REFORMA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA

SUNAT

ALUMNO: JIMMY OMAR HUAYTALLA ALDANA

REFORMA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADMINISTRACION

TRIBUTARIA SUNAT.
La Reforma de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria del Per SUNAT en el
ao 1991, siendo el presidente de la Repblica del Per el Ing. Alberto Fujimori sent las
condiciones, factores y procesos que promovieron y dificultaron la gestin y polticas pblicas, en
consecuencia, es necesaria la identificacin y anlisis de los factores polticos e institucionales que
tuvieron una influencia significativa en el cambio y estabilidad de las polticas de gestin pblica en la
reforma citada, en particular, resulta interesante analizar esta relacin en un contexto marcado por
un sistema poltico dbil, el Poder Ejecutivo no tena una mayora en el Poder Legislativo.
La Reforma de la SUNAT se inici cuando el Per atravesaba una grave crisis econmica con
hiperinflacin, aguda recesin y distorsin de los precios relativos, bajos niveles de produccin,
desequilibrios en la balanza comercial y en las finanzas pblicas, el desprestigio de sus ms altas
autoridades polticas y administrativas, y la lucha armada con los grupos guerrilleros haban causado
la muerte de gran cantidad de civiles. Asimismo el pas estaba aislado del Sistema Financiero
Internacional, no contaba con reservas internacionales, el dficit fiscal alcanzaba el 13% de PBI y la
presin tributaria descenda a niveles cercanos del 4.5% del PBI, en el primer semestre de 1990. El

Sistema Tributario Nacional colapso por el bajo nivel de recaudacin, innumerables privilegios
fiscales, servicio civil mal o nada capacitados, mal equipados y adems corrupta, un sector informal
de la economa en continua expansin, el proceso hiperinflacionario, haban contribuido con
erosionar las bases sobre las cuales se contribua con el fisco.
En Julio de 1990 tanto Fujimori como el Ministro Hurtado Miller eran conscientes de la gran
importancia que tena elevar la recaudacin como medio fundamental para reducir el dficit pblico y
hacer posible el xito del programa de estabilizacin. El Presidente, siguiendo consejos del crculo
militar que se haba vinculado a l cuando gan las elecciones, haba nombrado a un general
retirado a cargo de la SUNAT. El ministro no aprobaba esta decisin, pues pona a la entidad bajo la
influencia directa del entorno presidencial y limitaba el control del MEF sobre ella. Las relaciones
entre el MEF y la SUNAT se tornaron conflictivas. El general a cargo de la SUNAT tom decisiones
que contradecan directamente la poltica de austeridad del MEF, otorgando incrementos salariales al
personal, pagando das de huelga no trabajados y promoviendo una cuestionada renovacin de
equipo informtico. Pese a que el gobierno contaba con facultades legislativas delegadas por el
Congreso para implementar una reforma del sistema tributario, el avance logrado en ello fue mnimo.
Sin embargo, durante el segundo semestre de 1990 y como resultado de la preocupacin del
gobierno por mejorar el sistema tributario y arancelario, la recaudacin tributaria alcanz el 8.6% del
Producto Bruto Interno. Pero esta mejora fue considerada muy lenta y pequea. El equipo del MEF y
los delegados del FMI que negociaban la reinsercin del pas en los medios financieros
internacionales, crean indispensable que la recaudacin recuperara lo ms rpido posible su nivel
histrico de 15% del Producto Interno Bruto para lograr una reduccin sostenible del dficit pblico y
hacer posible las reformas econmicas. Haba as en el gobierno clara conciencia respecto al
problema de una recaudacin que creca muy lentamente, as como un reconocimiento de la
urgencia de incrementarla rpida y significativamente. Tanto el Presidente como el ministro estaban
directamente preocupados por el problema y dispuestos a ofrecer apoyo poltico a medidas que
permitieran un incremento rpido de los ingresos. Era claro tambin que quienes estaban a cargo de
la SUNAT no podran ya impulsar una reforma rpida y efectiva de la institucin. Habiendo
conciencia del problema y decisin poltica para resolverlo, faltaba sin embargo una propuesta
creble de mejoramiento de la administracin tributaria.
Durante los das finales de la gestin de Hurtado Miller debilitado por la falta de avances en el
programa de estabilizacin y un repunte inflacionario - el ministro y el Presidente acordaron cambiar
al titular de la SUNAT. El Presidente invit directamente a Manuel Estela a hacerse cargo de la
entidad. Estela era un funcionario del Banco Central de Reserva (BCR), entidad que gozaba de
autonoma constitucional y era una de las pocas instituciones pblicas que tenan un sistema de
carrera vigente, buen nivel salarial y personal altamente calificado. Durante el gobierno de Garca,
Estela haba estado a cargo de la Gerencia de Estudios Econmicos del BCR y junto a otros
funcionarios de carrera del BCR haba enfrentado la gestin del Directorio nombrado por Garca, que
promova un control poltico de la entidad. En 1990 haba sido presentado a Fujmori, quien le haba
encargado modernizar la Comisin Nacional de Supervisin de Valores (CONASEV). Estela
promovi una radical modernizacin de la entidad, incluyendo una severa reduccin de alrededor del
30% del personal. Fujimori result impresionado por los resultados obtenidos y busc en l a la
persona que poda ofrecerle resultados similares en la SUNAT.
Estela acept, asegurando previamente el apoyo presidencial a sus ideas fundamentales: lograr la
efectiva autonoma tcnica y financiera de la SUNAT frente al MEF y efectuar una profunda
reorganizacin del personal. Habiendo acordado estos puntos generales con Fujimori quien
mantena as la SUNAT en su esfera directa de control - asumi el cargo en los primeros das de la
gestin de Carlos Boloa al frente del MEF. Boloa haba asumido el cargo de ministro buscando
controlar definitivamente el problema inflacionario para poder iniciar el conjunto de reformas

liberalizadoras de la economa -las denominadas reformas estructurales- que eran el eje de su

propuesta. Hallar una solucin al problema de los ingresos fiscales era vital para l y en
consecuencia se avino a promover una mejor coordinacin entre el MEF y la SUNAT, pese a que
sta continuaba en buena medida fuera de su control inmediato al estar directamente vinculada al
entorno del Presidente.
Para dirigir la SUNAT Manuel Estela conform un equipo cuyo ncleo bsico estaba constituido por
funcionarios de carrera del BCR, con amplia experiencia en la gestin del Estado y la defensa de la
autonoma institucional de dicha entidad durante el gobierno de Garca. El equipo estaba conformado
por una decena de personas y rpidamente desarroll un compacto espritu de cuerpo sobre la base
de la identidad bsica trada del BCR. Se reuna semanalmente para evaluar los avances y reorientar
las acciones sobre la marcha, funcionando como una suerte de estado mayor del proceso de
reforma. El equipo se vio reforzado por un contingente de consultores internacionales reclutados en
base a un financiamiento del BID.
El equipo dise una estrategia en dos planos: el relativo al sistema tributario y el relativo a la
administracin tributaria. En relacin a lo primero, se opt por proponer una simplificacin radical del
sistema tributario, que inclua aproximadamente 15 impuestos y tasas, as como un vasto conjunto
de complicadas exoneraciones. En relacin al segundo plano, se evaluaron dos alternativas de
reforma institucional: la creacin de una entidad que trabajara en paralelo a la vieja SUNAT o la
reforma de la misma desde adentro. Considerando que una entidad paralela sera muy vulnerable a
la resistencia burocrtica de los empleados de la SUNAT, se opt por lo segundo. El men de
opciones desarrollado para la reforma desde adentro inclua: a) la renovacin del personal para
combatir el problema de corrupcin e ineficiencia, b) el uso directo y autnomo de los recursos
propios de la SUNAT (2% de la recaudacin), c) el establecimiento de una escala salarial que
permitiera atraer profesionales calificados y d) la autonoma operativa respecto al MEF, tanto en
trminos fsicos, saliendo de las instalaciones del MEF, como informticos, desarrollando una base
tecnolgica propia. El equipo tambin dise para el corto plazo un conjunto de acciones rpidas y
visibles de fiscalizacin, que dieran a los contribuyentes incumplidos un mensaje claro de riesgo. El
plan combinaba as una simplificacin severa del sistema tributario, una reforma institucional
profunda y la bsqueda de resultados concretos e inmediatos. Para ello se demandaba una mayor
autonoma que permitiera la gestin eficaz y rpida de los cambios propuestos. Pero los rgidos y
lentos sistemas administrativos que regan la gestin del Estado constituan a ojos del equipo de
Estela un obstculo para ello. Se pens as en generar una situacin de excepcin en relacin a los
sistemas administrativos que regulaban la gestin de los recursos humanos, financieros y materiales
de la administracin pblica. En resumen, para el equipo de Estela era indispensable ampliar el
espacio de maniobra gerencial con que contaban, tanto en relacin al MEF como a los sistemas
administrativos pblicos. A cambio, la propuesta prometa mejorar el desempeo de la SUNAT y
lograr el ansiado objetivo de elevar la recaudacin fiscal.
Exceptuar a la SUNAT de los sistemas administrativos del Estado y modificar el sistema tributario
exigan necesariamente negociar con el Congreso. Sin embargo, aprobar las propuestas de Estela
en el Congreso pareca complicado, dado que el gobierno no slo no contaba con mayora propia,
sino que se haba embarcado en una guerra de desgaste con todos los partidos polticos presentes
en el mismo. Apelando sistemticamente a la opinin pblica a travs de los medios de
comunicacin, Fujimori quiso limitar la capacidad de control del Congreso respecto a su gestin
presentando a los partidos como defensores de intereses corporativos (sindicales y de grupos de
poder regional) y obstructores de los programas del nuevo gobierno. Desarrollando un estilo
marcadamente personalista, Fujimori comenz a construir la imagen de un gobierno preocupado por
una gestin eficiente de los asuntos pblicos y distantes de la politiquera de los partidos
tradicionales. Los congresistas reaccionaron comenzando a considerar la posibilidad de destituir a
Fujimori de su cargo.

Sorprendentemente, el Congreso escuch las propuestas de Estela con inters y concedi las
facultades legislativas solicitadas para reformar el sistema y la administracin tributaria. Para
supervisar las medidas que el gobierno iba a dictar, se cre una Comisin Bicameral Especial bajo la
direccin de un senador de la oposicin. El Congreso estableci tambin que las medidas de
reforma de la legislacin tributaria podran ser aprobadas mediante el uso directo de dichas
facultades (con cargo a la revisin posterior de los dispositivos por el
Congreso, como era habitual en estos casos). Las medidas de reforma institucional, en cambio,
requeriran la aprobacin previa de la Comisin Especial. Semanas ms tarde, dicha comisin
aprob por unanimidad todas las propuestas de reforma institucional propuestas por el equipo de
Estela. Se autoriz as una severa racionalizacin del personal, el cambio de la estructura
organizativa, la adquisicin de un edificio y la aplicacin de nuevos mecanismos de fiscalizacin.
Los congresistas decidieron apoyar el proceso que Estela propona iniciar por varias razones. En
primer lugar, porque eran conscientes de la gravedad de la situacin fiscal, cuyo empeoramiento
poda conducir al colapso del programa de estabilizacin y a un agravamiento de la precaria
situacin econmica de la cual podran ser culpados ante la opinin pblica; en segundo lugar
porque la SUNAT era reconocida como una entidad escandalosamente corrupta, de modo que
oponerse a su inmediata reorganizacin podra acarrear cierto costo poltico; finalmente, ante el
ataque pblico al que Fujimori someta a los partidos polticos acusndolos de obstruccionistas, los
congresistas quisieron evitar que se confirmaran las crticas presidenciales ante la ciudadana. El
mecanismo diseado por los congresistas combinaba inteligentemente la delegacin con la
supervisin. La delegacin de facultades minimizaba el riesgo poltico del Congreso, ya que si las
cosas salan mal la responsabilidad directa sera del gobierno y no del Congreso. La supervisin
estrecha mediante la Comisin Especial garantizaba que el Congreso no fuera marginado del
proceso de reforma, manteniendo cierto control sobre el mismo.
Estela promovi el apoyo poltico del Congreso y de la opinin pblica ligando constantemente sus
propuestas a objetivos incuestionables como la moralizacin y la modernizacin de la administracin
pblica. Logr tambin el apoyo explcito del ministro Boloa, quien destac el mejoramiento de las
relaciones del MEF con la SUNAT, respald la reforma iniciada y celebr que sta contara con apoyo
del Congreso.
El equipo reformador implement la racionalizacin del personal aplicando una versin ad hoc del
mecanismo de compra de renuncias, evaluacin y declaracin de excedencias que se estaba
aplicando en el resto del sector pblico. Aunque hubo seria oposicin sindical, la planta de personal
fue efectivamente reducida de 3089 personas a 800. La posterior aprobacin por parte del Congreso
de una norma que modificaba el rgimen laboral de la SUNAT (que hasta entonces era el de los
servidores pblicos) autorizando la aplicacin del rgimen del sector privado, permiti establecer una
escala salarial muy superior a la de la mayor parte de entidades de la administracin pblica.
Luego se inici el proceso de seleccin y contratacin de un importante contingente de jvenes
profesionales provenientes de universidades prestigiosas. Por otra parte, la SUNAT se mud a un
edificio propio y adquiri y desarroll un sistema informtico independiente del MEF. En relacin a la
gestin administrativa, la SUNAT sali del mbito de los sistemas de gestin de la administracin
pblica supervisados por el INAP y fue autorizada a aplicar los sistemas aplicados a las empresas
del Estado. Estos sistemas eran ms flexibles que los de la administracin pblica especialmente en
temas como gestin financiera y adquisiciones, siendo su aplicacin supervisada por la Corporacin
Nacional de Desarrollo (CONADE).
Finalmente, la aprobacin del Estatuto de la SUNAT en febrero de 1992 consolid la autonoma
institucional, administrativa y financiera de la entidad.
Contando con estos resultados en la mano, en el Mensaje a la Nacin de julio de 1992 Fujimori

present a la SUNAT y a la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD). La reforma de la

SUNAT quedaba as ligada a las ideas de eficiencia y moralizacin, contribuyendo (ms all de la
voluntad de sus ejecutores) a fortalecer la imagen pblica que Fujimori construy de s mismo como
gobernante eficiente. La renovada entidad goz en los siguientes aos del apoyo de la opinin
pblica, que reconoca en ella una entidad modelo.
Se ha logrado reconstruir la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, que a junio de
1990 haba colapsado, tanto poltica como administrativamente. Se ha modernizado totalmente su
organizacin y administracin, introduciendo con fuerza la tecnologa de punta (los sistemas
informticos) al control de la recaudacin, la fiscalizacin y cumplimiento de las obligaciones
tributarias.
Se ha simplificado el sistema tributario nacional que tambin a junio de 1990 tambin haba
colapsado, en la actualidad la recaudacin tributaria se basa principalmente en los impuestos, el
Impuesto General a la Ventas y el Impuesto a la Renta, en conjunto ambos impuestos representan el
69%
de
la
recaudacin
nacional.
Se ha ampliado la base tributaria de contribuyentes que declaran y pagan sus obligaciones
tributarias, para cuyo efecto se han desarrollado sistemas que son todo un hito en la administracin
tributaria de nuestro pas: Sistema de Registro Unico de Contribuyentes - RUC, Sistema de Control
de la Recaudacin Tributaria: Red Bancaria, Sistema de Comprobantes de Pago, Sistema de Control
de Principales Contribuyentes, Sistema de Control de Pequeos y Medianos Contribuyentes. Se
hacen importantes esfuerzos por incorporar a la formalidad al sector informal de la economa.
Se ha incrementado el nmero de Principales Contribuyentes bajo control en 1990 en alrededor de
670 contribuyentes, en la actualidad se administran ms de 19,000 contribuyentes.
Se ha logrado cambios muy significativos en el desarrollo de la conciencia tributaria como la
introduccin a la currcula escolar de los contenidos sobre materia tributaria y campaa de educacin
en el nivel universitario y profesional as como la orientacin al contribuyente a travs de puntos de
atencin
en
forma
descentralizada.
La reforma estructural de la Administracin Tributaria, ha sido un anhelo largamente esperado por la
colectividad nacional y hoy ve con satisfaccin, que despus de ocho aos de paciente trabajo se ha
convertido en el pilar de la poltica econmica, la poltica fiscal y por ende en una de las
administraciones tributarias ms desarrolladas de Amrica Latina.
BIBLIOGRAFIA

La Reforma de la Administracin Pbica Peruana,1990-1997, Juan Carlos Cortazar Velarde.

El nuevo Reglamento de Organizacin y Funciones asignaba a la PCM vastas funciones

decisorias, la responsabilizaba de determinadas programas intersectoriales y le daba autoridad
sobre la formulacin de la poltica de gobierno (Gestin 23/12/1991).

DL 501 Ley General de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (mayo de

1989).

Diario Gestion 6/3/1991.

http://www.sunat.gob.pe/institucional/publicaciones/revista_tributemos/tribut121/actualidad_3.h
tm

www.sunat.gob.pe

www. http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtual/publicaciones/administracion