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Por Pedro Flores Crespo* A medida que las sociedades cambian, los problemas sociales y educativos adquieren caractersticas complejas. A esta complejidad se deben enfrentar los gobiernos con sus respectivas polticas y programas. Ahora ya no se trata solamente de construir escuelas; sino de transformar el proceso educativo para que por un lado, todas las nias, nios y jvenes reciban educacin y por otro, se distribuyan de manera ms equitativa los beneficios de la escolaridad. Hace algunos aos era suficiente, por ejemplo, distribuir libros de texto por todo el pas para que el gobierno en turno se legitimara; ahora este tipo de libros forman parte de un amplio conjunto de recursos de informacin que rebasa por mucho las paredes de las escuelas.
Distribuir recursos en el sector educativo sigue siendo importante, pero la investigacin educativa ha mostrado que esto no basta para mejorar la educacin del pas. Se pueden crear cientos de instituciones en educacin superior, pero probablemente la expansin de capacidades intelectivas para los sectores ms desprotegidos no es proporcional al incremento de universidades. Se pueden decretar reformas de obligatoriedad del bachillerato y sin embargo, los beneficiarios pueden ser, como advert en Campus (438; 03/11/11), los jvenes mejor posicionados social y econmicamente. Se pueden llevar universidades a los indgenas con el propsito de ser justos, pero la probabilidad de propiciar desigualdades horizontales entre los distintos grupos est latente. Reconocer esta complejidad de los problemas educativos es un paso necesario para imaginar qu tipo de polticas se debern promover para abatirlos y consecuentemente, ampliar la legitimidad de la autoridad democrticamente electa. Una tipologa de polticas ampliamente conocida es la Theodore J. Lowi de la Universidad de Cornell, quien seal que las polticas (policies) pueden determinar el ambiente poltico (politics). Lowi identifica cuatro tipos de polticas: (1) distributivas, las cuales estn orientadas a repartir nuevos recursos, (2) redistributivas que se encargan de cambiar los patrones de distribucin, (3) regulatorias, las cuales sujetan a nuevas reglas las actividades de los participantes de poltica y (4) constitutivas que promueven el establecimiento y reorganizacin de instituciones. Michael Hill (Universidad de Newcastle) seala que lo que busc Lowi con su tipologa de polticas fue explicar el grado en que las polticas encuentran resistencia. Bajo este argumento, se puede inferir que las polticas distributivas pueden no presentar tantas complicaciones como las de tipo regulatorio y constitutivo. En este caso, podramos ubicar la actual reforma educativa del gobierno de Enrique Pea Nieto, la cual tiene un gran componente de acciones regulatorias y constitutivas y quizs por ello, las muestras de rechazo de ciertos actores han sido tan marcadas y categricas.
Como todo asunto acadmico, las tipologas de polticas pblicas han recibido crticas y por lo tanto, reformulaciones. Una reformulacin interesante en este sentido es la de Joan Benach y colaboradores para el sector de la salud, especficamente, en el tema del combate a las desigualdades. Revisando la tipologa de la profesora Hilary Graham de Universidad de York en el Reino Unido, Benach propone cuatro tipos de polticas para atacar la desigualdad en el rea de la salud. El primer tipo combina un enfoque de focalizacin para llevar servicios de salud a los ms desfavorecidos con otro orientado a acortar las brechas entre los pobres y el resto de la poblacin. El segundo tipo promueve polticas universales pero con un nfasis especial en los ms pobres mientras que el tercer tipo es de carcter redistributivo y busca que los grupos mejor posicionados social y econmicamente no se beneficien de dichas polticas y programas. El cuarto tipo de polticas propuesto por Benach y colaboradores se llama universalismo equilibrado (proportionate universalism), el cual promueve que las acciones pblicas lleguen a todos, pero con una escala e intensidad que sea proporcional con el nivel de desventaja. Este tipo de polticas recuerda en cierto grado la propuesta de proporcionalidad solidaria que desde hace tiempo hizo Pablo Latap Sarre para el sector educativ o de Mxico. Las ventajas de desarrollar y aplicar una tipologa de polticas, segn Benach et al., es que en primer lugar, se tiene un conocimiento mucho ms profundo de las poblaciones a atender y segundo, la evaluacin de las polticas est mejor orientada. No podra el mbito de la educacin aprender de las sustanciales lecciones ofrecidas por el sector salud en Mxico y en el mundo? Desarrollar una nueva tipologa de polticas para tratar de combatir la desigualdad en el sector educativo sera un camino frtil que, inevitablemente, implica una constante discusin terica, una imaginativa aplicacin emprica y sobre todo, un genuino inters acadmico.
* Pedro Flores Crespo es Doctor en Poltica por la Universidad de York, investigador y acadmico del Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educacin (UIA): pedro.flores@uia.mx. Sguelo en Twitter:
En busca del amplio consenso para lograr verdaderos cambios en materia educativa, el pas se mueve. Amainados los reclamos, los diversos criterios se exponen, lo mismo para lo que ser el ingreso, promocin, reconocimiento y permanencia de los maestros, con absoluto respeto al Apartado B del artculo 123 constitucional, que las frmulas que debern utilizarse para llegar a las dispersas y alejadas comunidades del pas, as como la captacin y solucin de los rezagos en los centros urbanos. La problemtica abarca todos los niveles educativos. En el mximo, la educacin superior, los desafos tambin son de gran magnitud, tal como lo dijera el actual subsecretario de Educacin Media Superior, Rodolfo Tuirn Tuirn, en el texto "La educacin superior en Mxico: avances, rezagos y retos", al puntualizar lo planteado por la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior en Mxico en diversos documentos: "...la meta de elevar la cobertura de la educacin superior a 48 por ciento en 2020, lo que implicara alcanzar una matrcula de poco ms de 4 millones 700 mil estudiantes en 2020; es decir, alrededor de 1 milln 700 mil jvenes adicionales a la matrcula actual, lo que supondra un aumento sostenido de aproximadamente 170 mil en promedio por ao". Cmo se lograr? El funcionario de la SEP lo explicaba: "...tenemos que realizar en 10 aos (en materia de aumento de matrcula) ms de la mitad del esfuerzo que se ha hecho en toda la historia de la educacin superior en Mxico. Si bien difcil de lograr, la meta propuesta es viable. Para alcanzarla, bastara con aumentar la matrcula total a un ritmo semejante al de los ltimos dos ciclos escolares". Adems expona: "Si como ha ocurrido en el pasado reciente, ms de las dos terceras partes del aumento de la matrcula provendran del rgimen de sostenimiento pblico, la meta del 48 por ciento de cobertura implicara incorporar alrededor de 1 milln 200 mil estudiantes al subsistema pblico y 500 mil al particular". El costo econmico tambin es importante, porque "el aumento de la matrcula de las instituciones pblicas de educacin superior implicara un esfuerzo presupuestal sostenido de entre 6 y 7 mil millones de pesos adicionales al ao, en trminos reales, cantidad razonable cuando se trata de abrir la puerta del futuro a los jvenes". Otro sealamiento hecho en el segmento "El futuro ya nos alcanz", del mencionado texto, refiere que la complejidad no termina en el esfuerzo financiero que habra que realizar en los prximos aos para sustentar el rpido crecimiento de la matrcula. "Las experiencias de otras pocas sugieren eludir a toda costa los riesgos ocasionados por la expansin no regulada de la educacin superior. Hay consenso de que no se trata slo de aumentar la matrcula, sino adems de evitar que su masificacin redunde en una oferta educativa de baja calidad y en una distribucin marcadamente desigual de las oportunidades educativas", especificaba. Y sobre las medidas necesarias que mencionaba, estn: revisar las capacidades de las instituciones de educacin superior para formar adecuadamente a los miles de profesores y acadmicos que supondr el rpido aumento de la matrcula. A su juicio tambin se requerir impulsar el rpido crecimiento del nmero de egresados del nivel medio superior, quienes a su vez debern estar adecuadamente preparados y suficientemente motivados para pasar del bachillerato al nivel superior. Adems, "ser preciso fortalecer los sistemas de apoyos econmicos y acadmicos para favorecer de manera creciente el acceso y permanencia de los estudiantes provenientes de familias de escasos recursos. Por ltimo, las instituciones educativas se vern obligadas a revisar sus formas de organizacin, gestin y administracin e instrumentar los cambios que sean necesarios para que sean cada vez ms eficientes". Admitir problemas: inicio de solucin El rector de la UNAM, Jos Narro Robles y su coordinador de Estudios Especiales, David Moctezuma Navarro, tambin haban presentado la problemtica en el documento "Hacia una reforma del Sistema Educativo Nacional". Ellos haban advertido, antes de que el Congreso de la Unin aprobara la reforma de 2013: "Es hora de admitir que
desde hace varias dcadas Mxico no avanza. Algo tenemos que hacer para dejar de transitar por caminos que no conducen a un sitio mejor". Y en cuanto a los retos de la educacin superior, resumieron: i) elevar la cobertura de forma significativa; ii) mejorar la calidad y iii) reducir las desigualdades regionales en el acceso a la misma y garantizar un financiamiento adecuado. Aseguraban que la matrcula de educacin superior en Mxico ha crecido 13 veces en las ltimas cuatro dcadas. Pas de 2.1 millones de estudiantes en 2000 a 3.3 millones de alumnos en 2012. "No obstante, este dinmico crecimiento ha sido insuficiente y altamente desigual por entidades federativas. La cobertura actual, 34.6%,14 significa que a pesar del esfuerzo realizado en las ltimas dcadas, en nuestro pas, en el mejor de los casos, slo tres de cada 10 jvenes de entre 19 y 23 aos pueden cursar estudios superiores. El total del grupo poblacional que se ubica en ese rango de edades es cercano a los 10 millones, por lo cual ms de siete millones de jvenes no estudian", precisaron en su momento. Colocaron el dedo en el rengln, al apuntar que dicha cobertura es significativamente menor no slo en comparacin con los pases altamente desarrollados, que invierten seriamente en educacin superior para que la totalidad de sus jvenes en edad escolar tengan acceso a este nivel educativo, sino a la de pases de similar desarrollo econmico como Brasil, Chile y Argentina. Es incluso inferior al promedio actual de Amrica Latina, que es de 37%. Sealaban otras dificultades, como es el conglomerado de jvenes que no estudian ni trabajan. "Segn la Encuesta Nacional de Juventud 2010, cerca de 22% de la poblacin total entre los 12 y los 29 aos de edad ni estudia ni trabaja. De stos, la mayora son mujeres, lo cual significa que en nuestro pas cerca de 7.8 millones de jvenes entre estas edades est en esa condicin. Esto, adems de ser un desperdicio del llamado "bono demogrfico" con que cuenta nuestro pas, es literalmente una bomba de tiempo, ya que los jvenes excluidos de la educacin media superior y superior estn permanentemente expuestos a graves riesgos incluyendo delitos, actividades ilegales y adicciones", recalcaban. Calificaban como "problema social" y no solamente educativo o econmico el reducido nmero de jvenes que tiene acceso a la educacin superior en nuestro pas. "Adems de ser un enorme desperdicio para la sociedad, es caldo de cultivo para que los jvenes se aparten de los valores que permiten la convivencia civilizada. La falta de esperanza en el futuro es, quiz, el peor lastre que puede arrastrar un ser humano", precisaban. Desmadejadas leyes y reglamentos En la movilizacin respecto a la materia educativa que se realiza en el pas, participan miles de personas. Hay foros, conferencias y seminarios en distintas instancias de la vida pblica y acadmica. Por ejemplo, la UNAM llev a cabo a finales del ao pasado un seminario en el cual participaron ex secretarios de Educacin Pblica como Jos ngel Pescador Osuna y Fernando Solana Morales; el Congreso de la Unin organiza foros regionales con motivo de la prxima iniciativa de ley reglamentaria de la reforma educativa, mientras que la Secretara de Gobernacin coordinar otro foro para el prximo 12 de julio. Uno de los foros ms recientes fue el nacional efectuado en la Cmara baja. Se trat de la Informacin y Consulta sobre la Reforma Constitucional en Materia Educativa y la Elaboracin de las Leyes Reglamentarias, organizado por la Comisin de Educacin Pblica y Servicios Educativos, que encabeza Jorge Federico de la Vega Membrillo, en coordinacin con el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica. En el mismo, el doctor Salvador Martnez de la Roca, seal que el "horizonte tico-humanista de la educacin" slo se dar al "establecer una relacin entre lo epistemolgico (qu sabemos ensear?), lo didctico (cmo presentar esos saberes para que se instruya realmente?) y lo jurdico poltico (cmo poner esos saberes al servicio del bien pblico?)". Al referirse a que si bien la reforma educativa afirma que la educacin debe ser de calidad consider sin embargo, que no se argumenta cmo hacer que esta reforma alcance altos ndices de eficacia, con qu mtodo pedaggico se debe contar, ni cmo participarn maestros y alumnos en esta importante transformacin educativa. A su vez, el doctor Carlos Muoz Izquierdo, catedrtico de la Universidad Iberoamericana, dijo que el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE) deber generar informacin basada en dos parmetros: 1- A cada profesor, alumno y escuela, el INEE deber entregar informacin individualizada que permita comparar el desempeo de cada quien con el de los dems actores o instituciones que se encuentren en condiciones semejantes a las de ellos. 2- A las autoridades educativas y a la opinin pblica, el INEE deber entregar informacin agregada sobre la situacin en que se encuentren los distintos conjuntos de escuelas, profesores, directores y supervisores, que oriente las decisiones necesarias para mejorar la calidad del desempeo de los mismos. El doctor Eliseo Guajardo Ramos, rector de la Universidad Pedaggica Nacional (UPN), seal por su parte la existencia que de dos formas para considerar la reforma educativa que se analiza en la Cmara de Diputados: La primera se refiere a nicamente estudiar y determinar las atribuciones del Instituto Nacional de Evaluacin de la Educacin (INEE) dentro de la Ley General de Educacin. La segunda alude a la consideracin de la rectora del Estado en materia educativa. Guajardo Ramos se inclina por la segunda, debido a que tiene que existir una armonizacin en torno a la rectora y carcter general de la ley, a que sta se aplica a estados y municipios, a que existe una concurrencia de los tres rdenes
de gobierno por su naturaleza presupuestal, y porque los gobiernos locales no son recaudadores. Otro de los ponentes fue el doctor Jos ngel Pescador Osuna, presidente del Colegio de Sinaloa, quien calific de muy importante, el paso que ha dado la Comisin de Educacin Pblica y Servicios Educativos, porque va a permitir cumplir con dos requisitos fundamentales para cualquier cambio legislativo: la informacin y la participacin. Consider como tema central para hablar de un desarrollo profesional de los docentes, el de las condiciones de trabajo en que se han desarrollado los maestros. A su juicio, "an queda muchsimo por aplicar y en forma estricta acerca de la consolidacin de las partes jurdica y administrativa, respecto a lo que ha pasado con los maestros, con la formacin inicial, con el modelo de promocin, de permanencia, estamos acostumbrados a juzgar a los maestros pero nunca a la autoridad. Tienen que definirse los criterios de calidad, de actualizacin, capacitacin, del presupuesto para la educacin". En esta ocasin hubo tres mesas de trabajo sobre los temas de la Ley General del Servicio Profesional Docente, Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, y Reformas y Adiciones a la Ley General de Educacin. Las conclusiones fueron varias, entre las cuales estn: la propuesta para alcanzar una ley del Servicio Profesional Docente que contribuya a tener una reforma educativa integral, atender los rezagos educativos y las diferencias de equipamiento de las diversas regiones del pas; que revise los programas de estudio, ample la capacitacin a los docentes, rescate los das efectivos de clase, mediante un balance objetivo de la educacin, proteja los derechos laborales adquiridos por los profesores en activo e incremente sus posibilidades de crecimiento laboral y sus salarios. Otra conclusin ms fue elaborar una ley del Servicio Profesional Docente, en armona con una reforma laboral para este sector, porque actualmente se aplican reglamentos y leyes estatales muy diferentes en todo el pas. Derechos Reservados. Originalmente publicado en El Sol de Mxico. Carlos Muoz Izquierdo es Licenciado en Economa por el ITAM y doctor honoris causa por la Universidad Iberoamericana de la Ciudad de Mxico. Es investigador emrito y fundador del INIDE de la UIA.