadeprevista pelalegislaoincasu. Nessahiptese,osmotivospelosquaisaautoridadepblicanoempregaadiscricionariedadeso inmeros,podendodecorrer,porexemplo:a)deumerrodeinterpretaodotextonormativo,do qualredundariaacrenadequeanormaextradadotextonogerariamargemdeescolhaoub) deumerronoexamedocasoconcretopeloqualaautoridadesubsumiriaosfatoscorretosauma normaincorretaouviceversa.Emtodasassituaes,oquecaracterizaovciooraapontadoo nousodadiscricionariedadepelacrenadequeelanoexiste.Essevcioserdeextrema relevnciaprticanamedidaemqueadecisoescolhidapelaautoridade(quedesconhecea discricionariedade)fordiversadadecisoqueessamesmaautoridadeteriaescolhidocaso estivessecientedesuasmargensdeescolha. b.Segundovcio:excessodediscricionariedade Osegundovciodadiscricionariedadeocorreemsituaoinversaanteriormentedescrita,isto,
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

aautoridadevalesedeumamargemdeescolhamaiorqueaquelaefetivamenteconcedidapelo

ordenamentojurdico.Imaginesequealeipermitaautoridadepblicaaescolhaentreduas formasdedivulgaodeumatoadministrativoeaautoridadeutilizeumaterceiraformano prevista.Nessecaso,verificaseclaramenteumvciodeexcessodediscricionariedade,namedida emqueamargemdeescolhaindevidamentealargadapeloadministradorpblicodiantedaquilo queestabelecidopelolegislador.Dafalarsedeumvciodeextrapolaodadiscricionariedade (Ermessensberschreitung). c.Terceirovcio:mauusodadiscricionariedade Oterceirovcio,diferentementedosdoisjmencionados,consistenousoincorretoda discricionariedade(Ermessensfehlgebrauch). Talvciomanifestase,basicamente,emduassituaes.Naprimeira,adecisoescolhidapela autoridadepblicaentreaquelaspermitidaspelanormajurdica,emvezdepromoverfinalidades pblicas,tomadapormotivospessoais,geralmentenointuitodeperseguiroadministrado.Ouso dadiscricionariedaderealizado,portanto,quercomumvciodemotivo,quercomumvciode finalidade.Ademais,possvelque,nessaprimeirasituao,ovciosejatambmderazoabilidade: aautoridadeescolheumamedidaquesemostraindevidapelaviolaodaregradaadequao,da necessidadeoudaproporcionalidadeemsentidoestrito. Nasegundasituao,adecisoadministrativatomadacombaseemumarealidadeftica incorretaoupropositalmentedistorcida.Aautoridadepblica,portanto,alteraosfatosouseu sentidopara,comisso,criarumpressupostofticoquelhepermitarealizarumaescolha,a princpio,impossvel.Ovcio,aqui,atacaprincipalmenteopressupostofticodoatoda administrao,podendolevar,porconseguinte,declaraodesuanulidade. Tantonaprimeirasituaoquantonasegunda,ocontroledoexercciodadiscricionariedadeexige muitomaisdoqueumaverificaoeinterpretaodalegislaoedasmargensdeescolhaporela criadas.Nomauusodadiscricionariedade,oslimitesdalegislaosocumpridos,mas,na prtica,oexercciodopoderdiscricionriomostraseviciadopelaatitudeimoralouirrazovelda autoridadepblica.Nessecontexto,portanto,fundamentalsemostraumcontrolecontextualda prticadoato,abrangendoasituao,osaspectosvolitivosdoagentepblicocompetenteesuas relaescomodestinatriodoato.Necessrioseafigura,ainda,umainvestigaodetalhadados motivosdoatoemconfrontocomseuobjetivoesuasfinalidadessecundriaseprimrias.Somente assimserpossvelverificaradistoronadescriodosfatosouodesviodefinalidade. 5.Desaparecimentodadiscricionariedade Outroaspectodeextremorelevoparaateoriadadiscricionariedaderefereseshiptesesdeseu desaparecimento.Pormaisquealegislaotenhaexplicitamentegarantidoadministrao pblica,emumououtrocaso,margemdeescolhaparaagir,noagirouquantoformadeagir, essamargemeventualmenteseesvaiporforadepeculiaridadesdocenriofticoanalisadasluz deprincpiosevaloresjurdicos,bemcomodedireitosfundamentais.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Demodogeral,adoutrinadivideessaspossibilidadesemdoisgrupos:odareduointegralda discricionariedadeeodaautovinculao(teoriadosfatosprprios).Essasduashiptesesde aniquilamentodadiscricionariedadesodefundamentalreconhecimentonombitodesseensaio, umavezque,comosevermaisadiante,aboafmuitasvezesatuarcomoumfatorderestrio dadiscricionariedade,ocasionando,inclusive,seudesaparecimentoadespeitodanormajurdica queaprev.Parasecompreenderessefenmeno,cumpre,preliminarmente,apresentaremmais detalhesassituaesdedesaparecimentodadiscricionariedadesupramencionadas. a.Reduointegraldadiscricionariedade Naprimeirasituao,chamadapelosalemesdeErmessensreduzierungaufNulloureduo integraldadiscricionariedade,aperdadamargemdeescolhaqueoadministradorpblicodetinha aprincpiodecorredeumaespecialsituaodocasoftico.DeacordocomOssenbhl,possvel queseopereumatransformaotosignificativadasituaoftica,queaponderaodosfatose normasnoexercciodadiscricionariedadeconduzoagentepblicoaumanicasadapossvel,ou seja,aumanicadecisoadministrativajuridicamentecorreta.11 N e s s a s i t u a o , a discricionariedadegarantidanoplanoabstratoporumaregrajurdicaespecficatransformaseem vinculaoadministrativa,masnoporumadecisodiretadolegislador,esimporuma consequnciadainterpretaosistemticadoordenamentojurdicoemfacedocasoconcreto.A razoparaqueissoocorranodedifcilcompreenso:adiscricionariedade,comobemregistra

Maurer,noconsisteemliberdade,massimemmargemdeescolhapautadapelodireito 12 e concedidaaoagentepblicoparaqueseatinjamcertosinteressespblicosprimrios.Nesse sentido,amargemdeescolhauminstrumentovoltadoaosobjetivosdoEstadoe,mais especificamente,dodireitoadministrativo.Dessemodo,adiscricionariedadenoseregeapenas pelaregraqueacriaexplicitamente,massimpeloordenamentojurdicoglobalmenteconsiderado, desortequeosvaloresdoordenamentoemvistadepeculiaridadesprticaspodemperfeitamente apontarumnicaviadecisrianabuscadasfinalidadespblicas.

Gordillolanaumahiptesedereduodadiscricionariedadequenoredunda,porm,dos interessespblicosprimrios,massimdosdireitosfundamentais.Paraexplicaressahiptese,o administrativistaargentinosevaledoquechamaderegulaoindiretadaatividade administrativa.Arespeito,esclareceque,emalgumassituaes,noodireitoadministrativoou seusprincpiosquerestringemopoderdiscricionrio,massimosdireitosdoscidados,muitas vezesreconhecidosemoutroscamposdodireito(direitocivil,trabalhista,comercialetc.).Nesse cenrio,aindaquealeiadministrativapossapreverumadiscricionariedadeinicial,amargemde escolhadeixadeexistirnomomentoemqueopoderpblicoseencontraobrigadoarespeitar direitosfundamentaisconsagradosemoutrossubsistemasjurdiconormativosparaalmdodireito administrativo.Nessasituaoderegulaoindiretaouinversadaatividadeadministrativa, englobamsetodososcasosemquealeiregulamentanoodireitosubjetivodeaadministrao atuarsobreosparticulares,massimodireitosubjetivodosparticularesaqueninguminterfira fatorareduziradiscricionariedadeadministrativasobcertascircunstncias. emsuasatividades. 13Emsntese,osdireitosdeproteodosparticularessurgemacomooutro

Essahiptese,apontadaporGordillo,deimportnciacrescenteemordenamentosque constitucionalizaramdireitosfundamentais.SegundoEhlers,avinculaododireitoadministrativo
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

aodireitoconstitucionalnosignifica,apenas,queaadministraonopodeinfringira

Constituio.Muitomaisisso:aAdministraodevetrabalharativamenteparaaconcretizaodos contedosconstitucionaisparaqueelesobtenhamsuamximaeficcia. 14Ora,namedidaemque odireitoadministrativosubordinaseaodireitoconstitucionalequeaConstituioprotegedireitos acordocomEhlers,seanormadedireitoadministrativoautorizamaisdeumapossibilidade fundamentaisdemodoexplcito,odireitoadministrativonoestautorizadoasacrificarcompleta edesarrazoadamentedireitosfundamentaisconstitucionalizados.Nessecontexto,novamentede

interpretativa,eladeveserinterpretadademaneiraconformeaConstituio. 15 E s e r interpretadadeacordocomaConstituiosignificaserinterpretadasimultaneamenteconformeas tarefasefinalidadespblicas,osprincpiosconstitucionaisdaadministraopblicae,porbvio,os direitosfundamentais.Portudoisso,plenamentepossvelqueareduointegralda discricionariedadeazerodecorranoexatamentedeumvalorpblico,massimdaobrigatoriedade deopoderpblicorespeitarumoumaisdireitosfundamentais,sobrandolhe,porcontadessa tarefaconstitucional,apenasumaescolhapossvelnocasoconcretoadespeitodamargemde escolhagarantidaoriginariamentepelalegislao. b.Teoriadosfatosprprios(autovinculao) Emsituaodiversa,possvelqueadiscricionariedadedaautoridadeadministrativaigualmente desapareaporforadaautovinculaoadministrativa.Entraseaquinasearadateoriadosfatos prprios,tambmconhecidacomoprincpiodavedaodovenirecontrafactumproprium. Deacordocomessaformulaotericonormativa,seaadministraopblicatratouumasituao anteriordeumaforma,naturalquemantenhaomesmopadrodetratamentoparacasos futuros,anoserquehajaumajustificativalegtimaevlidaparaaalteraodopadrodecisrio. Demodogeral,hdoiscasosdiferenciadosdaaplicaodateoriaemquesto.Naprimeira situao,aexignciadamanutenodopadrodecisriooperaseemrelaoaummesmo indivduonotocanteaummesmoassunto.Aqui,ateoriadosfatosprpriosimpeadministrao administrativaemdetrimentodaseguranajurdicadoadministrado.Nessasituao,asegurana jurdicasomaseaoprincpiodamoralidadeparademandarumacondutacoerente,no c o n t r a d i t r i a o u m a l i c i o s a d a a d m i n i s t r a o p b l i c a , i m p e d i n d o q u e a l t e r e d e c i s e s injustificadamenteemprejuzodeumcenriojurdicojestabilizado.

pblicaorespeitoaumadecisoanteriordefinitiva,16vedandoaafrontacoisajulgada

Funcionalmente,empregaseessaespciedeautovinculaobaseadanaseguranajurdicaena moralidadeadministrativatantoparaprotegeracoisajulgadaadministrativa,comoparafazer valerpromessasdoEstadoapresentadasmedianteatodedeclaraounilateraldevontade.Em outraspalavras,mesmoforadeumprocessoadministrativoformal,aadministraopblicadeve agirdemodocoerenteehonesto,respeitandosuasprpriaspromessas.Seopoderpblicose comprometeudemodoexplcito,plausveleinequvocoaumdeterminadotipodecondutaese adotoumedidasqueindicassemaoadministradosuaorientao,dandolheestmuloparacriao defortesexpectativaseparaatomadadedecises(sobretudocomefeitospecunirios),ento devecumpriroquantoprometido,salvonapresenadejustificativavlidaelegtimaparao descumprimento.Apromessaunilateralexigvelnamedidaemque,almdeverossmile

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

inequvoca,mostreselegal,moralecondizentecomosprincpiosregentesdaadministrao

pblica.Afinal,ateoriadaautovinculao,emnenhumahiptese,concedeaoparticularumdireito diversosediferidosnotempo.17

aatosilcitosdaadministrao.ComobemensinaMenezesCordeiro,aindaquesereferindoao direitocivil,avedaodocomportamentocontraditriodizrespeitoadoiscomportamentoslcitos, A s e g u n d a h i p t e s e d e a p l i c a o d o venirecont rafact ump rop riume m d e s f a v o r d a decisesadministrativasanterioreseesparsas.Tratase,portanto,devinculaodopoderpblico

discricionariedadeadministrativasurgedeumacombinaodoprincpiodaseguranajurdicacom oprincpiodaisonomia.Nessasituao,aautovinculaodaadministraopblicaresultade jurisprudnciaadministrativaenocoisajulgadaadministrativaoupromessaadministrativa (talcomoseviunahipteseanterior).Nessecaso,oadministradoqueesperaumadecisoda administraopblicatemodireitodeverseupedidoouinteressejulgadoemconsonnciacoma jurisprudnciaanterior.

legtimoeexplcitoparatanto18ouquandoseconstatarqueocasopresentesediferenciados precedentescontidosnajurisprudnciaadministrativa.

Essemandamentodecorredaseguranajurdica,poisoparticulardirigesuasaes,muitasvezes, emrazodajurisprudnciaadministrativa(quedetmfunosinalizadoradoscomportamentos privados).Assim,seoparticulardefiniuseuscomportamentosconsiderandoumpadrodecisrio vlidoeconstante,aalteraodessepadro,namedidaemquesemostredesvantajosoao particular,deverserexcepcionalesemprejustificada.Deoutraparte,essedireitoderespeito jurisprudnciaadministrativaaindasesustentanoprincpiodaisonomia.Sesituaesidnticas vividasporoutrosparticularesforamjulgadaspelaadministraopblicadecertamaneira,esse padrodecisriodeversermantidoemrelaoatodososoutroscidados,jquetodossoiguais perantealegislaoeoEstado.Essaregraseextraidiretamentedosprincpiosdaimpessoalidade edaisonomia.Nessesentido,otratamentopoderdivergirapenascasohajamotivovlido,

Assimcomoocorrenaautovinculaocoisajulgadaoupromessainequvoca,aautovinculao jurisprudnciaadministrativaestarnecessariamenteexcludacasoseconstatequeasdecises anteriorestenhamsidoproferidasemdesacordocomaleieodireito.Oprincpioda legalidade/juridicidadeadministrativasesobrepeaoprincpiodaautovinculao,salvorarssimas exceesprevistasnoordenamentojurdico.19ComofrisaOssenbhl,issosignificaqueoindivduo nodetmdireitomanutenoourepetiodedecisesincorretas.Dessafeita,oerropassado cometidopelaadministraopblicanoimpedeacorreodesseerroparaofuturo.Nessecaso, nemaisonomia,nemaseguranajurdicasocapazesdereduziradiscricionariedade. Paraalmdessaressalva,valeregistrarqueateoriadaautovinculaonoconstituiapenasuma ferramentadeproteodaseguranajurdica,daisonomiaedamoralidadeadministrativa.Em realidade,aautovinculaotrazigualmenteumasriedeefeitospositivosparaaprpria administraopblica.NatimareflexodePauloModesto,aautovinculaosereleva administrativamentetilpelofatode:1)evitardisparidadederespostadosrgosdaestrutura administrativaademandasequivalentes,concretizandooprincpiodaisonomiademodomais abrangente2)reduziroriscodelitgiosacercadaaplicaodalei,emfacedesuspeitadedeciso caprichosaoudiscriminatria,namedidaemquerestringeamargemdeescolhadoagente pblicoemcadacaso3)aceleraracapacidadederespostadamquinapblicaademandas repetitivas,jqueadecisoatualaproveitaponderaesereflexesrealizadasemcasos
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

anteriores,reduzindo,emmuitassituaes,osperodosdeinstruoepreparaodadecisoe4) antecipardecisesfuturasemmatriasdealtaincerteza,facilitandoamobilizaodecapitais privadosemtempotilparaaofertadebenseserviosparaaprpriaAdministraoouaadeso deterceirosapolticaspblicas.20 6.Boaf:consideraesgerais Apartirdascaractersticasgeraisdateoriadadiscricionariedadeadministrativanaatualidade, tornasemaissimplescompreendercomoosprincpiosedireitosfundamentaissurgemcomofontes depressodamargemdeescolhaqueoordenamentojurdicogaranteaoagentepblicono exercciodesuastarefas.Adiscricionariedadeadministrativa,emumperodohistricomarcado peloprimadodosprincpiosepelaconstitucionalizaododireitoadministrativoedosdireitos fundamentais,sernaturalmentemitigadaemmuitasocasiese,outrasvezes,serampliada. nessecenriodemudanasenovasreflexessobreograudeflexibilidadequeoordenamento deveconcederaosrgoseagentespblicosqueaboafdespontacomoumassuntoderelevante interesse. Aosefalardeboafesuasimplicaesparaateoriadadiscricionariedadepreciso,porm,tomar doiscuidados.Emprimeirolugar,deveseapresentar,aindaquedemodobreveesimplificado,o significadodaboafparaodireito.Emsegundolugar,devesediferenciaraboafdo administradodaboafdoadministradorpblicoaolongodoexamedasimplicaesdesseinstituto paraodireitoadministrativo. Dopontodevistaconceitual,aboafconstituiumconceitogeraldodireito.Nodireitocivil,que tratadoinstitutohrazoveltempoecomgrandeprofundidade,aboafdosparticularescostuma serentendidadeduasmaneiras.Comoboafsubjetivasignificaacrenadealgumemum determinadocomportamentodeoutrem.Diferentemente,comoboafobjetiva,oconceitodesigna umaclusulageralouumstandardjurdicocompostoporcondutasque,emumdeterminado perodohistricojurdico,soconsideradasadequadassobopontodevistadamoralidadeeda honestidadeparaasrelaesintersubjetivas.21 Noraramente,boafinstitutoquevemvinculadoaoprincpiodaseguranajurdica.Porm, comodizAlmirodoCoutoSilva,aindaquetaisconceitospertenammesmaconstelaode

valores,nopodemsertomadoscomosinnimos. 22Emrealidade,nemsemprehuma sobreposiodosdoisconceitos.Aindaqueaseguranajurdicaguardeumapluralidadede significaesbemmapeadasemestudodeJudithMartinsCosta,23naboasntesedePaulo Modesto,possvelresumilaatrstipos:seguranadodireito,segurananodireitoesegurana pelodireito.Aseguranadodireitodemandaobjetividade,determinabilidadeeprevisibilidadedo statusjurdicodascondutas,ouseja,precisonormativa,densidadenormativamnimae

direito.25Porsuavez,asegurana nodireitoexigeprecisosobreomododemodificaodas normasjurdicaseaequaodeequilbrioentreasnormasdealteraodosistemaede preservaodesituaesjurdicassubjetivasexistentes,inclusiveaproteodaconfiana legtima.Trataseaquideproteodedireitosadquiridos,coisajulgada,atojurdicoperfeito,

cognoscibilidadedasprescriesjurdicas,24podendoserrepresentadapelaexpressocertezado

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

qualqueragressoouameaadeagressocontraosdireitosreconhecidosnoordenamento jurdico.Nesteaspecto,cuidasedaefetividadeecoberturadosinstrumentosprocessuaise substantivosdetuteladosdireitosindividuaisecoletivoscontraatentadosdoPoderPblicooude terceiros.27

jurisprudnciaetc.26Porfim,asegurana pelodireitodemandaefetivaproteocontratodae

Demodogeral,tantoaboafdoparticulardiantedaadministraopblica,que,paraalguns,

configuraaconfianalegtima, 28quantoaboafdaadministraopblicaemdireoao cidadoserelacionamfundamentalmentecomasegundaeaterceiraconcepesdasegurana jurdica,ouseja,segurananodireito(referenteproteodocidadoemfacedemudanasno direitooumodificaesdepadresdecisrios)easeguranapelodireito(referentesformasde proteodocidadocontraaesestataisemgeral).Asimplicaesdaboafparaa discricionariedadeadministrativavariaro,porm,conformeaperspectivadeanliseadotada. Assim,precisoqueseexaminemdestacadamenteosefeitosirradiadospelaboafdocidado sobreamargemdeescolhadaadministraopblica,bemcomoosefeitosdaboafdoprprio Estadoresultantedoprincpiodamoralidadeadministrativasobreoexercciodeseupoderde escolhaeadespeitodaboafdocidado.Essaanlisedplicepretenderevelar,demodomais abrangente,apluralidadedeefeitosoriundosdaboafe,sobretudo,quetaisefeitosnoso apenasrestritivos,mastambmcriadoresdenovoscaminhosdeaopblica. 7.Boafdoadministradocomofatorrestritivodadiscricionariedade Nodireitoadministrativocontemporneo,aboafdoadministradocidadoexercepapelcentral.A boafquesemostrarelevantenessecenrio,porm,aboafsubjetiva,ouseja,acrenado indivduonaatuaolegal,legtima,isonmicaemoraldaadministraopblica.Comefeito,seo Estadodemocrticosesustentalogicamentecomoferramentaimprescindvelproteodapaz,da ordemedosdireitosfundamentais,nenhumsentidofariaquepudesseatuardemaneira surpreendente,ignorandoasexpectativaslegitimamentedetidaspelasociedadeanteasentidades queexercemfunopblica.Nosdiasatuais,talcomoexplicaPauloModesto,aboafexigncia aserconsideradacomdestaquepeloadministradornoscasosdealteraodesituaesjurdicas subjetivas.Ascondutasestataisdevemserrealizadasdemodoaresguardarposiesjurdicasde sujeitosdeboafe,almdisso,reclamarlealdadedaAdministraoefidelidadepalavra empenhada.29 Emregra,anecessidadedeseimpororespeitoboafdoparticularencontrafundamentomaior naseguranajurdicaenaconsagraodosdireitosfundamentais.Deumlado,asegurana jurdicaexigecerteza,seguranaeclarezanaatuaoestatal.Deoutrolado,osdireitos fundamentaissugerem,entreoutrascoisas,queasrestriesdavidaparticularestejam democraticamentelegitimadasporescolhasdopovoequenoinfrinjam,entreoutrascoisas,o princpiodaisonomia.Sendoassim,qualquerrestrioconsiderveldavidaprivadadever encontrarfundamentoemumadecisotomada,aomenos,pelosrepresentanteseleitosdopovo. Ademais,umarestriovidaprivadadeverocorrerdemodoimpessoaleisonmico,desorte que,seoEstadoagiudecertamaneiradiantededeterminadocidado,deverrepetirtalpadro decondutaparatodososoutrosindivduosqueestejamnamesmasituao,salvopormotivode legalidade.
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Aproteodaconfianaoudacrenadocidado,doqueresultaaobrigatoriedadedeumaatuao coerenteeprevisveldoEstado,noencontraumanicaimplicaonoordenamentojurdico.A ideiadequeaboafdoparticular,entendidoisoladamenteouemgrupo,reduzamargemde escolhadosrgoseagentespblicossemanifestademodoesparsonoordenamentojurdico. irradia,influenciandoasformasdeatuaoestatal.

Melhordizendo:humasriededispositivoslegaisaevidenciarosefeitosjurdicosqueaboaf Dopontodevistarestritivo,comprovandoasafirmaesanteriores,merecemdestaquetrsefeitos primordiaisdaboafdoadministradodenotriocarterrestritivodadiscricionariedadeda administraopblica,30asaber:a)anecessidadederespeitojurisprudnciaadministrativa (limitandoadiscricionariedadedecisional)b)avedaodaaplicaoretroativadenova interpretaoadministrativa(ouvinculaocoisajulgadaadministrativa)ec)arevisode sanesadministrativas.Nasduasprimeirassituaes,adiscricionariedadesofrerestriopor foradoimpedimentodovenirecontrafactumproprium,aindaqueemdiferentescontextos.Jna terceirasituao,ofundamentoparaareduodadiscricionariedadeencontraapoionosprincpios daisonomiaedajustiadasdecisespunitivas. a.Vinculaojurisprudnciaadministrativa Anecessidadederespeitojurisprudnciaadministrativarepresenta,paraopoderpblico,uma obrigaoprimria(i.e.,noabsoluta)deobservnciadedecisesadministrativasanterioresa despeitodenosevincularemaomesmocasoconcreto.Asentidadesadministrativas,noexerccio deseupoderdecisriodeefeitoexterno(ouseja,relativoadecisesqueafetamparticularesou servidorespblicossobpoderdisciplinaradministrativo),deverosemprelevaremcontaas decisespassadasemcasossemelhantes.Essaimplicaodaboafdegranderelevopara entidadespblicascomfunodecisional(talcomoasagnciasreguladorasoucomisses administrativaspermanentes). Essemandamentooriundodaboafrepresentaumahipteseespecficadaaplicaodateoriados fatosprpriosoudavedaodovenirecontrafactumproprium.Aadministraopblicasevincula aseusprpriosposicionamentospassadosnosentidodegerarumpadrodecisrioparaofuturo quenodeveseralteradoinjustificadamente.Essaaplicaodateoriadosfatosprpriosencontra raiznoprincpiodaisonomiaque,comosabido,impeotratamentoidnticodesituaesidnticas eotratamentodiferenciadodesituaesdiversas.Nessalinha,decisesdiferentesparadoisou maiscasossemelhantessomenteseroaceitveisporumaexpressadiferenciaoprevistaemlei ouatonormativo,oumesmoporforadeuminteressepblicoclaro,especficoeadequadoou, ainda,casoassituaesinsiramseemcenriosfticossignificativamentedistintos(tornando inaplicveisosprecedentes). Reiterando:seassituaessubmetidasdecisoestatalsoidnticas,otratamentodiferenciado deumcasomaisnovoemrelaoaocasoanteriorpoderocorrerapenasse: a)Ocasoanteriorfoijulgadocombaseemoutrodireitoou,quandoodireitosejao mesmo,combaseemumainterpretaoincorretaounomaisaceita(porexemplo, porqueadecisooujurisprudnciajudicialavedou).Naturalmenteque,sea

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

interpretaoanterioreraousetornouilegal,suaaplicaonopodeserexigidano presenteporforadoprincpiodalegalidadeadministrativa.Daserpossvelafirmarque noexistedireitosubjetivodocidadoaumpadrodecisrioestatalconsideradoilegal

b)Ocasoanteriorfoijulgadocombasenomesmodireito,masemvistadeumcenrio fticototalmentediversodoatual(porexemplo,casoanteriorjulgadoemtempodepaz ecasorecenteemtempodeguerra).Nessaltimasituao,ointeressepblico analisadonocontextofticoqueimpeotratamentodiferenciado.31

Emtodasassituaes,orelevantequeaalteraodoposicionamentojurisprudencialda Talexignciafeita,demodoexpresso,peloart.50,incisoVIIdaLein9.784/1999. b.Vinculaocoisajulgadaadministrativa

administraopblicavenhasempreacompanhadadosmotivosfticose/oujurdicosparatanto.

Outraimplicaodaboafemdetrimentodadiscricionariedadeadministrativasevislumbrana vedaodaretroaodenovasinterpretaeslimitativasdedireitoouinteresseparticular.Essa vedaodecorredavinculaodaadministraopblicacoisajulgadaadministrativa.Tratase, pois,deoutrahiptesedeaplicaodateoriadofatoprpriooudavedaodovenirecontra factumproprium.Aqui,viaderegra,oadministrado,cujointeresseoudireitojfoiobjetode julgamento,nopodeversuasituaoinexplicavelmentemodificadaemvirtudedeumanovae diversadeciso.Aoparticulardeboafseasseguraamanutenodasdecisesadministrativas (impedindoconvalidao)oudeuminteressepblicoexplcitoecontextualmentevlido,queexija arevogaodoato. Comoaautovinculaodecisoanteriorestbaseadanaboafdoadministrado,certamentea decisoadministrativapoderseralteradapelopoderpblicoemvirtudedaretroaodeuma interpretaoposteriorseoparticularbeneficiadotiveragidodemf,porexemplo,porter induzidoorgodecisrioaerroouporterempregadomeiosindevidosnointuitodeobter vantagensaquenofariajus(casodecorrupo,porexemplo). Avedaodaretroaodasnovasinterpretaesemfavordaproteodacoisajulgada administrativaestprevistaexplicitamentenoart.2,pargrafonico,incisoXIIIdaLPA federal.Essanorma,porseucontedoprincipiolgico,deveseraplicadanoapenasnonvelda Unio,mastambmnonveldosestadosemunicpios,inclusivedosquejdisponhamdeleide processoadministrativoespecfica,salvosehouverpreceitoespecficoemcontrrio. AindaqueodispositivodaLPAfederalnosejaexplcitoquantosexceesdaregraporele criada,convmreiterarqueanovainterpretaoadministrativapodervalidamenteretroagirse: a)aretroaoforbenficaelogicamenterecomendadaporforadoprincpiodaisonomiab)a decisofavorvelanteriortiversidoobtidaporerrodaautoridadedecisriaestimuladopelo administradoouc)adecisofavorveltiversidoobtidapormeiosilegaisempregadospelo administrado. Nobastasseisso,avedaodaretroaodaaplicaoemproteodacoisajulgadanoafastaos quelhebeneficiaram,32salvonapresenadeumvcioinsanvelqueimponhaaanulao

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

institutosdarevogao33edaanulao.Issosignificaqueumatoadministrativobenficoao

particularpoderserparcialoutotalmenteafastadoousubstitudopormotivodeinteressepblico (claro,especficoeadequadoaocasoconcreto),bemcomoporidentificaodevciogravede legalidadequeimpeasuamanuteno,porexemplo,atravsdeatodeconvalidao.Convm lembrar,porm,queosatosdeanulaoerevogao(substitutivaouextintiva)exigiroo respeitoaodireitodeampladefesadoadministradoquesofreoriscodeafastamentoou

jurdicosqueossustentam,afinaltodoatodaadministrao(nososatosadministrativos)que

substituiodoatoadministrativoanterior. 34Ademais,deveroconterospressupostosfticose

restrinjadireitoseinteressesdoscidadosdevesermotivado,aindaqueposteriormente35(por exemplo,emvirtudedesituaesdeemergncia).Adependerdasituao,arevogaooua anulaoemdetrimentodaboafdoadministradoaindadaromargemreparaodedanosou ressarcimentopecunirio.36 c.Reduodadiscricionariedadesancionatria Paraalmdareduodadiscricionariedadeporforadateoriadaautovinculaoemrelao coisajulgadaadministrativaoujurisprudnciaadministrativa,aboafdocidadoperanteo direitoeaadministraopblicacapazdelhegerarbenefciosigualmenteemmatria sancionatria.Emoutraspalavras,oparticularquecometeinfraododireitoadministrativo(por exemplo,infraoadministrativasanitria,ambiental,concorrencialetc.)podersebeneficiarde umareduodasanocasotenhaagidodeboaf,ouseja,casoaviolaoporeleoperadatenha ocorridosemointuitodecometerainfraonocasoconcreto.Notese,contudo,queessahiptese norepresentaumcasodereduointegraldadiscricionariedadeadministrativa,senomera reduoparcial. Emrealidade,apossibilidadedeobterreduodasanoadministrativaporprtica administrativamentepunvel,pormcometidadeboaf,noencontraumaprevisogeralno direitoadministrativobrasileiro.Comosesabe,aLPAfederalextremamentesucintaaotratardas sanesadministrativas,omitindose,indevidamente,quantoaumasriedequestesrelevantes aosefeitosdaboafdoadministradoanteopoderdesanoqueaadministraopblicadetm. Apesardetalassuntonoconstardalei,aconsideraodaboafcomofatorlimitativoda dosimetriadasanoadministrativa(atogeralmentediscricionrio)encontrafundamento administrativo.39Poressarazo,semprequehouvermargemdeescolhaparadosarasano

dodireitoadministrativosancionatrio.37Umadasgravesomissesdaleidizrespeitoexatamente

especficoeminmerosdiplomaslegislativosnacionais.38Dasepoderafirmarque,mesmona ausnciadeumanormaexplcitanaLPA,temseaquiumverdadeiroprincpiogeraldodireito administrativa,aboafdoparticulardeverservircomoparmetrodadiscricionariedadenoagir (oudiscricionariedadedecontedo)doagentepblicocompetente. 8.Boafdoadministradoeflexibilizaodalegalidade Paraalmdostrsexemplosmencionados,emqueseevidenciacomoaboafcapazde restringir,integralouparcialmente,adiscricionariedadedopoderpblico,hsituaesemquea


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

boafdoadministrado,emvezdegerarefeitosrestritivos,abrenovoscaminhosdeatuao administrativa.Nolugarderestringirasopesdeao,aboafdoadministrado,levadaem contapelolegislador,faznasceralternativasdecisionaisque,noraro,mitigamaforadoprincpio dalegalidadeadministrativa.Reconhecendoessahiptese,MartinsCostajobservavaque,por vezes,aseguranajurdicarecobreaproteodaconfianaouboaf,porm,emoutros doordenamentojurdico.40 momentos,arelaoconjunturalentreessesdoisprincpiospodersignificarodeverdeafastar ourelativizar,nocasoconcreto,oprincpiodaestritalegalidadeparafazeratuaroutrosprincpios Doisexemplosdodireitoadministrativoptriocomprovamindisputavelmenteessaafirmao,a

relevanteeapossibilidadedemanutenodeatosampliativosviciadosenoconvalidveis, excepcionandoaviaclssicadaanulao.Vejamos. a.Revisodasanoadministrativa Ancoradonoart.65daLPAfederal,oinstitutodarevisoimplica,naprtica,areduoou afastamentointegraldasanoadministrativaanteriormenteaplicadaquerpelaconstataodeum fatonovoquerpelaverificaodecircunstnciarelevante.Empoucaspalavras,ofatonovo constituievento,dadoouinformaoquesurgenoprocessosomenteapsadeciso,ouseja,no existianomomentodatomadadadecisosancionatriaou,mesmoqueexistisse,eraignorado pelaautoridadepblicaresponsvelpelainstruoesancionamento.Jacircunstnciarelevante representaumfatoexternoaoprocessoquenodizrespeitomatriainfrativaemsi,mas que,porsuascaractersticas,permiteadministraopblicareverasanoadministrativaantes aplicadaembenefciodeuminteressepblicoprimrio.Aqui,asanosetornainadequadaem razodaproteodeuminteressepblico(porexemplo,proteodasadecoletiva,defesado ambiente,defesadaconcorrncia,defesadoconsumidor,promoodaeducaoetc.). Nessasistemtica,aLPAfederaldeumargemmitigaoouextinocompletadeumasano anterior,aplicadaporforadeumacondenaoporinfraoadministrativa,queorasepautapor umainformaonovadenaturezaendoprocessualoudeinteresseparaoassuntodebatidono processosancionatrio(fatonovo),ouporumacircunstnciaextraprocessual,aindaqueno necessariamentenova(circunstnciarelevante).Enquantoacircunstnciarelevantequepermite arevisodasanofundamentasenaproteodointeressepblico,ofatonovoutilizadoparaa reviso,aqualquertempo,dizrespeitoproteodoadministrado.Eexatamenteaquiquea boafdoadministradoentraemjogo. Ofatonovoquepermite,aqualquertempo,poriniciativadoadministradooudaadministrao pblica,areduoouextinodasanoadministrativaaplicadaemprocessojencerradotemo objetivodeprotegerexatamenteaboafdoadministradocondenado.Aoabrirapossibilidadede revisodasanoadministrativa,tornandomaismalevelacoisajulgadadoprocesso administrativosancionatrio,alegislaoflexibilizaalegalidadeformalistaembenefcioda justianocasoconcreto.Olegisladoroptouporprivilegiaraboafdoadministradoemvezde resguardaraestabilidadedacoisajulgadaadministrativa.Assim,sehdados,evidnciasou informaesquenoexistiamounoforamjustificadamenteconhecidosnocursodoprocesso administrativoacusatrio,essesdados,evidnciasouinformaes,mesmoquesurjamapso
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

saber:apossibilidadederevisodasanoadministrativaporforadefatonovooucircunstncia

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

trminodoprocesso,devemserconsideradosparaadequarasanomedidadacorretacarga infrativadaaoimputadaaocidadocondenado. Nohdvidas,pois,queoinstitutodarevisodasano,sobretudoporfatonovo,constituiuma formaclarssimadeprivilegiaraboafdoadministradocidadoeajustiadadeciso administrativa.Aodarmargemparaareduoouaeliminaodasano,alegislaogarantea crenadocidadonaexistnciadeumEstadojusto,legtimoerazovelumEstadoquesomente punenamedidaemquehilcitoe,quandopune,buscaadosagemcorretadasano.Emltima instncia,aproteodacrenadoinfratornaaplicaodeumasanoadministrativajusta

constituiabaseparaorespeitoaosistemapunitivoestataleoestmulomaiorparaocumprimento

dasanoaplicada.nessecenriodeinflunciascclicasentreEstadoesociedadequeaproteo daboafdoacusadosetornarelevante. b.Manutenodoatoilegalampliativo H,ainda,outrasituaoemqueaproteodaboafdoadministradolevouolegisladoramitigar alegalidadeformal.Tratasedadecadnciadopoderdeanulaodeatoadministrativoviciadoque beneficiaoparticular. Talefeito,queseoperaapscincoanosdaprticadoato(art.54,caputdaLPAfederal),temcomo requisitofundamentalaboafdoadministradoemrelaoaorgopblicoquepraticouoato ampliativo.Emoutraspalavras:alegislaofederalimpeadecadncia,desdequenose nenhumaimportnciajurdicaaqui,combemlembraCoutoeSilva.42 comproveamfdoadministrado.41Amfdaadministraopblica,valedizer,noexerce

Emvistadesserequisitolegal,restaevidentequeadecadnciaprevistanasituaonarrada despontacomouminstrumentodeproteodacrenadoadministradonaprticadeatoslcitos pelaadministraopblica.43Talcrenaestbaseadanaideiadeestadodedireito,noprincpio dalegalidadeenaprpriapresunodelegalidadedosatosdaadministraopblica.Todosesses princpioseregrasgeraislevamocidadomdioacrerqueosatospraticadosemseufavorsejam vlidose,poressarazo,aceitaseusefeitos.Humavlidaexpectativadocidadodequeo benefciogeradoporcertoatoadministrativodequedestinatriosermantido,namedidaem que,supostamente,aadministraopblicasempreageemobservnciadaleiedodireito. Nessecenrio,ocidadoquerecebe,porforadeumatoadministrativo,umalicenapara construir,umaautorizaoparaabrirumaempresaouexercerumaatividadecomercial,no poderversuasituaorepentinamentealteradaeoatoanuladoapsperodorazovel.Essa hiptesevale,inclusive,paraatosdecunhopatrimonial,talcomoaofertadebolsasdeestudo, auxliosestataisdepesquisa,financiamentospblicosetc.44Demaisdifcilanlisesero,porm, oscasoscomefeitossimultneosdeordemampliativaerestritiva,hiptesebemanalisadapor ampliativo,restandoaopo,paraoparticular,desebeneficiardoatoemsuatotalidadeoudele abrirmo. CoutoeSilva.45Nessasituao,grossomodo,nonospareceadequadomanterapenasoefeito

Adespeitodotipodeatoampliativoouprestativo,emhavendovcioquemaculaavalidadedoato

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

(vciodeforma,contedo,motivo,finalidadeoucompetncia),opoderpblicodevermantlose opoderdeanulaonoforexercidoemcincoanospelaadministraopblicaeseosoutros requisitoslegaisforemcumpridos.SegundoValim,amanutenoouestabilizaodoato ampliativoexpurgarainvalidadedoatoadministrativocomefeitosextunc.Oreconhecimento dessaretroaobenficafundamental,segundooautor,pararesguardarodireitoadquiridoque oatoaprincpioinvlidogeraparaoparticular.46

Ressalvemsedaregraoratratada,contudo,osvciosgravssimosquetenhamimpedidoaprpria

existnciadoato.Seoatoinexistente,jamaistendosurgido(porexemplo,porquepraticado impossvelfalardageraoedamanutenodeefeitosjurdicosbenficosaocidado.47 9.boafdoadministradorcomofatorrestritivodadiscricionariedade

porrgopblicodesconhecidoouembenefciodedestinatrioindefinido),naturalmentequea decadncianoseoperar.Nessassituaes,ovciotogravequeoatomalnasce,tornandose

Quandosepensaemboafnodireitoadministrativo,hqueserecordardeseuduplosentido, ultrapassandoasquestesjurdicasrelativasboafdoadministrado.SegundoMartinsCosta, almderesguardarassituaesdeconfianatraduzidasnaboaf(crena)doscidadosna legitimidadedosatosadministrativosounaregularidadedecertaconduta,opoderpblicodeve tambmagirsegundoimpeaboaf,consideradacomonormadeconduta,produtorade comportamentosativosepositivosdeproteo. 48Emoutraspalavras,oqueimportaaodireito administrativotantoaproteodaboafsubjetivadocidadoperanteopoderpblicoquantoa boafobjetivadoadministradorpblico.Porisso,comoadiantadoanteriormente,aose examinaremosefeitosdaboafsobreasmargensdeescolhareservadas,pelalei,aopoder pblico,precisorefletiracercadaboafdocidadoperanteaadministraopblicaeigualmente sobreaboafcomoregradecondutadoprprioagentepblico.Nesseltimocaso,osefeitos restritivosdaboafparaadiscricionariedadeindependerodaboaoumfdoadministrado. Noprecisomuitoparajustificar,juridicamente,aboafcomoumparmetrodecondutado agentepblicoemgeral.TalcomoacentuaBandeiradeMello,aboafprpriadaessnciado

Direitoe,sobretudonoEstadoDemocrticodeDireito,suavignciairrefragvel. 49Porisso,a

boafinvocvelperantequaisquercondutasestatais,sejamelasdenaturezalegislativa,

automaticamentedaconsagraodamoralidadeadministrativacomoumprincpioconstitucional explcito(art.37,caputdaCartaMagna)e,ainda,doreconhecimentodaboafnostextosgerais dedireitoadministrativo,dequeexemploaLPAfederal(art.2,pargrafonico,incisoIV).

administrativaoujurisdicional.50Demodomaisespecfico,aboafdoadministradorderiva

pblicaobrigartodasaspessoas,fsicasoujurdicas,queajamnoexercciodafuno administrativaaatuardemodoprobo,razovelecooperativo.Eparaconciliarprobidade, razoabilidadeecooperao,exigesequeoagentepblico,necessariamente,excluaincontveis escolhasadministrativasque,aprincpio,poderiamparecerlheviveis.Noporoutrarazo,Di Pietrobemsustentouqueadiscricionariedadeadministrativa,damesmaformaquelimitada peloDireito,tambmopelaMoral.52

Nessecenrio,comojsustentamos,51aboafimpostapelodireitocomoumpadrodeconduta

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Demodobastantesucinto,atuardemaneiraprobasignificaagiremproldaconcretizaodos

princpiosqueregemaadministraopblicabrasileira.Oagentepbliconoumaparelho cumpridordemicrorregras.Aoagir,cumprelherefletirsobreafunodesuacondutaparaa consecuodastarefasmaioresreservadasaoEstado.Nessesentido,suascondutasjamais deveroserescolhidasnointuitodelhegerarvantagensindevidas,causarprejuzosaoerrioou aoscaminhosquesemostremaptosacompatibilizar,demodominimamenteaceitvel,todosos valores,explcitoseimplcitos,quepermeiamaatuaoestatalemdeterminadoperodohistrico.

negarosprincpiosdaadministraopblica.Issosignifica,emoutraspalavras,queoagente pblicoseverconstrangidoarestringirsuasescolhasdeagir,noagirequantoformadeagir

Idnticoefeitorestritivosobreadiscricionariedadepodeaindadecorrerdodever,impostoao agentepblico,deagirdemodorazovelecooperativo.Agirrazoavelmenteagirdemodo

adequado,necessrioeproporcional.Ocontedomoraldarazoabilidadesurgemaisintensamente nasregrasdanecessidadeedaproporcionalidade.Oagirnecessrioseconcretizarmediantea escolhadamedidarestritivamaisbrandacontraocidado.OEstadoqueagesemnecessidade restringeimotivadamenteosdireitoseinteressesdoscidados,perdendosuarazodeexistirem umcontextodemocrtico.Joagirproporcionalseconcretizarpelacompensaodosefeitos nocivosporelegeradosaocidadopelosbenefciospblicossimultaneamentedeflagrados.Por isso,oEstadoqueatuadesproporcionalmentetornasemaquiavlico,colocandoqualquer finalidadeestatalpormaisirrelevantequesejasempreacimadosdireitoseinteresses privados.Asupremaciadointeressepblico,fenmenoinafastveldodireitoadministrativo democrtico,nosignifica,porm,asupremaciadequalquerinteressesecundrioemenorda administraopblica,senoasupremaciadeinteressespblicosprimriosespecficose adequados,sempreemconsonnciacomapromoodosdireitosfundamentais. Enfim,casooagentepblicodetenhaumamargemdeescolha,adecisotomadadeverser selecionadatambmdeacordocomaregramoraldacooperao.Secooperarsignificatrabalhar emconjunto,opoderpblicodemocrticodeveserentendidonaturalmentecomoumcomplexode entidadesestataisquecooperamumascomasoutrasemfavordaexecuodasfunespblicase, deoutraparte,cooperamcomocidadonoexercciodeseusdireitosenocumprimentodeseus deveres.Aaocooperativapartedostandardmoraldecondutaimpostoaoagentepblico. Nessesentido,diantedassuasmargensdediscricionariedade,nodevertomardecisesquese mostrem,injustificadamente,egosticaseprejudiciaisaoutrosrgoseentidadespblicasouaos cidados. Naprtica,aforavinculantedessestrsparmetrosdeconformaodaboafdoadministrador pblicoatualcertamenterestringirasdecisesaceitveisaumnmerorazoavelmentepequeno. Nodesedescartar,inclusive,queresteaoadministradorsomenteumanicasadaouconduta vlidaincasu.Nessaltimahiptese,ocorrerojexplicadofenmenodareduointegralda discricionariedadeazero,ouseja,aquiloqueeradiscricionriononvellegaltornarsevinculado naprtica.Emvirtudedessaconsequncia,jamaissedeveresquecerquealimitaoda discricionariedade,hoje,noresultaapenasdaboaf(subjetiva)docidadoemfaceda administraopblica.Aboaf(objetivaoucomostandarddeconduta)doadministradorpblico constitui,inegavelmente,umaforarestritivaquesesomaboafdocidadocomofatoresde quaseesmagamentodasmargensdeescolhaspblicas.53 Edesrespeitarospadresdeboafnoexercciodafunoadministrativasignificarnoapenas
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

agirdemodoimoral,mastambmdemodoclaramenteilegaldandosemargemparaaanulao doatojurdicopraticadoeoutrasimplicaesjurdicasgraves.54 10.Concluso Nointuitodecompreenderasrelaesentreboafediscricionariedadeadministrativa,opresente administraopblica(boafsubjetivadocidadodiantedoEstado)epelospadresmoraisde condutaimpostosautoridadepblicapeloordenamentojurdico(boafobjetivadaadministrao pblica). Aolongodessaanlise,diversasconclusesforamobtidas,asaber: 1.Discricionariedadenodesignaumtipodeatonemumtipodepoder,massimuma caractersticainerenteaospoderesconferidosaoEstadoeque,adependerdocaso, existeemmaioroumenorgrau. 2.Nombitodaadministraopblica,adiscricionariedadeexisteemtrs modalidades:a)discricionariedadedeagiroudiscricionariedadeemrelaoaoexerccio deumacompetnciaadministrativab)discricionariedadenoagiroudiscricionariedade ensaioobjetivouresgataraspectosdateoriageraldadiscricionariedadeeentoexaminarseeem queextensotaisaspectossedeixaminfluenciarpelacrenadocidadoadministradonasaesda

quantoaocontedodeumadecisoec)discricionariedadequantoformadoagirou discricionariedadequantoaosrequisitosprocedimentais,deexpediooudedivulgao deumatodaadministraopblica.Essestrstipossurgemorademodoconjuntoora isoladamente. 3.Comonohumadiscricionariedadeglobalmenteconsiderada,senotiposde discricionariedade,osconceitosdediscricionariedadeevinculaonoseexcluem.Em umestadodedireito,todososatossominimamentevinculadose,pordiversasrazes, minimamentediscricionrios.Oquevaria,verdadeiramente,apredominnciada discricionariedadeedavinculaodosatosemespcie. 4.Discricionariedadenoseconfundetampoucocommargemdeescolhainterpretativa dostextosnormativosquecompemoordenamentojurdicoemgeral.Daobtenoda normajurdicamedianteatividadeinterpretativapodeounoderivaralgumtipode discricionariedade. 5.Noexercciodopoderdeescolha,possvelidentificartrstiposbsicosdevcios.O primeiroocorrepelodesconhecimentodadiscricionariedade,situaoemquea autoridadeescolhedeterminadadecisopelofatodenosaberquedispedepoderde escolha.Osegundosedpeloexcessodediscricionariedade,ouseja,pelofatodea autoridadeelegerumcaminhodecisrionoabarcadopelanormaquelheconcede margemdeescolha.Oterceiro,porsuavez,surgecomoabusodediscricionariedade, isto,aautoridadeempregaseupoderdeescolhademodoimoralouirrazovel, desviandosedasfinalidadespblicas. 6.Emvirtudedosprincpiosdedireitoadministrativo,dosinteressespblicosprimrios
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

edosdireitosfundamentaistemasfortementeconstitucionalizadosnoBrasilatual,

adiscricionariedadedaadministraopblicamuitasvezesserreduzidaazero.Isso significaque,adespeitodesegarantirumamargemdeescolhanalei,asituao concretaeseucontextoreduziroaescolhaaumanicadecisojuridicamente aceitvel.

7.Ademais,possvelqueadiscricionariedadedesapareaemrazodateoriadosfatos prprios(teoriadaautovinculao)oudavedaodovenirecontrafactumproprium. Issoocorrerbasicamentequandoaadministraosevincularaumadecisoanterior legalparaomesmocaso(proteodacoisajulgadaadministrativa),adecisesesparsas precedentes(proteodajurisprudnciaadministrativa)ouaumapromessavlida anteriormentefeita(proteodedeclaraesunilaterais).

8.Oreconhecimentodasteoriasdereduodadiscricionariedadepermitequeaboaf, tantodocidadoquantodaadministraopblica,exeraconsidervelpressosobrea discricionariedadeadministrativa. 9.Soexemplosderestriodadiscricionariedadeadministrativaoperadapelaboaf docidadoavinculaodaautoridadepblicacoisajulgadaadministrativa(porfora doprincpiodaseguranajurdica)avinculaodaautoridadepblicajurisprudncia administrativa(porforadoprincpiodaisonomia)earestriodopoderdedosimetria desanesadministrativas. 10.Almdisso,hsituaesemqueaboafdoadministrado,consideradapelo legislador,geranovoscaminhosdecisrios,flexibilizando,inclusive,oprincpioda legalidadeformal.Soexemplosdemitigaodoprincpiodalegalidadeemvirtudeda boafdocidadoadecadnciadopoderdeanularatosadministrativosampliativosea possibilidadederevisodesanesadministrativasquesemostreminadequadasem virtudedefatonovo. 11.Enfim,aboafdaadministraopblica,sobretudocomoboafobjetiva,tambm operarestriesaopoderdeescolhadaautoridadepblicanocasoconcreto.Aboaf impostaaopoderpblicocomonormadecondutaderivada,emltimainstncia,da moralidadeadministrativademandadecisesprobas,razoveisecooperativas,eno meramentelegais.Porisso,anecessidadedeobservnciasimultneadessesatributos restringirinevitavelmenteopoderdeescolhainicialmenteconferidoporumaregra jurdicaaoagentepblico,ocasionando,noraro,oaniquilamentodadiscricionariedade administrativa.

Referncias BANDEIRADEMELLO,CelsoAntnio.Grandestemasdedireitoadministrativo.SoPaulo: Malheiros,2009. COUTOESILVA,Almiro.Oprincpiodaseguranajurdica(proteoconfiana)nodireitopblico

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

brasileiroeodireitodaadministraopblicadeanularseusprpriosatosadministrativos:oprazo decadencialdoart.54daLeideProcessoAdministrativodaUnio(Lei9.784/1999).Revista EletrnicadeDireitodoEstadoRede,SoPaulo,n.2,2005.Ediodigital.Disponvelem: <www.direitodoestado.com.br>. Paulo:Atlas,2003.

DIPIETRO,MariaSylvia.DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988.2.ed.So EHLERS,Dirk.VerwaltungundVerwaltungsrechtimdemokratischenundsozialenRechtstaat.In: Gruyter,2003.p.1132.

ERICHSEN,HansUweEHLERS,Dirk(Org.).AllgemeinesVerwaltungsrecht.12.ed.Berlim:De GORDILLO,Agustn.Tratadodederechoadministrativo.7.ed.BeloHorizonte:DelRey,2003.T.1. GUERRA,Srgio.Discricionariedadeadministrativa:crticasepropostas.RevistaEletrnicade D i r e i t o d o E s t a d o R e d e, S o P a u l o , n . 2 1 , 2 0 1 0 . E d i o d i g i t a l . D i s p o n v e l e m : <www.direitodoestado.com.br>. MARRARA,Thiago.Ocontedodoprincpiodamoralidade:probidade,razoabilidadeecooperao. In:MARRARA,Thiago(Org.).Princpiosdedireitoadministrativo.SoPaulo:Atlas,2011.p.159 179. MARTINSCOSTA,Judith.Aresignificaodoprincpiodaseguranajurdicanarelaoentreo Estadoeoscidados:aseguranacomocrditodeconfiana.RevistaCEJ,n.27,2004.p.110 120. MAURER,Hartmut.AllgemeinesVerwaltungsrecht.13.ed.Munique:Beck,2000.p.128. MENEZESCORDEIRO,AntonioManueldaRochae. Daboafnodireitocivil.Coimbra:Almedina, 2001. MODESTO,Paulo.Legalidadeeautovinculaodaadministraopblica:pressupostosconceituais docontratodeautonomianoanteprojetodanovaleideorganizaoadministrativa.In:

(Coord.).Novaorganizaoadministrativabrasileira.BeloHorizonte:Frum,2010.p.115 173. NOHARA,IreneMARRARA,Thiago.Processoadministrativofederal.Lei9.784/1999 comentada.SoPaulo:Atlas,2009. OSSENBHL,Fritz.RechtsquellenundRechtsbindungenderVerwaltung.In:ERICHSEN,Hans UweEHLERS,Dirk(Org.).AllgemeinesVerwaltungsrecht.12.ed.Berlim:DeGruyter,2003.p. 135227. PENTEADO,LucianodeCamargo.Figurasparcelaresdaboafobjetivaevenirecontrafactum proprium.RevistadeDireitoPrivado,v.27,p.252278,2006. VALIM,Rafael. Oprincpiodaseguranajurdicanodireitoadministrativobrasileiro.So Paulo:Malheiros,2010.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Goodfaithofcitizensandpublicauthoritiesasafactorinthelimitationofadministrative discretionarypowers Abstract Thisessaypresentstheconceptofdiscretionarypower,itsformsofexpression,itsmainflaws alongitsexecutionandthecausesofitsdisappearance.Takingsuchgeneralaspectsintoaccount, itpointsouttheeffectsofgoodfaithfromtheperspectiveofcitizensaswellaspublicauthoritiesas flexibilizationoftheruleoflawbasedontheBrazilianadministrativelaw. Keywords Discretionarypower.Goodfaith.Legality


*Artigorecebidoemnovembrode2011eaprovadoemmarode2012. 1OSSENBHL,Fritz.RechtsquellenundRechtsbindungenderVerwaltung.In:ERICHSEN,Hans

afactoroflimitationofdiscretionarypowers.Italsohighlightstheimportanceofgoodfaithforthe

UweEHLERS,Dirk(Org.).AllgemeinesVerwaltungsrecht.12.ed.Berlim:DeGruyter,2003.p. 206.

planejamentoagrrio,planejamentoeconmico,planejamentodeinfraestruturas,planejamento ambiental,planejamentodosrecursoshdricos,planejamentodasade,planejamentodagestode resduosslidos,planejamentodosaneamentobsicoetc. naatuaodoEstadosobredeciseseatuaesempresariaisdeformaadequada,necessriae proporcional,comfundamentostcnicosecientficos,quevisematenderaointeressepblico substantivo,sem,contudo,deixardesopesarosefeitosdessasdecisesnosubsistemaregulado comosinteressesdesegmentosdasociedadee,atmesmo,comointeresseindividualnocaso concreto.Cf.GUERRA,Srgio.Discricionariedadeadministrativa:crticasepropostas. Revista EletrnicadeDireitodoEstadoRede,n.21,p.3435,2010.
4Criticamentesobreoconceitodemritodoatoadministrativoesobreaexpressoconvenincia 3NocontextodoEstadoregulador,explicaSrgioGuerraqueaescolharegulatriafundamentase

2Cf.,porexemplo,asnormasbrasileirassobreplanejamentocultural,planejamentourbano,

eoportunidade,cf.Ibid.,p.9ess.Paraoautor,conveninciaeoportunidadeexpressoque, nocenrioatual,devecederespaoideiadereflexividadeadministrativa.Nessalinha,o reguladordeve,pormeiodeumaclusulaautorreferencialdosubsistema,permitirquebrote,de formacclica,aproduodeencaminhamentosdecorrentesdasprpriascondiesoriginriasde produodosubsistema.Oreguladordeveriadeixardefazersuasescolhascombase exclusivamenteemsuatica,naquiloquereputaserconvenienteeoportuno,dedifcilseno impossvelcompreensoesindicabilidadeporterceiros,paraencararocasoconcretodeforma sistemticaetransparente,sobumainterpretaoanalticaeemprica.Ibid.,p.39.

5Guerra,Discricionariedadeadministrativa...,op.cit.,p.13. 6Acercadarelaoentrediscricionariedadeelegalidade,cf.,entreoutros,DIPIETRO,Maria
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

52.

Sylvia.DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988.2.ed.SoPaulo:Atlas,2003.p.
7Entendaseotermodeliberaocomotermotcnicodesignantedaformadecertosatos

normativosexpedidosporrgoscolegiadosdaadministraopblica,conformeprev,por exemplo,aLeideProcessoAdministrativopaulista.

8GORDILLO,Agustn.Tratadodederechoadministrativo.7.ed.BeloHorizonte:DelRey,2003.T.

1,p.3X10(traduonossa).

reputaoilibada,ordempblica,bemestaretc.

9Exemplosdessesconceitosseencontramnasexpressesperigopblico,moralidade, 10Ossenbhl,RechtsquellenundRechtsbindungenderVerwaltung,op.cit.,p.214. 11Ossenbhl,RechtsquellenundRechtsbindungenderVerwaltung,op.cit.,p.214.Essateoria

tambmfoiabsorvidaporalgunssistemaslatinos,talcomosenotanasconsideraesdeGordillo, Tratadodederechoadministrativo,op.cit.,p.X11.

Verwaltung.EsgibtkeinfreiesErmessen(auchwenndieseirrefhrendeFormulierungheutenoch gelegentlicherscheint),sondernnureinpflichtgemesErmessenoderbesser:einrechtlich gebundenesErmessen.MAURER,Hartmut. AllgemeinesVerwaltungsrecht.13.ed.Munique:Beck, 2000.p.128.


13Gordillo,Tratadodederechoadministrativo,op.cit.,p.X13(traduonossa). 14EHLERS,Dirk.VerwaltungundVerwaltungsrechtimdemokratischenundsozialenRechtstaat.

12Naspalavrasdoautor, dasErmessenvermitteltkeineFreiheitodergarBeliebigkeitder

In:ErichseneEhlers,AllgemeinesVerwaltungsrecht,op.cit.,p.120121.

15Ibid.,p.121. 16Oadjetivodefinitiva,nessasituao,refereseaumadecisoadministrativaquenoesteja

pendentedediscussoporforadeumpedidodereconsiderao,recursoadministrativoprprioou imprprio,oudereviso.Sehreconsiderao,recursoourevisoemcurso,naturalmentea alteraodadecisoanteriormentedadanorepresentaqualquerproblemadopontodevistada teoriadaautovinculao.Nessescasos,porbvio,noseaplicaavedaodovenirecontrafactum proprium.

17MENEZESCORDEIRO,AntonioManueldaRochae. Daboafnodireitocivil.Coimbra:

Almedina,2001.p.745.

18Amotivaonocasodealteraodeinterpretaoemdivergnciacomjurisprudncia

administrativaobrigatriaporforadoart.50,incisoVIIdaLPAfederal.

19Umadessasexceesodamanutenodadecisoadministrativaconsistenteemato

administrativoampliativoouvantajosoaocidadoporforadadecadnciaquinquenalprevistaem favordoadministradodeboafnoart.54daLPAfederalhiptesequesercomentadaaseguir.
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

20MODESTO,Paulo.Legalidadeeautovinculaodaadministraopblica:pressupostos

137.

conceituaisdocontratodeautonomianoanteprojetodanovaleideorganizaoadministrativa.In: _(Coord.).Novaorganizaoadministrativabrasileira.BeloHorizonte:Frum,2010.p.136

Privado,v.27,2006,p.4eseguintesdaediodigital.

Camargo.Figurasparcelaresdaboafobjetivaevenirecontrafactumproprium.RevistadeDireito
22COUTOESILVA,Almiro.Oprincpiodaseguranajurdica(proteoconfiana)nodireito

21Sobreadistinodasfiguraseasespecificaesdaboafsubjetiva,cf.PENTEADO,Lucianode

pblicobrasileiroeodireitodaadministraopblicadeanularseusprpriosatosadministrativos:

oprazodecadencialdoart.54daLeideProcessoAdministrativodaUnio(Lei9.784/1999). RevistaEletrnicadeDireitodoEstadoRede,n.2,p.2,2005.
23MARTINSCOSTA,Judith.Aresignificaodoprincpiodaseguranajurdicanarelaoentreo

Estadoeoscidados:aseguranacomocrditodeconfiana.RevistaCEJ,n.27,p.113,2004.A partirdeumexamedoementriodoSTFrealizadoem2003,aautoraidentificou11significaes/ utilizaesdaseguranajurdica.

Camargo.Figurasparcelaresdaboafobjetivaevenirecontrafactumproprium.RevistadeDireito Privado,v.27,2006,p.4eseguintesdaediodigital.
22COUTOESILVA,Almiro.Oprincpiodaseguranajurdica(proteoconfiana)nodireito

21Sobreadistinodasfiguraseasespecificaesdaboafsubjetiva,cf.PENTEADO,Lucianode

pblicobrasileiroeodireitodaadministraopblicadeanularseusprpriosatosadministrativos: oprazodecadencialdoart.54daLeideProcessoAdministrativodaUnio(Lei9.784/1999). RevistaEletrnicadeDireitodoEstadoRede,n.2,p.2,2005. Estadoeoscidados:aseguranacomocrditodeconfiana.RevistaCEJ,n.27,p.113,2004.A partirdeumexamedoementriodoSTFrealizadoem2003,aautoraidentificou11significaes/ utilizaesdaseguranajurdica.

23MARTINSCOSTA,Judith.Aresignificaodoprincpiodaseguranajurdicanarelaoentreo

24Modesto,Legalidadeeautovinculaodaadministraopblica,op.cit.,p.128. 25Nodireitobrasileiro,deressaltaraimportnciadaLeiComplementarno95/2008paraa

garantiadacertezadodireito.Taldiplomatratadaredao,alteraoeconsolidaodasleis.

26Modesto,Legalidadeeautovinculaodaadministraopblica,op.cit.,p.128. 27Modesto,Legalidadeeautovinculaodaadministraopblica,op.cit.,p.129. 28ParaCoutoeSilva,aseguranajurdicaobjetivaousubjetiva.Namodalidadeobjetiva,

apresentasecomoconjuntodedeveresdecondutahonesta.Nasubjetiva,comoconfiana legtima.Cf.CoutoeSilva,Oprincpiodaseguranajurdica...,op.cit.,p.3.

29Modesto,Legalidadeeautovinculaodaadministraopblica,op.cit.,p.129.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

30Houtrosefeitosdaboafdignosdenota,talcomoodeverdeadoodedisposies

transitriasparamudanasradicaisderegimejurdico,bemcomoaresponsabilidadeestatalpor atoilcitoouporinvalidaodanorma,amboscitadosporVALIM,Rafael. Oprincpiodasegurana jurdicanodireitoadministrativobrasileiro.SoPaulo:Malheiros,2010.p.125ess.

31Nessesentido,explicaPauloModestoque,porforadoprincpiodaigualdade,daboafeda

seguranajurdica,areiteraodeummesmomododedecidiremcasosconcretosimpequeo mesmopadrosejaadotadonasdemandasfuturasdemesmanatureza,salvomotivaoespecial, facedointeressepblico.Cf.Modesto,Legalidadeeautovinculaodaadministraopblica,op. cit.,p.131.

fundadaemalteraodascircunstnciasenanecessidadedereformaroentendimentoanteriorem

legalidade,oprincpiodaboaf,conjuntamentecomele,outrocnonequeconcorreparaa consagraodaideiasegundoaqualamudanadeentendimentoadministrativosproduzefeitos paracasosfuturosedepoisdepblicanotciadestaalteraodeentendimento.Cf.BANDEIRADE MELLO,CelsoAntnio.Grandestemasdedireitoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,2009.p. 175.


33Emsentidocontrrio,defendendoacoisajulgadacomobarreirarevogaodeato

32Nessalinha,sustentaBandeiradeMelloque,deparcomoprincpiodapresunode

administrativo,bemcomoaoquestionamentodoatoadministrativopelaadministraopblicaem juzo,cf.Valim, Oprincpiodaseguranajurdicanodireitoadministrativobrasileiro,op.cit.,p. 130.

34Nessesentido,BandeiradeMello,Grandestemasdedireitoadministrativo,op.cit.,p.105.

explicitaodosmotivos)podeserprviaouposterior.Essaltimahiptesecomumemsituaes deemergnciaemqueatosdaadministrao(sobretudoatosmateriais)sopraticadosem contextosemergenciais.


36Podesevislumbraressahiptesenarevogaodeumapermissodeusoeconmicodebem

3 5 Importanteexplicar:omotivosemprepreexistente.Diferentemente,amotivao(ou

pblicoporparticularquetenhasidoexpedidacomprazopredeterminado.Nessasituao,ainda queapermissodeusosejageralmenteprecria,oparticularcriaexpectativadeutilizarobem pblicopeloprazoprevistonoatoadministrativoe,porisso,despenderecursosfinanceirospara organizarsuaexploraoeconmica.Nadamaisnatural,portanto,doqueindenizaroparticularde boafpelosdanosfinanceirosquesofreudiantedarevogaodapermisso. e m N O H A R A , I r e n e M A R R A R A , T h i a g o . Processoadministrativofederal.Lei9.784/1999 comentada.SoPaulo:Atlas,2009.Comentriosaoart.68.


38Entreoutrosdiplomasqueconsideramaboafdocidadoinfratorcomoelementodereduo 37ArespeitodosproblemasdaLPAnotratamentodassanesadministrativas,cf.nossascrticas

dadiscricionariedadeadministrativanadosagemdasano,mencioneseaLein6.437/1977(Lei dasInfraesSanitrias,noart.7,incisosIIeIII)eoDecretoLein6.514/2008(sobre infraesambientais,noart.4,incisoI).

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

naConstituiode1988,op.cit.,p.168ess.

39Sobreprincpiosgeraisdodireitoadministrativo,cf.DiPietro, Discricionariedadeadministrativa 40MartinsCosta,Aresignificaodoprincpiodaseguranajurdica...,op.cit.,p.113.Apartir

deumexamedoementriodoSTFrealizadoem2003,aautoraidentificou11 significaes/utilizaesdaseguranajurdica.

41Demododiverso,sustentaValimqueosatosampliativosemquehajamfdoadministrado

nopoderiamsesujeitarcompetnciadeanulaoadministrativasemlimitestemporais.Por isso,propequesejabuscadaumasoluoanalgica,aplicandose,emfacedoart.205doCC,o

nodireitoadministrativobrasileiro,op.cit.,p.133.

prazodecadencialde10anosparacontroledessesatos.Cf.Valim,Oprincpiodaseguranajurdica

42CoutoeSilva,Oprincpiodaseguranajurdica...,op.cit.,p.37.

dezembrode1990(LeidoRegimeJurdiconico),segundooqualaAdministraodeverrever seusatos,aqualquertempo,quandoeivadosdeilegalidade.Oexercciodopoderdeverda Administraodeanularseusatosadministrativosviciadosdeilegalidadeficoulimitadopeloprazo decadencialdecincoanos.Cf.CoutoeSilva,Oprincpiodaseguranajurdica...,op.cit.,p.22.

43ExplicaCoutoeSilva,oart.54revogou,emparte,oart.114daLein.8.112,de11de

44Emrelaoaosatosadministrativosampliativosoubenefciosdecunhopatrimonialcontinuado,

oprazoquinquenaldedecadnciadevesercontadoapartirdoprimeiroatodepagamento(art. 1daLPAfederal).

45CoutoeSilva,Oprincpiodaseguranajurdica...,op.cit.,p.35ess. 46Valim,Oprincpiodaseguranajurdicanodireitoadministrativobrasileiro,op.cit.,p.123. 47Algunsautorestambmdefendemainaplicabilidadedoart.54aosatosgravementeviciados.

ocasodeCoutoeSilva,Oprincpiodaseguranajurdica...,op.cit.,p.147.

48MartinsCosta,Aresignificaodoprincpiodaseguranajurdica...,op.cit.,p.113.Apartir

deumexamedoementriodoSTFrealizadoem2003,aautoraidentificou11 significaes/utilizaesdaseguranajurdica.

49BandeiradeMello,Grandestemasdedireitoadministrativo,op.cit.,p.179. 50Ibid.p.177. 5 1 Cf.MARRARA,Thiago.Ocontedodoprincpiodamoralidade:probidade,razoabilidadee

cooperao.In:MARRARA,Thiago(Org.).Princpiosdedireitoadministrativo.SoPaulo:Atlas, 2011.p.159ess.

52DiPietro,DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,op.cit.,p.162. 53Nessalinha,afirmaBandeiradeMelloquenosecompreenderiaqueaprpriaordenao

normativaabonasseoufossecomplacentecomamf.Menosaindasecompreenderiaqueos

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

administradores,exatamentequandoaleilhesoutorgassediscrio,isto,esferadecerta liberdadeparamelhoratenderaoordenamento,pudessemexpediratosdesleaisouqueburlassem aboaf....BandeiradeMello,Grandestemasdedireitoadministrativo,op.cit.,p.77.


54SegundoDiPietro,oatoadministrativoimoraltoinvlidoquantooatoadministrativo

ilegalasegundaumaconsequnciadaprimeira,ouseja,adeque,sendoinvlido,oato administrativoimoralpodeserapreciadopeloJudicirio,parafinsdedecretaodesua invalidade.Cf.DiPietro, DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,op.cit.,p.

161.

Comocitaresteartigonaversodigital: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma: MARRARA,Thiago.Aboafdoadministradoedoadministradorcomofatorlimitativoda discricionariedadeadministrativa.RDARevistadeDireitoAdministrativo,BeloHorizonte,v. 259,jan./abr.2012Disponvelem:<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx? pdiCntd=80499>.Acessoem:28jun.2013. Comocitaresteartigonaversoimpressa: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoimpressodevesercitadodaseguinteforma: MARRARA,Thiago.Aboafdoadministradoedoadministradorcomofatorlimitativoda discricionariedadeadministrativa.RDARevistadeDireitoAdministrativo,RiodeJaneiro,v.259, p.207247,jan./abr.2012

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

Aargumentaojurdicaeoidealderacionalidadenasuperaoderegras jurdicas
AlceuMaurcioJnior

1.Introduo Odireitoumsistemadenormasquevisaaoordenamentodacondutahumana.Seuobjetivo implementaraseguranaepermitiraefetivaodajustia,buscandoaracionalidadenasdecises pertinentessrelaesintersubjetivas,notadamentenaquelasemquehconflitosdeinteresses.

Buscararacionalidadeequivaleaevitaraarbitrariedade.AtaprimeirametadedosculoXX, essaexignciaderacionalidadeeraperseguidapormeiodainstituioderegrasjurdicasnormas imediatamentedescritivas,queestabelecemobrigaes,permisseseproibiesatravsda descriodeumacondutacujaaplicaoseriafeitamedianteumalgicadesubsuno, privilegiandoaseguranajurdica.Porm,namedidaemqueasociedadesetornoumais complexa,odireitovistocomoumsistemaderegrasnoestavamaisaptoaatenderpretenso deracionalidadee,principalmente,dejustia.Odireitopassouaservistonoscomoum"direito porregras",mastambmcomoum"direitoporprincpios". Aexignciaderacionalidade,ento,passounomaisasersustentadaporumsistemalgico dedutivo,masargumentativo,quesebaseianaexposioracionaldosmotivosquelevaram deciso,permitindooseucontroleeevitandoaarbitrariedade.

Opresenteartigoanalisaofenmenodasuperaodaregrajurdica,emquesopreenchidasas condiesdeaplicaodaregra,todaviaestanoaplicadaemrazodaexcepcionalidadedocaso concretoouemvirtudedaoposiodeumprincpiojurdico.Partimosdapremissadequea superaodaregraumcasoexcepcionale,portanto,exigemaiornusargumentativoparaque seatendaaoidealderacionalidadedodireito.

Emseguida,procuramosrestringiroconceitodesuperaojurdica,distinguindoodeoutras formasdenoaplicaodaregrajurdica,edestacaradiferenanomodusoperandida argumentaojurdica.

Inicialmente,destacamosqueasuperaodasregrasjurdicasumfenmenoaceitopeladoutrina hbastantetempo,mesmoantesdaemergnciadeummovimentopspositivista,ressaltandoum aparenteparadoxonessacorrente,capitaneadaporDworkineAlexy.

Dandocontinuidade,expomososrequisitosparaasuperaodeumaregrajurdica,esclarecendoo significadodomaiornusargumentativoexigidonessecaso,epropondoroteirosargumentativos paraaumentararacionalidadedadeciso. 2.Oparadoxodoprincipialista Podeumaregrajurdicadeixardeseraplicadaquandopresentesosrequisitosparasuaaplicao? Ou,formuladodiversamente,umaregrajurdicadeveseraplicadamesmoquandopresenteuma excepcionalsituaoconcreta?Equeexcepcionalidadejustificariaanoaplicaodeumaregra aplicvelapriori?

Porcerto,estenoumproblemanovo.Aristteles,aotratardaequidadeedoequitativo,j chamavaaatenoparaofatodealeiseruniversal,masnoserpossvelfazerumaafirmao universalquesejacorretaatodososcasosparticulares.Alei,segundoofilsofogrego,levaem contaocasomaisfrequente,masquandosurgeumcasoquenoabarcadoporessaregra,em


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

razodoexcessodesimplicidadedolegislador,corretocorrigiraomissolegal.

SendoaequidadeumaquestoligadaJustia,nofoiconsideradapelopositivismojurdico objetoprpriodacinciajurdica.Todavia,Kelsenalertavaqueaaplicaododireitoeraumato relativamenteindeterminado,fornecendooordenamentojurdicoapenasumamolduradentroda qualoaplicadorexerceumatodevontade.AlfRossconsideraqueafirmarainjustiadanorma nopassadaemoodesfavorvelfrenteaela"invocarajustiacomodarumapancadanuma mesa",masissonoquerdizerquenohajaconexoentreodireitovigenteeaideiadejustia. ParaRoss,emboraaregularidadeobjetivaouracionalidadeformalsejaumaideiafundamentalem todoodireito,aregrajurdicaformalizadanuncapodeexpressarexaustivamentetodasas consideraesecircunstnciasrelevantese,quandoseaplicaaumcasoindividual,possvelque conduzaaresultadosquenopodemseraprovadospelaconscinciajurdicacomoexpresso espontneadesuasvaloraesfundamentais.Haveria,assim,umatensodialticaentreduas tendnciasopostasnodireito:atendnciageneralizaoeatendnciaindividualizao.No mesmosentido,HerbertHart,aoapontaratexturaabertadodireito,ressaltaaincapacidadedo legisladoremantecipartodasaspossveiscombinaesdecircunstnciasqueofuturopodetrazer. DeacordocomHart,todosossistemaschegamaumcompromissoentreduasnecessidadessociais: anecessidadedecertasregrasquepodem,sobregrandeszonasdeconduta,seraplicadas comseguranaporindivduosprivadosaelesprprios,semumaorientaooficialnova ousemponderarasquestessociais,eanecessidadededeixaremaberto,para resoluoulterioratravsdeumaescolhaoficialeinformada,questesquespodemser adequadamenteapreciadaseresolvidasquandosurgemnumcasoconcreto. Comosepodeconstatar,oparadigmadopositivismojurdicocuidavadahiptesedanoaplicao deumaregraprimafacieaplicvel,anteaexcepcionalidadedocasoconcreto.RonaldDworkin, contudo,aoquestionaropositivismojurdico(tomandoporbaseomodelodeHart),propsuma distinoforteentreasregraseosprincpiosjurdicos.Regrasseriamaplicadasnomodo"tudoou nada"(allornothing)verificadaahipteseprevistanaregra,entoouaregravlidacasoem queaconsequncianelaprevistadeveserobservadaounovlida,casoemqueter contribudoemnadaparaadeciso.Osprincpiosteriamummododefuncionamentodistinto. Mesmoosqueseassemelhamaregrasnodeterminamquaissoasconsequnciaslegaisquando ascondiesnelesprevistassoverificadase,principalmente,osprincpiosteriamumadimenso queasregrasnotm:adimensopesoouimportncia.Quandoprincpioscolidem,asoluo devesertomadalevandoemcontaopesorelativodecadaum.Issonoquerdizerqueum princpiosejamaisimportantedoqueoutroaocontrrio,umprincpiopodenoprevalecerna decisodeumcasoconcreto,masnosignificaquenosejaumprincpiododireito,porquenos foilevadoemconsideraonessecaso,comotambmpoderserlevadoemconsideraoeat prevaleceremoutroscasos.Asregrasnotmessadimensoe,seduasregrasentramem conflito,umadelasnopodeservlida.Adecisosobrequalregraservlidaequalser abandonadadeveserfeitalevandoseemconsideraoargumentosexternossprpriasregras. Assim,umsistemajurdicopoderegularosconflitosderegrasporoutrasregras(critrio hierrquico,temporaloudeespecialidade)oupreferiraregrasuportadaporprincpiosmais importantes.RobertAlexy,natrilhadeDworkin,afirmaqueasregrasseriamnormasqueexigem umcumprimentopleno,podendosercumpridasouno.Seumaregravlida,entoobrigatrio fazerprecisamenteoqueelaordena,nemmaisnemmenos.Portanto,asregrasseriam determinaesnombitodoquefticaejuridicamentepossvel.

AposioadotadaporDworkineAlexyexpressaumfenmenoidentificadocomo"oparadoxodo principialista".Osquedefendematesefortedaseparaoentreprincpioseregrascostumam invocaressaposiocomumavocaoantiformalista,pormnesseafterminamporcaracterizar aaplicaoeaestruturadasregrascomumformalismoextremo,almdoqueosprprios positivistasestariamdispostosaassumir.


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

VriostericosdodireitoapontaramessafalhanateoriadosprincpiosdeDworkineAlexy,a comearporHartque,narplicaaosataquesdeDworkin,destacaqueoexemploporesteutilizado (RiggsversusPalmer),naverdade,umcasodesuperaoderegras,notendoocarter"tudo ounada"propalado.Peczenik,Schauer,Haagee,entreosautoresbrasileiros,Humbertovila, defendem,que,mesmosobatesedaseparaoforteentreprincpioseregras,asltimasesto sujeitassuperao(defeasibility)esuaaplicaonemsempreprodutodeumamerasubsuno, masdaponderaoderazes.Alis,oprprioDworkinreconheceuquesvezesumaregrase comportacomoumprincpio.Alexy,poroutrolado,afirmouqueasregrastambmpossuemum carterprimafacie,noobstanteodiferentecarterprimafaciedosprincpios.

Podemosafirmarqueasregrasjurdicassosuperveis,porm,paraqueaafirmaonopassede umargumentodeautoridade,precisamosinicialmentedefiniroqueasuperaodeumaregra emseguida,explicarporqueumaregrajurdicasupervelporfim,comoumaregrasuperada nocontextodeumaargumentaojurdica. 3.Restringindooconceitodesuperaodeumaregrajurdica Aplicaoenoaplicaodeumaregrajurdica Asnormasjurdicasregrasouprincpiosnosoferecemrazesparaumaao.Dizerqueuma regrajurdicafoiaplicadasignificaqueelafoiutilizadacomorazoparaaaoquesepretende justificar.Aregraentofuncionacomorazo(ouumadasrazes)parajustificaraao. Tomemosaregraqueprobeaprticadoestupro,impondoumasanoparaoagentequea descumprir.Aregrautilizadanocontextodeumaargumentaojurdica,comoumadas premissasdajustificaointerna.Assim,partindodapremissaquepraticarconjunocarnalcom mulhermedianteviolnciacrimepunvelcomrecluso(regra),seguidadapremissaqueemum casoconcretoohomemHutilizouviolnciaparaforaramulherMapraticarcomeleconjuno carnal(situaodefato),podemosconcluirqueHpraticouocrimedeestupro,devendoser condenadopenaprevistanaregra.OpolicialqueprendeHemflagrante,ojuizqueocondenana sentena,eotribunalqueconfirmaasentenaemgrauderecurso,todosaplicamaregraque prevocrimedeestupro,ouseja,utilizamnacomorazoparajustificarsuasaesoudecises.

Talmodelo,todavia,apenasespelhaareconstruolgicadaargumentaojurdica.Odiscurso jurdico,porm,nosedesenvolvenormalmentedeumaformalinear,masdeformacircular.O operadordodireitoinicialmentetemcontatocomofatoconcreto,depoispropearegraaplicvel aocaso,eporfimvoltaaocasoparaanalisarseelerealmenteseconformanahipteseprevistana regra.Esseoencadeamentodenominadocrculohermenutico.claroquequemapelaparauma regranocursodaapresentaodeumargumentojustificativoaomenosestpressupondoqueas condiesparasuaaplicaoforamatendidas. Nemsemprearegrapreliminarmentepropostanodiscursojurdicoparajustificaraaoaser tomadaconformaperfeitamenteocasoconcreto.Nodesenvolvimentodocrculohermenutico,o operadordodireitopodevisualizaroutraregraoufato(aprescriodapretensopunitiva,por exemplo)queinviabilizeaadoodaregrainicialmentepropostaparaasoluodocaso.O resultadoquearegrainicialmentepropostanoseprestaajustificaraaotomada(a absolviodoagente).Emoutraspalavras,aregranofoiaplicada. Podemosconcluirqueanoaplicaodeumaregrajurdicaofenmenoemqueumaregra propostanombitododiscursojurdicocomopotencialmentecapazdejustificaraaoaser tomadanoutilizada,peloaplicadordodireito,comojustificativaparasuaao.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

Oquepretendemosdemonstrarqueasuperaodeumaregraumcasodenoaplicao, pormnoonico.Houtrasformasdenoaplicaoderegrasjurdicasquetmorigensdistintas e,principalmente,requeremargumentaesdistintas,oquejustificaadiferenciaoqueestamos propondo.Paraisso,construmosumraciocnioinversoemrelaoscondiesparaaaplicao deumaregrajurdica(avalidade,aexistncia,aeficciaeaincidncia). Formasdenoaplicaodeumaregrajurdica Invalidade Avalidadeaqualidadedaregrajurdicaconsistentenasuaadequaoformalematerialao ordenamentojurdico.Regravlidaaquelaformadadeacordocomoprocesso constitucionalmenteestabelecido,dentrodadistribuioconstitucionaldecompetncias,eem consonnciacomasnormashierarquicamentesuperiores.Peloraciocnioinverso,regrainvlida aquelaqueseformounodeacordocomoprocedimentoprevisto,noemanoudorgo competente,ouentocontrariounormashierarquicamentesuperiores.

Nosorarososexemplosemqueumaregranoaplicadaemrazodesuainvalidade,comona ADIn1.689/PE,emqueoSTFjulgouinconstitucionaloart.227,pargrafonico,daConstituio doestadodoEspritoSanto.Estedispositivopreviaaaplicaodepercentualmnimodooramento estadualparaapromoodeprogramasdeassistnciacrianaeaoadolescente,pormoSTF entendeuqueessanormaviolavaodispostonoart.167,IV,daCF,quevedaavinculaode receitas,salvoasvinculaesexpressamenteprevistasnaprpriaCF. 1 Aregraestadualviolava normadehierarquiasuperior,sendoportantoinvlida. Inexistncia

Aexistnciatambmumaqualidadedaregrajurdica.Considerandoqueasregrasjurdicasso introduzidasnoordenamentopormeiodeumatoestatal,elassoexistentesquandooatoqueas instituireneosrequisitosnecessriossuaformao,comoamanifestaodevontadedorgo competente. Ainexistnciaaproximasedainvalidade,maspodemosidentificarcasosespecficosde inexistncia.AproveitandooexemplodeBarroso,"seriainexistente,porexemplo,uma'lei'que nohouvesseresultadodeaprovaodaCasaLegislativa,porausenteamanifestaodevontade aptaafazlaingressarnomundojurdico".EssefoiexatamenteocasoverificadonoHabeas Corpusn77.724/SP.Oart.11daLein9.639/98concedeuanistiaaosagentespolticos responsabilizados,semquefosseatribuiolegalsua,pelocrimedeapropriaoindbita previdenciria(art.95,d, daLein8.212/91).Oartigofoivotadosempargrafos,mas,notexto enviadoparasanoaopresidenteeposteriormentepublicado,constouumpargrafonico, estendendoaanistiaaosdemaisresponsabilizadospelaprticadaqueledelito.Nojulgamento,o STFconcluiupelainconstitucionalidadedoreferidopargrafonicoporfaltadamanifestaodo PoderLegislativo,oquepodesertraduzidocomovciodeinexistncia.2 Ineficcia

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

Tambmumaqualidadedaregra,aeficciaaaptidoparaaproduodeefeitos,naidoneidade paraatingirafinalidadeparaaqualfoigerada.

Aineficciadaregrapodeseroriundadeumacondioinerenteaoatoqueaintroduzno ordenamentojurdico(avactiolegis, porexemplo),ouporrazodeumelementoexterno,comoa faltadeumanormareguladora.Exemplodesteltimocasomaterializousenainterpretaodada peloSTFregracontidanoart.37,VII,daCF,arespeitododireitodegrevedosfuncionrios pblicos.Otribunalentendeuquearegranoeraautoaplicvel(eficaz)porfaltadenorma regulamentadora.3 Caractersticascomunsnoaplicaoporinvalidade,inexistnciaeineficcia Nostrscasoscitados,aregrajurdicanofoiaplicadaporqueotribunalconsiderouquepelo menosumdosrequisitosdeaplicaonoestavasatisfeito.Issotambmpodeacontecercoma incidncia.Todavia,aargumentaojurdicanocasodenoaplicaodaregraporinvalidade, inexistnciaouineficciatempeculiaridadesqueexigemdestaque. Emprimeirolugar,nolevadoemconsideraoseumfatoconcretoseenquadranahiptese previstanaregraquandomuito,osfatoslevadosemcontanaargumentaodizemrespeitoa questesexternashiptesedeincidncia.Emoutraspalavras,nosefazaavaliaoda correspondnciaentreaconstruoconceitualdosfatoseaconstruoconceitualdanorma.4 Emsegundolugar,pordecorrnciadoquefoiafirmado,invalidade,ineficciaeinexistnciada regrapodemserapuradasemabstrato. Porfim,soutilizadosapenasargumentosinstitucionais.5 Noincidncia NOINCIDNCIASIMPLES Aincidncianoumaqualidade,masfenmeno6pertinenteregrajurdica,quesetraduzna ocorrnciadeumfatoqueseamoldaprevisonelaestabelecida.ConformePontesdeMiranda, cadaregradedireitoenunciaalgosobrefatose,seessesfatosseproduzem,sobreelesincidea regraou,emoutraspalavras,quandoosuportefticosuficienteocorre,aregrajurdicaincide. Aincidnciaassimcomoavalidade,aeficciaeaexistnciaumrequisitoparaaaplicaoda regra.Seumaregra,colocadanocontextodeumaargumentaojurdicacompretensode justificaradecisoasertomada,consideradanoincidentenocasoconcreto,adecorrncia lgicasuanoaplicao.

Talcasooqueconsideramosnoincidnciasimples,poisotribunalchegouaessaconcluso apenaspornovislumbraracorrespondnciaentreosfatoseanorma,noavaliandoaincidncia deoutraregraouprincpioqueaafastassenemaexcepcionalidadedofato.

UmexemplodenoaplicaopornoincidnciapodesercolhidonojulgamentodoREn 219.983/SP,emquesediscutiuapropriedadedaUniosobreantigosaldeamentosindgenas. EntendeuoSTFqueasterrasocupadasporindgenasempassadoremotonoseenquadravamna previsonormativadaregracontidanosincisosIeXIdoart.20daCF.7

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

NOINCIDNCIAQUALIFICADAPELAINCIDNCIADEUMAREGRADEEXCEO Anoincidnciaqualificadapelaincidnciadeumaregradeexceo,naverdade,umadupla incidncia.Aregrainicialmentecolocadacompretensodejustificaradecisofinalreneprima facietodososelementosparasuaaplicao,contudotambmincideoutraregra,queacaba afastandoaincidnciadaprimeira,gerandosuanoaplicao.Masoqueacontecenessecaso? Umadasregrasrevogadaparcialmenteouambascoexistem? Essefenmenopodeserexplicadopeladerrogao.SegundoNovelli,citandoRescigno,a derrogaoumapalavraquetambmpodeserentendidanosentidodedesignar"oefeitojurdico emvirtudedequeumanormasupervenienteexclui,relativamenteaumahipteseespecfica,a foraqualificatriadeumanormaanterior,quepermaneceemvigorcomrespeitoshipteses genricasporestaltima,anteriormenteprevistas".Naderrogao,aocontrriodaabrogao, a normaderrogadapermaneceemvigor,aindaqueemummbitomaislimitado,e,cessandoa normaderrogante,anormaderrogadadisciplinadesdelogotudooquevirtualmentepodia disciplinar.

ElucidativaaliodeLarenz,quandoidentificaaexistnciadeproposiesjurdicasrestritivas. Certasproposiesjurdicas,porvezes,estoconformadasdemodotoamploque,segundooseu sentidoliteral,abarcariamsituaesdefatoparaasquaisnodevemvaler.Nessecaso,as proposiesjurdicassorestringidasporoutrasproposiesjurdicas,quessetornam compreensveisemconjugaocomumaordenaodevignciaprecedente.Assim,asproposies jurdicasnosoapenasumconjuntodenormascolocadasumasaoladodasoutras,masesto relacionadasentresi,esnasuarecprocadelimitaoenoseujogoqueproduzemuma regulao.

Analisandooconcursodeproposiesjurdicas,Larenzobservaque,seasnormassodomesmo nvelhierrquico,deveserverificadoseentreelashuma"relaolgicadeespecialidade".No exata,paraLarenz,aconclusodequeanormaespecialafastasempre,noseumbitode aplicao,anormageral.Squandoasconsequnciasjurdicasseexcluemquearelaode especialidadeconduznecessariamenteaoafastamentodanormamaisgeral. OcritriodaespecialidadetambmencontraregistronaLeideIntroduodoCdigoCivil(LICC) que,emseuart.2,2,diz:"Aleinova,queestabeleadisposiesgeraisouespeciaisapardas jexistentes,norevoganemmodificaaleianterior".Essecritrionoserveapenasparafazer prevalecerasdisposiesdeumanormaanteriormaisespecficaquandoconfrontadascomuma normaposteriormaisgenrica,mastambmparapreservarnormasgeraisanterioresdeleisnovas queregulemumcasoespecfico.Nessahiptese,ocritriodaespecialidadeservepara circunscreverombitodeaplicaodanormaespecialmaisrecente,mantendoaleigeralanterior paraoscasosnoespecificamentereguladospelanovalegislao. Vamosexaminaroexemplotrazidoporvila.Vejaseocasoemqueumaleiprobeaconcessode liminarcontraaFazendaPblicaqueesgoteoobjetolitigioso(Lein9.494/97),equeoutralei determinequeoEstadodevefornecermedicamentosexcepcionaisparapessoasquenopuderem proverasdespesascomosreferidosmedicamentos(Lein9.908/00).Destesenunciados poderamosextrairproposiescontraditrias(ojuiznodeveconcederliminarparaentregade medicamentoseojuizdeveconcederliminarparaofornecimentodemedicamentos),gerandouma antinomia,pormaantinomiaapenasaparente.ALein9.908geraumaproposiojurdica especial,fazendocomqueaLein9.494noseapliqueaoscasosdefornecimentoderemdios. Emsuma,criaseumaderrogaonormageral,quenoainvalida,masapenasreduzseu mbito.SeaLein9.908fosserevogada,aLein9.494voltariaatersuaamplitudeoriginal. Portanto,nocasodeconflitosderegras,setivermosumaantinomiareal,fatalmentehavera perdadevalidadedeumadelas.Seaantinomiaforaparente,ambasasregraspermanecem vlidas,reduzindoseaamplitudedanormamaisgeral,derrogadapelaespecial.ComodizLarenz,

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

"noaplicamosnormasjurdicasisoladas,mas,namaioriadasvezes,aplicamosumaregulao global". Comargumentossemelhantes,DworkinprocuraafastarascrticasdeJosephRaz,poisoexemplo queestetrazpararefutaratesedoprimeiroenquadravaseexatamentenocasoque denominamosnoincidnciaqualificadapelaincidnciadeumaregradeexceo. ASPECTOSRELATIVOSARGUMENTAONANOAPLICAODAREGRAEMVIRTUDEDANO INCIDNCIA

Aocontrriodoscasosanteriores(invalidade,ineficciaeinexistncia),nanoincidncia realizadaaavaliaodacorrespondnciaentreaconstruoconceitualdosfatoseaconstruo conceitualdanorma.Porisso,ssepodefalaremnoincidnciadiantedeumcasoconcreto. Tambmnestecasooafastamentodaregrasevaleapenasdeargumentosinstitucionais.A diferenaentreanoincidnciasimpleseaqualificadapelaincidnciadeumaregradeexceo quenasegunda,almdaavaliaodecorrespondnciaentreofatoeanorma,tambmdeveser avaliadaacorrespondnciaentreofatoearegradeexceo. Poressacaracterstica,aargumentaojurdicanaavaliaodaincidnciatornasemais complexa,levandoseemcontaquesurgemtodasasdificuldadesinerentesprovadosfatos, usualmentedispensadasnosdemaiscasosquevimos,poisemgeralodireitopositivoindependede prova.8 Asuperaodaregrajurdica Delimitandoaideiadesuperaodaregrajurdica Emtodasashiptesesataquiexplicadas,podemosobservarumpontocomumemtermosde argumentaojurdica:autilizaoexclusivadeargumentosinstitucionaisparaoafastamentoda regra.Emtodosessescasoshouveapropostadeaplicaodaregrajurdica,masestanofoi utilizadacomorazoparaaaooudecisoporqueoutroargumentoinstitucionalfoicontraposto (umaregradecompetnciaouprocedimental,afaltaderegraderegulamentao,ano correspondnciaentreofatoeaprpriaregra,ouacorrespondnciadofatoprevisocontidaem regradeexceo).

Poderamosdizerqueemtodosessescasosaregrafoi"derrotada".Alis,umdosexemplosque Haagepropeparademonstrarapropensoao"derrotamento"(defeseability) dasregrasoda incidnciadeumaregradeexceo.9Entretanto,nosoessesoscasosqueentendemospor superaodaregra,pelomenosnoemumsentidoestrito.10 Asuperaodaregraofenmenopeloqualaregrarenetodososrequisitosparasuaaplicao (vlida,existente,eficazeexisteacorrespondnciaentreofatoconcretoeahiptesede incidnciaprevistanaregra)enohaincidnciadeumaregradeexceo,pormmesmoassim aregranoaplicada.Observesequeasuperaoumfenmenobemmaisestritodoqueos casosjanalisadose,aparentemente,provocauma"quebra"nosistema,poisvaibuscarsua justificaofinalemargumentosconsequencialistasou,segundoanomenclaturadevila,no institucionais. Vejamosoexemploquevilatrazparacriticarocritriodo"modofinaldeaplicao".Peloart.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

224doCdigoPenalseestabeleceumapresunoabsolutadeviolnciaquandoavtimamenor de14anos,ealeinotrazqualquerexceoaessaregra.Apesardisso,oSupremoTribunal Federalafastouessapresunoemumcasoconcreto,noqualavtimatinha12anos,concordou comoato,etinhaaparnciafsicaementaldepessoamaisvelha.Logo,emboraosrequisitos normativosexpressosestivessempresentes,anormanofoiaplicada.11

Esseumcasodesuperaodaregrajurdica,poiselaafastadanopelorecursoaum argumentosistemtico,masconsequencialista.Osargumentossistemticosindicavamaaplicao daregra,masseelafosseaplicadagerarianoplanoempricoumaconsequnciaexorbitante,no razovel,almdosfinsprevistospelaprpriaregra,ouaindacontrriaaosfinsdeterminadospor outrosprincpios. Asuperaodeumaregraocorrediantedeumcasodifcil,pormnemtodocasodifcilde superaodeumaregra.Nohumacorrespondnciabiunvocaentrecasosdifceisesuperao deregras.SeguindoadivisoquadripartitedecasosdifceispropostosporMacCormick,elesse relacionamaproblemasdeinterpretao,depertinncia,deprovaedequalificao.Osdois primeirosafastamapremissanormativaeosdoisltimosapremissafticadaregra.

Emborahajaequivalncialgicaentreproblemasdeinterpretaoedequalificao,adistinose mantmporrazesdetipoprocessualrelacionadascomadistinoentrequestesdefatoede direito,taiscomooacessoainstnciasrecursaiseaformaodeprecedentes.Noordenamento jurdicobrasileiro,porexemplo,oreexamedeprovanodensejoaosrecursosespeciale extraordinrio.12Oafastamentodaregraemrazodaexcepcionalidadedeumacircunstncia ligadaaofatoprincipalprejudica,oudificulta,aformaodeumprecedenteparacasosfuturos. Vejamos,porexemplo,ocasodoHCn81.268/DF. 13 NesteHC,arguiuseperanteoSTFque,de acordocomasrazesadotadasnoHCn73.662,14apresunodeviolnciacontidanoart.224 doCPnoeramaisconsideradaabsoluta.Todavia,oSTFrechaouatesedopaciente,confirmando ocarterabsolutodaquelapresuno,bemcomosuaconstitucionalidade.Novotocondutor,de lavradoministroSeplvedaPertence,destacousequeoHCn73.662foiumcasoisolado, havendojulgadosemcontrrioemambasasturmasdoSTF.Permanecia,entretanto,a possibilidadedeafastamentodaregraemvirtudedejustificadoerrodefatosobreaidadeda vtima,queprecisamentefoioquerestou,comprovadonoHCn73.662.

Oproblemadeinterpretaoexistequandonohdvidaquantonormaaplicvel,masanorma emquestoadmitemaisdeumaleitura.Esseseria,porexemplo,ocasodoREn219.983/SPj visto,quediscutiuseasterrasocupadasporindgenasempassadoremotoseenquadravamna previsonormativadaregracontidanosincisosIeXIdoart.20daCF.Problemasdepertinncia seriamanterioresinterpretao,discutindosesehumanormaaplicvelaocaso,oumesmoa validade,existnciaeeficciadanorma,comonosexemplosjdescritos.Osproblemasdeprova s o r e l a t i v o s a o e s t a b e l e c i m e n t o d a p r e m i s s a m e n o r d a r e g r a s e o s f a t o s p r e v i s t o s hipoteticamentenaregracorrespondemaumacontecimentoempiricamenteobservado.Jos problemasdequalificaoou"fatossecundrios"ocorremquandonohdvidassobrea existnciadecertosfatosprimrios,masoquesediscuteseelesintegramounoumcasoque podesersubsumidonaregra.

Assim,podemosconcluirqueosproblemasdesuperaoderegrassodequalificao.So problemasligadosexistnciadeumfato.Noofatoprevistonanorma,poissobreestenoh dvidasdaocorrncia,masdaexistnciadeoutrofato(oudeumacaractersticaexcepcional daquelefato)quecriaumaexceoadhocparaaregra,soboapelodeumarazodejustiaoude razoabilidade. Mas,seumaregravlidaeeficaz,nohdvidasquantoaoenquadramentodofatohiptese normativa,enohregrasdeexceoincidentes,porqueentoaregranoaplicada?Porque, ento,asregrassosuperveis?

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

Regrascomogeneralizaesemodelosparatomardecisesapartirderegras Asuperaodeumaregratemraiznoseuprpriomecanismodeformao.Estabelecerregras criarumageneralizao,poiselassedirigema"tipos",enoacasosparticulares.Na generalizaoexisteumaescolhadecomodefinirasclassesemquevouagruparosfatos,objeto daregra.Essaescolhaseletivanainclusodascaractersticasrelevantes,mastambm exclusiva,poisafastaoutraspossveisgeneralizaes.Ajustificaodaregraquevaideterminar qual,entreaspossveisgeneralizaes,vaiseradotada,poisageneralizaotemumarelao probabilsticadecausalidadecomajustificao.Pormtrsproblemassurgemdageneralizao. Primeiro,nemsempreageneralizao(ahiptese)dcausaconsequnciaquejustificaaregra (overinclusive). Poroutrolado,ahipteseporvezesnocobrecertosfatosqueprovocama consequnciaquejustificaaregra(underinclusive).Mesmoqueahiptesesejaprecisa,aregra aindapotencialmenteimprecisaporcontadatexturaaberta(opentexture). Ageneralizaoformuladanaregraencontrafalhas,provocandoexperinciasrecalcitrantes.Oque fazer?Schauerapontadoispossveismodelosparalidarcomoproblema.Poderamosadotarum modeloconversacional,comumacontnuaadaptaodaregrasnecessidadesdomomento semprequesurgeumadisjuno,ouentoummodeloentrincheirado,noqualaocorrnciada experinciarecalcitrantenoreformulaageneralizao,ouseja,ageneralizaocontrolaa decisomesmonoscasosemquefalhaaoservirjustificaosubjacente.Asregras,para Schauer,funcionamcomogeneralizaesentrincheiradas,poisasimplesocorrnciadeuma experinciarecalcitrantenosuficienteparaafastarageneralizaocontidananorma.Esse entrincheiramentodasregrasprovmtantodesuaautonomiasemnticacomodesua institucionalizaoporumaautoridade.

DaSchauerapresentatrsmodelosdetomadadedecisoapartirderegras.Nomodelo particularista,asregrasseriamabsolutamentetransparentes,permitindoaoaplicadorlevarem contatodasaspossveisconsideraesmoraissobreocaso.Nomodelobaseadoemregras, elasse apresentamdeformaabsolutamenteopaca,nopermitindoaconsideraodeoutrasrazes.As regras,nessemodelo,sorazesprotegidas,peremptrias,finais.Paraoseguimentodaregra, almdasrazesde1ordem(quedojustificaoaocontedodaregra)hrazesde2ordem (quejustificamainstitucionalizaodasrazesde1ordempormeiodeumaregra)excludentes. Osdoismodelosprojetamgeneralizaesdopassadosobrerealidadesdofuturo,masdiferemna presenadeumaexperinciarecalcitrante.Nessecaso,omodeloparticularistaadaptaa generalizaorealidadepresente,eomodelobaseadoemregrasrejeitaessaadaptao,poisas razesde2ordemexcluemoutraspossveisrazesde1ordemdiferentesdasquesustentama regra. Schauerdefendeummodelointermedirio,quedenominaparticularistasensvelsregras, que prestaatenonosnarazoquefundamentaaregra(1ordem),mastambmnaprpriarazo deinstituiraregra(rulegeneratingjustification). NopositivismopresuntivodeSchauer,asregras tmumapretensodedecidibilidade.Gozamdeumaprioridadeforte,pormsupervel (overridable).Aforadaregraseassentanofatodeque,parasuperla,nobastaproverrazes contrriassrazessubjacentesregra,mastambmrazescontrriassquelevaram instituiodaregra. OmodelopropostoporSchauertemmaisconsistnciaparaexplicaropapeldasregrasemum discursojurdico.Asregrasfornecemrazesprimafacie, quepodemsersopesadasporoutras razes,masnosrazesde1ordem,mastambmrazesde2ordem.Estasindicamqueas razesparanoseguiraregraspodemprevalecerseforemparticularmentefortes,"claramente maisfortesdoquenecessitamseremumdebatemorallivre". 4.Requisitosparaasuperaodeumaregrajurdica

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo

BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

Comovimos,aregrajurdicasupervel,pormessaoperaorequerjustificaoprecisa,no podendooaplicadordodireitosimplesmentedesconsiderarasdecisesprviasfeitaspela autoridadequalaConstituioatribuiucompetnciaparainstituiraquelaregrajurdica.A superaodasregrasrequerademonstraodequeaexcepcionalidadedocasoexigequeo sistemajurdicopositivosejacolocadoemumsegundoplanoequesebusqueumasoluo especficaextrassistemapararesolvlo.Essademonstraooujustificaopodeestarbaseadana prpriafinalidadesubjacenteregraounosprincpiossuperioresaela. Superaoemrazodafinalidadesubjacenteregra Areduoteleolgica Aideiadeumaregrasupervelpelaexcepcionalidadedocasoconcretonosremeteideiade lacunadalei.Larenzchamaaatenoparaasdenominadas"lacunasocultas",ouseja,oscasos emque"umaregralegal,contraoseusentidoliteral,masdeacordocomateleologiaimanente lei,precisadeumarestrioquenoestcontidanotextolegal".Paraintegraressalacuna, acrescentaseumarestriodenominada"reduoteleolgica"requeridaemconformidadecom ofimprevistonalei.Justificasenoimperativodajustiadetratardesigualmenteosdesiguais,e podeserprevistapelofimvisadonaprpriaregra,pela"naturezadascoisas",ouporumprincpio. Perelman,observandoomesmofenmeno,destacaoscasosemqueointrprete,desejandoevitar aaplicaodaleiemdadaespcie,restringelheoalcance,criandoumalacuna"contralegem".15

Nocasodoafastamentodapresunodeviolnciadoart.224doCP,realizadanoHCn73.662,o STFsevaleudeumraciocnioquepodeserreconstrudopelareduoteleolgica.Deacordocoma teleologiaimanenteleipenalemquesto,oSupremoTribunalentendeuqueaquelanorma precisavadeumarestrioquenoestavacontidanotextododispositivo,havendouma"lacuna oculta".Paraintegraressalacuna,acrescentouseumarestrio,quepoderiaserassimenunciada: apresunodoart.224doCdigoPenalnoprevalecequandoavtima,mesmomenorde14 anos,concordacomoatoe,pelasuaaparnciaeexperincia,induzoautoraacreditarquejtem umaidadesuperior. Opostuladodarazoabilidade OutraformadereconstruirmosadecisotomadapeloSTFnoHCn73.662pelopostuladoda razoabilidade.Segundovila,opostuladodarazoabilidadeestruturaaaplicaodeoutrasnormas, podendoserutilizadoemvriossentidos,entreosquaisservirdediretrizqueexigearelaodas normasgeraiscomasindividualidadesdocasoconcreto(razoabilidadecomoequidade).Assim,a razoabilidadeimpeaconsideraodaquiloquenormalmenteacontece,nosepresumindooque extraordinrioe,tambm,aconsideraodoaspectoindividualdocasonashiptesesemqueele desconsideradopelageneralizaolegal.

PodemosentoreconstruiradecisodoSTFdaseguinteforma:ocasoconcretodescritonoHCn 73.662,emrelaoprevisonormativadoart.224doCP,umcasoanormal,nosendo consideradaspelaregraespecificidadesrelevantes,comoaaparnciaeaexperinciadamenorde 14anos,queefetivamenteinduziramemerrooagente.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

nusargumentativonasuperaodaregraatravsdareduoteleolgicaoudo postuladodarazoabilidade

Aexposiodosmecanismosdesuperaodaregrapelareduoteleolgicaoudopostuladoda razoabilidadedemonstraagrandesemelhanaentreosdoismodelos.Masagrandequestoainda permanece:seasuperaodaregrajurdicaemnossoordenamentonopodeserumamera prefernciadoaplicador,comojustificla?

Aaplicaodeumaregrarequerum"nusargumentativomenor,namedidaemqueadescrio normativaserve,porsis,comojustificao"e,poroutrolado,parasuasuperao,exigeseum "nusargumentativomaior".Entretanto,emqueconsisteessemaiornusargumentativoquando pretendemossuperararegraatravsdareduoteleolgicaoudopostuladodarazoabilidade? Asuperaodaregraexigerecursoaargumentosnoinstitucionaisouconsequencialistas,eum problemadequalificao.Logo,umproblemaligadoexistnciadeumfato.Nodofatoprevisto nanorma,poissobreestenohdvidasdaocorrncia,masdaexistnciadeumoutrofato(oude umacaractersticaexcepcionaldaquelefato)quecriaumaexceoadhocparaaregrasoboapelo deumarazodejustiaouderazoabilidade. Dapodemosretirarasseguintesexigncias: aquestodefatoqueexcepcionaaregradeveseranormalemrelaogeneralizao contidanaregra

aocorrnciadofatoexcepcionaltornanulaoudiminutaarelaodecausalidadeentrea situaoconcretaeajustificaodaregra

Parasesuperarumaregra,primeiramentedeveserdemonstradoqueasituaodefatoapresenta umacaractersticaqueacolocaforadopadrodenormalidadedosfatosutilizadosparaa generalizaoutilizadanaregra.VejamosnovamenteocasodoHCn73.662.Aregradoart.224 doCPfazumageneralizaolevandoemcontaumpadronormaldecomportamentoecapacidade dediscernimentodeadolescentesecrianas.Deacordocomessageneralizao,menoresde14 anosnoteriamdesenvolvimentomentalsuficienteparadarconsentimentoparaaprticadeum atosexual.Porisso,aregraprobequeagentescapazespratiquematossexuaiscommenoresde 14anos,mesmoqueestesdeemconsentimentoparaoato.Nocasoconcreto,porm,amenorde 14nosdeuconsentimentocomotinhaexperinciaeaparnciadepessoamaisvelha,induzindo oacusadoaoerroquantoaumasituaodefato.

aquestodefatoexcepcionalquecolocadaparajustificarasuperaodaregradeve estarsuficientementecomprovada.

Ajustificaodaregrapreservaraliberdadesexualdosmenoresde14anos,poisnoteriam discernimentoparaconsentirnaprticadeumatosexual.Nocasoconcreto,entretanto,amenor de14anosjpossuaexperinciasexual.Aaplicaodaregradoart.224doCP,ento,noteria oefeitodealcanaroestadodecoisascujoatendimentoestariasuportandoessanorma. Nobastasimplesmentealegarofatoexcepcional,mastambmnecessrioprovlo.Essaparece serumaexignciabvia,masdesuainobservnciaqueadvmboapartedoserrosjudicirios, quesimplesmenteadaptamprecedentesjudiciaissematentarparaaexistnciadacorrespondncia dasituaodefatodoprecedentecomacomprovadasituaodefatodocasoemanlise. Atentandoparatalexigncia,oSTFdeixoudeadotarasrazescontidasnoHCn73.662emcasos posteriores,comoodoHCn81.268referido.

H,todavia,maisumaexignciaquedeveserformuladaparaasuperaodaregranomodeloora analisado.Oafastamentodaregrapeloatendimentoapenasdascondiesacimalevariaaum resultadoque,aprincpio,seriamaisjustodoqueseguiraregra,mashtambmumarelevncia moralemseseguirodireitopositivo.16Aforadoidealdejustiadevesemostrarnocaso


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

concretomaiordoqueasrazesdesegundaordemquelevaramaoestabelecimentodaregra.Isso podeserverificadoquandosedemonstraqueestadodecoisasresultantedaaplicaodaregra terminaporsermaisprejudicialcoernciadosistemajurdicodoqueasuasuperao.17NoHC n73.662,essaexignciafoicumprida,poisoerrooacusadosobreaidadedavtimaretiravalhe aintenodepraticaracondutacomumamenorde14anos,econdenaralgumsemintenopor umcrimecujotiponoprevamodalidadeculposaprovocanosistemajurdicoumaquebrade coernciamaiordoqueaprprianoaplicaodaregra.Soboutrongulo,comoocaso excepcionalfogeaopadrodenormalidadedageneralizaoutilizadanaregra,aaplicaodessa regrateriaosmesmosefeitosdeumaaplicaoporanalogia,oquevedadonodireitopenal. Observese,entretanto,queessaexigncianofoiatendidanocasodoHCn81.268,gerandoo indeferimentodopedido.Formulamos,ento,aquartaexigncia: oestadodecoisasresultantedaaplicaodaregraterminaporsermaisprejudicial coernciadosistemajurdicodoqueasuasuperao.

Oconfrontocomumprincpiosuperior Omodelodesuperaodaregraatravsdacontraposiodeumprincpiojurdico Asuperaodeumaregratambmpodeserjustificadapelorecursoaumprincpiosuperior.Nesse caso,aaplicaodaregraconduzaumestadodecoisasqueseopeaoestadodecoisas perseguidoporoutroprincpio.Aaplicaodaregrapromoveosfinsdeterminadospeloprincpio quelhedsustentao,masnocasoconcretohprincpiosquefornecemrazesparaano aplicao.H,portanto,umconfrontoentreoprincpioquedsustentaoregraeoutro princpiodosistemajurdico.

Emltimaanlise,quasetodocasodenoaplicaodeumaregrapodeserreconduzidoao confrontoentreprincpiosdehierarquiasuperior. 18Issonochegaaserumproblema,desdeque obedecidososcritriosprpriosdessemodelo.VejamosnovamenteocasodoHCn73.662. PoderamosreconstruiradecisodoSTFatravsdacontraposiodeumprincpio.Oprincpioque sustentaaregradoart.224doCPoquedproteocrianaeaoadolescente,queseextraido art.227daCF.Emcontraposio,poderamoslistarosprincpiosdodevidoprocessolegal,da ampladefesaedapresunodeinocncia(art.5,LIV,LV,LVII).Naquelaaoprevaleceramos princpiosopostosaoquedavafundamentaoaoart.224doCP.NoHCn81.268,aocontrrio, prevaleceuoprincpiodaproteocrianaeaoadolescentee,porconseguinte,prevaleceua regradoart.224doCP. OutroexemplodesuperaodeumaregraporumprincpioestnaIntervenoFederal(IF)n 2.9155/SP.Nestaao,requeriaseaintervenonoestadodeSoPaulopelonopagamentode precatrios,inclusivealimentares,resultantesdecondenaesjudiciais.Opedidoeraembasadona regracontidanoart.34,VI,queautorizaaintervenofederalpordescumprimentodeordem judicial.Porm,deacordocomovotodoministroGilmarMendes,prevaleciamosprincpiosdano intervenoedaautonomiafederativa,levandoemcontaanecessidadedeatendimentodeoutras normasconstitucionais,taiscomoaprestaodeserviospblicoseaescassezderecursos.19

Pararesolveroconfrontoentreoprincpioquesustentaaregraeoprincpioqueestemoposio, adotaseocritriodaponderao.Acaractersticaquesedestacanasuperaodeumaregra quenobastasopesarosprincpiosqueseconfrontam,sobpenadeaceitarseapremissada irrelevnciamoraldodireitopositivo,oquepermitiriaaointrprete,emcadacaso,refazera ponderaoentreosprincpiosqueinfluenciamadecisosemlevaremcontaaprviaponderao efetuadaanteriormentepelaautoridadecompetenteparaainstituiodaregra.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

Princpiosmateriaiseformaisemargensdeaoepistmicas SegundoateoriadosprincpiosdeAlexy,regrastambmpossuemumcarter primafacie, porm distintodocarterprimafaciedosprincpios.Osprincpiosordenamquealgodevaserrealizadona maiormedida,conformeaspossibilidadesjurdicasefticas,nocontendo,portanto,mandados definitivos,masprimafacie.Asregras,porseuturno,exigemquesefaaexatamenteoqueelas ordenam,contendoumadeterminaonombitodaspossibilidadesjurdicasefticas.Masna decisodeumcasopodeserincludaumaclusuladeexceoemumaregra.Entoestaperdeseu carterdefinitivoparaasoluodocaso,principalmentequandoessaclusuladeexceolevada acabosobreabasedeumprincpio.Assim,asregrasacabamporperderseucarterestritamente definitivoeassumemumcarterprimafacie.Entretantoessecarterprimafaciedistintodo carterprimafaciedosprincpios.Umprincpioafastadoquando,nocasoquesetemdedecidir,o princpioopostotemmaiorpeso.Nocasodeumaregra,nobastaafastlaparaqueoprincpio opostotenhaumpesomaiordoqueoqueasustenta,sendotambmnecessrioafastaros chamados"princpiosformais"queestabelecemqueasregrasquesoimpostasporuma autoridadelegtimadevemserseguidas.Emumordenamentojurdico,ocarterprimafaciedas regrasirvariarconformeopesoqueseconfereaesses"princpiosformais".Asregrassteriamo mesmocarterprimafaciedosprincpiossenenhumpesofosseatribudoaos"princpiosformais". Paraexplicitaressemodelo,Alexyrecorrenoodemargemdeaoepistmica.ParaAlexy,a perguntasobreaexistnciademargensepistmicasaparecequandosoincertosos conhecimentosacercadoqueestordenado,proibidoouconfiadodiscricionariedadedolegislador pelosdireitosfundamentais,cujacausapodeadvirdafaltadecertezasobrepremissasempricas ousobrepremissasnormativas.Sobreafaltadecertezasobrepremissasempricas,Alexytrazo exemplodasentenadoTribunalConstitucionalalemo,emquesequestionoualegitimidadedo legisladorparaproibirosprodutosderivadosdacannabis.Otribunalentendeuquenosedispunha deconhecimentoscientficossuficientesparaafirmaracorreodeumaououtraalternativa, pormreconheceuqueolegisladorpossuaumamargemdeaoepistmicadotipoemprico.Ja margemdeaoepistmicadotiponormativoocorrequando"nosetemcertezasobrequala maneiramaisapropriadaparasopesarosdireitosfundamentaisqueestoemjogo,esereconhece queolegisladorpossuiumdeterminadomarcodentrodoqualpodeadotarumadecisosegundo suaprpriavalorao".TrazcomoexemploasentenadoTribunalConstitucionalalemoque tratoudaproteodostrabalhadoresnademisso. Setomadosisoladamente,osprincpiosdedireitofundamentalnoaceitariamumamargemde aocognitivaparaolegisladorquandoaverdadenopudesseserestabelecida,adecisos poderiasertomadaapartirdaspremissasempricasfavorveisaodireitofundamental.Masa entraemjogooprincpioformaldacompetnciadolegisladorparadecidir,queselegitimapelo princpiodemocrtico,queimpequeolegisladordemocraticamentelegitimadoseja,namaior medidapossvel,quemtomeasdecisesimportantesparaacomunidade.Surgeentoumacoliso entreoprincpiodedireitofundamentaleoprincpioformal,quepodeterduassoluesextremas: oubemseentendeumaprimaziaabsolutadoprincpiodedireitofundamentalsobreosegundo,ou bemseentendeaprimaziadoprincpioformalsobreoprimeiro.Aprimeirasoluonosepode admitir,poisseriaincompatvelcomoprincpiodemocrticoeoprincpiodaseparaodos poderesporoutrolado,asegundaopotambmnovlida,poisabririaumapermissoparao legisladorlevaracabointervenesextraordinariamenteextensassobreosdireitosfundamentais. Asoluo,portanto,estariaemumapropostaintermediria.

VoltandoosolhosparaanossaConstituio,percebemosqueelatambmnoadmitenenhumdos modelosextremosparaasoluodesseconflito.Deumladohumextensoroldedireitos fundamentais(CEart.5eoutrosdispositivosesparsos),mas,poroutro,humaexpressadiviso decompetncias,cabendoprimariamenteaospoderesLegislativoeExecutivooestabelecimentode

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

leisepolticasparaaconcretizaodessesdireitosfundamentais(CF,arts.48esegs.,eart.84).A Constituioestabelecedireitosfundamentaisquevinculamolegislador,masofazdeixandouma razovelmargemdeao.

Parasechegaraummodelointermediriorazovel,devemserlevadasemcontaasmargensde aoepistmicasdotipoempricoedotiponormativodescritas.Emrelaosmargensdeao empricas,conformeAlexy,"quantomaisintensasejaumaintervenoemumdireito fundamental,tantomaiordeveseracertezadaspremissasquesustentamainterveno".20 A margemdeaoempricadisponvelaolegisladorvaria,assim,deacordocomaintensidadeda intervenoefetuadasobreodireitofundamental.

Quantomargemdeaonormativa,irvariardeacordocomaresultantedasforasexercidas pelosprincpiosemconfronto.Osprincpiosmateriaisexercemumapressooupesoparaque sejamalcanadososfinsnelesprevistos,masemcertoscasoshumverdadeiroempateoupelo menosumasituaoemquenopossvelafirmarcomcertezaqualoprincpioqueprevalece. Nessescasos,"osprincpiosmateriaisnotmforaparaevitarqueoprincpiodacompetncia decisriadolegisladordemocraticamentelegitimadoconduzaaumamargemepistmicaparaa ponderao". Ponderaoeespecificidadedosprincpios

Tarefaimportanteepreliminarponderaoentreprincpiosaescolhadosprincpiosquesero contrapostosaoprincpioquesustentaaaplicaodaregra.ComobemsistematizaramLus RobertoBarrosoeAnaPauladeBarcellos,osprincpiosconstitucionaispodemserescalonadosem grausdegeneralidadeeabrangncia.Hosprincpiosfundamentais,queexpressamasprincipais decisespolticasnombitodoEstado,quedeterminamsuaestruturaessencial,taiscomoos princpiosfederativo,republicanoedoEstadodemocrticodedireito(CF,art.1, caput). Os princpiosgeraissoimportantesespecificaesdosprincpiosconstitucionais,mastmummenor graudeabstrao,permitindomaisfacilmenteaidentificaodoseuncleo.Soprincpiosgerais, porexemplo,osprincpiosdaliberdade,dalegalidadeedaisonomia(CF,art.5).Porfim,h princpiossetoriais,quepresidemumespecficoconjuntodenormasafetasadeterminadotema, comoodalegalidadeadministrativa(CF,art.37,caput)edacapacidadecontributiva(CF,art.145, 1).Osprincpiossetoriaistmmenorcampodeirradiao,massosupremosnoseumbitode atuao. Assim,quantomaisgeraloprincpio,maiorsuaabrangncia,pormmenorasuadefinio.O princpiodadignidadedapessoahumanapodeindicaraabsolviodoacusado,mastambmpode darfundamentosuacondenao,comodemonstradoporSantiagoNino.Quandoseconfrontaa aplicaodeumaregra,ointrpretedeveprimeiramentebuscarosprincpiossetoriaisqueregem amatria,poiselespermitemumamaiordeterminaoeconsequentementemaiorobjetividade nodiscursojurdico.Paraoafastamentodeumaregra,nodeveserapontadoumprincpiogeral, amenosquenohajaoutromaisespecficoparaabrangerocasoconcreto. Superaoderegras,estruturadoEstadoedireitosfundamentais Quandoestamosdiantedeumaregraestabelecidapelolegislador,existeumprincpioformalque lhedsustentao:oprincpioqueimpequeolegisladordemocraticamentelegitimadoseja,na maiormedidapossvel,quemtomeasdecisesimportantesparaacomunidade.Temos,assim,o princpiodalivreconformaodolegislador.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

Seestamosdiantedeumaregrasubstancialmentevlida,sustentadaporumprincpio constitucional,queemabstratonoviolaoutrasnormasconstitucionais,asuperaodessaregra diantedeumcasoconcretospodeseradmitidasesuaaplicaovaideencontroaumdireito fundamentaloucomprometeaprpriaestruturadosistemajurdico. Asregrasfuncionamtambmcomoinstrumentosparaalocaodepoder.Umtomadordedecises nolimitadoporregrastemopoder,aautoridade,eajurisdioparalevartodasascoisasem contae,poroutrolado,aquelelimitadopelasregrasperdeaomenosumpoucodessajurisdio.O estabelecimentoderegrasproduzumaalocaodepoderintertemporal,diminuindoograude diferenaqueamudanadepessoalemumainstituiopodecausar,principalmenteemtribunais deapelao,mastambmemcorposlegislativos.Vejase,porexemplo,oconjuntoderegras constitucionaisquelimitaopoderdelegislare,maisainda,opoderdealteraraConstituio, evitandoqueasmudanassejammuitofceisoumuitofrequentes.

AConstituiobrasileiraconfereprimariamenteaolegisladoracompetnciaparaaconcretizao dosdireitosfundamentais,oquesedmedianteaedioderegras.Parasuperlas,nobastaa meracontraposiodeumprincpioqueestariasendoinvadidonocasoconcreto.Oprincipio trazidoemcontraposioregradevegarantirumdireitofundamentalouentoaprpria integridadedosistemajurdico,comofazemosprincpiosqueestruturamoEstadodemocrticode direito. Superaoderegrasehierarquiadasnormas Umacondioapontadaporvilaqueasuperaodeumaregrapelacontraposiodeum princpiospossvelquandoestedehierarquiasuperiordaregra.Assim,umaregra estabelecidaematoregulamentarspodesersuplantadapelarazooriundadeumprincpiolegal ouconstitucional.Nomesmoraciocnio,umaregralegalspodesersuperadaemrazodeum princpioconstitucional. Colocadaassim,aexigncianoapresentaproblemas.Todavia,comoprocedernocasodasregras constitucionais?Asregrasconstitucionaisnoadmitemsuperao?

AtesedahierarquiaentreasnormasdaConstituionotemsidoacatadapeloSTF, 21enem possvelaplicaromodelodeAlexynoconfrontoentreregraseprincpiosdaprpriaConstituio, poisoprincpiomaterialnoseriacapazdesuplantaroprincpioformalquesustentaaregra,j queesseprincpioformaltambmoquesustentaoprincpiocontraposto,dentrodeummodelo positivista.Deoutraponta,regrasconstitucionaistambmpodemsersuperadas,comofoiocaso daIFn2.9155.HregrasconstitucionaisqueformalmenteestonaConstituio,mas estabelecemapenasdireitossecundrios,quemuitobempoderiamconstardalegislaoordinria, equesomenteforamincludasnotextoconstitucionalporforadopactopolticofirmadona ocasiodaassembliaconstituinte.Nosevislumbra,portanto,impedimentosuperaodessas regrasemumdeterminadocasoconcreto.

Assim,entendemosqueocritriodahierarquiasuperiordoprincpionoumcritrioconsistente, motivopeloqualpreferimosocritriodoprincpiodedireitofundamentaloudegarantiado sistema,explicadoanteriormente. Parmetrosparaasuperaodeumaregrapeloconfrontodeumprincpio Combasenessaspremissas,formulamososseguintesparmetrosparaasuperaodeumaregra pelaoposiodeumprincpiojurdico:


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

oprincpiomaterialcontrapostoaoprincpiomaterialquejustificaaregradeveseromais especficopossvel oprincpiomaterialcontrapostoaoprincpiomaterialquejustificaaregradeveserum princpiodedireitofundamentaloudegarantiadosistemajurdico oprincpiomaterialcontrapostodeveter,nocasoconcreto,umpesomaiordoqueo princpiomaterialquesustentaaregra

Utilizandotaisparmetros,criamosbalizasquediminuemasubjetividadenaaplicaodos princpiosjurdicose,tambm,podemosreconstruirasdecisesjudiciaisemqueumaregrafoi superadaemumcasoconcretoporrazesadvindasdeumprincpiojurdico,verificandosua justezadentrodeumaargumentaojurdicacoerente.

oprincpiomaterialcontrapostodeve,nocasoconcreto,superaroprincpioformalque sustentaaregra.

Noquetangeaomaiorpesodoprincpiodanointerveno,ficadifcilargumentarpelaexistncia deumamargemdeaoepistmicanormativa,poisoincisoVIdoart.34daCFabreuma especficaexceoaodispostonoseucaput.Abrese,porm,umamargemdeaoepistmica empricarelativamenteaoprincpiodareservadopossvel,poisficoucomprovadoqueoEstado noteriacondiesdearcarcomopagamentodetodososprecatriosalimentaressem comprometeroutrosserviospblicos.Mas,aindarestariasuperaroprincpioformalquesustenta aprpriaregraconstitucionaldoincisoVIdoart.34que,dadaasuaorigem,temumaforamuito grande.Asadaadotadapelotribunal,comoocorrenamaioriadessescasosdificlimos,foi reconstruiraregraa d h o c passandoafixarosentidododispositivodaseguinteforma:a desobedinciaordemjudicialquejustificaaintervenoadesobedinciadolosa,quenose configuraquandooEstadonopagaosprecatriosporausnciaderecursos.22 AfalhadadecisodoSTF,nonossoentendimento,foinoterlevadoemcontaoprincpioformal quesustentaaregraafastada.Seotribunaltivesselevadoesseprincpioemconsiderao,teria maioresdificuldadesemsuperararegracombaseemumargumentoconsequencialista,oque poderiaterconduzidoaumadecisointermediriaemaisracional.Porexemplo,ainterveno poderiaserlimitadaaqueoEstadoapresentasseumprogramadepagamentodosprecatrios,que nonecessariamentedeveriamserpagosemnicoexerccio,masdentrodaspossibilidades financeiras.Nopoderpagartudodeumavezdiferentedenopoderpagaralgumacoisa,oude irpagandoaospoucos.Assim,adecisodoSTF,pornoatentarparaaforadaregraoriundado atoqueainstituiu,acaboupordarumapermissoparaainadimplnciadosestadosemrelao aoscredoresparticulares. 5.Concluses
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

VejamosocasodaIFn2.915/DF,exposto,emqueoSTFafastouaregradoart.34,VI,daCF, pelaaplicaodeumprincpiojurdico.NovotodoministroGilmarMendespodemosverificarqueo primeiroparmetrofoiatendido,poisfoiselecionadoumprincpioespecficoqueregeamatria, qualseja,oprincpiodanointerveno,abstradodoart.34,caput, daCF.Outroprincpio selecionado,tambmatendendoaorequisitodaespecificidade,foiodareservadopossvel.Note sequeoministroGilmarMendespoderiaterescolhidooprincpiodoestadodedireitooumesmoo princpiofederativo,masissoscontribuiriaparaumamaiorindefinioeummaiorsubjetivismo dadeciso,hajavistaaabrangnciaeamenorespecificidadedessesprincpios.Osegundo requisitotambmfoiatendido,poisosprincpioscontrapostosestoligadosdiretamenteprpria estruturadosistemajurdicoedoestadodedireito.Aquestosecomplicaquantoaoterceiroeao quartorequisitos,tendoemvistaquearegrasuperadatambmsustentaoestadodedireito, especficaefoiinstitudapeloprpriolegisladorconstituinteoriginrio,oquelhedumaforaque nopodesermeramenteignorada.

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

Procuramosdemonstrarnesteartigoqueasregrasjurdicassosuperveis,ouseja,aindaque reunidasascondiesparasuaaplicao,mesmoassimelaspodemnoseraplicadasemrazoda excepcionalidadedocasooudacontraposiodeumprincpio.Afastase,assim,aideiadeDworkin quantoaocarter"tudoounada"dasregrasjurdicas.

Anoaplicaodasregraspoderesultardevriascausas,notadamenteafaltadascondiespara suaaplicao,comoavalidade,aexistncia,aeficciaeaincidncia.Todavia,essescasos, inclusiveodenoincidnciaqualificadapelaincidnciadeumaregradeexceo,nose confundemcomasuperaodaregrajurdica.Nasuperao,inevitavelmentehaverorecursoa argumentosnoinstitucionaisouconsequencialistas. Asuperaodaregraadvmdasuaprprianatureza,poissendoumageneralizaodopassado compretensoderesoluodeumcasofuturo,fundadanarelaodeprobabilidadecomuma justificaoalmejada,podeseverdiantedeexperinciasrecalcitrantes,emqueageneralizao afastadaporrazessurgidasnocasoconcreto.

Asrazesfornecidaspelaregrasoentrincheiradas,poisresistemalteraoanteaexperincias recalcitrantes,masmesmoassimsosuperveis.Asregras,portanto,sorazesprimafaciepara aao,enorazesdefinitivas,pormapresentamumaforamaior,poisparasuperlasdevem servencidasasrazesquelhesosubjacentes,bemcomoasrazesquelevaramsuainstituio. Paraasuperaodaregra,requerseademonstraodequeaexcepcionalidadedocasoexigeque osistemajurdicopositivosejacolocadoemumsegundoplanoequesebusqueumasoluo especficaforadosistemapararesolvlo.Essademonstraooujustificaopodeestarbaseada naprpriafinalidadesubjacenteregraounosprincpiossuperioresaela.Quandoseenfocaa finalidadesubjacenteregra,asuperaopodeserexplicadapelareduoteleolgicaoudo postuladodarazoabilidade.Asuperaodeumaregratambmpodeserjustificadapelorecursoa umprincpiosuperior.Nessecaso,aaplicaodaregraconduzaumestadodecoisasqueseope aoestadodecoisasperseguidoporoutroprincpio.

Emqualquerdosenfoques,devemserobservadoscertosparmetrosargumentativos.Autilizao dessesparmetroscriabalizasquediminuemasubjetividadenaaplicaodosprincpiosjurdicose quepermitemreconstruirasdecisesjudiciaisemqueumaregrafoisuperadaemumcaso concreto.Obviamente,nohcomoafastartodaadiscricionariedadepossvelnematenderao idealdeDworkindeencontrarumanicarespostacorretaparacadacaso.Esseumconflito inerenteaodireitoeinafastveldaargumentaojurdica:atensoentrejustiaesegurana jurdica. Referncias

ALEXY,Robert. Teoriadaargumentaojurdica.Ateoriadodiscursoracionalcomoteoriada justificaojurdica.TraduodeZ.H.S.Silva.SoPaulo:Landy,2001. ______.Eplogoalateoriadelosderechosfundamentales.RevistaEspanoladeDerecho Constitucional,ano22,n.66,p.1364,2002a. ______.Teoriadelosderechosfundamentales.TraduodeErnestoGarznValds.

AARNIO,Aulis.Latesisdelanicarespuestacorrectayelprincipioregulativodelrazonamiento jurdico.Doxa,Alicante,n.8,p.2338,1990.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

Madrid:CentrodeEstdiosPolticoseConstitucionales,2002b.

ATIENZA,Manuel.As razesdodireito.TraduodeMariaC.G.Cupertino.SoPaulo:Landy, 2002. ______MANERO,JuanRuiz.Laspiezasdelderecho.Barcelona:Ariel,1996. VILA,Humberto.Teoriadosprincpios.Dadefinioaplicaodosprincpiosjurdicos.SoPaulo: Malheiros,2003. ______.Argumentaojurdicaeimunidadedolivroeletrnico.RevistaDilogoJurdico,v.1,n.5, Salvador.Disponvelem:<www.direitopublico.com.br>.Acessoem:20mar.2004. ______.Sistemaconstitucionaltributrio.SoPaulo:Saraiva,2004.

ATALIBA,Geraldo.Hiptesedeincidnciatributria.6.ed.SoPaulo:Malheiros,2002.

ARISTTELES.ticaaNicmaco.TraduodeP.Nassetti.SoPaulo:MartinsClaret,2002.

BARROSO,LusRoberto.O direitoconstitucionaleaefetividadedesuasnormas.RiodeJaneiro: Renovar,2001. ______BARCELLOS,AnaPaulade.Ocomeodahistria.Anovainterpretaoconstitucionaleo papeldosprincpiosnodireitobrasileiro.InteressePblico,n.19,p.5180,2003.

BAYN,JuanCarlos.Sobrearacionalidaddedictareseguirreglas. Doxa, Alicante,n.19,p.143 162,1996. BOBBIO,Norberto.Teoriadanormajurdica.TraduodeF.P.BaptistaeA.B.Studatti.Bauru: Edipro,2001.

CALVO,RaulVERNIER,Carlos.Racionalidaddelasjustificacionesconsecuencialistasenlas decisesjudiciales.Isonomia,Alicante,n.19,p.155182,2003. FIGUEROA,AlfonsoGarcia.Laincidnciadeladerrotabilidaddelosprincipiosiusfundamentales sobreelconceptodederecho.Diritto&QuestionePubliche,n.3,p.197227,2003. HAGE,Jaap.Reasoningwithrules.Naessayonlegalreasoninganditsunderlyinglogic.Dordrecht: Kluwer,1997. ______.LawandCoherence.RatioJris,v.17,n.1,p.87105,Mar.2004. DWORKIN,Ronald.Takingrightsseriously.Cambridge:HarvardUniversityPress,2001.

HART,HerbertL.A. Oconceitodedireito.3.ed.TraduodeA.R.Mendes.Lisboa:Calouste Gulbenkian,2001. KELSEN,Hans.Teoriapuradodireito.TraduodeJ.B.Machado.SoPaulo:MartinsFontes, 2000.

LARENZ,Karl. Metodologiadacinciadodireito.3.ed.TraduodeJosLamego.Lisboa:Fundao CalousteGulbenkian,1997. NOVELLI,FlvioBauer.Normaconstitucionalinconstitucional?Apropsitodoart.2,2,da EmendaConstitucionaln3/93.RevistadeDireitoAdministrativo, RiodeJaneiro,n.199,p.21 57,1995. PECZENIK,Aleksander.Onlawandreason.Dordrecht:Kluwer,1989. ______.LosprincipiosjurdicossegnManuelAtienzaYJuanRuizManero.Doxa,Alicante,n.12, p.327331,1992.
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

NINO,Santiago.ticayderechoshumanos.2.ed.BuenosAires:Astrea,1989.

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

PONTESDEMIRANDA.Tratadodedireitoprivado.2.ed.Campinas:Bookseller,2000.Partegeral tomoI. SCHAUER,Frederik.Playingbytherules.Aphilosophicalexaminationofrulebaseddecision makinginlawandinlife.Oxford:Clarendon,1991. ed.Madrid:Trotta,1999 ZAGREBELSLY,Gustavo. Elderechodctil.Ley,derechos,justicia.TraduodeMarinaGascn.3. ROSS,Alf.Direitoejustia.TraduodeE.Bini.SoPaulo:Edipro,2003.

PERELMAN,Cham.Lgicajurdica.TraduodeV.K.Pupi.SoPaulo:MartinsFontes,2000.

______.Derechoyrazn.TraduodeErnestoGarznValdez.Mxico:Fontanamara,2000.

1STF.ADI1.689/PE,Pleno,rel.min.SydneySanches,unanimidade,RTJ185/487. 2STF.HC77.724/SP,Pleno,rel.min.MarcoAurlio,unanimidade,RTJ177/329. 3Vide,entreoutros,STF,MI485/MT,Pleno,rel.ministroMaurcioCorra,unanimidade,RTJ

186/28.
4

AquiprecisamosfazerumaobservaopropostadeHumbertovila.Oautorafirmaquea justificaoexigidaparaaaplicaodaregrajurdicaconsistenaavaliaodacorrespondncia entreaconstruoconceitualdosfatoseaconstruoconceitualdanorma,porm,comovimos,a justificaodaaplicaodaregraexigeaconsideraodeoutroselementosexternos,comoa validade,existnciaeaeficcia,quesoestranhosjustificaodosprincpiosjurdicos,jque estesdispensamainstituioatravsdeumrgoestatal.Vejase,porexemplo,oprincpioda seguranajurdica,inerenteaoestadodedireito,pormnoenunciado.Nemporisso,aquesto devalidadeentranocontextodajustificaodoprincpio.


5DeacordocomHumbertovila,argumentosinstitucionaissoaquelesque,porserem

determinadosporatosinstitucionais,tmcomopontoderefernciaoordenamentojurdico, possuindomaiorcapacidadedeobjetivao,aocontrriodosargumentosnoinstitucionais,que possuemmenorcapacidadedeobjetivaoporseremdecorrentesapenasdoapeloaosentimento dejustia.


6GeraldoAtalibatambmconsideraaincidnciaumfenmeno.Dizodoutrinadorque"costumase

designarporincidnciaofenmenoespecificamentejurdicodasubsunodeumfatohiptese legal,comoconsequenteeautomticacomunicaoaofatodasvirtudesjurdicasprevistasna norma".


7STF.RE219.983/SP,Pleno,rel.min.MarcoAurlio,unanimidade,RTJ171/338 8Destaforma,quandoseavaliaseumaregravlida,eficazeexistente,asquestesdefatoso

irrelevantesouacidentais,emgeraldispensandoaproduodeprovas.oquesefaznessescasos,
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2008,n.249,set./dez.2008

naverdade,umaavaliaolgica,tomandoporobjetoasprpriasnormasexistentesnodireito positivoenofatosempiricamenteobservados.
9Oexemplooseguinte:existeumaregraquedeterminaquetodocriminosodeveserpunido

Johncriminoso,logodeveriaserpunidoporm,ocrimedeJohnestprescritonestecasoa regraquedeterminaquetodocriminosodeveserpunidonoseaplicaaJohn,muitoemboratenha reunidotodasascondiesparasuaaplicao.


10Haageatcontrapeoargumentodafaltadeespecificaodaregrainicialmenteproposta,mas

recusaestarespostaalegandoquearegracompleta(regrainicial+regradeexceo)foi,na contextodajustificaoearegracompletapodemuitobemservisualizada,apriori, com elementosdentrodoprpriosistema,conformealiodeLarenzjdescrita.


11STF.HC73.662/MG,2Turma,rel.min.MarcoAurlio,pormaioria,RTJ163/1028.
12

verdade,construdaaofinal,apsadeciso.Defato,aregracompletaaplicvelaocasos identificadaaofinaldodiscurso,pormaargumentaojurdicatemsuaatenofocadaparao

Videsmulas279doSTFe7doSTJ.

13STF.HC81.2686/DF,1Turma,rel.min.SeplvedaPertence,unanimidade,RTJ180/315. 14STF.HC73.662/MG,2Turma,rel.min.MarcoAurlio,pormaioria,RTJ163/1028. 15Porcoincidncia,oexemplotrazidoporPerelmanodeumatentadoviolentoaopudor

cometidocontrapessoafrancesade13anos,semviolncianemameaa.
16

Sobrearelevnciamoraldeseguirodireito,videPeczenik.

17TomamosaquiumconceitodecoernciamaisamploaqueserefereHage. 18SeriamexceesasregrascontidasnaprpriaConstituio,partindodopressupostode

inexistnciadehierarquiaentreasnormasconstitucionais. DJde28112003.Ementrion2.1341.
20

19STF.IF2.9155/SP.Pleno,rel.min.MarcoAurlio.Rel.p/ac.min.GilmarMendes,pormaioria.

EssaproposiodenominadaporAlexyde"segundaleidaponderao".

21STF.ADI815/DF,Pleno,rel.min.MoreiraAlves,DJUde1051996. 22Esteochamado"dilemadaexignciaderacionalidade".Ocomportamentoracionaldojuiz

exigequeeleatueconformeodireito,masquetambmaprecieaconsequnciadesuasdecises. Quandoessasduasexignciascolidem,noraramenteojuizoptapormodificaradescriodos fatosantecedentesdanormageral,demodoqueelanosejaaplicadaaocaso.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Paraalmdoprincpiodaprecauo*
CassR.Sunstein

Resumo Oprincpiodaprecauoteminfluenciadomuitossistemasjurdicosemtodoomundo.Emsuas variadasversese,principalmente,naversoforte,oprincpioimpeonusdaprovaquelesque

criamumriscopotencial,almderequereraregulaodasatividadesemquesto,aindaqueseja impossvelprovarograudeprobabilidadedeessasatividadesproduziremdanossignificativos.Em suaversoforte,oprincpiodaprecauodeveriaserrejeitado,noporqueconduzaadirees ruins,masporquenolevaalugarnenhum.Oprincpio,literalmente,paralisanteproibindo tantoainaoquantoaregulaoseveraequalquercoisaentreessesdoisextremos.Issosedeve aofatodeque,noscasosrelevantes,todopassodado,incluindoainao,criaalgumriscosade, aomeioambienteouaambos.Essepontolevantamaisumenigma:Porquefrequentementesev noprincpiodaprecauoumafonteefetivadeorientao?Arespostaestemconhecidos mecanismoscognitivos,identificadosporeconomistascomportamentais.Emmuitoscasos,a aversoperdacumpreumpapelsignificativo,acompanhadadafalsacrenadequeanatureza benigna.svezes,oqueestemcenaadisponibilidadeheurstica.Probabilidadesnegligenciadas tambmtmseupapel.Muitasvezes,aquelesqueusamoprincpiodaprecauosovtimasdo quepodemoschamardeindiferenaquantoaosefeitossistmicos(systemneglect),aqual envolveumafalhaemlevaremcontaosefeitossistmicosdaregulao.Podemoscolherexemplos eminmerasreas,comoaregulaodoarsnico,aquecimentoglobaleprotocolodeKyoto, energianuclear,regulaodemedicamentos,clonagem,regulaodepesticidasemodificao genticadealimentos.Ossalutaresobjetivosmoraisepolticosportrsdoprincpiodaprecauo deveriamserpromovidosporoutroscaminhosemtodosmaiseficazes. Palavraschave Princpiodaprecauo.Risco.Efeitossistmicos Introduo Emtodoomundo,huminteressecrescenteemumaideiasimplesderegulaoderisco:emcaso dedvida,sigaoprincpiodaprecauo.1Evitequaisquermedidasquecriemapossibilidadede

dano.Atqueseconfirmeaseguranadamedida,precisosercuidadosonoexijaprovas incontestveis.Parausarumafrasedeefeito:melhorprevinirqueremediar( bettersafethan sorry).Navidacotidiana,apelosdestetipoparecemserbastanteracionaiseinclusivefazemparte daracionalidadehumanacomum.Pessoascompramdetectoresdefumaaecontratamseguros, usamcintodeseguranaecapacetes,mesmoquesejaimprovvelqueseenvolvamemacidentes. Serqueesseraciocniodeveriaserseguidotambmporreguladoresracionais(rational regulators)?Muitaspessoasacreditamquesim.2 A.Problemascomaprecauo


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Meuobjetivoaquiconsisteemquestionaroprincpiodaprecauo.Noporqueelenoslevea direesruins,masporque,levandoseemcontatudoquerelevante,oprincpionolevaalugar medidaentreessesdoisextremos.3Paraexplicaresseproblemamuitorapidamente,oprincpioda algum.Oprincpioameaaserparalisante,proibindotantoaregulao,quantoainaoequalquer precauonosforneceajudaapenasseestivermoscegosparamuitosaspectosdesituaesde riscorelacionadasaoproblemaeconcentradosapenasnumaparterestritadoqueestem jogo.4Umapartesignificativademinhadiscussotercomofinalidademostrarporqueisso ocorre.Tambminsistireinofatodequeoprincpiodaprecauosnosda(falsa)impressode serfuncionalgraasamecanismoscognitivosidentificveis,oquenosinduzveroproblemade formaestreita,enoabrangente.Nessaperspectivaestreita,possvelnegligenciarouignorar algunsdosriscosqueefetivamenteestopresentes.Enfatizoquetemosboasrazesparaendossar osobjetivosquemotivammuitaspessoasaacreditarnoprincpiodaprecauo.Essesobjetivos incluem:aimportnciadaproteocontrariscos,sadeeaomeioambiente,aindaqueesses riscossejamremotos,anecessidadedesecuidardeefeitoscolateraisindesejadosprovenientesde mudanastecnolgicas,bemcomoanecessidadedeseassegurardequepasesricospaguem,na justamedida,paramelhorarascondiesdomeioambienteereduzirosriscosnessaesfera.No entanto,oprincpiodaprecauoummeiocrueldepromoverestesobjetivos,quedeveriamser perseguidosdiretamente.Noprocurodesenvolvernenhumasubstituiodoprincpio,mas argumentonosentidodeumavisomaisamplaparaaregulaoderiscos. Aofazlo,poreiemquestoumaideiaqueestrapidamentesetornandoabasedapoltica regulatria.5Defato,afirmasequeoprincpiodaprecauosetornou,ouestsetornando,parte

cogentedodireitointernacionalconsuetudinrio.6Emmeadosdadcadade1970,apoltica precauo.7Noqueserefereaosriscos,jseafirmouqueapolticaalemencaraaprecauo comoumaideiaaltamenteintervencionista,englobandoumainterpretaofrouxaeabertada importantes,sem,noentanto,usarotermoexplicitamente,permitindoouexigindoregulaocom precauo.8NosEstadosUnidos,oCongressoconstruiuumanoodeprecauoemalgumasleis baseempresunesconservadoras.9Oprincpiodaprecauotevepapelfundamentalem documentosinternacionais,tornandoseonipresente.Hnomnimo14documentosinternacionais N a t u r e z a , n a q u a l s e r e c o n h e c e u i n t e r n a c i o n a l m e n t e o p r i nc p i o p e l a p r i m e i r a v e z , sugerindoquandopotenciaisefeitosadversosnosocompletamenteconhecidos, ambientalalemfoifundadacombasenoVorsorgeprinzip,oqualumprecursordoprincpioda

ondeseencontramvariaesdessanoo.10Em1982,naCartadasNaesUnidasparaa

asatividadesnodeveriamproceder. 1 1 ADeclaraodoRiode1992sobreMeioAmbientee Desenvolvimentoafirma:Comofimdeprotegeromeioambiente,oprincpiodaprecauo deverseramplamenteobservadopelosEstados,deacordocomsuascapacidades.Quandohouver ameaadedanosgravesouirreversveis,aausnciadecertezacientficaabsolutanoser utilizadacomorazoparaoadiamentodemedidaseconomicamenteviveisparaprevenira degradaoambiental.12 AamplamentepublicizadaDeclaraodeWingspread,gestadaemumencontrodeambientalistas em1998,vaialm:Quandoumaatividadeaumentaasameaasdedanosadehumanaou ambiental,medidasdeprecauodevemsertomadasmesmosealgumasrelaesdecausaeefeito noforamcomprovadascientificamente.Nessecontexto,oproponentedaatividade,noopoder
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

pblico,devearcarcomonusdaprova. 13OtratadodaUnioEuropeia(EU)estabelecequea fevereirode2000,oprincpiodaprecauofoiexplicitamenteadotadopelaComissoEuropeia, oficialsobreoprincpio,16hecosinconfundveisdoprincpionasleisambientaisnorte listouoprincpiocomoumadasideiasmaisimportantesde2001.18 polticadaUErelativaaomeioambientedeveserbaseadanoprincpiodaprecauo. 14 E m juntamentecomdiretrizesdeimplementao.15Noobstanteaambivalncianorteamericana americanas.17OprincpiodaprecauorecebeugrandeapoionaNewYorkTimeMagazine,que Emmuitosaspectos,oprincpiodaprecauoparecebastanterazovel,atmesmoatraente.19 Parajustificararegulao,acertezadedanonodeveserexigidaumrisco,atmesmobaixo, podesersuficiente.Fazsentidogastarrecursosparaprevenirmesmoumachancepequenade desastrepense,porexemplo,nagrandequantidadederecursos,noapenaspecunirios,queso investidosparapreveniratentadosterroristas.Emcondiesrazoveis,vlidodespenderesses recursosmesmoseaprobabilidadededano,emcasosindividuaisoumesmonototal,for relativamentebaixa.Oprincpiodaprecauopodeservistocomoumapeloporumtipodeseguro regulatrio.Certamente,oprincpiopodefazeralgumbemaomundoreal,estimulandogovernosa enfrentarproblemasnegligenciados.Apesardisso,insistireinofatodequeoprincpionopodeser totalmentedefendidonessesmoldes,simplesmenteporqueosriscosestosemprepresentesnas situaessociais.Qualqueresforoparatornaraprecauouniversalserparalisante,proibindo qualquerpassoimaginvel. B.Precauoeracionalidade Noentanto,seforverdadequeaversofortedoprincpiodaprecauonotil,pois literalmentenotemsentido,comopodemosexplicarsuainflunciaextraordinria?Maisainda, comoexplicaracrenageneralizadadequeesseprincpiopodeedeveguiardecisesregulatrias? Mencioneiseuvalorpragmticoe,indubitavelmente,oprincpioinvocadoestrategicamentepor atorespolticoscominteressesprprios.Porexemplo,fazendeiroseuropeusinvocamaideiada precauoparasufocarcompetidoresamericanos,osquaissomuitomaispropensosaconfiarem daracionalidadeepercepohumanasnosfornecemcincoindciosteis. 1.Aversoperda Frequentemente,oprincpiodaprecauopareceatraentedevidoaversoperda.Oponto centralaquiqueaspessoaspreferemnoterprejuzoaviraterganhoscorrespondentesaessa

plantaesgeneticamentemodificadas.20Apesardisso,minhasugestoadequeacompreenso

mesmaperda.21Parecemuitopiorgastardoprpriobolsoouregredirnasituaoemquese encontranomomentodoquearcarcomocustodeoportunidadeouperderbenefcioscomo resultadodesecontinuarnasituaoatual.Nocontextodosriscos,aspessoastendemafocarnos prejuzosqueestoassociadosaalgumaatividadeouperigo,desconsiderandoosganhosque podemestarassociadosaessamesmaatividadeouaoperigo.Devidoaversoperda,o princpiodaprecauogeralmentesetornaoperacional,jqueaspessoasseprevinemcontra danospotenciaissituaoatual,masnegligenciambenefciospotenciaisqueseriamganhos


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

certos.Outropontoqueserelacionaintimamentecomesseodequeriscosnofamiliares p r e o c u p a m m u i t o m a i s q u e a q u e l e s c o n s i d e r a d o s f a m i l i a r es , m e s m o s e e s t e s f o r e m estatisticamentemaiores.Naprtica,oprincpiodaprecauomuitomaisafetadoporessefato. 2.Omitodanaturezabenevolente Aaversoperda,frequentemente,estacompanhadadeumafalsacrenadequeanatureza essencialmenteboa.22Talcrenaconduzaspessoasacreditaremquesuaseguranaesuasade estoemrisco,namaioriadasvezes,devidointervenohumana.Ascrenasnasegurana relativadanaturezaenoriscorelativodenovastecnologiasfrequentementeinformamoprincpio daprecauo. 3.Aheursticadadisponibilidade Sabesequeaspessoasfocamemalgunsriscossimplesmenteporquesoconhecidos,aocontrrio determinadorisco,mesmoqueexistamoutrosriscosemjogo,aheursticadadisponibilidade umarazocomumparatanto.Quandoaheursticadadisponibilidadeestemao,certosperigos sedestacam,independentementedeseremestatisticamentealtosouno.24Porexemplo,os isto:esteltimoperigovemrapidamentemente. 4.Indiferenaquantoprobabilidade Comfrequncia,aspessoastendemanegligenciaraprobabilidadedeocorrnciadeummau resultadoemvezdisso,focamoresultadoemsi.26 Oprincpiodaprecauogeralmenteincorporaumaformadeindiferenaquantoprobabilidade. Aomenosesseocasoquandooprincpiodaprecauoinvocadoemfavordecontroles rigorososderiscospoucoprovveis,aindaqueasconsequnciasdessessuperriscoscriemnovos riscoscomasmesmasprobabilidades,oumesmocomprobabilidadesaindamaiores.27 5.Indiferenaquantoaosefeitossistmicos Frequentemente,oprincpiodaprecauorefleteaindiferenageralemrelaoaosefeitos sistmicosdaregulao.28Aoseolharparaumproblemasingular,podeserdifcilenxergaras consequnciasintegraisdaintervenopormeiododireito.svezesoprincpiodaprecauo pareceserfuncionalsomenteporqueumsubconjuntodeefeitosrelevantesestemtelae,como resultado,parecequenohnecessidadedesetomarprecauescontraoutrosefeitoscolaterais possveis,osquaistambmenvolvemsadeesegurananoregistrados.Umaspectoimportante
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

deoutrosriscos.23Assim,quandooprincpiodaprecauoparecerequerercontrolergidodeum

perigosassociadossondasdecalorrecebempoucaatenopblica,enquantoosperigos

associadossviagensareasatraemsignificativamenteointeressepblico.25Umarazopara

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

daindiferenaemrelaoaosefeitossistmicosaindiferenaquantoaotradeoff (tradeoff discordamdestesquandotratamderiscos.Issopodeserresultadodofatodequeespecialistas seatrairpeloprincpiodaprecauo,emgrandemedida,pelamesmarazo. *** Umdosmeusobjetivosprincipaisdemonstrarqueoprincpiodaprecauospodeser operacionalizadonostermosdescritosanteriormente. Aperspectivadaeconomiacomportamentallanaluz,simultaneamente,sobretrsaspectos diferentes:naoperaodoprincpionaexplicaodeseuintriganteapeloenasugestodepor queeledeveriaserabandonado,ou,nomnimo,substancialmentereformulado.Almdisso,a economiacomportamentalcapazdefornecerumamelhorcompreensodosusosearmadilhasdo antigoadgiomelhorprevenirqueremediartemademuitasdasmesmasobjeesfeitasao princpiodaprecauo.Notentareiidentificarumprincpioconcorrentequereguladoresracionais possamadotar.Noentanto,queroencorajaressesreguladoresaolharemaquestoemuma perspectivamaisampla,enoestreita,acompreenderemque,daformapelaqualvemsendo aplicado,oprincpioproblemticoprecisamenteporcolidircomessaideia.Muitosdaquelesque endossamoprincpioprocuramevitarquesenegligenciemconsequnciasfuturas,quese desconsideremosinteressesdaquelesquesofremgrandesprivaesequesefaamdemandas impossveisporprovasinequvocasderegulao.Noentanto,comopodemosver,oprincpioda precauoumaformacruele,svezes,perversadepromoveressesobjetivos,quepodemser alcanadosporoutroscaminhos,atmesmomelhores.Aprincipalfinalidadedesteartigosugerir anecessidadedousomaisdiretoeefetivodeestratgiasparapromoverosalutarobjetivoda regulaodorisco. Esteartigodivideseemquatropartes.Aprimeiratraabrevementeanaturezaeoapelodo princpiodaprecauo.Asegundaexplicaporqueoprincpioparalisante,referindose especialmentesquestesreferentesaoarsnico,aquecimentoglobal,energianucleare engenhariagenticaalimentar.Aterceirapartesugerequeessaaparenterazoabilidadedo princpiomelhorcompreendidaluzdasquestescomportamentaisacimamencionadas.Altima parteapresentaumabreveconcluso,naqualdefendeanecessidadedeversesmaisamplasdo princpio. I.Oprincpiodaprecauo:definioeapelo Afirmeiqueoprincpiodaprecauogozadeamploapoiointernacional,31masoqueelesignifica ourequer?Hinmerasdefiniesnocompatveisumascomasoutras.32Podemosimaginarum contnuodeinterpretaes:emumpontoextremo,asversesfracassquaisnenhumapessoa razovelpoderiaobjetar,enquanto,nooutroextremo,estoasversesfortes,queparecem exigirqueserepensedemaneirafundamentalapolticaregulatria. Aversomaiscautelosaefracasugere,decertaformasensatamente,queafaltadeuma
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

neglect),umafontedeconflitoentreespecialistaseleigosquandopensamsobreriscos.29Aqueles

levamemconsideraotantoosbenefciosquantoosprejuzosassociadosprticaemquesto, enquantoosleigosestoprestandoatenoapenasnosprejuzos.30Acreditoqueestestendema

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

evidnciaconsistentedeperigonodevesermotivopararejeitararegulao.Aregulaopode

serjustificadamesmonaimpossibilidadedeseestabelecerumaconexodefinitiva,porexemplo, entrenveisbaixosdeexposioacertassubstnciascancergenaseefeitoscolateraissade humana.Emespecialnestescasos,aregulaopodeserpromovidaseoscustosforem relativamentebaixos.Assim,aDeclaraodoRiode1992estabelecesensatamentequequando houverameaadedanosgravesouirreversveis,aausnciadecertezacientficaabsolutanoser utilizadacomorazoparaoadiamentodemedidaseconomicamenteviveisparaprevenira InternacionalparaProteodoMardoNorte,realizadaemLondresem1987,afirma: aceitarque,comoobjetivodeprotegeroMardoNortedeefeitosdanososprovveisdas substnciasmaisdanosas,umaabordagemdoprincpiodaprecauonecessria, sendoqueestaexigemedidasquepodemrequererocontroledasemissesdessas substnciasmesmoantesqueseestabeleaumaconexoatravsdeevidncias cientficasabsolutamenteclaras.34 Deformasimilar,aConvenoQuadrodasNaesUnidassobremudanasclimticasafirmaem linguagemcautelosa: Ondehameaasdedanossriosouirreversveis,afaltadecertezacientficaabsoluta nodeveriaserusadacomorazoparaadiar(...)medidas[regulatrias],levandoem consideraoquepolticasemedidasparalidarcommudanasclimticasteriamde levaremcontaarelaocustobenefcioparaassegurarbenefciosglobaisaomenor custopossvel.35. ADeclaraodeWingspreadvaialm: Quandoumaatividadeaumentaasameaassadehumanaouaomeioambiente, medidasdeprecauoteriamdesertomadasmesmosealgumasrelaesdecausa eefeitonoforemestabelecidascientificamente.Nestecontexto,oproponenteda atividade,enoopoderpblico,devearcarcomonusdaprova.36 Aprimeirafrasequeacabamosdecitarumaformulaoligeiramentemaisagressivaqueada DeclaraodoRio.Maisagressivaporquenoselimitasameaasderiscossriosou irreversveis.Noentanto,quandoasegundafrasedadeclaraoreverteonusdaprova,vaiainda maislonge.37Tudodepende,claro,doqueaquelescomonusdaprovadevemprovar. svezes,naEuropa,oprincpiodaprecauoentendidodeumaformaaindamaisforte, enfatizandoaimportnciadeseconstruirumamargemdeseguranaemtodasastomadasde
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

degradaoambiental. 33Nomesmosentido,adeclaraoministerialdaSegundaConferncia

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

tomadaparacorrigirumproblematologohajaevidnciadequeumdanopossaocorrer,no depoisqueodanojocorreu.39Emumaversorelativamenteforte,afirmase:

deciso.38Deacordocomumadefinio,oprincpiodaprecauosignificaqueaaodeveser

Oprincpiodaprecauoordenaquequandohriscodedanosignificativoaomeio ambienteesadeparaoutrosouparageraesfuturas,equandohincerteza atqueevidnciascientficasmostremqueodanonoirocorrer.40

cientficaquantonaturezadodanoouquantoprobabilidadedorisco,entodecises

deveriamsertomadasparaprevenirqueessasatividadessejamrealizadasamenose

OProtocolodeCartagenasobreBiossegurananoquadrodaConvenosobreaDiversidade

Biolgica,adotadonoano2000,tambmadotaumaversofortedoprincpio.41ADeclarao FinaldaPrimeiraConfernciasobreRiscodosMaresEuropeusafirmaqueopiorcenriopara determinadaatividadesrioosuficienteparaquemesmoumapequenaquantidadededvidas quantoseguranadaatividadedetenhaonoseulugar.42 OprofessorRichardStewartfazumatildistinoentrequatroversesdoprincpiodaprecauo, capturandotantoasversesfortesquantoasfracas:43 1)PrincpiodaPrecauocomoNoExcluso.Aausnciadecertezacientfica sobreasatividadesquerepresentamriscodeprejuzossubstanciaisnodeveria excluiraregulao. 2)PrincpiodaPrecauocomoMargemdeSegurana.Aregulaodeveriaincluir umamargemdesegurana,limitandoatividadesaumnvelabaixodoqualefeitos colateraisnoforamencontradosouprevistos. 3)PrincpiodaPrecauocomoMelhorTecnologiaDisponvel.Paraatividadesque tmumpotencialincertoparagerardanosubstancial,deveriaserimpostauma exignciadequeusemamelhortecnologiadisponvel,amenosqueosdefensores daatividadepossamdemonstrarqueelanoapresentariscosrelevantes. 4)PrincpiodaPrecauoProibitrio.Proibiesdeveriamserimpostasem atividadescujopotencialparagerardanossubstanciaisincerto,amenosqueos defensoresdaatividadepossamdemonstrarqueelanoapresentariscos relevantes. Ospargrafosacimamostramqueoprincpiodaprecauopodeserdescritotantoemtermosdo nveldeincertezaqueprovocaumarespostareguladora,quantoemtermosdaferramentaaser escolhidadiantedaincerteza(comonoscasosdeexignciastecnolgicasoudeproibies).A partirdacompreensodesseponto,podemosimaginarmuitasoutrasvariaessobreotema.Por exemplo,oPrincpiodaprecauocomodivulgaodeinformaopodedizerque,dianteda incerteza,quemsujeitapessoasariscospotenciaisdevedisponibilizarasinformaesrelevantes quelesqueestosujeitosaorisco.Odebatesobreosrtulosdeorganismosgeneticamente

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

modificadospodeservistocomoumdebatesobreessaformadeprincpiodeprecauo.44 PodesedizersobreoPrincpiodaprecauocomoincentivoeconmicoque,emcasodedvida, incentivoseconmicosdeveriamserusadosparareduzirriscospotenciais.Paracadaferramenta

seguranapodeemsimesmaserentendidadediversasformas,numcontnuoquevaidesdeuma outrosriscossociais,comolevarpessoasamudarparaprodutosmaisperigosos.

entreoproblemaquepedeaprecauoeaferramentaescolhida.46Aideiadamargemde

regulatria45humprincpiodaprecauocorrespondente,comconvergnciasoudescompassos

margempequena,projetadaparaneutralizarriscospossveis,atumamargemgrande,paralidar comospiorescenrios.Comopodemosver,margensmltiplasdeseguranaameaamaumentar NaEuropa,anarrativaoficialbastantefavorvelaalgumaversodoprincpiodaprecauo,ea complicada,poisoprincpiodaprecauoinvocadocontraalgunsriscos,masnocontra outros.48Paradarapenasumexemplo,aEuropafoimaisprecavidaemcasosdehormniosno

ComissoEuropeiaoadotouformalmente.47Noentanto,aprticaeuropeiamuitomais setordecarnes,enquantoosEstadosUnidosforammaisprecavidosemrelaodoenadavaca abordagemaltamenteprecavidanoquedizrespeitoaalimentosgeneticamentemodificados,50os

loucanosetordecarneseemdoaesdesangue. 49Enquantoasnaeseuropeiastiveramuma EstadosUnidosestiveramespecialmentedispostosacontrolarriscosassociadosasubstncias cancergenasadicionadasaalimentos.51Nocontextodoriscoocupacional,odireitoamericano muitomaisprecavidoque,porexemplo,odireitodaSucia.52OsEUAparecemseraltamente precavidoscomrelaoaataquesterroristaseafumaadecigarro,masmuitomenosemrelaoa armasdefogoeobesidade.Nopossomeaventurarafazerumsurveyaqui,masrazovel especularque,naprtica,nopossvelordenarasnaesemumrankingdeprecauo. Provavelmente,algumasnaespreocupamsemaisempreveniralgunsriscosdoqueoutros,e pontoeaessainevitabilidadeaseguir, 54poisissoestdiretamenteconectadocommeu umaadoogeraldoprincpiodaprecauoesconderessefatoinevitvel.53Retornareiaesse

argumentocentralnestetexto.Noentanto,acrescenteimportnciadoprincpionaEuropamerece atenoespecial,mesmoquesejapelosimplesfatodeaideiadaprecauoestarcumprindoum papeltoimportantenodebatepblico.

Sugeriqueasversesfracasdoprincpiodaprecauosotoimportantesquantoirrepreensveis. Todososdias,pessoastomammedidas(eincorrememcustos)paraevitardanosqueestolonge desetornaremefetivos.Nocaminhamosapporreasconsideradasperigosasnoite praticamosexercciocompramosdetectoresdefumaaafivelamosnossoscintosdesegurana atmesmoevitamoscomidascalricas.Governosconscientesestodispostosaconsiderara regulaoderiscosque,emcasosindividuaisoumesmocasoscoletivos,tenhamumarelativa probabilidadedeseconcretizar.Issoverdadeparaameaasterroristas,riscosambientaisemuito mais.Asversesfracasdoprincpiodaprecauoafirmamumtrusmo,queincontroversoe necessriosomenteparacombateradesordempblicaouasreivindicaesautointeressadasde gruposprivadosqueexigemprovainequvocadedano,algoquenenhumasociedaderacional requer.Essafunonodevesermenosprezada.Quaseumquintodosamericanos,porexemplo, concordourecentementecomasugestoinverossmildequeatqueestejamoscertosdequeo aquecimentoglobalrealmenteumproblema,nodevemosadotarnenhumamedidaquetenha custoseconmicos. 55svezes,aspessoasrealmentedoaimpressodeexigiremcertezaantes

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

desemostraremdispostasaincorreremquaisquercustos,egruposprivadosbemorganizados gostamdeexploraressefato.Namedidaemqueoprincpiodaprecauoneutralizaessa complexoe,nogeral,bastanterazoveldaComissoEuropeiasobreoprincpiodaprecauo.56O tendnciadesedemandarcerteza,eledeveseraprovado.Considere,nestesentido,ocomunicado comunicadoafirmaqueoprincpiodeveserconsideradodentrodeumaabordagemestruturada paraaanlisedorisco,oqueincluiavaliaodorisco,gestodorisco,[e]comunicaodo risco.57

Consequentemente,medidasbaseadasnoprincpionodevemsercegamentepreventivas,mas tomadas.58Maisimportante,medidaspreventivasdevemserproporcionaisaonveldeproteo escolhidoedevemestarbaseadasemumaanlisedospotenciaisbenefciosecustosdeaoou faltadeao(incluindoumaanliseeconmicadecusto/benefcioondeforapropriadoe factvel).59Aideiaderespostaproporcionaloreconhecimentodofatodequeoriscoraramente consideraesnoeconmicas,incluindoaaceitaopblicae,demaneiraumpoucomenos quandoponderaagirouno.62 podeserreduzidoazero. 60Aanlisedocustobenefciosensatamentereconhecearelevnciade sensata,recomendaqueaproteodasadetemprecednciasobreconsideraeseconmicas.61 simnodiscriminatriasemsuaaplicaoecoerentescommedidassimilarespreviamente

AComissotambmenfatizaaimportnciadaavaliaocientficadospotenciaisefeitosadversos Defato,orecursoaoprincpiodaprecauodizpressuporidentificaodeefeitospotencialmente

comunicadodaComissodeixavriasperguntasemaberto,mas,namedidaemqueutilizao princpiodaprecauoparachamaraatenoparaosriscospotencialmentesignificativosquando oscustosdecontrolenosoexcessivosougrosseiramentedesproporcionais,eleinteiramente razovel. Jqueasversesfracassorazoveis,eunoasdiscutireinesteartigo.Paraumaversofraca,a principaltarefaconsisteemencontrarmaneirasdefazercoincidiraextensodaprovacoma extensodaresposta.Provasfracasdoriscodedano,porexemplo,podemsustentarqueseexijam estudosmaisprofundossobreaquesto,enquantoprovasumpoucomaisfortespodemjustificara divulgaopblicadoriscoeprovasaindamaisfortespodemembasaraadoodecontroles regulatrios.Essetipodecalibragemmaisrefinadaseriaumcaminhoimportanteparase implementarumaversofraca.Noentanto,paraospropsitosdestetrabalho,entendereio princpioemumsentidoforte,comodeterminandoquearegulaosernecessriasempreque existirumriscopossvelsade,seguranaouaomeioambiente,aindaqueoselementosde provasejamespeculativosequeoscustoseconmicosdaregulaosejamelevados.Paraevitar absurdosevidentes,aideiaderiscopossvelserentendidacomoexigindocertopatamarde plausibilidadecientfica.Paraapoiararegulao,ningumconsiderasuficientequealgum,em algumlugar,afirmevalerapenalevarumriscoasrio.Jnoquetangeaoprincpiodaprecauo, comooentendoaqui,onusreferenteaopatamardeplausibilidademnimoe,umavez cumprido,humaespciedepresunoemfavordecontrolesregulatriosrigorosos.Acreditoque esseentendimentodoprincpiodaprecauoseencaixanosentendimentosdemuitosdeseus entendimentoseencaixatambmemmuitasdasformulaeslegaisdoprincpio.65

negativosaoladodeumaavaliaocientficaquemostradadosinconclusivosouimprecisos.63O

proponentesmaisentusiasmados64eque,comvariaesrelativamentemodestas,esse

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Porqueoprincpiodaprecauo,entendidonessesentidoforte,podeteresteapelogeneralizado?

primeiravista,arespostasimples,poisoprincpiocontmumaverdadeimportante:svezes, muitomelhorprevenirdoqueremediar.Devemoscertamentereconhecerqueumapequena probabilidade(leiaseumaem100mil)deumdanosrio(leiase100milmortes)mereceextrema ateno.vlidodespenderbastantedinheiroparaeliminaresserisco.Abaixaprobabilidadede umperigosematerializardificilmentepodeserumaobjeodecisivaaoscontrolesregulatrios quetmumachancerazoveldesucesso.Umacrticaeconomicamenteorientada,porm,pode observarquenossosrecursossolimitadoseque,sensgastarmosgrandesquantidadesde essaacrticamaissimplesaoprincpiodaprecauo.66 recursosemdanosaltamenteespeculativos,noestaremosalocandoossabiamente.Naverdade, Issoporque,anoserqueodanosejaverdadeiramentecatastrfico,nofazsentidofazerum enormeinvestimentoparaprevenirumdanoquetemumachanceem1bilhodeocorrer. Consideradoportodoscomovlido,oprincpiodaprecauopodedaraimpressodeexigirgastos enormeseindefensveis,esgotandonossooramentobemantesdeumaconsultaminuciosas opespossveis.67Setomarmosmedidasdispendiosasparaenfrentartodososriscospossveis, princpiolevariaaumfuturosombrio.68 pormaisimprovveisquesejam,vamosempobrecerrapidamente.Sobessepontodevista,o

Istotoverdadeiroparanaesquantoparaindivduos. Algumaversodesseraciocniosemdvidaconvincente,masficaasensaodequealgoest faltando.Comopossvelqueoprincpiodaprecauopossanoslevaraumfuturosombrio?Ser queoprincpionoexigiriacontraessemesmofuturo?Talvezarespostaresidaemalgunsfatos sobreacogniohumana.69Emalgunscasos,regulaodefatoumtipodeseguro,ouuma formadesecolocartrancasespeciaisemumaporta.Pensenaseguinteescolha:vocprefeririater (a)umaperdacertade$20ou (b)umporcentodechancedeperder$1.980? Emtermosdevaloresperado,(b),querepresentaumaperdaestatsticade$1.980,ligeiramente pessoasnogostamdecorrerumpequenoriscodeumagrandeoucatastrficaperdae,poressa razo,contratamsegurosesevalemdeprecauesespeciaiscontravriosdanossrios,mesmo emcircunstnciasnasquaisumaanlisedovaloresperadonojustificariataismedidas.71Seo governocompartilhadessemesmoentendimento,tambmseravessoaorisconessesentido.A propensodepreferirperdascertas,paraevitarascatstrofesdebaixaprobabilidadeedemenor valoresperado,ajudaaexplicarasdecisesemumavastagamadedomniosenvolvendotantoo direitoquantoapoltica,incluindoapolticaexterna.72 melhorque(a),masamaioriadaspessoasescolheriaalegrementeaperdacertade$20.70As

Nesteponto,noquedizrespeitoajuzosfeitosemcondiesderisco,podemosserinduzidosa pensarqueumasociedadedemocrtica,seguindovisespopulares,desviarsedasprevisesda teoriadautilidadeesperadaechegarinclusiveaincorporarumaformadeaversoaoriscocom sugeridapeloprincpiodaprecauo.Contudo,ateoriadaescolhaemcondiesderisco(prospect

catstrofesdebaixaprobabilidade.73Comoresultado,aregulaoseriamovidanadireo

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

theory)nocapazdefornecerumadefesadoprincpioemsuaformaforte.Naprximaseo, explicareiporqueissoassim. II.Porqueoprincpiodaprecauoparalisante A.Oproblema Oproblemamaissriocomaversofortedoprincpiodaprecauoqueelanooferecequalquer tipodeorientaoisto,noqueelaestejaequivocada,massimqueprobetodososcursos daao,incluindoainao.Paraentenderesseponto,sernecessrioancoraradiscussoem algunsproblemasconcretos: 1.Umadasquestesambientaismaiscontroversasenfrentadasnoprimeiroanoda administraoBushenvolveuaregulaodoarsnico.74Existeumasriadisputa sobreonvelprecisoderiscoassociadoabaixosnveisdearsniconaguapotvel. Entretanto,emumcenriodotipopiordashipteses,maisdecemvidaspodem serperdidasporanocomoresultadodaadoodopadrode50partesporbilho

(ppb)queaadministraoClintonprocurourevisar. 75Aomesmotempo,opadro proposto,de10ppb,custariamaisUS$200milhesporanoe,comele,seria possvelsalvaralgumasvidasporano.76 2.Amodificaogenticadosalimentossetornouumaprticabastante difundida.77Noentanto,osriscosdessaprticanosoconhecidoscompreciso.78 ecolgicoseemgrandesriscossadehumana.79 Algumaspessoastememquemodificaesgenticasresultememsriosdanos 3.Oscientistasnochegaramaumconsensocompletoquantoaosperigos

aquecimentoglobalocorre.81possvelque,at2010,oaquecimentoglobaltenha resultaremmaisdeUS$5trilhesemcustosanuaismonetizados,83etambm tercomoconsequnciaumnmerosignificativodemortespormalria.OProtocolo deQuiotoexigiriaqueospasesmaisindustrializadosreduzissemsuasemissesde gasesdeefeitoestufaentre92%e94%dosnveisconstatadosem1990.84 4.Muitaspessoastememaenergianuclear,alegandoqueusinasnucleares provocamdiversosproblemasdesadeedesegurana,oqueincluiatmesmo produzidoumaumentode4,5grausCelsiusnatemperaturamdia,8 2 oque

associadosaoaquecimentoglobal,80masestodeacordoquantoaofatodequeo

algumapossibilidadedecatstrofe.85Entretanto,seumanaonodependeda energianuclear,elatalvezdependadecombustveisfsseise,emparticular,de usinasmovidasacarvo.86Taisusinascriamseusprpriosriscos,incluindoriscos associadosaoaquecimentoglobal.AChina,porexemplo,dependeudeenergia nuclearempartecomoumamaneiradereduzirgasesdeefeitoestufaeemparte comoformadereduziroutrosproblemasdepoluiodoar.87

5.Existeumpossvelconflitoentreaproteodemamferosmarinhosemanobras
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

detreinamentomilitar.AMarinhadosEUA,porexemplo,envolveseemmuitos

treinamentosdessetipo,epossvelqueissoleveaumaaltaprobabilidadede ameaaaosmamferosmarinhos.Atividadesmilitaresnosoceanospodemmuito bemcausardanossignificativos,masadecisodesuspenderessasatividades,nos casosqueenvolvemdanopotencial,podetambmpremperigoapreparao militar.88

Nessescasos,quetipodeorientaooprincpiodaprecauooferece?tentadordizer,comode

fatosedizcomfrequncia,queoprincpioexigefortescontrolessobreoarsnico,engenharia genticadosalimentos,gasesdeefeitoestufa,ameaasparamamferosmarinhoseenergia cientficaoficialsugerequeapossibilidadeestprximadezero.Seonusdaprovarecaisobreo proponentedaatividadeousobreoprocessoemquesto,oprincpiodaprecauopareceimpor umnusdeprovaqueimpossveldesersuperado.Coloquemosdeladoaquestosobreseo princpiodaprecauo,entendidocomoobrigandoaadooderegulaoestritanessescasos,seja algosensato.Vamosfazerumaperguntamaisfundamental:aadoodessaregulaomais rigorosadefatocompelidapeloprincpiodaprecauo? Arespostano.Emalgunsdessescasos,deveriaserfcilperceberque,suamaneira,uma regulaoestritaentrarianaverdadeemconflitocomoprincpiodaprecauo.Arazomais simplesparatantoestnofatodequetalregulaopoderiaprivarasociedadedebenefcios significativose,porisso,produzirumgrandenmerodemortesquedeoutraformano ocorreriam.Emalgunscasos,aregulaoeliminaosbenefciosdeoportunidadedeumprocesso podesersinnimodeprecauo.Oscasosmaisconhecidosenvolvemoatrasofarmacutico(drug ouatividadee,dessemodo,causamortesevitveis.90Seassim,entoaregulaodificilmente lag),produzidopelaadoodealtograudeprecauonaintroduodenovosmedicamentose nuclear.89Emtodosessescasos,existeapossibilidadededanosgravesenenhumaevidncia

drogasnomercado.91Seumgovernoutilizatalabordagem,podeprotegeraspessoascontra

benefciospotenciaisreferentessmesmasdrogas.92Nestesentido,oquesignificaprecauo exigirtestesdeprcomercializaoextensiva,oufazerooposto? Outrocasoaserconsideradoodamodificaogenticadealimentos.Muitaspessoasacreditam queumerronapermissodemodificaogenticapoderesultaremmortes,almdehaveruma pequenaprobabilidadequemuitasoutrasmortesocorram.93Issosedeveaofatodequea modificaogenticamantmapromessadeproduziralimentomaisbaratoesaudvelqueo original.Porexemplo,oarrozdourado,quepodetrazergrandesbenefciosaospasesem desenvolvimento.94Agora,opontonoseamodificaogenticatrar,realmente,esses

danosprovocadospordrogastestadasinadequadamente,mastambmpodeimpedilasdereceber

baixosnveisdeozniopodemproduzirumasriededanossade,incluindoriscodemorte.95 Detodomodo,tambmhevidnciasdequeoozniotroposfricoproduzbenefciossade,

benefcios,ouseosbenefciosdemodificaogenticasuperamosriscos.Opontoqueoprincpio daprecauotomadoemsuaformamaisfortevioladotantopelaregulaoquantopelano regulao.Assimtambmocorrenocasodaregulaodoozniotroposfrico(groundlevelozone). Essanoparecejustificadapeloprincpiodaprecauo,jquepessoasresponsveisacreditamque

reduzindooriscodecatarataecncerdepele.96Comooprincpiodaprecauoexigeproteo quandoasconexescausaisnosoclaras,eleparecedemandar,emrelaoaooznio

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

troposfrico,tantoaregulaorigorosa,quantoanoregulao. svezes,aregulaoviolariaoprincpiodaprecauoporquedariaorigemariscossubstitutos (substituterisks),naformaderiscosquesematerializamouaumentamcomoresultadoda

energianuclearaumentaradependnciadecombustveisfsseis,98contribuindoassimparao

regulao.97Nestesentido,parecerazovelpensarque,luzdasopescorrentes,aproibioda

aquecimentoglobal.Seissoverdade,talproibiopareceentraremconflitocomoprincpioda precauo.OutrocasoconsistenosesforosdaAgnciadeProteoAmbientalAmericanaEPApara

proibiramianto.9 9 Talproibiopoderiamuitobemserjustificadaoumesmoconsiderada necessriaporforadoprincpiodaprecauo.Oproblema,dopontodevistadessemesmo

princpio,queossubstitutosdoamiantotambmacarretamriscos.100Oupense,maisumavez, nospossveisriscosdaMarinhadosEstadosUnidosaosmamferosmarinhos.Algumaspessoasse preocupamcomofatodequeosesforosparaeliminarestesriscospossampremperigoa preparaomilitar,devidoaosobstculosadministrativosaostreinamentosmilitares. 101Nessas

circunstncias,qualseriaaabordagemapropriada,deacordocomoprincpiodaprecauo?

Oproblemadisseminado.OadministradordaAgnciadeProteoAmbiental(EPA)expressou suapreocupaocomapossibilidadedaregulaodoarsnico,queemvirtudedoseucustolevar aspessoasadeixaremdeutilizarossistemasdegualocaiseacontaremcompoosprivados,os jqueaocorrnciadebenefciosdeoportunidadeeriscossubstitutosaregra,noaexceo.103 Pegue,ainda,odebateemandamentosobresecertosantidepressivosimpemumrisco(pequeno) decncerdemama.1 0 4 Podeparecerqueumaabordagemcentradanaprecauorecomende

quaiscontmaltosnveisdecontaminao.102Seassim,aregulaorigorosadoarsnicoviola oprincpiodaprecauonomenosquearegulaomenosrigorosa.Estaumasituaocomum,

cautelacontraousodeantidepressivosdevidoaseupotencialcancergeno,masanoutilizao dessesantidepressivospodeimporseusprpriosriscos,tantopsicolgicoscomofsicos.Outrocaso aserconsideradoadecisodaUnioSoviticadeevacuaredeslocar400milpessoasem respostaaoriscodeefeitosadversosoriundosdaexplosodeChernobyl.105 Nocmputogeral,noestclaroqueesseprojetodedeslocamentomaciotenhasidojustificado porquestesdesade:Umacomparaodeveriatersidofeitaentreacargapsicolgicaemdica destamedida(ansiedade,doenaspsicossomticas,depressoesuicdios)eosdanosquepodem tersidoevitados. 106Maisfrequentemente,possvelqueumgovernoracionalignorebaixos deresposta.107 nveisderadiao,combasenoentendimentodequeasrespostasdeprecauosocapazesde causarumgraudemedoquevaialmdequaisquerbenefciosparaasadetrazidosporessetipo

Consideremosumaquestomaisgeral,sobrecomolidarcomosagentesdebaixonveltxico, incluindooscancergenos:Essesagentescausamefeitosadversos?Senosfaltamprovasclaras, podeparecerprecauoassumirqueelescausame,consequentemente,presumir,dianteda incerteza,queacurvadoserespostalinearesempatamaresseguros.108Naverdade,esteo evidnciassugerindoquemuitosagentestxicos,danososemnveiselevados,sonaverdade naqualdosesbaixasestimulamosefeitosdesejadosedosesaltasosinibem.111Quandoocorre benficosemnveisbaixos.110Dseonomedehormese(hormesis)aumarelaodoseresposta pressupostopadrodaEPA, 109masserqueesta,defato,aabordagemdaprecauo?H

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

hormese,ousodeumacurvadoserespostalinear,sempatamaresdesegurana,causar,na

resposta?112Aolevantaressaquesto,nosetomaqualquerposiosobresealguns,muitosou todososagentestxicossobenficosouprejudiciais,emdosesmuitobaixas.Issoserve, unicamente,paraafirmarqueapossibilidadesimultneadebenefciosedanosemnveisbaixos tornaoprincpiodaprecauoparalisante. Podeseirmuitoalm.Muitasevidnciassugeremapossibilidadedequeumaregulaocarapode terefeitosadversossobreavidaeasade.113verdade,valedizer,quetantoaexistnciadesse fenmenoquantoosmecanismossubjacentestmsidoobjetodedisputa.114Jseafirmouque

prtica,mortalidadeemorbidade.Qualabordagempadropreventivanacurvadose

umavidaestatsticapodeserperdidaparacadadespesadeUS$7,25milhes.115Almdisso,um

estudosugereque,paraumaperdadevida,humpontodecortepordespesasderegulaode

US$15milhes.116Umestudonotvelsugerequepessoaspobressoespecialmentevulnerveis aesseefeito.Maisespecificamente,umaregulaoquereduzaariquezaparaos20%maispobres dapopulaoterduasvezesmaisefeitosobreamortalidadequeumaregulaoquereduzaa amortalidadeegastoscomregulao.118Opontoimportantequepessoasracionaisacreditam nessaassociao.Dasesegueque,nopiorcenriopossvel,umadespesademilhesdedlaresa ttulodeprecauotemsignificativosefeitosadversossade,comumgastodeUS$200 milheslevandotalvezaumaperdadeat30vidas.Estepontotornaoprincpiodaprecauo difcildeserimplantadonoapenasondearegulaoremovebenefciosdeoportunidadeou introduzouaumentariscossubstitutos,mastambmemqualquercasonoqualaregulaoexija despesassignificativas.Assim,oprincpiodaprecauo,poressamesmarazo,pareceargumentar contraaregulaoemmuitoscasos.Seoprincpiodaprecauopeemdvidaqualqueraoque envolvaumpequenoriscodedanosignificativo,entodevemosrelutaremgastarmuitodinheiro parareduzirosriscos,simplesmenteporqueessasdespesascomportamriscos.Aquiestosentido emqueoprincpiodaprecauo,consideradoemtodooseuvalor,paralisante:elesepecomo umobstculotantoregulaoquantonoregulao,bemcomoaqualquerpontointermedirio entreasduas. problema.119Noentanto,umaveztoalteradoassim,tornasealgomuitomenosdistintoevaise riquezados20%maisricos.117Nopretendoaquiaceitarqualquerquantificaodessetipocomo verdadeira,nemmesmosugerirquehouveumademonstraoinequvocadeumaassociaoentre

Issonoquerdizerqueoprincpiodaprecauonopossaseralteradodemaneiraaeliminaro assemelhar,cadavezmais,aumesforoparapesarosbenefciossadedaregulaocontraos Voltareiaessepontoabaixo. custosdesade,ouatmesmoparamedirosbenefciosdaregulaocontraseuscustos.120 Agora,ficamaisfcildeentenderasugestofeitaanteriormentedeque,apesardeformalmente entusiasmadascomoprincpiodaprecauo,asnaeseuropeiasnosomaisprecavidasque osEstadosUnidos.JonathanWienereMichaelRogersdemonstraramesseponto utilizamrealmenteaprecauocomrelaoariscosespecficos,etambmparaexplorar mudanasaolongodotempo.Noperodomoderno,porexemplo,osEstadosUnidostmadotado umaabordagemaltamenteprecavidaquantoaosriscosassociadosadepsitosderesduos perigosos,122terrorismoeserviosdesadeuniversais(universalhealthcare),masnoadotam empiricamente.121Seriafundamentalfazerumestudocomparativoparaverquaisnaes

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

umaabordagemaltamenteprecavidaquantoaosriscosassociadosaaquecimentoglobal,poluio precauesnomeramenteumfatoemprico,masumainevitabilidadeconceitual.Poruma simplesquestodelgica,nenhumasociedadepodeseraltamenteprecavidaemrelaoatodosos riscos. B.Rplicas,ajusteseobjetivosbenficos Existealgoquepossaserdito,nessecenrio,pelosproponentesdoprincpiodaprecauo?H vriaspossibilidades. 1.Aversofracaeaponderao(balancing) Podesertentadorretrocederversofracadoprincpioumaversototalmenteinquestionvel. Comovimos,aversoadotadapelaComissoEuropeiamenosproblemticaqueasversesmais fortes.123Alternativamente,podeserafirmadoque,emmuitoscasosnosquaisseinvocao princpio,oriscoemquestomerecemuitaateno.Nocontextodoaquecimentoglobal,por exemplo,oprincpiodaprecauopodeserdesencadeadotendocomobaseofatodequeosriscos potenciaisdoaquecimentosomuitomaioresqueosriscosassociadosreduodegasesdeefeito estufa.Masessepassoapontaparaumasensataesubstancialremodelagemdoprincpiouma remodelagemqueasseguraquemuitaatenosejadadascatstrofesdebaixaprobabilidade,e queosvriosriscosemjogosejamsopesados(weighed)eponderadosdeacordocomosfatos. doarinterior(indoorairpollution),pobrezaeobesidade.Venhoinsistindoqueaseletividadede

Outrotipodeequilbrioracionalconsubstanciasenanoodeevitaoprudente(prudent avoidance),querecomendaqueaspessoastomemapenasmedidasquetenhamcustos

modestos.124Enquantoospedidosparaqueseeviteporprudncianocausaremgrande

quantidadedemedopblico,fazsentidofavorecermedidasdebaixocustoquereduzamriscos potenciais.Seoprincpiodaprecauoapenasapelaparaessanoodeevitaoprudente,ele incorporaumaformadeequilbriorazovelenodeveserrejeitado. 2.Vieses Almdisso,defensoresdoprincpiodaprecauopodemargumentarquevaloresambientaisso sistematicamentedesconsideradosnoprocessoregulatrio,ounosotratadoscomopesodevido,

problemaespecfico,nesteaspecto,amiopia:126possvelqueautoridadesgovernamentaisno informadaspeloprincpiodaprecauofalhememconsiderarriscosquenoocorreroouno seropercebidosnocurtoprazo.Outroproblemaqueaspessoastendemaserotimistasdeuma formanorealista.127Comoresultado,riscosmuitobaixosnososequercomputados.Um estarseguras,mesmoqueestejamexpostasaumriscoestatstico,elaspodemestar problemaconexoqueaspessoastendemareduziradissonnciacognitiva,svezestratandoos riscoscomosefossemmnimos,ou,oquepior,ignorandoos. 128Quandoaspessoasacreditam

e,dessaforma,oprincpiofuncionacomocontrapontoacertosviesessistemticos.125 U m

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

respondendoaemoes,procurandoevitaraansiedadequeresultadacompreensoda inevitabilidadedorisco. Destaperspectiva,oprincpiopodeserdefendidopragmaticamente,senoteoricamente,como formadeenfatizaraimportnciadeseconsiderarquestes,especialmenteambientais,que poderiamdeoutromodosernegligenciadas.Emalgunscontextos,adefesapragmtica certamenteplausvel,eoprincpiodaprecauo,quandoaplicadocomumavisoestreita,conduz semdvidaabonsresultados.Porm,doisproblemasaindapersistem.Oprimeiroconsistenofato dequevaloresambientaisesto,algumasvezes,nosdoisladosdacontrovrsiapegue,por exemplo,adisputasobreenergianuclear.Omesmopodeserditocomrelaosadee segurana,comodemonstradopelocasodostestesprmercadolgicosdeprodutosfarmacuticos.

Osegundoque,mesmoquandoosvaloresambientaisseapresentamemapenasumdoslados, osinteressesevalorespresentesnooutroladopodemtambmestaremumasituaode desvantagemcomparativapegue,porexemplo,osbeneficiriospotenciaisdamodificao genticadealimentos.Emsntese,umprincpiodaprecauorevisitadoemaismodestopodefazer sentido,mas,quantomaismodestoemelhorcaracterizado,maisdifcilserdefendlo. 3.Distribuio Htambmapossibilidadededefenderoprincpiodaprecauocombaseemargumentos distributivos.ALeidoArLimpoCleanAirActadotaumaabordagemdeprecauo, requerendoumamargemadequadadeseguranaeexigindo,portanto,regulaoemfacede incertezascientficas.129 Aomesmotempo,essaleipareceoferecerbenefciosdesproporcionaisapessoascarentese membrosdeminorias.130Aesagressivasparacombatermudanasclimticaspodemmuitobem sermaisvantajosasparaospasespobresdoqueparaospasesricos.131Emparte,issosedeve aofatodequepasesmaisricospossuemmaiscondiesdeseadaptaremparte,porquea agricultura,potencialmentevulnervelsmudanasdoclima,representaumpercentualmenorda economiadasnaesricas(menordoque5%doPIBnosEstadosUnidos)132doquedasnaes parapasesricos.134Nocontextodoaquecimentoglobal,pelomenos,oprincpiodaprecauo

pobres133e,emparte,porqueumdosriscosmaissriossadeimpostopelasmudanas climticasconsisteemumaumentodaincidnciademalria,oquenorepresentaumproblema podeserinvocadoparaprevenirqueosnusmaispesadosrecaiamsobreaquelesqueestoem piorescondiesdesuportlos. Certamente,apreocupaocomadistribuiodosriscosdomsticosouinternacionaisfazsentido. Oproblemadoaquecimentoglobalcausadoporaesdasnaesmaisricase,portanto,essas naesdevemsuportarumcustodesproporcionaldecorreodoproblema,severdadequeas naesmaispobresprovavelmentesofreroosmaioresimpactos.Osefeitosdistributivosdo aquecimentoglobalestoentreosargumentosmaisfortesemfavordeumaregulaoagressiva formacomoaplicado,ameaariaproduzirefeitosdistributivosindesejveis.1 3 6 Ocasoda modificaogenticadealimentosumexemplonestahiptese,osbenefciossomaissentidos

daemissodegasescomefeitoestufa.135Emmuitoscasos,porm,oprincpiodaprecauo,da

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

pelaspessoaspobresenopelaspessoasricas.137OcasodoDDTsimilar.Aomesmotempoque

aeliminaodoDDT,combasenoprincpiodaprecauo,justificasedeformaclaranasnaes ricas,essamedidapodeapresentarefeitosdeletriosempelomenosalgunspasespobres,ondeo DDTaformamaisbarataeeficientedecombaterdoenassriasnotavelmenteamalria. 138

Considere,ainda,aseguintepossibilidade:oprincpiodaprecauopareceexigirlimitesrgidos

comrelaoaflatoxina,umconhecidocarcinognico,vindodafricaparaosEstadosUnidose Europa.Entretanto,quantoaesseaspecto,ospadresadotadospelaComunidadeEuropeiasoto rgidosquesoprojetadosparaprevenirsomenteumamorteporanonombitodaUnioEuropeia umnmeropequenoemabstrato,eevidentementetrivialdiantedofatodeque33milpessoas alimentosficaseveramentecomprometidapelasexignciasdaComunidadeEuropeia.140Esse morremanualmentedecncerdefgadonaUnioEuropeia.139Ademais,aprecauotemum custo,impondoperdassignificativasaosagricultoresafricanos,cujapossibilidadedeexportar umexemplo,portanto,emqueoprincpiodaprecauoproduzconsequnciasdistributivas perversas.Assim,questesdistributivasdevemintegrarumsistemaderegulaoderiscos,maso princpiodaprecauorepresentaumamaneiraindiretaegrosseirae,svezes,nefastadese incorporartaisquestes. 4.Riscoversusincerteza Podeselevantarumpontomaissutil.Normalmente,osagentesreguladoreseaspessoascomuns agememumasituaonoderisco(emqueasprobabilidadespodemseratribudasavrios resultados),masdeincerteza(emqueessaatribuionopodeserfeita).141Ataqui,faleicomo seosproblemasambientaiseoutrosproblemasrelacionadosariscosenvolvessemumriscode probabilidadedeterminveldeformaqueanalistaspudessemafirmarqueoriscodeXnmero demortesdeY%,enquantooriscode2XnmerodemortesY/n,eassimpordiante. Entretanto,possvelimaginarsituaesemquenoseconseguesequerespecificarumafaixade probabilidade,enasquaisaextensododanotampoucopodeserobjetodamaisvagapreviso probabilstica.142

Emumasituaodeincerteza,quandooconhecimentoexistentenopermitequeagentes reguladoresatribuamprobabilidadesaosresultados,seguese,deformapadro,oprincpio minimax:escolhaapolticacujopiorcenriopossvelsejaomelhorentretodasasoutras minimax,demandandoqueasautoridadesidentifiquemopiorcenriopossveldecadaumadas vriasopeseselecionemaquelacujopiorcenriosejaomenordosmales.Oprincpiominimax talvezpudessesustentarmuitasaplicaesdoprincpiodaprecauo,comoaadoodeaes agressivasparacombateroaquecimentoglobal. Estanoumasugestoimplausvelsvezes,melhorresponderaopiorcenriopossvel,como fazemalgunsgovernosemfacederiscosparaasegurananacional(noexcludososriscos impostospeloterrorismo).Masessarespostaenfrentatrsproblemas.Oprimeirodelesestno fatodequeoprincpiodaprecauonooprincpiominimaxe,seesseltimoprincpiooque pretendeser,entodeveramosestardiscutindodiretamenteoprincpio minimax,comparandoo comasalternativasexistentes.Oprincpiodaprecauoofuscaessasquestes.Osegundo alternativas.143Oprincpiodaprecauo,comoaplicado,talvezsejaumaformadoprincpio

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

problemarefereseaofatodeque,defendidodessaforma,oprincpiopodeimpediroprocesso

racionaldeestabelecimentodeprioridades,simplesmenteporqueconduzaumaalocao

desproporcionalderecursosregulatrioslimitadosparaaquelasatividadesqueimplicam relativamentemaisincerteza,porqueapresunodopiorcasoaumentaovalordodano

quehojeestonasearadaincertezairo,comotempo,moverseparaasearadorisco.Defato, umdosobjetivosprincipaisdeumsistemadeproteoambientalembomfuncionamentoconsiste naaquisiodemaisinformaosobredanospotenciaisinformaoqueincluiumacompreenso daprobabilidadedodano.Emalgumascircunstncias,aaquisiodeinformaorepresentauma alternativamuitomelhorquearespostaaopiorcenriopossvel,aomenosquandoaprpria respostacriaperigostantonasearadaincertezaquantodorisco.145 5.Objetivosbenficos Estamosagoraemumpontoquenospermiteapreciaralgunsdosobjetivosdaquelesqueinvocam oprincpiodaprecauo.Problemasambientaissriospodemsviraserenfrentadosquandoj fortardedemaisouatmesmonuncaseremenfrentados,simplesmenteporquenosepode identificarcomcertezaasconexescausais.Nocontextodotabaco,porexemplo,ummovimento sriodesadepblicafoiabafadosimplesmenteemvirtudedaocorrnciadedvidacientfica, reduzirprobabilidadesdeefeitosadversos,enosomenteacertezadeefeitosadversos.O princpiodaprecauopodeservircomoumlembreteparanoseexigirprovas.Namedidaemque oprincpiodaprecauoumlembretedeobrigaescomofuturo,eleinteiramentebenfico. tantoreal,quantopercebidacomotal146aindaquepessoassensatasadotemmedidaspara

relativamenteaosriscosquesomelhorcaracterizados. 144Oterceiroproblemaqueosriscos

Aquelesqueoinvocamesto,semdvidaalguma,motivados,namaiorpartedotempo,por objetivosdeproteodepessoasmaisvulnerveiscontrariscossuaprpriaseguranaesade. Dessatica,oprincpiodaprecauopossuiobjetivosmoraisfortes,quesodistributivospor natureza. Nadadoqueeudisseaquivisaacolocaressesobjetivosemdvida.Meuargumentoqueo princpiodaprecauorudimentare,algumasvezes,representaumaformaperversade promoverosobjetivosrelevanteseque,selevadoasrio,tornaseparalisantee,portanto, desprovidodeutilidade.147 III.Ofuncionamentodoprincpiodaprecauo:umanarrativacomportamental Naprtica,oprincpiodaprecauoamplamenteconsideradocapazdefornecerdiretrizes tosomenteseaspessoasqueoaplicamestiveremvendadasisto,apenasseessaspessoas enfocaremalgunsaspectosdasituaoregulatria,menosprezandooudesconsiderandooutros aspectos.Pense,porexemplo,naquelesqueacreditamqueoprincpiodaprecauoexigea imposioderestriessobreaengenhariagenticadealimentosparasesustentaressacrena, necessrioignorarosbenefciospotenciaissadequesotrazidosporsepermitirtalprtica. Pense,ainda,nosqueacreditamqueoprincpiodaprecauoimpepadresregulatriosrgidos concretas.148Comoissopodeacontecer?Minhasugestoadequeoprincpiosetornaoperativo

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

sobreosgasesdeefeitoestufaessaspessoasignoramanecessidadedeseadotarmedidas

preventivascontraosriscosquesocausadosporessamesmaregulaorgida.Namesmaordem morrer.149

deideias,aquelesqueinvocamoprincpiodaprecauoembuscaderegulaoparaaclonagem humanaignoramapossibilidadedeque,semaclonagemteraputica,muitaspessoasiro Porm,essasquestessuscitamoutraquesto:porqueoprincpiodaprecauotoinfluente?

Porqueeleatraitantaspessoas?Acreditoquearespostadependeemgrandepartedecerta compreensodocomportamentoeconmicoedapsicologiacognitiva.Cincopontosso

especialmentepertinentes.Emconjunto,elesajudamaexplicarostiposdevendasqueaspessoas usamquandoinvocamoprincpiodaprecauoparasustentarresultadosconcretos.Essespontos ajudamademonstrarqueasvendasmaisrelevantesnosofrutodearbitrariedade,nemdemera coincidncia.Aocontrrio,elasapresentamumaestruturainequvoca. A.Aversoperdaefamiliaridade Aspessoastendemateraversoperda,oquesignificadizerqueumaperda,emrelaoao statusquo,consideradamaisindesejveldoqueumganhotidocomodesejvel.150Para envolvendooefeitodotao(endowmenteffect).151Pessoasqueforaminicialmentedotadasde algunsbenstaiscomocanecas,barrasdechocolateebinculosatriburamaessesbensum valormaiselevadodoqueaspessoasquenoforam,inicialmente,dotadasdessesmesmosbens. Outromododesedisporaquestoconsisteemafirmarque,contrariamenteteoriaeconmica,as pessoasnoavaliamdamesmaformaoscustosquerepresentamperdasfinanceiraseoscustosde oportunidades.Oscustosdeoportunidades,vistoscomoganhosaosquaisserenunciou, apresentamsecomoalternativasuperior,adotandosedlarescomobase,sperdasfinanceiras. visualizarcomoaaversoperdafunciona,considerealgunsdosclssicosexperimentos

Nocontextodaregulaoderiscoshumaimplicaoclara.Aspessoasestaromuitomais atentassperdasproduzidasporqualquernovoriscointroduzidoouqualqueragravamentodos riscosjexistentes,masmuitomenospreocupadascomosbenefciosquepodemdeixardeobter emconsequnciadaregulao.Acreditoqueaaversoperdaajudaaexplicaroquetornao princpiodaprecauooperacional:oscustosdasoportunidadesdaregulaosofrequentemente poucopercebidos,ousequersopercebidos,aopassoqueasperdasdecorrentesdaatividadeou substnciaemquestosointeiramentevisveis.Comefeito,essaumatendnciaquefavoreceo Assim,umaperdaemrelaoaostatusquoparecemuitopiorqueumganhoemrelaoaesse mesmostatusquo. Seaaversoperdaestiveremjogo,podemospreverqueoprincpiodaprecauoporiaem evidnciaasperdasresultantesdealgunsriscoseofuscariaosbenefciosaosquaisserenunciou comoconsequnciadocontrole.Defato,issoquetemosobservadoemdiversoscontextos,como statusquo.152Ostatusquomarcaalinhadivisriacontraaqualganhoseperdassomensurados.

nombitodaengenhariagenticadealimentos.153Oprincpiodaprecauoparecercapazde

fornecerorientaosemprequeosbenefciosdeoportunidadeestiveremforadecena,no obstanteascrticasquefizataqui.Aomesmotempo,essesbenefciosdeoportunidadequeforam deixadosdeladocausamumproblemadevastadornaaplicaodoprincpiodaprecauo.


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

possvelencontraresseproblemaquandoseinvocaoprincpiodaprecauoparafundamentara proibiodaclonagemnoreprodutiva.154Paramuitaspessoas,ospossveisdanosoriundosda clonagemimportammuitomaisdoqueospotenciaisbenefciosteraputicosquepoderiamser eliminadoscomaproibiodessaprtica. Aaversoperdaestintimamenteligadaaoutradescobertacognitiva:aspessoassomais

propensasaaceitaraquelesriscoscomqueestofamiliarizadasdoqueaquelescomquenoesto, mesmoqueambossejamestatisticamenteequivalentes. 155Osriscosassociadosdireode veculosnocausamgrandepreocupao,aindaquemilharesdepessoasmorramemacidentesde carroacadaano.Osriscosrelevantessosimplesmentevistoscomopartedavida.Em contrapartida,muitaspessoassemostrampreocupadasemfacederiscosmaisnovos,comoos riscosassociadosmodificaogenticadealimentos,produtosqumicosrecentemente introduzidos,usinasnucleareseterrorismo.Emparte,arazoparaessaassimetriapoderesultar dacrenadeque,emfacedenovosriscos,estamosnasearadaincertezaenopropriamentedo riscoe,porisso,razoveltercautelaquandonosepuderatribuirprobabilidadesadiferentes resultadospossveis.Noentanto,atendnciaindividualesocialdefocaremnovosriscosexcede essasimplesatitudesensataelacolocaoprincpiodaprecauoemfuncionamentoenfatizando apenasumsubconjuntodosriscosdefatoenvolvidos. B.Abenevolnciamticadanatureza svezes,oprincpiodaprecauooperapormeiodaincorporaodacrenadequeanatureza essencialmentebenignaeaintervenohumanamuitoprovavelmenteimplicaacriaoderiscos comonanoodequeoprincpiodaprecauoexigeregulaoestritadospesticidas.Essa umaformadistintadaaversoperda.Aqui,aideiaque,comotodaintervenohumanair resultaremalgumaperdaemrelaoaostatusquo,essaperdadeveterumpesomuitograndena deciso,aopassoqueosganhosdevemserencaradoscomdesconfiana,ou,nomnimo,receber menorconsiderao.Frequentemente,aaversoperdaeacrenanabenevolnciadanatureza andamladoalado:ostatusquonaturalomarco,oestadoderefernciacombasenoqualse avaliamquaisquerdesvios.Osprocessosqueinterferemnanaturezasovistospormuitoscomo degradaesproblemticas,aopassoqueganhosouavanos,mesmoquenovenhamaalterar oestadodascoisas,soconsideradosmuitomenossignificativos. Acrenanabenevolnciadanaturezadesempenhaumpapelimportantenofuncionamentodo princpiodaprecauo,especialmenteentreaquelesqueveemanaturezacomoharmoniosae equilibrada.Comefeito,muitosdaquelesqueendossamoprincpioparecemestarespecialmente preocupadoscomnovastecnologias.Certamente,amaioriadaspessoasacreditaqueelementos qumicosnaturaissomuitomaissegurosdoqueelementosqumicossintticos.156 (Amaiorpartedostoxicologistasdiscorda.)157Sobessepontodevista,oprincpioexigiriacautela quandoaspessoasestointerferindonomundonatural.possvel,claro,encontraralgum sentidonissotudo:anaturezaconsisteemsistemas,eaintervenoemsistemaspodecausar inmerosproblemas.Novastecnologiaspodemproduzirefeitosnodesejados,pelosimplesfatode interferiremnossistemas.Mashumgrandeproblemacomessacompreensodoprincpioda precauo.Oquenaturalpodemuitobemnosernemumpoucoseguro.158

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Considere,porexemplo,aideiadequeexisteumequilbriodanatureza.Deacordocomuma

teoria,essaideianoverdadeira.159Umarevoluocientficatemmostradoqueanatureza dinmicos,apresentandomudanasdesejveis,inclusiveaquelasinduzidaspormeiodaao

caracterizadapormudanasenoporconstncia, 160equeossistemasecolgicosnaturaisso humana.161Dequalquerforma,anatureza,comfrequncia,umreinodedestruio,doenase

mortes.162Portanto,oargumentonopodeserqueaatividadehumananecessriaou

sistematicamentemaisdestrutivadoqueanatureza.Damesmaforma,nocorretoafirmarque osprodutosnaturaissocomparativamentemaisseguros.163Comrelaoaosalimentos orgnicospreferidospormuitaspessoasporseremmaissaudveiseseguros,almdegerarem, somentenosEstadosUnidos,umareceitaanualdeUS$4,5bilhesjsedissequeso,na verdade,maisarriscadosparaoconsumodoqueosalimentosproduzidoscomousodeprodutos qumicossintticos. 164Seoprincpiodaprecauolanadvidassobreousodepesticidas,mas nosobrealimentosorgnicos,issosedeveaofatodequeosriscossaderelacionadoscom algunssetoresnaturaissoconsideradosparticularmenteproblemticos. Defato,algunsdosriscosmaissriossoproduzidospelaprprianatureza.Ofumomata400mil americanosacadaanooprincpiodaprecauotalvezpossaser(emboranotenhasido) empregadocontraessaprtica.Nadamaisnaturalqueaexposioaosol,maselaestassociada

deramcausaaplicaodoprincpiodaprecauo.Estudossugeremque,detodasasmortes atribudasradiaoionizante,amaiorparteresultadefontesnaturaisenodefonteshumanas, comapenas25das1.265mortesporcnceranuaisnaInglaterradecorrendoderadiaoderivada defonteshumanas.166Taisassertivasnoresolvemproblemasespecficos,cujasoluodepende decomplexasquestesdevaloredefato.Minhasugestoapenasnosentidodequeafalsa crenanabenevolnciadanaturezaajudaaexplicarporquesevoprincpiodaprecauo, equivocadamente,comoalgocapazdefornecerauxlioanalticosignificativo. C.Aheursticadadisponibilidade Nohdvidasdeque,noqueconcerneaosriscos,aspessoassebaseiamemcertasheursticas, parafinsdecompreensodasregrasrelacionadasariscos.1 6 8 Aheursticadadisponibilidade tambmajudaaesclarecerofuncionamentodoprincpiodaprecauo,revelandoporquealguns perigosestaroemdestaque,enquantooutrosseronegligenciados.Porexemplo,umaclasse cujoselementossofacilmenteidentificadosmostrarsemaisnumerosadoqueumaclasse equivalente,cujoselementossomenosidentificveis. 169AmosTverskyeDanielKahneman demonstramessepontocomumestudosimples,noqualseapresentaumalista,contendonomes deindivduosconhecidosdeambosossexos,spessoasparaquedigamsealistacontmmais nomesdemulheresoudehomens.Aspessoasacreditavamqueaslistasemqueoshomenseram especialmentefamososcontinhammaisnomesdehomens,aopassoqueaslistascontendomais mulheresfamosaspossuammaisnomesdemulheres.170 regrasgerais,aheursticadadisponibilidade(availabilityheuristic)extremamenteimportante ouregrasgerais(rulesofthumb),queservemparasimplificarsuainvestigao.167Entreestas

aocncerdepeleeaoutrosperigos,165produzindosriosproblemasdesadequenemsempre

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Esseumpontosobrecomoafamiliaridadepodeafetaradisponibilidadedecasos.Umriscoque proeminnciatambmrelevante.Porexemplo,oimpactodeverumacasaemchamas,sobrea umriscoquemenosfamiliar,comooriscoassociadoaocalorduranteovero. 171 M a s a familiar,comooriscoassociadoenergianuclear,sertidocomomaisprovveldeocorrerdoque

probabilidadesubjetivadaocorrnciadetaisacidentes,relativamentemaiordoqueoimpactode maiordoqueosantigos.Esseaspectoajudaaexplicarmuitoscomportamentosrelacionadosaos recentes.173Seenchentesnotiveremocorridoemumpassadoprximo,aspessoasquevivem riscos,incluindoasdecisesquantosmedidasdeprecauoaseremtomadas.Porexemplo,a compradeseguroscontradesastresnaturaissignificativamenteafetadaporexperincias

lersobreumincndionojornallocal. 172Damesmaforma,oseventosrecentesteroumimpacto

emreassuscetveisacheiasestaromenospropensasaadquirirseguros.1 7 4 Logoapsa ocorrnciadeumterremoto,avendadeseguroscontraessefenmenoaumenta consideravelmente,masvaidiminuindodaliemdiante,namedidaemqueaslembranasse esvanecem.175

consideradoirracional.176Tantooseguroquantoasmedidasdeprecauopodemsercaros,eo queaconteceuantesaparentaser,namaiorpartedasvezes,amelhororientaodisponvelsobre oqueirocorrernovamente.Oproblemaqueaheursticadadisponibilidadepodelevaraerros srios,tantoemtermosdetemorexcessivo,quantodenegligncia. Aheursticadadisponibilidadeajudaaexplicarofuncionamentodoprincpiodaprecauoporuma razosimples.svezes,certorisco,queexigeprecauo,estdisponvelcognitivamente,aopasso queoutrosriscos,incluindoaquelesassociadosprpriaregulao,noesto.Porexemplo,vse facilmentequeoarsnicopotencialmenteperigoso,tendoemcontaqueumvenenobem conhecido,formandoaprimeirapalavradeumfamosofilmesobreenvenenamento.177 E m contraste,verificaseumaoperaomentalrelativamentecomplexanojulgamentodequeuma regulaorgidasobreusinasnuclearespodelevaraspessoasafazerusodealternativasmenos seguras.Emmuitoscasosnosquaisoprincpiodaprecauoaparentaserumadiretriz,issoocorre devidoaofatodequealgunsdosriscosrelevantesestodisponveis,enquantooutrossomuito poucovisveis. Sabesequeaheursticadadisponibilidadeafetaojulgamentosobreriscose,nesteponto, podemosavaliararelaoentreessaheursticaeofuncionamentodoprincpiodaprecauo.Mas, paradizeromnimo,aheursticadadisponibilidadenooperaemumvcuosocial.178Oqueest prontamentedisponvelparaalgunsindivduos,grupos,culturaseatmesmonaesnoestar disponvelparatodos.Porexemplo,oriscodeacidentesnuclearesnoesttodisponvelparaos franceses,umavezqueessepasnoexperimentouriscossriossadedecorrentedousode energianuclear,apesardeopasutilizaramplamenteessatecnologia.Aausnciadeproeminncia Emcontrapartida,oincidenteemThreeMileIslandprovocouintensapreocupaoquantos abordagemcautelosaerarazovel,afimdedesestimularaconfiananaenergianuclear.Muitos daquelesquefavorecemumalegislaodecontroledearmaspossuemumasriedeincidentes disponveis,nosquaisumadeterminadalegislaoteriaprevenidoinmerasmortes explica,emparte,porquenohummovimentofortenaFranaparabaniraenergianuclear. 179 usinasnuclearesnosEstadosUnidos1 8 0 eajudouapromoveradifusodaideiadequeuma

Registresequeousodaheursticadadisponibilidade,nessescontextos,dificilmentepoderser

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

desnecessriasenquantomuitosdaquelesquerejeitamessetipodecontroleestoprestando defenderemdeviolnciacriminosa.181Hmuitoaindaporfazerparaesclarecerarelaoentrea

atenoemincidentesnosquaisaposseparticulardeumaarmapermitiuspessoasse heursticadadisponibilidadeeinteraessociais,incluindoainterfernciadamdiaede autoridadespolticas.Paraosobjetivosdesteestudo,opontochavequeaheursticada disponibilidadefrequentementeembasaousodoprincpiodaprecauo,sugerindoaimportncia deumaatitudecautelosaemfacedealgunsnotodosriscosenvolvidos. D.Indiferenaquantoprobabilidade Aheursticadaprobabilidadepodeproduzirumaavaliaoimprecisadaprobabilidade.Emalguns casos,porm,aspessoassequervoseimportaremavaliarprobabilidades,especialmentequando probabilidadesimportaromuitopoucomesmoquandoessasvariaesdeveriam, inquestionavelmente,importar.Esseaspectoseaplicaesperanaetambmaomedoimagens vvidasdebonsresultadosirointerferirfortementenasconsideraesdasprobabilidades.183As

emoesfortesestiveremenvolvidas.182 N e s s e s c a s o s , v a r i a e s e m l a r g a e s c a l a d a s

loteriassobemsucedidas,emparte,poressarazo.184Noentanto,parafinsdeaplicaodo princpiodaprecauo,ofocoomedoenoaesperana.Minhasugestoque,svezes,o princpiodaprecauopassaafuncionarporqueaquestodaprobabilidadenegligenciadaeas pessoasfocamumresultadoemocionalmentemarcanteentreumamploconjuntodepossibilidades. Aindiferenaquantoprobabilidaderecebeusuaconfirmaoempricamaisclaraemum surpreendenteestudosobreaprontadisposiodaspessoasempagarparaevitarchoques

eltricos.185Oobjetivocentraldoestudoeratestararelevnciadaprobabilidadenasdecises carregadasdeemoes(affectrich).Umexperimentoinvestigouseavariaodaprobabilidade dodanoimportariamaisoumenosemcontextosquedesencadeiamfortesemoesdoqueem contextosqueseapresentamcomorelativamentelivresdeemoes.Nocenriodaemooforte, osparticipantesforamsolicitadosaseimaginarparticipandodeumexperimentoqueenvolvia cenriodecisriorelativamentelivredeemoo,osparticipantesforaminformadosqueo algumachancedeumchoqueeltricocurto,doloroso,masnoperigoso. 186Emcontraste,no experimentoimplicariaachancedeumapenalidadedeUS$20,00.1 8 7 Perguntouseaos participantesquantoelesestariamdispostosapagarparadeixardetomarpartenosrespectivos experimentos.Algunsparticipantesforaminformadosdequehaviaumachancede1%desofrero resultadoruim(tantonocasodaperdadosUS$20,00quantonodochoqueeltrico),outrosforam informadosdequeessachanceerade99%,eaindaoutrosforaminformadosdequeachanceera de100%.188 Oresultadocentralfoiqueasvariaesdeprobabilidadeinfluenciaramaquelesqueenfrentavamo danorelativamentesememoo,apenalidadedeUS$20,00,muitomaisdoqueaspessoasque

enfrentavamodanocarregadodeemoonocenriodochoqueeltrico.189Paraamultaem dinheiro,adiferenaentreopagamentomdioparaachancede1%eopagamentomdioparaa chancede99%foipresumivelmentegrandee,destaforma,consistentecomomodelopadro: US$1,00paraevitarumachancede1%,eUS$18,00paraevitarumachancede99%.190Parao choqueeltrico,emcontraste,adiferenadeprobabilidadefezpoucadiferenanadisposio


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

mdiaempagar:US$7,00paraevitarumachancede1%,eUS$10,00paraevitarumachance de99%!191Aparentemente,aspessoaspagaroumaquantiasignificativaparaevitaramnima chancedeumperigoqueasafetaemocionalmente,eaquantiaqueiropagarnosermuito alteradaemvirtudedasvariaesdeprobabilidade.Essepontoexplicaporqueaspreocupaes sociaiscomperigosdecorrentesdeusinasnucleareseexposioapequenasquantidadesde probabilidadesdequeasconsequnciastemidasemrelaoaessesperigosvenhamase concretizar.192 Nodifcilcompreenderarelaoentreaindiferenaquantoprobabilidadeeoprincpioda produtosqumicostxicosnodiminuememrespostainformaodequesomnimasas

precauo.Seasprobabilidadessodesconsideradas,especialmentequandoemoesesto

envolvidas,entooprincpioirfuncionaremrazodapreocupaopblicaexcessivacomcertos riscosdebaixaprobabilidade.Voltemosaocontrasteentreasmortesdecorrentesdasondasde caloreasmortesdecorrentesdeacidentesdeavio.Asltimasdesencadeiamumaatenomuito maiordopblico,emparteemfunodaheursticadadisponibilidade,mas,emparte,porquepara algumaspessoasoresultadoemsitemmaiorproeminnciadoqueprobabilidade.Nocontextoda modificaogenticadealimentoseaquecimentoglobal,omesmofenmenoocorre,levandoas pessoasaacreditaremqueoprincpiodaprecauo,aplicadodeformasimples,demandacontroles regulatriosagressivos.Atentesequenoestouafirmandoqueessescontrolesestoequivocados, pois,nocontextodoaquecimentoglobal,elesparecemsersustentadospelosfatos.Meuargumento apenasqueoprincpiodaprecauoparecesercapazdefornecerorientaoprtica,emparte, porqueaquestodaprobabilidadenegligenciada. Parafinsdecompreensodofuncionamentodoprincpiodaprecauoimportanteenxergarque avisualizao,ouimaginao,importamuitonadeterminaodareaodaspessoascomrelao aosriscos.1 9 3 Quandoaimagemdeumresultadoruimfacilmenteacessvel,aspessoasse sentemfortementepreocupadassobreorisco,mantendoseconstanteaprobabilidade.194

quantopagaroporumsegurodevoocomcoberturaformuladademaneiramaisgenrica.195 A explicaoevidenteparaesseresultadopeculiarresultadofatodequeapalavraterrorismoevoca imagensvvidasdedesastres,excluindoosjulgamentosconcernentessprobabilidades.Anotese tambmque,quandoaspessoasdiscutemumriscodebaixaprobabilidade,suaspreocupaes aumentam,mesmoqueadiscussoconsistabasicamentenasgarantiasaparentementeconfiveis, doqueaprobabilidadedaocorrnciadodanoserverdadeiramenteinfinitesimal.196Arazoque adiscussotornamaisfcilavisualizaodoriscoe,portanto,exacerbaotemordaspessoas.

Considereseofatodeque,indagadassobrequantopagariamporumsegurodevoocontra ataquesterroristas,aspessoasrespondemquepagariammaisdoquequandoindagadassobre

Umexperimentodeminhaautoria,envolvendoadisposiodaspessoasempagarpelareduode arsnicoforamreportadasemtermosemocionalmentetocantes,adisposiodaspessoasempagar arsniconaguapotvel,197apontanamesmadireo.Quandomortesporcncerdevidoao pelareduodesseelementonaguaaumentousensivelmente.198Maisespecificamente,uma variaosubstancialdaprobabilidadedemorte(deumaem1milhoparaumaem100mil) produziumaisefeitosobreadisposiodepagarsobacondiomenosemocionaldoquesoba condioemocional.199 A const a t a o b sica , ent o, q ue, q ua nd o o result a d o ruim emocionalmentemarcante,aspessoastendemmaisanegligenciardiferenasdeprobabilidadedo
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

quequandooresultadoruimemocionalmenteneutro. Aindiferenaquantosprobabilidadesnoenvolveaheursticadadisponibilidade.Essaheurstica noconduzaspessoasaignoraremasprobabilidades,masaresponderemquestoda

probabilidadesubstituindoaperguntadifcilqualoriscoestatsticopelaperguntafcil

exemplosrelevantesprontamentevemmente?200Meuargumento,aqui,noconsistenofatode queavisualizaotornaumeventomaisprovveldeocorrer(apesardeissoserverdade),mas simqueavisualizaotornaaquestodaprobabilidademenosrelevanteouatmesmo irrelevante.Emteoria,adistinoentreousodaheursticadadisponibilidadeeindiferenaquanto estsendoconduzidopelaheursticadadisponibilidadeoupelaindiferenaquantos probabilidades. sprobabilidadesdeveserclara.Naprtica,aocontrrio,serdifcilsaberseocomportamento

Aconclusomaissensataque,noqueconcerneaosriscosdedanos,imagensvvidaseconcretas dedesastrespodemeliminaroutrostiposdepensamentos,incluindoopensamentocrucialdequea probabilidadedodesastrerealmentepequena.Sealgumestpredispostoasepreocupar,graus deimprobabilidadenoparecemoferecernenhumconforto,amenosquesepossaprovarqueo dasprobabilidadesfazcomqueoprincpiodaprecauoparearazovelefactvel.Defato,tal princpionormalmenteabrangealgumaformadeindiferenaquantosprobabilidades.Isso acontecegeralmenteemvirtudedereaesemocionaisintensasquecolocamtaisriscoseno outros,tambmrelevantes,emmaiorevidncia,quandoaspessoasfocamperigosaltamente especulativosassociadosacertosriscos.Emmuitoscasos,aneglignciadasprobabilidadesea aversoperdacaminhamladoalado.Perdaspotenciaisemrelaoao statusquonormalmente causamemoointensa,oquenoocorrecomrelaoaganhospotenciaise,quandooprincpio daprecauoestemfuncionamento,perdasdebaixaprobabilidadeapresentammaiorrelevncia doquedeveriam.202 Oproblemadaindiferenaquantosprobabilidadesafetaodireito.Emmuitoscontextos,a legislaopareceserumaresposta,emparte,aomedoderesultadosruins,masumarespostasem muitaatenoquestodaprobabilidadeemcertosentido,tratasedoprincpiodaprecauo emao.203VoltemosproibioimpostapelaComunidadeEuropeiasobreacarnetratadacom hormnios,quesuscitouquestesemlargaescalasobreainflunciadomedodapopulaosobrea queaproibiocontrariaoartigo5.1doAcordosobreMedidasSanitriaseFitossanitrias,205que requerqueosmembrosdaOMCjustifiquemtodasasregulamentaessobresadeesegurana combaseemavaliaescientficasdosriscos.206Dessemodo,orgoRecursalrejeitouadefesa apresentadapelaComunidadeEuropeiafundadanomedodosconsumidorescomrelao seguranadacarnetratadacomhormnios.207Nessecontexto,essemedoeraaparentemente real,masignoravaaquestodaprobabilidade.208Aevidnciacientficaeraumprrequisitopara aregulao. E.Indiferenaquantoaosefeitossistmicos regulaoderiscos.204OrgoRecursaldaOrganizaoMundialdoComrcio(OMC)determinou danoabsolutamenteimpossvel,oqueemsinopossvel. 201Comfrequncia,anegligncia

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Oquintoponto,decertomodo,omaisamplo.Minhasugestoque,namaiorpartedotempo, aspessoasdeixamdeladoosefeitosquepodemadvirdeumaintervenoemumsistema.Elas tendemapensarqueumamudanaemumasituaosocialiralteraraparteemquesto,sem alteraroutraspartes.Aindiferenacompreendidapelosefeitossistmicosincluiofenmenogeral daindiferenaquantoaoequilbrio,pelaqualaspessoasfalhamemenxergaranecessidade frequentedequeasvariveisconcorrentessejamtambmsopesadas.209Entretanto,a indiferenaquantoaoequilbriosumaparceladetudooqueestemjogoaqui.Aocorrnciade

errosquandooprincpiodaprecauotomadocomodiretrizsedeve,comfrequncia,aofatode queaspessoasqueempregamoprincpiosovtimasdaindiferenaquantoaosefeitossistmicos. AevidnciamaisclaravemdopsiclogoalemoDietrichDrner,quedesenvolveuexperimentos fascinantesparaverseaspessoaspodemreduzirriscossociais.210OsexperimentosdeDrnerso

conduzidosviacomputador.Osparticipantessosolicitadosareduzirosriscosenfrentadospelos habitantesdealgumaregiodomundo.Osriscospodemenvolverpoluio,pobreza,assistncia mdicainsuficiente,oupescaecaaexcessivas.Graasmagiadocomputador,muitasiniciativas polticasestodisponveis(e.g.,melhoriasnoscuidadoscomogado,imunizaoinfantileabertura depoos),entreasquaisosparticipantespodemescolheraquelaquejulgarnecessria.Quandoa escolhafeita,ocomputadorprojeta,acurtoelongoprazo,oqueprovavelmenteirocorrerna regio. Nessesexperimentos,osucessointeiramentepossvel.Algumasiniciativasseroresponsveis pormelhoriaseficienteseduradouras.Masmuitosdosparticipantesatmesmoosmais esclarecidoseprofissionaisproduzemcalamidades.Issoocorreporqueelesfixamemproblemas isoladosenovisualizamosefeitoscomplexoseamplosdeumaintervenoparticularemtodoo sistema.Paraexemplificar,elespercebemaimportnciadeseaumentaronmerodecabeasde gado.Porm,quandotomamessamedida,osparticipantesacabamcriandoumsrioriscode

maispoosparafornecermaisgua,masnoantecipamosefeitosambientaiseenergticosdessa medida,quepodeameaaroabastecimentodealimentos. Rarosparticipantespossuemumavisomaisamplaesocapazesdecompreenderosmltiplos efeitosgeradosporintervenessingularesnosistemae,comisso,avaliaragamade consequnciasquepodemdecorrerdetaisintervenes.Osparticipantesmaisbemsucedidos parecemtomarmedidaspequenasereversveis,ouparecemsercapazesdevisualizartodosos efeitosdeumasvez,e,dessaforma,protegersecontragrandeserros.Assim,quandoaspessoas nosobemsucedidasnaescolhadeumainiciativacapazdereduzirriscossociais,devidoao fatodequeelasfalhamemcompreenderqueosriscossopartesdesistemas.212 ComooprincpiodaprecauofuncionariasefosseinvocadonosexperimentosdeDrner?Seria fcilconcluirque,enquantoasversesfracaspoderiamforneceralgumaajuda,asversesfortes noajudariamdemodoalgum.Hsimplesmenteriscosdemaiscontraosquaispoderamosadotar medidasdeprecauo.Aprecauonopodeserusadacontratodososriscos,noapenasdevido aofatodequeosrecursosdisponveissolimitados,massimplesmenteporqueosesforos empreendidosparaasoluodessesriscospodem,porsiss,produziroutrosriscos.Omundoreal precauopareceoferecerorientaoprticasedeveaofatodeque,frequentemente,osefeitos daregulaodoriscooferecemuitosexemplosdisso.213Arazopelaqualoprincpioda

sobrepastoreio,quenopreviramantesdaescolha.211Elespodemconsiderarrelevanteabrir

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

sistmicosadversoseanecessidadedeseremtomadasmedidaspreventivascontraelesnoso levadosemconta. HowardMargolisusouumpontoconexoparaexplicarporqueosespecialistasjulgamosriscosde

formadiferentedaspessoascomuns.Suaintenoeraexplicarporqueequandopessoascomuns paraoprincpiodaprecauosem,explicitamente,discutiraideia.Seuobjetivoesclarecer riscosdecorrentesdosraiosXsotolerados?Porqueaspessoassepreocupamtantocomriscos algumasanomaliasaparentesnaconcepoordinriasobreriscos:porqueaspessoasacreditam quepequenosriscosdecorrentesdousodepesticidasdevemserregulados,enquantopequenos

iropensarantesprevenirdoqueremediar. 214Assim,Margolisofereceembasamentocognitivo

derivadosdousodeenergianuclear,quandoespecialistastendemaacreditarqueessesriscosso baixosmaisbaixos,inclusive,doqueosriscosgeradosporoutrasformasdeenergia,como usinasmovidasacarvo,queestomenossujeitasobjeopblica? Margolissugerequeaspessoassosuscetveis,svezes,aumtipodeilusodetica,pelaqual enxergamosperigosassociadoscomalgumprocessoouatividade,masfalhamemapreciarseus benefcios.Assim,atendnciaquepensemmelhorprevenirdoqueremediar. 215Sepassarem parasustentaressaafirmao.217AretiradadeamiantodasescolasdacidadedeNovaYorkfoi umamedidamuitopopular,exigidainclusivepelospais,apesardeosespecialistasacreditaremque aperceberambos,veroalgumafungibilidadeentreosperigoseosbenefcioseempreenderoo tipodeanliseequilibradaquetpicadosespecialistas.216Margolisofereceumbomexemplo

osriscosenvolvidoseramestatisticamentemuitopequenos.218 ( O r i s c o d e u m a c r i a n a

desenvolvercncerporcausadoamiantoeraaproximadamenteumterodoriscodeseratingida

porumraio.219)Porm,quandoseteveconhecimentodequearemoodoamiantodasescolas importariaemseufechamentoporvriassemanas,oquecausariagrandeinconveninciaaospais, suaatitudemudouradicalmenteearemoodoamiantopassouaservistacomoumam comoosespecialistas,eosriscosderivadosdoamiantosetornaramtolerveis:estatisticamente baixose,nobalanogeral,aceitveis.Oprincpiodaprecauonormalmentefuncionaemvirtude davisibilidadedeapenasumdosladosdaquesto,assimcomoospaisdascrianas,nocasodo amianto,enxergavamapossibilidadedodanosemconfrontlacomosproblemasqueresultariam dasmedidasadotadasparasuareduo. Paraumexemploespecialmentevvido,considereospontosdevistaaparentesdosamericanosno finaldosanos1990.Aproximadamente63%acreditavamnaafirmaodequeProtegeromeio ambientetoimportantequeasexignciaseospadresparaatingiressefimnuncaseroaltos demaiseasmelhoriasambientaisdevemserrealizadasindependentementedoseucusto. 221Na mesmaordemdeideias,59%apoiavamoTratadodeQuiotosobreoaquecimentoglobal,com despesasdomsticas. 223Naverdade,somente11%dosamericanosapoiariamoTratadode recusariamaapoiaroTratadodeQuiotoseissoaumentasseemmdiaUS$50,00mensaisas apenas21%contra.222Mas,nomesmoperodo,52%dosamericanosafirmaramquese QuiotoseasdespesasmensaisaumentassememUS$100,00oumais.224Comopossvel ideia.220Quandooscustosdaremoodoamiantoforamrevelados,ospaispassaramapensar

explicarapoiomajoritrioparamelhoriasambientais(...)independentementedocusto combinadorejeiomajoritriademelhoriasambientaisemfacedoaltocusto?Arespostaest nofatodequeaspessoas,naverdade,nodesejamdespenderquantiasinfinitasemfavorde


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

melhoriasambientais,eque,amenosqueoscustosestejambemexplicitados,avaloraoque fazempodeserresultadodereflexoinsuficiente.225 Hmuitosoutrosexemplos.Aspessoasparecemsepreocuparbastantecomosriscosassociados dioxina,queumefetivocandidatoaousodoprincpiodaprecauo,masestomuitomenos preocupadascomosriscos,estatisticamenteequivalentes,associadosaflatoxina,umasubstncia riscosestatisticamenteequivalentesdaaflatoxina,umcarcinognicoencontradonamanteigade cancergenaencontrvelnamanteigadeamendoim.Masestomuitomenospreocupadascomos amendoim.226Arazoporqueaaflatoxinanodespertapreocupaopblicasedeveaofatode que,emgrandeparte,oscustosdeumaproibiodaaflatoxinasemostramaltose,porisso, intolerveis.Aoposioaumarestriodamanteigadeamendoimseriagrandeporpartede

frequentes.Umestudointrigantedemonstraesseefeito.227tambmpossvelpredizerqueseas pessoasfosseminformadas,porumafonteconfivel,queaeliminaodospesticidaslevariaa problemassriosdesadeporexemplo,porquefrutasevegetaislivresdepesticidas apresentamperigosprprios,oriscopercebidodospesticidasiriadiminuirdrasticamente,eseria difcilinvocaroprincpiodaprecauocomofundamentoparaumaregulaoestritados pesticidas.228Defato,prevejoque,seaspessoasfosseminformadasdequeaeliminaodos pesticidaslevariaaumaumentosignificativodopreodemaselaranjas,oriscopercebido tambmdiminuiria.229

muitaspessoas,umavezqueumcomponentepresentenoslanchesescolareseemmuitasdietas porgeraes.Dessaperspectiva,porexemplo,parecepoucointuitivoepoucorazovelpreverque aspessoasestariamdispostasapagarmenos,emtermosdedlaresetempodeespera,para reduzirriscosdebaixaprobabilidadedecorrentesdeumacidenteareosesoviajantes

Comoasideiasfuncionamnaprtica?Pensenoseguinteexemplo:oprincpiodaprecauono deveriaseraplicado,emsuaformamaisagressiva,sobreacategoriageraldepesticidas.Uma abordagemdessetipo,proibindomuitosouamaioriadospesticidas,produziriaoutrosriscos substanciaisprprios,emparte,porqueospesticidasreduzemalgunsriscose,emparte,porque algunssubstitutosdospesticidasproduzemriscosprprios.Seriamuitomaisracionaladotaruma abordagempreventivaemfacedaquelespesticidasqueaparentam,combasenasevidncias existentes,criarumriscosignificativodeperigo,mesmoqueesserisconopossasercabalmente demonstrado.Essaaversofracadoprincpiodaprecauo,aqual,comoargumentei,deveser consideradainafastvel.Mas,mesmoqueriscossignificativospossamserdeterminados, importantequeosriscosassociadosaousodesubstitutosparaaquelespesticidassejam identificados.Almdisso,importantesabertambmseessesoutrosriscospoderiamser controlados,casosemostrassemconsiderveis.Apsavaliarosriscosrelevantes,devemse sopesaroscustoseconmicosdasrestries,como,defato,alegislaoexistenterequer, 230em reconhecimentodanecessidadedeumavisomaisampladoqueaquelaoferecidapeloprincpioda precauo. Aconclusoqueoprincpiodaprecauonormalmenteseapresentacomotil,porqueos analistasfocamoriscoalvoenoosefeitossistmicosrelacionadosaosriscosdeserprecavido, ouatmesmonasconsequnciasrelacionadasaosriscosgeradospelareduoderiscos. Autoridadesreguladorasracionais,evidentemente,possuemumpensamentosistmico,eno princpiodaprecauoirsemostrarcadavezmenostil. singular.231E,umavezqueseobservequeosriscosintegram,inevitavelmente,sistemas,o

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

IV.Rumoavisesmaisamplas Nesteartigo,sustenteinoqueoprincpiodaprecauoconduzadireeserradas,massimque, seadotadosemressalvas,elenoconduzdireoalguma.Omotivoqueriscosdeumtipoou outroestopresentesemtodososladosdasalternativasregulatriase,porisso,impossvel,na maiorpartedoscasosreais,evitarqueoprincpiosejacontrariado.Normalmente,aregulaodos riscosgeraumrisco(especulativo)derivadoderiscossubstitutosoudasoportunidadesperdidas emfunodadiminuiodosriscosoriginais.E,emvirtudedosefeitosdamortalidadeemorbidade (especulativas)deumaregulaoonerosa,qualquerregulao,sedispendiosa,ameaaviolaro princpiodaprecauo.Vimosquetantoaregulaoquantoanoregulaoparecemestar proibidasemcasosenvolvendoenergianuclear,arsnico,aquecimentoglobalemodificao genticadealimentos.Oprincpiodaprecauopareceoferecerorientaoprticasomenteporque aspessoasdeixamdeenxergarcertosaspectosdasituaoderisco,focandosomenteummero subconjuntodosperigosqueestoemjogo. Emalgumamedida,aquelesqueendossamoprincpiodaprecauoestorespondendoa motivaesmoraisoupolticassalutaresqueacreditamestarincorporadasnoprincpio.Grupos privadosbemorganizadossvezesexigemprovaconclusivadodanocomoumaprecondioparaa regulaoaexignciadeveserfirmementeresistida,porqueaprobabilidadededanoconsiste,sob muitascircunstncias,emrazosuficienteparaagir.Ambos,indivduosesociedade,possuemuma tendnciaadesconsiderarofuturooprincpiodaprecauopodeserentendidocomoumaviso contraessaformadenegligncia.Hrazesextremamenteboasparaseincorporarconsideraes distributivasnaregulaodosriscos,eoprincpiodaprecauoparece,algumasvezes,seruma formadeproteger,contraosriscosdedoenas,acidentesemorte,pessoasqueestoemsituao demaiordesvantagem.Algumasvezes,aspessoastentamreduziradissonnciacognitiva pensandoqueosriscosreaissotriviais,eoprincpiodaprecauopodefuncionarcomoum contrapesoaessemecanismo.Oproblemaqueoprincpiodaprecauo,comoaplicado,uma formagrosseira,svezesperversa,depromoveressesvriosobjetivos,nomnimoporquepode ser(etemsido)defendidoemsituaesnasquaisameaacausardanossfuturasgeraese prejudicar,maisdoqueproteger,aquelesqueestoemsituaodemaiordesvantagem. Tambmargumenteiqueoprincpiodaprecauopodesetornaroperativoapenasemrazode mecanismoscognitivosidentificveis.Normalmente,aaversoperdaestemcena.Osbenefcios decertasprticassomenosproeminentesdoqueoscustos,simplesmenteporqueoscustos representariam,sobcertadimenso,umadeterioraodostatusquo.Quandoaaversoperda estenvolvida,podesepensar,equivocadamente,queosprocessosnaturaissosempremais segurosemelhoresparaomeioambientedoqueosprocessosqueenvolvemintervenohumana. svezes,oprincpiodaprecauofuncionapormeiodaheursticadadisponibilidade,porqueos riscosqueinteressamsocognitivamenteacessveis,aopassoqueosriscosignoradossobem menosacessveis.Normalmente,oprincpiodaprecauosublinhadopelaindiferenaquantos probabilidades.Danosaltamenteespeculativossoenfatizadosporaquelesquefocamosaspectos negativosdosresultadosrelevantes,enoaprobabilidadedeviremaocorrerouno.Geralmente, oprincpiodaprecauocriaumailusodeorientaoprticaporqueaspessoasfocamorisco imediato,aopassoquedesconsideramosefeitossistmicosdeintervenessingulares,aindaque

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

essasintervenespossamporsimesmasgerarriscos. Nosugerinenhumaalternativaespecficaaoprincpiodaprecauo.Masnoendossoasugesto deAaronWildavsky,umcientistapolticocomespecialinteressenaregulaoderiscoseque tambmrejeitaoprincpiodaprecauo.232NavisodeWildavsky,anoodeprecauodeve atuaisso,portanto,menoresdoquenossosmedos.233Emfacedoprincpiodaresilincia,as serabandonadaesubstitudaporumprincpiodaresilincia,baseadonacompreensodequea naturezaeassociedadessocapazesdeincorporaratmesmofortesimpactos,equeosperigos naesdeveriamsepreocuparmenoscomosriscosassociados,porexemplo,aoarsnico,ao aquecimentoglobaledestruiodacamadadeoznio.Infelizmente,oprincpiodaresilincia nomelhordoqueoprincpiodaprecauo.Algunssistemassoresilientes,masmuitosno so.Seumasociedadeouecossistemaresilientenoalgoquepossaserdefinido abstratamente.Emtodocaso,aresilinciaumaquestodegradao.Tudodependedosfatos.O princpiodaresilinciadeveserentendidocomoumaheurstica,quefavoreceainaoemface demudanastecnolgicaspossivelmentedanosas.Assimcomoamaiorpartedasheursticas,o princpiodaresilinciafuncionarbememmuitascircunstncias,mastambmpodelevaraerros sistemticoseatmesmofatais.234 Umaabordagemmelhorreconhecequeumaamplavariedadedeefeitosadversospoderesultarda inao,regulaoetudoomaisentreessesdoispolos.Talabordagempretendeconsiderartodos

essesefeitosadversos,enosimplesmenteumconjuntodeles.235Quandooconhecimento disponvelnopermiteavaliaesclarasdorolcompletodeefeitosadversos,talabordagemdeve sedesenvolverpormeiodasimplificaodemecanismos,auxiliandoarevelarocursoapropriado deaoemfacedaincerteza.236Comisso,essaabordagemdeveperseguirobjetivosdistributivos diretamente,requerendo,porexemplo,queasnaesricas,asmaioresresponsveispelo aquecimentoglobal,paguemaospasesmaispobresparaquereduzamosgasesdoefeitoestufaou paraquesepreparemparaosriscosmaisrelevantes.Talabordagemdevevisarasecontrapor,em vezdeincorporar,sdiversaslimitaescognitivasqueaspessoasenfrentamaopensarsobre riscos. Umacompreensodasdificuldadesenvolvidasnaaplicaodoprincpiodaprecauoapontaparaa importnciadesesuperaremaslimitaescognitivas,garantindoqueaspessoastenhamuma noomaiscompleta,enolimitada,doqueestemjogo.Oresultadodeveserareduodas distorescognitivaseoestabelecimentosensatodeprioridades.Umesforoemproduziruma anliseponderadadouniversodeperigosaqueestamosexpostostambmcontribuirparaa diminuiodoriscodecorrentedamanipulaodegrupos. Porcerto,oestadodealarmesocial,mesmoquandodecorrentedeminformao,porsisum perigo,epodelevaracausarperigosadicionais,talvezsobaformadeefeitocascataemlarga infundado.Meuobjetivoaquinonegaresseponto,massimexplicaroperturbadorapelodo princpiodaprecauoeisolarasestratgiasquecontribuemparatornlooperativo.Emnvel individual,essasestratgiassorazoveis,especialmenteparapessoasquecarecemdeinformao setratandodegovernos,oprincpiodaprecauonorazovel,pelasimplesrazodeque,uma vezqueocenrioampliado,ficaevidentequeoprincpionofornecediretrizalguma.Um
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

escala.237Umaabordagemsensatadosriscostentarreduziromedopblico,mesmoqueseja

ouquefazemomelhorquepodemaofocarumnicoaspectodasituaoenfrentada.238Mas,em

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

sistemaracionalderegulaodosriscossemdvidaalgumaexigequesetomemprecaues.Mas noadotaoprincpiodaprecauo. BeyondthePrecautionaryPrinciple Abstract Theprecautionaryprinciplehasbeenhighlyinfluentialinlegalsystemsallovertheworld.Inits strongestandmostdistinctiveforms,theprincipleimposesaburdenofproofonthosewhocreate potentialrisks,anditrequiresregulationofactivitiesevenifitcannotbeshownthatthose activitiesarelikelytoproducesignificantharms.Takeninthisstrongform,theprecautionary principleshouldberejected,notbecauseitleadsinbaddirections,butbecauseitleadsinno directionatall.Theprincipleisliterallyparalyzingforbiddinginaction,stringentregulation,and everythinginbetween.Thereasonisthatintherelevantcases,everystep,includinginaction, createsarisktohealth,theenvironment,orboth.Thispointraisesafurtherpuzzle:Whyisthe precautionaryprinciplewidelyseentoofferrealguidance?Theanswerliesinidentifiablecognitive mechanismsemphasizedbybehavioraleconomists.Inmanycases,lossaversionplaysalargerole, accompaniedbyafalsebeliefthatnatureisbenign.Sometimestheavailabilityheuristicisatwork. Probabilityneglectplaysaroleaswell.Mostoften,thosewhousetheprecautionaryprinciplefall victimtowhatmightbecalledsystemneglect,whichinvolvesafailuretoattendtothesystemic effectsofregulation.Examplesaregivenfromnumerousareas,involvingarsenicregulation,global warmingandtheKyotoProtocol,nuclearpower,pharmaceuticalregulation,cloning,pesticide regulation,andgeneticmodificationoffood.Thesalutarymoralandpoliticalgoalsofthepre cautionaryprincipleshouldbepromotedthroughother,moreeffectivemethods. Keywords Precautionaryprinciplerisksystemiceffects
*TraduodeLetciaGarciaRibeiroDyniewicz,LucianaRampatoSchenaeMichelleDeniseDurieux

LopesDestri.RevisotcnicadeDiegoWerneckArguelhes.

James(Ed.).Interpretingtheprecautionaryprinciple.1994RAFFENSPENGER,CarolynTICKNER, JoelA.(Ed.).Protectingpublichealth&enviroment:implementingtheprecautionaryprinciple. 1999.UmavaliosadiscussosobreoprincpiodaprecauonaEuropaestemMAJONE, Giandomenico.Whatpricesafety?ThePrecautionaryPrincipleandItsPolicyImplications. Journal ofCommonMarketStudies,v.40,n.1,p.89109,p.89,2002.


2Verargumentaosobreamploapoiointernacional,infraParteI.

1 Paradiscussesgenricassobreoprincpiodaprecauo,ver:ORIORDAN,TimothyCAMERON,

principle:acriticalappraisalofenvironmentalriskassessment.2001WIENER,JonathanB.

3Paracrticasquetambmenfatizamagamaderiscosemjogo,verGOKLANY. Theprecautionary

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

Precautioninamultiriskworld.In:PAUSTENBACH,DennisJ.(Ed.). Humanandecologicalrisk assesment1509.2002.


4 Paraumadiscussodospossveisriscosperversosdoprincpiodaprecauo,verCROSS,Frank

B.Paradoxicalperilsofprecautionaryprinciple.Washington&LeeLawReview,v.53,p.851,1996. AcreditoquemuitodoqueCrossafirmaconvincente,masminhanfaseaquiumpouco diferenteeuenfatizoafundamentaocognitivadoprincpioeafirmonoqueoprincpionosleva adireesperversas,massimquenooferecenenhumtipodeorientao.

principleandinternationallaw:thechallengeofimplementation3.1996(IntlEnvtl.Law&Policy Seriesn.31)Wiener,vernota3.

Ellen.Originsanddevelopmentoftheprecautionaryprinciple.In: (Ed.).Theprecautionary

5Paramaisdiscussessobreaevoluodoprincpiodaprecauo,verFREESTONE,DavidHEY,

internationallaw. JournalofEnvironmentalLaw,v.9,p.221,235,1997.(Opiniespermanecem divididassobreofatodeoprincpiodaprecauopoderestarounocristalizadoemumanorma cogentedodireitointernacionalconsuetudinrio.Entretanto,aprevalnciadoprincpioem tratadosinternacionaisrecentes,declaraeseresolues(...)sugerequeesse[princpio]pode,de fato,teralcanadoessestatus).VertambmTROUWBORST,Arie. Evolutionandstatusofthe precautionaryprincipleininternationallaw.2002.(IntlEnvtl.Law&PolicySeriesn.62) (representandooprincpiodaprecauocomopartedafundamentaobsicadasleisambientais internacionaisduranteadcadapassada.)
7MORRIS,Julian.Definingtheprecautionaryprinciple.In:(Ed.).Rethinkingriskandthe

6VerMCINTYRE,OwenMOSEDALE,Thomas.Theprecautionaryprincipleasanormofcustomary

precautionaryprinciple1,1.2000.

8 ORiordaneCameron,Thehistoryandcontemporarysignificanceoftheprecautionaryprinciple.

In:(Ed.).Interpretingtheprecautionaryprinciple,vernota1.

9Ver,porexemplo,CleanAirAct109,42U.S.C.7409(b)(1)(2000)(Nationalprimary

ambientairqualityStandards...shallbeambientairqualitystandradstheattainmentand maintenanceofwhichinthejudgmentoftheAdministrator,...allowinganadequatemarginof safetyarerequisitetoprotectthepublichealth.)vertambmAm.TruckingAssnsv.EPA,283 F.3d355,378(D.C.Cir.2002)(EPAdevepecarporexcesso,exatamentecomofezaqui regulandoo[padresdaqualidadedear]emqualquernvelconsideradonecessrioesuficiente paraprotegerasadepblicacomumamargemadequadadesatisfao...)LeadIndus.Assnv. EPA,647F.2d1130,1115(D.C.Cir.1980)(Congressoconduziuaadministraoaerrarpor excesso...Novemosnenhumarazodoporqudeestetribunalpoder(...)requererqueo administradormostrequehumconsensomdiconoqualosefeitosnosquaisospadres dominantesestopautadossejamclaramenteperigosossade).

10Goklany,notasupra3.Naverdade,issoaparececomefeitocascataaqui,levandooprincpioda

precauoamuitosusoscasuais,atopontonoqualafalhaemincorporaroprincpioda precauopareceriaumaafirmaoradical.Simplesmenteporqueoprincpiodaprecauotemsido tousadofrequentemente,queaquelesenvolvidosemacordosinternacionaisestopropensosa acreditarque,provavelmente,racionalutilizlomaisumavez.E,comomuitaspessoas


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

identificamoprincpiodaprecauocomumsriocomprometimentoproteoambiental,ver,

environment(Noncleo[doprincpiodaprecauo]estaideia,intuitivamentesimples,deque ambiente(e,comisso,obemestardasgeraesfuturas)doperigo.),qualquernaoquerejeite oprincpiodaprecauosearriscaaincorreremoprbriointernacional.Paraumtratamentogeral informaessobreoquesentidorazovelfazer,verHISHLEIFER,David.Theblindleadingthe blind:socialinfluence,fads,andinformationalcascades.In:TOMASSI,MarianoIERULLI,Kathrin KURFAN,Timur.Privatetruths,publiclies:thesocialconsequencesofpreferencefalsification. 1995.p.2630.

porexemplo,JORDAN,AndrewORIORDAN,Timothy.Theprecautionaryprincipleincontemporary environmentalpolicyandpolitics:In:RaffenspengereTickner, Protectingpublichealth&

aquelesquedecidemdeveriamagiremantecipaoscertezascientficasparaprotegero sobreefeitosdeinformaoemcascata,pelosquaisdecisestomadasporterceirosfornecem (Ed.).Theneweconomicsofhumanbehavior.1995.188,188198emeditorasdereputao,ver

11CartaMundialparaaNatureza,G.A.Res.7,U.N.GAOR,37thSess,Annex,Agenda,Item21at

5,U.N.Doc.A/RES/37/7(1982).

ENVIROMENTANDDEVELOPMENT,Annex1,princ.15,U.N.Doc.A/Conf.151/5/Rev.1(1992). ReimpressoemInternationalLegalMaterials,v.31,p.874,879.

1 2 DeclaraodoRiosobremeioambienteedesenvolvimento.U.N.In:CONFERENCEON

enviroment,op.cit.,app.A,at.353,citandoWingspreadStatementonthePrecautionary PrinciplevertambmToforesseandtoforestall.In:I,at1,79(discutindoahistriada ConfernciadeWingspread). ADeclaraodeWingspreadfoiemitidaporumgrupodecientistasinternacionais,representantes governamentais,advogados,ativistastrabalhistas,ativistasambientaisdebasenoencontrode WingspreademRacine/Wisconsinparadiscutiroprincpiodaprecauo.MONTAGUE,Peter. Theprecautionaryprinciple.RachelsEvnt&HealthWkly.,Feb.19,1998,at1,1. Rachels Environment&HealthWeekly,n.586,Feb.19/2/1998. Disponvelem:<www.monitor.net/rachel/r586.html>. EuropeanUnion,art.174,C340/3,1997.
14TratadoqueestabeleceaComunidadeEuropeia,Nov.10,1997,art.174. OfficialJournalofthe 15PressRelease. Europeancomissionadoptscommunicationonprecautionaryprinciple(fev2,

1 3 LessonsofWingspread.In:RaffenspengereTickner(Ed.),Protectingpublichealth&

2000), D i s p o n v e l e <http://europa.eu.int/comm./dgs/helath_consumer/library/press/press38_en.html>.

16VejaWiener, Precautioninamultiriskworld,op.cit.,p.1510(notandoque,apesarda

prefernciapelaprecauoestarcitadaemalgumaslegislaes,osEstadosUnidosnotm adotadooficialmenteoprincpiodaprecauocomobaseparasuaregulao)GRAHAM,JohnD. Theroleofprecaution.In:Riskassessmentandmanagement:anAmericansview:remarksatthe conferenceonacomparativecaseanalysisofthemanagementofriskinacomplexworld.jan.11

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

12,2002.

Disponvelem:www.useu.be/RiskManagement/Jan1102GrahamUSRiskManagementPrecPrin.htm (...)comoumunicrnio). (b)(1)(2000).

(OgovernodosEUAapoiaaproximaesemrelaoprecauonagestoderiscos,masnsno reconhecemosnenhumprincpiouniversaldaprecauo.Nsconsideramosqueisso(...)mtico
17Verrefernciaadequatemarginofsafetynaseo109doCleanAirAct,42,U.S.C.7409 18THEyearinideas:AtoZ.N.Y.Times,Dez.9,2001,6(Magazine)at92.

principleinthe20thcentury.2002.Essevolumecontmumasriedeestudosdecasonosquaiso governorespondeudeformalentaariscosreais,incluindoaquelesassociadosaamianto,dixido sulfricoeetilmetilterciriobutilnagasolina. Review,v.51,n.4,p.683768,p.683,Apr.1999.(NaInglaterra,vandalismoscontralugaresde testesgenticostornaramsetocomunsqueogovernoesttentandoescondersuaslocalizaes.


2 0 VerKURAN,TimurSUSTEIN,CassR.Availabilitycascadesandriskregulation. StanfordLaw

19Paraumacoletneavaliosaeinformativa,ver:HAREMOS,Pouletal.(Ed.). Theprecautionary

Emcontrasteclaro,consumidoresamericanosestomuitotranquiloscomaengenhariagentica, talvezporqueamaiorianoestejaconscientedoquocomumessesprocedimentosdealteraose tornaram.).


21VerKAHNEMAN,DanielTVERSKY,Amos. Propecttheory:ananalysisofdecisionunderrisk.

JournaloftheEconometricSociety,v.47,p.263,279,Mar.1979.(Agravidadequese experimentanaperdadeumaquantiadedinheiroparecemaiorqueoprazerassociadoaoganho damesmaquantia.(citaoomitida).ReimpressoporKAHNEMAN,DanilTVERSKY,Amos. Choices,values,andframes.NewYork:CambridgeUniversityPress,2000.

22VerCOLLMAN,JamesP. Naturallydangerous.2001.p.2933(explicaque,apesardaconcepo

popularequivocadadequeanaturezasegura,substnciasnaturaispodemserperigosasparaa sadehumana). Science,NewSeries,v.185,p.1124,1127,p.11241131,Sep.27,1974.(Hsituaesemque apopulaoavaliaafrequnciadeumaclasseouaprobabilidadedeumeventopelafacilidadepela qualinstnciasouocorrnciaspodemserlembradas),reeditadoem:KAHNEMAN,Danieletal. (Ed.).Judgmentunderuncertainty:heuristicsandbiases.1982.3,11.

23VerTVERSKY,AmosKAHNEMAN,Daniel.Judgementunderuncertainty:heuristicsandbiases.

24VerSLOVIC,Pauletal.Cognitiveprocessesandsocietalrisktaking.In:CARROL,JohnS.

PAYNE,JohnW.(Ed.).Cognitionandsocialbehavior.1976.165,174175(afirmandoqueoperigo pblicomaisimportanteestemeventoscomriscosextremamentebaixosdeprejuzoe consequnciasenormes,taiscomograndesenchentes,terremotos,avalanchesdelamae vazamentossignificativosderadiaodereatoresnucleares).Reeditadoem:SLOVIC,Paul.The perceptionofrisk.2000.32,41.

25Ver:KLINENBERG,Eric.Heatwave:asocialautopsyofdisaster.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

26Ver:ROTTENSTREICH,YuvalHSEE,ChristopherK.Money,kisses,andeletricshocks:onthe

affetivepsychologyofrisk.PsychologicalScience,v.12,n.3,p.185,188,May2001(descreveum probabilidadedecadaocorrncia).

experimentonoqualparticipantesenquadraramsuasdecisesemtornodedoisresultados possveisumchoqueeltricodolorosoouumapenapecuniriaaoinvsdochoqueda
2 7 Emalgunscasos,estaumaleiturarazoveldasevidnciasreferentesaosalimentos

geneticamentemodificados.VerALANMCHUGHEN,Alan. Pandoraspicnicbasket:thepotentialand hazardsofgeneticallymodifiedfoods.p.230242(2000)(observandoqueosqueconsomem comidaorgnicanatentativadeevitaroquepercebemserosriscosdecomidageneticamente modificadapodem,naverdade,estarseexpondoaumriscoaindamaior). regulaoquetratamdafalnciadosistema).

28Ver:DRNER,Dietrich. Thelogicoffailure.1996.p.147(descrevendoascaractersticasda 29Oconflitotratadoem:Slovic,PerceptionofRisk,op.cit.,reeditadaemSlovic, Cognitive 3 0 Ver:MARGOLIS,Howard. Dealingwithrisk.1996.p.99119(discutindoasdiferenasentre 31Nesteponto,verfontescitadasnanota5. 32VerMoris,Definingtheprecautionaryprinciple,op.cit.,p.119(distinguindoasduasgrandes

processesandsocietalrisktaking,op.cit.,p.220. especialistaseleigosnaavaliaodosriscos).

classesdedefiniesdoprincpiodaprecauo:oforteeofraco)Wiener,Precautionina multiriskworld,op.cit.(reconhecequenoexistenenhumadefinioparaoprincpioda precauoequeasdefiniesqueexistemsovariadasefrequentementevagas).

33DeclaraodoRio...,op.cit.,AnexoI,princpio15.

ministerialparareduodapoluio,Nov.25,1987,art.VII,27I.L.M.835,838(1988)(grifos omitidos).
35ConvenoQuadro[FrameworkConvention]dasNaesUnidassobreMudanaClimtica,9de

34SEGUNDACONFERNCIAINTERNACIONALPARAPROTEODOMARDONORTE:Declarao

maiode1992,art.3,princ.3,S.TREATYDO.NO.10238,1771U.N.T.S.108.

36ImplementandooPrincpiodaPrecauo,vernota1(nasaspassobreaDeclaraode

WingspreadsobreoPrincpiodaPrecauo).

technologicalrisk.In:DIERKES,Meinfoletal.(Ed.).Technologicalrisk:itsperceptionsand handlingintheEuropeancommunity.1980.57,62(sugerindoqueopoderpblicointroduz acessoinformaoouaoconhecimentotcnicodosdoisladosdodebateparaqueos procedimentosdeinvestigao(...)continuemseopondo)Wiener,Precautioninamultirisk world,op.cit.,naspginas15151518(reconhecealgunsperigosdealteraronusdaprova,tais comoexcessoderegulao,masaomesmotempoendossandoaideia,jqueoproponenteda

3 7 Ver:PEARCE,DavidW.Thepreconditionsofachievingconsensusinthecontextoof

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

atividadeestemmelhorescondiesparagerarinformaesqueserousadasnatomadade deciso).
38LUNDMARK,Thomas.PrinciplesandinstrumentsofGermanenvironmentallaw. Journalof

EnvironmentalLaw&Practice,v.4,p.43,44,1997.

<www.wordspy.com/words/precautionaryprinciple.asp>.

39MCFEDRIES,Paul.Precautionaryprinciple. WordSpy,Jan.23,2002.Disponvelem: 40BLACKWELDER,Brent.Capitolhillhearingtestimonyconcerningthecloningofhumansand

geneticmodificationsbeforetheSubcomm.In:LABOR,HEALT,ANDHUMANSERVS.,S. AppropriationsComm.,107thCong.(2002)(Declaraodedr.BrentBlackwelder,presidente, AmigosdaTerra),Lexis,CNGTSFile.

PrincpiodaPrecauonaTomadadeDecisosobreDiversidadeBiolgica).

41VerGoklany, Theprecautionaryprinciple,op.cit.(aodiscutiraaplicaodaConvenodo 4 2 ProceedingofthefirstEuropeanseasatRiskConference,N.SeaMonitor(SeasatRisk,

Copenhagen,Den.),Apr.1995,Annex1,at60,citadoem:STEWART,RichardB.Environmental regulatorydecisionmakingunderuncertainty. ResearchinLawandEconomics,v.20,p.71,78, TimothySwansoned.,2002.


43Stewart,id.,p.76,nota42.

rotularalimentosgeneticamentemodificados,talcomoofatodequeelalevaaumtratamento indiscriminado,sobomesmortulo,detodososalimentosgeneticamentemodificados,oque umafalhaemseuprprioobjetivodeinformarosconsumidoresdosriscosdeumproduto especfico).AProposio65daCalifrnia,codificadaemCAL.HEALTH&SAFETYCODE25249.6 (West1999),requerdivulgaodesubstnciascancergenasetoxinasreprodutivasepodeser entendidacomoreflexodoprincpiodaprecauocomodivulgaodeinformao.Ver:PERCIVAL, Robertetal. Environmentalregulation:law,scienceandpolicy.3d.ed.2000.p.520530. (descreveaProposio65comoumdeslocamentodonusdeargumentaoparaadivulgaode informao).
45Paradiscussessobreferramentasregulatrias,ver:BREYER,Stephen. Regulationandits

44VerMchughen,notasupra27,p.201229(descreveosproblemasassociadosformaatualde

reform.1982.p.36182SUSTEIN,CassR.Riskandreason.2002.p.251288.

46Paraoscasosdedescompasso,verBreyer,notasupra45,em191196.

Disponvelem:<http://europa.eu.int/com/dgs/healthconsumer/library/pub/pub07_en.pdf>. precautionintheUnitedStatesandEurope.JournalofRiskResearch,v.5,p.317,2002.
49Ibid.,p.323. 48Sobreesseponto,veradiscussoem:WIENER,JonathanB.ROGERS,MichaelD.Comparing

47ComunicaodaComissosobreoPrincpiodaPrecauoCOM(00)1final.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

theprecautionaryprinciple,op.cit.,60,6063(ahiptesedequeoReinoUnidotemuma aproximaomaiscautelosaemrelaosplantaesgeneticamentemodificadasdevidogrande quantidadedeterracultivada)vertambm:VOEGEL,DavidLYNCH,Diahanna.Conselhode UnitedStates:acasestudyofcontemporaryEuropeanregulatorypolitcs.2001.Disponvelem: menosariscosdoquefaziamnosanos1960).SIMPOSIONONTHEPEWINITIATIVEONFOODAND ONBIOTECHNOLOGY,ARETHEUSANDEUROPEHEADINGFORAGOODFIGHT OVERGENETICALLYMODIFIEDFOOD?(Out.24,2001)(transcriodisponvelem: RelaesExteriores[ CouncilonForeignRelations],TheregulationofGMOsinEuropeandthe

50Ver:GILLAND,Tony.Precaution,GMcropsandfarmlandcrops.In:Morris, Rethinkingriskand

<www.cfr.org/publication.php?id=3937>(argumentaqueasAgnciasReguladorasEuropeias, incluindoaquelasquecriamregrassobreorganismosgeneticamentemodificados,estoseexpondo

<http://pewabiotech.org/events/1024>)(reconhecendoadiferenadeatitudeentreEUAe Europaquantoaorganismosgeneticamentemodificadosefornecendovriasrazesparaesse fenmeno).


51Ver:MERRILS,Richard.FDAsimplementationsofDelaneyclauses:repudiationofcongressional

choiceorresoanedadaptationtoscientificprogress?YaleJournalonRegulation,n.5,p.912, 1998(discutindoaintepretaodoFDAdaClusulaDelaney,quebaniuaadio,emalimentos,de substnciascancergenasquepossuamumriscoparahumanosmaiorqueumemummilho).

occupationalsafetyandhealthpolicy.1981.p.221(concluiqueduranteosanos1960e1970as regulaesamericanasemmatriaocupacionalerammaisrigorosasquenaSucia).
53VerWienereRogers,ComparingprecautionintheUnitedStatesandEurope,op.cit.,p.342,

52 V e r : K E L M A N , S t e v e . RegulatingAmerica,regulatingSweden:acomparativestudyof

notasupra48(concluiquenenhumaafirmaogeralsintetizaaspolticasdeprecauotantoda EuropaquantodaUnioEuropeiaportanto,cadaumadeveserolhadaindividualmente).

54Infra,parteII.A.

Disponvelem:<www.pipa.org/OnlineReports/GlobalWarming/glob_warm_treaty.html>.
56ComunicadodaComissosobreoPrincpiodaPrecauo,notasupra47. 57Ibid.,em3.

5 5 Americansontheglobalwarmingtreaty,ProgramonIntlPolicyAttitudes(Nov.5,1998).

5 8 Veribid.,em4(delineandoseiscritrioscomosquaisasmedidasbaseadasnoprincpioda

precauodevemserjulgadas).

59Ibid.,vertambmid.em1920(Umacomparaodeveserfeitaentreasmaisprovveis

consequnciaspositivasenegativasdaaoprevistaeasdainaoemtermosdecustoglobal paraaComunidade[Europeia](...)[aos][R]equisitosligadosproteodasadepblica,sem dvida,deveserdadomaiorpesodoquesconsideraeseconmicas.).

60Ibid.,em4

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

61Ibid.,em5.Issoumtantoquantomenosrazovelporduasrazes:primeiro,tudodependedo

grauumamelhoriamuitoligeiraemsadepblicanojustificaumgastoenormededinheiro. Segundo,grandesgastossoelesprpriosassociadosaefeitosadversossade,umponto elaboradonotextoinfradasnotas113120.

62ComunicadodaComunicaosobreoPrincpiodaPrecauo,notasupra47,em14.

106107.

63Ibid.,em15(nfaseomitida).Paraumavisoglobalecrtica,verMajone,notasupra1,em 64Paraumacompilaodeensaiosdefendendoesseentendimentodoprincpiodaprecauo,ver:

RaffenspengereTickner,Protectingpublichealth&enviroment,op.cit.,supranota1.

InternationalJournalofEstuarineandCoastalLaw,n.5,p.23,26,1990(discutindoaesde precauocomoumaformarigorosadepolticaambiental). <www.useu.be/RiskManagement/%20Janll02GrahamUSRiskManagementPrecPrin.html> (advertindoqueaprecauopodeprejudicarainovaoseosformuladoresdepolticaspblicas fizeremumusoexageradodela).


67VerLOMBORG,Bjorn.Theskepticalenvironmentalist.2001.p.349(sugerindoquemedidasde 66 C f . G r a h a m , s u p r a n o t a 1 6 . D i s p o n v e l e m :

65VerGUNDLING,Lothar. Thestatusininternationallawoftheprincipleofprecautionaryaction.5

precauopodemsignificaratomadaderecursoslimitadoslongedefazerobememoutras reas).

68Morris,supranota7,em17. 69VerKahnemaneTversky,notasupra21,em274(introduzindoateoriaprospectivacomoum

modeloalternativoparaateoriadautilidadenatomadadedecisosobrisco).

70Veribid.,em263267(mostrandoodesejodeseevitarcatstrofesdebaixaprobabilidade).

GUTHRIE,Chris.Framingfrivolouslitigation:apsychologicaltheory. UniversityofChicagoLaw Review,163,v.67,2000. policy.1998.p.2035(discutindoosefeitosdeenquadramento( framingeffects),seuefeitosobre atomadadedecisesesuasaplicaespolticainternacional)Guthrie,notasupra71,em


72VerMCDERMOTT,Rose. Risktakingininternationalpolitics:prospecttheoryinAmericanforeign

71Paraumadiscussolcida,analisandolitgiofrvoloemtermosdecomportamentoderisco,ver:

187188(resumindoporqueruspreferemfazerumacordoalevaradianteumlitgiocombaixa probabilidadedealtaperda). regulation.JournalofLegalStudies,v.19,p.747,760762,Jun.1990(postulandoque,emuma sociedadeorganizadasegundoaregradamaioria,oscidadosestodispostosagastar relativamentemuitoemeventosdebaixaprobabilidade,emcomparaoaosdemaior


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

73VerNOLL,RogerG.KRIER,JamesE.Someimplicationsofcognitivepsychologyforrisk

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

probabilidade).
74Ver:MUSIL,RobertK.Arsenicontap. NewYorkTimes,Apr.24,2001,emA18(afirmandoa

importnciadeopresidenteBushfixarosbaixosnveismximosdearsniconaguapotvel).

2258,2002.(comahiptesedequeonmerodevidassalvaspodesertoaltocomo112outo baixocomocinco).
76Ibid. 77VerMcHughen,notasupra27,em1(observandoqueasculturasgeneticamentemodificadas

7 5 VerSUNSTEIN,CassR.Thearithmeticofarsenic. GeorgetownLawJournal,n.90,p.2255,

cobremmilhesdehectaresequeosamericanosconsomemgrandesquantidadesdealimentos geneticamentemodificados).

78Veribid.,em129135(discutindocomodifcilmedirorisconessetipodesituao).

geneticamentemodificadasemrespostapressodosconsumidoresegruposambientaises evidnciascientficasdosriscosambientais).
80VerNORDHAUS,WilliamD.BOYER,Joseph. Warmingtheworld:economicmodelsofglobal

79VerGilland,notasupra50,em6083(discutindoamoratriadoReinoUnidosobreasculturas

warming.2000.p.71(Aoseanalisaraspesquisasexistentes[sobreoaquecimentoglobal],fica claroqueosresultadossoaltamenteconjunturaisequecontinuadifcilfazerestimativasslidas quantoaosimpactosdamudanaclimtica.)vertambmLomborg,notasupra67,em260320 (delineandoosdiversosargumentoseexperinciasqueossustentam).Asprpriasavaliaesde Lomborgsoaltamentecontroversas,masdignodenotaqueumambientalistacticoleveo aquecimentoglobalmuitoasrio.

81Lomborg,notasupra67,em261. 82Ibid.,em317vertambmNordhauseBoyer,notasupra80,em74(usandoumpontode

refernciadeaquecimentode2,5grausCelsius).

8 3 Lomborg,notasupra67,em317vertambmNordhauseBoyer,notasupra80,em163

(encontrandocustosdescontadosdeUS$4trilhes).

quantificadasdeemissesoucompromissosdereduodevriasnaes). associadosaopodernuclear).

8 4 Ver:Percivaletal.,notasupra44,em11411142(listandoasrespectivaslimitaes 85Ver:GOODIN,Robert.Nomoralnukes. ETHICS,v.90,p.417,420,1980(analisandoosriscos 86Ver:BREYER,Stephen.VermontYankeeandtheCourtsroleinthenuclearenergycontroversy.

HarvardLawReview,v.91,p.1833,1835,1836,Jun.1978(comparandoosefeitosdaenergia nuclearcomosdocarvonasade).
87Ver:ZHONG,Ling.Note:Nuclearenergy:Chinasapproachtowardsaddressingglobalwarming.

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

GeorgetownInternationalEnvironmentalLawReview,v.12,p.493,507e508,2000(descrevendo

comoaChinavemutilizandoaenergianuclearparareduzirvriasemisses).Claroquepossvel, preferveisemtermosambientais,comoaenergiasolar.Paraumadiscussogeraldessaopo,

eatmesmoracional,insistirqueasnaesdevemreduziradependnciatantodeusinasde carvoquantodeenergianucleare,comopossibilidade,moverseemdireoaalternativas ver:COLLINSON,Allan.Facingthefuture:renewableenergy.1991BOYLE,Godfrey(Ed.). Renewableenergy:powerforasustainablefuture.1996ARVIZU,DanE.Advancedenergy

technologyandclimatechangepolicyimplications.FloridaCoastalLawJournal,v.2,p.435,Spring

2001.Masessasalternativastrazemseusprpriosproblemas,envolvendoviabilidadeedespesa. Ver:Lomborg,notasupra67,em118148(discutindorecursosenergticosenoenergticos, incluindoabiomassa,energiageotrmica,elica,solarehidreltrica,masnotandoquecadaum temsuasprpriaslimitaesemtermosdeviabilidadee/oudespesas). Subcomm.onFisheriesConservation,Wildlife&OceansoftheComm.onHouseRes.,107thCong. 3(2002)(statementofViceAdmiralCharlesW.Moore,DeputyChiefofNavalOperationsfor ReadinessandLogistics)[hereinafterStatementofViceAdmiralCharlesW.Moore](discutindoa interaoentreasnecessidadesdeprontidomilitareconservaoambiental).Disponvelem: <http://resourcescommittee.house.gov/107cong/fisheries/2002junl3/moore.htm>. ENVIRONMENT. LeCourrierdelenvironnementdelInra,InstitutNationaldelaRecherche Agronomique(InstitutoNacionaldePesquisaAgronmica).Maio2001.Disponvelem: <http://www.inra.fr/Internet/Produits/dpenv/somec43.html>. promoveraseguranapodemnaverdadeaumentaroperigo).
90Ver:WILDAWSKY,Aaron. Searchingforsafety.1980.p.4850(explicandocomotentativasde 9 1 Paraanlisedo druglag,ver:GRABOWSKIHenryG.VERNON,JohnM.Theregulationof 89Paraexemplosdessaposio,verfontescoletadasno43oINRACOURIEROFTHE 8 8 V e r : MarineMammalProtectionActReauthorization:HearingonH.R.4781Beforethe

pharmaceuticals:balancingthebenefitsandrisks,1983.p.3841MENDELOFF,JohnM.Decision analysisandFDAdrugreview:aproposalforshadowadvisorycommittees.RISK:Health,Safety, & E n v i r o n m e n t, v . 6 , p . 2 0 3 , 2 1 4 , 1 9 9 5 . D i s p o n v e l e m : <www.fplc.edu/RISK/vol6/summer/mendelof.htm>.

92Paradiscussessimilaressobreenergia,vernotasupra87. 93Paraumahistriainformativa,traandoasvriasobjeesmodificaogentica,massem

endosslas,ver:LAMBRECHT,Bill.DinnerattheNewGeneCaf.2001.

favordosalimentosgeneticamentemodificadoseanalisandoinformaesdoCentrodeFome [HungerCenter]noCongressosobrearrozdouradonoverode2000).
95VerAm.TruckingAssnsv.EPA,283F.3d355,35759(D.C.Cir.2002)(discutindoacorrelao

9 4 Veribid.,em294310(descrevendoaalimentaodosfamintoscomooargumentofinalem

entrebaixosnveisdeoznioeefeitosadversossade).

96LUTTERRandallGRUENSPECHT,Howard.Assessingbenefitsofgroundlevelozone:whatrole

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

forscienceinsettingnationalairqualitystandards?1(AEIBrookingsJointCtr.forRegulatory <http://aei.brookings.org/publications/reganalyses/reganalysis_01_04.pdf>.

Studies,RegulatoryAnalysisn.0104,2001).Disponvelem:
9 7 Verdiscussosobreriscorelacionadoacompensaesem:GRAHAM,JohnD.WIENER,

JonathanBaert(Ed.).Riskversusrisk.1995Sunstein,notasupra45,em133152.

98VerBreyer,notasupra86,em1840(sugerindoqueatrasosnoprocessodeaprovaodeusinas

nucleareslevaroaumamaiorutilizaodecombustveisfsseis,quetambmacarretamperigos ambientais).

divulgouaregrafinal[40C.F.R.pt.763(1989)]proibindoamanufatura,importao, processamentoedistribuioparavendadequasetodososprodutoscontendoamianto).
100Ibid.,em1221([M]uitosdossubstitutosque()serousadosnolugardoamiantotm

99VerCorrosionProofFittingsv.EPA,947F.2d1201,120708(5thCir.1991)(Em1989,aEPA

efeitoscancergenosconhecidos...).

101VerStatementofViceAdmiralCharlesW.Moore,notasupra88,6(sugerindoquealguns

esforosparaprotegeranimaismarinhosafetaramahabilidadedeimplantarequipamentos essenciaissmissesedetreinarrealisticamenteparaosdesafiosqueonossopasenfrenta). arsnicoestnaturalmenteocorrendoemat700emaispartesporbilho,ondeocustoda remediaoforoucompanhiasdeguaafechar,deixandoaspessoassemmeiosdeobtersua gua,economizandoparacavarpoos.Ento,essaspessoasestoobtendoguaqueaindapior queaquelaqueeraobtidaviacompanhiadegua.EntrevistadeRobertNovakeAlHunt ,Evans, Novak,Hunt&Shields,CableNewsNetwork,withChristineToddWhitman,Administrator,EPA (Apr.21,2001).

102Oadministradorindicou:[N]svimoscasos,particularmentenoOesteeCentroOeste,onde

banimentodeDDTnaformadoaumentodosriscosdemalrianomundoemdesenvolvimento). Noteumimportantepontoadicional:algumasregulaesterobenefciosauxiliarespelareduo deoutrosriscosalmdaquelesespecificamenteatacados.Paraumadiscussovaliosa,ver: RASCOFF,SamuelJ.REVESZ,RichardL.Thebiasesofrisktradeoffanalysis:towardsparityin environmentalandhealthandsafetyregulation.TheUniversityofChicagoLawReview,v.69,p. 1763,2002. phenothiazines,andantihistamines.AmericanJournalofEpidemiology,v.150,p.861,1999 (estudandoarelaoentreousodeantidepressivos,fenotiazinas,antihistamnicoseastaxasde cncerdemamaenoencontrandoassociaoglobal)comSHARPE,C.R.etal.Theeffectsof tricyclicantidepressantsonbreastcancerrisk.BritishJournalofCancer,v.86,p.92,2002 (concluindoqueexposiopesadaaantidepressivosaumentaataxadeincidnciadocncerde mama).
105 B E L L O N A F O U N D A T I O N . C h e r n o b y l t h e a c c i d e n t. D i s p o n v e l e m : 104CompararKELLY,JudithP.etal.Riskofbreastcanceraccordingtouseofantidepressants,

103Ver, e.g.,Goklany,notasupra3,em1327(enfatizandoosriscossadepblicapelo

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

<http://www.bellona.no/en/ mar.2003.

environmental_facts_and_info/radioactivity_and_nuclear_power/12663.html>.Acessoem:22
106TUBIANA,Maurice.Radiationrisksinperspective:radiationinducedcanceramongcancerrisks. 107Ibid.Paraalgumascontraprovas,discutindoumapossvelassociaoentretelefonescelulares

RadiationandEnvironmentalBiophysics,v.39,p.3,2000.

ecncer,ver:HARDELL,Lennartetal.Furtheraspectsoncellularandcordlessphonesand braintumours.InternationalJournalofOncology,v.22,p.399,2003.Paraumadiscussogeral bastante

til,aplicandooprincpiodaprecauonocontextodaradiaoeletromagntica,verKHEIFETS, LeekaI.etal.TheprecautionaryprincipleandEMF:implementationandevaluation. Journalof RiskResearch,v.4,p.113,2000.


108Paracrticasaessepressuposto,verTubiana,notasupra106,em89. 109Ver Nationalprimarydrinkingwaterregulations,66Fed.Reg.6976,6994(Jan.22,2001)

(Apsplenaconsideraodoscomentriospblicos,EPAcontinuaaacreditarqueaabordagem maiscientificamentevlida,dadaafaltadedadoscrticos,utilizaraabordagemlinearpara avaliaromododeao.).

110EssaevidnciaesboadaemCALABRESE,EdwardJ.BALDWIN,LindaA.Hormesis:thedose

responserevolution.AnnualReviewofPharmacologyandToxicology,v.43,p.175,2003[herein afterCalabreseeBaldwin,Hormesis]. Disponvelem:<http://pharmtox.annualreviews.org/cgi/reprint/43/1/175.pdf>.Thehormetic doseresponsemodelismorecommonthanthethresholdmodelintoxicology. Toxicological Sciences, v . 7 1 , p . 2 4 6 , 2 0 0 3 . D i s p o n v e l e m : < h t t p : / / t o x s c i . o u p j o u r n a l s . org/cgi/reprint/71/2/246.pdf>.

111CalabreseeBaldwin,Hormesis,notasupra110,em176177. 112Paraumadiscussointeressantedessaquesto,ver:CROSS,FrankB. Legalimplicationsof

hormesis,BELLENEWSL(NORTHEASTREGLENVTL.PUB.HEALTHCTR.,AMHERST,MASS.),Jan. 2001,em2.Disponvelem:<http://www.belleonline.com/n2v92.html>.

p.147,1990.([A]lgumasregulaescaraseprogramasquevisamasalvarvidaspodem,na verdade,levaraoaumentodefatalidades)LUTTER,RandallMORRALLIII,JohnF.Healthhealth analysis:anewwaytoevaluatehealthandsafetyregulation.JournalofRiskandUncertainty,v.8, p.43,1994(Regulaesparapromoversadeeseguranaquesoexcepcionalmentecustosas emrelaoaosbenefciosdesadeesperadospodem,naverdade,piorarasade...). utilizaodeumaanlisesadesadederegulaoseguraversusumaanlisecustobenefcio).


115Keeney,notasupra113,em155.
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

113Ver:KEENEY,RalphL.Mortalityrisksinducedbyeconomicexpenditures. RiskAnalysis,v.10,

114Ver:LuttereMorrall,notasupra113,em5760(discutindoasimplicaesdapolticade

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

116HAHN,RobertW.etal.Dofederalregulationsreducemortality?.2000.p.7. 117CHAPMAN,KennethS.HARIHARAN,Govind.Dopoorpeoplehaveastrongerrelationship

betweenincomeandmortalitythantherich?Implicationsofpaneldataforhealthhealthanalysis. JournalofRiskandUncertainty,v.12,p.51,59e60,1996.

118Cf.PORTNEY,PaulR.STAVINS,RobertN.Regulatoryreviewofenvironmentalpolicy:the

potentialroleofhealthhealthanalysis.JournalofRiskandUncertainty,v.8,p.111e118,1994 (discutindoqueefeitosadversossadedocustoderegulaosopossveis,masimprovveis).

119Paravriosesforosparaaperfeioaroprincpiodaprecauo,verGOKLANY,notasupra3,em

8994Wiener,notasupra3,em15131518.

Wiener, Riskversusrisk,notasupra97,em1,1011(discutindoaavaliaoderiscosdesadee tradeoffs).


121Ver:WienereRogers,notasupra48,em317(concluindoquenema[UnioEuropeia]nem

120Ver:GRAHAM,JohnD.WIENER,JonathanBaert. Confrontingrisktradeoffs.In:Grahame

os[EstadosUnidos]podemalegarsercategoricamentemaisprecautriosqueoutros).

ofMgmt.,RegulationofEconomicActivitySeriesn.21(indicandoqueindivduosparecemestar dispostosagastaraproximadamenteUS$5milhesparasalvarumavidaestatsticaequeainda reguladoresemsitesSuperfundaparecemparatomardecisesdelimpezaqueimplicamumcusto porcasodecncerevitadoquemuitasvezesnacasadascentenasdemilhesdedlareseatde bilhes).


123Vertextodasnotassupra5663(discutindoqueaversodaComissorazovel). 124Kheifetsetal.,notasupra107,em120.

122Ver:HAMILTON,JamesT.VISCUSI,W.Kip. Calculatingrisks?1999.p.129.(MITSloanSch.

commodityvalues.YaleLawJournal,v.92,p.1537,1566e1587,1983(discutindoovalorno comodificado(noncommodityvalue)derecursosambientaiseteorizandosobreosmotivospelos quaisosgovernostmdificuldadedeincorporaressesvaloresemseusarranjosregulatrios). lawandeconomics.StanfordLawReview,v.50,p.1471,1479,1539,1540e1541,1998. THALER,RichardH.Someempiricalevidenceondynamicinconsistency.8ECON.LETTERS201 (1981),republicadoem:THALER,RichardH.Quasirationaleconomics.1991.p.127.


126Veraanlisedosdescontoshiperblicosem:JOLLS,Christineetal.Abehavioralapproachto

125Ver,porexemplo:STEWART,RichardB.RegulationinaliberalState:theroleofnon

normaissomarcadosnopelapreciso,masporilusespositivasautoaprimoradas,sobresi prprios,omundoeofuturo).Algumasdvidasquantoaoargumentodootimismonorealista sosuscitadasem:SUNSTEIN,CassR.Harzadousheuristics.UniversityofChicagoLawReview,v. 70.(Disponvelemmaiode2003)(resenhade:GILOVICH,Thomasetal.(Ed.).Heuristicsand biases:thepsychologyofintuitivejudgment.2002).

127Ver:TAYLOR,ShelleyE. Positiveillusions791989(Opensamentoeapercepohumanos

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

dissonance.TheAmericanEconomicReview,v.72,p.307e309,1982(observandoqueos trabalhadoresempregadosemreasperigosastentarorejeitaracogniodequeoseutrabalho perigoso),republicadoem:AKERLOF,GeorgeA. Aneconomictheoristsbookoftales. Cambridge:CambridgeUniversityPress,1984.p.123,126.


12942U.S.C.7409(b)(1)2000verAm.TruckingAssnsv.EPA,283F.3d355,380(D.C.Cir.

1 2 8 Ver:AKERLOF,GeorgeA.DICKENS,WilliamT.Theeconomicconsequenceofcognitive

2002)(NadanaLeidoArLimporequerqueaEPAespereatquetenhaperfeitainformaoantes deadotarumpadronacionaldequalidadedoarprotetivosecundrio).Paraumaatenuada deixarvtimaspotenciaisemdesvantagem,ver:GEISTFELD,Mark.Implementingthe precautionaryprinciple.EnvironmentalLawReporter,v.31,p.11326e11333,nov.2001.

defesadoprincpiodaprecauo,comfoconapossibilidadedequeaincertezacientficanodeve

24,p.34,35,36e37,Spring2001.(argumentandoqueoaumentodaqualidadedoarfavorece desproporcionalmenteospobresequeosadquirentesmaisabastadosdeveculosestoarcando comumaquantidadedesproporcionaldonusfinanceiroocasionadopelaregulaodaLeidoAr Limpo). globalserdeduasanovevezesmaiornospasesemdesenvolvimentoemrelaoaopercentual doPIB)ALDY,JosephE.etal. Climatechange:anagendaforglobalcollectiveaction.Out.2001. p.7(nopublicado)(argumentandoquepasesmaisricospossuemmaisrecursosetecnologia paraajudlosaseajustarsmudanasclimticas),disponvelem: <www.pewclimate.org/media/stiglitz.pdf>.
132 131Ver,porexemplo,Lomborg,notasupra67,em301(defendendoqueocustodoaquecimento

130Ver:KAHN,MatthewE.Thebeneficiariesofcleanairactregulation. RegulationMagazine,v.

G l o b a l w a r m i n g i m p a c t s : a g r i c u l t u r e , E P A, e m : <http://yosemite.epa.gov/oar/globalwarming.nsf/content/impactsagriculture.html>(ltima modificao:29Jan.2003).

Climtica,em:<www.grida.no/climate/ipcc/reginal/156.htm>(indicandoque18%doPIBdo OrienteMdioeregiesridasdasiaderivamdaagricultura).
134Lomborg,notasupra67,em292.

1 3 3 Ver: Theregionalimpactsofclimatechange,PainelIntergovernamentalsobreMudana

135Notese,entretanto,que,seapreocupaocomospasespobres,noesttotalmenteclaro

queoaquecimentoglobalpossaserconsideradoumaprioridade,emvistademuitasoutras necessidadesdaquelespases,necessidadesessasquepodemseratendidaspelasnaesmais ricas.Veridem,p.322323(argumentandoquesubsdiosdiretos,dericosparapobres, favoreceriammaisasnaespobresdoquereduesnaemissodegasesligadosaoefeitoestufa).

emissodegasescomefeitoestufaafetariadeformaindesejvelospasesemdesenvolvimento).

136VerGoklany,notasupra3,em86(concluindoqueumapolticaagressivadecontroleda 137Veribid.,em55(argumentandoqueocustodareduooueliminaodousodeculturas

agrcolasgeneticamentemodificadasseriasuportadopelossegmentosmaispobresevulnerveis
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

dasociedade).Eupresumo,aqui,queaspessoasmaispobresseriambeneficiadasemrazodo aumentodedisponibilidadedecomidabarataenutritiva.Esse,semdvida,umpontodevista otimistaediscutvel.


138Sustein,notasupra45,em14ver:WILDAVSKY,Aaron.Butisittrue?:acitizensguideto

environmentalheealthandsafetyissues.1995.p.56(explicandoqueoDDTummeioaltamente eficazparamatarmosquitosquetransmitemmalriaeosagentesquedisseminamafebretifoide).

139Majone,notasupra1,em106. 1 4 0 Veribid.(EconomistasdoBancoMundialestimamqueosnovospadres[relacionados

aflatoxina]diminuiriamasexportaesafricanasdenozes,cereaisefrutassecasparaaUnio Europeiaem64%...).

141Ver:KNIGHT,FrankH.Risk,uncertaintyandprofit.1921.p.1920(discutindoquea

possibilidadedemensuraoseparaoriscodaincerteza)DAVIDSON,Paul.Isprobabilitytheory relevantforuncertainty?apostKeynesianperspectiv. TheJournalofEconomicPerspectives,p.129 e143,Winter1991(discutindoadistinoentreclculosdeprobabilidadeecondiesde incerteza). AdistinoentreincertezaeriscoquestionadaporMajone,notasupra1,em103.Sobrea distinoentrerisco,incertezaeignorncia(situaonaqualsedesconhecemtantoas probabilidadesquantoosresultadospossveis),ver:Twelvelatelessons,in:Haremos,The precautionaryprincipleinthe20thcentury,op.cit.,notasupra19,em185,188.

142VerStewart,notasupra42,em73(caracterizandotaissituaescomoaquelasemquea

probabilidadedaocorrnciadodano,e/ouamagnitudedodano,sevieraocorrer,no determinadaeestsujeitaaincertezasubstancial). sobreoprincpiominimax.

143Ver:ELSTER,Jon.Explainingtechnicalchange.1983.p.185207,paraumadiscussotil 144Stewart,notasupra42,em97. 145Veribid.,em106(defendendoqueessaabordagemajudaaassegurarqueasdecises

regulatriassejamtomadascombaseemestimativasmaisacuradasdecustosebenefcios,oque, aseuturno,induzmaiorprobabilidadedequeessasdecisesiroaumentarobemestarsocial).

cientficoseteoriasusadasparamostrarodanocausadoporcigarroseaquelesusadospara suscitardvidas).claroque,emalgumamedida,ascompanhiasdetabacomanipularame distorceramasevidncias,mastambmverdadeque,inicialmente,asevidnciascientficaseram maissugestivasdoqueconclusivas. propulsordetecnologiaeque,dessaforma,promovainovaestecnolgicasparaobenefcio doambienteedasadepblica.Ver:Percivaletal.,notasupra44,em604620(discutindoas inovaestecnolgicasqueforamimpulsionadaspelaregulaonacionaldasemissesdefontes


147certamentepossvelqueumcontroleregulatrioforteserevelecomouminstrumento

1 4 6 Cf.GODIN,RobertE. Nosmoking:theethicalissues.1989.p.815(detalhandoestudos

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

mveis).Seoprincpiodaprecauoconduzataisresultados,elepodeser,poressarazo,

desejado.Oproblemaconsisteemqueainovaotecnolgicapodesercaraouatmesmo novatecnologiaparareduzirtaisdanos.Aregulaodaresultantepoderiamuitobemaumentaro custodaenergia,possivelmentedeformasignificativa,eoscustosenergticoselevados apresentamseusprpriosriscos.Nadadissosignificadizerqueapropulsoparainovao tecnolgicasejasempreumamideia.Oproblemaqueoprincpiodaprecauo,seutilizado exigidas.

invivel,e,seforassim,elaprpriapodeproduzirriscos.Imaginese,porexemplo,queogoverno, preocupadocomosdanosassociadosausinasalimentadasacarvo,requeresseaproduode

comoimpulsionadordenovastecnologias,nonosdizquandoeondetaisinovaesdevemser
148Ver, e.g.,GEISER,Ken.Establishingageneraldutyofprecautioninenvironmentalprotection

policiesintheUnitedStates.In:RaffenspengereTickner, Protectingpublichealth&enviroment, notasupra1,emxxi,xxv(Oprincpiodaprecauoofereceapraticidadedequeumprincpio ambientalgeralcarece,(...)[A]abordagempreventivacriaumaobrigaodeseconsideraropes alternativasedeagircomcautelasemprequepossvel.essaaresponsabilidadeque normalmenteestfaltando(...)emtodapolticaambientaldosEUA.) doprincpiodaprecauoemrelaoclonagemhumana).

149Verdeclaraododr.BrentBlackwelder,notasupra40(argumentandoemfavordautilizao 150VerCAMERER,Colin.Individualdecisionmaking.In:KAGEL,JohnH.ROTH,AlvinE.(Ed.).

Thehandbookofexperimentaleconomics.1995.p.588,665670(discutindooefeitodotaoque resultadaaversoperdaeabreumfossoentreospreospelosquaisumapessoadesejacomprar evenderummesmoobjeto)KAHNEMAN,Danieletal.Experimentaltestsoftheendowmenteffect andcasetheorem.JournalofPoliticalEconomy,v.98,p.1325,1327e1328,1990(discutindoa assimetriacriadapelaaversoperdademodoqueosproprietriosiroavaliarosbensaum preomaisaltodoqueoscompradores)THALER,Richard.Thepsycologyofchoiceandthe assmptionsofeconomics.In:ROTH,AlvinE.(Ed.).Laboratoryexperimentationineconomics.

1987.99,105(argumentandoqueasperdassomaisrelevantesdoqueosganhos),reimpresso em:Thaler,notasupra126,em137,143.
151VerKahnemanetal.,notasupra150,em13291342(discutindodiversosdesses

experimentos).

ofRiskandUncertainty,v.1,p.7,45e46,1998(argumentandoqueo statusquopersisteem parteporquemudanaspotencialmentecompensadorasnopossuemumforteefeitomoral).


1 5 3 Ver:BARRET,KatherineFLORA,Gabriela.Geneticengeeniringandtheprecautionary

152VerSAMUELSON,WilliamZECHAUSER,Richard.Statusquobiasindecisionmaking. Journal

principle.Germinator(N.PlainsSustainableAgric,.Socy,Fullerton,N.D.),Mar.2000(explicando queoprincpiodaprecauoaplicvelmesmoquealimentosgeneticamentealteradostenham sidoplantadosaoredordetodooglobo),disponvelem:<www.npsas.org/GEPrecautionaty.html>. precauoclonagem).

154Ver, e.g.,Statementofdr.BrentBlackwelder,notasupra40(aplicandooprincpioda

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

C.ALBERSJR.,WalterA.(Ed.). Societalriskassessment:howsafeissafeenough?1980.p.181, 200203(sintetizandoresultadosdeestudosquecomprovamestatisticamenteesseponto). Registresetambmqueaspessoassemostrarammenospreocupadascomriscosqueaparentam servoluntriosecontrolveis,ver:FISHHOFF,Baruchetal.Howsafeissafeenough?A psychometrystudyofattitudestowardstechnologicalrisksandbenefits.PolySciJournal,v.9,p. 127e143,1978(Paraqualquernveldebenefciooferecido,omaiorriscofoitoleradoseesse riscoeravoluntrio,imediato,precisamenteconhecido,controlvelefamiliar.),reimpressoem:

155VerSLOVIC,Pauletal.Factsandfears:unaderstandingperceivedrisk.In:SXHWING,Richard

Slovic,notasupra24,em80,94,eosriscosdecorrentesdadireopodemserassim caracterizados.Paraalgumascomplexidadesrelevantesrelacionadaspercepodosriscos, sugerindoquenoexisteumadicotomiasimplesentreriscosvoluntrioseinvoluntrios,ver Susntein,notasupra45,em6772.


156Ver:KRAUS,Nancyetal.Intuitivetoxicology:expertandlayjudgmentsofchemicalrisks. Risk

Analysis,v.12,p.215e220,1992(verificandoacrenausualdequeopblicotemmaior confiananaseguranadeelementosqumicosnaturais[emoposioaossintticos]doqueos experts),reimpressoem:Slovic,notasupra24,em285,295.


157Veribid.,em221(sustentandoque85%dostoxicologistasentrevistadosdiscordaramda

afirmao,Produtosqumicosnaturais,comoregra,nosotoprejudiciaisquantoosprodutos qumicossintticos).

osverdadeirosriscosdastoxinasnaturais)vertambm:ROZIN,Paul.Technologicalstigma:some perspectivesfromthestudyofcontagion.In:FLYNN,Jamesetal. Risk,mediaandstigma: understandingpublicchallengestomodernscienceandtechnology.2001.31,38(argumentando quemaisvidassoperdidasemrazodedesastresnaturaisdoquepordesastresproduzidospela interfernciahumana,masfazendorefernciaevidnciadequeocorresuperestimaodos efeitoscarcinognicosdospesticidas,esubestimaodosriscosdecarcinognicosnaturais). Law&PolicyForum,v.7,p.25e27,1996(afirmandoqueomitodoequilbriodanaturezafoi reveladocomopartedarevoluodascinciasambientais).


160Ibid. 161Ibid.,em31. 159Ver:BOTKIN,DanielP.Adjustinglawtonaturesdiscordantharmonies. DukeEnvironmental

158VerCollman,notasupra22,em12,155157(discutindoofatodequeaspessoassubestimam

raahumanapelanatureza,ver:MILL,JohnStuart.Nature(1874).In:. Threeessayson religion.AMSPress,1970.3,2831.


163VerCollmann,notasupra22,em737(discutindoopotencialdanosodealimentoscomuns,

162Paraumaelaboraodetalhadadessaquesto,descrevendoasviolentashumilhaesimpostas

incluindopesecereais,temperoseprodutosorgnicos).Talvezopblicosesintamais confortvelcommudanasgraduaisdoquecomgrandestransformaes,apesardequeesse argumentoespeculativonotenhasido,aoquemeparece,testado.Processosnaturaispodem parecermaisbenignosporquepossuemseusprpriosritmos,comosquaisainterfernciahumana


BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

podeounoseajustar,dependendodesuaintensidade.Paraumgeneralista,parecerrazovel

defenderalgumtipodeheursticadabrusqueza(abruptnessheuristic),segundoaqualmudanas

rpidaseemlargaescalasoparticularmenteperigosas.Oproblemaquemuitasintervenes humanasgeramtransformaesbenficaselentas,aopassoqueanaturezasvezesproduz essaheursticadabrusquezasejacapazdesobreviveraumaanliserigorosa,elaincapazde distinguirentreprocessosnaturaiseprocessoshumanos. baseadasemumapesquisaconduzidaporDennisAverydoInstitutoHudson(HudsonInstitute),


1 6 4 Ibid.,em31.Naverdade,essatesecontrovertida.AsconclusesdeCollmannforam

mudanasrpidaseemlargaescala(porexemplo,terremotoseenchentes).Assim,mesmoque

CentroparaQuestesGlobaisdeAlimentos(CenterforGlobalFoodIssues),e,recentemente,as conclusesemtodosdeAverytemsidocriticados.Ver,porexemplo:BURROS,Marian.Anti organic,andflawed.NewYorkTimes,Feb.17,1999,emF5(questionandooargumentodeAvery dequefrangosorgnicosapresentamumriscomaiselevadodesalmonela,umavezqueo argumentoestbaseadoemumestudoqueencontroundicesaltosdesalmonelaemfrangos premium,osquaisnoeramavesorgnicas)CREAMER,Nancy.CDChasnevercomparedE.Coli risksoforganic,traditionalfood.VEGINEWS(N.C.StateUniv.,Raleigh,N.C.),Feb.1999,em: <Http:/ipmwww.ncsu.edu/vegetables/veginews/veginw14.htm>(aocontrriodoqueafirmaum artigodegrandecirculaodeDennisT.Avery,oCDCnuncaconduziuumestudoquecomparouo r i s c o d e c o n t r a i r a b a c t r i a E . c o l i apartirdealimentosproduzidosorganicamentee tradicionalmente).ParaarespostadeAveryaessascrticas,ver: WallaceInstitutegotitwrong: CDCdatadoesindicatehigherrisksformorganicandnaturalfoods,Ctr.forGlobalFoodIssues,

HudsonInst.(Feb.27,1999),em:<www.cgfi.org/materials/articles/1999/feb_27_99.htm>.De qualquerforma,osalimentosorgnicospodemserdefendidoscombaseemargumentosqueno envolvemasadehumanatalvezaagriculturaorgnicasejamenosprejudicialvidasilvestree aomeioambiente. Solparticularmenteperigosaparabebsecrianas.).


166Tubiana,notasupra106,em10. 165Collman,notasupra22,em199201verTubiana,notasupra106,em12(Aexposioao

predominnciadosvieses).

1 6 7 Ver:TverskyeKahneman,Judgementunderuncertainty,notasupra23(discutindoa 168VerTverskyeKahneman,notasupra23,em11271128(discutindoosprevisveisvieses

geradospelaheursticadadisponibilidade).

169Ibid.,em1127. 170Ibid. 171Ver:Klinenberg,notasupra25(descrevendoaondadecaloremChicagoem1995quematou

maisde500pessoas).Aheursticadadisponibilidadepodeparecerestaremcontradiocoma descobertamencionadaacima,dequeriscosfamiliaresgeram,normalmente,menospreocupao doqueriscosnovosenofamiliares.Textosupraacompanhandoanota156.Porm,noh contradioalguma.Quandoumriscofamiliar,nosentidodequeaspessoaspodemfacilmente

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

pensaremexemplosdesuaocorrncia,aprobabilidadeestimadadesuaocorrnciaser enofamiliar,aspessoasestaroespecialmentepreocupadascomele.Aspessoasgeralmente tememmaisosriscosquesonovosenofamiliares,masacessveiscognitivamente:considerem seasreaesextremadasdaspessoasnareadeWashignton,D.C.,comrelaoaosatiradoresno arquivosdoautor,pgina2)(fornecendoexemplosdasreaesdopblicocomrelaoaos outonode1992.Ver:SUSTEIN,CassR.Whatsavailable?Socialinfluencesandbehavioral economics.NorthwesternUniversityLawReview,p.97(previstaparaabr.2003)(manuscrito,nos

relativamentealta.Essepontonoinconsistentecomasugestodeque,quandoumrisconovo

atiradores).Certamente,tambmpossvelque,quandoumriscoaparentaserfamiliar,as

preocupaocomoriscocomoocorrecomocasodadireo.Essespontossomaisbem compreendidosconsiderandoseofatodequeTverskyeKahnemanenfatizamafamiliaridadecomo umaformadeexplorarestimativasdeprobabilidade,ver:TverskyeKahneman,notasupra23,em 1127(explicandoqueafamiliaridadeafetaoresgatedecasos,oquelevaadesviosquantoa estimativasdeprobabilidade),enquantoPaulSlovic,BaruchFischhoffeSarahLichtenstein entatizamafamiliaridadecomoumdosfatoresqualitativosqueaspessoascomunsconsideram quandosujeitasariscos,ver:Slovicetal.,notasupra156,em199(agrupandofamiliaridadecom observabilidade,conhecimentoeiminnciadoriscocomoumconjuntodefatoresqualitativosque afetamaavaliaodosriscos).


172TverskyeKahneman,notasupra23,em1127. 173Ver:KUNHEUTHER,Howard.Limitedknowledgeandinsuranceprotection. Pub.Poly,v.24,p.

pessoasestimaroumaaltaprobabilidadedesuaocorrncia,mastambmmostraropouca

227e250,1976.(Qualquereventoquefavorealembranasdasperdasdecorrentesdeum perigotalcomoumdesastrerecenteouumfilmerealsticopodeaumentarconsideravelmente apercepodoriscoe,assim,aumentaraconscinciaindividualdesuasconsequncias.)

174Ibid.,em248249.

WHITE,GilbertF.(Ed.). Naturalhazards:local,national,global.1974.187,194,reimpressoem Slovic,notasupra24,em1,14. econmicasenormalmenteefetivas,mastambmqueelasconduzemaerrosprevisveise sistemticos.TverskyeKahneman,notasupra23,em1131.GerdGigerenzer,entreoutros,vem enfatizandoquealgumaheursticapodefuncionarextremamentebem.Ver, e.g.,GIGERENZER, Gerd.Adaptivethinking:rationalityintherealworld.2000(aplicandoasheursticasdadescoberta (heuristicsofDiscovery)GIGERENZER,GerdTODD,PeterM.Fastandfrugalheuristics:the adaptivetoolbox.In:GIGERENZER,Gerdetal.(Ed.).Simpleheuristicsthatmakeussmart.1999. 3,14(explicandoqueaheursticapodeserusadaparasolucionarproblemaspormeiodeobjetos ouopes).Eleutilizaessepontocomorplicaparaaquelesqueenfatizamoserrosproduzidos pelaheursticaeporpreconcepes.Paraumadiscussotilerecente,ver:KAHNEMAN,Daniel FREDERICK,Shane.Representativenssrevisited:attributesubstitutioninintuitivejudgment,em: Gilovichetal., Heuristicsandbiases,notasupra127,em49.Eunopretendomeposicionar quantoaessesdebates.Mesmoqueamaiorpartedasheursticasfuncionebemnavidacotidiana, umgovernoracionalpodefazermuitomelhordoquenelasembasarsuasdecises.
BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

175SLOVIC,Pauletal.Decisionprocesses,rationality,andadjustmenttonaturalhazards.In:

176KahnemaneTverskyenfatizamqueasheursticasqueelesidentificamsoaltamente

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

177Arsenicandoldlace(WarnerBros,1944). 178Ver:KURAN,TimurKuranSUNSTEIN,CassR.Availabilitycascadesandriskregulation.

interagecommecanismossociaisidentificveisparagerarcascastasdedisponibilidade(...)por meiodasquaisaspercepesexpressadasdesencadeiamcorrentesderespostasindividuaisque fazemcomqueessaspercepespareamcadavezmaisplausveisporsuadisponibilidade emabr.2003)(manuscritoem2324,emarquivocomaUniversityofPennsylvaniaLawReview) crescentenodiscursopblico)KAHNAN,DanBRAMAN,Donald.Morestatistics,lesspersuasion: aculturaltheoryofgunriskperceptions.UniversityofPennsylvaniaLawReview,v.151(disponvel (caracterizandoaheursticadadisponibilidadecomorelativamentefracanaexplicaode atitudesreferentesaocontroledearmasporquedeixadeconsiderarorientaesculturaise,como tal,noexplicaporqueousoofensivooudefensivodearmasmaisdisponvelparaindivduos particulares). povonaenergianuclearnaFrana,comsuaimpopularidadeeusoaltamentelimitadonosEstados Unidos).
180Veribid.,em687688(registrandoqueorganizaesambientaisganharamapoiopblicopara 179VerKuraneSunstein,notasupra179,em745(comparandoapopularidadeeconfianado

StanfordLawReview,v.51,p.683e685,1999(argumentandoqueaheursticadadisponibilidade

regulamentaesmaisrgidasapsoincidentedeThreeMileIsland).

181VerKahaneBraman,notasupra179(manuscritoem9)(Defensoresdocontroleenfatizamo

riscodequeumaregulaoinsuficientedeixaroscidadosvulnerveisadisparosacidentaisou intencionais...). probabilidadesmaioremrazodeumresultadoqueatingericosdoquedeumresultadoque atingepobres).

182VerRottenstreicheHsee,notasupra26,em186188(determinandoqueopesodepequenas

comoganharumaviagemparaParisouaoportunidadedebeijarumaestreladecinema,maior doqueseusvaloreseconmicos). consideramasprobabilidadesobjetivasdamesmaformacomoofazemosestatsticos).


185RottenstreicheHsee,notasupra26,em185190. 186Ibid.em188. 187Ibid. 188Ibid. 189Ibid. 184Ver:COOK,Phillip. Sellinghope.1993.p.71(explicandoqueapostadoresdeloteriano

183Veribid.(identificandoqueopesodepequenasprobabilidadesderesultadosqueafetamricos,

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

190Ibid. 191Ibid. 192SLOVIC,Pauletal.Theaffectheuristic.In:Gilovichetal., Heuristicsandbiases,notasupra

127,em397,409.

actualcases,providingistruction,andemployingprobabilityversusfrequencyformats.Lawand HumanBehavior,v.24,p.271e289a294,2000(discutindooefeitoexperimentalsobre julgamentodosriscoseoformatodainformao).


194Ver:LOEWENSTEIN,GeorgeF.etal.Risksasfeelings. PsychologicalBulletin,v.127,p.267,

193Ver:SLOVIC,Pauletal.Violenceriskassessmentandriskcommunication:theeffectsofusing

275e276,2001(apontandoosefeitosdaintensidadedaimagemsobrerespostasemocionaisem facederiscoseafirmandoqueaspessoastendemaestarmenosprotegidascontraperigosque evocamimagensmentaisinspidas).

195VerJOHNSON,EricJ.etal.Framing,probabilitydistortionsmandinsurancedecisions. Journal

ofRiskandUncertainty,v.7,p.35e40a42,1993(descrevendoresultadosdetestesque refletemprjulgamentosemfavordecoberturascontraterrorismosobrecoberturastotais, mesmonoscasosemqueacoberturatotalabrangiasegurocontraatosterroristas). betweenperceivedriskandperceivedbenefit.RiskAnalysis,v.14,p.1085e1095,1994 (afirmandoqueaavaliaogeralafetivadeumapessoacomrelaoaoitemfoiomaiorindicador dacorrelaorisco/benefcio).

196Ver:ALHAKAMI,AllSiddiqSLOVIC,Paul.Apsychologicalstudyoftheinverserelationship

197SUNSTEIN,CassR.Probabilityneglect:emotions,worstcasesandlaw. YaleLawJournal,v.

112,p.61e77a80,2002.

198Ibid.,em7879. 199Ibid.,em79. 200VerTVERSKY,AmosKAHNEMAN,Daniel.Availibility:aheuristicfojudgingfrequencyand

probability. CognitivePsychology,v.5,p.207e227a230,1973(recomendandospessoasque avaliemriscostentandolembrarsealgoaconteceunopassadoeaferindoasprobabilidadescom basenadificuldadedesebuscaressesepisdiosnamemria).

2001.p.362.

201WEINGART,John. Wasteisaterriblethingtomind:risk,radiationanddistrustofgovernment. 202Noqueconcerneaoaquecimentoglobal,essaasugestoemGoklany,notasupra3,em57

88Lomborg,notasupra67,em258326.

203Ver:Susntein,notasupra198,em8790(descrevendocomoaOSHAeoAPEfalharamno

momentodeconsideraraprobabilidadedodano).

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

aosmedospblicosquesodesproporcionaisaosriscos,ver:CHANG,HowardF. Riskregulation, publicconcerns,andthehormonesdispute:nothingtofearbutfearitself?Fev.18,2003 (manuscritonopublicado,emarquivocomoautor).


205ECMeasuresConcerningMeatandMeatProducts(Hormones):ReportoftheAppellateBody,

204Paraumadiscussoesclarecedoraquantoaopapeldasautoridadesreguladorasemresposta

Jan.16,1998,n.980099,pargrafo208,disponvelem:<www.wto.org>.

206VerAgreementontheapplicationofsanitaryandphytosanitarymesasures,Abr.15,1994,art.

InstrumentsResultsoftheUruguayroundv.27. InternationalLegalMaterials,v.33,p.1125, 1994.(OsMembrosdevemgarantirquesuasmedidassanitriasefitossanitriasestejam

5.1,MarrakeshAgreementEstablishingtheWorldTradeOrganization,Anexo1A,Legal

baseadasemavaliao,adequadascircunstncias,dosriscosvidaousadehumanas,de animaiseplantas,considerandoastcnicasdeavaliaoderiscosdesenvolvidaspelas organizaesinternacionaisrelevantes.).


207VerCARTER,MicheleD.SellingscienceundertheSPSagreement:accomodatingconsumer

preferenceinthegrowthhormonescontroversy. MinnesotaJournalofGlobalTrade,v.6,p.625e 627,1997(Citandoaansiedadedosconsumidorescomrelaoseguranadacarnetratadacom hormnios,aComunidadeEuropeia,implicitamente,tratouomedodosconsumidorescomrelao seguranadoshormnioscomoumaverdadeiraquestodesadepblica.)(notaderodap omitida).

208Paraumadiscussosobrequestesnormativascomplexas,verChang,notasupra205. 209Ver:Margolis,notasupra30,em2(discutindoaindiferenaquantoaoequilbrio).Defato,

possvelidentificarmuitaspessoasquesofremdeindiferenaquantoaosganhos,porque subestimamosganhospotenciaisassociadosacertasatividadesouusos.Seoscustosdas oportunidadesrecebemummenorvalordoqueoscustosresultantesdeperdasfinanceiras,a indiferenaquantoaosganhospodeserumadasrazes.Omesmopodeserditodaquelesque enfatizamosriscosassociadosmodificaogenticadosalimentos,masdesconsideramasboas oportunidadesquesoperdidasemvirtudedaregulao.Aindiferenaquantoaosganhos,sem dvida,outraformadesedescreveraaversoperda,discutidasupraParteIII.A.Minhasugesto queaideiabemcompreendidadaaversoperda,ainda,umconceitoemconstruoeque indiferenaquantoaosganhospodeserumadescriotoadequada,senomaisadequada,do quejsedescobriuataqui.

210Drner,notasupra28. 211Veribid.,510(argumentandoqueastendnciashumanasdelidarcomproblemassobuma

perspectivaa d h o c falhamemapreciaroriscoinerenteemqualquersistemacomplexoe considerandodiversasexplicaesparaessaincapacidade). State:howcertainschemestoimprovethehumanconditionhavefailed.1998.

212ParaexemplosreaisanlogosaosexperimentosdeDrner,ver:SCORR,JamesC. Seeinglikea 213VerWiener,notasupra3,em15211526(discutindoanaturezamultiarriscadadassituaes

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

sociais). explicarporquealgumaspessoassocegasideiadesenodesperdiar,novaifaltar( waste


214VerMargolis,notasupra30,em75(explicandoqueamatrizderiscoumatentativade

not,wantnot),enquantoincorporamtotalmenteaposiooposta,melhorprevenirdoque remediar). desperdcio,noescassezemtermosdematrizderiscos). especialistasemtermosdematrizderisco).


215Veribid.,em7581(explicandoasposiesmelhorprevenirdoqueremediarenoao 216Veribid.,em7592(explicandoadiferenaentreavaliaodoriscoporespecialistaseno 217Veribid.,em124128(detalhandoosfatosrelacionadosaofechamentodasescolasemNova 218Ibid.,em124. 219SNOW,Tony.Endthephonyasbestospanic.UsaToday,Sept.13,1993,em11A. 220Margolisnotasupra30,em124125. 221 A m e r i c a n s o n t h e g l o b a l w a r m i n g t r e a t y , n o t a s u p r a 5 5 , d i s p o n v e l e m :

Yorkdevidoaoamiantoem1993).

<www.pipa.org/OnlineReports/GlobaWarminh/glob_treaty.html>.

222Ibid. 223Ibid. 224Ibid. 225Noestousugerindoqueessaponderaodevaserdecisivaparafinsdepolticaspblicas.

Primeiramente,porquetalponderaopodenosersuficientementerefletida,mesmoque consideradasasalternativas.Poroutrolado,ointeressedosanimaisdeveserlevadoemconta, estejamelesounoincludosnosopesamentoconvencionaldecustosebenefcios.

226Margolis,notasupra30,em136137. 2 2 7 Ver:HARRINGTON,Mathew.Peopleswillingnesstoacceptairportsecuritydelays.In:

Exchangeforlesserrisk.Jan.28,2002.p.67(manuscritonopublicado,emarquivocomoautor) (descrevendocomoos12entrevistadosqueexperimentaramatrasossignificativosestavammenos dispostosapagarporseguranaadicionaldosaeroportosdoqueaqueles24entrevistadosqueno tiveramexperinciacomatrasos). environmentalhealthmovement,remarksandtheMountAlvernoConferenceCenter(Oct.68, 2000)(argumentandoqueoprincpiodaprecauonormalmenterequerregulaosobreousodos pesticidas),disponvelem:<www.biotechinfo.net/forecaring.html>.

228VerRAFFENSPERGER,Carolyn.Theprecautionaryprincipleasforecaring:hopefulworkforthe

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

229Paracomprovaodessefenmenogeral,verFINUCANE,MelissaL.etal.Theaffectheuristic

injudgmentsofrisksandbenefits.JournalofBehavioralDecisionMaking,v.13,p.1,9e13,2000. Reimpressoem:Slovic,notasupra24,em413,421426.

formaaincluirqualquerrisconorazovelparaoshomensouparaoambiente,considerandoos custosebenefcioseconmicos,sociaiseambientaisdousodequalquerpesticida).Registrese, quantoaesseaspecto,umestudoconcluindoqueaproibiodeumdeterminadopesticida 8,60aoano.KNUTSON,RonaldD.SMITH,EdwardG.Impactsofeliminatingorganophosphates andcarbamatesfromcropproduction.1999.p.112113(Agric.&FoodpolicyCtr.,PolicyWorking Papern.992),disponvelem:<www.afpc.tamu.edu/pubs/0/114/wp9992.pdf>.Evidentemente, eunopretendo,aqui,endossaressacontrovertidadescoberta. amplamenteutilizadoiriaaumentarospreosdosalimentosnovarejoemapenasUS$5,90US$

230Ver7U.S.C.136(BB)(2000)(definindoefeitosadversosnorazoveissobreoambientede

argumento(qualificado)porumaformademinimalismojudicialemSUNSTEIN,CassR.Onecase atatime.1999.Masnohtensoalguma.Ominimalismoumaformadeincrementalismo,em defesadepequenospassos,emparteporcausadoriscodequeintervenesdelargaescalaem sistemasacarretaroconsequnciasadversasnoprevistas.Veribid.,em53(NoJudicirio,o minimalismoumareaosensataslimitaesqueosjuzessabemqueenfrentam,enoapenas empreverasconsequnciasdesuasdecises.).Defato,oprprioDrnersugerequepequenos passossoumaabordagemdesejvelemfacedoriscodeindiferenaquantoaosefeitos sistmicos.Drner,notasupra28,em166181veribid.,em2(Oplanejamentohumanoeos processosdetomadadedecisopodemfracassar(...)seaplicarmosmedidasdecorreodeforma muitoagressivaoumuitotmida...).Aoendossarumavisomaisampla,nopretendoquestionar aadoodepequenasmedidas,massim,emvezdisso,defenderque,natomadadequalquer medida,asautoridadesdevemolharparaoconjuntodasconsequnciasprovveis.claroqueuma avaliaototaldetaisconsequnciasestalmdascapacidadesexistentes.Emtaiscasos,o recursoamecanismossimplificadorespodesertil.VerGoklany,notasupra3,em910,para algumassugestes.
232VerWildavsky,notasupra138,em430433(criticandoousodoprincpiodaprecauono

231Parecehaveralgumatensoentreoargumentoquedefendepontosdevistamaisamploseo

contextoambientaledasade).

233Ibid.,em433.

sistemticos).Oprincpiodaresilinciapodebemserconsideradocomoumreflexodeinclinao otimista.VerTaylor,notasupra127,em6(Cientistassociaisdescobriramque,aoinvsde perceberasiprprios,aomundoeaofuturocompreciso,amaioriadaspessoasconsideramasi mesmas,ascircunstnciaseofuturodeformasignificativamentemaispositivadoque demonstramosfatos,oudoquearealidadepodeconfirmar)WEINSTEIN,NeilD.Unrealistic optmismaboutfuturelifeevents.JournalofPersonalityandSocialPsychology,v.39,p.806e819, 1980(considerandoahiptesedequeaquelesquepossuemumotimismoirrealpodemestar inclinadosaadotarcomportamentosarriscadoseaignorarnormasdeprecauo).

234VerTverskyeKahnemann,notasupra23(ilustrandocomoasheursticaspodemlevaraerros

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital

RDA Revista de Direito Administrativo


BeloHorizonte,ano2012,n.259,jan./abr.2012

235VerSunstein,notasupra45,em4360(descrevendoanlisesconcernentessade,que

avaliamosbenefciosdeumaregulaocontraoscustosdoseucumprimento)Wiener,notasupra 3,em15091526(examinandoaprecauoemummundoderiscosmltiplos).

defenderumaponderaointegraldetodasasvariveisrelevantes,Goklanypropequeas autoridadesreguladorasobservemumalistadecritrios,incluindoocritriodamortalidade humana(dandomaiorvalorvidahumanaemcomparaodeoutrasespcies),ocritrioda imediaticidade(dandoprioridadesameaasimediatas),ocritriodaincerteza(dando prioridadeaosriscoscommaiorprobabilidadedeocorrncia),eocritriodairreversibilidade

236VerGoklany,notasupra3,em910,paraumadiscussodessesmecanismos.Emvezde

(dandoprioridadeaosriscosquesemostrampermanentesoupersistentes).Ibid.Algunsdesses critriosmeparecemduvidososumdanomenosimediatopode,porexemplo,merecerprioridade sesuamagnitudeassimrecomendar,enoclaroqueumpequenonmerodevidashumanas mereaprioridadesobreumgrandenmerodevidasdemembrosdeoutrasespcies.MasGoklany estcertoembuscarumaabordagemquecontribuiparaatomadadedecisesemsituaesde incerteza. KASPERSON,RogerE.etal.Thesocialamplificationofrisk:aconceptualframework. RiskAnalysis, v.8,p.177,183e184,1988. efrugal[baseadanaheurstica]podesertoprecisaquantoasestratgiasqueutilizamtodaa informaodisponveleclculosdispendiosos). Comocitaresteartigonaversodigital: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma: DUSTEIN,CassR.Paraalmdoprincpiodaprecauo. RDARevistadeDireitoAdministrativo, B e l o H o r i z o n t e , v . 2 5 9 , j a n . / a b r . 2 0 1 2 D i s p o n v e l e m : <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=80293>.Acessoem:3jul.2013. Comocitaresteartigonaversoimpressa: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoimpressodevesercitadodaseguinteforma: DUSTEIN,CassR.Paraalmdoprincpiodaprecauo. RDARevistadeDireitoAdministrativo, RiodeJaneiro,v.259,p.57,jan./abr.2012
238VerGigerenzereTodd,notasupra177,em35(defendendoqueatomadadedecisesrpida 2 3 7 Veradiscussosobreaamplificaosocialdosriscosemrazodoefeitocascataem:

BibliotecaDigitalFrumdeDireitoPblicoCpiadaversodigital