EL LUGAR DE AMRiCA DEL SUR EN LA PoLTiCA EXTERNA BRASiLEA

MARiA REGiNA SoARES DE LiMA 9

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De LA MODeRNIDAD POLTICA Y ReGIONAL De

BRASIL; PReSeNTA ReFLeXIONeS SObRe eL

PROCeSO De FORMACIN De UNA IDeNTIDAD LATINOAMeRICANA; AbORDA LAS INNOVACIONeS POLTICAS eN AMRICA DeL

SUR, eL CONCePTO De

INTeGRACIN FSICA Y PRODUCTIVA eN LA ReGIN Y LOS DeSAFOS PLANTeADOS POR LA PeRSPeCTIVA De INTeGRACIN eNTRe PASeS A MeDIANO Y LARGO PLAZO.

on vasta extensin territorial, Brasil comparte fronteras con prcticamente todos los pases sudamericanos, exceptuando solamente a Ecuador y Chile. La combinacin

de una proximidad geogrfica inevitable con la asimetra del tamao del pas frente a los dems acab generando un sndrome de desconfianza entre Brasil y los pases de la regin, alimentada por las diferencias de idioma, trayectorias sociopolticas y base cultural. Un reflejo de esta desconfianza mutua es el lugar de la regin en las tradiciones de la poltica externa brasilea moderna. Brasil experiment dos modelos de poltica exterior en el siglo XX: el de la relacin especial con la potencia dominante y el de la bsqueda de autonoma con relacin a la estructura de poder internacional. Sin embargo, incluso en los momentos en que predomin el sesgo autonomista y la diversificacin de socios polticos y econmicos, el movimiento capaz de propiciar equilibrio frente a la potencia global fue buscado primordialmente fuera de la regin, exceptun11

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EL TeXTO TRAZA UN PeRFIL De LA TRAYeCTORIA

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dose algunos perodos de la historia republicana, ocasiones asociadas con la vigencia del Estado de derecho. En el pasado predomin la desconfianza recproca, un legado importante que influenci la poltica externa en gran parte del siglo XX. Actualmente estn siendo gestados los cambios e innovaciones en los paradigmas tradicionales de la insercin regional. El futuro reserva algunos desafos para profundizar la insercin regional de Brasil.

La DEsCoNfiaNZa EN EL PasaDo
Regiones son realidades geogrficas y sociales. La geografa impone una determinacin fsica, la permanencia y la imposibilidad de salida, sta ltima posible en las relaciones sociales. Pero son las interacciones entre agentes histricos las que definen si esta permanencia ser conflictiva, indiferente o cooperativa. Tal como lo anticip el General De Gaulle, mucho antes de las teoras discursivas y constructivistas de la actualidad, es necesario hacer poltica de su geografa. Slo recientemente se puede decir que nuestro pas logr el xito en esta tarea, ya que hasta prcticamente ms de la mitad del siglo XX, la insercin de Brasil en la regin sudamericana fue pautada ms por los dos primeros movimientos que por el ltimo. El regionalismo, como tantos otros procesos sociales, es una trayectoria dependiente. Despus de que es iniciado un curso de accin, resulta difcil modificarlo, la direccin de su evolucin depende tanto de la inercia de los actores involucrados, como de sus acciones intencionales para modificar ese curso de accin o 12 para mantenerlo. Los cambios de rumbo en procesos sociales o instituciones son siempre costosos, prevaleciendo la inercia y el

americana de Brasil. Uno de los principales legados que los imperios espaol y portugus dejaron a sus ex colonias fue la rivalidad que caracteriz la actuacin de ambas potencias coloniales en la Cuenca del Plata e interacciones enrarecidas en el resto de la regin en funcin de factores fsicos y geogrficos. De esta forma, la herencia portuguesa para Brasil al comienzo de su historia como pas independiente fue la rivalidad al Sur y la indiferencia al Norte de la regin. El desarrollo poltico posterior del pas lo alejar an ms de sus vecinos. nico rgimen monrquico en la regin y donde no haba sido abolida la esclavitud, era previsible que la indiferencia se transformase en desconfianza, impulsada un ms por la tambin previsible regionalizacin promovida por Argentina de su rivalidad con Brasil. La consolidacin del orden imperial a partir del Segundo Reinado y la estabilidad conseguida contrastarn con la fragmentacin poltica que se observa en la Amrica espaola. La construccin de esta diferencia por las elites imperiales no slo servir para legitimar la centralizacin del poder poltico en el mbito domstico, sino que ampliar todava ms la distancia entre Brasil y sus vecinos. En la auto-imagen del Brasil monrquico, el pas forma parte del mundo europeo, heredero de sus tradiciones e instituciones en el nuevo mundo mientas que el otro no slo es indiferenciado, sino tambin extrao a la civilizacin: a pesar de ser atrasada, esclavista y distante, dicha monarqua tropical se senta por encima de sus vecinos, a quienes consideraba anrquicos y salvajes.1 La desconfianza era recproca.

Cf. Lus Cludio Villafae G. Santos, A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro, Revista Brasileira de Poltica Internacional, ao 48, No. 2, 2005, P. 186.

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status quo. Esto fue lo que ocurri en el caso de la insercin sud-

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Despus de la independencia de la Amrica espaola, la monarqua brasilea pas a ser percibida como la puerta de ingreso para la interferencia de la Santa Alianza en los destinos de las jvenes repblicas sudamericanas, percepcin que serva como elemento de unin de la deseada unidad hispnica. Tambin en este caso el otro era percibido como una unidad sin fisuras y esa visin legitimaba y serva para los proyectos domsticos de las elites republicanas. De hecho, si la Amrica de Bolvar y de los integracionistas hispanoamericanos no inclua a Brasil, el Brasil imperial tampoco se identificaba con los sudamericanos. La proclamacin de la Repblica, aunque haya insertando a Brasil en la modernidad poltica regional, no necesariamente super las desconfianzas recprocas. El doble legado del temor de la hegemona brasilea y del miedo del aislamiento de los vecinos hispnicos estar presente en las relaciones de Brasil con sus vecinos durante un largo periodo. Sin embargo, la Repblica contribuir con dos innovaciones significativas en la insercin regional brasilea, ambas obras del Barn de Rio Branco. En primer lugar, entre 1903 y 1909, Brasil consolid prcticamente todas sus fronteras, restando solamente un pequeo tramo de frontera con el Paraguay. Aunque en esta tarea, impulsada en el periodo imperial, con base
Ver tambin, de Lus Cludio Villafae G. Santos, O Imprio e as Repblicas do Pacfico: As Relaes do Brasil com Chile, Bolvia, Peru, Equador e Colmbia (18221889). Curitiba, Editora UFPR, 2002 y Brasil entre a Amrica y a Europa: o Imprio e o Interamericanismo (do Congresso do Panam Conferncia de Washington). So Paulo, Editora da UNESP, 2004.  Bolivia (1903); Ecuador (1904);Venezuela (1905); Holanda con relacin al Surinam (1906); Colombia (1907); Per (1909) y Uruguay (1909). En el Imperio fueron delimitadas poco ms de la mitad de las fronteras terrestres y en la gestin Rio Branco el restante 32% del territorio. Solamente el 17% fue obra del periodo Colonial.Ver Demtrio Magnoli, Una ilha chamada Brasil y Francisco y Doratioto, Projeo brasileira na Amrica do Sul, Nossa Histria, ao 3, No. 25. noviembre de 2005.


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arbitraje internacional y el argumento de la fuerza, el xito de esta empresa en el sentido de la defensa de los intereses nacionales entonces definidos tuvo impacto sobre el imaginario poltico de las elites brasileas en el sentido de que consideraban que Brasil era un pas geopolticamente satisfecho, al contrario de sus vecinos de la regin. La solucin del dilema de seguridad, ya al comienzo del siglo XX, redefini para las elites republicanas la amenaza clsica de naturaleza territorial y militar para una de naturaleza econmica, pero cuyo origen estaba fuera de la regin. Excepto en la regin del Plata, en especial las relaciones con Argentina, donde la rivalidad tradicional est tambin presente durante el perodo de modernizacin industrial de ambos pases, para los dems prevaleci desde entonces la desconfianza o la indiferencia. La segunda innovacin importante del Barn de Rio Branco fue la redefinicin de la orientacin del eje de la poltica externa imperial desde Europa hacia los EE.UU. Mucho se ha escrito sobre este cambio y su significado, pero en este ensayo importa detenerse en la innovacin americana y, por lo tanto, regional, y lo que ella represent. No precisamente en el mismo sentido de la idea de Western Hemisphere de Thomas Jefferson, ni tampoco de la visin hispnica de las Amricas. El sentido moderno del eje Brasil-EE.UU. es la nocin de una poltica de equilibrio, tanto con relacin a Europa, como con los vecinos. No haba, por lo tanto, el sentido de incondicionalidad que se atribuy a esta relacin en la post Segunda Guerra en algunos momentos de la vida poltica


La interpretacin clsica de este cambio est en Bradford Burns, The Unwritten Alliance: Rio Branco and the Brazilian-American Relations. New York, Columbia University Press, 1966, ver tambin Rubens Ricupero, Rio Branco: o Brasil no mundo, Rio de Janeiro, Contraponto, 2000.

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en el axioma de las fronteras naturales, Brasil haya combinado el

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nacional. En esta visin estratgica de las Amricas era pertinente la propuesta de un acuerdo uniendo tambin a Argentina y Chile, el Pacto ABC, tal como fue propuesto por Brasil en la primera dcada de la Repblica, como otro eje de equilibrio en la regin y en el Hemisferio. De todos modos, era una visin incompleta de Amrica del Sur, tambin afirmada en el Cono Sur. El perodo posterior a la Segunda Guerra inaugur un nuevo sistema internacional que simultneamente se universaliz con el fin de los colonialismos formales en la periferia y se cerr dentro de la frontera poltico-ideolgica de los dos mundos de la Guerra Fra. Un cambio sistmico de esta dimensin no dejara de tener impacto sobre la insercin regional de Brasil. Amrica del Sur finalmente pasara a integrar el Western Hemisphere ahora redefinido ante la amenaza estratgico-ideolgica representada por el surgimiento de la Unin Sovitica como actor global. Los grados de libertad de Brasil y dems pases sudamericanos se limitaron extremadamente, ya que la incondicionalidad de la alianza occidental interfera en la poltica domstica haciendo fracasar algunos de los intentos de aproximacin poltica en el Cono Sur, tales como las iniciativas de aproximacin Vargas y Pern y, posteriormente, Frondizi y Kubitschek. Curiosamente, incluso cuando estaban en el poder en el Cono Sur los regmenes de seguridad, cuyo origen militar los aliaba en la pugna global contra el peligro comunista, esta misma identificacin no se repeta en el mbito regional. Uno de los momentos ms tensos de las relaciones con Argentina, con reflejos negativos para Brasil en toda regin, fue el conflicto alrededor de la construccin de la hidroelctrica de Itaip, momento de tensin mxima entre los dos pases y auge del poder de nego-

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ciacin paraguayo frente a los dos rivales. Durante la Guerra Fra, este sndrome se manifest ms claramente, definido por Rubens

rica del Sur, en que la aproximacin con los primeros implicaba el alejamiento con los terceros y vice versa. Este periodo se caracteriz por una clara relacin especular entre las respectivas visiones del otro de Argentina y de Brasil. En los momentos en que prevaleci una poltica externa de tipo autonomista en cada uno de ellos, prevaleci la indiferencia o la rivalidad activa entre ambos. En los momentos de relacin especial con la potencia hegemnica, el otro es visto con temor y como una amenaza latente al status quo regional. Tal como fue sealado en un estudio reciente, el paradigma globalista de la poltica externa Argentina defini con una clave de rivalidad sus relaciones con el pas vecino, tanto en la vertiente geopoltica que acenta el desequilibrio entre ambos, como en la vertiente de la teora de la dependencia, donde Brasil es visto como un contra modelo de subordinacin a los EE.UU. Durante el gobierno Menem, cuando la poltica asumi una orientacin de aquiescencia pragmtica con los EE.UU., el vecino era visto como polticamente incorrecto, como un pas revisionista y fuente de riesgo e inestabilidad para Argentina en materia econmica. Paradjicamente, sin embargo, el periodo de post Segunda Guerra propici condiciones favorables para que el pas finalmente se asumiera como latinoamericano. De acuerdo con un estudio


Ver Rubens Ricupero, O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 anos de uma relao triangular, in J. A. G. Albuquerque (ed.), Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira (1930-1990), So Paulo, Cultura Editores Associados, 1996, pp. 37-60 e Luiz Alberto Moniz Bandeira, Conflito e Integrao na Amrica do Sul - Brasil, Argentina e Estados Unidos (da Trplice Aliana ao Mercosul 18702003). Rio de Janeiro, Editora Revan, 2003.  Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian, El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2003, pp. 30-59.

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Ricupero, de la triangulacin involucrando a EE.UU., Brasil y Am-

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reciente, recin a partir de la constitucin de la Cepal y de las propuestas que oriundas de la misma, se fue creando una identidad regional brasilea. Aunque uno de los efectos del sistema de la Guerra Fra haya sido encerrar a la regin en la esfera de la alianza occidental, la bipolaridad estratgico-militar y la existencia de una contestacin real al Occidente crearon espacios para que pudiese florecer una agenda de desarrollo cuya principal caracterstica era la definicin de la pertenencia no al Occidente o al Oriente, sino como pas en vas de desarrollo con muchos elementos comunes entre s, a pesar de su inclusin en diferentes reas geogrficas y sistemas de influencia. La creacin de un sistema multilateral universal, en que las Naciones Unidas son el elemento ms importante, ha permitido a los nuevos influyentes, sin recursos convencionales militares y econmicos, el ejercicio de un meta-poder. En este nuevo ambiente, la Cepal desempear un rol relevante en la constitucin de una identidad latinoamericana con base exclusiva en el grado del desarrollo relativo de cada uno de sus participantes y de su insercin subordinada dentro de la estructura de la economa mundial. Viniendo simultneamente desde afuera y adentro de la regin, la propuesta cepalina no slo ofreci un puente para la construccin de una identidad regional brasilea, sino que se articul perfectamente con la definicin econmica responsable del consenso domstico alrededor de los objetivos desarrollistas de la poltica externa brasilea. Naturalmente esta aproximacin
Para un anlisis de la evolucin de la identidad sudamericana de Brasil, ver Lus Cludio Villafae G. Santos, A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro.  El concepto de meta-poder propiciado a los pases en vas de desarrollo por la existencia de un esquema multilateral fue desarrollado por Stephen Krasner, Structural Conflict: The Third World against Global Liberalism. Berkeley, University of California Press, 1985


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dentro de la regin, especialmente la convivencia entre regmenes autoritarios al Sur y competitivos al Norte de Amrica del Sur y Central, as como la rivalidad entre los regmenes militares de Argentina y Brasil.

La CoNsTruCCiN EN EL PrEsENTE
El final del siglo XX fue sacudido por transformaciones cuyos efectos sistmicos no podran dejar de tener influencia en el pas y la regin. Paralelamente con el fin de la Guerra Fra, tambin sucedieron cambios regionales y domsticos, siendo las ms importantes el retorno de la democracia a la regin y la crisis del modelo de desarrollo orientado hacia adentro que haba presidido la modernizacin industrial de Brasil desde mediados del siglo XX. Pero como no poda dejar de ser, la puerta para el retorno brasileo a la regin fue el fin del contencioso con la Argentina y el inicio de un amplio proyecto de cooperacin con ese pas que tuvo su punto de partida en el ao 1986 con el establecimiento del Programa de Cooperacin entre Brasil y Argentina. Con este movimiento, el gobierno Sarney cambi el punto focal de esa relacin, pasando del conflicto a la cooperacin, dando inicio a un proceso de aproximacin que redundara en la constitucin del Mercosur en 1991. En este cambio de foco, fue crucial la firma de los acuerdos de salvaguardias nucleares, que solucionaron el dilema de seguridad argentino con relacin a las as percibidas intenciones hegemnicas brasileas en la regin del Plata. Otra garanta ofrecida por Brasil fue la inclusin de la renuncia a las armas nucleares en la Constitucin democrtica de 1988, as como la constitucionalizacin del compromiso con la 19

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no ha dejado de reflejar algunas de las contradicciones existentes

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integracin regional, mediante la elaboracin de un prrafo especfico en tal sentido. En el mbito de las iniciativas diplomticas, otros pasos importantes en la reiteracin del compromiso con la integracin regional, adems de la constitucin del Mercosur, fueron: la propuesta de la constitucin de la ALCSA, en el gobierno de Itamar Franco, en contrapunto a la propuesta de la formacin del ALCA; el lanzamiento de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Sudamericana, IIRSA, durante el gobierno Cardoso y, finalmente, la constitucin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, uniendo al Mercosur y la Comunidad Andina y la propia definicin de la poltica sudamericana como estratgica para el pas, en el gobierno Lula. La constitucin del Mercosur fue la clave para que la integracin se fijara en el imaginario de las elites, ya que su componente econmico y comercial legitimaba este paso de la poltica externa frente a los sectores econmicos privados, siempre reticentes con polticas de prestigio cuando se trata de pases en vas de desarrollo, ya que el reconocimiento del prestigio brasileo frente a los desarrollados es siempre bienvenido. El ingreso de Mxico al TLCAN fue percibido como una prdida de ese pas para la coalicin latinoamericana e inductora del refuerzo de la identidad sudamericana. Este evento se aadi a la creacin del Mercosur en el fortalecimiento de un modelo regionalista en la poltica externa tanto como impulso defensivo frente a los cambios econmicos en curso y al fortalecimiento de los regionalismos en el mbito mundial, o como movimiento ofensivo capaz de aumentar el poder de negociacin internacional. Pero el carcter indito est en el hecho de que este movimiento propi-

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ciador de equilibrio estuviera localizado en el mbito regional.

un modelo linear en funcin de diversos componentes domsticos que inciden sobre esta relacin, influenciando la relacin bilateral, independientemente de las voluntades gubernamentales. De hecho, cuanto ms densas econmicamente se volvieron estas relaciones ms instancias conflictivas fueron generadas. Esto es normal en cualquier experiencia de integracin comercial en la medida en que la profundizacin de la ltima requiere la creacin de mecanismos institucionales con mayor grado de supranacionalidad capaces de dirimir divergencias naturales entre sectores perdedores y ganadores. Infelizmente, la imposibilidad de superar las objeciones basadas en concepciones de soberana dificult el proceso de institucionalizacin del Mercosur y la creacin de normas supranacionales. Pero nunca fue tan denso y amplio el espectro cooperativo de las relaciones Brasil-Argentina, incluso en el campo militar, hecho impensable algunos aos atrs. Aun cuando no se haya evolucionado hacia la creacin de hecho de un mercado comn, el aparato institucional creado y, ms importante, el cambio cognitivo operado en ambos pases hacen que sea casi impensable que pueda ocurrir un retroceso a lo que eran estas relaciones hacia fines de los aos sesenta y mediados de los setenta del siglo pasado. El gobierno Lula defini a Amrica del Sur como punto de partida para una nueva insercin de Brasil en el sistema internacional. En esta concepcin de poltica externa no se trata de disminuir el nfasis sobre el Mercosur, en funcin de una preferencia regional ms amplia. Al contrario, el fortalecimiento regional pasa por la reconstruccin del primero y de su ampliacin en direccin


Celso Amorim, Poltica externa do governo Lula: os primeiros dois anos, Anlise de Conjuntura OPSA, no. 4, maro de 2005.

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Naturalmente, las relaciones con la Argentina nunca seguirn

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a Chile y la Comunidad Andina. Es as que la poltica sudamericana del gobierno Lula se diferencia de las anteriores en el sentido de subrayar no slo el componente econmico, comercial, sino principalmente el mbito poltico, exactamente por los elementos inditos que abarca. Por un lado, se trata de construir capacidad colectiva de influencia en las negociaciones internacionales, as como en la elaboracin de las normas globales y regionales con miras a hacerlas ms permeables a los intereses de los pases del Sur. Este movimiento revela, al mismo tiempo, una visin del sistema internacional con aspectos multipolares o, por lo menos, con potencial para brechas en una estructura que se reconoce tambin unipolar y la importancia conferida al esquema multilateral de las normas y de los regmenes internacionales. Por otro lado, de cooperar para la solucin de crisis polticas en los pases vecinos que puedan eventualmente incentivar acciones unilaterales de los Estados Unidos. En el primer caso, el principal instrumento que Brasil puede ofrecer es la coordinacin de la accin colectiva de los pases sudamericanos en las arenas multilaterales globales y regionales; en el segundo, colocar a disposicin sus buenos oficios en la mediacin de eventuales situaciones de conflicto dentro y entre los pases sudamericanos, tal como sucedi en la formacin del Grupo de Amigos de Venezuela, al comienzo del gobierno Lula, en la mediacin ofrecida en el conflicto entre aquel pas y Colombia y en ocasin de las crisis de Ecuador y de Bolivia. Este es un nuevo papel que la diplomacia asume en la regin, ya que en el pasado la defensa intransigente del principio de la no intervencin fue utilizada muchas veces para legitimar la indiferencia y la poca importancia otorgada a los vecinos. Cmo per-

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manecer indiferente en una regin en que Brasil tiene presencia

cin de redes ilegales y trficos ilcitos; y est rodeado de algunos vecinos que exhiben algunas fragilidades polticas institucionales? Por otra parte, las condiciones polticas regionales nunca fueron tan propicias para la polticas integracionistas, con la presencia de gobiernos de izquierda en Argentina, Uruguay, Brasil, Bolivia, Chile y Venezuela. Independientemente de las diferencias entre ellos, esta ola poltica progresista que se forma en la regin evidencia el enorme contraste con el contexto poltico de los aos 90, poca de la hegemona de las recetas del Consenso de Washington, cuando en aquel momento, gobiernos electos con plataformas social-demcratas, en el poder, implementaban polticas neo-liberales. Con la crisis de aquel modelo, destacndose la situacin lmite vivida por Argentina al comienzo de la dcada, y la concomitante activacin de la sociedad civil y movilizacin de los movimientos sociales parece ser cada vez ms difcil el movimiento que la literatura especializada ha denominado policy switch. Tambin en el mbito de las innovaciones polticas en Amrica del Sur cabe mencionar la construccin de un nuevo concepto y prctica de integracin basado en la idea de integracin fsica y productiva de la regin.10 sta puede ser entendida como diferente de la integracin comercial, modelo que se volvi dominante en los aos 90. La concepcin de regin que est presente en la idea de integracin fsica es distinta de la del regionalismo abierto, de naturaleza comercial, en la medida en que utiliza un concepto de espacio de lugares, suponiendo territorialidad y contigidad, distinto de la concepcin de espacio de flujos, no territoriales, que est
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Iniciativas significativas en esta direccin son la constitucin de la IIRSA, la creacin del anillo energtico del Cono Sur y el proyecto del Gasoducto Bolivariano.

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econmica cada vez mayor; fronteras porosas frente a la penetra-

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en la base del modelo de la integracin comercial.11 Varias diferencias e implicaciones pueden ser sealadas, pero importa retener en este trabajo la idea de que la integracin fsica crea un vnculo ms permanente entre las naciones y, por ende, ms difcil de ser quebrado. Por otra parte, su producto se aproxima a un bien colectivo para los diferentes usuarios nacionales, en la medida en que eventuales conflictos distributivos tienden a ocurrir en la fase de la negociacin de su diseo institucional y una vez producido nadie puede ser excluido de su disfrute. La representacin ms expresiva de ese concepto de integracin es el gasoducto, que puede ser construido gradualmente en mdulos, crea interdependencia fsica entre proveedores y consumidores y, a diferencia de las relaciones de mercado, una vez constituida, su interrupcin es muy costosa. La integracin fsica tiene efectos distintos en los mbitos local y regional. Los ms significativos, en el sentido de que afectan profundamente los estilos de vida de comunidades preexistentes, ocurren en el mbito local. Pero esto no significa que no existan mecanismos capaces de preservar la calidad de vida local, as como el respeto al entorno ambiental. Dichos mecanismos forman parte del conjunto de prcticas incluidas en el modelo de desarrollo sostenible. Si no fuera as, no se podra pensar en la nocin de progreso y de inclusin de regiones al margen de las respectivas comunidades nacionales. Por otra parte, estos mismos mecanismos son responsables, muchas veces, de la creacin de un poder pblico en reas remotas, posibilitando el surgimiento de la vida comunitaria en regiones anteriormente expuestas a la violencia privada.
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Para a discusin de estos dos modelos de regionalismo, ver Maria Regina Soares de Lima y Marcelo Vasconcelos Coutinho, Integracin Moderna, Anlise de Conjuntura OPSA, No. 1, enero de 2006. ste y los prximos pargrafos estn ampliamente referenciados al texto anteriormente mencionado.

superacin del sndrome colonial. Uno de los legados ms perversos del colonialismo es la preponderancia, incluso despus de la independencia formal, de los vnculos verticales con las ex metrpolis, en desmedro de los lazos horizontales entre pases de una misma regin. Es verdad que el regionalismo abierto ha propiciado mayores vnculos comerciales intrarregionales, pero no necesariamente disminuy la distancia fsica y cultural entre las naciones. Una regin integrada tiene mucho ms peso en la poltica mundial del que tendra aisladamente cada uno de los pases que la integran. El criterio de representatividad regional que est presente en la arquitectura institucional de los rganos internacionales valoriza an ms la cohesin de Amrica del Sur. Por otra parte, cualquier pretensin individual de cada uno de los pases de reconocimiento internacional pasa por la aceptacin y legitimidad de todos. En la actualidad, ningn pas de Amrica del Sur tiene peso especfico o una posibilidad de liderazgo independiente en la poltica mundial. Una diferencia importante con relacin a los arreglos comerciales es que requieren menos recursos y capacidad operativa del Estado, ya que dependen ms de los agentes de mercado, la integracin fsica depende de un considerable poder infraestructural del Estado y capacidad de coordinacin de la accin colectiva de los agentes pblicos y privados involucrados. ste es su taln de Aquiles en el contexto post-ajuste estructural en la regin. Sin embargo, para lograr el xito es necesario que la conduccin est en manos de actores con visin estratgica, a largo plazo, visin que solamente los Estados pueden tener. No es mera coincidencia que el proceso de construccin de la Comunidad Europea en el siglo pasado haya estado basada en la creacin de la comunidad

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En el mbito regional, uno de los efectos ms relevantes es la

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del carbn y del acero, conectando a dos de los principales rivales europeos en aquel momento, Francia y Alemania. La adhesin brasilea a este modelo de integracin fsica por el gobierno Lula, sin abandonar, no obstante, el proyecto estratgico del Mercosur, mas con claro repudio de la alternativa ALCA, liderada por los EE.UU., puede ser comparada con la tarea que el Barn de Rio Branco realiz en la primera dcada del siglo XX. No se trata de consolidar las fronteras nacionales, como antes, sino de ampliarlas en el sentido de su dilucin e integracin con la de los vecinos. Tal como en el pasado, ese debe ser un proyecto de Estado y no de gobiernos eventuales. Sus desafos son grandes pero, si lograra el xito, quiz en el futuro se pueda constatar que al comienzo del siglo XXI, Brasil aadi un modelo distinto de los dos que presidieron su insercin internacional desde el siglo pasado, el de la profundizacin de la insercin regional, basado en la alta identificacin y participacin en instituciones regionales y en fuertes lazos econmicos en el mbito regional. Aqu tambin cabe hacer una analoga con el proceso europeo, ya que fue a travs de la profundizacin de la insercin regional que Alemania recuper su identidad europea despus de la derrota del nazismo en la Segunda Guerra.

Los DEsafos DEL FuTuro

Con la nica intencin de suscitar la discusin, sin la pretensin de agotar el tema, cuatro desafos, a corto y mediano plazo, pueden ser sealados en la cristalizacin de una identidad suda 26 mericana en la poltica externa a travs de la profundizacin de su integracin fsica y productiva en la regin. Naturalmente, la

condiciones previas, en especial, de la reconstruccin de la capacidad infraestructural del Estado brasileo, afectada seriamente por el tsunami neo-liberal, as como de la consolidacin del cambio de rumbo poltico-ideolgica actualmente en curso en la regin, incluso en Brasil. La primera de dichas condiciones se refiere al nuevo mapa geopoltico de Amrica del Sur, con el surgimiento del protagonismo internacional del gobierno Chvez y su activa diplomacia del petrleo. Con la Venezuela de Chvez el sistema sudamericano pas a incluir un cuarto actor con peso especfico, adems de Argentina, Brasil y Colombia. La cooperacin entre ellos y un relativo equilibrio entre los cuatro son condiciones necesarias para que la regin tenga poder de interlocucin internacional. En el caso europeo, sas fueron condiciones previas a la constitucin de la Europa como actor de peso en el escenario internacional. Desde esta perspectiva, la guerra civil colombiana plantea muchas interrogantes para la consecucin de esos resultados en funcin de la presencia ostensiva norteamericana en su territorio y de los conflictos transfronterizos con los dems pases andinos. Relaciones cooperativas con Argentina sern siempre esenciales para Brasil y para la cooperacin regional. Dentro de este panorama, el fortalecimiento econmico y poltico argentino es de inters nacional brasileo, para neutralizar una eventual substitucin de EE.UU. por Venezuela en un movimiento equilibrador frente a Brasil. Las relaciones con Venezuela estn en un punto ptimo y tienden a crecer. El respaldo brasileo a la revolucin bolivariana es importante para atenuar los dilemas de la seguridad venezolana con respecto a los EE.UU. y Brasil est bien preparado en el contexto de la diplomacia energtica de aquel pas.

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viabilidad de esta modalidad de integracin depende de algunas

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Por otro lado, algunas incertidumbres permanecen. Cun convergentes seran Brasil y Venezuela en la profundizacin de una estrategia regional de equilibrio frente a las potencias? En el contexto de su tradicin diplomtica, Brasil percibe este equilibrio dentro de un modelo similar al del caso europeo: fuertes y diversificados vnculos econmicos, incluso con las potencias, y capacidad de actuacin poltica autnoma. Otro elemento de incertidumbre en este escenario son las consecuencias de un eventual acceso brasileo a la condicin de miembro permanente del Consejo de Seguridad. Tendran el pas y la regin suficiente capacidad de disuasin, capaz de impedir movimientos obstaculizadores de sus intereses por parte de las potencias, garantizando la autonoma de decisin? De lo contrario, siempre existira un riesgo de cooptacin por las potencias. En el caso de que esa condicin estuviera presente de hecho, tal incertidumbre podra evocar nuevamente antiguas memorias de la Amrica hispnica con relacin a Brasil. El segundo reto es de naturaleza econmica y se refiere a la considerable asimetra del peso econmico de Brasil con relacin a los dems, donde no slo el PIB brasileo ha representado ms de la mitad del de Amrica del Sur y sus exportaciones constituyen alrededor del 40% del total de la regin, sino que la presencia econmica brasilea en la regin presenta tendencia al crecimiento. Esta asimetra en s misma ya resultara problemtica, porque ella tiende a incentivar sentimientos antibrasileos en funcin de la presencia econmica ostensiva del pas en algunos de los pases menores de la regin. Pero tiende a ser ms percibida en un contexto en que el realineamiento poltico-ideolgico en algunos de estos pases ha aumentado las demandas nacionalistas

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con relacin a los recursos minerales y energticos. Por otro lado, fronteras porosas, externalidades afectando al territorio brasile-

pblico e inestabilidad crnica de algunos pases sudamericanos tambin pueden generar, del lado brasileo, percepciones negativas con relacin a los vecinos.12 La asimetra de tamao sugiere que la oferta de cooperacin brasilea debera ser generosa porque, de lo contrario, puede ser vista como una imposicin, cuestin que me conduce a los desafos siguientes. El tercer reto es simultneamente externo e interno y as puede ser presentado. Cualquier proceso de integracin, y en la Unin Europea no fue diferente, plantea la necesidad de crear instituciones supranacionales para abordar los inevitables problemas que derivan de la integracin entre formaciones nacionales con miras a garantizar un mnimo de neutralidad en el tratamiento de las diferencias de las partes en conflicto. El historial brasileo en el rea de delegacin a instituciones y normas con caractersticas de supranacionalidad no es muy alentador, los socios del Mercosur podran afirmar. Superar este sesgo soberanista brasileo parece ser una condicin cada vez ms necesaria para la profundizacin de su insercin regional. No se trata apenas de dirimir contenciosos comerciales, para los cual es necesario contar con mecanismos de solucin de controversias ya probados en otras realidades regionales. Instituciones mediadoras son necesarias tambin para solucionar eventuales conflictos transfronterizos que tienden a agravarse con la mayor interaccin entre pases.13 Este sesgo soberanista presente en el mapa cognitivo de las elites muchas veces aparece de modo contradictorio, en que
Una discusin de esas cuestiones con relacin al Paraguay se encuentra en Monica Hirst, As relaes Brasil-Paraguai: baixos incentivos no latu e no strictu sensu,Poltica Externa, vol. 14, No. 3, dezembro-janeiro-fevereiro 2005/2006. 13 Para consideraciones similares, ver Ricardo Sennes y Carla Tomazini, Agenda sudamericana de Brasil, Foreign Affairs en Espaol, vol. 6, No. 1, 2006.
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o con el crecimiento de zonas con reducido control del poder

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simultneamente se apoya el fortalecimiento del Mercosur para fortalecer el poder de negociacin en los principales procesos de negociacin comercial y, simultneamente, se rechaza la posibilidad de llegar a arreglos institucionales que impliquen delegacin de autoridad a la instancias supranacionales.14 Hay una vinculacin inevitable entre este reto y el anterior. Para que Brasil no acabe convirtindose en una potencia imperialista como las dems, es fundamental que se creen normas e instituciones con mayor grado de supranacionalidad, cuyo diseo institucional ser lento en la medida en que para ser efectivo deber acomodar intereses de pases con peso econmico y poltico muy variado. Otra vertiente tambin necesaria para atenuar el temor de la hegemona brasilea implica un cambio en la propia cultura organizacional de las empresas brasileas que tienden a exhibir una cierta dificultad para internalizar sus operaciones en los pases en que actan. Los dos desafos anteriores implican la necesidad de realizar inversiones en la construccin institucional y de modificar los mapas operativos y cognitivos de los agentes pblicos y privados que actan en la regin. El ltimo reto es planteado a la sociedad en un sentido amplio y se refiere a una caracterstica arraigada en la cultura poltica internacional brasilea que se manifiesta en un cierto provincianismo y en la evaluacin de que cualquier esfuerzo o inversin brasilea fuera del pas estar desviando aten14

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Ver Amaury de Souza, A agenda internacional do Brasil: um estudo sobre a comunidade brasileira de poltica externa (mimeo), CEBRI, Rio de Janeiro, 2002, P.. 3. Uno de los pocos trabajos existentes sobre la visin de las elites brasileas con relacin a la agenda internacional que integraran la comunidad de poltica externa que incluye a autoridades gubernamentales, parlamentarios, empresarios, representantes de grupos de inters, lderes de organizaciones no gubernamentales, eruditos y periodistas escogidos en funcin de su reputacin de capacidad de influenciar.

Este provincianismo se manifiesta en dos percepciones clave que se complementan en su aparente oposicin. La primera de ellas tiende a manifestarse en las relaciones con los que, en la estratificacin internacional, ocupan una posicin inferior a la de Brasil, tal como la superioridad de quien piensa pertenecer a una civilizacin superior y distante de un mundo visto como anrquico e indiferenciado. La segunda puede ser bien representada por el complejo de perro callejero o la baja auto-estima cuando se trata de la interaccin con las naciones que ocupan mejores posicin que Brasil en dicha estratificacin y la legitimidad adquirida por el comportamiento reflejo y la copia de los modelos internacionales. Otra manifestacin de este provincianismo es la visin suma-cero que estuvo presente cada vez que el pas intent diversificar sus relaciones internacionales con los pases del Sur. En esta situacin, lo que sera diversificacin si fuera hacia el Norte es entendido como substitucin y exclusin de los primeros. Sin la superacin de estas caractersticas de la cultura poltica internacional, legado cognitivo de nuestro orden imperial, pero que todava se manifiestan de forma sutil en las interacciones de los agentes pblicos y privados en sus interacciones internacionales, es ms difcil que la estrategia regional de Brasil, en un nuevo contexto de movilizacin de la sociedad civil y profundizacin de la democracia social y poltica en la Amrica del Sur, logre el xito.

Maria REGiNa SoarEs DE Lima

Profesora del Instituto Universitario de Estudios de Rio de Janeiro, IUPERJ, del Instituto de Relaciones Internacionales, IRI de la PUC-Ro y Coordinadora del Observatorio Poltico Sudamericano, OPSA/IUPERJ. http://observatorio.iuperj.br

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cin y recursos de otras actividades ms necesarias para el pas.

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