Políticas de Seguridad - Condiciones, Paradojas y Mitos

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS
POLTICAS DE SEGURIDAD:
CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS
J. Emilio Graglia1
Licenciado en Ciencia Poltica (Universidad Catlica de Crdoba, 1987, Premio Universidad), Procurador y Abogado (Universidad Nacional de Crdoba, 1988), Doctor en Derecho y Ciencias Sociales (Universidad Nacional de Crdoba, 2001), Doctor en Gobierno y Administracin Pblica (Universidad Complutense de Madrid, 2011) y doctorando en Poltica y Gobierno (Universidad Catlica de Crdoba). Actualmente se desempea como Asesor de Gabinete del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Crdoba y Coordinador de la Licenciatura en Seguridad de la UNVM. Tambin es miembro del Comit Acadmico de la Asociacin Civil Estudios Populares y coordinador de la Red KAS (Konrad Adenauer Stiftung).
J. Emilio Graglia
POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS Resumen:
Luego de varias consideraciones iniciales sobre las polticas pblicas y particularmente las de seguridad, el trabajo se divide en tres partes. En la primera, se presenta al Estado como principal responsable del diseo y la gestin de las polticas de seguridad y a la sociedad como primera destinataria y partcipe necesaria. Luego, se analizan la receptividad gubernamental y la legitimidad democrtica como las condiciones para su realizacin, midindolas a travs de los indicadores Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad (tasa de homicidios cada 100.000 habitantes) y La delincuencia como el problema ms importante del pas, respectivamente. En la tercera, se destaca que la tasa de homicidios no influye sobre la percepcin de la delincuencia y que la desocupacin, la pobreza, la desigualdad y el producto bruto no influyen sobre la tasa de homicidios. Entre las consideraciones finales, se subraya el concepto de polticas de seguridad a modo de gobernanza.
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS CONSIDERACIONES INICIALES
El debate acadmico sobre las polticas de seguridad se ha intensificado durante el siglo 21. Un ejemplo es el trabajo de Pablo Bulcourf y Nelson Cardozo (2012). Al respecto, nos preguntamos: Cul es su razn de ser? Cules son sus fines? Explorando respuestas a esas preguntas, reafirmamos que las polticas pblicas son proyectos y actividades que un Estado disea y gestiona a travs de un gobierno y una administracin pblica a los fines de la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana (Graglia, 2012) y que las polticas de seguridad son aquellas polticas pblicas que buscan la convivencia social y ciudadana mediante la prevencin del delito y la violencia.
En general, el bien comn es la razn de ser de las polticas pblicas (Graglia, 2012) mientras que la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana son sus fines (Aguilar Villanueva, 2011). En particular, las polticas de seguridad se disean y se gestionan por la convivencia y para la satisfaccin de la sociedad y la aprobacin de los ciudadanos. Los mecanismos de prevencin del delito y la violencia son los medios pero no su razn de ser ni sus fines. Como veremos ms adelante, la convivencia de los ciudadanos en la sociedad es la necesidad a satisfacer mientras que el delito y la violencia son los problemas a resolver.
Las polticas pblicas y particularmente las de seguridad son herramientas del Estado al servicio de la sociedad y de los ciudadanos que la integran. Esta definicin entraa dos nociones que la explican y, tambin, la justifican desde el punto de vista terico que se sostiene: 1) un Estado como responsable principal (Jarqun y Echebarra, 2006) del diseo y la gestin de las polticas y 2) una sociedad como primera destinataria (Turkson, 2011) de las polticas diseadas y gestionadas. Seguidamente, nos detendremos en ambas nociones, primero en el sujeto (o responsable principal) y luego en el objeto (o la primera destinataria).
El Estado no decide ni acciona sino a travs de un gobierno y una administracin pblica. A su vez, la sociedad se organiza por medio de sectores que la componen: el
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS estatal o gubernamental, los sectores privados, con y sin fines de lucro (tambin llamados empresarial y civil, respectivamente) y el sector ciudadano. Por qu las polticas pblicas y particularmente las de seguridad son pblicas? Por dos razones igualmente importantes (Graglia, 2012): 1) porque su responsable principal es un Estado (enfoque descriptivo) y 2) porque su primera destinataria debe ser una sociedad (enfoque prescriptivo).
Desde una nocin simplemente descriptiva, se puede decir que las polticas de seguridad son proyectos y actividades estatales. Pero desde una nocin ms prescriptiva, se debe agregar que las polticas de seguridad deben buscar la convivencia de los ciudadanos en la sociedad mediante la prevencin del delito y la violencia. La nocin simplemente descriptiva define las polticas de seguridad desde el sujeto, es decir, desde el Estado, su gobierno y su administracin pblica. En cambio, la nocin ms prescriptiva define las polticas de seguridad hacia el objeto, o sea, hacia la sociedad y sus sectores componentes.
Si se adopta una nocin simplemente descriptiva, cualquier proyecto o actividad estatal que privatice o estatice servicios policiales o penitenciarios, por ejemplo, sera una poltica pblica. Pero si se adopta una nocin ms prescriptiva, esa estatizacin o esa privatizacin seran polticas de seguridad, solamente, si fuesen capaces de subordinar los intereses partidarios o las demandas sectoriales a la convivencia social y ciudadana. Nos inclinamos a favor de la nocin ms prescriptiva. Primero, porque orienta los proyectos y las actividades estatales a la bsqueda de la convivencia y segundo, porque prestigia el concepto de poltica pblica como herramienta del Estado al servicio de la sociedad.
Sostenemos que lo pblico de las polticas pblicas y particularmente de las de seguridad es una zona de encuentro ms o menos grande o pequea, entre lo estatal y lo social. Puede decirse que lo pblico es la interseccin entre lo estatal y lo social. No todo lo estatal es pblico ni todo lo social es pblico. Consecuentemente, todas las polticas de seguridad son proyectos y actividades que tienen al Estado como responsable principal (enfoque descriptivo) pero no todos ellos son polticas de seguridad sino solamente
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS aquellos que, adems, buscan la convivencia social y ciudadana mediante la prevencin del delito y la violencia.
Asimismo, todas las polticas de seguridad son proyectos y actividades que buscan la convivencia social y ciudadana mediante la prevencin del delito y la violencia (enfoque prescriptivo) pero no todos ellos son polticas de seguridad sino solamente aquellos que, adems, tienen al Estado como responsable principal. Si una organizacin no gubernamental (empresarial o civil) formula proyectos y ejecuta actividades con el propsito de disminuir la delincuencia o la violencia, esos proyectos y esas actividades no son polticas pblicas salvo que tengan al Estado como responsable principal de esa formulacin o de esa ejecucin.
A partir de esas nociones puede desarrollarse un modelo que trate de responder al cmo, es decir, a las cuestiones metodolgicas: cmo analizar y disear (o formular), cmo gestionar (ejecutar, comunicar y controlar) y evaluar polticas de seguridad que tengan al Estado como principal responsable y a la sociedad como primera destinataria. Claramente, el cmo se subordina al por qu y al para qu, a la convivencia, la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana. Es decir, lo metodolgico se relaciona estrechamente con lo ideolgico. Definidos la razn de ser y los fines de las polticas de seguridad, pueden plantearse tanto los pasos del anlisis y la evaluacin como las fases del diseo y la gestin.
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS PRIMERA PARTE: POLTICAS DE SEGURIDAD, ESTADO Y SOCIEDAD
1. Un Estado responsable de las polticas de seguridad
1.1. Gobierno y gestin de la seguridad Sin proyectos no hay polticas de seguridad. Se entiende a los proyectos en sentido amplio, o sea, como integrantes de programas y planes. En sentido restringido, los planes son ms genricos (y a largo plazo) en comparacin con los programas y proyectos que son ms especficos (y a mediano o a corto plazo, respectivamente). Tcnicamente se puede decir que un plan puede abarcar varios programas y proyectos. Los proyectos, programas y planes (estratgicos o no) son una condicin necesaria pero insuficiente. Las polticas son, tambin, actividades. Sin actividades tampoco hay polticas de seguridad. Se define a las actividades en sentido amplio, o sea, como sinnimo de acciones o tareas.
Los proyectos sin actividades no son polticas de seguridad, son simples proyectos que muestran voluntarismo. Asimismo, las actividades sin proyectos tampoco son polticas de seguridad, son simples actividades que demuestran activismo. Solamente juntos, proyectos y actividades configuran una poltica de seguridad. Claramente, se trata de una conjuncin y no de una disyuncin. No se trata de proyectos o de actividades sino de proyectos y actividades. De esa manera, las polticas pblicas y particularmente las de seguridad se pueden entender como proyectos accionados o como acciones proyectadas, indistintamente.
A su vez, los planes pueden ser estratgicos o no. Segn Alfredo Osorio (2003), las fases (grandes bloques) de actividades del planeamiento estratgico son: 1) la apreciacin de la situacin, 2) el diseo normativo y prospectivo, 3) el anlisis y la formulacin estratgica y 4) la accin tctica operacional. La planificacin estratgica, por una parte, y el diseo y la gestin de polticas de seguridad, por la otra, son complementarias pero no se suponen recprocamente. Claramente, la planificacin estratgica puede ser un valioso
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS punto de partida a los fines disear y gestionar polticas de seguridad pero no es un requisito indispensable.
Asimismo, se suele decir que la planificacin a largo plazo o el consenso inicial son las notas distintivas entre las polticas pblicas y las polticas de Estado. Obviamente, ambas son condiciones favorables pero no la distincin fundamental. A veces, se planifica a largo plazo o se consigue un consenso inicial pero el gobierno siguiente interrumpe las actividades y la poltica de seguridad no se vuelve una poltica de Estado. Otras veces, en cambio, se planifica a corto (o a mediano plazo) o no se supera un conflicto inicial pero el gobierno siguiente contina las actividades y la poltica de seguridad se vuelve una poltica de Estado. La continuidad es, pues, la distincin fundamental.
Los proyectos, programas y planes de seguridad deben ser decididos por los gobiernos (nacionales o subnacionales) mientras que las actividades deben ser accionadas por las por las llamadas fuerzas de seguridad. En la Repblica Argentina, por ejemplo, las fuerzas de seguridad dependientes del gobierno nacional son la Polica Federal Argentina, la Polica de Seguridad Aeroportuaria, la Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval Argentina mientras que de los gobiernos subnacionales dependen las respectivas policas provinciales. Los gobiernos locales (municipalidades o comunas) no tienen a cargo fuerzas de seguridad, por ahora.
A los gobiernos (nacionales o subnacionales) corresponde la decisin poltica de los proyectos, programas y planes de seguridad. Esa es su naturaleza y por eso son elegidos. Si los gobiernos no toman decisiones, no gobiernan. Luego, decidir correctamente es gobernar bien (Garca Pizarro, 2007). A las fuerzas de seguridad (nacionales o
subnacionales) corresponde la accin operativa de las actividades. Esa es su naturaleza y para eso estn organizadas. Si las fuerzas de seguridad no implementan acciones, tampoco gestionan a los fines de la convivencia social y ciudadana. Luego, accionar correctamente es gestionar bien (Garca Pizarro, 2007).
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS Pero los gobiernos no pueden (o, mejor dicho, no deben) ignorar a las fuerzas de seguridad: deben decidir (y hacerse cargo de sus decisiones) con consultas anteriores. A su vez, las fuerzas de seguridad no pueden (o, mejor dicho, no deben) ignorar a los
gobiernos: deben accionar (y hacerse cargo de sus acciones) sin deliberaciones posteriores. Cuando los gobernantes ignoran a los responsables de las fuerzas de seguridad, deciden mal. Cuando los responsables de las fuerzas de seguridad ignoran a los gobernantes, gestionan mal. Unos u otros desatienden sus deberes. El gobierno y la gestin de la seguridad van juntos y no separados.
Claramente, no hay Estado sin gobierno y no hay gobierno sin gestin de las fuerzas de seguridad. Pero, en relacin con sus responsabilidades respectivas, debe establecerse un orden de prelacin, sobre todo en el Estado de Derecho. Es decir, ambos no son igualmente responsables. El gobierno debe hacerse responsable de las fuerzas de seguridad. Pero las fuerzas de seguridad no pueden responsabilizarse del gobierno. Si las fuerzas de seguridad no son efectivas, el gobierno debe hacer las reformas que sean necesarias y suficientes. Pero si el gobierno es representativo, las fuerzas de seguridad deben subordinarse a las autoridades constituidas.
Para tener polticas de seguridad, son imprescindibles tanto los proyectos (programas y planes) gubernamentales como las actividades de las fuerzas de seguridad. Luego, los proyectos (programas o planes) y las actividades pueden ser diseados o gestionados directamente por el Estado o a travs de organizaciones no gubernamentales. No depende de enfoques tericos sino de condiciones prcticas. En cualquier caso, se requiere la formacin tica y la capacitacin profesional de las fuerzas de seguridad, tanto para las prestaciones directas como para la fiscalizacin de las prestaciones a travs de terceros. Ahora bien, la responsabilidad de cara a la sociedad es del Estado e indelegable.
1.2. Los otros actores de la seguridad
La globalizacin (Blomeier, 2003) configura el entorno social, poltico y econmico del mundo contemporneo. Vale, pues, investigar respecto a las consecuencias del mundo
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS globalizado sobre el Estado (Valle, 2001) como responsable principal del diseo y la gestin de las polticas pblicas. Las sociedades y los mercados son internacionales (o transnacionales) pero los Estados siguen siendo nacionales. A partir de esa asimtrica relacin, las polticas de seguridad pueden ser ms o menos abiertas o cerradas al mercado o la sociedad pero, necesariamente, estn insertas en un mundo globalizado.
Al interior de la organizacin estatal, se observa un proceso de integracin y, a la vez, otro proceso de descentralizacin (Ensinck, 2008 y Gill, 2010). La integracin (Castro, 2008) supone la asociacin entre Estados nacionales que se agrupan en uniones interestatales o supraestatales como la UNASUR. Claramente, dicha integracin es una respuesta a la globalizacin en la lucha contra delitos que son cometidos a escala internacional o transnacional como el trfico de drogas o la trata de personas. Vale subrayar que la integracin tambin se observa entre Estados subnacionales o locales. El resultado de este proceso de integracin es la constitucin de asociaciones intergubernamentales.
A su vez, la descentralizacin (Fernndez Arroyo, 2008) presupone la transferencia de competencias legales y, tambin, de recursos fiscales de los Estados nacionales a los Estados subnacionales y de estos a los locales. En el ejemplo de la Repblica Argentina, de la Nacin a las provincias y de estas a los municipios (de acuerdo con la forma federal que se ha adoptado en la Constitucin de 1853/1860 y que se ha ratificado en la reforma constitucional del ao 1994). El proceso de descentralizacin puede incluir tambin transferencias de la Nacin a organismos interprovinciales y de las provincias a organismos intermunicipales.
A partir de este doble proceso, aparecen varios actores polticos provenientes del sector estatal: 1) los gobiernos (nacionales, subnacionales o locales) y 2) las asociaciones intergubernamentales que ellos integran. Las polticas de seguridad deben ser diseadas por un gobierno y gestionadas por las fuerzas de seguridad dependientes. Pero junto con gobiernos y fuerzas de seguridad de otras jurisdicciones y, tambin, con asociaciones intergubernamentales. No puede dudarse de la imprescindible coordinacin
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS intergubernamental en el diseo y la gestin de las polticas de seguridad. Sin embargo, a veces, los intereses partidarios impiden u obstaculizan este imperativo.
Al disear o gestionar una poltica nacional de seguridad, no se debe ignorar a los gobiernos subnacionales ni a otros gobiernos nacionales. El gobierno de la Nacin Argentina, por ejemplo, debe consultar a los gobiernos provinciales, por una parte, o a los gobiernos de la UNASUR, por la otra, segn la poltica. Asimismo, al disear o gestionar una poltica subnacional de seguridad, no se debe ignorar al gobierno nacional ni a otros gobiernos subnacionales. El gobierno de la Provincia de Crdoba, por ejemplo, debe consultar al gobierno nacional, por una parte, y a otros gobiernos provinciales, por la otra, segn la poltica que se disee o se gestione.
Como se ha dicho, los gobiernos locales (sean municipalidades o comunas) no tienen a cargo fuerzas de seguridad, por ahora. Ni deberan tenerlas. Sin embargo, eso no implica que se desentiendan de las necesidades y los problemas respecto a la seguridad (o la inseguridad) de sus respectivas comunidades. Desde el alumbrado y la limpieza hasta los controles de trnsito y transporte, los gobiernos municipales y comunales tienen un conjunto de responsabilidades directa o indirectamente en relacin con la prevencin del delito y la violencia. Adems, deben ser consultados a los fines de disear y gestionar las polticas nacionales o subnacionales de seguridad.
Mientras tanto, al exterior de la organizacin estatal, se observa el protagonismo creciente de los actores sociales y, consecuentemente, la prdida del liderazgo exclusivo y excluyente del sector estatal en el diseo y la gestin de las polticas pblicas y particularmente de las de seguridad. San Salvador del Valle Doistua (2000) sostiene que en el marco de la sociedad red, no asistimos a la disolucin del Estado sino a un nuevo equilibrio entre el protagonismo de otros sectores y la prdida de liderazgo excluyente del gobierno y la administracin pblica, lo que no significa ni su desaparicin ni el relevo en este liderazgo exclusivo por otros sectores.
J. Emilio Graglia
POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS Indudablemente, en el marco de la globalizacin y la sociedad red como la llama Doistua (2000), el Estado sigue siendo el responsable principal pero su liderazgo no es exclusivo ni excluyente sino relacional o compartido con sectores privados (con o sin fines de lucro) y con el sector ciudadano. Las empresas privadas son los actores sociales del sector privado con fines de lucro mientras que las organizaciones civiles (asociaciones o fundaciones, gremios y sindicatos, universidades, etc.) son los actores sociales del sector privado sin fines de lucro. Las personas individualmente consideradas son los actores sociales provenientes del llamado sector ciudadano.
Al disear o gestionar una poltica (nacional, subnacional o local) de seguridad, no se debe ignorar a las empresas privadas ni a las organizaciones civiles. Tampoco a los ciudadanos sin sectores de pertenencia, dependiendo, por supuesto, de la poltica que se disee o se gestione. Los mecanismos para consultarlos son muchos. Metodolgicamente, se pueden distinguir los formales (como consejos econmicos y sociales, consultas populares, etc.) y los informales (todas las tcnicas de investigacin social). Pero, tericamente, deben ser consultados antes de decidir, negociando y concertando con ellos despus.
2. Una sociedad partcipe en las polticas de seguridad
2.1. Necesidades, demandas y problemas
Las necesidades son carencias de uno o ms sectores componentes de la sociedad, es decir, lo que precisan o requieren para alcanzar una calidad de vida deseada como bien comn (Graglia, 2012). Se pueden definir por la afirmativa (la seguridad) o por la negativa (la inseguridad). Su definicin depende, principalmente, del entorno social, poltico y econmico y, tambin, del marco ideolgico de los analistas, diseadores, gestores y evaluadores. De acuerdo con el modelo relacional (Graglia, 2004), deben ser definidas especificando: 1) los sectores destinatarios, 2) las materias de las que se ocupan y 3) los territorios en los se aplican.
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS En cuanto a los sectores destinatarios, se pueden diferenciar, por ejemplo, las necesidades de seguridad de nias, nios y adolescentes, jvenes, adultos o ancianos, las necesidades de sectores con mayores y con menores ingresos, las necesidades de comerciantes o industriales, etc. Respecto a las materias, se pueden diferenciar, por ejemplo, las necesidades de seguridad policial o penitenciaria, las necesidades de lucha contra el trfico de drogas o la trata de personas, las necesidades de seguridad aeroportuaria o vial, etc. Respecto a los territorios, se pueden diferenciar, por ejemplo, las necesidades de seguridad interior o exterior, las necesidades de seguridad urbana o rural, etc.
Se recomienda a los diseadores y tambin a los gestores de polticas de seguridad la identificacin de necesidades por sectores particulares, por materias y/o por territorios tambin particulares. Por dos razones: 1) el diseo se pone en marcha ms rpidamente y cuesta menos (dos detalles muy importantes, considerando que los mandatos gubernamentales duran cuatro aos solamente y los recursos son escasos generalmente) y 2) esta opcin metodolgica permite ocuparse de sectores y de materias o territorios generalmente descuidados (de esa manera, el gobierno puede decidir sus polticas de seguridad de acuerdo con sus convicciones ideolgicas y sus propuestas electorales).
En el diseo y la gestin de las polticas pblicas y particularmente de las de seguridad, se deben distinguir las necesidades demandadas y las necesidades no demandadas. Las primeras son carencias cuya satisfaccin es peticionada por uno o ms sectores sociales. La seguridad es un claro ejemplo de necesidad demandada, junto con el empleo, entre otras (Latinobarmetro, 2005-2011). Las segundas tambin son carencias pero cuya satisfaccin no es peticionada por uno o ms sectores sociales. La participacin sectorial o ciudadana en la prevencin del delito y la violencia o la transparencia en la comunicacin de las polticas de seguridad pueden ser ejemplos al respecto. Muchos opinan que un buen gobierno (Garca Pizarro, 2007) debera ocuparse preferentemente de las necesidades demandadas pero preocuparse de las necesidades no demandadas. La capacidad de anticipacin distingue a un buen gobierno de un gobierno comn y corriente. Si la necesidad est, la demanda aparecer. Anticipar la demanda
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS significa elaborar los proyectos y buscar los recursos para satisfacer la necesidad. Luego, se recomienda generar la demanda. No es recomendable generar una demanda sin elaborar los proyectos y buscar los recursos antes pero tampoco es recomendable elaborar los proyectos y encontrar los recursos sin generar la demanda despus. A las necesidades demandadas y no demandadas, se deben agregar las demandas que no responden a necesidades. No pocas veces, las sociedades demandan lo que no necesitan. Ms policas en las calles puede ser un ejemplo. Asimismo, inslita pero frecuentemente, muchos proyectos gubernamentales o muchas actividades de las fuerzas de seguridad se ocupan de cuestiones que no responden a necesidades ni a demandas sociales. Desde edificios de comisaras, crceles o tribunales hasta servicios policiales o penitenciarios que, a pesar de resultados negativos o desconocidos, se mantienen durante aos y aos, pueden ser ejemplos.
Las necesidades sociales (insatisfechas o a satisfacer) y los problemas pblicos (irresueltos) deben diferenciarse (Graglia, 2004). En la bibliografa predominante, las necesidades y los problemas se tratan como sinnimos. Sin embargo, atentos a cuestiones tericas y metodolgicas, proponemos que se distingan. A diferencia de las necesidades sociales, los problemas pblicos son impedimentos que un Estado (a travs del gobierno y la administracin pblica), en consulta con otros actores polticos, empresariales y civiles, debe resolver para que los sectores componentes de la sociedad puedan satisfacer sus necesidades.
Considerando a la seguridad como una necesidad a satisfacer (Fischer-Bollin, 2011), los problemas a resolver por un Estado (nacional o subnacional, segn el reparto de competencias legales y recursos fiscales correspondientes) podran ser, entre otros: 1) las ineficacias o ineficacias de los servicios policiales encargados de la prevencin del delito y la violencia, 2) la legislacin penal encargada de definir los delitos, las penas y los procedimientos a seguir, 3) la administracin de justicia encargada del juicio y, eventualmente, la condena y 4) las ineficiencias o ineficacias de los servicios penitenciarios encargados de la reinsercin de los delincuentes.
J. Emilio Graglia
La sociedad no necesita ms crceles o tribunales, ms agentes policiales y penitenciarios o ms fiscales y jueces. Tampoco necesita ms penas para los delincuentes. La sociedad necesita que sus ciudadanos estn y se sientan seguros. Ahora bien, si la infraestructura edilicia de crceles o tribunales no es la correspondiente, si los agentes policiales y penitenciarios o los fiscales y jueces son insuficientes o si las leyes y los procesos penales son inadecuados a los fines de prevenir el delito y la violencia, entonces, el Estado debe solucionar esos problemas pblicos pero como un medio para satisfacer la necesidad social de convivencia social y ciudadana.
2.2. Seguridad, Estado y mercado
Considerar al Estado (al gobierno a la administracin pblica) o al mercado como los primeros destinatarios de las polticas pblicas es desvirtuar sus respectivas naturalezas. Constituyen idolatras que hemos sufrido y que debemos erradicar (Graglia y Riorda, 2005) de la cultura (o incultura) poltica y econmica de nuestra sociedad. La sociedad debe ser la primera destinataria y, a la vez, la partcipe necesaria en el diseo y la gestin de las polticas pblicas y particularmente de las de seguridad. Las polticas de seguridad se deben disear y gestionar por, para y con la sociedad y los ciudadanos que la integran, necesariamente.
El Estado no debe ser el destinatario de las polticas de seguridad, porque tanto el gobierno como las fuerzas de seguridad son instrumentos de la sociedad a fin de asegurar un orden poltico de convivencia social y ciudadana. Las polticas de seguridad no se deben orientar a satisfacer los intereses partidarios de gobiernos o gobernantes de turno. El mercado tampoco debe ser el destinatario de las polticas de seguridad, porque es otro instrumento de la sociedad a fin de asegurar un orden econmico de convivencia social y ciudadana. Las polticas de seguridad tampoco no se deben orientar a satisfacer las ganancias sectoriales de empresas o empresarios de moda.
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS Hay polticas que se destinan a la organizacin o reorganizacin tanto de los Ministerios o las Secretarias de Seguridad como de las fuerzas de seguridad, en el marco de las llamadas reformas polticas o administrativas del Estado a escala nacional o subnacional (Manzanal, 2001), o a la regulacin o la desregulacin de los servicios de seguridad a cargo de empresas privadas (Mller, 2001), por ejemplo, la vigilancia de barrios, comercios o industrias a travs de personas fsicas, alarmas o cmaras. Sin embargo, para que sean polticas de seguridad, deben orientarse a la convivencia de los ciudadanos en la sociedad por encima de intereses partidarios o ganancias sectoriales.
Si se piensa en los pases de Amrica Latina despus de la recuperacin de las democracias formales, en las llamadas polticas de reforma del Estado y de privatizacin de servicios pblicos y particularmente de seguridad, por ejemplo, el balance de costos y beneficios demuestra que los proyectos (programas o planes) y las actividades se han orientado, muchas veces, a satisfacer intereses partidarios o ganancias sectoriales, con la corrupcin poltica o econmica como trasfondo (Villoria Mendiata, 2000). Se puede decir, entonces, que no hubo proyectos o actividades pero no hubo polticas de seguridad orientadas a la convivencia social y ciudadana.
Sostenemos que las relaciones entre la sociedad, el Estado y el mercado deben soportarse en el principio de subsidiariedad. Dicho principio ha sido abandonado en la organizacin de la sociedad, tanto por excesos del estatismo como por defectos del liberalismo a ultranza (CEA, 2005). Cuando el Estado acapara para s todas las iniciativas, libertades y responsabilidades, caemos en el estatismo y se abandona el principio de subsidiaridad por exceso pero cuando el Estado no protege al dbil frente a los ms fuertes, caemos en el liberalismo a ultranza y se abandona el principio de subsidiaridad por defecto. La sociedad (no el Estado ni el mercado) debe ser la primera pero no la ltima destinataria de las polticas pblicas y particularmente de las de seguridad. El ltimo destinatario de las polticas de seguridad debe el ser humano, o sea, las personas de carne y hueso que habitan o cohabitan en una poca y un lugar definidos. Las polticas de seguridad
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS se deben orientar a la convivencia social y ciudadana, siempre a favor de las personas individuales que integran la sociedad. Nunca una necesidad social de seguridad ni un problema pblico de inseguridad pueden explicar (ni mucho menos justificar) la violacin de los derechos humanos (Steiner, 2010: 9-11).
A partir de la subordinacin de los intereses gubernamentales y empresariales a la convivencia de los ciudadanos en la sociedad y, fundamentalmente, a la dignidad de la persona humana, se impone un modelo relacional de anlisis, diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas (Graglia, 2004) y particularmente de las de seguridad. Sostenemos que las polticas de seguridad se deben analizar, disear, gestionar y evaluar de acuerdo con el principio de subsidiariedad que oriente las relaciones entre la sociedad, el Estado y el mercado sobre la base del respeto a los derechos humanos, sin excepciones.
Como se ha dicho, las polticas de seguridad deben buscar la convivencia social y ciudadana mediante la prevencin del delito y la violencia. De esa manera, buscando la convivencia de los ciudadanos en la sociedad, tambin buscan el bien comn. Si no lo hacen, los proyectos y las actividades estatales no merecen llamarse polticas de seguridad. El bien comn es el conjunto de valores y condiciones que posibilitan el desarrollo integral del hombre en la sociedad, incluido su desarrollo espiritual. La construccin del bien comn se verifica en la promocin y defensa de los miembros ms dbiles y desprotegidos de la comunidad (CEA, 2005).
Los valores del bien comn (CEA, 2005) y, consecuentemente, de la seguridad son: 1) la verdad, 2) la libertad, 3) la justicia y 4) la solidaridad. La convivencia de los ciudadanos en la sociedad requiere el respeto y no la violacin de esos valores. Las polticas de seguridad no deben basarse en la mentira ni en la falsedad sino en la realidad de los dichos y hechos tanto de los actores polticos como de los actores sociales (civiles y empresariales) y ciudadanos. Asimismo, deben asentarse en la libertad. No puede haber convivencia social y ciudadana sin ella. Tampoco puede haberla sin justicia y sin solidaridad.
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS SEGUNDA PARTE: POLTICAS DE SEGURIDAD, RECEPTIVIDAD Y LEGITIMIDAD
1. Seguridad y receptividad gubernamental
1.1. La eficacia de los gobiernos
A la luz de los de valores de la verdad, la libertad, la justicia y la solidaridad, nos preguntamos cules son las condiciones para la realizacin de las polticas de seguridad? A diferencia de los valores, las condiciones de las polticas pblicas y particularmente de las de seguridad varan segn las pocas y los lugares, dependiendo de las ideologas y los contextos (Graglia, 2012). Las condiciones de la seguridad pueden resumirse en dos variables principales: 1) la receptividad gubernamental y 2) la legitimidad democrtica. La receptividad gubernamental supone la eficacia de los gobiernos para resolver los problemas pblicos y satisfacer las necesidades sociales.
Como se ha dicho, las polticas de seguridad deben orientarse a la convivencia de los ciudadanos en la sociedad, buscando, como cualquier otra poltica pblica, la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana. La satisfaccin de la sociedad es la consecuencia de la receptividad gubernamental. Al analizar la accin del representado, Antonia Martnez (2004) ensea que la representacin se construye a partir de la relacin entre ciudadanos y polticos y que uno de los escenarios se articula sobre las seales emitidas por los ciudadanos y las polticas instrumentadas, correspondencia denominada como receptividad (2004: 687).
En particular, respecto a las polticas de seguridad, la receptividad gubernamental se refleja en la capacidad de los gobiernos para disear proyectos, programas y planes y, sobre esa base, gestionar actividades que busquen la convivencia social y ciudadana mediante la prevencin del delito y la violencia. Sin eficacia, no puede haber receptividad gubernamental y sin esta se pone en peligro la gobernabilidad. Segn Aguilar Villanueva (2010), la cuestin acerca de la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos se ha
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS colocado en el centro de las disciplinas que estudian el gobierno y en el corazn de la preocupacin ciudadana. En particular respecto a la seguridad, agregamos nosotros. En el pasado la ineficacia directiva de los gobiernos se atribuy a los defectos y vicios del Sujeto Gobierno (Aguilar Villanueva, 2010: 6). El gobernante era la causa del problema ya que, debido a la deformidad de sus atributos y comportamientos, no estaba en condicin de gobernar porque los ciudadanos no lo consideraban legtimo, no le otorgaban autoridad intelectual o moral y les resultaba despreciable o temible. Sin embargo, recientemente, se han resuelto razonablemente los dos problemas crnicos del Sujeto Gobierno: la legitimidad de su cargo y de su actuacin (Aguilar Villanueva, 2010: 6-7). Actualmente, el Sujeto Gobierno rene todas las caractersticas consideradas correctas del gobierno democrtico: 1) es un gobierno elegido, 2) controlado por los otros poderes pblicos y los otros rdenes de gobierno, 3) sometido al escrutinio ciudadano, 4) obediente de las leyes, 5) respetuoso de las libertades polticas y civiles, 6) abierto a la participacin ciudadana, 7) transparente y 8) rendidor de cuentas (Aguilar Villanueva, 2010). Vale subrayar que esos requisitos son tan necesarios como insuficientes a los fines de la convivencia de los ciudadanos en la sociedad mediante la prevencin del delito y la violencia. No est en cuestin la validez institucional del cargo y la legalidad de la actuacin del gobernante sino su validez directiva, (). En cuestione s de gobierno el problema cognoscitivo y prctico se ha desplazado del sujeto / la institucin gobierno hacia el proceso de gobierno, la gobernacin, la gobernanza, () El proceso de gobernar acertado, exitoso, socialmente reconocido, contiene elementos polticos y tcnicos y no slo institucionales (Aguilar Villanueva, 2010: 8). Respecto a las polticas pblicas y particularmente a las de seguridad, se puede decir que el problema no es el gobernante sino el proceso de gobernar y sus resultados respecto al delito y la violencia.
David Collier y Steven Levitsky (2000, en IDD-Lat, 2002) presentan una clasificacin de caractersticas que sirven para esbozar una definicin de democracia: 1)
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS elecciones libres, 2) sufragio universal, 3) participacin plena, 4) libertades civiles, 5) poder efectivo para gobernar y 6) igualdad socioeconmica y/o altos niveles de participacin popular en las instituciones econmicas, sociales y polticas, control en los procesos de toma de decisiones y todos los niveles de poltica. Collier y Levitsky lo plantean en general pero el planteo vale en particular para la seguridad en el marco de la democracia como rgimen poltico y tambin como sistema poltico.
Los primeros tres atributos son considerados requisitos bsicos de una democracia y, por lo tanto, la ausencia de uno de ellos nos coloca ante regmenes no democrticos. Los primeros cuatro atributos son los que consideran las definiciones que reconocen a la democracia observando un mnimo procedimental. Las definiciones que consideran un mnimo procedimental expandido requieren de los primeros cinco atributos. Finalmente, las definiciones o concepciones maximalistas o multidimensionales de democracia requieren de los seis atributos. En relacin con la seguridad, se requiere, por lo menos, un mnimo procedimental expandido.
Ahora bien, cmo medir la capacidad de los gobiernos para disear y gestionar polticas de prevencin del delito y la violencia? El ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat) considera, entre otros, un indicador individual al que denomina Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad . Este indicador expresa la medida en que las libertades y los derechos establecidos por la legislacin vigente estn fuertemente restringidos por la manifestacin ms tpica de la violencia urbana que son los homicidios (IDD-Lat, 2004: 31). Se mide, pues, por la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes.
1.2. Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad
La siguiente Tabla muestra el comportamiento de los pases latinoamericanos respecto al indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad del ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat) entre los aos 2004 y 2012, ambos incluidos. Como puede observarse, entre los aos 2004 y 2012, el promedio
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes en Amrica Latina ha sido 22,16. La tasa ha ido de 24,10 (en 2004) a 24,88 (en 2012), lo que supone un aumento de un 3,20 %. La peor medicin latinoamericana se observa en el ao 2012 (con 24,88 homicidios cada 100.000 habitantes) y la mejor en 2005 (con 17,35). Entre 2005 y 2011, sube un 37,10 %.
Tabla N 1: Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad por pas 200 4-2012 Pases 2004 2005 2006 20072 2008 2009 2010 2011 2012 1,90 1,80 1,70 1,80 1,90 5,00 3,90 2,90 3,70 Chile 7,90 4,00 6,80 5,40 4,00 5,40 4,30 6,60 6,10 Uruguay 9,20 5,00 7,00 6,10 5,30 5,30 5,30 5,50 5,50 Argentina 6,30 6,40 6,00 6,00 6,00 7,70 11,00 11,10 11,30 Costa Rica 26,50 12,00 12,50 8,70 5,00 10,50 5,50 8,50 5,20 Per 10,30 10,30 14,00 14,00 14,00 12,50 13,00 18,00 17,20 Nicaragua 15,50 4,00 18,50 17,30 16,20 19,40 12,30 12,30 11,50 Paraguay 11,50 11,00 10,80 10,80 10,80 12,10 19,00 21,10 21,60 Panam 19,50 18,00 18,20 13,90 9,60 10,10 10,60 14,80 18,10 Mxico 22,80 9,40 18,50 18,30 18,10 16,30 9,30 12,70 9,90 Bolivia 25,90 14,00 14,80 14,90 15,00 19,80 19,00 18,70 18,20 Ecuador 10,85 12,00 21,60 25,10 28,70 20,60 21,50 23,76 24,90 Dominicana Amrica 24,10 17,35 20,79 21,88 22,99 21,54 22,09 23,79 24,88 Latina 22,90 20,00 23,00 27,00 31,00 29,70 25,70 25,40 22,70 Brasil 26,60 30,30 39,00 43,00 47,00 43,30 45,20 48,00 41,40 Guatemala 65,80 44,10 44,20 40,40 36,70 33,00 37,00 32,00 33,40 Colombia 39,40 33,00 35,00 40,00 45,00 48,00 48,00 48,00 49,00 Venezuela 37,00 36,00 54,70 57,30 59,90 48,70 49,10 52,00 66,00 El Salvador 73,90 41,00 28,00 43,80 59,60 40,40 57,90 66,80 82,10 Honduras Fuente: IDD -Lat 2004-2012 Elaboracin propia
04-12 2,73 5,61 6,02 7,98 10,49 13,70 14,11 14,30 14,76 15,03 17,81 21,00 22,16 25,27 40,42 40,73 42,82 51,19 54,83
El siguiente Grfico muestra el comportamiento del promedio de los pases latinoamericanos respecto al mismo indicador . Como puede observarse, en el ao 2005 la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes disminuye de 24,10 a 17,35, es decir, un 27,80 % en un ao. Entre los aos 2005 y 2008 la tasa aumenta de 17,35 a 22,99 homicidios cada 100.000 habitantes, es decir un 32,20 % en tres aos. En el ao 2009 vuelve a disminuir de 22,99 a 21,54 homicidios cada 100.000 habitantes, es decir, un 6,00 % en un ao. Entre los aos 2009 y 2012 la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes vuelve a aumentar de 21,54 a 24,88, es decir, un 15,30 % en tres aos.
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Promedio de los datos correspondientes a 2006 y 2008.
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Grfico N 1: Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad en Amrica Latina 2004-2012

30 25 20 15 10 5 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Amrica Latina
Fuente: IDD-Lat 2004-2012 Elaboracin propia
Analizando el comportamiento de los pases latinoamericanos respecto al indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad del ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat) entre los aos 2004 y 2012, ambos incluidos, puede concluirse que, de los 18 pases observados, hay 12 por abajo y seis por arriba del promedio latinoamericano. Asimismo, nueve pases disminuyeron la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes y nueve la aumentaron. En conclusin, se pueden determinar cuatro categoras de pases: 1) los que estn bien y van bien, 2) los estn bien pero van mal, 3) los que estn mal pero van bien y 4) los que estn mal y van mal.
En la primera categora incluimos a aquellos pases que han estado por abajo del promedio latinoamericano y adems han disminuido la tasa de homicidios. Entre ellos enumeramos a Per, Bolivia, Argentina, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Mxico. Se puede decir que esta es la mejor de las cuatro categoras. La situacin es buena en trminos relativos (como en la segunda) y la perspectiva tambin es buena porque la tasa de homicidios tiende a la baja (como en la tercera). Si se tomara del ao 2005 al ao 2011,
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS Per se mantendra en esta primera categora mientras que Bolivia, Argentina, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Mxico se ubicaran en la segunda categora.
En la segunda categora incluimos a aquellos pases que tambin han estado por abajo del promedio latinoamericano pero han aumentado la tasa de homicidios. Entre ellos identificamos a Nicaragua, Costa Rica, Panam, Chile y Repblica Dominicana . Junto con la tercera categora que veremos, es una de las dos situaciones intermedias. La situacin es buena en trminos relativos (como vimos en la primera categora) pero la perspectiva es mala porque la tasa de homicidios tiende a la suba (como veremos en la cuarta categora). Si se tomara del ao 2005 al ao 2011, los cinco pases identificados se mantendran en esta segunda categora.
En la tercera categora incluimos a aquellos pases que han estado por arriba del promedio latinoamericano pero han disminuido la tasa de homicidios. Entre ellos identificamos a Colombia y Brasil. Junto con la segunda categora que vimos, es otra de las dos situaciones intermedias. La situacin es mala en trminos relativos (como veremos en la cuarta categora) pero la perspectiva es buena porque la tasa de homicidios tiende a la baja (como vimos en la primera categora). Si se tomara del ao 2005 al ao 2011, Colombia se mantendra en esta tercera categora mientras que Brasil se ubicara en la cuarta categora que veremos.
Finalmente, en la cuarta categora incluimos a aquellos pases que han estado por arriba del promedio latinoamericano y adems han aumentado la tasa de homicidios. Entre ellos enumeramos a Honduras, Venezuela, Guatemala y El Salvador. En contraste con la primera que vimos, se puede decir que esta es la peor de las cuatro categoras. La situacin es mala en trminos relativos (como en la tercera) y la perspectiva tambin es mala porque la tasa de homicidios tiende a la suba (como en la segunda). Si se tomara del ao 2005 al ao 2011, los cuatro pases enumerados se mantendran en esta cuarta categora.
2. Seguridad y legitimidad democrtica

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2.1. La conviccin de los ciudadanos Al analizar la Dimensin Respeto de los Derechos Polticos y las Libertades Civiles el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina del ao 2004 sostena que esta democracia que otorga tantas libertades al ciudadano, no ha logrado desarrollar capacidades que le permitan garantizar el ejercicio de las mismas (IDD-Lat, 2004: 21). Segn se observaba, en buena parte de los pases de la regin contrastaba el alto nivel de libertades formales con la incapacidad del Estado para asegurarlas. La principal fuente de limitacin, (), est dada por los altos niveles de inseguridad conclua el informe (IDDLat, 2004: 21).
De acuerdo con el anlisis del IDD-Lat del 2004, el problema de la inseguridad era el que operaba ms fuertemente en la conducta de los ciudadanos. Al poner en riesgo el valor supremo de la vida, terminaba condicionando las actitudes personales y retrotrayendo a los ciudadanos y a su comportamiento social a niveles de un primitivismo extremo en el que volva a prevalecer la ley del ms fuerte, siendo que las condiciones de fortaleza o debilidad dependan ms de la fortuna que de las capacidades de prever situaciones e incluso, a veces, de la capacidad econmica para obtener servicios de seguridad adicionales.
Ante este riesgo, las libertades y derechos proclamados perdan absoluta vigencia, tanto por las propias condiciones reales de ejercicio de los mismos en un clima de inseguridad, como por las acciones preventivas que cada ciudadano asume para evitar potenciales situaciones de riesgo (). No alcanza, ante esta realidad, que las libertades de expresin, de culto, de pensamiento, de prensa, de circulacin, estn reconocidas por las constituciones desde el siglo XIX en casi todos los pases de Amrica Latina (IDD -Lat, 2004: 21). La exigencia de las sociedades era y sigue siendo que se desarrollen y perfeccionen las capacidades del Estado para preservarlas y asegurarlas.
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS La legitimidad democrtica supone la conviccin de los ciudadanos sobre la democracia como el rgimen y tambin el sistema ms convenientes y apropiados para la sociedad. Como se ha dicho, las polticas de seguridad deben orientarse a la convivencia de los ciudadanos en la sociedad, buscando, como cualquier otra poltica pblica, la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana. La aprobacin de la ciudadana es la causa de la legitimidad democrtica. Como bien dicen Mercedes Mateo Daz, Mark Payne y Daniel Zovatto (2006), la consolidacin del sistema democrtico descansa, entre otras cosas, sobre el apoyo de la opinin pblica.
En particular, respecto a las polticas de seguridad, la legitimidad democrtica se refleja en el apoyo de la opinin pblica a los resultados de la prevencin del delito y la violencia. Sin conviccin, no puede haber legitimidad democrtica y sin esta tambin se pone en peligro la gobernabilidad. Mateo Daz, Payne y Zovatto han sostenido que en momentos de crisis, el Estado tiene que tomar decisiones drsticas que van a suponer costos elevados para la poblacin. La legitimidad y el reconocimiento de las autoridades y del sistema poltico que gobierna es parte indispensable de la aceptacin de esos esfuerzos (2006: 297). Como ha dicho Frank Priess (2002: 112), hay que acumular capital de confianza en los buenos tiempos cumpliendo las funciones asignadas. En las democracias contemporneas (representativas), la legitimidad descansa sobre dos componentes: 1) el origen y 2) el desempeo de los gobiernos. El primero guarda relacin con el rgimen poltico y el segundo con el sistema poltico (IDD -Lat, 2002). La legitimidad de origen, a su vez, depende de los atributos de la democracia formal como los denomina el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat): 1) las elecciones libres, 2) el sufragio universal y 3) la participacin plena.
Se considera libre una eleccin con una razonable competicin poltica y con ausencia de fraude electoral. En cuanto al sufragio universal, todos los ciudadanos pueden elegir libremente sus representantes y este derecho no puede ser negado a minoras o sectores de la sociedad, es decir, se ampla la posibilidad de participacin poltica a todo el
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS electorado. La participacin plena refiere a la libre competencia de las fuerzas polticas, con ausencia de proscripciones o prohibiciones de candidatos o partidos en los comicios (se considera la competicin poltica que se practica en elecciones libres). Sin elecciones libres, sufragio universal y participacin plena, no hay legitimidad de origen.
La legitimidad de desempeo depende de las realizaciones de la democracia real, suponiendo un mnimo de aprobacin ciudadana a las decisiones gubernamentales y las acciones administrativas sin que sea necesaria la coercin estatal. As, los proyectos y las actividades estatales tratan de ganarse ese mnimo de aprobacin ciudadana. La aprobacin ciudadana es vista como un producto del proceso de diseo y gestin de polticas pblicas y particularmente de seguridad pero, tambin, es considerado como un insumo (Graglia, 2004). La inseguridad muestra dficits en la receptividad gubernamental mientras que la percepcin de inseguridad los demuestra en la legitimidad de desempeo.
La conviccin respecto tanto al origen como al desempeo de los gobiernos debe reflejarse en el apoyo de la opinin pblica a la democracia como rgimen y como sistema, respectivamente. Ahora bien, cmo medir el apoyo de la opinin pblica a los resultados de las polticas de seguridad, es decir, a aquellas polticas pblicas que buscan la convivencia social y ciudadana mediante proyectos y actividades de prevencin del delito y la violencia? A partir del ao 2005, la Corporacin Latinobarmetro considera, entre otros, un indicador individual al que denomina La delincuencia como el principal problema del pas.
2.2. La delincuencia como el problema ms importante del pas
La siguiente Tabla muestra el comportamiento de los pases latinoamericanos respecto al indicador La delincuencia como principal problema del pas de la Corporacin Latinobarmetro entre los aos 2005 y 2011, ambos incluidos. Como puede observarse, entre los aos 2005 y 2011, el promedio de la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante en Amrica latina ha sido del 20,42 %. La percepcin ha ido de 14,17 % (en 2005) a 27,83 % (en 2011), lo que supone un aumento de un 96,40 %.
J. Emilio Graglia
POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS La peor medicin latinoamericana se observa en el ao 2011 (con un 27,83 %) y la mejor en 2005 (con 14,17 %).
Tabla N 2: La delincuencia como principal problema del pas 2005-2011 Pases 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2,00 1,00 2,00 1,00 1,00 1,00 3,00 Nicaragua 5,00 2,00 2,00 1,00 3,00 5,00 11,00 Bolivia 5,00 5,00 6,00 10,00 12,00 14,00 15,00 Colombia 10,00 7,00 17,00 8,00 9,00 10,00 8,00 Brasil 2,00 10,00 5,00 4,00 11,00 18,00 20,00 Per 14,00 11,00 11,00 12,00 16,00 20,00 11,00 Dominicana 5,00 7,00 7,00 10,00 17,00 24,00 33,00 Ecuador 19,00 14,00 12,00 16,00 19,00 22,00 28,00 Paraguay 3,00 7,00 7,00 19,00 29,00 28,00 39,00 Uruguay 14,17 16,61 17,33 17,67 22,19 27,11 27,83 Amrica Latina 26,00 22,00 30,00 15,00 24,00 22,00 21,00 Chile 23,00 26,00 22,00 22,00 23,50 25,00 30,00 Honduras 9,00 16,00 18,00 22,00 32,00 38,00 45,00 Costa Rica 25,00 17,00 13,00 33,00 18,00 35,00 39,00 Mxico 13,00 23,00 25,00 21,00 29,00 37,00 34,00 Argentina 3,00 16,00 19,00 24,00 45,00 46,00 33,00 Panam 39,00 36,00 38,00 24,00 24,00 35,00 30,00 Guatemala 26,00 40,00 32,00 19,00 32,00 44,00 40,00 El Salvador 26,00 39,00 46,00 57,00 55,00 64,00 61,00 Venezuela Fuente: Latinobarmetro 2005-2011 Elaboracin propia
05-11 1,57 4,14 9,57 9,86 10,00 13,57 14,71 18,57 18,86 20,42 22,86 24,50 25,71 25,71 26,00 26,57 32,29 33,29 49,71
El siguiente Grfico muestra el comportamiento del promedio de los pases latinoamericanos respecto al mismo indicador. Como puede observarse, entre los aos 2005 y 2006 la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante aumenta del 14,00 % al 17,00 %, es decir, un 21,40 % en un ao. Entre los aos 2006 y 2007 se mantiene en el 17,00 %. Entre los aos 2007 y 2008 aumenta del 17,00 % al 18,00 %, es decir, 5,80 % en un ao. Entre los aos 2008 y 2011 la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante aumenta del 18,00 % al 28,00 %, es decir, un 55,50 % en tres aos3.
En los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana, los datos correspondientes al ao 2009 son un promedio del ao anterior y del ao posterior provenientes de la Corporacin Latinobarmetro.
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Grfico N 2: La delincuencia como principal problema del pas en Amrica Latina 2005 -2011
30 25 20
15
10 5 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Amrica Latina
Fuente: Latinobarmetro 2005-2011 Elaboracin propia
Analizando el comportamiento de los pases latinoamericanos respecto al indicador La delincuencia como el problema ms importante del pas de la Corporacin Latinobarmetro entre los aos 2005 y 2011, ambos incluidos, puede concluirse que, de los 18 pases observados, hay nueve por abajo y nueve por arriba del promedio latinoamericano. Asimismo, cuatro pases la disminuyeron y catorce la aumentaron. En conclusin, se pueden determinar cuatro categoras de pases: 1) los que estn bien y van mejor, 2) los que estn bien pero van mal, 3) los que estn mal pero van bien y 4) los que estn mal y van mal.
En la primera categora incluimos a aquellos pases que han estado por abajo del promedio latinoamericano y adems han disminuido la percepcin de la inseguridad como el problema ms importante del pas. Entre ellos, identificamos a Repblica Dominicana y Brasil. Se puede decir que esta es la mejor de las cuatro categoras porque la situacin es buena en comparacin con la media de los pases de Amrica Latina (como en la segunda categora que veremos) y la perspectiva tambin es buena porque la percepcin de la delincuencia como el primer problema del pas tiende disminuir (como en la tercera categora que veremos).
J. Emilio Graglia
En la segunda categora incluimos a aquellos pases que tambin han estado por abajo del promedio latinoamericano pero han aumentado la percepcin de la inseguridad como el problema ms importante del pas. Entre ellos, enumeramos a Paraguay, Nicaragua, Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Uruguay. Esta es la primera de las dos situaciones intermedias: la situacin es buena en comparacin con la media de Amrica Latina (a semejanza de los pases identificados en la primera categora) pero la perspectiva es mala porque la percepcin de la delincuencia como el primer problema del pas tiende a aumentar (a semejanza de los pases identificados en la cuarta categora).
En la tercera categora incluimos a aquellos pases que han estado por arriba del promedio latinoamericano pero han disminuido la percepcin de la inseguridad como el problema ms importante. Entre ellos, enumeramos a Chile y Guatemala. Esta es la segunda de las dos situaciones intermedias: la situacin es mala en comparacin con la media de Amrica Latina (a semejanza de los pases identificados en la cuarta categora) pero la perspectiva es buena porque la percepcin de la delincuencia como el primer problema del pas tiende a disminuir (a semejanza de los pases identificados en la primera categora).
En la cuarta categora incluimos a aquellos pases que estn por arriba del promedio latinoamericano y adems han aumentado la percepcin de la inseguridad como el problema ms importante. Entre ellos, identificamos a El Salvador, Mxico, Honduras, Venezuela, Argentina, Costa Rica y Panam. En contraste con la primera que vimos, se puede decir que esta es la peor de las cuatro categoras porque la situacin es mala en comparacin con la media de los pases de Amrica Latina (como en la tercera) y la perspectiva tambin es mala porque la percepcin de la delincuencia como el primer problema del pas tiende aumentar (como en la segunda).
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS TERCERA PARTE: POLTICAS DE SEGURIDAD, PARADOJAS Y MITOS
1. Las paradojas de la (in)seguridad
En contra de los enfoques tericos y discursos polticos predominantes, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes no influye sobre la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante de los pases latinoamericanos. En general, entre 2005 y 2001, la tasa sube un 37,10 % mientras que la percepcin sube un 96,40 %. En particular, se observan cuatro situaciones: 1) la tasa disminuye pero aumenta la percepcin, 2) la tasa aumenta pero disminuye la percepcin, 3) la tasa aumenta pero la percepcin aumenta menos y 4) la tasa aumenta pero la percepcin aumenta ms. No se registran casos en los cuales disminuya la tasa de homicidios y disminuya la percepcin de la delincuencia.
1.1. Primera situacin paradjica:
En Colombia, Mxico y Per, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes disminuye pero aumenta la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas. Es la ms paradjica de las cuatro situaciones que se han observado. Supuestamente, la disminucin de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes debera influir sobre la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas disminuyndola. Sin embargo, sucede lo contrario. La percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas aumenta a pesar de la disminucin de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes.
Entre 2005 y 2011, en Colombia, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha disminuido un 27,40 % mientras que la percepcin de los colombianos respecto a la delincuencia como el problema ms importante del pas ha aumentado un 200,00 %. En Mxico, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha disminuido un 22,80 % mientras que la percepcin de los mexicanos respecto a la delincuencia como el problema ms importante ha aumentado un 56,00 %. En Per, la tasa de homicidios cada 100.000
J. Emilio Graglia
POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS habitantes ha disminuido un 29,10 % mientras que la percepcin de los peruanos respecto a la delincuencia como el problema ms importante del pas ha aumentado un 900,00 %.
Por qu baja la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes y sube la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas? Al respecto, pueden conjeturarse varias explicaciones. Una de ellas, tal vez la primera, guarda relacin con los medios de comunicacin. La prensa escrita pero, sobre todo, la radio y la televisin influyen sobre la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas aumentndola. Cuando los ciudadanos no distinguen dnde han sido cometidos los homicidios que informan los medios audiovisuales, probablemente y a pesar de la menor cantidad de homicidios en su lugar de residencia, sientan ms inseguridad.
1.2. Segunda situacin paradjica:
En Chile, Brasil, Guatemala y Repblica Dominicana, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes aumenta pero disminuye la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas. Es la contracara de la primera situacin paradjica que se ha observado. Supuestamente, el aumento de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes debera influir sobre la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas aumentndola. Sin embargo, sucede lo contrario. La percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas disminuye a pesar del aumento de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes.
Entre 2005 y 2011, en Chile, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha aumentado un 61,10 % mientras que la percepcin chilena de la delincuencia como el problema ms importante del pas ha disminuido un 23,80 %. En Brasil, la tasa de homicidios ha aumentado un 27,00 % mientras que la percepcin brasilea de la delincuencia ha disminuido un 30,00 %. En Guatemala, la tasa de homicidios ha aumentado un 33,50 % mientras que la percepcin guatemalteca de la delincuencia ha disminuido un 23,00 %. En Repblica Dominicana, la tasa de homicidios ha aumentado un 98,00 % mientras que la percepcin dominicana de la delincuencia ha disminuido un 21,40 %.
J. Emilio Graglia
Por qu sube la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes y baja la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas? Al respecto, tambin pueden conjeturarse varias explicaciones. Una de ellas, tal vez la principal, guarda relacin con la participacin sectorial y ciudadana en el diseo y la gestin de las polticas de seguridad. Cuando los dirigentes de los sectores privados (empresariales y civiles) son consultados en el diagnstico de los problemas y las soluciones y, adems, intervienen en la ejecucin o el control de los planes, programas o proyectos, probablemente y a pesar de la mayor cantidad de homicidios, sientan ms seguridad.
1.3. Tercera situacin paradjica:
En Honduras, Nicaragua y Paraguay, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes aumenta y tambin aumenta la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas pero proporcionalmente menos. Tal vez pueda asemejarse a la segunda situacin paradjica que se ha observado. En aquella, aumentaba la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes y disminua la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas mientras que en esta, si bien la tasa aumenta, la percepcin aumenta proporcionalmente menos. La explicacin que conjeturamos es la misma: la participacin sectorial y ciudadana en las polticas de seguridad.
Entre 2005 y 2011, en Honduras, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha aumentado un 62,90 % mientras que la percepcin de los hondureos de la delincuencia como el problema ms importante del pas ha aumentado un 30,40 %. En Nicaragua, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha aumentado un 74,70 % mientras que la percepcin de los nicaragenses de la delincuencia como el problema ms importante del pas ha aumentado un 50,00 %. En Paraguay, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha aumentado un 207,50 % mientras que la percepcin de los paraguayos de la delincuencia como el problema ms importante del pas ha aumentado un 47,30 %.
1.4. Cuarta situacin paradjica:

J. Emilio Graglia
En Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Panam, Uruguay y Venezuela, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes aumenta y tambin aumenta la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas pero proporcionalmente ms. Tal vez pueda asemejarse a la primera situacin paradjica que se ha observado. En aquella, disminua la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes y aumentaba la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas mientras que en esta, si bien la tasa aumenta, la percepcin aumenta proporcionalmente ms. La explicacin que conjeturamos es la misma: los medios de comunicacin.
Entre 2005 y 2011, en Argentina, la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha aumentado un 10,00 % y la percepcin de la delincuencia como el primer problema del pas un 161,50 %. En Bolivia, la tasa ha aumentado un 35,10 % y la percepcin un 120,00 %. En Costa Rica, la tasa ha aumentado un 73,40 % y la percepcin un 400,00 %. En Ecuador, la tasa ha aumentado un 33,50 % y la percepcin un 560,00 %. En El Salvador, la tasa ha aumentado un 44,40 % y la percepcin un 53,80 %. En Panam, la tasa ha aumentado un 91,80 % y la percepcin un 1000,00 %. En Uruguay, la tasa ha aumentado un 65,00 % y la percepcin un 1200,00 %. En Venezuela, un 45,40 % y un 134,60 %, respectivamente.
2. Mitos de la (in)seguridad
Tambin en contra de los enfoques tericos y discursos polticos dominantes, la inseguridad no se combate mediante la generacin de desarrollo. Obviamente, el aumento de la ocupacin, de la riqueza, de la desigualdad y del crecimiento son (o deben ser) los principales objetivos de cualquier poltica pblica de desarrollo integral. Pero eso no significa que influyan positivamente sobre la disminucin de la inseguridad medida a partir de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes. Como veremos a continuacin, las causas de la inseguridad no son los desocupados ni los pobres. Tampoco la brecha entre los que ms tienen y los que menos tienen ni el producto bruto.
2.1. Seguridad y desempleo

J. Emilio Graglia
Desde la perspectiva de la economa social de mercado, Marcelo Resico (2010) ha sostenido que el desempleo se produce cuando una persona capacitada para trabajar y deseando hacerlo no consigue empleo. El problema del desempleo trae consecuencias directas y duraderas para el individuo y su entorno familiar y social, resumidas en el deterioro del nivel de vida y problemas psquicos (2010: 257). Segn este autor, el desempleo por tiempo prolongado erosiona la formacin profesional y la auto-confianza, produciendo tendencias al aislamiento, crisis de identidad, enfermedades sicosomticas y dependencias.
Uno de los objetivos principales de la poltica econmica es (o debe ser) la creacin de empleos y la lucha contra el subempleo (Resico, 2010). Claramente, el desempleo indica una insuficiencia en el desarrollo integral y solamente se puede superar mediante polticas pblicas que generen empleo, como ha dicho Ansgar Belke (2008). De acuerdo con el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat), el Desempleo urbano es uno de los indicadores de la dimensin IV Ejercicio del poder efectivo para gobernar y, ms precisamente, de la subdimensin Capacidad para generar polticas que aseguren bienestar.
Cmo influye el desempleo sobre la inseguridad? Si aumentan los desocupados tambin aumenta la inseguridad? Si la respuesta fuera positiva, entonces, al disminuir el desempleo, disminuira la inseguridad. Es as? Como puede verse en la Tabla siguiente, la tendencia del indicador Desempleo urbano es a la baja (solamente sube en el 2010 y el 2011) mientras que la tendencia del indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido segn la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes es a la suba (solamente baja en el 2005 y el 2009). Es decir, a pesar de la baja del primero, el segundo sube.
J. Emilio Graglia

Tabla N 3: Desempleo urbano y Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad en Amrica Latina del 2004 al 2012 Condicionamiento Desempleo de libertades y urbano derechos por inseguridad4 11,26 24,10 2004 10,36 17,35 2005 9,58 20,79 2006 9,43 21,88 2007 8,00 22,99 2008 7,32 21,54 2009 8,27 22,09 2010 8,53 23,79 2011 8,05 24,88 2012 Fuente: IDD-Lat 2004-2012 Elaboracin propia
Entre los aos 2004 y 2012, el desempleo urbano baja un 28,50 %. En el ao 2004, Amrica Latina registraba un 11,26 % de desempleados y en el ao 2012 un 8,05 %. Sin embargo, el indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido segn la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha aumentado un 3,20 % (de 24,10 en el ao 2004 a 24,88 en el ao 2012), siempre de acuerdo con los datos proporcionados por el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat, 2004-2012). El siguiente grfico de dispersin, muestra que no hay relacin entre el desempleo urbano y condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad.
Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes.
J. Emilio Graglia

Grfico N 3: Relacin entre el desempleo urbano y la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes
Tasa de homicios cada 100.000 habitantes 30 25 20 15 10 5 0 0 2 4 6 Desempleo urbano 8 10 12
Es decir, puede aumentar o disminuir el desempleo pero esto no influye sobre el aumento o la disminucin del indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido segn la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes. La causa de la inseguridad no son los desocupados. 2.2. Seguridad y pobreza Al analizar el desafo de la pobreza, Mar celo Resico (2010) ha sostenido que esta puede ser concebida como una condicin en la que una persona o grupo no tiene acceso a una necesidad bsica, que la priva de un estndar mnimo de bienestar, en particular referido a una deficiencia en su ingreso (2010: 276). En toda sociedad, observa este autor, existe una distribucin desigual de bienes, dinero, derechos, talentos, conocimientos, relaciones sociales, etc. Se habla de pobreza cuando esta desigualdad implica una situacin de necesidad () que determina las condiciones de vida del afectado o de la afectada (2010: 276).
J. Emilio Graglia
POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS Sin dudas, la lucha contra la pobreza est basada en la lesin de la dignidad humana (Kliksberg, 2008). Al igual que la desocupacin, la pobreza indica insuficiencia en el desarrollo integral y solamente se puede superar mediante polticas pblicas que generen riqueza, como ha dicho Horst-Dieter Westerhoff (2008). Segn el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat), los Hogares bajo la lnea de pobreza es otro de los indicadores de la dimensin IV Ejercicio del poder efectivo para gobernar y, ms precisamente, de la subdimensin Capacidad para generar polticas que aseguren bienestar.
Cmo influye la pobreza sobre la inseguridad? Si aumentan los pobres tambin aumenta la inseguridad? Si la respuesta fuera positiva, entonces, al disminuir los hogares bajo la lnea de pobreza, disminuira la inseguridad. Es as? Como puede verse en la Tabla siguiente, la tendencia del indicador Hogares bajo la lnea de pobreza es a la baja (solamente sube en el 2006 y el 2007) mientras que la tendencia del indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad me dido segn la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes es a la suba (solamente baja en el 2005 y el 2009). Es decir, a pesar de la baja del primero, el segundo sube.
Tabla N 4: Hogares bajo la lnea de pobreza y Condicionamiento e libertades y derec hos por inseguridad en Amrica Latina del 2004 al 2012 Hogares Condicionamiento bajo la de libertades y lnea de derechos por pobreza inseguridad5 34,42 24,10 2004 34,42 17,35 2005 39,70 20,79 2006 39,92 21,88 2007 39,36 22,99 2008 34,32 21,54 2009 33,36 22,09 2010 31,88 23,79 2011 31,12 24,88 2012 Fuente: IDD-Lat 2004-2012 Elaboracin propia
J. Emilio Graglia
POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS Entre los aos 2004 y 2012, los hogares bajo la lnea de pobreza bajan un 9,50 %. En el ao 2004, Amrica Latina registraba un 34,42 % de hogares bajo la lnea de pobreza y en el ao 2012 un 31,12 %. Sin embargo, el indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido a travs de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha aumentado un 3,20 %, siempre de acuerdo con los datos proporcionados por el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat, 2004-2012). El siguiente grfico de dispersin, muestra que no hay relacin entre los hogares bajo la lnea de pobreza y el condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad.
Grfico N 4: Relacin entre los hogares bajo la lnea de pobreza y la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes
Tasa de homicios cada 100.000 habitantes
30
25 20 15 10 5 0 0 5 10 15 20 25 30 Hogares bajo la lnea de pobreza 35 40 45
Es decir, pueden aumentar o disminuir los hogares bajo la lnea de pobreza pero esto no influye sobre el aumento o la disminucin d el indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido a travs de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes. La causa de la inseguridad tampoco son los pobres.
2.3. Seguridad y desigualdad

J. Emilio Graglia
Al evaluar el desafo de la desigualdad, Marcelo Resico (2010) ha sostenido que esta se refiere a la disparidad en la distribucin de los recursos econmicos y el ingreso tanto de los individuos como de los grupos o pases. Segn este autor, la desigualdad econmica se relaciona con las diferencias en los resultados pero est ligada tambin a la desigualdad de las oportunidades. Sin embargo, no se puede medir en forma unvoca qu debe entenderse por justicia distributiva. Para hacerlo es necesario partir de ciertas valoraciones y objetivos finales, cuya armonizacin depende del funcionamiento democrtico (2010: 279).
La distribucin de los ingresos se fundamenta en el principio de rendimiento pero tambin en el principio de igualdad y el consiguiente derecho a un mnimo existencial (Resico, 2010). La desigualdad indica insuficiencia en el desarrollo integral y solamente se puede superar mediante polticas pblicas que redistribuyan ingresos, como ha dicho Jrgen Siebke (2008). Segn el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat), la Brecha de ingresos es uno de los indicadores de la dimensin IV Ejercicio del poder efectivo para gobernar y, ms precisamente, de la subdimensin Capacidad para generar polticas que aseguren eficiencia econmica.
Cmo influye la desigualdad sobre la inseguridad? Si aumenta la brecha entre los que ms tienen y los que menos tienen tambin aumenta la inseguridad? Si la respuesta fuera positiva, entonces, al disminuir la brecha de ingresos, disminuira la inseguridad. Es as? Como puede verse en la Tabla siguiente, la tendencia del indicador Brecha de ingresos es a la baja (solamente sube en el 2011) mientras que la tendencia del indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido segn la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes es a la suba (solamente baja en el 2005 y el 2009). Es decir, a pesar de la baja del primero, el segundo sube.
J. Emilio Graglia

Tabla N 5: Brecha de ingresos y Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad en Amrica Latina del 2004 al 2012 Condicionamiento Brecha de libertades y de derechos por ingresos inseguridad6 22,73 24,10 2004 22,96 17,35 2005 21,99 20,79 2006 19,52 21,88 2007 19,25 22,99 2008 17,13 21,54 2009 16,85 22,09 2010 19,49 23,79 2011 16,41 24,88 2012 Fuente: IDD-Lat 2004-2012 Elaboracin propia
Entre los aos 2004 y 2012, la brecha de ingresos baja un 27,80 %. En el ao 2004, Amrica Latina registraba una brecha de 22,73 veces entre los ingresos del 20 % ms rico y del 20 % ms pobre y en el ao 2012 de 16,41 veces. Sin embargo, el indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido a travs de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha aumentado un 3,20 %, siempre de acuerdo con los datos proporcionados por el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDDLat, 2004-2012). El siguiente grfico de dispersin, muestra que no hay relacin entre la brecha de ingresos y el condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad.
J. Emilio Graglia

Grfico N 5: Relacin entre la brecha de ingresos y la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes
Tasa de homicios cada 100.000 habitantes 30 25 20 15 10 5 0 0 5 10 15 Brecha de ingresos 20 25
Es decir, puede aumentar o disminuir la brecha de ingresos pero esto no influye sobre el aumento o la disminucin del indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido a travs de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes. La causa de la inseguridad tampoco es la breca entre los que ms tienen y los que menos tienen.
2.4. Seguridad y crecimiento
Respecto a los objetivos de la poltica econmica desde la perspectiva de la economa social de mercado, Resico (2010) enumera los siguientes: 1) un crecimiento econmico continuo y adecuado, 2) una estabilidad del nivel de precios, 3) un alto nivel de empleo y 4) un equilibrio del sector externo. Segn este autor, el objetivo del crecimiento consiste en brindar una cada vez mayor y mejor dotacin de bienes y servicios a la poblacin de una determinada economa. Este concepto se mide generalmente a travs del ingreso per cpita, lo que implica medir el ingreso a travs del Producto Bruto Interno (PBI) y dividirlo por la cantidad de la poblacin.
J. Emilio Graglia
La recesin de la economa tambin indica insuficiencia en el desarrollo integral y solamente se puede superar mediante polticas pblicas que generen crecimiento econmico, como ha dicho Gnter Gabisch (2008). Sobre esa base, es posible disminuir el desempleo, los hogares bajo la lnea de pobreza y la brecha de ingresos. Segn el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat), el PBI per cpita es otro de los indicadores de la dimensin IV Ejercicio del poder efectivo para gobernar y, ms precisamente, de la subdimensin Capacidad para generar polticas que aseguren eficiencia econmica.
Cmo influye el crecimiento sobre la seguridad? Si aumenta el producto bruto disminuye la inseguridad? Si la respuesta fuera positiva, entonces, al aumentar el PBI per cpita disminuira la inseguridad. Es as? Como puede verse en la Tabla siguiente, la tendencia del indicador PBI per cpita es a la suba (solamente baja en el 2010) mientras que la tendencia del indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido segn la tasa de homici dios cada 100.000 habitantes tambin es a la suba (solamente baja en el 2005 y el 2009). Es decir, a pesar de la suba del primero, el segundo tambin sube.
J. Emilio Graglia

Tabla N 6: PBI per cpita y Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad en Amrica Latina del 2004 al 2012 Condicionamiento PBI de libertades y per derechos por cpita inseguridad7 24,10 2004 6,021 17,35 2005 6,805 20,79 2006 7,250 21,88 2007 7,840 22,99 2008 8,414 21,54 2009 9,086 22,09 2010 9,061 23,79 2011 9,501 24,88 2012 9,976 Fuente: IDD-Lat 2004-2012 Elaboracin propia
Entre los aos 2004 y 2012, el PBI per cpita sube un 65,60 %. En el ao 2004, Amrica Latina registraba un PBI per cpita de 6.021 dlares y en el ao 2012 de 9.976 dlares. Sin embargo, el indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido a travs de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes ha aumentado un 3,20 %, siempre de acuerdo con los datos proporcionados por el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat, 2004-2012). El siguiente grfico de dispersin, muestra que no hay relacin entre el PBI per cpita y el condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad.
J. Emilio Graglia

Grfico N 6: Relacin entre el PBI per cpita y la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes
Tasa de homicios cada 100.000 habitantes 30 25 20 15 10 5 0 0 2 4 6 PBI per cpita 8 10 12
Es decir, puede aumentar o disminuir el PBI per cpita pero esto no influye sobre la disminucin o el aumento del indicador Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad medido a travs de la tasa de homicidios cada 100.00 0 habitantes. La causa de la inseguridad tampoco es el producto bruto.
J. Emilio Graglia
POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS OBSERVACIONES FINALES
Un modelo de anlisis, diseo, gestin y evaluacin de polticas de seguridad subordinado a la convivencia de los ciudadanos en la sociedad (como razn de ser), a la satisfaccin y la aprobacin de la sociedad y la ciudadana (como fines), debera reconocer las caractersticas siguientes (Graglia, 2012): 1) la integracin (Ensinck, 2008) y la descentralizacin (Gill, 2010) junto con el protagonismo creciente de los sectores privados y ciudadano (Aguilar Villanueva: 2010) y 2) la subordinacin de los intereses del Estado y el mercado al bien comn de la sociedad y de este a la dignidad de la persona humana (Casaretto, 2011). Nuestra nocin de polticas de seguridad a modo de gobernanza reivindica un Estado presente (en contra de los enfoques neoliberales que propugnan por un Estado mnimo) y, a la par, una sociedad destinataria y partcipe (en contra de los enfoques estatistas que pugnan por una sociedad mnima). Segn Aguilar Villanueva, gobernanza representa el nuevo perfil que ha ido tomando el modo de gobernar y que destaca el hecho de que gobierno y sociedad sin perder su diferencia e independencia producen ahora en modo asociado (coproducen) un buen nmero de polticas (2010: 35-36). Entre ellas, las polticas de seguridad, agregamos nosotros.
Segn sostiene este autor, en las actuales circunstancias, la direccin de la sociedad ya no puede lograrse mediante mando y control gubernamental como si la sociedad fuera dependiente y precaria, pero gobernanza no denota ni ensalza en ningn modo el principio de la autorregulacin y orden social mediante la mano invisible de mercados o slo por los vnculos morales y afectivos de solidaridad, confianza y cooperacin de las organizaciones de la sociedad civil. Es un concepto de sntesis y sinergia (Aguilar Villanueva, 2010: 43). Ese concepto de sntesis y sinergia entre lo estatal y lo social anima nuestro marco terico respecto a las polticas de seguridad.
Cualquier poltica de seguridad debe plantearse como objetivos bajar la inseguridad y tambin bajar la percepcin de inseguridad. Ambos objetivos son igualmente importantes.
J. Emilio Graglia
POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS Es importante que baje la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes y tambin es importante que baje la percepcin de la delincuencia como el problema ms importante del pas. Pero debe saberse que lo segundo no depende de lo primero. Entre los aos 2005 y 2011, la tasa sube un 37,10 % mientras que la percepcin sube un 96,40 %. Nos aventuramos a decir que tampoco depende de cualquier otra tasa de cualquier otro delito (tasa de hurtos o robos, por ejemplo). La percepcin de la delincuencia no depende de supuestos objetivos si no de elementos subjetivos. La percepcin de la delincuencia no obedece a cuestiones racionales sino emocionales. No se trata de pensamientos sino de sentimientos. Cuando los ciudadanos se sienten inseguros, ese sentimiento es una realidad tan real como un homicidio, un robo o un hurto. No importa si esa sensacin como suele denominrsela se explica racionalmente. Muchas veces es irracional. Tan irracional como real y ese es el motivo por el cual debe ser atendida. Los ciudadanos deben estar seguros pero tambin sentirse seguros.
Para disminuir la percepcin de la delincuencia, lo primero y principal es reconocerla. Al negarla, los responsables del gobierno o de las fuerzas de seguridad aumentan esa percepcin social y ciudadana. Sobre esa base, se debe trabajar en dos lneas estratgicas: 1) la participacin sectorial y ciudadana en el diseo y la gestin de planes (programas y proyectos) y de actividades que busquen la convivencia de los ciudadanos en la sociedad mediante la prevencin del delito y la violencia (Pasquino, 2000) y 2) la transparencia del Estado en la comunicacin de las polticas de seguridad a la ciudadana, sin secretismos ni demagogias (Crespo, Garrido, Carletta y Riorda, 2011).
No son correctos los enfoques tericos ni los discursos polticos que relacionan la inseguridad con la desocupacin, la pobreza, la desigualdad o la recesin. Entre los aos 2004 y 2012, el desempleo urbano baja un 28,50 %, los hogares bajo la lnea de pobreza bajan un 9,50 %, la brecha de ingresos baja un 27,80 % y el PBI per cpita sube un 65,60 % pero la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes sube un 3,20 %. Hay que superar esas posturas falsamente progresistas. Las causas de la inseguridad no son los desocupados ni
J. Emilio Graglia
POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS los pobres ni la brecha entre los que ms tienen y los que menos tienen. Tampoco el producto bruto.
Obviamente, aumentar la ocupacin, la riqueza, la igualdad y el crecimiento deben ser objetivos principales de cualquier poltica pblica de desarrollo integral que busque el bien comn y respete la dignidad humana (Kliksberg, 2008). Pero eso no significa que influyan en la disminucin del delito o la violencia. Sus causas se deben buscar en la psicologa criminolgica y en la sociologa criminolgica. Desde la criminologa pueden y deben provenir las explicaciones. Pero, por supuesto, explicar una problemtica no es solucionarla. Se trata de entender las causas del delito y la violencia pero a los fines de prevenirlos.
Las soluciones a la inseguridad se deben encontrar en las polticas de seguridad y no en las polticas sociales o econmicas. Solamente por ignorancia o mala fe se puede creer que la seguridad es un resultado del bienestar o la eficiencia econmica. Para disminuir la tasa de homicidios y de cualquier otro delito, se debe trabajar en dos lneas estratgicas: 1) el desarrollo y la evaluacin de polticas de seguridad a partir de la evidencia (Sherman, 2012) y 2) la formacin tica y la capacitacin profesional de sus integrantes (Villoria Mendieta, 2000). Junto con la participacin y la transparencia, esas deben ser las claves de cualquier poltica de seguridad a modo de gobernanza.
J. Emilio Graglia
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J. Emilio Graglia
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POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS Resumen:

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS CONSIDERACIONES INICIALES

1. Un Estado responsable de las polticas de seguridad

1.2. Los otros actores de la seguridad

2. Una sociedad partcipe en las polticas de seguridad

2.1. Necesidades, demandas y problemas

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

2.2. Seguridad, Estado y mercado

1. Seguridad y receptividad gubernamental

1.1. La eficacia de los gobiernos

1.2. Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad

Promedio de los datos correspondientes a 2006 y 2008.

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Grfico N 1: Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad en Amrica Latina 2004-2012

Fuente: IDD-Lat 2004-2012 Elaboracin propia

2. Seguridad y legitimidad democrtica

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

2.2. La delincuencia como el problema ms importante del pas

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

Fuente: Latinobarmetro 2005-2011 Elaboracin propia

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

1. Las paradojas de la (in)seguridad

1.1. Primera situacin paradjica:

1.2. Segunda situacin paradjica:

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

1.3. Tercera situacin paradjica:

1.4. Cuarta situacin paradjica:

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

2.1. Seguridad y desempleo

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes.

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Fuente: IDD-Lat 2004-2012 Elaboracin propia

Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes.

Fuente: IDD-Lat 2004-2012 Elaboracin propia

2.3. Seguridad y desigualdad

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes.

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

Fuente: IDD-Lat 2004-2012 Elaboracin propia

2.4. Seguridad y crecimiento

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes.

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS

Fuente: IDD-Lat 2004-2012 Elaboracin propia

POLTICAS DE SEGURIDAD: CONDICIONES, PARADOJAS Y MITOS OBSERVACIONES FINALES

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