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Anlise de polticas pblicas: uma abordagem em direo s
polticas pblicas de informao

Jos Maria Jardim; Srgio Conde de Albite
Silva; Rafael Simone Nharreluga

Perspectivas em Cincia da Informao, v.14, n.1, p.2-22, jan./abr. 2009
2
Anlise de polticas pblicas: uma
abordagem em direo s polticas
pblicas de informao
Jos Maria Jardim
Doutor em Cincia da Informao pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (1998).
Professor Adjunto do Departamento de Cincia da
Informao da UFF
Srgio Conde de Albite Silva
Doutor em Cincia da Informao pela
Universidade Federal Fluminense em convnio
com o Instituto Brasileiro de Informao em
Cincia e Tecnologia UFF-IBICT. Professor
adjunto da Universidade Federal do Estado do Rio
de Janeiro - UNIRIO.
Rafael Simone Nharreluga
Mestre em Cincia da Informao pela
Universidade Federal Fluminense em convnio
com o Instituto Brasileiro de Informao em
Cincia e Tecnologia UFF-IBICT.
As polticas pblicas de informao so, cada vez mais,
objeto de aes governamentais e de investigao em
vrios campos do conhecimento. A Anlise de Polticas
Pblicas pode contribuir para os estudos da Cincia da
Informao sobre as polticas pblicas de informao. Isto
requer compreender o papel do Estado como produtor e
acumulador de informaes e suas implicaes na
sociedade contempornea. Sugerem-se aspectos tericos
e metodolgicos a serem considerados na pesquisa sobre
o tema.
Palavras-chave: Polticas pblicas; Anlise de polticas
pblicas; Polticas pblicas de informao; informao;
Estado.

3
Public policy analysis: an approach
towards public policies on information
Public policieson information are increasingly becoming an
object of governmental actions and of scientific research
in several fields of the knowledge. Public policy analysis
can contribute for Information Science studies on public
policies for information. This requires an understanding of
the role of the State as information producer and
accumulator and its implications in contemporary society.
Theoretical and methodological aspects are suggested for
consideration in research on public policies on
information.
Keywords: Public policies; Public policy analysis;
Information public policies; Information and State.
Recebido em 23.09.2008 Aceito em 12.03.2009
1 Introduo
As novas dinmicas de produo e de uso da informao que
emergiram aps os anos 90, especialmente nos pases de capitalismo
central, provocaram reconfiguraes em diversos cenrios informacionais:
nas relaes entre Estado e sociedade, nas agendas governamentais, nos
parmetros econmico-produtivos, nos mtodos e conceitos de gesto no
universo corporativo, em comportamentos sociais diversos, etc.
Os vrios aspectos cientficos, tecnolgicos, polticos,
organizacionais e scio-culturais, inerentes a esse processo, tm
demandado novas questes e a conseqente busca por respostas em
todas essas facetas da contemporaneidade. Uma das reas mais
complexas - inclusive pela diversidade e intensidade de informaes que
acolhe - o cenrio que envolve Estado, governos e sociedade. Sob a
gide de uma dimenso informacional cada vez mais densa e complexa, o
Estado adquire novos contornos, assim como a cidadania tende a forjar
novos mecanismos informacionais para o exerccio de direitos polticos,
sociais e civis.
Nesse quadro, as polticas pblicas de informao parecem ganhar
destaque crescente. Tal ocorre no desenho de polticas pblicas e nas
formas como se constituem em objeto de investigao em diversos
campos, alm da Cincia da Informao. Ao expressarem variadas
convergncias e divergncias do campo informacional, presentes tanto no
Estado quanto na sociedade, as polticas pblicas de informao
configuram-se em processos no s complexos, mas tambm
sinalizadores de construtos polticos caractersticos da

4
contemporaneidade. Escolhas, confrontos e aes informacionais de
grande impacto em vrios nveis da vida social so a essncia da
formulao, implementao e avaliao de qualquer poltica pblica. Em
relao s polticas pblicas de informao, no seria diferente.
A Cincia da Informao tem contemplado o tema de forma
crescente, revelando variadas possibilidades de abordagem. Uma dessas
possibilidades, resultante da Anlise de Polticas Pblicas, parece ainda
pouco exercitada. Seu alcance terico e metodolgico merece a ateno
dos profissionais da Cincia da Informao que se voltam para a pesquisa,
o ensino e a gesto de polticas pblicas de informao.
Sem a pretenso de uma reviso de literatura, este artigo tem como
objetivo apontar as principais abordagens tericas da Anlise de Polticas
Pblicas na perspectiva de que esse campo possa contribuir para os
estudos da Cincia da Informao sobre as polticas pblicas de
informao. Aps o reconhecimento de algumas interpretaes sobre as
polticas pblicas de informao e dos parmetros tericos e
metodolgicos da Anlise de Polticas Pblicas, so sugeridos elementos
que podem favorecer a compreenso de dimenses polticas do cenrio
informacional luz dessas abordagens.
2 Polticas de informao
Poltica de informao tem sido identificada historicamente como um
tema emergente aps a Segunda Guerra Mundial, especialmente em
pases de capitalismo central. A sua configurao tem se caracterizado por
diversas vinculaes polticas da informao e em contextos variados. O
cenrio privilegiado no qual o tema adquire nitidez terica e
desdobramentos operacionais so as estruturas do Estado, as
caractersticas da sociedade civil, as formas de governo e de ser
governado nos mbitos local, regional, nacional e at mesmo
transnacional. Tomando como princpio que esse cenrio se forja num
regime democrtico, o Estado constitui agente privilegiado de produo,
recepo e agregao das informaes, e submete-se, por isso mesmo, ao
controle social.
Parece oportuno citar, em termos de percurso histrico, o Science,
Government, and Information, conhecido pela comunidade de informao
como o Weinberg Report (1963). Esse documento, sob responsabilidade
do governo dos EUA, define a "transferncia de informao cientfica como
o escopo e abrangncia de uma poltica de informao (GONZLEZ DE
GMEZ, 2002, p. 28), envolvendo na sua abordagem as instituies do
sistema de cincia e tecnologia.
A Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura
(UNESCO) e o Conselho Internacional de Associaes Cientficas (ICSU)
sugerem, nos anos 60, as bases do Sistema Mundial de Informao
Cientfica e Tecnolgica (UNISIST). Em 1972, na 17
a
Conferncia Geral da
UNESCO, o programa intergovernamental UNISIST lanado, tendo como
propostas fundamentais a cooperao voluntria internacional para a

5
melhoria do acesso e uso da informao e a superao do desequilbrio
entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A noo de Sistemas
Nacionais de Informao (NATIS), proposto pela UNESCO em 1974, ser
um desdobramento da proposta do UNISIST. Nessa perspectiva, o Estado
um agente protagonista na busca pelo acesso informao e o uso cada
vez mais integrado de servios de documentao, bibliotecas e arquivos.
A implementao do NATIS, na maior parte dos pases, foi
considerada insatisfatria, apesar da pertinncia dos seus objetivos. A
partir dos anos 80, a UNESCO desloca o conceito de NATIS para pontos
perifricos dos seus discursos e amplia progressivamente um papel central
das reflexes e aes de incentivo s polticas nacionais de informao.
Por outro lado, a partir do final dos anos 70 constitui-se um novo
cenrio moldado pela emergncia das novas tecnologias de informao e
comunicao, implicando, assim, novos discursos e abordagens para
enfatizar enunciados como "infra-estrutura de informao e "sociedade
da informao
1
.
No cenrio emergente aps os anos 90, ao lado dos impactos pelo
uso crescente das tecnologias da informao em diversas configuraes
polticas e sociais, a perspectiva de um Estado mnimo provoca
questionamentos ao protagonismo do Estado na formulao, execuo e
avaliao de polticas pblicas informacionais.
Nesse quadro, ganha relevo a noo de infra-estrutura
2
, derivada do
programa de infra-estrutura global de informao (GII) do governo dos
EUA. Segundo Gonzlez de Gmez (2002, p.30), trata-se do "conjunto de
recursos, instalaes e meios prvios requeridos para o funcionamento de
uma atividade, organizao ou sociedade, o que "em composio com o
termo informao, introduz uma ruptura paradigmtica.
A introduo de "ruptura paradigmtica ensejou novas agendas
governamentais como tambm questionamentos na prpria Cincia da

1
Conceitos abordados por Gonzlez de Gmez (2002), a partir da viso da natureza e do
alcance das mudanas, com base em autores como Poster (1997), Bell (1976), Tremblay
(1995), Castells (1999), Latour (2000), Porat (1997), Schemmet (1990) e Zurkowiski (1984),
para sublinhar a mudana de escopo e abrangncia da poltica de informao, que implica a
necessidade de reconstruo da relao entre poltica e informao. Esses conceitos encontram
sua expresso em programas como: a) o Global Information Infrastructure - GII - (BROWN et
al, 1994), do governo norte-americano, que consolida a associao dos conceitos de `rede,
`mercado e `globalizao; b) O documento Europa e a Sociedade Global da Informao, mais
conhecido como Bangemann Report (BANGEMANN, 1994), que introduz o termo "sociedade da
informao no lugar do de "infra-estrutura para designar as transformaes de ruptura com a
sociedade industrial, e remete revoluo baseada na informao, ela mesma expresso do
conhecimento humano; c) A partir de 1996 a UNESCO substitui dois de seus programas
(General Information Programme - PGI e o Intergovernmental Informatics Programme - IIP)
por um novo, cujo objetivo "contribuir para configurao de uma sociedade da informao,
justa e com objetivos de benefcios universais (UNESCO, 2000); d) Em 1995, o grupo dos 7
anuncia sua colaborao para a construo da ìnfra-estrutura global de informao
(GONZLEZ DE GMEZ, 2002, p. 29-31).
2
Vale lembrar que, na perspectiva de Montviloff (1990), infra-estrutura de informao "consiste
em recursos, servios e sistemas de informao, apoiados ou no por servios de informtica e
de comunicao, que so necessrios para a elaborao e a proviso de informao, [sendo
que] o trfico no interior desta infra-estrutura a prpria informao (MONTVILOFF, 1990,
p.6).

6
Informao. Questionamentos talvez ainda tmidos face proporo do
tema "polticas pblicas de informao.
Frohmann (1995) aborda a poltica de informao enquanto rea de
pesquisa. Destaca a existncia de vrios debates sobre o tema, mas
registra no ter sinais de que as polticas de informao que estudou
tenham sido de alguma forma implementadas. Ressalta, ainda, ter
observado que nenhum dos principais instrumentos polticos de seus
estudos exerceu influncia sobre os produtores de poltica (policy
makers). Para Frohmann, o leque dos problemas encontrados na anlise
das diferentes concepes de poltica de informao, alm de revelar a
complexidade do tema, sugere limitaes especficas dos estudos sobre
poltica de informao no mbito da Cincia da Informao.
Com estas constataes, Frohmann (1995, p. 2-4) desenvolve uma
srie de crticas sobre o que chama de limitaes da literatura sobre
poltica de informao em Cincia da Informao, destacando:
a interpretao da questo da poltica de informao sob o
foco da produo documental governamental, ou seja, como
poltica do governo para os documentos do governo;
a restrio do foco da pesquisa em poltica de informao aos
problemas de produo, organizao e disseminao da
informao cientfica e tecnolgica;
o foco epistemolgico estreito da Cincia da Informao sobre
poltica de informao;
o carter instrumental da pesquisa, com nfase na
maximizao tcnica e gerencial do fluxo da informao
(nfase para a implementao de tecnologias, aprimoramento
da comunicao entre departamentos no mbito da
administrao pblica, aumento do acesso aos documentos
governamentais) e;
a ausncia de nfase na relao entre informao e poder, ou
sobre como o poder exercido em e atravs de relaes
sociais mediadas pela informao (FROHMANN, 1995, p. 2-4,
traduo nossa).

Alm de Rowlands (1996) e Gonzlez de Gmez (2002), outros
autores como Caridad Sebastin, Mndez Rodrguez e Rodrguez Mateos
(2000) e Lastres e Aun (1997) confrontam-se com o tema. Caridad
Sebastin, Mndez Rodrguez e Rodrguez Mateos (2000), por exemplo,
discorrem sobre a dimenso das polticas de informao (como
orientaes ou diretrizes para a consecuo do direito informao e
como conjunto de estratgias convergentes para estimular a nova era
tecnolgica que caracteriza a nova sociedade). Destacam ainda os
contornos ou contextos implicados na sua formulao e desenvolvimento
(aspectos econmicos, sociais, culturais, estritamente polticos, o prprio
mundo da informao e o contexto da investigao) e sugerem a definio
de Hill como a mais condizente com estes aspectos:

7
[...] as polticas de informao so projetadas para responder
s necessidades e regular as atividades dos indivduos, a
indstria e o comrcio, de todos os tipos de instituies e
organizaes e governos nacionais, locais, ou supranacionais.
Devem regular a capacidade e a liberdade de adquirir, possuir
e manter a prpria informao, us-la e transmiti-la (HILL,
1995, p. 279 apud CARIDAD SEBASTIN; MNDEZ
RODRGUEZ; RODRGUEZ MATEOS, p. 24, 2000, traduo
nossa).

Esses autores admitem a diversidade de conceitos e entendem que
a concepo das polticas de informao se completa com o seu papel
principal de prover o marco legal e institucional do qual decorre o
intercmbio formal de informao. Esse intercmbio refletiria objetivos
polticos e burocrticos, dada a sua emergncia na organizao do
governo e do aparato estatal. Este aspecto encontra-se na reflexo de
Daniel (2000), para quem uma poltica de informao " o conjunto de
regras formais e informais que diretamente, restringindo, impulsionando
ou de outra maneira, formam fluxos de informao (DANIEL, 2000, p. 2,
traduo nossa). Assim, e ainda conforme Daniel, a poltica de informao
inclui, entre outros, aspectos como: "literacy, privatizao e distribuio
da informao governamental, liberdade de acesso informao, proteo
da privacidade individual, e direitos de propriedade intelectual (DANIEL,
2000, p. 2, traduo nossa).
Conforme Gonzlez de Gmez (2002), a relao entre poltica e
informao ficou imersa nas novas configuraes das infra-estruturas de
informao e da noo de sociedade da informao, implicando a
necessidade de sua reconstruo, fato que iria acontecer sob novos
contedos e espaos de enunciao. As premissas (sustentadas na verso
de Weinberg) que estabelecem, para a poltica de informao, uma
relao estrutural e intrnseca entre uma ordem poltica que a autoria
considera "estadocntrica e a ordem informacional, teriam sido
substitudas por novas premissas. Essas seriam baseadas na concepo
das redes e infra-estruturas de informao (com nfase na
institucionalizao da Internet e na universalizao do acesso a suas
aplicaes), que afirmam a relao estrutural da informao com a
tecnologia e a economia.
Cubillo (2004) identifica a mudana de enfoque no interior dos
organismos especializados e encarregados tradicionalmente de temas
sobre informao. Esse enfoque teria se deslocado para novos "conceitos-
metfora e paradigmas-metfora no explicitados ou provados, dos quais
destaca o de "sociedade da informao, cuja ambigidade, segundo ele,
foi detectada nas sociedades de origem.
Lastres e Aun (1997) sintetizam o quadro do desenvolvimento das
polticas de informao afirmando que, na dcada de 70, as tendncias
principais das polticas de informao refletiam principalmente a nfase ao
desenvolvimento cientfico tecnolgico, privilegiando a criao e o

8
armazenamento de informaes correlatas. J na dcada de 80, sob a
influncia dos avanos da difuso das tecnologias de informao e da
acelerao do processo de globalizao, Lastres e Aun (1997) observam
que as polticas passaram a valorizar a criao de infra-estruturas de
informao para a comunicao e a utilizao de bases de dados. Os
avanos mencionados, nos anos 90, associados aos avanos da
informtica e das telecomunicaes - que passaram a agregar a
comunicao com rapidez sem precedentes ampla capacidade de
armazenamento da informao - implicavam novos desafios no que se
refere ao estabelecimento de prioridades enfocadas pelas polticas de
informao.
As polticas de informao adquirem uma nova dimenso entre as
polticas pblicas (governos de diferentes pases passaram a reorientar
suas estratgias com relao ao desenvolvimento da rea de informao),
implicando em simultneo a redefinio de seu escopo e abrangncia. Os
fatores que teriam ditado essa nova dimenso teriam produzido tenso
entre os atuais objetivos das polticas de informao e o fracasso das
polticas existentes na altura.
Os aspectos da tenso so explicitados por Lastres e Aun (1997),
retomando e reformulando a noo de tenso que marca os tpicos sobre
a poltica de informao de Koenig (1995), nos seguintes termos:
a capacidade de agregao de valor aos produtos e servios
intensivos [de] informao e ao fato de esta rea passar a ser
vista atualmente como componente fundamental para a
competitividade de organizaes e pases;
o reconhecimento do papel da informao como bem e direito
pblico, com suas caractersticas de transferncia e
distribuio de amplo acesso e baixo custo de reproduo,
assim como com a sua importante contribuio nas reas
sociais (LASTRE; AUN, 1997, p. 55).

Sylvia Andrychuk (2004) percebe, a partir de Hernon e Relyea
(1991), a natureza complexa das polticas
3
de informao:
Polticas de informao tendem a focar questes especficas e,
s vezes, a serem fragmentadas, sobrepostas e contraditrias.
Reconhecendo que no existe ùma nica poltica (policy) que
abarque tudo, Hernon e Relyea apresentam uma definio
funcional da qual se visualiza o conceito (ANDRYCHUCK, 2004,
p. 3): `Poltica de informao tem sido definida como um
conjunto de princpios, leis, diretrizes, regras, regulamentos e
procedimentos inter-relacionados que orientam a superviso e
gesto do ciclo vital da informao: a produo, coleo,
organizao, distribuio/disseminao, recuperao, uso e

3
Muller (2004, p. 3) diz que a traduo literal para o Francs da expresso inglesa public policy
soa como um pleonasmo, uma vez que, para os franceses, as polticas seriam sempre pblicas.

9
preservao da informao (ANDRYCHUCK, 2004, p. 3,
traduo nossa)
4
.
Uma segunda definio dos mesmos autores para Information policy
pode ser visualizada em outra obra.
(...) poltica de informao constitui ento um conjunto de
princpios, leis, diretrizes, regras, regulamentos e
procedimentos inter-relacionados que orientam a superviso e
gesto do ciclo vital da informao: a produo, coleo,
organizao, distribuio/disseminao, recuperao e
eliminao da informao. Poltica de informao compreende
o acesso , e uso da informao (HERNON; RELYEA, 1991, p.
176, traduo nossa).
5

A partir da proposta apresentada por Jardim (2003) para as polticas
pblicas arquivsticas, podemos sugerir, de forma sinttica, que polticas
pblicas informacionais constituem o conjunto de premissas, decises e
aes - produzidas pelo Estado e inseridas nas agendas governamentais
em nome do interesse social - que contemplam os diversos aspectos
(administrativo, legal, cientfico, cultural, tecnolgico, etc.) relativos
produo, uso e preservao da informao de natureza pblica e privada.
3 Polticas pblicas: conceituao geral e histrica
O estudo das polticas pblicas se insere, hoje, nos esforos para
compreender o papel do Estado e suas implicaes na sociedade
contempornea. Isto significa observar a lgica existente nas diferentes
formas de interao entre Estado e sociedade, identificar as relaes
existentes entre os diversos atores e compreender a dinmica da ao
pblica. Apesar de relativamente recente
6
, o estudo atual das polticas
pblicas j comporta uma mudana importante na forma de abordar o

4
No original: "Hernon and Relyea also note its complex nature: ìnformation policies tend to
address specific issues and at times, to be fragmented, overlapping, and contradictory.
Recognizing that there is `no single all-encompassing policy, Hernon and Relyea do present a
good working definition from which to view the concept: Ìnformation policy has been defined
as a set of interrelated principles, laws, guidelines, rules, regulations, and procedures guiding
the oversight and management of the information life cycle: the creation, collection,
organization, distribution/dissemination, retrieval, use and preservation of information. No
artigo de Andrychuk, a referncia bibliogrfica dessa citao, sem a data, "Peter Hernon and
Harold C. Relyea, "Information Policy, in Encyclopedia of Library and Information Science, 2nd
ed.: 1300. provvel que a citao completa seja "Peter Hernon and Harold C. Relyea,
"Information Policy," in DRAKE, Miriam A. Encyclopedia of Library and Information Science.
New York: Marcel Dekker, 2003. 2nd ed., p. 1300. Disponvel em:
<http://www.slais.ubc.ca/courses/libr559f/03-04-wt2/projects/S_Andrychuk/Content/InformationPolicy.pdf>.
Acesso em: 19 dez. 2006.
5
No original: Information policy is then a set of interrelated principles, laws, guidelines, rules, regulations, and
procedures guiding the oversight and management of the information life-cycle: the production, collection,
distribuition/dissemination, retrieval, and retirement of information. Information policy also embraces access
to, and use of, information. HERNON, Peter; RELYEA, Harold C. Information policy. In: KENT, A; LACOUR.
H. Encyclopedia of Library and Information Science, Dekker, New, v. 48, supplement 11, York, p. 176-
204,1991.

6
A literatura da rea d os anos de 1950 e os Estados Unidos como a data e o local em que as polticas
pblicas passaram a ser objeto de preocupao e estudo.

10
tema: a tendncia que se afasta da orientao operacional inicial para
aproximar-se de uma abordagem cognitiva, onde as polticas pblicas so
entendidas com o "Estado em ao, conforme Muller e Surel (2004, p.
11):
[...] a ao do Estado pode ser considerada como o lugar
privilegiado em que as sociedades modernas, enquanto
sociedades complexas, vo colocar o problema crucial de sua
relao com o mundo atravs da construo de paradigmas ou
de referenciais, sendo que este conjunto de matrizes
cognitivas e normativas intelectuais determina, ao mesmo
tempo, os instrumentos graas aos quais as sociedades agem
sobre elas mesmas e os espaos de sentido no interior das
quais os grupos sociais vo interagir.

Com isso, passa-se a abordar novos elementos de anlise,
considerados dentro de um complexo de relaes de conflito e busca de
consenso medida que a sociedade, ou pelo menos parte dela, por meio
da informao e do conhecimento, tende a apropriar-se de novas formas
de manifestao e de influncia nas decises e aes pblicas.
Expresses como "poltica e "polticas pblicas comportam
variadas acepes, concepes e definies. Se h algo comum a elas,
justamente o seu carter polissmico. A lngua inglesa recorre a trs
termos para identificar as nuances do tema: polity, para a esfera da
poltica e para diferenciar o mundo da poltica do da sociedade civil
7
;
politics, como a atividade poltica na disputa por cargos polticos, o debate
partidrio etc.; policies, para a ao pblica, ou seja, os processos que
elaboram e implementam programas e projetos pblicos (MULLER;
SUREL, 2004, p. 13).
Dagnino et al (2002) reconhecem essa circunstncia e, junto com
outros estudiosos de polticas pblicas, se esforam para formular um
conceito de poltica. Citam Easton (1953), que afirma ser uma poltica
(policy) "uma teia de decises que alocam valor. Heclo (1972) entende
que "uma poltica [policy] pode ser considerada como um curso de uma
ao ou inao (ou `no-ao), mais do que decises ou aes
especficas, enquanto para Jenkins (1978) um "conjunto de decises
inter-relacionadas, concernindo seleo de metas e aos meios para
alcan-las, dentro de uma situao especificada. Para Wildavsky (1979),
a poltica "um processo de tomada de decises, mas, tambm, o
produto desse processo. Segundo Ham e Hill (1993), uma "poltica
envolve antes um curso de ao ou uma teia de decises que uma
deciso (DAGNINO et al, 2002, p. 2).
Para Muller e Surel (2004), uma poltica , simultaneamente, um
constructo social e um constructo de pesquisa. Assim, se o objeto
cientfico de investigao uma construo, ele tambm uma

7
Do conceito de Gramsci (1968) de "Estado ampliado, formado pela sociedade poltica mais a
sociedade civil.

11
representao. Ao construir um objeto cientfico, se ganha muito em
preciso e clareza se essa construo for explicitada tambm como uma
representao do pesquisador. Isso obriga o pesquisador a definir e expor
claramente o que entende por poltica.
Da mesma forma, configura-se o cenrio das polticas pblicas. A
literatura da rea reconhece uma gama de expresses que buscam situar
as polticas pblicas em termos cientficos, mas que, na sua maioria,
sinalizam para o que o termo tem ainda de contraditrio e de indefinido.
As "polticas pblicas - ou melhor, o estudo das polticas pblicas,
tambm chamado de "anlise de polticas pblicas - tm sido referidas
na literatura a respeito como: rea, campo disciplinar, disciplina,
subdisciplina, tema, objeto, especializao, cincia, subrea, campo de
pesquisa, programa, subrea disciplinar, supradisciplina e disciplina
cientfica.
A literatura que trata do tema o faz quase em sua totalidade do
ponto de vista do que denominado de "anlise das polticas pblicas, e
no das polticas pblicas como objeto cognoscvel em si mesmo. Isso
sugere que as preocupaes dos estudiosos de polticas pblicas referem-
se muito mais aos efeitos de polticas formuladas e implementadas - e
assim objetos tangveis de avaliao - do que ao estudo do processo
poltico e das circunstncias polticas em que estas so pensadas e
decididas. Ou seja, tal abordagem se concentra na identificao do que
considerada uma poltica pblica e nos custos e efeitos por ela produzidos
ou no. E traz uma conseqncia: uma extensa gama de citaes que
confirma o carter incipiente dos estudos na rea, que se estende
tambm ao conceito de "polticas pblicas.
Dagnino et al (2002, p. 4), por exemplo, no conceituam "polticas
pblicas, mas sim a "anlise de polticas pblicas como o "conjunto de
conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias
humanas utilizados para buscar resolver ou analisar problemas concretos
em poltica (policy) pblica. Outros autores, citados por Dagnino et al,
partilham perspectiva semelhante. o caso de Wildavsky (1979), para
quem a anlise da poltica tem o propsito de "interpretar as causas e
conseqncias da ao do governo, em particular, ao voltar sua ateno
ao processo de formulao de poltica. Para Dye (1976), "Anlise de
Poltica descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que
diferena isto faz... a descrio e explicao das causas e
conseqncias da ao do governo.
Segundo Ferri Dur (2004, p. 4), Baena define polticas pblicas
como "toda deciso conformadora, em princpio de carter inovador, que
acompanhada das medidas necessrias para a sua continuidade e
execuo. Subirats (apud FERRI DURA, 2004, p. 4) afirma que uma
poltica pblica "normalmente implica uma srie de decises. Decidir que
existe um problema. Decidir que se deve tentar resolver. Decidir a melhor
maneira de resolver. Decidir legislar sobre o tema.
Raras so as abordagens que vo busca de regularidades e
propriedades especficas das polticas pblicas. Muitos autores afirmam
que as polticas pblicas so muito mais uma "categoria analtica do que

12
um objeto em si (JONES, 1970), construdas pelos pesquisadores que dela
se ocupam ou pelos atores polticos envolvidos na sua formulao e
implementao. Ou seja, uma definio precisa do que venha a ser
polticas pblicas est longe de um consenso. A prpria natureza do tema
identificada como provocadora das dificuldades em se definir polticas
pblicas.
Apesar do seu carter indefinido e aparentemente contraditrio,
parece ser possvel identificar algumas caractersticas comuns s polticas
pblicas, ainda que estas ocorram em diferentes graus: relaes de poder
e legitimidade; espaos de trocas; elementos de valor e conhecimento;
normas, regulamentos e procedimentos; necessidades de escolhas;
sentidos e valores culturais; uma ideologia que as gere e as sustente;
planejamento oramentrio; organograma e estrutura organizacional
hierrquica setorial; integrao e inter-relacionamento entre seus vrios
aspectos e nveis; programas e projetos especficos; dinamismo para as
necessrias atualizaes; participao dos setores interessados;
representao democrtica da sociedade na sua formulao e
implementao; atendimento de diferentes demandas; critrios de
aferio e avaliao de seus resultados; ateno para as correes
necessrias ao longo de sua trajetria (SILVA, 1998).
Uma poltica pblica , portanto, dinmica e mutante. Tende a
alterar-se ao longo do tempo, sob a redefinio de diretrizes e novos
objetivos.
Dagnino et al (2002, p. 3) sintetizam em um declogo o que
necessrio para se entender o conceito de poltica no quadro das anlises
de polticas pblicas:
1. a distino entre poltica e deciso: a poltica gerada
por uma srie de interaes entre decises mais ou
menos conscientes de diversos atores sociais (e no
somente dos tomadores de deciso)
2. a distino entre poltica e administrao;
3. que poltica envolve tanto intenes quanto
comportamentos;
4. tanto ao como no-ao;
5. que pode determinar impactos no esperados;
6. que os propsitos podem ser definidos ex post:
racionalizao;
7. que ela um processo que se estabelece ao longo do
tempo;
8. que envolve relaes intra e inter organizaes;
9. que estabelecida no mbito governamental, mas
envolve mltiplos atores;

13
10. que definida subjetivamente segundo as vises
conceituais adotadas.

Muller (2004, p. 22), por sua vez, recorre a Yves Mny e a Jean-
Claude Thoenig para apontar cinco elementos que possibilitam identificar
uma poltica pblica:
1. existncia de um conjunto de medidas concretas;
2. decises de natureza mais ou menos autoritria;
3. estar inscrita em um quadro geral de ao, nunca uma
ao isolada;
4. possuir sempre um pblico;
5. possuir objetivos definidos.

A identificao e a exposio da lgica utilizada no processo de
formulao e implementao das polticas pblicas o caminho apontado
por Muller e Surel (2004, p. 20) para que o pesquisador consiga superar
dois impasses terico-metodolgicos observados nos estudos de polticas
pblicas:
O primeiro consiste em considerar que somente se est na
presena de uma poltica pblica a partir do momento em que
as aes e as decises estudadas formam um todo coerente, o
que no acontece jamais. O segundo consiste em negar
qualquer racionalidade da ao pblica, em vista das mltiplas
incoerncias que ela manifesta.

Ao sugerirem uma abordagem cognitiva das polticas pblicas,
Muller e Surel reconhecem duas perspectivas no campo da teoria do
Estado: "a abordagem estatal ou a sociedade produzida pelo Estado e "a
abordagem pluralista ou o Estado produzido pela sociedade (2004, p. 34-
41). Essas duas abordagens apresentariam uma compreenso do Estado
em ao, na qual o Estado expressaria, ao mesmo tempo, "a unidade e a
diversidade da sociedade, sua existncia enquanto totalidade pensada e
sua tendncia inevitvel exploso. Por isso, propem uma via
alternativa a esses dois extremos como forma de dar conta da
complexidade da ao pblica.
A abordagem cognitiva, considerada como uma corrente de
anlise, "se esfora para apreender as polticas pblicas como matrizes
cognitivas e normativas, constituindo sistemas de interpretao do real,
no interior dos quais os diferentes atores pblicos e privados podero
inscrever sua ao. Essa linha de investigao prioriza em sua anlise o
peso das idias, dos preceitos gerais e das representaes sobre a
evoluo social, partilhando de "um ponto comum essencial, que o de
estabelecer a importncia das dinmicas de construo social da realidade

14
na determinao dos quadros e das prticas socialmente legtimas num
instante preciso (MULLER; SUREL, 2004, p. 47). Trata-se de um processo
cognitivo que possibilita compreender a realidade em sua complexidade e
um processo prescritivo que possibilita agir sobre a realidade.
Muller (2004) formula algumas questes de pesquisa instigantes. A
primeira tem um sentido mais geral, aborda a relao do Estado com as
polticas pblicas e procura saber o que levou ao advento do problema das
polticas pblicas na contemporaneidade: "Em que a transformao nos
modos de agir do Estado no curso dos ltimos cinqenta anos modificou o
lugar e papel dessa ao nas sociedades industriais ocidentais? Ou posto
de outra forma, as polticas pblicas mudaram a poltica? (MULLER, 2004,
p. 5).
A segunda pergunta gerada a partir do reconhecimento de que as
sociedades contemporneas so basicamente sociedades reguladas e
busca identificar as transformaes que originaram a multiplicao das
polticas pblicas: "Quais transformaes produziram a multiplicao das
intervenes pblicas s quais a anlise das polticas pblicas procura dar
conta? (MULLER, 2004, p. 7).
A terceira questo foca a origem intelectual e metodolgica da
anlise das polticas pblicas: "De qual corrente de pensamento, de quais
interrogaes sociolgicas ou filosficas so [as anlises de polticas
pblicas] elas herdeiras? (MULLER, 2004, p. 7).
Muller e Surel entendem ser possvel esclarecer a influncia exercida
pelas normas sociais globais sobre os comportamentos sociais e as
polticas pblicas. O modelo proposto se firma sobre a convico de que
possvel identificar valores e princpios gerais que definem uma viso de
mundo, bem como identificar princpios especficos que permitam
operacionalizar esses valores gerais, e ainda identificar as escolhas
instrumentais. Dessa forma, entendem ser possvel "isolar,
analiticamente, os processos pelos quais so produzidas e legitimadas as
representaes, as crenas, os comportamentos, principalmente sob a
forma de polticas pblicas particulares no caso do Estado (MULLER;
SUREL, 2004, p. 50). Com isso, seria possvel colocar luz a existncia de
uma matriz cognitiva e normativa capaz de produzir uma "conscincia
coletiva, certo sentimento subjetivo de pertena, produtor, portanto, de
uma identidade especfica, o que facilitaria a identificao de grupos ou
organizaes envolvidos no processo de formulao de polticas pblicas.
Isto favoreceria ainda mapear as mobilizaes de tais grupos identitrios
no momento de crise de uma poltica de seu interesse. Um outro aspecto
dessa matriz cognitiva seria a possibilidade de observao das lgicas de
poder no processo de elaborao de uma poltica pblica, quando e onde
determinados atores fariam valer seus interesses.
Muller e Surel (2004, p. 53) sugerem que a abordagem cognitiva
possibilitaria ultrapassar o dilema do determinismo e do voluntarismo, ao
combinar aspectos de ambos em uma grade de anlise que "combina uma
certa forma de determinismo estrutural (os atores no so totalmente
livres de suas escolhas) e uma certa forma de voluntarismo (as escolhas
polticas no so totalmente determinadas pelas suas estruturas). A

15
abordagem cognitiva estudaria as polticas pblicas como um processo de
interpretao do mundo a ser percebido pelo pesquisador, o que lhe
permitiria compreender as relaes a estabelecidas, os conflitos expostos
e o contexto em que as polticas pblicas so formuladas e
implementadas.
Observa-se tambm, em alguns autores, a tendncia de se estudar
apenas os resultados considerados prticos e efetivos das polticas
pblicas, privilegiando e expondo seus aspectos descritivos, operacionais,
pragmticos e os resultados quantitativos, desvalorizando, dessa forma,
aspectos qualitativos da circunstncia e do contexto de formulao de tais
polticas.
Dagnino et al (2002) visualizam uma tenso entre o descritivo e
oprescritivo na anlise das polticas pblicas, e apresentam uma
classificao formulada em 1993 por Ham e Hill, onde as abordagens e
perspectivas dos estudos de anlise poltica so divididas em duas
categorias:
a anlise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos
sobre o processo de elaborao de polticas (formulao,
implementao e avaliao) em si mesmo - estudos sobre as
caractersticas das polticas e o processo de elaborao de
polticas - que revelam, portanto, uma orientao
predominantemente descritiva;
a anlise voltada a apoiar os fazedores de poltica, agregando
conhecimento ao processo de elaborao de polticas,
envolvendo-se diretamente na tomada de decises, revelando
assim um carter mais prescritivo ou propositivo.

Ainda que uma classificao desse tipo possa indicar elementos
objetivos importantes a serem considerados na anlise de polticas
pblicas, preciso considerar sua dimenso conflitante, prprio da
realidade humana e social em que estas so pensadas e produzidas e que,
portanto, tambm faz parte dessas polticas pblicas.
Afirmando que intuitivamente todos tm uma noo do que pode ser
uma poltica pblica, Muller e Surel chamam a ateno para certa
tendncia em se associar polticas pblicas com textos legislativos e
reguladores. Um conjunto de textos legais ou reguladores de uma
determinada atividade ou setor no suficiente para caracterizar uma
poltica pblica
8
.

8
No so raros os equvocos que levam idia de que uma legislao arquivstica, por exemplo,
anteceda e controle uma poltica pblica arquivstica. As polticas pblicas se desenvolvem
entre divergncias e esforos de convergncias no ambiente democrtico (JARDIM, 2003). Mais
do que controlar uma poltica pblica, a legislao pertinente muitas vezes produto de uma
poltica. Uma legislao tende a provocar impactos quando vai alm de princpios conceituais
ou redefinies institucionais. A legislao dos fundamentos para a definio e
implementao de polticas pblicas de informao. Seu alcance, porm, pode ser limitado, se
no for simultaneamente instrumento e objeto de uma poltica pblica de informao.


16
Muitas vezes aquilo que denominado pelos prprios governos que
a formulam, como uma poltica pblica, nem sempre se configura como
tal. De outro lado, alguns programas e projetos governamentais, com
todas as caractersticas de uma poltica pblica, no so assim anunciados
ou assumidos pelos governos que os formulam e implementam. Mesmo na
ausncia de uma estrutura governamental especializada para a
formulao e implementao de uma poltica pblica, esta pode existir. As
polticas de meio ambiente existiam antes da criao dos ministrios do
meio ambiente (MULLER; SUREL, 2004, p. 15).
Medelln Torres (2004) prope um modelo terico-metodolgico para
o estudo das polticas pblicas em pases de frgil desenvolvimento
poltico e institucional. Sob a sua perspectiva, as polticas pblicas no
devem ser estudadas de forma independente dos regimes polticos. O
pesquisador de polticas pblicas que estuda o regime poltico em que elas
so produzidas tem a possibilidade de perceber o grau de persistncia e
consistncia da democracia que o envolve. De outro lado, ao investigar a
funo governamental, o pesquisador ser capaz de dimensionar a
capacidade estrutural do Estado de produzir tais polticas pblicas.
Medelln Torres parte da hiptese de que "a natureza especfica de um
regime poltico determina, de maneira crucial, a estruturao das polticas
pblicas (2004, p. 5). Dialeticamente, a estruturao das polticas
pblicas determinaria, tambm, o teor dos regimes polticos.
Medelln Torres chama a ateno para a tendncia em pases de
capitalismo perifrico de "importar a produo intelectual sobre o tema,
realizada pelos pases centrais. Seria possvel falar em polticas pblicas
em pases com estruturas frgeis da mesma forma que se trata do
assunto em pases com instituies consolidadas? Essas polticas so as
mesmas em um e outro pas?
Estudar polticas pblicas implica ainda, segundo Medelln Torres,
compreender os governos, uma vez que o governo que articula os
regimes polticos e as polticas pblicas. Isto , o governo a forma
concreta pela qual os regimes polticos se expressam e exercem o poder
poltico, definem as prioridades e tentam conduzir a sociedade por meio
das polticas pblicas. Tanto quanto perceber que as polticas pblicas
dependem da natureza do regime poltico e da funo governamental,
importante tambm identificar o grau dessa relao de interdependncia.
Em sua forma institucional, os regimes estabelecem os laos que unem
governantes e o aparato de governo, o campo de ao entre os
governantes e os governados, a forma como os governantes podem
ascender ao governo, e a forma de atribuir poder institucional ao
governante para que suas decises sejam aceitas pelos governados. Em
relao ao modo de governar, como prtica cultural, esto implicados
tanto a cultura como o projeto poltico que prevalece em determinada
sociedade. Essa cultura poltica e institucional se manifesta na maneira
como se d o dilogo entre governantes e governados em relao
definio e gesto dos assuntos polticos e institucionais, no modo como
so adotadas tticas e estratgias governativas para alcanar certos
objetivos, e nos graus de consenso e de represso exigidos para realizar

17
os propsitos definidos. No limite, o exerccio do governo sinaliza para a
consistncia ou no da democracia existente, e as polticas pblicas para o
nvel de democracia alcanado.
Uma poltica pblica no apenas um conjunto de decises.
concebida, formulada e implementada a partir de atores sociais diversos
que se relacionam e se influenciam mutuamente em um ambiente de
conflitos e consensos. Se, para Muler e Surel (2004), estudar uma poltica
pblica pressupe levar "em conta o conjunto dos indivduos, grupos ou
organizaes cuja posio afetada pela ao do Estado, tambm
importante analisar os "indivduos e/ou grupos, que so os atores,
homens polticos, funcionrios de todos os nveis, grupos de interesse,
um espao de relaes interorganizacionais que ultrapassa a viso
estritamente jurdica (MULLER; SUREL,, 2004, p. 22).
A aptido de um ator coletivo, para influir no contedo ou na
implementao de uma poltica pblica, pode, com efeito,
variar fortemente em funo do grau de mobilizao que
capaz de suscitar (...). Um dos desafios da anlise da ao do
Estado ser, assim, o de constituir e construir o continuum dos
modos de ao dos grupos sociais no quadro das polticas
pblicas, partindo dos grupos mais difusos, dos menos
organizados, que intervm, eventualmente, no campo de
certas polticas, at grupos mais estveis (...) (MULLER;
SUREL, 2004, p. 23).

A promoo de polticas pblicas de longo prazo, ou seja, numa
perspectiva temporal mais estendida, implica na mudana do
comportamento dos polticos e em novos arranjos institucionais nas
atitudes de governo. Isto significa que o foco se desloca do atendimento
das necessidades dos diferentes rgos da administrao pblica para as
tentativas de solucionar os problemas da sociedade (CUNHA; RESENDE,
2005, p. 65).
Reconhecida a realidade e as circunstncias em que as polticas
pblicas so formuladas e pretendem surtir efeito, sua implementao
depende de planejamento estratgico, o que, por sua vez, significa
tambm atuao poltica sustentada e prolongada no tempo.
A relao entre planejamento e polticas pblicas abordada por
Oliveira (2006). O autor parte da pergunta/ttulo do estudo "Repensando
as polticas pblicas: por que freqentemente falhamos no planejamento?
para afirmar que o planejamento em polticas pblicas deve ser visto
como um processo e no como um produto tcnico somente (p. 190).
Para Oliveira, somente a partir da dcada de 1970 o conceito de
planejamento comea a se transformar, deixando de ser entendido como
um instrumento tcnico para ser um instrumento poltico, capaz de moldar
e articular os interesses envolvidos no processo de interveno de
polticas pblicas. De um lado, o planejador passa a ser o mediador dos
interesses da sociedade no processo, sendo o resultado obtido por

18
consenso; e, de outro, o planejamento passa a ser um processo acoplado
s interaes dos atores envolvidos e um processo de construo de
confiana nas decises sobre polticas pblicas. O planejamento passa a
depender da maneira como so estabelecidas as relaes de confiana
entre as partes interessadas e influenciadas pelas decises. O
planejamento deixaria assim de ser encarado como uma ferramenta para
prever e controlar o futuro. Consolida-se como um "processo poltico que
depende de informaes precisas, transparncia, tica, temperana,
aceitao de vises diferentes e vontade de negociar e buscar solues
(idem, 200). Produto, portanto, de uma ao poltica.
Pesquisar sobre polticas pblicas pressupe escapar da abordagem
determinista e mecanicista, e ter em conta a diferena entre a anlise das
polticas pblicas e a anlise poltica das polticas pblicas. Avaliar e
descrever os resultados quantitativos de polticas pblicas implementadas
no uma tarefa parte das anlises dos contextos social, cultural e
poltico no qual so formuladas e executadas as polticas pblicas sob
observao.
4 Anlise de polticas pblicas e as polticas de
informao: algumas indagaes para concluir
Como referncias tericas e metodolgicas, as abordagens da
Anlise de Polticas Pblicas podem oferecer diversas possibilidades ao
estudo das polticas pblicas de informao.
De imediato, essa perspectiva convida-nos a desnaturalizar o Estado
como territrio privilegiado, embora no exclusivo, dos diferentes
desenhos e aes das polticas pblicas informacionais, mas tambm da
ausncia destas.
Nem sempre a compreenso do papel do Estado - incluindo a sua
dimenso informacional - parece devidamente contemplada em anlises
da Cincia da Informao. Muitas vezes, o Estado tende a ser visualizado,
em abordagens do campo, como um sujeito quase neutro, monoltico e
sem historicidade. Ultrapassar essa perspectiva fundamental para uma
ampliao das anlises sobre as polticas pblicas informacionais. Da
mesma forma, cabe ao pesquisador levar em conta distines conceituais
e histricas quanto ao alcance poltico do que se designa como Estado e
do que se considera Governo.
Sem carter prescritivo ou exaustivo, alguns elementos parecem
merecer em especial a nossa ateno na pesquisa sobre o tema:

1. as distines entre uma poltica pblica de informao e um
conjunto de aes no campo da informao, protagonizadas
por uma mesma fonte institucional
2. as escolhas por determinados desenhos e objetos de
polticas pblicas informacionais em detrimento de outros,
assim como as conseqncias de tais escolhas
3. as escolhas, explicitadas ou no, pela indefinio de polticas
pblicas de informao

19
4. as escolhas por um conjunto de elementos informacionais
para sustentar a fixao de metas e nortear as decises que
sero tomadas
5. o cenrio estatal e social no qual so desenhadas e
implantadas as polticas pblicas de informao
6. as causas, custos e efeitos das polticas formuladas e
implementadas, bem como daquelas formuladas, porm no
implementadas
7. os obstculos de natureza diversa ao desenho e
implementao de polticas pblicas
8. as tendncias a se interpretar a existncia de polticas
pblicas de informao apenas como um conjunto de
mecanismos legais sobre o tema ou de infra-estruturas de
informao
9. a diversidade de atores do Estado e da sociedade civil e as
redes de poder, incluindo seus embates, que se constroem
no desenho e na formulao de polticas pblicas
10. os valores ideolgicos que norteiam o desenho, a
implantao e a avaliao das polticas pblicas de
informao
11. a construo e a execuo do oramento governamental
voltado para as polticas pblicas de informao (o que
muitas vezes confundido com o oramento pblico das
agncias estatais envolvidas na poltica pblica de
informao)
12. a transversalidade da poltica pblica de informao com
outras polticas pblicas
13. os mecanismos de correo de trajetrias das polticas
pblicas
14. as metas propostas e os impactos alcanados, incluindo a
anlise dos processos decisrios
15. os graus de coerncia entre metas, decises e aes
16. as aes e os programas no anunciados como polticas
pblicas pelos agentes estatais, mas que merecem ser
objeto de anlise sob a perspectiva da Anlise de Polticas
Pblicas
17. o grau de participao da sociedade civil: setores
representados, processos de escolha e perfis dos
representantes
18. a maior ou menor representatividade do Estado e da
sociedade civil no processo decisrio
19. a comparao do alcance das polticas pblicas de
informao com o de outras polticas pblicas
20. a intensidade e as formas pelas quais indivduos, grupos e
organizaes so afetados (ou no) pelas polticas de
informao
21. a produo de conhecimento em Cincia da Informao,
alm de em outros campos, e seus impactos sobre os

20
processos de desenho, formulao e avaliao de polticas
pblicas informacionais

As agendas sobre as polticas pblicas de informao no Brasil
requisitaro um esforo ainda maior da Cincia da Informao de irrigar a
discusso, especialmente no Brasil. O tema merece estar presente no
ensino e na pesquisa da rea. A Anlise de Polticas Pblicas poder
favorecer em muito esse processo.
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