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UNIVERSITE PARIS I PANTHEON-SORBONNE INSTITUT DETUDE DU DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET SOCIAL 45bis av.

de la Belle Gabrielle 94736 Nogent sur Marne CEDEX Anne 2003-2004 DESS Pratiques sociales du dveloppement Option 2 Politiques urbaines, actions dcentralises et pratiques citadines Jean Freyss

Gouvernance
Guide de cours (Document de travail) Sommaire Introduction...........................................................................................................................................................................2 1- Gouvernance : dfinitions d'un "objet".............................................................................................................................2 1.1 "Bonne" gouvernance.................................................................................................................................................2 1.2 Gouvernance "dmocratique", "lgitime"...................................................................................................................3 2- Gouvernance : comprhension par l'histoire d'une double rupture...................................................................................5 2.1 La fin du modle Westphalien....................................................................................................................................5 2.2 La fin de l'Etat providence..........................................................................................................................................6 3- Gouvernance : comprhension par une triple relation.......................................................................................................7 3.1 Gouvernance et march...............................................................................................................................................7 3.2 Gouvernance et politique............................................................................................................................................9 3.3 Gouvernance et thique.............................................................................................................................................11 4- Epistmologie pour une gouvernance lgitime...............................................................................................................12 4.1 Le "programme" de la gouvernance..........................................................................................................................12 4.2 Les chelles de gouvernance.....................................................................................................................................13 4.3 Les acteurs de la gouvernance..................................................................................................................................14 4.4 L'ingnierie institutionnelle.......................................................................................................................................14 Bibliographie.......................................................................................................................................................................16

Introduction
"Politiques urbaines et pratiques citadines" nous renvoient une double spcification de notre objet : l'articulation ("et") entre "politiques" (urbaine) et "pratiques sociales" (citadines). l'espace tudi : urbain - citadin, L'analyse et la comprhension de ces phnomnes appellent des clarifications conceptuelles que nous axerons sur deux notions : la "gouvernance" comme mode d'articulation le "local" comme chelle spcifique (par rapport au national/global-mondial). Cours et exposs-discussions sur ces deux notions (J Freyss, Michle Leclerc-Olive) prpareront les entres plus spcifiques des cours suivants. La justification du recours au terme de "gouvernance" 1 pour penser l'articulation entre "politiques urbaines" et "pratiques citoyennes" viendra peu peu dans ce premier cours. Au point de dpart, une premire reprsentation "intuitive" est que les "politiques urbaines" renvoient l'action des "pouvoirs publics" et les "pratiques citadines" celle des "citoyens", de la "socit civile". Nous verrons que, dans une de ses acceptions (pas celle de la Banque mondiale), la notion de gouvernance a bien pour objet de rendre compte des liens entre la dcision publique et l'action "citoyenne".

1- Gouvernance : dfinitions d'un "objet"


La dmarche la plus simple, mais certainement pas la plus pertinente, est de commencer en se demandant : "qu'est-ce que la gouvernance?", c'est dire de la dfinir comme un objet dot de proprits remarquables et d'attributs spcifiques. La difficult est que le terme de gouvernance est, comme beaucoup d'autres aujourd'hui, fortement polysmique. Polysmie qui signale un champ thorico-politique en mouvement. Chaque sens doit donc tre rfr son champ de production et de validit. 1.1 "Bonne" gouvernance La gouvernance, concept puis dans le vocabulaire propre au secteur priv (corporate governance 2)
1 La notion de "gouvernabilit" met laccent "sur la spcificit des situations, et sur la probabilit, face ces situations spcifiques, plus ou moins complexes, de trouver des solutions la fois efficaces et acceptables. Certaines situations sont intrinsquement ou politiquement grables; dautres ne le sont pas." Jacques Theys La gouvernance, entre innovation et impuissance Revue Dveloppement Durable et erritoires nov. !!" p. # $n trouve galement la notion de "gouvernementalit" %&oucault De la !ouvernementalit' (ours donns au coll)ge de &rance en 1*+, et 1*+*, -dition du .euil 1*,*/ qui sort la gouvernance du registre de la "boite 0 outils" pour ra11irmer son ancrage sur "les ob"ectifs et valeurs assignes l#action publique$ id p.1! 2otion qui dans l3univers de l3entreprise concerne les modes de "coordination" interne, entre dirigeants et actionnaires, en vue de rduire les co4ts de transactions que gn)re le march. (e terme appara5t en 1*"+ dans l3article de l3conomiste amricain 6onald (oase %e nature of t%e firm .

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est promu par la Banque mondiale ds 1989 3, selon l'expression de la bonne gouvernance, pour adapter les structures de l'Etat aux exigences du libralisme conomique, dans le contexte des plans d'ajustement structurel. Ce concept de gouvernance est dfini de faon assez large par la Banque mondiale 4 comme la manire dont le pouvoir est exerc dans la gestion des ressources conomiques et sociales dun pays en vue du dveloppement . La bonne gouvernance concerne donc le fonctionnement des pouvoirs publics et plus spcialement de l'Etat. La "manire d'exercer le pouvoir" doit faire appel quelques principes : la transparency, avec la libert daccs aux documents administratifs, prolongement de la libert dinformation, et la garantie dune bonne justice administrative, tout comme la motivation des dcisions. laccountability, la responsabilit des dcideurs, les contrles sur ladministration, le contrle des marchs publics, de la gestion des deniers publics, etc. lempowerment, c'est dire donner la capacit aux acteurs de "participer" au dveloppement 5 . La bonne gouvernance peut tre caractrise par plusieurs traits : elle concerne les pays du sud, "en dveloppement", et non ceux du Nord (qui seraient naturellement dots d'une "bonne" gouvernance), elle est justifie par les exigences d'un environnement institutionnel sain pour l'conomie, plus que par des impratifs explicitement politiques, elle vise l'efficacit de l'Etat, axe sur le renforcement de sa "lgalit" (Etat de droit), plus que sur sa "lgitimit", elle s'exprime par un certain nombre de rgles et de prescriptions caractre universel, elle cre un nouveau systme de conditionnalits caractre politique pour l'aide au dveloppement et l'intervention des institutions de Bretton Woods, elle diffuse ainsi un modle particulier d'Etat, celui du nolibralisme du "consensus de Washington" 6. 1.2 Gouvernance "dmocratique", "lgitime" On comprend que cette conception soit vivement critique par tous ceux qui conteste la domination de ce nolibralisme. A tel point que la notion mme de gouvernance est, par association, rejete par certains 7.
" 7orld 8an9 %1*,*/, &ub'sa%aran (frica. )rom Crisis to sustainable gro*t%, 7orld 8an9, 7ashington, :( ; 7orld 8an9 %1** /, !overnance and development, 7orld 8an9, 7ashington, :( < (omme le note 8onny (ampbell dans !ouvernance, rformes institutionnelles et redfinition du r+le de l,tat !!1 $il s#agit d#un -empo*erment. pour assurer et pour faciliter le dveloppement qui semble /tre, comme nous l#avons vu, une finalit dfinie d#avance, et non pas une participation effective l#exercice du pouvoir en vue de participer la dfinition et la mise en oeuvre d#un pro"et de socit$. # 8. (ampbell idem = $&ous un langage administratif formul en termes defficacit et de bonne gestion, il sagit en fait dune notion qui v%icule une conception particulire de l,tat, de son r+le, de son volution sou%aitable, des rapports entre l,tat et le marc%, de lexercice du pouvoir et dun pro"et politique prcis ' en un mot, dune notion minemment politique.$ + >oir par e?. John 8ro@n %pseudo/ De la gouvernance ou la constitution politique du no'libralisme .ite

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Une autre posture consiste contester le terrain la Banque mondiale en investissant un autre contenu dans le concept de gouvernance. Ce sera notamment la dmarche de ceux qui proposent la notion de "gouvernance dmocratique" 8 ou de "gouvernance lgitime" 9. La premire phase de ce rinvestissement est d'largir le champ couvert par la notion de gouvernance. Le rapport du HCCI indique d'emble (page 8) : Une dfinition large de la gouvernance dsigne l'ensemble des techniques de gestion efficace et transparente des ressources humaines, conomiques et environnementales. La gouvernance serait la capacit des socits humaines se doter de systmes de reprsentation, d'institutions, de processus, de corps sociaux, pour se grer elles-mmes dans un mouvement volontaire. Cette capacit de conscience (le mouvement volontaire), d'organisation (les institutions, les corps sociaux), de conceptualisation (les systmes de reprsentation), d'adaptation de nouvelles situations est une caractristique des socits humaines. 10 La gouvernance ne concerne pas seulement le domaine du fonctionnement de l'Etat mais la faon dont la socit se gre elle-mme, c'est dire notamment la relation entre l'Etat et la socit. La dimension politique n'est pas implicite, importe sous les apparences d'une "bonne gestion" de l'conomie, mais au cur mme de la gouvernance. Reprenant les ides de Marie-Claude Smouts 11, le HCCI prcise l'approche adopte : la gouvernance n'est ni un systme de rgles, ni une activit mais un processus ; la gouvernance n'est pas fonde sur la domination mais sur l'accommodement des intrts ; la gouvernance implique la fois des acteurs privs et des acteurs publics ; la gouvernance n'est pas formalise et repose sur des interactions continues." La seconde phase est de proposer un contenu nouveau capable de reflter ce changement de posture analytique. Le HCCI la dfinit ainsi 12 : "Une gouvernance dmocratique doit contribuer promouvoir, paralllement et de faon indissociable, le processus dmocratique et la lutte contre la pauvret et les ingalits, en vue de crer les conditions dun dveloppement conomique et social durable dans tous les Etats. Cet objectif vise garantir laccs de tous les tres humains aux droits fondamentaux." et en conclut :
ATTA( @@@.1rance.attac.orgBa," , >oir par e?. le rapport du C((D = !ouvernance dmocratique et coopration internationale E ;.!*. !! et le rapport du (A- nF"+ !ouvernance mondiale "E!<E !! . * >oir Gierre (alame 0a dmocratie en miettes. 1our une rvolution de la gouvernance Garis !!" et les travau? de l3Alliance pour un monde responsable, pluriel et solidaire %(ahiers de proposition, notamment = 0es principes de la gouvernance au 223me sicle/. 10 Gierre (alame et Andr Talmant, l4tat au coeur, le mcano de la gouvernance, :escle de 8rou@er, Garis, 1**+, p. 1* 11 Du bon usage de la Gouvernance en relations internationales , in Revue internationale de sciences sociales, mars 1998. 1 Avis du C((D !ouvernance dmocratique et coopration internationale ;E;E !!

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" En consquence, le HCCI estime que : la gouvernance dmocratique ne constitue pas un modle prtabli importer mais un processus amplifier; l'absence de gouvernance globale au niveau rgional et international constitue un obstacle lamlioration rapide de la gouvernance au niveau local ou de la firme. Il faut donc paralllement inventer des formes institutionnelles de gouvernance rgionale et supranationale capables d'apprhender et de rsoudre les difficults l'chelle o elles se posent ; dans la mise en oeuvre d'un processus dmocratique, il convient de ne pas opposer la socit civile l'Etat et de tenir compte des contextes (des histoires nationales, sociales, politiques et institutionnelles) : en recherchant un mode de gouvernance dans lequel la relation entre march et dmocratie soit adapte aux conditions locales. Pour ce faire, il est ncessaire de tenir compte des capacits de rgulations internes qui feront de la relation entre le march et la dmocratie une dynamique constructive ; en amliorant notre connaissance des populations afin d'viter de promouvoir des rformes institutionnelles inadaptes aux ralits locales. Le dfi est de trouver les moyens institutionnels et les ancrages territoriaux ncessaires l'exercice de la rgulation dmocratique. Cependant, la dmocratie, quelle soit reprsentative, participative ou directe, n'est ni une vidence ni une conqute dfinitive. L'instauration d'une culture dmocratique est le fruit d'une lutte permanente et d'un processus de longue haleine." La gouvernance "lgitime" est une variante, plus ouverte, de la gouvernance dmocratique. Allant jusqu'au bout de l'ide que la lgalit ne suffit pas fonder la gouvernance, cette approche place la "lgitimit" au centre des proccupations. On peut dire qu'une situation est lgitime lorsqu'elle est accepte par ceux qui en subissent les consquences. La loi ne suffit pas produire cette lgitimit 13. Mme le respect formel de la dmocratie (les lections) ne garantit pas la lgitimit de la loi. Il faut donc revenir des fondements du "vivre ensemble". Le rseau "Gouvernance en Afrique" donne la dfinition suivante : "Nous dfinissons la gouvernance lgitime comme lart de grer les affaires publiques et dexercer les pouvoirs y affrant au service du bien commun avec ladhsion et sous le contrle de ceux sur qui sexercent ces pouvoirs. Les valeurs fondamentales sur lesquelles sappuie cette vision des questions de gouvernance sont : lquit comme principe guidant de laction publique et le respect de lautre comme modalit de mise en relation entre les acteurs de lespace public." 14 Si le mode de gouvernance ne peut se dfinir par un ensemble de rgles, mais comme un processus, l'exercice de la gouvernance, sa fonction, est de produire des rgles (juridiques ou non), de crer des rgulations publiques dans la socit.
13 Gour Cabermas %Droit et dmocratie. 4ntre faits et normes Hallimard 1**+/, dans un -tat de droit dmocratique, lgalit et lgitimit vont de pair. Iais cheJ Cabermas, un tel Ktat de droit dmocratique n3a pas de substantialit, ni comme donne, ni comme ide. Dl se rsorbe dans les processus dmocratiques qui, seuls, assurent son caract)re simultanment Luridique et dmocratique. 1; C%angeons l(frique. 56 propositions pour commencer 7Ca%ier de propositions pour une refondation de la gouvernance en (frique. 6seau ":ialogues sur la gouvernance en A1rique" 2ovembre !!"

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2- Gouvernance : comprhension par l'histoire d'une double rupture


Depuis moins de 30 ans (aprs les "30 glorieuses"), deux phnomnes, d'ailleurs lis entre eux, ont provoqu une mutation (qui prend la forme d'une crise) des socits et du monde, transform profondment la fois les problmes de gouvernance traiter mais aussi les moyens de les traiter. Sous l'effet de la mondialisation, d'une part l'Etat-nation est remis en cause comme fondement des relations internationales, d'autre part l'Etat est mis en difficult dans sa fonction de gestion de la cohsion sociale interne (l'Etat providence). 2.1 La fin du modle Westphalien Le trait de Westphalie (1648) mettant fin la guerre de Trente ans marque la reconnaissance mutuelle de la souverainet des Etats sur des territoires dlimits par des frontires internationalement reconnues. L'Europe devient un ensemble d'Etats dont l'existence et les relations sont lies des traits. Ce modle mettra quelques sicles se consolider mais marquera les relations internationales et l'ordre social interne jusqu' la priode rcente. Ce modle comporte cinq caractristiques 15 : les gouvernements nationaux sont les seuls dtenteurs de la souverainet, la souverainet est exerce sur un territoire reconnu, les gouvernements nationaux sont les acteurs principaux des relations internationales, les seules lois internationales reconnues sont fondes sur des traits entre Etats souverains, la guerre entre Etats souverains est une forme des relations internationales, rgie par des lois internationales. La globalisation conomique et la mondialisation minent ce systme depuis la fin de la seconde guerre mondiale : la souverainet lgale des Etats est remise en cause par des transferts de comptences des pouvoirs supranationaux (intgration rgionale et mondiale) et des pouvoirs infranationaux (dcentralisation), l'exercice de la souverainet par les Etats sur leur territoire est affaiblie par la tendance la dterritorialisation qu'entrane l'accroissement rapide des moyens de transport (marchandises et personnes) et des tlcommunications la globalisation conomique et financire laisse de moins en moins de marge d'action aux gouvernements nationaux l'mergence d'acteurs non-gouvernementaux sur la scne internationale (religions, ONG, mouvements sociaux, groupes terroristes...) contourne un peu plus la souverainet des Etats, par exemple avec le principe d'ingrence. L'affaiblissement du modle westphalien se traduit par un fort dficit de la rgulation publique assure par les Etats sans que d'autres mcanismes de rgulation ne viennent s'y substituer, tant au niveau mondial que national. Ce dficit entrane une grave crise de gouvernance. Cette crise de gouvernance s'exprime dans les relations internationales et alimente les conflits. Depuis la fin des annes 80, l'effondrement du bloc de l'Est aggrave cette situation en plaant les USA en position d'hyper-puissance, d'autant plus "crisogne" que ce pays s'installe dans une stratgie "unilatraliste".
1< Reforming global !overnance Hlobal Hovernance Hroup 2ote de travail oct. !!"

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2.2 La fin de l'Etat providence Mais cette crise de gouvernance s'exprime simultanment au niveau national. En effet, la globalisation sans rgulation alternative converge, partir du dbut des annes 80, avec l'hgmonie du nolibralisme. La perte de souverainet des Etats restreint les capacits d'intervention des Etats nationaux sur leur propre territoire. Elle se traduit par une soumission grandissante du politique l'conomique. Cette tendance n'est pourtant pas mcanique. Elle n'est rendue possible que par le fait que cette dynamique de la globalisation est guide par une vision volontariste nolibrale : dfiance de l'Etat interventionniste, dogme du march, de la drglementation... La conjonction de cette double volution, globalisation conomique et mondialisation librale, rend de plus en plus difficile l'exercice de la rgulation publique des rapports socio-politiques internes telle qu'elle fonctionnait sous la forme de l'Etat-providence. On observe en effet que la globalisation n'a pas commenc dans les annes 80 mais bien avant et s'est acclre aprs 1945. Mais l'intervention publique nationale servait d'amortisseur des effets sociaux engendrs par l'internationalisation des rapports conomiques 16, avec des politiques de type keynsien plus ou moins marques selon les pays : mutualisation et couverture des risques sociaux, protection des droits, politiques de rpartition... Ce que l'on appelait l'Etat-providence. La conjonction globalisation conomique - Etat providence maintenait ainsi, jusqu' un certain point, l'volution des systmes nationaux (et par voie de consquence du systme mondial) dans des limites "acceptables" et lgitimait le rle de l'Etat. A partir du dbut des annes 80, l'hgmonie du nolibralisme, qui non seulement fonde les politiques mondiales mais s'exprime surtout par l'intriorisation de plus en plus marque de ce modle de pense dans les politiques nationales (au Nord comme au Sud), dsarme les Etats qui se privent des stratgies d'interventions "compensatrices" ncessaires. Au contraire, l'action publique amplifie les effets de la globalisation librale. Cette "dsertion" de l'Etat a un cot social visible : la monte des ingalits et de l'exclusion. Mais plus grave encore, elle marque l'abandon du champ politique, mine sa lgitimit et ouvre ainsi une crise profonde de la gouvernance l'chelle nationale. Cette volution se trouve, d'une certaine faon, renforce par les politiques de dcentralisation menes dans certains pays du Nord (par exemple en France) et prconises par le Nord pour tous les pays du Sud (notamment en Afrique). La vision librale du "moins d'Etat" va de pair avec l'affirmation que la gestion publique de proximit est en soi un progrs. Si la dcentralisation peut, sous certaines conditions, renforcer les capacits d'intervention citoyenne dans les affaires publiques, elle se traduit en tous cas par une rduction du champ d'action de l'Etat. Mais si le "dsengagement de l'Etat" ne s'accompagne pas de la construction d'un espace public local dot des moyens de sa lgitimit et de son efficacit (ressources humaines et financires, modalits de dbat citoyen), le solde de ce transfert de comptences devient ngatif : moins d'Etat et plus de local conduit alors un recul du politique. On observe bien que la fin du modle Westphalien et la crise de l'Etat-providence ne sont pas des phnomnes disjoints. Ils sont au contraire profondment interdpendants, non pas par nature mais par le fait que leurs liens sont rgis par une vision politique fonde sur le nolibralisme, aussi bien au niveau national que mondial.
1# c1. Mapstein -than 8. 8ouvelle donne. 9uel traitement international de l#ingalit : , (ourrier de la plan)te nF<", 1***, p.,

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Il apparat galement que la crise de la gouvernance n'est pas une spcialit du Sud, mme si elle y a ses spcificits. Au contraire, c'est au Nord que s'ancrent les processus qui gnrent cette crise.

3- Gouvernance : comprhension par une triple relation


Si la notion de gouvernance a pris une telle importance dans les dbats depuis le dbut des annes 90, alors que l'on n'en parlait pas avant, c'est bien parce que l'histoire pose un problme nouveau, parce qu'il faut dsigner, analyser une crise et y remdier. Mais l'approche historique ne suffit pas ; elle rvle l'mergence d'une problmatique nouvelle, du contexte dans lequel celle-ci se situe. Elle doit tre complte par une approche systmique articulant gouvernance, Etat, march, dmocratie, socit civile, espace public, thique... Comment ces articulations sont-elles penses, selon quelles lignes de force, avec quelles volutions ? 3.1 Gouvernance et march La "scolastique" nolibrale 17 "croit" (ou feint de croire) la capacit autorgulatrice immanente du march, de tous les marchs, de l'automaticit de cette rgulation ramenant "tt ou tard" (Keynes rpondait "Tt ou tard, je serai mort") l'quilibre sur les marchs pourvu qu'aucune rigidit n'entrave la concurrence. Un seul mot d'ordre pour l'Etat : drglementation. Les seules rgles qui valent sont celles qui interdisent les rgles (autre version du "il est interdit d'interdire"...). Cette magnification du march sert de justification la tendance actuelle d'extension du rgne de la marchandise. Cette "marchandisation" touche de nombreux domaines jusqu'alors rgis par des rgles non-marchandes. Le vivant (brevetage), la culture, les services publics (de la sant, de l'ducation,... -cf. AGCS-) devraient tre soumis au march pour satisfaire les besoins de faon plus efficace. Mais les faits tant encore plus ttus que les dogmes, la "doctrine" doit admettre des amnagements. La concurrence n'est jamais parfaite ; "l'imperfection des marchs" donne lieu une impressionnante littrature des conomistes, pleine de sophistications, pour expliquer ... que les anomalies du march sont la preuve du bien-fond de la croyance dans le march (ce n'est pas la thorie qui est fausse, mais la ralit qui refuse de se plier aux exigences du dogme). Mais, dans la pratique, il faut bien tenir compte de l'incapacit des marchs assurer la satisfaction de certains besoins dans des conditions socialement acceptables. La notion de biens publics, pourtant contradictoire avec la tendance la marchandisaton, fera l'affaire. Entrent dans cette catgorie tous les biens qui ne peuvent tre laisss au march en raison de ses imperfections. "Selon la conception librale, en terme de dfaillance des marchs, un bien est public lorsque son usage par n'importe quel utilisateur ne remet pas en question sa disponibilit pour les autres. L'accs ce bien ne peut tre limit. Un bien public est caractris par des indivisibilits (absence d'exclusion et de rivalit), par des rendements croissants et par des externalits (effets involontaires positifs ou ngatifs gnrs par une activit et non comptabiliss) dont les diffrentes parties peuvent tirer profit." 18 La liste de ces biens publics ressemble un inventaire la Prvert. Si l'on y trouve les "services
1+ c1. 8ernard Iaris (ntimanuel d#conomie -d. 8ral Lanv. !!; 18 0es biens publics mondiaux ; conceptions et implications pour la coopration internationale JeanEJacques Habas, Ghilippe Cugon, C((D ao4t !!1 %@@@.hcci.gouv.1rBlectureBsyntheseBsy!!1.htm/

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publics" classiques (sant, ducation,...), peuvent s'y ajouter les biens "environnementaux" (eau, air, mer...) et mme des "biens" d'un type nouveau (la paix, la libert de circulation des personnes, la dmocratie, la culture...). Dans cette optique les biens publics ont une dfinition rsiduelle, ngative : ce que l'conomie de march ne sait pas grer. Il existe une autre approche, positive : ce que la socit dcide politiquement d'inscrire dans le "bien commun". "Selon une conception politique ou d'conomie politique, analysant les interdpendances entre les pouvoirs privs et publics, la dfinition des biens publics mondiaux est la fois conomique et politique. Il existe des patrimoines communs dont la dfinition dpend des choix collectifs des citoyens. Les biens communs ne peuvent tre les mmes selon les socits, leur niveau de dveloppement et leur mode d'insertion dans l'conomie mondiale." 19 La caractrisation conomique des biens publics par la non-rivalit et la non-exclusion (et les rendements croissants) n'est donc suffisante. Une catgorie de biens chappe, par nature, la sphre conomique conue comme la production et l'allocation de biens rares. Ce sont tous les produits de l'activit humaine qui "se multiplient en se partageant" 20 dont l'exemple le plus reprsentatif est le savoir, la connaissance. A la diffrence des autres biens, ils ne se dtruisent pas (en tout ou partie) en tant consomms ; au contraire leur "raret" diminue au fur et mesure qu'ils sont utiliss. Si la gestion des biens publics ne peut tre laisse au march, cela ne signifie pas que la production soit ncessairement publique. Dans certains cas (biens environnementaux), il ne s'agit mme pas de les produire mais de veiller ce qu'ils ne soient pas dtruits (pollution) par la production (prive) d'autres biens. Aussi, pour viter la confusion introduite par le terme "public", il peut tre prfrable de parler de "biens communs". La problmatique des biens publics renvoie donc aux rgles de production et d'allocation des biens que la socit estime devoir soustraire aux lois du march. A ce titre, la gestion des biens publics est du domaine de la gouvernance un triple titre : dans le choix des biens concerns qui implique tous les acteurs de la socit, dans l'laboration et l'application des rgles de gestion respecter, dans les critres qui ne sont plus la rentabilit conomique mais des valeurs thiques : l'quit, la justice, la responsabilit. La notion de bien public est souvent restreinte la catgorie des biens publics mondiaux. Cette identification pose un double problme : si l'on admet que chaque socit a sa propre caractrisation des biens qui doivent tre "publics", la liste des biens publics mondiaux ne va pas de soi et ne peut rsulter que d'une ngociation internationale, et certains biens publics resteront spcifiques certaines socits (par exemple la dmocratie), mme reconnus comme mondiaux, les biens publics ne peuvent pas tre grs uniquement au niveau mondial ; par exemple des ressources naturelles communes plusieurs pays limitrophes (bassins hydrologiques, grands massifs forestiers...) appellent une gestion rgionale, l'accs l'ducation ou la sant exigent des politiques nationales, la gestion de la ressource foncire (par exemple entre leveurs et agriculteurs) est de caractre local.
1* Ddem ! Gierre (alame op. cit p +

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Il en rsulte que la question des biens publics, du partage entre march et gouvernance n'est pas rserve la sphre internationale mais se trouve pose toutes les chelles, du local au mondial.

3.2 Gouvernance et politique La sphre politique est assige par le dbordement conomique (globalisation) et par la fragilisation de l'Etat (fin du modle westphalien). La crise du politique qui en rsulte s'exprime dans un double constat : "ceux d'en haut ne peuvent plus gouverner comme avant, ceux d'en bas ne veulent plus tre gouverns comme avant." (Lnine). Cette impuissance de ceux "d'en haut" ne se limite pas la crise de gouvernance des Etats. Elle rside tout autant dans l'absence de gouvernance supranationale : la "gouvernance sans gouvernement" du monde. Quant "ceux d'en bas", le refus s'exprime soit par un rejet de la politique (le repli sur le priv, "jeter le bb avec l'eau du bain"), soit par la condamnation (l'antimondialisation) soit enfin par la recherche d'alternative (l'altermondialisation, "un autre monde est possible"). Cette situation suscite de nouveaux dbats sur des concepts trs anciens (dmocratie, socit civile, citoyennet...) ou plus rcents (participation, partenariat,...). Comme pour l'articulation entre gouvernance et march, ces dbats opposent, selon des lignes de clivages parfois confuses, tenant et adversaires du nolibralisme. La question de la socit civile cristallise assez bien les termes du dbat. Pourtant, cette notion semble faire consensus : chacun s'en rclame et y voit le fondement majeur d'un renouveau du politique, d'une nouvelle gouvernance. Le concept est devenu un paradigme. Le succs de ce terme tient la rencontre de deux mouvements intrinsquement opposs : celui d'une contestation de l'ordre capitaliste (ou totalitaire, l'Est) et celui de la rforme nolibrale. C'est dire l'ampleur des ambiguts qui l'accompagne. Ce vieux concept de la philosophie (depuis Aristote -espace public de dlibration- 21) est toujours associ l'Etat, dans des configurations variables. Si bien que la problmatique de la socit civile est centralement celle de sa relation l'Etat. L'approche librale de l'Etat et du politique repose sur une prmisse : chaque individu, en dehors de tout rapport social, porte en lui-mme tous les attributs de la socit. Ses droits politiques prexistent son tre en socit, il est par nature citoyen. La socit civile n'est alors que la somme de ses parties (les individus). Ici intervient une intressante inversion. Le politique qui est l'art de vivre dans la cit (dans la socit) serait "naturellement" prsent dans la socit, port par chaque individu. L'Etat et la sphre "politique" seraient alors en fait des usurpateurs du politique. Il faudrait donc se tenir l'cart de cette politique et restreindre l'Etat tre un prestataire de service minimal (les fonctions rgaliennes). Une autre approche repose sur l'ide que le tout est plus que la somme de ses parties, que la socit est plus que la somme de ses individus, qu'elle est, si l'on veut, la somme de ses citoyens. Or l'individu ne devient citoyen qu'au travers d'une mdiation politique qui est celle de la sphre
1 (1. -tienne Tassin Du village la cit ; la vertu politique et dmocratique de l#espace public (ahier du H-I:-> 2F + oct. !!1

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politique, conue comme l'ensemble des instances et des procdures de construction de sens collectif qui inclut l'Etat. Ici, la citoyennet, le sujet politique, n'est pas un donn mais un construit qui passe par l'existence d'espaces publics et de procdures de dlibration. Il n'y a pas de foss entre socit civile et sphre politique mais au contraire une interaction de complmentarit Ainsi, dans l'approche individualiste, l'inversion rside dans la mise distance du politique et de l'Etat au nom du fait que la socit civile est le vritable espace politique. La "socit civile contre l'Etat" complte donc bien la doxa librale, accompagne son combat pour un Etat minimaliste et donne penser que le "renforcement de la socit civile" suffit combler le vide ainsi cr. Dans cette perspective, les programmes de dcentralisation apparaissent comme un complment utile de cette puration de l'Etat, soulignant au passage la primaut du local sur le global. Ici se situent les fondements politiques de la "bonne gouvernance". A partir de la fin des annes 70, les mouvements de dissidence en URSS et en Europe de l'Est s'organisent de faon souterraine et combattent l'Etat totalitaire 22. Il n'ont pas un projet de prise de pouvoir mais, ancrs parfois sur les glises (Pologne, RDA,..), ils organisent une contestation "par le bas" qui contribuera fortement l'effondrement du "socialisme rellement existant". La rvolte de la socit contre l'Etat en somme. Des processus comparables se dveloppent la mme poque dans l'Amrique latine des dictatures, aprs l'chec des stratgies guvaristes de prise de pouvoir. La thologie de la libration sera un des ferments de cette rsistance. Enfin, dans l'Europe d'aprs mai 68, et particulirement en France, une partie de la contestation politique "rvolutionnaire" se repliera dans des actions associatives visant changer les choses par le bas, faute d'avoir su changer le pouvoir d'en haut. Cette volution s'accompagne d'une dpolitisation qui trouve son apoge dans le mouvement "humanitaire". Cette mouvance va ds lors tre labellise par le terme d'ONG. Leur caractre "non"-gouvernemental n'exclut pas une posture souvent anti-gouvernementale, marque non pas par la volont de conqurir le pouvoir, mais par la dfiance ontologique son gard. Au Nord comme au Sud, ces ONG vont peu peu s'autoproclamer "socit civile" au motif qu'elles reprsentent ceux d'en bas et agissent "sur le terrain". Avec la mondialisation et le dveloppement de sa contestation, le mouvement franchit un pas la fin du sicle et s'affirme comme (embryon de) la socit civile mondiale. Un mlange, souvent difficile dmler, s'opre alors entre ces "courtiers de la socit" et les "mouvements sociaux " ou les "organisations citoyennes" qui sont effectivement ports par les acteurs sociaux eux mmes. Cette histoire peut aider comprendre les ambiguts de cette mouvance trs htrogne vis vis de la "pense officielle" sur la socit civile. A un extrme, le mouvement se rclamant de l'humanitaire se trouve dans une proximit troublante. Il partage en effet les mmes approches sur des points essentiels : vision individualiste de la socit, primaut du local, rejet du politique, dfiance systmatique envers l'Etat. A l'autre extrme, certaines composantes de l'altermondialisation tentent d'laborer et de mettre en
c1. 8ernard :rano 0a belle 3rne, l#lp%ant et le gouverneur. ( propos de la socit civile, de la gouvernance et de la paix. Attac http=BB@@@.1rance.attac.orgBa1#<+

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oeuvre des propositions de changement fondes sur une action simultane sur plusieurs "fronts" : renforcement des espaces publics locaux de dlibration, rforme des institutions publiques (Etat, collectivits locales, instances rgionales ou mondiales), production du droit... Ici, plus d'antagonisme entre la socit civile et l'Etat, plus d'opposition entre le local et le global, plus de rejet du politique. Mais beaucoup de complexit. Entre les deux... Des mouvements de contestation frontale de l'ordre mondial, des ONG contraintes de petits arrangements entre leur engagement et leur dpendance, des mouvements sectoriels entre corporatisme et contestation... Tout cela permet de comprendre le flou dans lequel se situent les "htrodoxes" l'gard de la gouvernance. Certains ignorent ou rejettent purement et simplement la pertinence de son enjeu 23 comme projet de transformation. D'autres en font un point nodal sur lequel s'articulent toutes les autres composantes du changement du monde 24.

3.3 Gouvernance et thique Aujourd'hui les questions thiques prennent une place trs importante dans les dbats d'ides, attestant de la monte des interrogations sur le sens de nos actions. "L'mergence des questions thiques... renvoie la double dfaillance du priv (le march) et du public (l'Etat). Il en va ainsi du respect du droit social ou des droits de l'Homme. De mme, le commerce quitable signe un constat d'chec des politiques de dveloppement et du commerce traditionnel." 25 L'thique ne se confond pas avec la morale : tu ne voleras pas, tu ne mentiras pas, toujours tu aimeras... L'thique est entendue ici comme un ensemble de valeurs qu'une socit se donne communment" pour juger de la qualit dune chose, dune personne ou dun acte par rapport des normes ou par rapport un idal. Une valeur dpend donc de la norme ou de lidal qui lui donne son sens et son contenu" 26. Ce qui prcde montre que l'thique se trouve sur le chemin de la gouvernance d'une double faon. Ds lors que le march n'est plus l'alpha et l'omga du monde, que l'conomique est ramen son rle de moyen au service des besoins de la plante, que donc la fin et les moyens retrouvent leurs justes places, la question de l'thique se trouve pose tout moment. La "gouvernance des marchs" doit tre guide par des valeurs partages permettant de construire, par itrations successives, une vision des "biens communs" pour la plante d'aujourd'hui et de demain. Par exemple, les valeurs d'quit et de justice sont souvent retenues comme critres thiques devant guider la gestion collective de ces biens communs. Dans ce domaine, l'thique de la responsabilit oblige apprcier les effets d'une dcision pour les autres, aujourd'hui et pour les gnrations futures.
" (1. John 8ro@n %pseudo/ De la gouvernance ou la constitution politique du no'libralisme .ite ATTA( @@@.1rance.attac.orgBa," ; (1. Gierre (alame opus cit. < &. 8enaroya, 4ntre t%ique et conomie, colloque (-6DBIA- !! 26 Thibault Le Te?ier 4t%ique et morale dans les organisations %umanitaires :oc de travail oct. !!"

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Hans Jonas la rsume ainsi : "Agis de faon que les effets de ton action soient compatibles avec la permanence dune vie authentiquement humaine sur la terre et de faon que les effets de ton action ne soient pas destructeurs" 27.
Dans le domaine du politique, la dlibration collective sur les problmes rsoudre ne se rduit pas la confrontation de points de vue ou d'intrts, en dehors de toute rfrence implicite ou explicite des valeurs. Elle est encadre, circonscrite l'intrieur de normes admises dans la socit. Des codes thiques, des chartes, des "Dclarations" produisent priodiquement une ractualisation de ces normes, refltant l'volution des ides, des pratiques et des problmes. Mais le mode de dlibration lui mme pose problme. Comment discuter, laborer une position, effectuer un choix? L'thique de la discussion propose par Jurgen Habermas 28 concerne justement non pas ce qui est "bien" mais ce qui est "juste". Cette thique concerne les conditions socio-politiques permettant aux processus de dlibration collective dans les espaces publics d'aller vers le "juste". Habermas insiste notamment sur le fait qu'il faut un consensus pralable sur les rgles procdurales fondes sur l'argumentation. La combinaison de l'thique de la responsabilit (substantielle) et de l'thique de la discussion (procdurale) semble susceptible de fonder solidement le socle thique d'une gouvernance dmocratique et lgitime.

4- Epistmologie pour une gouvernance lgitime


Le dogme nolibral conduit la gouvernance dans une impasse. Le combattre est une condition ncessaire mais non suffisante d'une alternative. En effet, l'ampleur des mutations qui bouleversent le monde exige plus qu'un ajustement des systmes existants et encore moins une simple rsistance au changement qui signifierait que le "systme ancien" serait viable (cf. les "souverainistes"). 4.1 Le "programme" de la gouvernance Le principal problme est que, pour penser la nouvelle donne de la gouvernance, il faut repenser la faon de penser la gouvernance, c'est dire rinterroger les catgories pertinentes. En effet les changements des cinquante dernires annes sont marques par une "acclration de l'histoire" (souvent plus proche de l'emballement que du changement matris, mais c'est ainsi) qui conduit le monde des mutations radicales. Il ne suffit pas d'apporter de nouvelles rponses des problmes anciens mais d'noncer en des termes nouveaux les problmes et de poser les nouvelles questions pertinentes. "Nous continuons vouloir penser le monde de demain avec les ides d'hier et nous prtendons le grer avec les institutions d'avant-hier" 29 . En somme, il nous faut changer de lunettes pour voir le monde en devenir. Mais comme le disait Heidegger 30, les lunettes sont l'objet qu'on voit le plus difficilement car c'est travers elles qu'on regarde le monde... Il en rsulte une premire exigence : essayer de voir les ralits comme elles sont et non comme nous croyons qu'elles sont. C'est dire s'astreindre la discipline de la recherche, dans son article 1 : partir des faits, de l'exprience des acteurs, connatre la complexit et le diversit des situations et des reprsentations. Et, dans un processus itratif de recherche-action, organiser l'aller et retour entre rflexion et preuve des faits.
+ Cans Jonas 0e principe de responsabilit, dition du (er1 1**! , Jurgen Cabermas De l#t%ique de la discussion, Garis, (hamp &lammarion 1*** * Gierre (alame $pus cit p. 1 "! &minaire crises et mutations Annales de l3-cole de Garis p 1<<

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Cette itration doit, en second lieu, tre guide par le souci contradictoire de rvler la diversit des situations et des expriences et d'en extraire, par des "analyses transversales", les lments de rgularit qui permettent de dpasser l'empirisme et de fonder l'analyse. C'est la traduction pistmologique de l'articulation entre diversit et unit, peu peu reconnue par les acteurs sociaux et les chercheurs comme une cl essentielle de comprhension de la ralit. Troisime impratif pistmologique : admettre la complexit, c'est dire sortir du confort des approches binaires et inclure dans la dmarche une dose d'approche systmique. Enfin, prolongement de la systmique, le regard ne doit pas se porter principalement sur les objets mais sur les relations, sur les articulations, les interfaces, les frontires. C'est l que se lisent les identits, les proprits des objets et que forment les dynamiques de changement. Cette posture pistmologique peut tre illustre dans trois domaines importants pour la gouvernance. 4.2 Les chelles de gouvernance Une dfinition simple de la gouvernance pourrait tre rsume par la formule : "gestion de la relation entre l'Etat et la socit" qui fait cho la problmatique socit civile / Etat. Mais cette simplicit a son revers puisqu'elle rduit l'action publique l'Etat et exclut du champ de la gouvernance les autres chelles de territoire, infra-nationale (local) ou supra-nationale (rgionale au sens de l'intgration rgionale-, continentale ou mondiale). Or une part essentielle des enjeux de la gouvernance se joue justement dans l'articulation entre ces chelles. Chacune a sa spcificit et toutes ensemble constituent l'architecture de la gouvernance. Avec les programmes de dcentralisation, au Nord comme au Sud, les "pouvoirs publics locaux" constituent un objet problmatique important 31. A l'autre bout de la chane, le niveau mondial comme cela a dj t soulign, est en panne de gouvernance. Il y a certes le systme des Nations-Unies, bti juste aprs la seconde guerre mondiale, dont la crise permanente tmoigne de son dcalage avec les dfis actuels de la gouvernance mondiale. Entre les deux, les politiques d'intgration rgionales (notamment la construction europenne, les intgrations africaines ou amricaines - Sud et Nord-) donnent une importance nouvelle ces chelles intermdiaires entre le national et le mondial. Le principe de subsidiarit a trouv une application significative dans les relations entre les Etats-nations et les structures communautaires de l'Europe. Ce principe mrite une analyse particulire en raison de l'importance qu'il peut jouer dans l'articulation entre chelles de gouvernance.
Rappel dans le trait de Maastricht art. 1 !" de 199#, il avait t d$ini dans le trait de Rome art. % !" de la $a&on suivante '

"Dans les domaines qui ne relvent pas de sa comptence exclusive, la Communaut n'intervient, conformment au principe de subsidiarit, que si et dans la mesure o les objectifs de l'action envisage ne peuvent pas tre raliss de manire suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisage, tre mieux raliss au niveau communautaire".
"1 (1. les travau? de Iich)le LeclercE$live notamment dans le cadre du sminaire du H-I:-> Dcentralisations ; entre d<namiques locales et mondialisations (ahier 2F + H-I:-> oct !!1

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L'application de ce principe de subsidiarit aux diffrentes chelles de territoire se traduira par une partage des comptences exclusives selon la porte plus ou moins grande des actions dans les diffrents domaines. Pourtant, la simplicit apparente du principe se heurte un principe de ralit qui aboutit une mise en oeuvre trs complexe. Cela tient la polysmie du terme de "comptence" 32 qui signifie d'abord, selon le Robert, une aptitude reconnue lgalement une autorit publique de faire tel ou tel acte dans des conditions dtermines ; c'est un droit agir. Mais une deuxime dfinition de la comptence donne par le Robert : comptence, - par ext. : connaissance approfondie, habilet reconnue qui confre le droit de juger ou de dcider en certaines matires ; c'est un savoir-faire. Dans cette optique la comptence nest plus un droit mais la capacit dun acteur juger et dcider. La comptence ne donne pas une institution tout le pouvoir (la possession) sur un objet ; elle fonde plutt l'obligation et la responsabilit de grer utilement, efficacement ce domaine. A la premire dfinition correspond l'approche europenne de la subsidiarit (que l'on retrouve dans les dispositifs institutionnels franais pour les comptences de l'Etat, de la Rgion, du dpartement et de la commune). La seconde dbouche sur ce que Pierre Calame appelle, pour la distinguer, la "subsidiarit active" qui substitue au principe de "partage des comptences" celui de la construction d'une "comptence partage". Le dplacement de perspective est double : Tout d'abord, il sagit de penser en terme de relations (sociales) plus que dobjets (techniques), dagir sur les interfaces (les frontires) plus que sur lintrieur . Ensuite, la comptence est une capacit dingnierie sociale et institutionnelle plus qu'une connaissance technique. Ce n'est pas celle de l'expert mais du politique. En effet, compte tenu la complexit des interdpendances qui marquent tous les phnomnes sociaux (tout autant au plan local qu dautres chelles), lefficacit (cest dire la capacit datteindre un rsultat recherch) passe par la capacit dorganiser linteraction de tous les acteurs concerns, de relier les diffrents domaines, de faire communiquer les diffrentes chelles. On retrouve la fonction premire de la gouvernance : assurer la "coordination" des actions, organiser la coopration des acteurs. 4.3 Les acteurs de la gouvernance Cela n'est pas sans consquence sur l'ide que l'on se fait d'un "acteur", de sa place et de son rle dans la gouvernance comme sur les notions de partenariat ou de participation. Une dangereuse homologie peut conduire considrer que la "chose publique" est l'affaire des "acteurs publics" et que les citoyens sont l pour contrler l'action de ces acteurs-l. Toute autre est l'ide que le bien public est une co-production de tous les acteurs, chacun, selon ses comptences (au sens de savoir-faire), apportant sa contribution luvre commune. A nouveau la construction de la relation doit primer la dfinition de l'objet. Cette approche implique de clarifier deux sries de problmes, troitement lis : l'institution des acteurs (comme acteurs socio-politiques) et l'organisation de la relation (l'entre en partenariat). L'institution des acteurs c'est la reconnaissance de la lgitimit d'un groupe, d'une catgorie socialeprofessionnelle-culturelle..., entrer en dialogue (et d'tre cout) avec les autres et notamment les acteurs publics (lus, administration). Cette reconnaissance n'est pas affaire de relations personnelles ou de lobbying ; c'est l'inclusion d'un acteur sur la scne du dbat public qui le lgitime et ouvre ainsi la possibilit d'entre en partenariat avec les acteurs publics. Mais le partenariat n'est pas sens unique. Si les acteurs de la socit civile doivent faire le pas vers
" (1. Jean &reyss 1artage de comptences et comptences partages .minaire H-I:-> &ev !!

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les pouvoirs publics (tous ne le font pas, prfrant une position d'extriorit), les acteurs publics ne sont pas exonrs de ce travail d'entre en partenariat. Car comme le souligne le GRET 33 un partenariat vritable doit respecter un certain nombre de critres : parit et quilibre de la relation, vision partage, complmentarit des savoir-faire, connaissance et confiance rciproque. Or les pouvoirs publics ont plutt pour devise "venez moi les petits enfants" que la pratique du partage du pain... Une profonde transformation de la culture des institutions publiques, des comportements des fonctionnaires et des lus est indispensable pour donner sens et ralit au discours sur le partenariat. 4.4 L'ingnierie institutionnelle Mais le discours moralisant-poujadiste sur les tares des fonctionnaires et des lus n'a rien voir avec cette ncessaire rvolution culturelle. La culture des acteurs publics est la mesure des systme institutionnels dans lesquels ils agissent. On ne changera pas l'un sans l'autre et l'un ne prcde pas l'autre. Le chantier est immense. Dans les administrations un des obstacles majeurs toute mutation est la primaut de l'obligation de moyens sur celle de rsultats : chacun, dans son domaine de comptence reconnu se doit de justifier du "bon emploi" des moyens qui lui sont allous. Le contrle prime l'valuation. L'action est rapporte l'acteur et non la socit. La raison principale en est que les objectifs (en terme d'impact sur la socit, de contribution au changement voulu par la communaut) restent flous et se rduisent des listes d'indicateurs (souvent rduits des nombres) totalement sectoriss. A tel point que, par exemple, les "objectifs" de diffrents dpartements ministriels peuvent tre (et sont souvent) contradictoires entre eux. Les actuels systmes de gouvernance reposent sur un trpied : des comptences, c'est dire des secteurs d'action publique prcisment dfinis, des institutions, c'est dire une organisation structure selon ce dcoupage en comptences exclusives, des rgles, s'appliquant chaque institution, qui dfinissent ce qui est permis et ce qui est interdit. Un tel systme n'est pas orient vers la coopration mais au mieux vers la balkanisation (segmentation des problmes, sparation des niveaux) au pire vers la rivalit et la comptition. A ce titre, il est la ngation mme de la gouvernance conue comme mode de coordination des diffrents acteurs pour atteindre des objectifs communs. Une autre approche de la gouvernance propose un autre trpied : des objectifs labors collectivement fixant les finalits sur lesquelles la socit peut s'entendre un moment donn, des principes thiques (tels que la responsabilit, l'quit et la justice...) qui guident l'laboration collective des objectifs et lui donnent sens, des procdures (des modalits) qui organisent les processus d'laboration des objectifs et de construction des solutions appropries (dans le double sens d'adaptes et d'assumes). Ce type de gouvernance dfinit une toute autre ingnierie institutionnelle. Elle fait appel la capacit de tous les acteurs cooprer dans l'espace public pour la construction
"" 1artenariat et contractualisation entre organisations de solidarit du 8ord et du &ud H6-T :oc. de travail 2F 1#, ao4t !!!

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du bien commun. Elle a une fonction instituante de la communaut et oblige sortir de l'illusion que la communaut est donne une fois pour toute. En effet, la communaut (du local au mondial) n'existe que par les liens sociaux. Bousculs par les changements, ils doivent tre constamment renous dans l'action collective.

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Bibliographie
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