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Tercer Sector y reestructuracin del bienestar: aspectos cuantitativos de la gestin de Servicios Sociales en Andaluca
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M. ngeles Espadas Alczar

Profesora del rea de Trabajo Social y Servicios Sociales. Universidad de Jan aespadas@ujaen.es

Sumario
1. Introduccin. 2. Entidades y centros de Servicios Sociales en Andaluca. 3. Tendencias en la gestin de programas de Servicios Sociales Comunitarios. 4. Subvenciones institucionales al Tercer Sector. 5. Reflexiones finales: de la gestin subvencionada a la definicin participativa de las polticas sociales. 6. Referencias bibliogrficas.

RESUMEN El actual modelo de gestin de Servicios Sociales en Andaluca ha propiciado un gran aumento de la participacin del Tercer Sector en este sistema del bienestar. Desde nuestro punto de vista tal incremento se est centrando en el desarrollo de la funcin asistencialgestora por parte del Tercer Sector, tal y como muestran los datos relativos al nmero de centros existentes, la gestin de actividades por convenio o concierto y la gestin subvencionada de proyectos. En este artculo hacemos una breve revisin de algunos aspectos cuantitativos que consideramos que son ilustrativos del peso del Tercer Sector en la gestin de servicios Sociales, planteando tambin algunas de nuestras inquietudes sobre los efectos que este modelo puede tener sobre su identidad, y sobre el papel que pueda jugar en la reestructuracin del Estado de Bienestar.
(1) Los datos recogidos en este artculo proceden de una investigacin ms amplia sobre el papel del Tercer Sector en el mbito de los Servicios Sociales en Andaluca cuyo tema central es el anlisis de su funcin expresivo-participativa y de creacin de ciudadana (vase Espadas, 2006). Esta investigacin se ha desarrollado fundamentalmente mediante entrevistas y grupos de discusin con miembros de entidades sociales, voluntarios y bases sociales, tcnicos de la administracin y polticos. Las consultas, sugerencias o crticas que el lector quiera hacer llegar a la autora puede enviarlas a: aespadas@ujaen.es

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Palabras clave: Servicios Sociales, Tercer Sector, gestin, Estado de Bienestar.

ABSTRACT Current andalusian social services management model has favour a very big increase of Third Sectors participation in this welfare system. In our opinion, this increase is focused on relief and service-management Third Sectors function. So, it is shown through facts just as: number of social services centres, the trend to implant agree-management activities and the range of state-subsidy projects. Some very illustrative quantitative sides about Third Sectors weigh on Social Services management are studied in this article. Also we set up ours doubts about this model outcomes on the Third Sectors identity and rol in Welfare State restructuring.

Key words: Social Services, third sector, management, Welfare State.

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INTRODUCCIN

A pesar de que es difcil hacer anlisis comparativos entre las diferentes investigaciones existentes dada la diversidad de las mediciones y de las fuentes utilizadas, todos los estudios que en la ltima dcada se han llevado a cabo sobre el Tercer Sector de Accin Social, reflejan la importancia cuantitativa de ste en mltiples aspectos de la gestin de servicios. As mismo, si tenemos en cuenta que previsiblemente se acentuar la tendencia hacia la externalizacin de la gestin que ya actualmente est desarrollando la administracin pblica, el papel del Tercer Sector (y tambin del Mercado) ocupar cada vez mayores espacios dentro de la gestin de servicios pblicos. Este proceso, que se legitimaba ya a finales de los ochenta con el discurso del Pluralismo del Bienestar y la necesidad de mayores cuotas de participacin ciudadana ante la falta de participacin y democracia insuficiente en los estados de bienestar, se ha ido ampliando cada vez ms con la consolidacin de las prcticas neoliberales en la poltica social. Con los datos que aportamos en este artculo pretendemos dar cuenta desde el punto de vista cuantitativo de cul es la situacin del Tercer Sector respecto de la gestin de centros y programas de servicios sociales en Andaluca. Para el caso de Andaluca el fundamento legal de la participacin del Tercer Sector en el Sistema Pblico de Servicios Sociales est contemplada en la Ley Andaluza que ya en 1988, recoga la necesidad de que ste tuviese en papel activo aunque, desde nuestro punto de vista, se refera a un tipo de participacin de ndole ms poltica que de gestin directa de servicios(2). En la actualidad podemos observar como el discurso institucional de la Junta de Andaluca refuerza y afianza la concepcin institucional de la participacin orientada a la gestin de de servicios. La poltica social autonmica plantea avanzar en esa direccin respecto de la implicacin del Tercer Sector y propone para ello un cambio sustancial del modelo de Servicios Sociales, tal y
(2) Concretamente esa importancia de la participacin se recoga en la ley mediante: la creacin de rganos de participacin como Consejos; la inclusin del Programa de Cooperacin Social como una de las prestaciones bsicas, y tambin mediante los principios de Participacin y Solidaridad que la inspiran. No obstante, como sealamos en otros trabajos (Espadas, 2006), a lo largo de todos estos aos tales mecanismos han tenido un endeble desarrollo quedando en la prctica ms como una declaracin de intenciones generalmente vaca de contenido y con un carcter ms simblico o consultivo que de participacin real.

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como se recoge en el Pacto por el Bienestar Social desde Andaluca (Junta de Andaluca, 2003). Esta iniciativa del gobierno andaluz pretende potenciar la articulacin del sistema de Servicios Sociales en torno a un pacto con los distintos agentes sociales; de tal modo que aunque todava sin definir claramente el procedimiento, el Tercer Sector y tambin el Mercado van a ver reforzado considerablemente su papel en la gestin. Incluso los documentos de trabajo publicados hablan de un sistema obligatoriamente pblico slo en el nivel de intervencin comunitario, quedando sin definir el papel pblico en el especializado del que es responsable y gestor fundamental en la actualidad. Esto nos hace pensar que en el nivel especializado se ampliarn considerablemente las posibilidades de protagonismo de otros sectores. Para acercarnos a comprender el peso que tienen las organizaciones del Tercer Sector de accin social en la gestin de servicios sociales en Andaluca hemos seleccionado para su anlisis algunos aspectos fundamentales y significativos como: El nmero de entidades existentes. La distribucin de centros segn titularidad. La gestin de servicios comunitarios por el Tercer Sector mediante convenios por programas. Las subvenciones Institucionales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales con cargo al 0,52% del IRPF.

ENTIDADES Y CENTROS DE SERVICIOS SOCIALES EN ANDALUCA

Resulta muy difcil dar una cifra fiable del nmero total de organizaciones que pertenecen al Tercer Sector de Accin Social pues, como indica Vicente Marbn tras realizar un anlisis comparativo de los estudios mas solventes sobre el tema realizados en los ltimos aos (Marbn, 2003:138), los mltiples intentos de cuantificacin arrojan resultados muy dispares. Esto, posiblemente, es fruto de las notables diferencias tanto en la delimitacin conceptual propuesta por cada autor, como en los criterios de clasificacin y registro de las fuentes estadsticas que se consulten, variando incluso estas ltimas, segn los aos que se tomen como referencia. Para el caso de Andaluca, Aguiar y Prez Yruela (1995)(3) registraban 2.300 entidades. Diez aos despus, segn el registro de la Consejera de Justicia de la Junta de Andaluca existen en el 2004, un total de 3.217 entidades benfico
(3) Datos referidos a 1990-93 de centros registrados en el Instituto Andaluz de Servicios Sociales.

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asistenciales(4); de ellas 2.719 son asociaciones y 498 son fundaciones adscritas al protectorado de la Consejera de Igualdad y Bienestar Social(5). Si tomamos como referencia los datos del estudio de la Fundacin Tomillo (2000), Andaluca aglutina el 14,2% del total de entidades existentes en Espaa con un total de 1.577; de ellas, 1.467 son asociaciones, 103 fundaciones y 7, organizaciones de otro tipo. Estos datos no son coincidentes y ni siquiera se acercan a los anteriores. Entendemos que un descenso del nmero de organizaciones se podra explicar en parte, por la acusada tendencia de los ltimos aos a la federacin y confederacin de asociaciones; no obstante, pensamos que la principal diferencia radica, como hemos dicho, en la utilizacin en esa investigacin de unos criterios de definicin ms restrictivos sobre lo que entienden por Tercer Sector de accin social y que son ms coincidentes con los que planteamos en el presente trabajo. En esa misma lnea apuntan los datos ms recientes del Servicio de Voluntariado Social de la Consejera de Igualdad y Bienestar Social que, tras depurar distintas bases de datos para su Estudio sobre el Voluntariado Social de Andaluca (2004:30), indica que existen 1.508 entidades teniendo constancia de que realmente estn activas algo menos de 1.300. Por tanto, entendemos que este dato puede tomarse como referencia real del nmero de entidades de accin social en Andaluca. Distribucin de centros de Servicios Sociales segn titularidad(6) Segn los datos del Mapa de Recursos de Servicios Sociales de la Consejera de Igualdad y Bienestar Social de la Junta de Andaluca en el ao 2004, se registran en Andaluca un total de 4.634 centros de servicios sociales. Si atendemos a la titularidad de los centros, de los 4.634 registrados, 2.357 son pblicos, 1.450 del Tercer Sector y 827 privados(7).
(4) Por las comprobaciones que hemos podido realizar haciendo una revisin de los listados por provincias, esta fuente incluye muchas organizaciones que segn nuestros criterios, no entendemos como de Accin social, como es el caso de asociaciones recreativas, culturales, etc., y por tanto el dato no es realmente indicativo del nmero de entidades Tercer sector de Accin Social. (5) El dato relativo a las Fundaciones facilitado por la Consejera de Igualdad y Bienestar Social corresponde al registro de 2005. (6) Desde nuestro punto de vista creemos que es ms preciso utilizar el trmino Servicios Sociales para referirnos a los recursos pblicos, Accin Social para los pblicos y de iniciativa social y Recursos Sociales para el conjunto de pblicos, privados e iniciativa social. No obstante, utilizamos el trmino aqu para referirnos a todos ellos ya que as se denominan en el registro de centros de la Consejera de Igualdad y Bienestar Social del que hemos obtenido los datos. (7) La clasificacin general de centros segn titularidad que publica la Consejera distingue nicamente dos categoras: pblicos y privados, incluyendo en esta ltima todo lo que no es administracin pblica en sus distintos niveles. No obstante, hemos podido acceder al listado de todos los centros y a partir de este redefinir las categoras utilizando privados slo para los centros de sociedades o empresarios y Tercer Sector para el resto que incluye asociaciones, federaciones, fundaciones, congregaciones y otras entidades religiosas, obras sociales de las cajas de ahorros y otras entidades sin nimo de lucro. Queremos denotar aqu la falta de precisin terminolgica y de homogeneidad a la hora de presentar los datos por parte de la administracin unificando las denominaciones e incluyendo todos los recursos existentes como centros de servicios sociales, cuestin que dificulta cualquier anlisis de la evolucin de los distintos sectores, as como estudios comparativos entre distintas administraciones o Comunidades Autnomas.

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Grfico 1.

CENTROS SEGN TITULARIDAD

12%

37%

Pblicos Tercer sector Privados

51%

FUENTE: Elaboracin propia con datos de la Consejera Igualdad y Bienestar Social. Junta de Andaluca, 2004.

Como podemos observar, el Tercer Sector y el Mercado cada vez van ganando mayor relevancia pero el sector pblico sigue siendo fundamental, no slo en la financiacin y planificacin de los Servicios Sociales sino tambin en la en la provisin de los mismos mediante la gestin directa de centros propios, siendo an de titularidad pblica ms de la mitad de los centros de Andaluca. A esta intervencin pblica directa hay que aadir el importante volumen de la indirecta o gestin externa, por la que una gran cantidad de los centros restantes privados o de iniciativa social estn desarrollando programas de responsabilidad pblica mediante convenios de colaboracin o tienen parcial o totalmente concertadas sus plazas con la administracin. Segn los datos del estudio de la Fundacin Tomillo para el conjunto de Espaa (Fundacin Tomillo, 2000: 35 y 36), el 82% de las entidades del Tercer Sector mantienen un convenio o acuerdo de gestin de servicios con algn organismo pblico y adems, cada vez son ms los casos en que este mecanismo se extiende a las organizaciones con nimo de lucro. Podemos afirmar, por tanto, que son muy pocos los centros que no estn directamente vinculados a la administracin o que la entidad titular de los mismos no reciba para la mayora de sus programas financiacin publica mediante subvenciones. Es interesante reflejar la distribucin por reas de actuacin, ya que como veremos el Tercer Sector tiene un peso muy significativo en algunas de ellas, tanto en trminos absolutos como relativos. Respecto del conjunto de centros, Mayores e Infancia son las reas que disponen de mayor nmero. Para el caso de Infancia adems corresponde a un nico tipo, los de Atencin Socioeducativa (antes Guarderas) que suman 1.183. El nmero ms elevado para Mayores son los Centros de Da (973) seguido de los Residenciales (566). La siguiente rea de actuacin por nmero de

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centros es Discapacidades, dentro de la cual destacan cuantitativamente los Centros Ocupacionales (178). Los grupos sociales que disponen de menor nmero de centros son Minoras tnicas, Exreclusos y Personas enfermas de SIDA(8). En cuanto a las reas de actuacin de los centros pblicos, el mayor nmero son para Mayores y dentro de ellos, los Centros de Da (816), seguido de los de Infancia, con 505 Centros de Atencin Socioeducativa. Si analizamos en trminos relativos, el sector pblico tambin es fundamental en otras reas de actuacin ya que se encarga prcticamente de la totalidad de la gestin de los Servicios Sociales Comunitarios (320 centros) y de los dedicados a la integracin social de personas con enfermedades mentales (53 de los 58 existentes).

Grfico 2.

% CENTROS PBLICOS POR REAS DE ACTUACIN

1% 2% 4% 9% 0% Personas mayores Personas con discapacidad Infancia Menores SS. SS. Comunitarios Marginados sin hogar Migraciones Drogodependencias Enfer. mental Otros

14%

43%

2%

21%

4%

FUENTE: Elaboracin propia con datos de la Consejera Igualdad y Bienestar Social. Junta de Andaluca, 2004.

En este sentido, merece una aclaracin especial el rea de Migraciones ya que el 96% de los centros existentes son pblicos y adems suponen el 9% del total. No obstante esto se debe a que bajo este epgrafe se incluyen las 196 guarderas temporeras, as como otros centros para trabajadores temporeros que funcionan estacionalmente(9).
(8) Con el fin de homogeneizar las distintas categoras de clasificacin de los sectores pblico, privado y social que aparecen en los datos facilitados por la Consejera de Igualdad y Bienestar Social se ha optado por incluir dentro de la categora Otros los centros para Minoras tnicas, Personas enfermas de Sida, Comedores, Escuelas Taller y Centros para ex-reclusos. (9) Una interpretacin apresurada de los datos generales inducira a pensar que en Andaluca, dado que es una regin de entrada de personas de otros pases, existe un considerable nmero de centros para inmigrantes extranjeros pero, aparte de los recursos orientados a los trabajadores temporeros y sus hijos, slo existen 14 centros pblicos (albergues) para inmigrantes.

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Por su parte el Tercer Sector, en cuanto a nmero de centros se refiere, tiene un peso muy importante ya que con 1.150 es titular de casi la tercera parte de todos los existentes en Andaluca. De estos, la mayora son para Mayores, Personas con Discapacidades y Menores. Estas tres reas concentran el 75% de los centros del Tercer Sector. Pero ms significativo an de la importancia cualitativa de la dedicacin del Tercer Sector hacia determinados grupos sociales son los datos relativos que arroja el cruce de variables reas y titularidad. Respecto de los otros sectores, ste es titular del 83,5% de todos los centros existentes para Menores, del 80% de los de Personas con Discapacidad y del 80,5% de los destinados a Personas sin Hogar, aunque en este ltimo caso el nmero de centros sea slo 29. La dedicacin a estas reas puede explicarse por la tradicin histrica de las distintas entidades socio-voluntarias (como es el caso de las de carcter religioso a la acogida de menores o personas sin hogar) o la fuerte trayectoria asociativa de las personas con discapacidades, y as mismo, como resultado de la baja intensidad de atencin directa del sector pblico a estos grupos, mostrndose una vez ms, el carcter subsidiario del Tercer Sector en el sentido de cubrir lo que no cubre el Estado por la parte de abajo.

Grfico 3.

% CENTROS TERCER SECTOR POR REAS DE ACTUACIN

2% 0% 1% 2% 1% 8% Personas mayores Personas con discapacidad Infancia Menores SS. SS. Comunitarios Marginados sin hogar Migraciones Drogodependencias Enfer. mental Otros

36% 16%

11% 23%

FUENTE: Elaboracin propia con datos de la Consejera Igualdad y Bienestar Social. Junta de Andaluca, 2004.

La Iniciativa Privada va adquiriendo como hemos dicho, cada vez ms importancia puesto que, con 827 centros, actualmente ya es titular de casi la

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quinta parte del total. Pero aunque el Mercado cuantitativamente todava no ocupe un lugar central, su progresin s es especialmente significativa porque en pocos aos ha pasado prcticamente de no mostrar inters y de ofrecer escasos servicios relacionados con el bienestar de las personas, a ocupar un lugar relevante en algunas reas.

Grfico 4.

% CENTROS PRIVADOS POR REAS DE ACTUACIN

1% 0% 0% 0% 2% 27%

0% 0%

1%

Personas mayores Personas con discapacidad Infancia Menores SS. SS. Comunitarios Marginados sin hogar Migraciones Drogodependencias Enfer. mental Otros

69%

FUENTE: Elaboracin propia con datos de la Consejera Igualdad y Bienestar Social. Junta de Andaluca, 2004.

Desde este punto de vista, el Mercado atiende de un modo muy desigual a las diferentes reas, y previsiblemente as va a seguir siendo pues en funcin de su lgica slo presta los servicios y en las reas de actuacin que son susceptibles de producir claros beneficios econmicos. Tambin, en las que no siendo directamente as, tenga garantizada la clientela mediante el concierto total o parcial de plazas con la Administracin Pblica. La iniciativa privada est cubriendo por tanto tambin las partes a las que no llega el Estado pero por la parte de arriba. Un claro ejemplo puede observarse en el siguiente grfico en el que aparecen los centros segn titularidad y rea de actuacin. Vemos que el Mercado prcticamente slo opera en Infancia y Mayores y con servicios muy concretos pues, si adems desagregamos por tipos de centros los datos sobre la especializacin son an ms contundentes: las Guarderas junto con las Residencias y las Unidades de estancias diurnas para Mayores estn lideradas por el sector mercantil siendo privadas el 43, el 40, y el 33% de las mismas

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respectivamente(10). Aparte de stos, el sector lucrativo dispone de muy pocos o ningn centro.

Grfico 5.

% CENTROS SEGN TITULARIDAD Y REA DE ACTUACIN

Otros Enf. Mental Drogodep. Migraciones Sin hogar Comunitarios Menores Infancia Discapacidad Mayores 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Pblicos Tercer sector Privados

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Consejera Igualdad y Bienestar Social. Junta de Andaluca, 2004.

Podemos concluir pues, que la distribucin de los centros se ajusta de un modo muy coherente con las lgicas de actuacin de cada uno de los agentes sociales titulares de los mismos, manteniendo an el sector pblico un lugar central en la mayora de las reas; encargndose el Mercado de los espacios que atienden a las demandas solventes y jugando el Tercer Sector un papel fundamental en la atencin a grupos sociales en situacin de grave riesgo o de exclusin, o en reas con una marcada trayectoria asociativa y de auto-ayuda.

TENDENCIAS EN LA GESTIN DE PROGRAMAS DE SERVICIOS SOCIALES COMUNITARIOS

En la Comunidad Autnoma de Andaluca los Servicios Sociales Comunitarios son gestionados por las Diputaciones Provinciales en el caso de los mu(10) Adems es ms que probable que esta tendencia se acente en los prximos aos aumentando el nmero de centros de atencin socioeducativa debido a la ampliacin de escolarizacin de 0 a 3 aos y a las facilidades que para cubrir esta franja se le est dando desde la Junta de Andaluca al sector privado. Un ejemplo es permitir que concurra a la convocatoria de subvenciones institucionales, no slo en la modalidad de programas sino tambin en la de equipamiento, reforma y construccin de centros de atencin socioeducativa para menores de 3 aos.

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nicipios de menos de 20.000 habitantes y por los propios Ayuntamientos en los casos de ms poblacin. La tendencia a la externalizacin de servicios por parte de la administracin pblica tambin se manifiesta en el nivel comunitario de los Servicios Sociales si bien, de un modo ms matizado que en el caso del especializado. A pesar de que la titularidad de estos servicios es pblica y de que la orientacin de la poltica social de la Junta de Andaluca es, como hemos indicado ms arriba, que al menos en este nivel sigan siendo fundamentalmente pblicos, como decimos, hemos podido observar que diversos programas, sobre todo los que tenan en principio mayor vocacin universalista y que estn actualmente ms normalizados y con mayores posibilidades de generalizarse, son gestionados tanto por procedimientos mixtos como enteramente por la iniciativa social o privada. Tomando como referencia los datos que nos han facilitado las entidades andaluzas de la administracin local que desarrollan competencias en el mbito de los servicios sociales comunitarios en Andaluca(11), los casos paradigmticos de externalizacin de la gestin son el Servicio de Ayuda a Domicilio (en adelante, SAD) y la teleasistencia. Si bien la administracin pblica es la que contina realizando la recepcin, tramitacin de las demandas, valoracin y planteamiento de la intervencin, la prestacin de los servicios en s mismos al ciudadano es desempeada de un modo muy significativo por otras entidades. Para el caso del SAD la gestin pblica sigue siendo mayoritaria (el 56% de las entidades que facilitaron datos), las empresas privadas tienen un destacado papel (30%) por encima del de la iniciativa social, situndose sta en torno a un 12%). Si nos referimos al servicio de teleasistencia la distribucin de la gestin se reparte prcticamente a partes iguales entre la iniciativa pblica, privada y social destacando en este sector la posicin predominante de Cruz Roja. Respecto de los centros de transentes o albergues de inmigrantes vinculados a la administracin local, siguiendo la pauta que ya observbamos en el anlisis general de los centros de servicios sociales del apartado anterior, el Tercer Sector y concretamente, Critas y las congregaciones y fundaciones religiosas, desarrollan un papel protagonista.
(11) Para obtener estos datos hemos solicitado informacin por escrito sobre el tipo de gestin que siguen para el desarrollo de los programas comunitarios a las 69 entidades que tienen competencias sobre el tema en Andaluca, esto es: los ayuntamientos de ms de 20.000 habitantes y las 8 diputaciones provinciales. Hemos recibido respuesta de 32 entidades locales; si bien las diputaciones provinciales engloban una cantidad importante de municipios, no obstante estos datos habrn de entenderse como tendencias y leerse con cierta precaucin sobre su representatividad.

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Para otros programas que se llevan a cabo desde los servicios sociales Comunitarios, como pueden ser los de ocupacin de ocio y tiempo libre de menores o mayores, o los de dinamizacin y sensibilizacin social, tambin se consolida la tendencia a contratar o conveniar con la iniciativa social y privada a partes iguales (especialmente las actividades ldico-formativas como talleres, cursos, campamentos) explicitndose en algunos casos desde la propia administracin, la conveniencia de que as sea fundamentada en el ahorro de costes o por ser actividades difcil o ms costosamente funcionarizables(12). En este sentido es evidente que al no contemplarse generalmente en las convocatorias y en la toma de decisiones otros criterios no econmicos, no se est primando la gestin por parte del Tercer Sector sobre el mercantil ni se est recurriendo a l por los valores aadidos que pudiese aportar en trminos de participacin social y desarrollo asociativo que, si bien es un valor interesante para los servicios especializados es vertebral para el nivel comunitario. El resultado es, segn lo que hemos observado en las investigaciones que hemos desarrollado sobre este tema (Espadas, 2006), que en muchos casos hay una enorme desconexin cuando no incoherencia entre los objetivos generales que persiguen los distintos programas comunitarios (incluso los de planes integrales para el desarrollo local) y los procedimientos que se siguen para su implementacin. Llegndose incluso a la ineficacia econmica ya que se ahorran recursos econmicos en un programa pero luego se destinan (cuando se destinan) a otro para el fomento y desarrollo de un tejido social, asociacionismo y voluntariado (programas de Cooperacin Social de los propios Comunitarios) que luego no puede tomar parte en los programas que se desarrollan en su propio entorno. El resultado en muchos municipios es el aumento de la gestin privada que, por regla general y a falta de unas exigencias por parte de la administracin sobre condiciones laborales, puede competir en posiciones ms ventajosas que el Tercer Sector. A su vez, aunque no sea el objeto central de este artculo, s queremos al menos apuntar muy brevemente una de las repercusiones ms preocupantes que, a nuestro juicio, este modelo est teniendo sobre el Sistema Pblico de Servicios Sociales. Respecto de ste (salvando interesantes experiencias muy positivas de coordinacin y co-gestin de servicios), el actual modelo viene
(12) Es significativo a este respecto las informaciones de responsables del sistema pblico de servicios sociales que hemos entrevistado y que citamos textualmente: Un 85% de las actividades con Mayores las tenemos externalizadas a travs de un contrato mayor con una entidad con nimo de lucro (p. ej., estimulacin de la memoria, taller de informtica, de tai-chi); sale mucho ms barato hacerlo as pues como las actividades se desarrollan en toda la provincia sale ms barato que lo haga una empresa privada que paga ms barato a quien contrata; por ejemplo nosotros tenemos que pagarles los desplazamientos a tantas Pts. / Km. Lo ideal sera que los desarrollasen pequeas entidades locales de cada municipio pero eso es muy difcil, adems hay ciertas actividades como un taller de informtica que no importa que las haga una empresa (E3).

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consumiendo una cantidad importante de recursos de un sistema ya de por si precario que no siempre se traduce en una mayor efectividad en la cobertura de los derechos de las personas. As, se est propiciando la aparicin de dobles y triples redes de atencin social, de muy diversa titularidad, a menudo segmentadas y con dificultades de coordinacin, que dificultan tanto la participacin y el control por parte de los ciudadanos como la identificacin institucional y la consolidacin del sistema publico de Servicios Sociales como uno de los pilares del bienestar.

SUBVENCIONES INSTITUCIONALES AL TERCER SECTOR

La financiacin es un tema clave ya que est condicionando mltiples aspectos de las entidades del Tercer sector. Desde el punto de vista del ejercicio de la doble funcionalidad del Tercer Sector (expresiva y asistencial-gestora), podemos destacar que el Tercer Sector ha entrado en un crculo vicioso (o ms bien una espiral pues en el proceso van cambiando las funciones y la estructura de la organizacin) en el que la necesidad de encontrar fuentes de financiacin estables, le est orientando hacia la gestin de servicios, acortando su funcin poltica como cauce de expresin y participacin social. Hoy por hoy la financiacin pblica sigue siendo la fuente principal de financiacin del Tercer Sector: el 85% de las asociaciones y el 69% de las fundaciones reciben financiacin pblica siendo sta, en el caso de muchas de ellas, su principal fuente de ingresos (Prez Daz y Lpez, 2003: 268). Las transferencias financieras de la administracin pblica al Tercer Sector tienen muy diversas procedencias y se desarrollan a travs de diferentes mecanismos: subvenciones, convenios y conciertos procedentes, a su vez, de las distintas administraciones pblicas y dentro de cada una de ellas tambin de diferentes reas tcnicas. Pero una de las fuentes ms importantes de financiacin pblica al Tercer Sector de Accin Social son las subvenciones. Este mecanismo que ha sido el principal durante la ltima dcada y an hoy contina sindolo, a pesar de las numerosas crticas que recibe desde todos los sectores por las profundas consecuencias que, como hemos dicho, est teniendo sobre las organizaciones del Tercer Sector. Prcticamente todas las entidades territoriales de las administraciones pblicas y dentro de stas varias reas administrativas, tienen algn tipo de subvencin para entidades sin nimo de lucro destacando las destinadas a la accin social. An siendo muy interesante conocer la cuanta total en concepto de subvenciones, esto sobrepasara con mucho los objetivos de este trabajo.

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Por ello, nos hemos limitado a presentar como un ejemplo si bien muy significativo de las distintas subvenciones para desarrollo de programas, los datos correspondientes a la convocatoria de Ayudas del Ministerio de Asuntos Sociales con cargo a la asignacin tributaria del 0,52% del IRPF para Andaluca y que pasamos a analizar a continuacin. Distribucin para Andaluca de las subvenciones del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales con cargo al 0,52% del IRPF (13) Como sabemos, las subvenciones con cargo a la asignacin tributaria del 0,52% del IRPF se vienen realizando con carcter anual desde 1989. Cada convocatoria define los programas de inters y seala las prioridades que se tendrn en cuenta, as como los requisitos para poder optar a las subvenciones. La convocatoria del 2004 para el conjunto de Espaa concedi un total de 94.940.540 euros distribuidos en 831 programas de 316 entidades. Si desglosamos los resultados, la cuanta de las subvenciones para la Comunidad Autnoma de Andaluca asciende a un total de 13.674.568 euros (ms de 2.275 millones de ptas.) distribuidos entre 98 entidades y 215 programas. Segn las prioridades fijadas para ese ao, las ayudas se han distribuido de un modo muy desigual entre las doce reas de actuacin delimitadas, ya que dos de ellas (las destinadas a programas para Mayores y para Personas con Discapacidad) concentran ms de la mitad de la cuanta total (30,12% y 23,73% respectivamente). Para el resto de reas las ayudas oscilan entre el 10% del total en programas para Migrantes, asilo y refugio y el 1% para Mujeres. Desde el punto de vista de las entidades que han recibido subvenciones en Andaluca, tambin el reparto est muy desequilibrado. De las 98 entidades que han recibido subvenciones slo diez superan los 300.000 euros y de ellas slo cuatro, los 600.000. Al igual que para el conjunto de Espaa, destacan Cruz Roja, que recibe el 23,6% del total (3.230.601 euros) y Critas el 10,9% (1.494.221 euros). Las ocho organizaciones restantes que reciben ms de 300.000 euros, son tambin de gran tamao pues excepto dos, son Federaciones o Confederaciones de asociaciones. As pues, las grandes entidades son las que se benefician de un modo ms significativo, tanto por la cuanta de las subvenciones por programas como por el nmero de programas subvencionados. Como contrapunto, la mayora de los programas de las 88 entidades restantes recibe entre 2.000 y 100.000 euros, y muchas de ellas slo tienen un programa subvencionado. As, diez organizaciones concentran ms del 60,6% de las subvenciones y 88 el 39,4% restante.
(13) Datos referidos a la convocatoria 2004.

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Especialmente significativo desde el punto de vista de la concentracin de ayudas en muy pocas organizaciones, es el caso de las subvenciones concedidas para programas destinados a Mayores, que adems de ser el rea de actuacin que recibe como ya hemos visto la mayor cantidad, sta se distribuye fundamentalmente entre tres organizaciones: Cruz Roja, Critas y FOAM. Juntas suman el 76% de todas las ayudas destinadas a esa categora. Ms significativo es an el caso de Cruz Roja que slo para sus programas de Mayores acumula ya casi el 40% de este rea de atencin y el 12% del total de ayudas de la convocatoria de 2004 concedidas para Andaluca.

Tabla 1.

SUBVENCIONES IRPF, 2004. RANKING DE ENTIDADES EN ANDALUCA

ENTIDAD

CUANTA

CRUZ ROJA CRITAS FUNDACIN JUAN CIUDAD CONF. ASOCIACIONES MINUSVLIDOS FSICOS FOAM CONF. ORGANIZ. PARLISIS CEREBRAL CONF. ORG. DISCAPACIDAD INTELECTUAL FED. DE RESIDENCIAS Y SERV. A MAYORES PROYECTO HOMBRE UNIN ROMAN

3.230.601 1.494.221 668.000 636.000 537.000 419.000 380.000 378.000 311.944 292.215

23,6 10,9 4,9 4,6 3,9 3 2,7 2,7 2,2 2,1

FUENTE: Elaboracin propia con datos de la Subdireccin General de ONG y Subvenciones del MTAS.

Como sealamos al principio de este epgrafe, una de las fuentes ms importante de financiacin pblica del Tercer Sector es la que recibe a travs de la convocatoria del 0,52% pero adems, y segn los datos resultantes del anlisis de entidades de dicha convocatoria, el peso que el total de subvenciones de distinta procedencia tiene sobre la financiacin del Tercer Sector es muy significativo. A excepcin de las dos entidades singulares que reciben ms subvenciones en Andaluca (Cruz Roja y Critas) y FOAM (que tiene importantes ingresos por gestin propia de servicios), las restantes funcionan prcticamente gracias a las subvenciones pblicas por lo que su dependencia de la admi-

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nistracin es absoluta como muestran los datos sobre las diez entidades que recibieron mayor cuanta en esta convocatoria(14).

Tabla 2. % SUBVENCIONES SOBRE EL PRESUPUESTO DE LA ENTIDAD (mbito nacional)

ENTIDAD %

CRUZ ROJA CRITAS FUNDACIN JUAN CIUDAD CONF. ASOC. MINUSVLIDOS FSICOS FOAM CONF. ORGANIZ. PARLISIS CEREBRAL CONF. ORG. DISCAPACIDAD. INTELECTUAL FED. DE RESIDENCIAS Y SERV. A MAYORES PROYECTO HOMBRE UNIN ROMAN

39,3 46,2 64,3 93,6 19,8 77,2 64,7 72,9 73,0 86,0

FUENTE: Elaboracin propia con datos de Quin es quin? Convocatoria 2004. MTAS. Madrid.

Como ya hemos indicado, cada convocatoria del 0,52% marca las lneas prioritarias susceptibles de recibir subvenciones, no slo en cuanto a reas de actuacin se refiere, sino tambin en lo referente al tipo de organizacin, modelo de gestin, etc. Por tanto, al ser sta una de las fuentes de financiacin fundamentales del Tercer Sector este est tendiendo mayoritariamente en los ltimos aos a adaptar su estructura organizativa, prioridades y estrategias de intervencin a las marcadas desde la administracin. De este modo podemos afirmar que la propia Administracin Pblica est modelando en funcin de su poltica social la orientacin de la intervencin y
(14) Los datos que presentamos en este apartado proceden de los publicados por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales referidos a la convocatoria de 2004 aunque elaborados sobre los presupuestos de las entidades del 2003. No obstante queremos dejar constancia de que estas cifras no siempre son coincidentes con las que publican algunas de las instituciones implicadas (vase, p. ej. Memoria de Critas 2003 y 2004 en las que los porcentajes de financiacin para el mbito nacional de esta entidad varan, siendo para el ao 2003 de 38% financiacin pblica y 62% privada y para el 2004, 39,4 y 60,6%). En este sentido queremos subrayar de nuevo la complejidad que supone realizar anlisis cuantitativos precisos sobre estos aspectos al no haber homogeneidad en los datos que presentan las distintas fuentes.

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el modelo organizativo del Tercer Sector(15). As, por ejemplo, el aumento reciente de la federacin o confederacin de asociaciones no es slo ni siempre, una iniciativa propia del Tercer Sector fruto de un proceso de reflexin y anlisis interno sobre las ventajas de este modelo, sino que en muchos casos es una estrategia podramos decir de supervivencia o ya casi un requisito, para optar con ciertas garantas a este tipo de subvenciones. Otro ejemplo es la concentracin de solicitudes en las reas de Mayores y Discapacidades que, siendo evidentemente hoy en da grupos sociales con una amplia demanda de programas son, no obstante, los que ya cuentan con mayor atencin dentro del Sistema Pblico de Servicios Sociales. As mismo, la convocatoria de 2004 ha valorado de manera especial otros aspectos que igualmente condicionan las lneas prioritarias de trabajo de las distintas entidades, a saber: el desarrollo de sistemas de evaluacin y control de calidad, el trabajo en red, la formacin del voluntariado o la implicacin en los programas de diversos actores tanto pblicos como privados. Por todo ello, vemos cmo una parte muy importante de las preocupaciones y actividades del Tercer Sector de Accin Social se est orientando hacia estos temas, ms que por criterios fundamentados en un anlisis propio de sus necesidades o de sus puntos dbiles, por adaptarse con urgencia al modelo que cada administracin pblica entiende como apropiado. Adems, a esto habra que aadir que una gran parte de la formacin y apoyo tcnico necesario para desarrollar estos temas tambin procede directa o indirectamente de la administracin. Por ejemplo: la formacin en temas de voluntariado, gestin de la calidad o sobre el trabajo en red de muchas organizaciones, est siendo llevada a cabo por las agencias pblicas o por otras entidades prximas creadas had hoc, cuyas perspectivas y contenidos han de ser lgicamente funcionales al modelo de Tercer Sector que plantea la Administracin. Por otra parte, si el objetivo inicial de las subvenciones a programas era responder a las necesidades de los ciudadanos introduciendo mayor cercana, flexibilidad y participacin en las polticas pblicas a travs de la colaboracin de la iniciativa social en el desarrollo de determinados programas, stas han pasado a tener como finalidad de hecho el sostenimiento de las organizaciones ya que, an continuando la vinculacin necesaria a un proyecto para su concesin ste, en s mismo, ha pasado a un segundo plano.

(15) Otro ejemplo claro, al margen de las convocatorias de subvenciones, podemos encontrarlo en los documentos publicados por la Junta de Andaluca sobre el Pacto por el Bienestar Social a los que nos hemos referido anteriormente; en este documento se recoge la necesidad de incentivar a las entidades no lucrativas para que se transformen en empresas de economa social o puedan crearlas, con el fin de cumplir las directrices europeas de adaptacin a las exigencias del mercado respecto de los servicios que se vayan a prestar (Memoria Pacto por el Bienestar Social desde Andaluca, pg. 21).

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En definitiva, las subvenciones institucionales son una pieza clave para entender la situacin actual. Adems de ser la fuente principal de financiacin pblica al Tercer Sector suponiendo un porcentaje muy elevado sobre los presupuestos de la iniciativa social, son tambin el mecanismo mayoritario para la gestin de servicios pblicos por el Tercer Sector, frente a otras frmulas ms estables como los convenios y conciertos. Desde nuestro punto de vista, el aspecto ms problemtico del modelo actual no es la dependencia financiera pblica (lgica por otra parte ya que los programas que desarrollan son mayoritariamente de responsabilidad pblica) sino el modo en que la financiacin est siendo gestionada. En ese sentido, la actividad de una parte muy importante de las entidades del Tercer Sector est marcada por un modelo que muestra serias deficiencias (inestabilidad, falta de mecanismos rigurosos de control ms all del econmico, dificultades de coordinacin y evaluacin, multiplicidad de trmites administrativos, ) que se traduce en demasiados casos en dependencia y clientelismo, tal y como se reconoce y se evidencia tanto desde el Tercer Sector como desde las propias administraciones pblicas (vase Espadas, 2006:167-179). En definitiva constituye un condicionante importante respecto de la organizacin y las prcticas de las entidades y, en ltima instancia, dificulta la ya de por si complicada tarea de la construccin de una identidad autodefinida desde el propio Tercer Sector.

REFLEXIONES FINALES: DE LA GESTIN SUBVENCIONADA A LA DEFINICIN PARTICIPATIVA DE LAS POLTICAS SOCIALES

A travs de los datos cuantitativos se evidencia que el Tercer Sector de accin social desarrolla actualmente un papel muy destacado en la gestin de las polticas pblicas y concretamente su peso en el contexto de los Servicios Sociales es indiscutible e ilustrativo de la tendencia a la externalizacin de la gestin de servicios pblicos. Esta tendencia, que ya se observaba a principio de los 90 como apuntaban en su momento los estudios sobre el tema (R. Cabrero y Monserrat, 1996), se ha consolidado en la actualidad segn las ltimas investigaciones para el conjunto de Espaa (R. Cabrero, 2003). A partir de los datos presentados vemos que en Andaluca, siguiendo las lneas de la poltica social dominante, la externalizacin de servicios se ha consolidado a travs de diferentes medidas como son: el tipo de gestin elegida para desarrollar los servicios contemplados en el Plan de Apoyo a la Familias Andaluzas, la ampliacin de la contratacin externa de actividades en los Servicios Sociales Comunitarios o el concierto de centros en caso de los especiali-

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zados. Adems es previsible que se ample todava ms en un futuro muy cercano si se opta por esta misma lnea de gestin para desarrollar los servicios que contempla la Ley de Autonoma Personal y Apoyo a la Dependencia. As, podemos afirmar para el caso de Andaluca, que la funcin de produccin de servicios por parte del Tercer Sector de accin social es cuantitativamente cada vez ms importante pero a su vez, su papel en el desarrollo de la poltica de bienestar social presenta ciertas ambivalencias que ya hoy son motivo de reflexin y que abren interrogantes sobre su futura identidad y sus modos de articulacin. Brevemente apuntamos a continuacin algunas de nuestras reflexiones en ese sentido. Por una parte, el crecimiento de la funcin asistencial y de produccin de servicios del Tercer Sector en un contexto de creciente competencia y de mercantilizacin de los servicios, le est orientando a adoptar modelos organizativos similares al empresarial lucrativo cuyas estrategias entran, en muchos casos, en contradiccin con los valores y motivaciones que algunas entidades defienden. As por ejemplo la necesidad de la profesionalizacin, la super-especializacin, la competitividad y la flexibilidad laboral que exige el mercado, derivan en dispositivos muy tcnicos que propician una configuracin jerrquica y tecnocrtica de las organizaciones, encontrando stas serias dificultades para desarrollar estructuras horizontales y modos de organizacin del trabajo y de produccin de decisiones democrticos. Todo esto supone una serie de cambios muy profundos en la cultura organizativa del Tercer Sector que dificultan y dejan en un segundo plano el desarrollo de su funcin de participacin social, tal y como se evidencia en diferentes investigaciones sobre el tema (Rodrguez Cabrero, 2003; Fundacin Esplai, 2002; Espadas, 2006). As, respecto de la participacin interna de las entidades, existen serios problemas de implicacin real y efectiva de los socios y voluntarios. La toma de decisiones tiende a centralizarse y es complicada la renovacin en los cargos. En demasiados casos existe una relacin recprocamente utilitarista cuando no una notoria desconexin con las bases sociales, voluntarios, comunidad y afectados (participacin como receptores o usuarios de servicios ms que como parte de la organizacin), lo que repercute negativamente en la funcin de dinamizacin comunitaria, de desarrollo del tejido social y de deteccin y expresin de las necesidades de los ciudadanos. Por otra parte las relaciones de dependencia de diverso tipo con las administraciones pblicas y la falta de compromiso real de stas con la participacin social debilita el papel de los cauces de participacin existentes (rganos de participacin, consejos de bienestar social). En este sentido se corre el peligro de inoperancia de tales cauces o de ejercer stos como rganos de defen-

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sa de intereses corporativos ms que del inters social general, quedando prcticamente inhabilitada una va fundamental de participacin de los ciudadanos en las polticas pblicas. En definitiva, a pesar de que aumenta la participacin del Tercer Sector en la gestin de servicios, no lo hace al mismo ritmo su incidencia en la toma de decisiones y en el diseo de la poltica social. Desde nuestro punto de vista, el actual modelo de gestin de servicios pblicos y los mecanismos de financiacin pblica al Tercer Sector estn teniendo unas repercusiones muy considerables sobre la organizacin y las prcticas de las entidades de ste. A nuestro entender, el complejo contexto de reestructuracin del Estado de Bienestar puede devenir en una orientacin del Tercer Sector basada en una concepcin asistencial, ya sea en su vertiente voluntarista-caritativista y amateur o en la versin gestionista orientada hacia el estilo y cultura organizativa empresarial. Pero de ser as, en cualquiera de los dos casos estaramos hablando de un Tercer Sector ms centrado en prestar servicios que en profundizar en el desarrollo de la participacin, la vertebracin del tejido social y el desarrollo social. De ah que algunos autores (Alonso y Jerez, 1997) hablen de la necesidad de una repolitizacin vertebrndose ste en torno a estas otras funciones expresivo-polticas que puedan efectivamente contribuir a paliar los dficit de participacin y de legitimacin del modelo de Estado de Bienestar. Desde nuestro punto de vista esto podra materializarse en la idea de pasar de la gestin subvencionada de proyectos, a la definicin participativa de las polticas sociales, mediante el establecimiento de unas nuevas relaciones con el Estado. Por todo lo anterior, a nuestro entender, una de las principales contribuciones del Tercer Sector de accin social en la reestructuracin del Estado de Bienestar, se centrara en aumentar su poder de decisin y de influencia en relacin con otros actores sociales y concretamente, en reforzar su funcin de cvico-poltica. Esto, desde el punto de vista de la dimensin participativa, requerira al menos: Desarrollar cauces participativos reales de funcionamiento interno en las organizaciones. Planteamiento de la participacin de manera procesual (no puntual) tanto en el interior de las organizaciones como en sus relaciones con el entorno. Fortalecer su base asociativa real y conectar e incluir a los propios afectados por los problemas que persiguen solucionar, para constituirse como verdaderos interlocutores de los ciudadanos ante la administracin.

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Fomentar un trabajo de ms amplio alcance con el sistema pblico mediante procesos conjuntos de toma de decisiones y de desarrollo de proyectos en un sentido amplio y estable (no slo en la gestin de los mismos). Contribuir a una reactivacin del funcionamiento de los cauces de participacin existentes en el mbito de los servicios sociales para que sirvan como mecanismos de coordinacin, planificacin, evaluacin y control ciudadano. En definitiva se tratara de establecer otro modelo de relacin con las administraciones pblicas no basado en la dependencia, en la subsidiariedad y en la mera gestin de servicios sino en la complementariedad y en el derecho a tomar parte en la definicin de las polticas mediante formas de accin colectiva, esto es: no solo como usuarios o como profesionales sino como ciudadanos. Un modelo fundamentado en la cooperacin y la coordinacin y en el compromiso compartido con el proyecto de que se trate y con el entorno en el que se desarrolle. Un modelo que tenga como sustrato unos valores, tambin compartidos por ambos sectores, basados en la defensa de los derechos sociales y la mejora de la autonoma y de las condiciones de vida de las personas.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

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