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l Mercosur y los cambios en el sistema poltico internacional

l Mercosur y los cambios en el sistema poltico internacional

Mnica Hirst / Roberto Russell

Programa Mercosur de la Fundacin OSDE con la supervisin acadmica y certificacin de la Universidad Nacional de San Martn.

Coordinador acadmico Licenciado Omar Bagnoli

2001 Fundacin OSDE Cubierta: A+U / Diseo Grfico Este ejemplar es de consulta exclusiva del personal de OSDE y carece de valor comercial Impreso en Argentina - Printed in Argentina Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723 ISBN: 987-9358-05-8

NDICE GENERAL

INTRODUCCIN ................................................... Mdulo I EVOLUCIN HISTRICA DEL SISTEMA INTERNACIONAL CONTEMPORNEO

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1 2 3 4 5 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

UNIDAD 1. LA PAZ DE LOS CIEN AOS Y LA FORMACIN DE LOS ESTADOS NACIONALES EN EL CONO SUR ................................................. INTRODUCCIN ..................................................... EL CONGRESO DE VIENA Y EL CONCIERTO EUROPEO .. LAS INSTITUCIONES DE LA PAZ DE LOS CIEN AOS ... LA HEGEMONA DE GRAN BRETAA ....................... LA ERA IMPERIAL EN EUROPA: EL TIEMPO DE LAS RIVALIDADES ................................ SUDAMRICA EN LA POLTICA INTERNACIONAL ....... Ruptura y continuidad con el pasado colonial .............. Primero el Estado, luego la Nacin: el caso argentino .... La particularidad del proceso chileno ......................... Brasil: del Imperio a la Repblica ............................... Los Estados pequeos del Cono Sur: Uruguay y Paraguay .. Entre el conflicto y la cooperacin .............................. Autoevaluacin ........................................................

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ndice general

Fundacin OSDE

1 2 3 4 5 6 7 7.1 7.2 7.3

UNIDAD 2. EL CORTO SIGLO XX ......................... INTRODUCCIN ..................................................... 1919-1939: LA CRISIS DE LOS VEINTE AOS ............ DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL A LA GUERRA FRA ... LA EVOLUCIN INICIAL DE LA GUERRA FRA ............. LA DESCOLONIZACIN Y LA FORMACIN DEL TERCER MUNDO ............................................... ENTRE LA DTENTE Y LA LTIMA ESCALADA .............. LA PAZ NEGATIVA EN SUDAMRICA ...................... Sudamrica en la poca de entreguerras .................... Amrica latina en la Guerra Fra ................................ La regin latinoamaericana en los aos finales de la bipolaridad ............................................................. Autoevaluacin ........................................................ UNIDAD 3. EL MUNDO DE LA POSGUERRA FRA .. INTRODUCCIN ..................................................... LA POSGUERRA FRA: FUERZAS DE SIGNO OPUESTO EL FIN DE LA GUERRA FRA ....................................... EL FENMENO DE LA GLOBALIZACIN ................... GLOBALIZACIN Y ESTADO-NACIN ...................... REGIONALISMO ...................................................... EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIN ........................ Autoevaluacin ........................................................ Mdulo II POLTICA REGIONAL, EL MERCOSUR POLTICO Y LA PROBLEMTICA ARGENTINA

45 45 47 50 53 55 57 60 60 64 69 74 75 75 76 81 87 92 97 100 103

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UNIDAD 4. AMRICA LATINA EN LA POSGUERRA FRA ...................................... INTRODUCCIN ..................................................... AMRICA LATINA Y LAS TRANSFORMACIONES MUNDIALES ................

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ndice general

Mnica Hirst / Roberto Russell

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LA TERCERA OLA DE DEMOCRATIZACIN: LA EXPERIENCIA DEL CONO SUR .............................. 111 EL REGIONALISMO EN LAS AMRICAS: REACTIVACIN Y LIMITACIONES ESTRUCTURALES ............................. 119 LA BSQUEDA DE NUEVAS OPCIONES INTRARREGIONALES .............................. 124 LAS PRINCIPALES VOCACIONES DE LA REGIN ........ 127 Autoevaluacin ........................................................ 130 UNIDAD 5. POLTICAS DE SEGURIDAD NACIONAL INTRODUCCIN ..................................................... LA NUEVA AGENDA REGIONAL DE SEGURIDAD ....... POLTICAS DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR ........... De la transicin a la consolidacin democrtica........... La dimensin externa: la Posguerra Fra ...................... La dimensin regional ............................................... Autoevaluacin ........................................................ UNIDAD 6. LA CONSTRUCCIN POLTICA DEL MERCOSUR .................................... INTRODUCCIN ..................................................... LA ESPECIFICIDAD POLTICA DEL MERCOSUR ............. LOS ACTORES ......................................................... Actores de primer nivel ............................................. Los agentes gubernamentales ..................................... El empresariado ....................................................... Las dirigencias polticas ............................................ Actores de segundo nivel .......................................... Los partidos polticos ................................................. Los pequeos y medianos empresarios ........................ Las organizaciones laborales ..................................... El segmento tcnico-acadmico .................................. LOS PUNTOS DE POLITIZACIN ............................... LAS PERSPECTIVAS POLTICAS DEL MERCOSUR .......... ANEXO. LAS INSTITUCIONES DEL MERCOSUR .......... Autoevaluacin ........................................................ 131 131 133 137 137 143 149 155

1 2 3 3.1 3.2 3.3

1 2 3 3.1. 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.2. 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 4 5

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ndice general

Fundacin OSDE

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UNIDAD 7. LA INSERCIN INTERNACIONAL DE LA ARGENTINA ............................................... INTRODUCCIN ..................................................... FRUSTRACIN Y CRISIS DE IDENTIDAD ..................... EL PARADIGMA GLOBALISTA .................................... UNA VISIN DESDE EL SUR ..................................... DEMOCRACIA Y POLTICA EXTERIOR: LOS AOS DE ALFONSN ........................................ ESTABILIDAD Y GOBERNABILIDAD ............................. Autoevaluacin ........................................................ UNIDAD 8. CONCLUSIONES ................................ FUTURO(S) POLTICO(S) DEL MERCOSUR ................... EL MERCOSUR EN LA BALANZA ............................... UN QUINQUENIO ACCIDENTADO ........................... EL MERCOSUR COMO COMUNIDAD ....................... EL MERCOSUR Y EL CONTINENTE AMERICANO ........ Autoevaluacin ........................................................

187 187 189 195 200 204 213 237 239 239 241 245 248 261 264 265 307

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GLOSARIO ..................................................................... BIBLIOGRAFA ...............................................................

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ndice general

INTRODUCCIN

a poltica exterior de un pas es producto de una combinacin variable y fluida de circunstancias y procesos internos y externos. A pesar de que los lmites entre lo domstico y lo internacional tienden a desdibujarse, la distincin entre factores de naturaleza interna y externa sigue siendo vlida para comprender adecuadamente la conducta de los Estados en el mundo. El marco externo comprende una variable de naturaleza agregada, como el sistema global, y variables especficas, que se refieren principalmente a los atributos y comportamientos de los gobiernos y de los actores no gubernamentales de otros pases. Dicho de otro modo, cuando se consideran los factores externos se apela a la conocida frmula desde afuera hacia adentro, con el propsito de comprender cmo actan los condicionamientos externos con respecto a una determinada poltica exterior. Pero sin duda, dicha poltica tambin obedece a factores internos. Cuando el anlisis se realiza desde este punto de vista, se invierte la frmula anterior y, entonces, lo que se procura explicar son conductas desde adentro hacia afuera. Para ello, se recurre a variables tales como el tipo de rgimen, las estrategias de desarrollo y los factores histricos, culturales y sociales. El impacto de estos ltimos es difcil de evaluar aunque es indudable que, llegado el momento, generan demandas de accin y restringen o amplan el men de opciones disponibles para los actores que deben tomar las decisiones. Este libro procura explicar la insercin internacional de Amrica latina y, ms especficamente, de los pases del Cono Sur y de la Argentina en particular analizando, para el caso de cada uno de los perodos en que puede dividirse dicha insercin, cmo la evolucin del orden mundial y de los propios pases influy sobre su visin del mundo y, consecuentemente, sobre el modo en que se vincularon tanto con el sistema interestatal como con la economa mundial. El nfasis del texto recae sobre la dimensin poltica de las relaciones internacionales. As es como se pone el acento en el desa-

Introduccin

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rrollo del orden poltico internacional a partir del Congreso de Viena y en las transformaciones polticas producidas en el Cono Sur, desde la formacin de los respectivos Estados nacionales que favorecieron, segn los momentos, polticas exteriores centradas en la rivalidad o en la cooperacin. En las dos primeras Unidades se analizan los principales rasgos del sistema internacional durante dos perodos -La paz de los cien aos y la formacin de los Estados nacionales en el Cono Sur (18151914) y El corto siglo XX (1914-1989)- al tiempo que se explican la evolucin poltica de los pases del Cono Sur durante esos mismos aos, las polticas exteriores que siguieron y las relaciones intrarregionales. La Unidad 3 se ocupa de cuatro procesos globales que sirven de marco para el resto, ya ms focalizadas en el tratamiento especfico de Amrica latina. Estos procesos, que se iniciaron en momentos distintos durante la segunda mitad del siglo XX, son el fin de la Guerra Fra, la extensin y profundizacin de la globalizacin, el regionalismo abierto y la democratizacin. Su anlisis ayuda a comprender las nuevas oportunidades y desafos que hoy tiene Amrica latina. Precisamente, la Unidad 4 estudia el impacto de esos cambios globales en la regin mostrando con bastante detalle las especificidades del Cono Sur respecto del resto, como as tambin las existentes dentro de la propia subregin. Por cierto, las diferencias observables en cada pas obedecen en gran medida a factores de naturaleza interna. Por ello, esta Unidad procura reflejar la interrelacin que se produce entre los factores domsticos y los internacionales con el objeto de explicar las posiciones adoptadas, no siempre coincidentes y en ocasiones opuestas, por los pases del Cono Sur. Desde un mismo enfoque, la Unidad 5 estudia el nuevo contexto de seguridad de Amrica latina, sealando las diferencias existentes entre el Norte y el Sur de la regin, y las polticas de seguridad del Cono Sur, tanto en el mbito global como en el hemisfrico y subregional. Se explican las causas que generaron un patrn distinto de relaciones cvico-militares en cada pas, la vinculacin entre poltica de seguridad nacional y poltica exterior, y los cambios producidos

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Introduccin

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en las condiciones de paz y seguridad en el Cono Sur como consecuencia de la democratizacin y de las distintas iniciativas de cooperacin econmica. La Unidad 6 se ocupa de la construccin poltica del Mercosur, al que se identifica como el nico caso en el mundo que combin simultneamente un proceso de consolidacin democrtica con otro de creacin de un espacio econmico comn. Se analizan los principales actores involucrados en el proceso asociativo, diferencindolos en dos niveles segn su grado de participacin. En el primero se sitan los agentes gubernamentales, los empresarios y las elites polticas, mientras que en el segundo se ubican los partidos polticos, las organizaciones sindicales, las pequeas y medianas empresas y los segmentos tcnico-acadmicos. La segunda parte de la Unidad se ocupa de un tema fundamental en todo proceso de integracin a medida que el mismo se profundiza: la politizacin de la agenda como consecuencia de la ampliacin de los actores que participan y de los intereses en disputa. Los temas de politizacin tratados se ligan a los universos de la economa poltica internacional, la economa poltica interna, las polticas exteriores y de seguridad internacional y, finalmente, las opciones de institucionalizacin del Mercosur. La Unidad 7 analiza la insercin internacional de la Argentina marcando tres etapas claramente diferenciables y que corresponden a tres modelos de poltica exterior: la relacin de preferencia con Gran Bretaa (1880-1930), el paradigma globalista (1946-1989) y el acomodamiento pragmtico con Occidente (1989-2001). En esta parte, se identifican los factores internos y externos que dan cuenta de una poltica exterior que fue un fiel reflejo de lo que ocurra dentro del pas, pues sus inconsistencias no resultaron mayores que las de la poltica interna y pusieron de manifiesto un problema de identidad de larga data que an persiste. No obstante ello, la Unidad tambin seala importantes continuidades que expresan el modo en que la Argentina reaccion a un medio externo caracterizado por la Guerra Fra y la problemtica Norte-Sur. Los cambios producidos en el mundo a partir de fines de los 80 llevaron al pas a buscar un nuevo esquema de insercin internacional que todava es materia de debate. Este lti-

Introduccin

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mo aspecto se destaca tanto en esta Unidad como en la siguiente y ltima Unidad 8 Conclusiones- que se detienen en la consideracin del futuro poltico del Mercosur. Ambos temas estn estrechamente relacionados dado que el debate en la Argentina sobre su insercin externa tiene a la entidad del Mercosur como eje central. El libro no ofrece respuestas a este dilema. Las variables en juego son muchas y es imposible establecer el rumbo que finalmente adoptar el pas y, en definitiva, la suerte del Mercosur. S intenta explicar el desarrollo histrico de las relaciones intrarregionales y su situacin actual con el propsito de aportar elementos de peso para comprender mejor los desafos externos que la Argentina tiene por delante, como as tambin las oportunidades que dispone. Tambin subraya que la construccin del Mercosur ha demandado muchos esfuerzos y que el proceso tiene en su haber logros importantes. Dicho de otro modo, que el Mercosur trasciende en mucho la mera integracin econmica de los cuatro pases que lo integran: los avatares de la coyuntura no deben hacer perder de vista la riqueza de una historia que, a pesar de sus avances y retrocesos, ha posibilitado cambiar para siempre el signo de las relaciones polticas en el Cono Sur.

La elaboracin de los textos reunidos en este libro han contado con el apoyo de Khatchik Der Ghougassian y Fabin Calle, como tambin con la edicin de Cecilia Barros Gil y la asistencia de Vernica De Majo y Jazmn Saenz.

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Introduccin

UNIDAD 1
LA PAZ DE LOS CIEN AOS Y LA FORMACIN DE LOS ESTADOS NACIONALES EN EL CONO SUR

1. INTRODUCCIN

a independencia de los pases sudamericanos y su proceso de formacin como naciones tuvo lugar en las primeras dcadas del siglo XIX durante el perodo conocido como la paz de los cien aos. Luego de las guerras napolenicas, el Congreso de Viena (1815) institucionaliz el equilibrio de poder como el instrumento poltico para evitar una guerra prolongada en Europa y esta modalidad de concertacin se transform en la principal medida diplomtica entre las grandes potencias. En este perodo, Gran Bretaa ocup un lugar privilegiado en el mundo por su podero militar y econmico, alcanzando una posicin hegemnica que perdur prcticamente hasta 1885. La economa mundial lleg a niveles de crecimiento sin precedentes gracias a la Revolucin Industrial cuyo epicentro se ubic, precisamente, en el Reino Unido. A partir de la segunda mitad del siglo, sin embargo, la supremaca britnica perdi terreno frente a nuevos competidores. En efecto, terminadas las guerras de la unificacin en Alemania, as como la guerra civil en Estados Unidos, ambos pases se transformaron rpidamente en exitosas potencias econmicas, sin compartir necesariamente la filosofa britnica del libre comercio. Despus de 1898, y a raz de su triunfo en la guerra contra Espaa, Estados Unidos inici su poltica imperialista en la regin de Amrica Central y el Caribe, legitimada por el Corolario Roosevelt a la Doctrina Monroe y acompaada por la diplomacia del dlar en apoyo a las empresas estadounidenses. Aunque el mecanismo de la concertacin se mantuvo entre las potencias europeas, la bsqueda de nuevos mercados inaugur la era del imperialismo, marcada por el regreso de las guerras prolongadas, la carrera armamentista y las alianzas poltico-

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militares de carcter cada vez ms agresivo. La paz de los cien aos termin en 1914 con el advenimiento de la Primera Guerra Mundial. En este contexto internacional, las ex colonias de Iberoamrica (particularmente Brasil y el Virreinato del Ro de la Plata) surgieron como pases independientes. Luego de una primera etapa de formacin (1810-1830), los estados sudamericanos consolidaron sus fronteras nacionales y establecieron un esquema de relaciones econmicas y polticas entre s y con el resto del mundo, especialmente con las potencias europeas. En este perodo, las relaciones intrarregionales tendieron ms hacia el conflicto que hacia la cooperacin: la Guerra del Paraguay (1865-70) as como la del Pacfico (1879-83) fueron sus manifestaciones ms contundentes. No obstante ello, tambin fue la etapa en que se sentaron las bases para una futura cooperacin.

2. EL CONGRESO DE VIENA Y EL CONCIERTO EUROPEO

l ao 1815 inaugura una nueva era en las relaciones internacionales diferente en varios aspectos al orden westfaliano que 1 marc la poltica europea desde 1648 en adelante . Este nuevo perodo se caracteriz por la ausencia de guerras prolongadas entre las grandes potencias y el crecimiento de la economa internacional junto con el mejoramiento de los sistemas de transporte y comunicacin. El mecanismo diplomtico establecido en Viena, el Concierto Europeo, preserv el equilibrio de poder con el objeto de impedir el ascenso de una potencia hegemnica en el continente y consolid la estructura multipolar del sistema internacional. Las guerras napolenicas no slo haban alterado el orden en Europa sino que amenazaban directamente la legitimidad de las mo1

La sangrienta guerra de los Treinta Aos marc el fin de los grandes principios religiosos y polticos. Al finalizar la misma en 1648, la Paz de Westfalia fij los lmites territoriales de los estados, consagr la libertad religiosa y poltica de los pueblos y acept la aplicacin del principio del equilibrio de poder entre los estados como factor importante para establecer el orden internacional, tratando de impedir por este mecanismo la preponderancia de uno de ellos sobre los dems.
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narquas continentales, por la difuEl mecanismo diplomtico sin de las ideas de la Revolucin establecido en Viena, el Francesa y por la participacin Concierto Europeo, preserv popular en la empresa blica. En el equilibrio de poder con el objeto de impedir el efecto, la Revolucin consagr en ascenso de una potencia Europa el ascenso ms dramtihegemnica en el co al poder de la burguesa y mocontinente y consolid la dific radicalmente las relaciones estructura multipolar del de poder dentro de la sociedad. sistema internacional. A diferencia de pases como Gran Bretaa u Holanda, donde la clase media -el sector ms dinmico, educado y prspero de la sociedad- haba cambiado el autoritarismo del ancien rgime mediante su gradual participacin en los asuntos pblicos, las ideas de los filsofos de la Ilustracin, inspiradas en estas mismas experiencias britnica y holandesa, se impusieron en Francia de manera violenta para poner fin a los derechos divinos y hereditarios de la nobleza y del clero, y delegar el poder absoluto al pueblo. Las dos consecuencias ms importantes de la Revolucin Francesa fueron la prctica democrtica y el nacionalismo, dos conceptos que el tiers tat, como se calificaban aquellos que pedan el cambio, consider inseparables. La soberana del pueblo signific que el nico Estado legtimo era aqul que se basaba en la expresin de la voluntad de una entidad colectiva llamada nacin. Consecuentemente, el territorio estatal dej de ser una herencia o una asignacin arbitraria resultante de una guerra o de la necesidad de preservar el equilibrio de poder, para transformarse en la patria, Las guerras napolenicas en cuya defensa se movilizaran no slo haban alterado el voluntariamente los ciudadanos. orden en Europa sino que Con el imperio francs amenazaban directamente (1804-1815) se cre el primer la legitimidad de las monarquas continentales, ejrcito de masas de la historia por la difusin de las ideas y se march a la guerra en dede la Revolucin Francesa y fensa de los principios revoluciopor la participacin popular narios de la libertad y de la en la empresa blica. nacin. El objetivo era restar le-

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gitimidad al viejo orden monrquico basado en la autoridad del principio divino o hereditario, reivindicando en su lugar un gobierno fundado en la Constitucin y no en la fuerza de la tradicin. Pero la campaa militar, llevada a cabo en nombre de la liberacin pronto se transform, adems, en una guerra de conquista cuyo objetivo era asegurar a Francia el dominio hegemnico de Europa. Las tres grandes potencias de Europa del Este, Prusia, Rusia y Austria, percibieron el nuevo dogma de la Revolucin Francesa como una amenaza directa a la continuidad de las dinastas en el poder, ya que todas ellas eran monarquas hereditarias y no tendran el mismo lugar en un mundo de estados nacionales gobernados por unidades polticas sustentadas en la soberana popular. El predominio hegemnico de Francia tambin fue asimilado por Gran Bretaa como una amenaza para su seguridad. Si bien el rgimen poltico establecido en Londres despus de la Revolucin Gloriosa (1688), evolucionaba hacia una monarqua constitucional y no tena mucho en comn con el orden del ancien rgime en Europa, la rivalidad de Inglaterra con Francia alcanzaba una nueva etapa. Tradicionalmente, eran dos las preocupaciones de Gran Bretaa con respecto a la seguridad: mantener la supremaca en los mares para obstruir cualquier amenaza al libre comercio, que era la base de su prosperidad, e impedir el acceso al poder de una potencia hegemnica en el continente, dado que ello le quitara mercados, interferira en las comunicaciones imperiales martimas y, finalmente, podra dar lugar al bloqueo y hasta a la invasin de las islas britnicas. Mientras no ambicionaba ninguna expansin territorial en Europa y se preocupaba mucho ms por sus colonias en Asia y frica, el Reino Unido se mostr ansioso por un equilibrio de poder general al otro lado del Canal de la Mancha y estuvo dispuesto a intervenir para mantenerlo. Las guerras de la Revolucin haban distorsionado precisamente este equilibrio y la Francia napolenica se present entonces como la mayor amenaza a la seguridad de Gran Bretaa. En Viena, las potencias continentales compartieron como nunca antes las preocupaciones britnicas por el equilibrio de poder. Sin embargo, quisieron ir ms lejos y usar la coalicin para asegurar la

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inmunidad de las dinastas euroEn Viena, las potencias peas frente a las ideas revolucio- continentales compartieron narias. As se form la Santa como nunca antes las preocupaciones britnicas Alianza, cuyos lderes -Austria, por el equilibrio de poder. Prusia y Rusia- se declararon obligados a intervenir en nombre de la religin para preservar el statu quo interno en Europa. La idea fue rechazada por Gran Bretaa por considerar que su realizacin significara un involucramiento britnico en la poltica europea ms activo de lo que requera su propia seguridad. Por cierto, las relaciones entre las potencias que participaron del Concierto Europeo no fueron siempre armoniosas. Rusia persigui sus planes de expansin y, a lo largo del siglo XIX, se enfrent con el Imperio Otomano con el afn de alcanzar el Mediterrneo, Francia nunca se olvid de sus privilegios adquiridos con Napolen en Espaa e Italia, y Austria y Gran Bretaa mantuvieron su rivalidad por el liderazgo del Concierto. Ms an, mientras este mecanismo aseguraba una relativa estabilidad en Europa gracias a la cooperacin entre las potencias, el comportamiento de stas fuera de Europa y, sobre todo en torno de la 2 Cuestin Oriental , reflej la clsica lucha por el poder.

3. LAS INSTITUCIONES DE LA PAZ DE LOS CIEN AOS

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n los cien aos que van desde el Congreso de Viena hasta la Primera Guerra Mundial, segn la interpretacin clsica de Karl Polanyi, las potencias europeas encontraron un inters comn en la estabilidad del sistema que funcion a travs de cuatro instituciones, que constituyeron los pilares de la civilizacin del siglo XIX. Dos de ellas eran polticas: el equilibrio de poder y el Estado liberal, y dos

La Cuestin Oriental se refiere al despertar nacional de las minoras cristianas del Imperio Otomano en el siglo XIX y a la rivalidad de las grandes potencias que procuraron aprovechar este fenmeno para expandir su influencia en el Cercano Oriente y el Norte de frica, por donde pasaban las principales rutas de comercio hacia la India y el Lejano Oriente.
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econmicas: el patrn oro y En los cien aos que van desde el mercado autorregulado. De el Congreso de Viena hasta la las cuatro, la ltima fue la que Primera Guerra Mundial, estableci el vnculo entre la segn la interpretacin clsica organizacin poltica y econ- de Karl Polanyi, las potencias europeas encontraron un mica del mundo y, durante las inter s comn en la estabilidad tres ltimas dcadas del siglo, del sistema que funcion a mantuvo vivo el inters en evitravs de cuatro instituciones, tar una guerra generalizada. que constituyeron los pilares La larga paz europea de la civilizacin del siglo XIX. sufri sus primeras turbulencias a mediados del siglo XIX. El ao 1848 marc el principio del fin de los rdenes monrquicos. Al triunfo de la revolucin en Francia le siguieron sublevaciones populares en Alemania, Italia, Hungra y Austria donde los defensores de la democracia radical pidieron terminar con el reino de las dinastas y fundar la repblica. Despus de la Guerra de Crimea (1854-6), el mecanismo del Concierto Europeo dej de ser eficaz como medio privilegiado para evitar la guerra.

4. LA HEGEMONA DE GRAN BRETAA

n el sistema multipolar del siglo XIX, Gran Bretaa se adjudic el papel de sostenedora del equilibrio de poder. Tradicionalmente su poltica internacional sigui cuatro lineamientos estratgicos: supremaca del podero naval; alianzas tcticas, flexibles, circunstanciales y nunca permanentes; equilibrio y no conquista; involucramiento en vez de aislaEn el sistema multipolar del miento. Pragmtica, sostenible y de siglo XIX, Gran Bretaa se bajo costo, esta poltica llev al adjudic el papel de Reino Unido a ocupar la posicin sostenedora del de primera potencia mundial desequilibrio de poder. de 1815 a 1871. La habilidad co-

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mercial y la maestra en las altas finanzas -ambas ligadas al formidable crecimiento econmico que la Revolucin Industrial, en sus dos sucesivas fases, le haba asegurado a Gran Bretaa entre 1760 y 1885- dieron sustento a esta poltica. En la segunda fase de la Revolucin Industrial, que se inici alrededor de 1830, las industrias de base -el carbn, el hierro y el acero- proporcionaron al crecimiento econmico britnico un sostn mucho ms firme. Entre 1830 y 1850 se tendieron miles de kilmetros de vas de ferrocarril en Gran Bretaa, mientras la construccin a escala mundial prosigui hasta 1880 con un impacto muy profundo en la reorganizacin de la vida social y econmica de diferentes partes del planeta, donde se proyectaba el podero imperial britnico. El cambio en la orientacin de la economa britnica revolucion las industrias pesadas, aument la remuneracin salarial y el empleo, gener una sensacin de mejora del nivel de vida y provoc un notable incremento en la exportacin del capital britnico: hacia 1870 se haban invertido en el exterior ms de 700 millones de libras esterlinas, una cuarta parte de las cuales fue a Estados Unidos. La filosofa del laissez-faire consolid el perfil del Estado liberal con una mnima intervencin en el proceso econmico. Entre 1815 y 1865, y a pesar de la retrica antiimperialista de Gran Bretaa, su imperio se expandi de modo galopante, consolidando as su posicin hegemnica. Algunas adquisiciones fueron de carcter estratgico-comercial, pero otras resultaron del asentamiento de britnicos en bsqueda de territorios desde Sudfrica hasta Canad, pasando por Australia, donde la resistencia de los nativos fue a menudo aplastada por las tropas britnicas.

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5. LA ERA IMPERIAL EN EUROPA: EL TIEMPO DE LAS RIVALIDADES

partir de 1860 y ms precisamente al trmino del triunfo del norte industrializado en la Guerra de Secesin en Estados Unidos (1866) y de la unificacin alemana (1871), Gran Bretaa no goz ms del monopolio industrial. Estos pases se presentaron como serios competidores cuando despus de desarrollar su propia base industrial dejaron de ser economas dependientes del Reino Unido. La prdida de la competitividad britnica tuvo dos efectos: las empresas britnicas se retiraron cada vez ms del mbito de la produccin para dedicarse a las finanzas y a los servicios, un sector mucho ms rentable, y el Estado se lanz a la conquista econmica con el objetivo de abrirse a zonas inexploradas y nuevos mercados. As, como resultado de la segunda fase de la Revolucin Industrial, el nuevo proyecto de poder britnico fue el colonialismo, que se revisti con el disfraz ideolgico de la misin civilizadora del hombre blanco. En esta era de rivalidades, el concepto de Realpolitik fundament una conducta agresiva en la poltica exterior, que se bas en el precepto de que slo triunfa el Estado que acumula ms atributos de poder y demuestra ms voluntad de poder. En la segunda mitad del siglo XIX, ninguna institucin poda competir con el Estado en la movilizacin y el control de los recursos demogrficos, econmicos, industriales, tecnolgicos y cientficos. La educacin y la salud pblica se masificaron en prcticamente todos los pases europeos en fechas coincidentes, entre 1868 y A partir de 1860 y ms 1875. Junto a la generalizacin de la enseanza escolar obliga- precisamente al trmino del triunfo del norte toria, se estableci el servicio industrializado en la Guerra militar tambin obligatorio y se de Secesin en Estados difundieron los himnos patritiUnidos (1866) y de la cos, las banderas, los escudos na- unificacin alemana (1871), cionales, los desfiles militares, Gran Bretaa no goz ms del monopolio industrial. esto es, toda una cultura militar-

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nacional que fomentaba el orgullo imperial de Europa. A partir de 1890 todos los pases europeos constituyeron partidos coloniales que exacerbaron las rivalidades imperiales: los enfrentamientos por la expansin territorial fomentaron la carrera armamentista y el clima de darwinismo social que, sumados al mpetu del nacionalismo agresivo, prepararon las condiciones para el estallido de la Primera Guerra Mundial en 1914, poniendo fin a la larga paz.

A partir de 1890 todos los pases europeos constituyeron partidos coloniales que exacerbaron las rivalidades imperiales: los enfrentamientos por la expansin territorial fomentaron la carrera armamentista y el clima de darwinismo social que, sumados al mpetu del nacionalismo agresivo, prepararon las condiciones para el estallido de la Primera Guerra Mundial en 1914, poniendo fin a la larga paz.

6. SUDAMRICA EN LA POLTICA INTERNACIONAL 6.1. Ruptura y continuidad con el pasado colonial os pases sudamericanos heredaron los antagonismos existentes entre las dos metrpolis ibricas, que lideraron el proceso de la expansin europea en el mundo de fines del siglo XV. La lnea de demarcacin entre la Amrica castellana y la lusitana trazada en el Tratado de Tordesillas de 1494, si bien signific de entrada un distanciamiento en lugar de una aproximacin entre las futuras colonias, tambin tuvo como fin impedir que la conquista se transformase en un nuevo motivo de confrontacin. El vaco demogrfico en muchos pases de Amrica del Sur y una mayor concentracin de los espaoles en la costa del Pacfico contribuyeron a que las fricciones por la expansin colonial fuesen poco significativas. Por otra parte, se registraron continuas incursiones de otras potencias europeas, que utilizaron el territorio conquistado para diferentes fines, especialmente el contrabando.

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Desde el punto de vista poltico-administrativo, en el perodo que antecedi inmediatamente a la independencia, Sudamrica tena rasgos ms comunes con la Europa medieval que con el orden de los estados nacionales conformados con posterioridad a la Paz de Westfalia de 1648. Sin embargo, en las elites se haba instalado ya el concepto del Estado-nacin como elemento ideolgico hegemnico, tal como prevaleca en el continente europeo y en Amrica del Norte. Y esto explica en gran medida por qu los revolucionarios no pudieron pensar en otro orden que no fuese el modelo predominante. La imposibilidad de definir una nacin hispanoamericana por la extensin del territorio, la irregularidad demogrfica y el estado de las comunicaciones no impidi, sin embargo, el desarrollo durante siglos de una identidad criolla colectiva basada en el origen comn, el idioma compartido y la filiacin a la Iglesia Catlica Apostlica Romana. En Sudamrica, la prosperidad generada por una economa orientada hacia la exportacin consolid a travs del tiempo una tendencia liberal y gobiernos oligrquicos civiles. Ms al norte, en la regin andina y en Amrica Central, el desarrollo minero fue mucho ms importante que la agricultura para la actividad econmica. La demanda de mano de obra era escasa y la oferta, fundamentalmente indgena, mucha. La economa poltica de la explotacin mineLa imposibilidad de definir ra, por lo tanto, no gener ni una nacin inmigracin masiva, ni una rhispanoamericana por la pida urbanizacin y tampoco extensin del territorio, la un mercado domstico incipienirregularidad demogrfica y el estado de las te. Y, en el orden poltico, ayucomunicaciones no impidi, d a la formacin de regmenes sin embargo, el desarrollo ms durables y menos liberales durante siglos de una que los de Sudamrica, a meidentidad criolla colectiva nudo dictaduras inspiradas en basada en el origen comn, el positivismo, ms proclives al el idioma compartido y la progreso econmico que a los filiacin a la Iglesia Catlica Apostlica Romana. principios constitucionales.

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Entre las tantas diferenLa emancipacin de cias existentes entre nuevas Iberoamrica se relaciona naciones hispanoparlantes y con la paz de los cien aos por el impacto de dos el Brasil colonial, cabe seafactores: las ideas de la lar la formacin de sus elites. modernidad y el incremento Mientras que las primeras tedel inters comercial y nan un sistema de educacin estratgico de Gran Bretaa superior desarrollado en unien la regin. versidades locales, adems de prensa escrita y una vida intelectual muy activa, la oligarqua brasilea se form vinculada a la metrpoli y se vio obligada a estudiar en Portugal, pues hasta la independencia no existieron en Brasil ni universidades, ni prensa escrita. Este hecho contribuy a la continuidad del orden monrquico, mientras que las colonias espaolas rompieron desde el inicio sus lazos con la ex metrpoli y optaron por la va republicana. La emancipacin de Iberoamrica se relaciona con la paz de los cien aos por el impacto de dos factores: las ideas de la modernidad y el incremento del inters comercial y estratgico de Gran Bretaa en la regin. Las regiones hispnicas abrazaron el republicanismo mientras que las regiones lusitanas mantuvieron continuidad en la forma de gobierno despus de la independencia, con la coronacin de Pedro I como Emperador de Brasil. En cuanto al incremento del inters de Gran Bretaa, se levantaron los obstculos que el dominio colonial haba establecido al comercio con la primera potencia mundial, permitiendo la entrada de sus productos a los mercados de la regin. Particularmente relevante fue la forma en que interactuaron las ideas y los intereses de las elites locales y de las potencias de la poca como factores de transformacin de la regin. De hecho, la historia de las relaciones internacionales de los pases latinoamericanos comenz con el proceso de construccin de los Estados despus de la independencia y antes de que estuvieran claras las respectivas identidades nacionales. Al principio fueron las grandes ciudades -Mxico, Caracas, Santa Fe de Bogot, Buenos Aires y

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Santiago de Chile- las que, Hacia 1810, las elites alentadas por el ejemplo de iberoamericanas a menudo usaban los conceptos de la insurgencia de las ciudades Naci n y Estado como espaolas ante la invasin sin nimos, ambos asociados a francesa, tomaron la iniciatila circunstancia de compartir va de la emancipacin y se un mnimo conjunto de leyes, adjudicaron un papel hegeun mismo territorio y un mnico en el proceso de consmismo gobierno. truccin del Estado nacional, basando su legitimidad en su estatus de antiguas capitales del reino. Hacia 1810, las elites iberoamericanas a menudo usaban los conceptos de Nacin y Estado como sinnimos, ambos asociados a la circunstancia de compartir un mnimo conjunto de leyes, un mismo territorio y un mismo gobierno.

6.2. Primero el Estado, luego la Nacin: el caso argentino

ntre 1810 y 1820 no existi en la Argentina un Estado sino gobiernos transitorios y, recin despus de 1830, se recibi el influjo del principio de las nacionalidades. En este contexto, la independencia deriv en una lucha entre tres formas de organizacin de la vida poltica local: centralismo, federalismo y confederalismo. Slo cuando se superaron los conflictos generados entre esas tres opciones se logr concretar la idea de soberana y el reemplazo legtimo del orden monrquico espaol. Hacia 1810, el ideal de independencia y unidad del viejo Virreinato inspiraba a todos los lderes regionales con la excepcin de Jos Gaspar Rodrguez de Francia, quien impuso una poltica de aislamiento en el Paraguay. Todos los lderes rioplatenses compartan un mismo objetivo aunque diferan en los mtodos. Jos Artigas, en Uruguay, visualizaba una federacin, mientras que los dirigentes de las Pro-

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vincias Unidas promovieron dos alternativas: la unitaria y la federal. La primera defenda la unificacin de todas las fracciones territoriales bajo el mando de Buenos Aires, mientras que la segunda favoreca la unin de todas las provincias bajo un sistema de igualdad y de mutuo respeto de la autonoma local. La postura unitaria encontraba sus races en la estructura virreinal, de la que hered la centralizacin del poder pblico y, sobre todo, la recaudacin de los derechos fiscales (aduana), en tanto que el federalismo surgi como reaccin al centralismo porteo, a veces abusivo, a la vez que puso de manifiesto la existencia de peculiaridades regionales. En los hechos este reclamo se tradujo en una constitucin federal que garantizaba a cada provincia el autogobierno. Juan Manuel de Rosas cerr un ciclo de casi 20 aos de inestabilidad poltica. Los ideales federales reinaron desde 1830 a 1852 y, aunque la reaccin de los unitarios se hizo sentir, el destino de sus principales defensores fue el exilio. Domingo F. Sarmiento y Bartolom Mitre se refugiaron en Chile y la mayora de los antirrosistas se concentraron en Montevideo. Rosas, que ambicionaba reconstruir el Virreinato del Ro de la Plata, impuso la supremaca de Buenos Aires y reprimi toda tendencia secesionista. No reconoci la autonoma del Paraguay e intent, a travs de Manuel Oribe, que Uruguay se uniese a la confederacin. En los veinte aos del dominio de Rosas, las relaciones entre la Argentina y Brasil atravesaron una poca de tensin que se agrav por la disputa de poder entre blancos y colorados en Uruguay. La intervencin de las tropas argentinas en el territorio uruguayo complic las relaciones entre Rosas y el Imperio, y la ratificacin por parte de Brasil de su reconocimiento de la independencia de Paraguay en 1844 deterior aun ms la situacin. En 1850 se firm un Tratado de Alianza Defensiva entre Brasil, Paraguay y Entre Ros para derrocar a Rosas, quien fue derrotado en la batalla de Monte Caseros, en febrero de 1852, y se refugi en Inglaterra. En Buenos Aires, Justo Jos de Urquiza form un nuevo gobierno y en 1856 la Argentina y el Imperio firmaron un Tratado de Amistad, Comercio y Navegacin.

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La derrota del rosismo en 1852 permiti el regreso de los exiliados, soldados e intelectuales, entusiasmados por el tremendo murmullo que se levantaba ms all de los mares, en palabras de Juan Bautista Alberdi. Para definir la organizacin nacional y construir una nacin moderna, no slo asociaron lo que pasaba en su pas con el espritu de su tiempo sino que hicieron suyo el ideario nacionalista liberal. La determinacin de producir un giro cultural desde la tradicin hispnica hacia el modelo de sociedad industrializada de los pases europeos, se reflej claramente en el rechazo a cualquier forma de designacin hereditaria de los gobernantes y en la adopcin de un modelo basado exclusivamente en el consentimiento popular, siguiendo a los demcratas de Filadelfia. Sin embargo, hasta 1916, en virtud de una distincin entre libertad poltica y libertad cvica, se redujo el nmero de ciudadanos con derecho a votar. La unidad nacional, por otra parte, se alcanz mediante dos leyes de la dcada de 1880: una de ellas federaliz a Buenos Aires y someti la ciudad a la jurisdiccin exclusiva del gobierno nacional, y la otra prohibi a las provincias la formacin de cuerpos militares. La clase dirigente argentina que condujo el pas durante poco ms de un siglo a partir de la independencia, coincida respecto de la poltica econmica y las frmulas para brindar prosperidad. Pero no era as en otros campos: serios conflictos afectaron a la Repblica en torno de la legitimidad del propio rgimen y su reforma. La clase dirigente argentina En poltica exterior, por otra que condujo el pas durante parte, las diferencias se dieron poco ms de un siglo a partir de la independencia, en torno a la forma de hacer coincid a respecto de la frente a los conflictos con los espoltica econmica y las tados vecinos. El vnculo con el frmulas para brindar mundo transatlntico se fortaleprosperidad. Pero no era as ci con los crecientes flujos coen otros campos: serios merciales, financieros y conflictos afectaron a la Repblica en torno de la humanos; sin embargo, quedalegitimidad del propio ba por determinar el lugar de r gimen y su reforma. la Argentina en la regin. El

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ideal modernizador prioriz la tendencia europesta, mientras que para el resto del continente se favoreci una poltica de unin americana en verdad hispanoamericana- con el propsito, segn Alberdi, de neutralizar a Brasil sin necesidad de ir a la guerra. Pero mientras los mercados dictaban esta relacin privilegiada y cada vez ms excluyente con Europa, los litigios limtrofes y las fricciones con los pases vecinos impusieron la cuestin regional en la agenda de la poltica exterior argentina. As, a principios del siglo XX, los debates en torno de la paz y la guerra, la conduccin de la poltica exterior y la interpretacin del inters nacional pusieron frente a frente a quienes defendan la prioridad del comercio y a los partidarios de la poltica de poder, que representaban una pequea minora. La necesidad de preservar el clima de paz y orden para asegurar la prosperidad econmica llev a la diplomacia argentina a adherirse a los procedimientos arbitrales para la resolucin de los conflictos.

6.3. La particularidad del proceso chileno

hile alcanz su unidad poltica mediante un proceso mucho ms rpido y a un costo menor que las dems colonias espa olas. La capacidad de organizacin del Estado, y no el tamao de su territorio, constituy un atributo de poder, que se increment ms adelante con la victoria en la Guerra del Pacfico. En slo quince aos, despus de la independencia (1818), los polticos chilenos lograron forjar un gobierno constitucional que se caracteriz por su duracin y adaptabilidad. En 1833 se elabor la primera Constitucin que consagr un sistema centralizado, caracterizado por un fuerte presidencialismo que dur hasta la dcada de 1890 a pesar de las tensiones reinantes entre la capital, Santiago de Chile y las provincias lejanas del sur y del norte en los agitados aos 20 y, ms claramente, de las guerras civiles de 1851 y 1859. Desde la dcada de 1860, las ideas liberales de reforma constitucional ocuparon el centro de la escena poltica y en la dcada siguiente se produjo la transicin hacia una poltica netamente

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liberal. A las cuestiones relativas a La agenda internacional la demarcacin de las funciones chilena tuvo muy presente el eclesisticas y seculares en la so- tema de las fronteras, pues aunque victorioso en la ciedad, se sumaron los cambios en Guerra del Pacfico, Chile el procedimiento electoral tendienemprendi con Per y tes a limitar la influencia del ejecu- Bolivia un largo proceso de tivo. La economa chilena creci a negociacin diplomtica an partir de las exportaciones minerainconcluso. les, mientras dos conflictos, la guerra con Espaa (1864) y sobre todo la del Pacfico (1879-83), contribuyeron a aumentar la presencia de Chile en Amrica latina y en el mundo. Despus de la victoria en esta ltima guerra, este pas extendi su territorio nacional como consecuencia de la conquista del litoral boliviano y de las provincias del sur de Per. Pero tambin es cierto que por esta victoria Chile mereci ms recelos que simpatas en la comunidad internacional. De hecho, en la Argentina, Colombia y Venezuela la guerra gener sentimientos antichilenos. Al mismo tiempo, el pas ingresaba en una era de gran prosperidad econmica que durara hasta principios del siglo XX, destacndose en esta actividad la exportacin del salitre. En la poltica exterior de Chile el pensamiento de Andrs Bello ocup un lugar central. Bello realiz importantes contribuciones jurdicas en materia de no intervencin, inmutabilidad de los tratados y cooperacin entre los pases de la regin. Para la poltica exterior de Chile, el papel de Bello tuvo un sentido fundacional semejante al del canciller brasileo, el Barn do Rio Branco; ambos desempearon un papel fundamental en la institucionalizacin de sus respectivas cancilleras. La agenda internacional chilena tuvo muy presente el tema de las fronteras, pues aunque victorioso en la Guerra del Pacfico, Chile emprendi con Per y Bolivia un largo proceso de negociacin diplomtica an inconcluso. A fines del siglo XIX, la turbulencia poltica interna se sum a las dificultades en las negociaciones con sus vecinos y a la crisis de la produccin del salitre. Al mismo tiempo, tanto Chile como la Argentina y Brasil se abrieron a la inmigracin europea, que transform el tejido social de estos pases y contribuy a su modernizacin a partir de las primeras dcadas del siglo siguiente.

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6.4. Brasil: del Imperio a la Repblica

a transicin a la independencia en Brasil fue un proceso menos turbulento que el de las ex colonias espaolas. Hubo una clara diferencia entre el inestable proceso de construccin del Estado en los diez pases vecinos y la consolidacin poltica del Brasil. La legitimidad del gobierno se asegur por la perduracin en el poder de un miembro de la Casa de Braganza que, ante la invasin del ejrcito napolenico a Portugal, traslad su sede a Brasil. La continuidad del orden monrquico se explica tambin por la aspiracin de las elites brasileas a formar un Estado centralizado, algo que la va republicana podra impedir u obstaculizar. Pero el traslado de la Corte portuguesa a Ro de Janeiro determin tambin la futura transformacin de los vnculos econmicos y comerciales de Brasil, cuyos puertos se abrieron a los productos britnicos. Ya la Revolucin Industrial haba contribuido en buena medida al crecimiento de Brasil entre 1780 y 1800 cuando las manufacturas britnicas trazaron su camino -va Lisboa y el contrabando- hacia el expansivo mercado brasileo, despertando el inters de las elites locales. En el plano interno, el orden monrquico evit un proceso de fragmentacin por la lucha por el poder, como el que se observ prcticamente en toda Amrica latina, aunque tampoco faltaron las tendencias autonmicas. Por su parte, las relaciones de Brasil con sus vecinos se caracterizaLa transicin a la ron fundamentalmente por el independencia en Brasil fue un proceso menos conflicto y una identidad difeturbulento que el de las renciada. ex colonias espaolas. Hubo A partir de 1870, Brasil una clara diferencia entre el ampli el espacio de su poltiinestable proceso de ca regional. La nueva vinculaconstruccin del Estado en cin se inici con la alianza con los diez pases vecinos y la la Argentina y Uruguay para consolidacin poltica del Brasil. luchar contra Paraguay. En esta

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poca tambin comenz el La proclamacin de la Repblica en 1889, un ao proceso de transformacin indespus de la abolicin de la terna que llevara al triunfo del esclavitud, consolid la movimiento republicano. En identidad americana de los ltimos aos del Imperio Brasil. Republicanizacin y creci la importancia de los americanizacin pasaron a factores polticos, econmicos ser sinnimos para la elite y sociales que generaron una brasilea, cuyo nuevo identificacin y una vinculaproyecto de insercin continental valorizaba en cin con los pases vecinos. particular a la Argentina y a Los importantes flujos migraEstados Unidos. torios, la reduccin del trabajo esclavista en la actividad econmica, la formacin de una elite poltica identificada con los ideales republicanos y el desarrollo de una incipiente produccin manufacturera, fueron los aspectos ms destacados que produjeron el cambio. La proclamacin de la Repblica en 1889, un ao despus de la abolicin de la esclavitud, consolid la identidad americana de Brasil. Republicanizacin y americanizacin pasaron a ser sinnimos para la elite brasilea, cuyo nuevo proyecto de insercin continental valorizaba en particular a la Argentina y a Estados Unidos. Aunque no constituy una ruptura con la poltica exterior del Imperio, la transicin introdujo nuevos elementos. Al mantenimiento de un sentido tradicional de vinculacin con el pasado se sumaron poco a poco nuevas premisas, principalmente a partir de la gestin del Barn do Rio Branco (1902-12): la preservacin de la unidad territorial con una demarcacin de fronteras ventajosa, la construccin de una agenda positiva con Estados Unidos, la valorizacin creciente de los nuevos espacios multilaterales de la nueva poltica internacional, una poltica de equilibrio de poder regional, la neutralizacin del podero militar argentino y la construccin de una agenda regional cooperativa con la Argentina. Las visitas recprocas de los presidentes Julio Roca a Brasil (1899) y Campos Salles

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a la Argentina (1900) simbolizaron el acercamiento entre los dos pases que, adems, resolvieron su controversia con respeto a la cuestin limtrofe de Misiones. Sin hablar todava de integracin, este acercamiento expresaba ya una visin estratgica de cooperacin bilateral.

6.5. Los Estados pequeos del Cono Sur: Uruguay y Paraguay

a asimetra de poder entre los grandes pases del Cono Sur, la Argentina, Brasil y Chile, por un lado, y Uruguay y Paraguay, por el otro, fue un factor fundamental de diferenciacin de los respectivos procesos de construccin de los Estados. A pesar de sufrir esta misma asimetra de poder con respecto a sus vecinos, y de ser ocupados por ellos, Uruguay y Paraguay no lograron aproximarse entre s. El primero naci a partir de una negociacin entre la Argentina, Brasil y Gran Bretaa, y no de un proceso histrico natural. Este hecho, inevitablemente, debilit la identidad de Uruguay, pero al mismo tiempo le evit problemas graves de fronteras, previamente acordadas entre sus dos vecinos ms poderosos. Paraguay, por su parte, se form a partir de su aislamiento internacional y se margin de la regin. Luego de la Guerra de la Triple Alianza, esta marginacin le fue impuesta por los vecinos, afectando profundamente su crecimiento. Uruguay naci de la fragmentacin del espacio geogrfico colonial de la regin del Plata, donde se haba desarrollado una base econmico-social nica, con una identidad cultural especfica. La identidad uruguaya se confunda totalmente con la Cuenca del Plata, y no por casualidad los deseos independentistas al principio del siglo XIX de la Banda Oriental, recibieron un fuerte apoyo de los argentinos a quienes consideraban casi connacionales. Sin embargo, con esta lucha de los uruguayos simpatizaron tambin los habitantes de Rio Grande do Sul, no obstante su lealtad a Brasil. Las costumbres y los valores

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culturales que haban formado y generado una mentalidad propia y original siguieron vigentes a pesar de las delimitaciones territoriales de las nuevas naciones. Los lazos, viejos y nuevos, se mantuvieron entre los habitantes de los dos lados de la frontera hasta despus de la Convencin Preliminar de La Paz en 1828. Por su identidad totalmente enraizada en la cuenca del Plata, las elites uruguayas se vincularon con los movimientos de liberacin de Rio Grande Do Sul, un hecho que no facilit la normalizacin de las relaciones con el gobierno de Brasil. Estas elites orientales se sentan mucho ms cercanas a los argentinos que, como se explic, se involucraron durante la poca rosista en las luchas por el poder en Uruguay. El proceso de consolidacin nacional (1852-75) tuvo lugar en un contexto econmico muy desarticulado y de enorme dependencia de Brasil. Su estabilidad y modernizacin se vincularon fuertemen3 te al batllismo , que en treinta aos permiti al pas organizar el funcionamiento del Estado y regularizar la actividad econmica, conciliando las aspiraciones de la burguesa modernizadora con los reclamos de las clases populares. Las reformas favorecieron la reestructuracin administrativa del pas, y el Estado sali fortalecido por el incremento del nmero de ministerios y la creacin del Tribunal Supremo de Justicia. Se promulgaron leyes liberales que limitaron progresivamente la influencia de la Iglesia. Se ampliaron los beneficios de la educacin mediante la creacin de los liceos departamentales y la sancin de la gratuidad de la enseanza secundaria y superior. En las relaciones laborales, el Estado asumi el papel de rbitro entre las clases interviniendo a favor de los asalariados ms dbiles. Adems, el Estado defini las pautas del desarrollo que tuvieron marcado carcter nacionalista. Tambin en esa poca emergi una potente sociedad urbana. El entendimiento entre la Argentina y Brasil le permiti a Uruguay consolidarse como pas y el fin de las intervenciones militares le posibilit la futura apertura y vinculacin con la regin.

Fraccin del partido Colorado uruguayo y, por extensin, ideologa y praxis de la misma. Surgi a fines del siglo XIX en torno de las ideas polticas, econmicas y sociales de Jos Battle y Ordez, por oposicin a las ideas conservadoras de otros dirigentes de su mismo partido.
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En el caso de Paraguay, la guerra de la Triple Alianza y la ocupacin argentino-brasilea inauguraron una poca prolongada de inestabilidad poltica, interrumpida en la dcada de 1920 para reinstalarse posteriormente despus de la Guerra del Chaco. La historia paraguaya de 1870 a 1932 estuvo signada por la anarqua poltica y una economa agraria dominada por los intereses argentinos. Desde su independencia (1811) los lderes paraguayos adoptaron una poltica aislacionista. Las condiciones geogrficas de un pas sin salida al mar y con los ros como nica va de contacto con el mundo ayudaron a este encierro. Ni la Argentina ni Brasil reconocieron a Paraguay como pas independiente hasta mediados del siglo XIX. El rechazo de Asuncin a la invitacin de unirse a las Provincias Unidas en la poca de la independencia gener descontento en la elite poltica argentina. En este contexto, la estrategia de Paraguay se bas en preparativos para contener posibles ataques desde el sur. El acercamiento con Brasil se produjo por la rivalidad de ambos pases con la Argentina rosista. Sin embargo, las negociaciones entre el Imperio y Asuncin fueron marcadas por tensiones y mutuas acusaciones, y llegaron a su trmino recin en 1856 cuando se resolvieron los temas controvertidos, especialmente aquellos vinculados con la libertad de navegacin. Para los uruguayos, Paraguay era hasta 1860 un pas prcticamente desconocido. La relacin de hostilidad con Artigas profundiz su marginacin regional. En estas condiciones de aislamiento y difciles vinculaciones con sus vecinos aconteci la Guerra de la Triple Alianza que sell el destino del pas. La Guerra se origin tras el proceso de militarizacin inaugurado en Paraguay en 1862, durante el gobierno de Francisco Solano Lpez. Su objetivo era asegurar al pas una voz ms potente en los asuntos regionales a travs del fortalecimiento militar y la realizacin del Gran Paraguay, mediante la unificacin de Corrientes, Entre Ros y Uruguay, para transformarse en una potencia atlntica. Subestimando la reaccin de Brasil y de la Argentina, Paraguay invadi primero el territorio brasileo y luego la provincia argentina de Corrientes. Frente a la agresin paraguaya, Brasil, la Argentina y Uruguay firmaron el 10 de mayo de 1865, en Buenos Aires, un Tratado de Alianza Defensiva y

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Ofensiva conocido como el Tratado de la Triple Alianza. Los cinco aos que dur la guerra significaron para Paraguay una profunda devastacin econmica y poltica. Brasil y la Argentina obtuvieron claras ventajas, a pesar de que despus del fin de las operaciones militares y de la ocupacin del Paraguay, las negociaciones para el tratado de paz generaron fricciones entre ambas naciones. La guerra contribuy a la constitucin de la identidad nacional argentina, as como a la estructuracin de su ejrcito nacional, mientras que para Brasil signific la legitimacin de sus instituciones monrquicas y de su ejrcito.

6.6. Entre el conflicto y la cooperacin

al como hemos visto, todos los nuevos pases -con la excepcin de Brasil y Chile- atravesaron dcadas de inestabilidad interna. Adems, se involucraron en guerras que estallaron esencialmente por cuestiones de fronteras an indefinidas. En efecto, seis guerras poscoloniales se libraron entre 1825 y 1883: a) entre la Argentina y Brasil (1825-28) que result en la independencia del Uruguay; b) entre Per y la Gran Colombia (1828-29); c) entre Per y la Confederacin Boliviana (1836-39); d) la Guerra Grande (1836-1852) que involucr distintas facciones de la Argentina, Brasil y Uruguay as como cortas intervenciones de Francia y Gran Bretaa; e) entre la Triple Alianza (la Argentina, Brasil y Uruguay) y Paraguay (1865-70); f) la Guerra del Pacfico (1879-83) entre Chile, por un lado, y Per y Bolivia, por el otro. A partir de estas guerras se crearon los grandes mitos de las prdidas territoriales, que luego fomentaron el proceso de construccin de las distintas nacionalidades en el Cono Sur. El sentido fundacional de estas guerras fue destacado en las historias oficiales y en los programas educativos de todos los pases, a menudo concebidos para el adoctrinamiento nacional de los ciudadanos. El lamento de Brasil por la provincia cisplatina, las diez desmembraciones sufridas por Paraguay, el proyecto de Estado mesopotmico constitui-

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do por la Liga de los Pueblos Libres para Uruguay, y los territorios presuntamente perdidos por la Argentina, Bolivia y Chile fundamentaron sentimientos de grandes frustraciones en la regin. Todo ello se tradujo en un lenguaje nacionalista, a menudo violento, y sirvi de caldo de cultivo para mantener el distanciamiento de los pases a lo largo del siglo XX. Estas mismas motivaciones llevaron a la formacin de los ejrcitos nacionales y generaron hiptesis de conflicto, algunas de las cuales todava perduran. El impacto preponderante de los mitos de las prdidas territoriales tiende a velar que fue precisamente en esta poca turbulenta cuando se manifestaron tambin las tendencias cooperativas y los esfuerzos de acercamiento, y se dieron los primeros pasos para buscar soluciones conjuntas. As, a mediados de la dcada de 1830, casi todos los pases sudamericanos haban aceptado el principio 4 del uti possidetis , que fijaba las fronteras de los nuevos estados segn los lmites jurdicos de las divisiones administrativas de las ex colonias espaolas. Y aun cuando las guerras en curso todava determinaban la suerte de las fronteras y de los estados, no faltaron los congresos donde se trat el tema de la cooperacin hispanoamericana e incluso alguna forma de integracin poltica como en Panam (1826), Lima (1847-48), Santiago y Washington (1856) y Lima (1864-65). La victoria de Chile en la Guerra del Pacfico, el inicio de la repblica en Brasil y el fin de la inestabilidad institucional en la Argentina fortalecieron la preeminencia de los tres poderes en los asuntos sudamericanos. En 1905 se haba establecido un equilibrio de poder que dio lugar a la idea de un pacto ABC, por las iniciales de los tres pases. Hasta el fin de la Primera Guerra Mundial, y aun hasta los primeros aos de la dcada del 20, esta suerte de concierto vigil el mantenimiento de la estabilidad regional mediante la prctica de una diplomacia activa, bastante similar al sistema

Literalmente segn poseas; esto es, en las condiciones en que te encuentras. Esta frase de Justiniano se emplea de modo especial para precisar que las partes beligerantes conservan los territorios y las posiciones ocupadas hasta el momento de cesacin de las hostilidades.
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europeo posterior a 1815. En los tres pases, adems, triunf la ideologa liberal que se expres en el orden domstico e interestatal a travs del establecimiento de democracias oligrquicas, de la liberalizacin del comercio y del nfasis en el desarrollo econmico en un contexto pacfico. Este perodo de consolidacin de las nacionalidades y del surgimiento de una agenda poltica subregional fue tambin la poca de mayor insercin de los pases latinoamericanos en la economa internacional, como proveedores de materias primas y productos agrcolas para los pases industrializados e importadores de manufacturas, un sistema exitoso que les asegur una prosperidad de casi cincuenta aos a partir de las dos ltimas dcadas del siglo XIX y mientras perdur el modelo de comercio centro-periferia. En las relaciones con los pases europeos, Gran Bretaa fue el principal referente econmico, mientras que Francia se destac por su clara influencia cultural en las elites. Cabe notar que en esa poca se produjo el acercamiento entre Londres y Pars y disminuyeron los antagonismos del pasado, fundamentalmente por la preocupacin suscitada por nuevos competidores como Alemania o Italia. Por otra parte, la recesin de 1873-95 tambin fue un factor importante para el desarrollo econmico de Amrica latina; mientras que casi todos los dems pases europeos adoptaron medidas proteccionistas, Gran Bretaa sigui fiel al librecambio, dejando caer su agricultura y procurando sus alimentos de los mercados de ultramar. A partir de 1898, Estados Unidos fue reemplazando progresivamente a las potencias europeas, y las nuevas ideas panamericanistas o los proyectos de poder que se vincularon con la nueva potencia del Norte vinieron a perturbar este orden conservador. El acercamiento diplomtico entre la Argentina y Brasil, as como la idea de un concierto ABC, se insertaron en el contexto de la panamericanizacin de las relaciones internacionales en el hemisferio occidental. Se observaba el agotamiento del sistema europeo y la gradual confirmacin de Estados Unidos como nuevo referente econmico y poltico mundial. Hasta su victoria en la guerra contra Espaa (1898), la poltica

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exterior de Washington hacia el continente se defini de acuerdo con la Doctrina Monroe que procuraba impedir la intervencin de las potencias europeas en los asuntos americanos. A partir de 1904, con el Corolario de Roosevelt a la Doctrina Monroe, Estados Unidos se adjudic el derecho a intervenir en los asuntos hemisfricos. En la prctica, esto inaugur una serie de iniciativas panamericanas a partir de 1889, como as tambin una poca prolongada -de 1898 a 1934- de intervenciones militares y hasta de ocupaciones, en Amrica Central y en el Caribe, que fueron acompaadas de una poltica de apoyo a las empresas norteamericanas conocida como la diplomacia del dlar. Frente a esta presencia de Estados Unidos, cuya hegemona en el sistema americano se confirm con el correr de los aos, los pases latinoamericanos tuvieron dos posiciones distintas. Por un lado, asumieron una actitud defensiva que se reflej sobre todo en los princi5 pios de no intervencin de la Doctrina Drago , principal fundamento de la posicin comn de Amrica latina en la Segunda Conferencia de Paz de La Haya (1907). Por otra parte, otros pases percibieron a la nueva potencia como una oportunidad de crecimiento y bregaron por relaciones ms estrechas con Washington, como fue el caso de Brasil. El acercamiento de Brasil a Con la preocupacin Estados Unidos provoc la predominante por consolidar la desconfianza de los dems solidez y la seguridad de las pases latinoamericanos que, fronteras brasileas, el jefe del por ejemplo, se opusieron a Itamarat entre 1902 y 1912, que lograse un lugar el Barn do Rio Branco, corri permanente en distintos foros el eje diplomtico de Londres internacionales como en la a Washington y forj una fuer- Liga de las Naciones en 1926.

Luis Mara Drago (1859-1921) fue Ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina entre 1902-1903. Ocupando este cargo, se produjo la intervencin de Alemania, Italia y Gran Bretaa en Venezuela para obligar a este pas a pagar su deuda externa. Esto lo incit a enviar una nota de protesta al gobierno de Estados Unidos en la cual sostiene el principio (conocido luego comoDoctrina Drago) de que la deuda pblica de un Estado no es razn para justificar la intervencin armada del/de los Estado/s acreedor/es. Esta posicin fue aceptada, con ligeras enmiendas, en la II Conferencia Internacional de Paz de La Haya, de 1907.
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te alianza no escrita, que perdur prcticamente hasta el fin de los aos 20. El acercamiento de Brasil a Estados Unidos provoc la desconfianza de los dems pases latinoamericanos que, por ejemplo, se opusieron a que lograse un lugar permanente en distintos foros internacionales como en la Liga de las Naciones. Ciertamente, el Barn do Rio Branco pensaba en el equilibrio de poder con la Argentina cuando propuso la alianza con Estados Unidos, pero su inters en profundizar el pacto ABC reflej tambin su deseo de consolidar un esquema diplomtico complementario destinado a balancear las relaciones con Washington. El concierto de los tres pases, si bien no signific una poltica internacional comn, tuvo peso en las relaciones internacionales de la poca. El reconocimiento de Panam en 1903, el proyecto de Tratado de Cordial Inteligencia Poltica y Arbitraje que Brasil propuso junto a Chile en 1909 (aunque finalmente no se materializ), las negociaciones relativas al Tratado para Facilitar la Solucin Pacfica de las Controversias Internacionales (1915) y la mediacin de los tres pases en 1914 en el conflicto entre Mxico y Estados Unidos por la ocupacin estadounidense de la ciudad de Veracruz, son algunos ejemplos de la cooperacin trilateral. Por supuesto, ni los clculos de equilibrio de poder, ni las divergencias en la poltica exterior estuvieron ausentes en ese perodo entre los tres pases ms poderosos de Amrica del Sur. Con todo, en esta poca se establecieron las bases de las relaciones internacionales de la regin, y tanto las rivalidades como las iniciativas de cooperacin se renovaran luego a lo largo del siglo XX.

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AUTOEVALUACIN

1. Cul fue la respuesta diplomtica y estratgica de las potencias europeas a las consecuencias de las Revolucin francesa y a la derrota de Napolen? 2. Qu rol desempe Gran Bretaa en el escenario descrito en el tem anterior? 3. A qu se denomina paz de los cien aos y qu efectos tuvo este perodo sobre Amrica latina? 4. Qu particularidades presenta el caso de Brasil? 5. Cul era la lgica subyacente al concepto de concierto ABC? 6. Qu marco de alianzas o de competencias desarrollaron los pases del Cono Sur con respecto a los EE.UU.?

Unidad 1 / Autoevaluacin

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UNIDAD 2
EL CORTO SIGLO XX

1. INTRODUCCIN

a Primera Guerra Mundial marc el fin del sistema multipolar del siglo XIX y alter la estructura de poder en el mundo. En 1914 se inici el corto siglo XX, como lo calific el historiador Eric Hobsbawm, que se extendi hasta la disolucin de la Unin Sovitica, en 1991. A pesar del impacto sin antecedentes que caus la conflagracin mundial de 1914 a 1918 en trminos de daos humanos y materiales y sus consiguientes efectos sociales y psicolgicos, las potencias vencedoras no lograron reordenar el sistema internacional. Luego de promover una nueva institucin para asegurar la paz -la Liga de las Naciones-, Estados Unidos se retir de la poltica internacional sin asumir el liderazgo del sistema ni jugar el papel de garante de la economa internacional. En Rusia, la Revolucin de 1917, que ambicionaba ser mundial, qued circunscripta al espacio geopoltico del antiguo imperio zarista, donde naci un nuevo Estado multinacional que despus de 1945 se transform en la segunda superpotencia del planeta. Entre 1919 y 1939 el mundo atraves la crisis de los veinte aos, segn el ttulo del liLa Primera Guerra Mundial bro de Edward Carr que tramarc el fin del sistema ta sobre ese perodo. A los multipolar del siglo XIX y diez primeros aos de crisis, alter la estructura de poder en el mundo. En 1914 se inici caracterizados por una el corto siglo XX, como lo reactivacin econmica articalific el historiador Eric ficial y un excesivo optimisHobsbawm, que se extendi mo sobre la recuperacin hasta la disolucin de la Unin definitiva de la paz, les siSovitica, en 1991. guieron -tras la cada burs-

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Con la rendicin de Japn en til de 1929- los diez aos de 1945, que dio fin a la la Gran Depresin, el auge de guerra, la estructura los regmenes totalitarios y la multipolar eurocntrica del carrera armamentista que llesistema internacional se v al estallido de la Segunda agot definitivamente. Luego Guerra Mundial. el mundo se dividi en dos Con la rendicin de Jabloques antagnicos, pn en 1945, que dio fin a la liderados por Estados Unidos y la Unin Sovitica. guerra, la estructura multipolar eurocntrica del sistema internacional se agot definitivamente. Luego el mundo se dividi en dos bloques antagnicos, liderados por Estados Unidos y la Unin Sovitica. La aparicin de las armas nucleares introdujo un profundo cambio en las relaciones poltico-militares de las grandes potencias. En este perodo de la larga paz (1945/1989), segn la calificacin del historiador John Lewis Gaddis, la poltica internacional se desarroll fundamentalmente bajo las pautas que marc la rivalidad bipolar de la Guerra Fra. Las dos superpotencias, sin embargo, evitaron el enfrentamiento directo y, a pesar de la polarizacin ideolgica, a menudo colaboraron para que los numerosos conflictos y enfrentamientos armados no se transformasen en una guerra generalizada. Para los pases sudamericanos, el corto siglo XX fue una poca que oscil entre la crisis y la expansin. A partir de 1929, las alteraciones mundiales afectaron sus economas abriendo las puertas a procesos de sustitucin de importaciones. La tarda industrializacin fue seguida por crisis sociales y polticas cuya respuesta, a menudo, fue el involucramiento de los militares en la poltica interna. Las relaciones interestatales tampoco fueron armoniosas. La paz negativa, es decir, la estabilidad sostenida en el clculo del equilibrio de poder, no estuvo exenta de tensiones y hasta de enfrentamientos militares. Sin embargo, nunca faltaron las iniciativas Para los pases de cooperacin poltica y ecosudamericanos, el corto siglo nmica regional. XX fue una poca que oscil Entre 1947 y 1970 entre la crisis y la expansin. Amrica latina se mantuvo

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como una zona estable en la Entre 1947 y 1970 Amrica esfera de influencia de Estalatina se mantuvo como una zona estable en la esfera de dos Unidos, pas con el que influencia de Estados Unidos, desarroll relaciones basapa s con el que desarroll das en un amplio alineamienrelaciones basadas en un to econmico, poltico y amplio alineamiento militar. Luego, la crisis del econmico, poltico y militar. sistema interamericano agudizada a partir de los aos 80, reflej el agotamiento de ese patrn de vinculacin. A su vez, durante los ltimos aos de la Guerra Fra, el acercamiento polticodiplomtico entre la Argentina y Brasil abri el camino a profundos cambios en las relaciones regionales, que se aceleraron con el proceso de democratizacin e integracin econmica.

2. 1919-1939: LA CRISIS DE LOS VEINTE AOS

on la Primera Guerra Mundial, el sistema europeo del siglo XIX entr en una crisis terminal que dur veinte aos y desemboc en la Segunda Guerra Mundial. En estas dos dcadas que separan las negociaciones de paz en Versailles (1919) y el inicio de la Segunda Guerra Mundial con la invasin nazi de Polonia (1939), varios factores impidieron la consolidacin de una paz basada en la seguridad colectiva y la concrecin de la estabilidad econmica. La propuesta lanzada por el presidente estadounidense, Woodrow Wilson, al finalizar la Primera Guerra Mundial, prevea el reemplazo de la poltica del equilibrio de poder por un orden basado en la tica democrtica de una diplomacia abierta y en sistemas de gobierno transparentes. Una nueva institucin, la Liga de las Naciones, agrupara a los pases democrticos que resolveran las disputas mediante el debate abierto y el arbitraje, en vez de la tradicional prctica de la diplomacia secreta, la formacin de alianzas y la guerra. Pero la opcin de Estados Unidos por el aislamiento internacional

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le quit a la nueva institucin la autoridad que necesitaba. As, la Liga de las Naciones no fue capaz de terminar con el recelo mutuo de los pases miembros ni con sus obsesiones de seguridad para generar un nuevo clima de confianza mundial. Junto a un optimismo utpico derivado de la promesa de terminar para siempre con la guerra, se mantena la prctica del equilibrio entre los estados europeos. La paz de Versailles, adems, gener mucha insatisfaccin. Varios pases haban participado de la guerra con la expectativa de recompensas territoriales que no se cumplieron. Alemania consider injustas y excesivas las sanciones que se le impusieron y que generaron un descontento popular, lo que se sum a las condiciones sociales y econmicas que venan nutriendo al nazismo. Al mismo tiempo, el desmembramiento de los imperios austro-hngaro y otomano llev a la creacin de nuevos estados independientes, la mayora de ellos muy frgiles, con limitada vocacin democrtica y sin ninguna experiencia en la poltica internacional. Para las potencias europeas, la principal funcin de estos pases era la de actuar como un cordn sanitario para impedir la expansin de la revolucin rusa en el viejo continente. Los bolcheviques, no obstante, recuperaron el espacio geopoltico del ex imperio zarista donde naci un nuevo Estado multinacional, la Unin de las Repblicas Socialistas Soviticas (URSS). De esta manera, de los tres grandes imperios del siglo XIX slo el ruso no se fragment, aunque la nueva estructura poltica fue radicalmente distinta de la anterior. Con la creacin de la URSS, la consigna leninista de que era posible una convivencia pacfica entre los estados capitalistas y socialistas se puso en prctica en la poltica exterior de Mosc con la colaboracin de los Partidos Comunistas de Europa y el mundo. El impacto de los ideales revolucionarios, que estimularon una importante movilizacin ideolgica, fue mucho ms amplio y profundo en las sociedades decepcionadas por las promesas incumplidas de las instituciones liberales. En trminos econmicos, el perodo que va de 1919 a 1939 fue de enormes turbulencias. Gran Bretaa restaur el Patrn Oro con el objetivo de recuperar el papel hegemnico que haba tenido antes de la guerra; sin embargo, no logr estabilizar los mercados. Londres

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haba dejado de ser el centro financiero mundial, que se haba trasladado al otro lado del Atlntico. Pero a diferencia de Gran Bretaa en el siglo XIX, Estados Unidos -que despus de la guerra se haba transformado en el mayor pas acreedor- no asumi el liderazgo de la economa mundial. Por otra parte, las graves sanciones impuestas a Alemania provocaron la hiperinflacin y la crisis econmica de la Repblica alemana e impidieron la recuperacin de ese pas que segua siendo vital para todo el continente europeo. Este escenario no resisti el impacto de la cada burstil de 1929 y la Gran Depresin que le sucedi en los aos siguientes. Como reaccin a la crisis de 1929, se expandieron el proteccionismo, el rol del Estado y la planificacin nacional de las economas. Los principios liberales del mercado fueron duramente criticados por las ideologas revolucionarias y los movimientos fascistas que proliferaron en toda Europa. En Italia, Alemania, Portugal y Espaa el ascenso al poder de gobiernos totalitarios redujo el espacio de los valores democrticos. La Alemania nazi se transform en un Estado revisionista cuestionando el Tratado de Versailles y, a partir de 1936, luego de retirarse de la Liga de las Naciones, empez un programa de rearme violando los trminos de los acuerdos de 1919. El expansionismo nazi tom curso, favorecido por la falta de consenso de las potencias europeas, como qued demostrado en 1938 cuando tras ceder a las presiones de Alemania admitieron luego la posterior ocupacin de Checoslovaquia. En Estados Unidos, la victoria electoral del Partido Demcrata en 1932 gener renovadas expectativas econmicas y polticas. Para terminar con la depresin, el gobierno tom una serie de medidas conocidas como el New Deal, que incluy principalmente: asistencia al desempleo, subsidios para evitar la bancarrota de las empresas, un amplio programa de obras pblicas y nuevas reglas para la actividad econmica. En los asuntos exteriores, la administracin demcrata lanz un proyecto de liderazgo internacional con la intencin de poner fin al aislamiento de Estados Unidos. Por primera vez una administracin estadounidense desarroll una poltica de alcance mundial para promover la estabilidad econmica y condiciones pacficas.

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3. DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL A LA GUERRA FRA a Segunda Guerra Mundial (1939-1945) entre las potencias del Eje y las Fuerzas Aliadas caus la muerte de 55 millones de seres humanos y devast gran parte del territorio europeo. Desde 1943, Estados Unidos, Gran Bretaa y la Unin Sovitica, previendo el triunfo de las fuerzas aliadas, comenzaron a establecer los parmetros del mundo de la posguerra. La victoria de los aliados tuvo como inmediato resultado la promocin de la democracia en diferentes partes del mundo, al tiempo que se aceleraba la desintegracin de los ltimos imperios coloniales en Asia y frica, ampliando significativamente la comunidad internacional. La idea de que las instituciones multilaterales eran vitales para asegurar la paz y la nueva estabilidad econmica gan aceptacin mundial. La responsabilidad de crear las reglas de la coexistencia pacfica y los principios universales a ser respetados por todos los miembros de la comunidad internacional fue delegada a la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), fundada en 1945 por cincuenta pases. Un ao antes, en 1944, se haba celebrado la Conferencia Econmica Internacional de Bretton Woods que luego dio lugar a la creacin el Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario Internacional (FMI). La alianza de las tres potencias vencedoras en la Segunda Guerra no sobrevivi al fin de la conflagracin, una vez que el clima del entendimiento alcanzado durante las negociaciones fue sustituido por tensiones y rivalidades. La proyeccin de poder de Mosc abarcaba a todos los pases que haban sido liberados por el Ejrcito Rojo, incluyendo las tres repblicas blticas y los territorios pactados con Alemania en 1939. Las demandas polticas de los soviticos se transformaron en una fuente de irritacin para Washington, cuya intencin era asegurar su liderazgo mundial. La tensin entre ambos proyectos de poder pronto dividi al mundo en dos campos antagnicos, lo que condicion el reordenamiento del sistema internacional.

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La rbita sovitica era Despus de la guerra, geogr ficamente menor, pero Mosc decidi mantener su de alineamiento ms slido. presencia militar y poltica en La zona de influencia Europa Central. Los partidos estadounidense era ms comunistas dominaron la vida extensa, pero menos estable y poltica local, lo que llev a la previsible. transformacin de los pases centroeuropeos en una rbita de influencia sovitica. Las resistencias a los esquemas soviticos en Hungra (junio de 1947) y Checoslovaquia (febrero de 1948) fueron aplastadas por la fuerza. Una de las consecuencias ms dramticas de esta realidad se dio en 1949 con la formacin de dos estados alemanes, despus del bloqueo sovitico a Berln un ao antes. Del otro lado, Estados Unidos anunci el Plan Marshall (1947) para acelerar la reconstruccin de Europa Occidental. Se esperaba que una importante transferencia de recursos, mediante inversiones pblicas y prstamos, contribuyera a la contencin de la expansin sovitica favorecida por las victorias electorales de los partidos comunistas en los pases de Europa Occidental. La estructura bipolar de la Guerra Fra se consolid con la emergencia de dos pactos militares antagnicos: el de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) en 1949, bajo el liderazgo de Estados Unidos, y el Pacto de Varsovia en 1955, bajo el ala de la URSS. La rbita sovitica era geogrficamente menor, pero de alineamiento ms slido. La zona de influencia estadounidense era ms extensa, pero menos estable y previsible. Arruinada por la guerra, la Unin Sovitica lanz en 1946 los Planes Quinquenales para su recuperacin econmica. Simultneamente, las economas de Europa del Este sufrieron profundas reestructuraciones que incluyeron la planificacin centralizada, la estatizacin de la produccin industrial y de los servicios, y la reforma agraria. La cooperacin entre las economas del Este europeo fue institucionalizada a travs del Consejo de Asistencia Econmica Mutua (COMECOM), mientras que en el mbito poltico se form la Oficina de Informacin Comunista (COMINFORM ), como rgano de coordinacin del movimiento comunista mundial.

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La confrontacin Este-Oeste desencaden una carrera armamentista entre las dos superpotencias que gan dramaticidad a partir de 1949, cuando la Unin Sovitica experiment su primera bomba atmica. Para Estados Unidos, la contencin a la expansin comunista se convirti en la prioridad de su poltica exterior a partir de fines de 1946. Lanzada en marzo de 1947 como la Doctrina Truman, esta poltica marc el pensamiento estratgico estadounidense durante toda la Guerra Fra. En el plano domstico, la poltica de contencin fue reforzada por una campaa ideolgica anticomunista -el macartismo- que dej sus marcas en la vida intelectual y artstica del pas. Al mismo tiempo, el fuerte crecimiento econmico facilit la construccin de un consenso contencionista bipartidario apoyado por toda la sociedad. La victoria de las fuerzas comunistas de Mao-Tse-Tung y la proclamacin de la Repblica Popular China en 1949, fueron interpretadas por Washington como una nueva amenaza a la seguridad del mundo occidental. La aprobacin del memorndum del Consejo de Seguridad Nacional, rotulado como NSC 68, que promova el fortalecimiento militar de Estados Unidos y de sus aliados, dio una nueva dimensin a la doctrina de contencin. En la guerra de Corea (19501953) se pusieron en prctica por primera vez los supuestos y recomendaciones del NSC 68. A partir de esa poca, Estados Unidos se preocup por mantener la superioridad estratgica multiplicando los pactos militares multilaterales y los acuerdos bilaterales en todo el mundo. As, en 1959, el gobierno norteamericano tena ms de un milln de hombres en bases militares en 42 pases.

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4. LA EVOLUCIN INICIAL DE LA GUERRA FRA partir de fines de la dcada del 50, la estructura bipolar se haba consolidado en un sistema rgido de alianzas. Las reglas informales de coexistencia entre las superpotencias se fundaron en el inters comn de evitar una confrontacin directa, el respeto de las esferas de influencia y la no intromisin en la vida poltica de la superpotencia rival. El arma nuclear cambi la tradicional estrategia militar basada en la defensa y el ataque. El clculo estratgico de la disuasin transform el equilibrio de poder en un equilibrio de terror, bajo el supuesto de que la amenaza de la destruccin mutua asegurada impedira una guerra generalizada. De todos modos, las esferas de influencia que se formaron no fueron estticas. Ya en 1948 apareci la primera fisura en el bloque comunista con la disidencia de Yugoslavia y la fractura se concret en 1959 cuando la Unin Sovitica y China explicitaron sus divergencias. Entretanto, Mosc recurri a la fuerza para reprimir sublevaciones en Alemania Oriental (1953), Hungra y Polonia (1956) e intervino militarmente en Checoslovaquia (1968) y Polonia (1980). A su vez, Estados Unidos procur evitar la formacin de gobiernos que simpatizaron con la URSS en su esfera de influencia, a menudo recurriendo a intervenciones directas o indirectas en Amrica latina y el Medio Oriente. En esta ltima regin foment el golpe de Estado en Irn (1953) y desembarc sus marines en el Lbano (1958). Ms an, frente al proceso de descolonizacin y la multiplicacin de los movimientos revolucionarios en el Tercer Mundo, la administracin de John Kennedy adopt la doctrina de la Respuesta Flexible que diversific los mtodos de la contencin y activ una red mundial de servicios de inteligencia controlada por la Agencia Central de Inteligencia (CIA). El inicio de la dcada del 60 estuvo marcado por episodios de alta tensin entre las dos superpotencias, cuyos mximos exponentes fueron la construccin del Muro de Berln (1961) y la crisis de los misiles en Cuba (1962). Esta ltima represent la primera manifestacin real de la teora de la disuasin. Luego de drmaticos momentos de tensin mundial y de la aceptacin impltica por par-

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te de los Estados Unidos de la divisin de Berln y de la existencia de un rgimen socialista en Cuba, las superpotencias adoptaron una actitud de mayor cooperacin y demostraron predisposicin a un mayor acercamiento. En la dcada del 60 las superpotencias iniciaron negociaciones bilaterales para concretar tratados de limitacin de la carrera armamentista. En este contexto, se firm el primer Tratado de Proscripcin de los Ensayos Nucleares (1963). La confrontacin EE.UU.-URSS limit las opciones de las potencias europeas en materia de poltica exterior. Mientras Gran Bretaa profundiz su alianza con Estados Unidos, Francia busc mantener mayor autonoma y Alemania sufri las consecuencias de su fragmentacin. Bajo la tutela militar-estratgica de la OTAN, los pases de Europa Occidental consolidaron sus democracias, con la excepcin de los gobiernos autoritarios de Espaa y Portugal. Al mismo tiempo, la recuperacin europea a partir del Plan Marshall gener las condiciones para nuevas formas de cooperacin econmica entre los pases del viejo continente, que pudieron expandir generosas polticas pblicas orientadas hacia el Estado de Bienestar. La unin aduanera entre Blgica, Holanda y Luxemburgo, conocida como BENELUX, fue seguida por la institucionalizacin de la Organizacin Europea de Cooperacin Econmica, y en 1951 Francia y Alemania dieron el primero paso hacia la integracin regional con la creacin de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero. Estas iniciativas culminaron en el Tratado de Roma (1957) cuando los seis pases firmantes se comprometieron a formar la Comunidad Econmica Europea (CEE) y la Agencia Europea de la Energa Atmica (Euratom).

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5. LA DESCOLONIZACIN Y LA FORMACIN DEL TERCER MUNDO fines de la dcada del 40, se desencaden un extenso proceso de descolonizacin que se prolong hasta los 70. El desmantelamiento de los imperios coloniales, con raras excepciones, se dio en forma pacfica y, en muchos casos, adquiri una connotacin revolucionaria. Las experiencias comunes de pasado colonial y prolongadas luchas de liberacin estimularon el dilogo entre los nuevos dirigentes asiticos y africanos. Adems de compartir el inters por acelerar la descolonizacin, las jvenes naciones aspiraban a consolidar una postura de neutralidad frente a la Guerra Fra. La fundacin del Movimiento de los pases No Alineados (1955) cre una identidad poltica para este nuevo segmento de la sociedad internacional conocido como Tercer Mundo. En el Medio Oriente, la particin de Palestina en 1947 inaugur un largo perodo de rivalidad rabe-israel, marcado por tensiones y guerras, que se extiende hasta la actualidad. Durante la Guerra Fra, el apoyo de Estados Unidos a Israel, que se convirti en su aliado principal extra OTAN despus de 1967, tuvo como contrapartida la solidaridad de la Unin Sovitica con la causa rabe. Para los pases del Tercer Mundo la diplomacia multilateral se transform en una alternativa para atenuar los efectos de la bipolaridad y las asimetras mundiales. Este bloque busc sensibilizar a la comunidad internacional frente a la desigualdad de la distribucin de la riqueza mundial y la necesidad de incluir la cuestin del subdesarrollo como un tema de responsabiPara los pases del Tercer lidad colectiva en la agenda Mundo la diplomacia de la comunidad internaciomultilateral se transform en nal. Despus de la creacin 1 una alternativa para atenuar del Grupo de los 77 , la ONU los efectos de la bipolaridad y promovi, en 1964, la I Conlas asimetras mundiales. ferencia de Comercio y Desa1

Es la denominacin que reciben los pases del Tercer Mundo, cuyo documento constitutivo es la Carta de Argel, de noviembre de 1967. No obstante esta numeracin, en enero de 1976, tras el ingreso de la Organizacin de Liberacin de Palestina, contaba con 106 pases miembros.
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rrollo, cuando se instituy la UNCTAD como un foro de debate y deliberacin para la reforma del sistema del comercio mundial. Con el avance de la descolonizacin, el Movimiento de los No Alineados incorpor nuevos temas en su agenda, como la lucha contra el rgimen del apartheid en Sudfrica, la crtica al sionismo, la defensa del desarme y un nuevo orden econmico internacional. En los 70, el Tercer Mundo alcanz su mximo protagonismo en la poltica internacional por el impacto del boicot petrolfero de la OPEP, la derrota de Estados Unidos en Vietnam, la legitimidad del Movimiento de los No Alineados y el activismo de los pases en desarrollo en el sistema de las Naciones Unidas. El dilogo Norte-Sur fue activado en la Conferencia sobre la Cooperacin Econmica Internacional de Pars en 1975. Su momento de mayor proyeccin se vivi en la reunin de Cancn (1981), cuando se abri el debate sobre la creacin de un nuevo orden internacional. Sin embargo, en la dcada del 80, el protagonismo del Tercer Mundo perdi su mpetu debido a la reactivacin de la rivalidad bipolar, la recesin en los pases en desarrollo y la proliferacin de los conflictos entre las naciones africanas y asiticas, de los cuales la guerra entre Irn e Irak (1980-1988) fue el ms prolongado. La regin sudasitica se transform en la zona subdesarrollada ms castigada por la Guerra Fra. A la creciente presencia militar de las dos superpotencias se sum la influencia de China a partir de los 60. Tras una guerra prolongada en Vietnam, Washington anunci su retirada del conflicto que se prolong hasta 1973 cuando, luego de lentas negociaciones, se firm un acuerdo de paz. La participacin de Estados Unidos en esa guerra provoc protestas y cuestionamientos por parte de la sociedad norteamericana lo que, sumado a la crisis poltica del gobierno de Richard Nixon y a la peor recesin econmica enfrentada por el pas desde la dcada del 30, termin minando los pilares de su poltica de poder.

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6. ENTRE LA DTENTE Y LA LTIMA ESCALADA

n 1971, el sistema de Bretton Woods colaps como resultado de la prdida de la paridad del dlar con el oro y las sucesivas devaluaciones de la moneda estadounidense. En medio de las perturbaciones monetarias, la economa mundial sufri el impacto de la crisis petrolera, causada por la reduccin de la oferta por parte de los pases productores de petrleo agrupados en la OPEP. Las divergencias entre Estados Unidos y Europa fueron profundizadas por la aplicacin de medidas proteccionistas y las discrepancias por la gestin de las sucesivas crisis petroleras en 1973 y 1979. Al mismo tiempo, el eje Atlntico perdi su primaca frente a la expansin del rea del Pacfico, impulsada por el desempeo de Japn, que en 1978 ya era la segunda economa mundial. Un nuevo ciclo de negociaciones en el GATT en 1973, conocido como la Ronda de Tokio, busc mejorar el dilogo entre los pases industrializados, que decidieron formar en 1975 el Grupo de los Siete (G-7) para coordinar sus polticas econmicas. En los aos setenta, la Unin Sovitica pareca consolidar el orden y la estabilidad en su esfera de influencia, a diferencia de Estados Unidos que atravesaba una poca de debilitamiento. Sin embargo, el alcance de la paridad estratgica con Washington, En 1971, el sistema de Bretton tanto en materia nuclear como Woods colaps como en trminos de presencia gloresultado de la prdida de la bal militar terrestre y martima, paridad del dlar con el oro y fue seguido por crecientes di- las sucesivas devaluaciones de ficultades econmicas. Los la moneda estadounidense. En medio de las perturbaciones bajos ndices de crecimiento, monetarias, la economa sumados al costo de los submundial sufri el impacto de sidios comerciales a los pala crisis petrolera, causada ses de su rbita, pesaron cada por la reduccin de la oferta vez ms, dificultando la conpor parte de los pases tinuidad de una misma poltiproductores de petrleo agrupados en la OPEP. ca de poder.

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Al mismo tiempo, China, que buscaba transformarse en una superpotencia, cre su propia rea de influencia. Admitida en las Naciones Unidas en 1972, se transform automticamente en un miembro permanente del Consejo de Seguridad ocupando el lugar de Taiwan. Desde entonces, la defensa de posiciones pacifistas marc la poltica internacional de Pekn, que ha procurado proyectar la imagen de un pas socialista en desarrollo. En Europa, una vez vencida la resistencia francesa, el proceso comunitario se profundiz con la formacin de un mercado agrario comn (1968) y, ms adelante, con el aumento de seis a nueve de los miembros de la CEE (1973) y la eleccin del primer Parlamento Europeo (1979). Tambin en este perodo se regulariz el status de Berln con la normalizacin de las relaciones entre las dos Alemanias, lo que permiti el ingreso de ambas a la ONU. La poltica de acercamiento culmin en la Conferencia de Helsinki, en 1975, para la promocin de la seguridad y la cooperacin entre los estados europeos, con la presencia de Estados Unidos y Canad. Los compromisos con la OTAN no impidieron que los pases europeos adoptasen sus propias polticas de seguridad. Mientras Francia y Gran Bretaa desarrollaron fuerzas estratgicas con fines disuasivos, Alemania Federal, que tena prohibido ese tipo de actividad, fue ms permisiva con el despliegue en su territorio de armamento nuclear estadounidense. La distensin, o dtente, permiti a las dos superpotencias comprometerse con significativas iniciativas de desarme. Este proceso empez con una Declaracin de Principios donde los respectivos jefes de estado defendan los principios de soberana, igualdad, no interferencia, ventajas mutuas y negociaciones por medios pacficos. Las primeras negociaciones de limitacin de armamentos (SALT I) transcurrieron entre 1969 y 1972, acompaadas por cinco cumbres presidenciales en las cuales se negociaron criterios de control de armamentos, cooperacin econmica y tecnolgica, y la paz en Medio Oriente. Agotado por la guerra de Vietnam, Estados Unidos busc dar una nueva forma a la poltica de contencin con la Doctrina Nixon. Adems del reemplazo de la presencia militar por una poltica de

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amigos estratgicos en distintas partes del mundo, Washington adopt diferentes posturas hacia los pases comunistas, buscando por primera vez una aproximacin comercial y diplomtica con China. La dtente empez a declinar cuando a mediados de los 70 la Unin Sovitica se involucr en los conflictos internos de Angola y Etiopa, y lleg a su fin cuando invadi Afganistn en 1979. Los costos de la escalada militar y la nueva carrera armamentista se hicieron sentir fuertemente en la economa sovitica. En este mismo perodo, la poltica exterior de Estados Unidos intent un viraje importante para recuperar el liderazgo mundial. En efecto, la administracin demcrata de Jimmy Carter endureci sus lneas de accin despus del fracaso de los enfoques idealistas de la contencin. Washington respondi a los avances soviticos con la reactivacin de los programas de defensa. El SALT II fue retirado del Senado, se impuso el embargo de cereales a la URSS y se interrumpi la asistencia tecnolgica. La postura estadounidense se endureci aun ms con la victoria electoral de los republicanos en 1981, quienes retomaron la dura retrica de la primera poca de la Guerra Fra. Adems de incrementar el presupuesto de Defensa, la nueva administracin inici un vasto programa de rearme, que incluy el desarrollo de una nueva generacin de misiles, submarinos nucleares y la creacin de un escudo espacial antimisilstico. Sin embargo, la reactivacin de la rivalidad bipolar encontr en los aos 80 menores adhesiones que las alcanzadas en el contexto de rigidez dogmtica de las dcadas anteriores. La guerra de Vietnam haba dejado sus huellas en la sociedad estadounidense; Europa haba conquistado mayor autonoma; en el rea de influencia de Washington la subordinacin poltica ya no repeta patrones anteriores; y nuevas ideologas, como el integrismo religioso, se difundan en los pases del Tercer Mundo. La competencia con Estados Unidos, al menos con el mismo vigor de las dcadas anteriores, se hizo insostenible para la URSS. La crisis econmica interna, los magros resultados de la invasin a Afganistn y el deterioro del sistema poltico autocrtico debilitaron los pilares del imperio sovitico.

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7. LA PAZ NEGATIVA EN SUDAMRICA 7.1. Sudamrica en la poca de entreguerras as primeras dcadas del siglo XX fueron testigo de importantes transformaciones en el mbito sudamericano. En los aos 192030 la vida poltico-econmica de los pases de la regin se hizo ms compleja debido a la diversificacin de actores e intereses, a los avances de los procesos de industrializacin y a la expansin de las polticas pblicas. En cuanto a los vnculos econmicos externos, la declinacin de la presencia britnica fue acompaada por el establecimiento de lazos ms firmes con Estados Unidos y Alemania. Al mismo tiempo, se inici una etapa de intensa inestabilidad poltica con frecuentes rupturas del orden institucional y con la imposicin de regmenes autoritarios influenciados por las nuevas ideologas europeas. Se destacaron, entre otras, las experiencias de la Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Per. En el contexto regional, los pases sudamericanos afrontaron tres situaciones de conflicto: la Guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay (1932/35), las hostilidades entre Per y Colombia (1933-34) y el choque militar entre Per y Ecuador (1941). En los tres casos, la mediacin de los pases vecinos, especialmente de la Argentina, Brasil y Chile, con el respaldo de Estados Unidos, result decisiva para poner fin a las operaciones blicas o contener las tensiones interestatales. El conflicto del Chaco fue motivado por disputas territoriales heredadas del perodo colonial. Bolivia buscaba acabar con su aislamiento y asegurarse el acceso al Atlntico mientras que Paraguay actu en funcin de sus intereses econmicos sobre las entonces supuestas riquezas petrolferas del Chaco Boreal. Despus de un enfrentamiento militar que dur tres aos, se estableci el armisticio que permiti iniciar una Conferencia de Paz en Buenos Aires, que concluy sus trabajos en 1938. Per y Colombia se enfrentaron por un litigio territorial en la zona del Amazonas. La negativa del gobierno de Lima a que su vecino utilizase el puerto de Leticia llev a varios incidentes, a raz de los

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cuales Per denunci el Tratado de 1922, base de la demarcacin fronteriza entre ambos pases. Luego de la suspensin de las relaciones diplomticas y el incremento de la tensin, la Liga de las Naciones intervino para tratar de resolver el conflicto. Este esfuerzo cont con el respaldo de los pases sudamericanos, en especial de Brasil. A fines de 1933 se celebraron negociaciones en Ro de Janeiro y la paz se reinstal entre Per y Colombia con la reconfirmacin de la validez del Tratado de Lima. La demarcacin de la regin amaznica tambin provoc serias controversias entre Per y Ecuador que alcanzaron un pico de tensin a fines de 1941, cuando los dos pases concentraron sus fuerzas armadas a ambos lados de la frontera. Estados Unidos demostr inters por asumir el papel de pacificador y, aun cuando toda su atencin estaba puesta en la Segunda Guerra Mundial, promovi la mediacin de los gobiernos de la regin. Gracias a la coordinacin de los esfuerzos diplomticos de la Argentina, Brasil y Chile, ambos pases, Per y Ecuador, firmaron un acuerdo en Ro de Janeiro (1942) y se form una Comisin de Demarcacin que inici sus tareas con grandes dificultades. Adems de la intensificacin de las relaciones entre la Argentina y Brasil, la cooperacin regional en el perodo de entreguerras marc importantes avances. Chile particip de los esfuerzos para la resolucin de los conflictos del Chaco y los existentes entre Per y Ecuador, y firm con Brasil un Tratado de Navegacin y un Acuerdo de Comercio e Intercambio Cultural (1941). Paraguay busc tejer con Brasil coincidencias en poltica exterior, las que favorecieron el dilogo poltico, las conexiones econmicas y la cooperacin militar. Se reabrieron las negociaciones bilaterales acerca de los asuntos limtrofes -que permanecan paralizadas desde 1872-, y esto permiti que en 1943 los dos pases firmaran el Tratado de Comercio y Navegacin. Estas iniciativas le permitieron a Paraguay expandir sus vinculaciones tambin con la Argentina. A su vez, el acercamiento de Brasil hacia Uruguay persigui el objetivo de debilitar los fuertes vnculos econmicos y polticos que ste mantena con la Argentina. El esfuerzo gan mpetu en 1942 cuando Uruguay decidi alinearse con Esta-

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dos Unidos siguiendo los pasos de Brasil. Bolivia tambin particip de las iniciativas de cooperacin regional, particularmente con Brasil, con la firma en 1938 de un tratado de conexiones de ferrocarriles y, al ao siguiente, mediante la negociacin de programas de intercambio cultural y visitas presidenciales. En este contexto, las relaciones entre la Argentina y Brasil cobraron impulso. Acuerdos econmicos, polticos y culturales inauguraron una nueva agenda diplomtica. Los ms destacados fueron el Tratado Antiblico de No Agresin y Conciliacin, firmado primero por la Argentina y Brasil (1933) y luego por Chile, Mxico, Paraguay y Uruguay. Al mismo tiempo, ambos pases intensificaron sus esfuerzos para reequipar sus fuerzas armadas, y las autoridades militares brasileas demostraron especial preocupacin por el desequilibrio de poder que el incremento de la capacidad militar argentina pudiese crear en Sudamrica. La cooperacin con Estados Unidos tuvo precisamente como objetivo mejorar su posicin militar frente a la Argentina. Las orientaciones de ambos pases en materia internacional tampoco eran convergentes. A partir de 1940, el gobierno argentino intent proyectar su poltica exterior en Amrica latina, en contra de los intereses de Estados Unidos. La mxima confrontacin entre Buenos Aires y Washington ocurri en 1942 durante la Sexta Conferencia de Ministros de Asuntos Exteriores, que recomend romper relaciones con las potencias del Eje. En esta Conferencia slo la Argentina y Chile insistieron en el mantenimiento de la posicin de neutralidad. Brasil decidi alinearse con Estados Unidos, pero cuidando al misTerminada la Guerra, los mo tiempo que la no converpases victoriosos, Estados Unidos en particular, gencia con la Argentina no se concentraron sus esfuerzos en convirtiera en un conflicto dila reconstruccin de Europa, lo plomtico. que dej poco espacio para A partir de este molas aspiraciones mento se consolid el alinealatinoamericanas en el miento de Brasil y de la proceso de la reorganizacin mayora de los pases latinoamundial.

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mericanos con los Estados Unidos. En contrapartida, la Argentina sostuvo hasta el final de la Segunda Guerra una posicin independiente que la margin de la comunidad interamericana. En efecto, su neutralidad -que recin abandon el 27 de marzo de 1945 al declarar la guerra a Alemania y Japn- la enfrent duramente con los Estados Unidos a partir de enero de 1942 e hizo que fuera expresamente excluida de la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz, realizada en Mxico en marzo de 1945, y de los tramos inaugurales de la Conferencia de San Francisco, que redact la Carta de las Naciones Unidas. Brasil, por su lado, negoci el reequipamiento de sus fuerzas armadas y el apoyo a proyectos de desarrollo econmico a cambio de las concesiones al gobierno estadounidense. Terminada la Guerra, los pases victoriosos, Estados Unidos en particular, concentraron sus esfuerzos en la reconstruccin de Europa, lo que dej poco espacio para las aspiraciones latinoamericanas en el proceso de la reorganizacin mundial. Al mismo tiempo, la poltica estadounidense de defensa de la democracia que procuraba evitar la expansin de polticas nacionalistas apoyadas en prcticas populistas, comprometi la continuidad de gobiernos autoritarios en la regin. Esta poltica favoreci en un primer momento la participacin de Sudamrica en lo que se llam la segunda ola mundial de democratizacin.

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7.2. Amrica latina en la Guerra Fra espus de 1946, las relaciones internacionales de Sudamrica estuvieron condicionadas por la Guerra Fra. A partir de 1947 empez a gestarse el Sistema Interamericano con la firma del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), seguida en 1948 por la aprobacin de la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), que defini las normas de convivencia en el mbito interamericano y estableci un sistema de solucin pacfica de los conflictos regionales y los principios de la cooperacin econmica. En gran medida, el desarrollo de la cooperacin latinoamericana estuvo subordinado a la evolucin de las relaciones interamericanas. Hasta la segunda mitad de este siglo, la interaccin poltica entre los estados latinoamericanos fue muy superficial; las relaciones comerciales resultaron insignificantes y el intercambio cultural prcticamente inexistente. Con frecuencia, una agenda interestatal negativa se tornaba ms relevante que la positiva. A pesar de que los procesos polticos y econmicos de la regin enfrentaban desafos similares, los estados difcilmente identificaban intereses comunes que los condujeran a favorecer iniciativas conjuntas. Herencias histricas similares y la proximidad geogrfica no fueron capaces de generar lealtades polticas profundas en la regin. De hecho, la mayora de las iniciativas de cooperacin intrarregional no eran ms que tributos formales al pensamiento bolivariano, que contribuan a la disociacin entre retrica y realidad. Ms an, dado que las vinculaciones entre los pases latinoamericanos eran muy limitadas, resultaban frecuentemente bombardeadas por intereses anticooperativos que alimentaban una politizacin de cuo nacionalista. Paradjicamente, a medida que la diplomacia multilateral interamericana apoyada por Estados Unidos comenz a expandirse, particularmente durante la dcada del 40, el concepto de cooperacin latinoamericana. De hecho, la interaccin econmica y poltica

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regional se expandi gradualmente a la sombra de la construccin del proyecto hegemnico estadounidense. Mientras el multilateralismo se convirti en un instrumento relevante para la poltica hemisfrica de Estados Unidos, los pases de la regin enfrentaron por primera vez la necesidad de organizar sus intereses desde una perspectiva propia. A medida que los gobiernos latinoamericanos comenzaron a preocuparse por la posicin de la regin en el nuevo orden mundial, teman que las instituciones globales pudieran restringir su autonoma. En respuesta, Estados Unidos se mostr ms renuente a apoyar el regionalismo interamericano. En ese momento, los gobiernos latinoamericanos jugaron un papel importante en la creacin de las Naciones Unidas que se torn decisiva para el establecimiento de la lnea divisoria entre regionalismo y universalismo en la poltica mundial. A medida que emergi el sistema bipolar y la contencin se transform en la prioridad de la poltica exterior de Estados Unidos, el concepto de regionalismo en las Amricas se modific, la resistencia de Estados Unidos desapareci y sus instituciones se tornaron herramientas de la Guerra Fra. Al mismo tiempo, los estados de Amrica latina comenzaron a pensar que era necesario promocionar el multilateralismo intralatinoamericano para enfrentar desafos econmicos comunes. El nacionalismo econmico fue entonces emparejado con las estrategias defensivas regionales, como un esfuerzo por compensar la negligencia de Estados Unidos en la posguerra. En 1948, los pases latinoamericanos -con la oposicin de Estados Unidos- promovieron la creacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en el contexto de la ONU, con el objetivo de instituir un foro para la defensa de sus intereses econmicos. La CEPAL se transform en el principal espacio tcnico e intelectual de promocin del desarrollo econmico regional. Entre sus principales recomendaciones se destacaron la intervencin econmica del Estado, la reglamentacin de la inversin extranjera, el nfasis en la industrializacin y la atencin a las necesidades bsicas de la sociedad. Las recetas de la CEPAL fueron aplicadas o defendidas en varios pases latinoamericanos por segmentos polticos nacionalistas, como los

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El nacionalismo autnticos en Cuba, los socialatinoamericano se identific listas en Guatemala, la Accin con experiencias de otras Democrtica en Venezuela, el regiones subdesarrolladas. El APRA en Per, el justicialismo proceso de descolonizacin en y el radicalismo en la ArgentiAsia y frica, los movimientos na y el trabalhismo en Brasil. nacionalistas en Medio En 1952 la victoria de la reOriente y los primeros pasos volucin nacionalista en Bolidel Movimiento de los No Alineados fueron observados, via vincul la defensa de las todos ellos, con mucho inters. banderas nacionalistas con las reformas en la produccin minera y la expropiacin de las empresas extranjeras. En todos los casos la expansin del nacionalismo fue acompaada por sentimientos antinorteamericanos que reconocieron a Estados Unidos como la mxima expresin del poder imperial. El nacionalismo latinoamericano se identific con experiencias de otras regiones subdesarrolladas. El proceso de descolonizacin en Asia y frica, los movimientos nacionalistas en Medio Oriente y los primeros pasos del Movimiento de los No Alineados fueron observados, todos ellos, con mucho inters. Sin embargo, para Estados Unidos esta actitud latinoamericana reflejaba una estrecha asociacin entre los nacionalistas y las fuerzas comunistas. En algunos casos se dio una estrecha vinculacin entre nacionalismo y acercamiento regional. La poltica exterior argentina conocida como Tercera Posicin, por ejemplo, destacaba la importancia de la integracin regional latinoamericana y durante el gobierno de Pern (1946/55) se establecieron acuerdos polticos y comerciales con Chile, Paraguay, Ecuador y Bolivia. Los sectores antiperonistas argentinos teman una relacin especial con Brasil, basada en la formacin de una coalicin populista subregional. Este tipo de tensin fue superado a partir de la segunda mitad de los 50, cuando se inici un nuevo dilogo basado en la convergencia de los proyectos desarrollistas instalados entonces en la Argentina y Brasil. Paralelamente a este acercamiento, surgi por primera vez el inters por una poltica nica de defensa del Atlntico Sur. En este sentido, por iniciativa del gobierno argentino se

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celebr una conferencia sobre el tema en1957, con la participacin de Brasil, Uruguay y Paraguay. Sin embargo, el resultado fue apenas la ratificacin de los tratados de defensa ya existentes y se descart la idea de un pacto de seguridad regional. A partir de la guerra de Corea, crecieron las expectativas norteamericanas acerca del apoyo de los pases latinoamericanos a su poltica de contencin a la Unin Sovitica. No obstante, para stos era ms importante reforzar la cooperacin en el mbito interamericano que asumir compromisos en zonas alejadas de sus intereses. A pesar de las presiones de Estados Unidos, siempre se logr mantener a la OEA fuera de las crisis y conflictos de naturaleza global. En estas circunstancias, el gobierno estadounidense opt por el fortalecimiento de algunos vnculos bilaterales a travs del programa de Asistencia Militar. En 1952 se firmaron siete acuerdos militares con pases de la regin (Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, Per y Uruguay) y se fortaleci el concepto de la seguridad colectiva, que prevea la provisin de asistencia militar (equipamiento y entrenamiento) a cambio del suministro de materiales estratgicos. Este tipo de acuerdo fue rechazado slo por la Argentina, Guatemala y Mxico. La cooperacin militar y el alineamiento poltico de los pases latinoamericanos con Estados Unidos se prolongaron a lo largo de la dcada del 50, pero simultneamente, se acentuaban las asimetras entre Estados Unidos y Amrica latina en el plano econmico. A fines de los aos 50, aproximadamente el 45% de las exportaciones latinoamericanas se diriga al mercado norteamericano mientras que menos del 25% de las estadounidenses se destinaba a la regin latinoamericana. Esta tendencia se profundiz aun ms en las dcadas siguientes. Los desencuentros entre Washington y los pases latinoamericanos fueron sumando tensiones crecientes debido a que los reclamos de la regin eran sistemticamente desodos. Fue en esas circunstancias que Brasil, sin mayor xito, lanz la Operacin Panamericana (1958) con el objetivo de comprometer al gobierno estadounidense con proyectos de desarrollo para Amrica latina. En este

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perodo Brasil y la Argentina El triunfo de la Revolucin pusieron en prctica las conCubana (1959) puso a sultas polticas y la definicin Amrica latina en el mapa de la Guerra Fra. de posturas comunes con respecto al impacto de la Guerra Fra en Amrica latina, exacerbado por la revolucin cubana. Al mismo tiempo, los pases latinoamericanos participaron en esos aos de la primera ola de formacin de espacios econmicos regionales. Siguiendo a su manera el paradigma europeo, la Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay firmaron en 1960 (ms tarde se sumara Bolivia) el Tratado de Montevideo para la creacin -en un plazo de doce aos- de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Tambin avanz el proyecto de organizacin de un mercado comn centroamericano. El triunfo de la Revolucin Cubana (1959) puso a Amrica latina en el mapa de la Guerra Fra. Por primera vez, un gobierno norteamericano se mostr preocupado ante la posibilidad de una amenaza a su seguridad nacional proveniente de la regin. Como consecuencia, en 1961 se anunci el lanzamiento de la Alianza para el Progreso, un programa que prevea la utilizacin de fondos pblicos y privados por un total de 20.000 millones de dlares para financiar durante diez aos proyectos de mejoras sociales y econmicas en Latinoamrica. No obstante, los resultados del programa fueron pobres: entre 1961 y 1968 apenas la mitad de la inversin prevista fue destinada a la regin, y su mayor parte fue utilizada para el pago de la deuda externa y la repatriacin de capitales.

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7.3. La regin latinoamericana en los aos finales de la bipolaridad partir de los aos 60, la estabilidad poltico-institucional en Sudamrica fue interrumpida por sucesivos golpes de Estado comprometidos con las ideas de contencin profesadas por el gobierno estadounidense. A pesar del fuerte condicionamiento ideolgico que impona la relacin con Estados Unidos, a partir de esta dcada los pases de la regin ampliaron poco a poco el espectro de sus vinculaciones externas. Entre 1960 y 1980, el comercio con la Unin Sovitica creci de 60 a 1.600 millones de dlares. Asimismo se incrementaron los vnculos con las naciones europeas y Japn, interesados en realizar inversiones en reas de la industria y en proyectos de infraestructura. Esta diversificacin fue estimulada por el buen desempeo econmico de pases como Brasil y Mxico, que gracias a sus notables ndices de crecimiento fueron catalogados como potencias medianas. Tambin se fortalecieron los lazos econmicos intrarregionales. Diversas iniciativas de integracin y cooperacin revelaron nuevos intereses en el acercamiento poltico y econmico: el Mercado Comn Centroamericano (1960), el Tratado de de la Cuenca del Plata (1969), el Mercado Comn Caribeo (CARICOM, 1972), el Sistema Econmico Latino-Americano (SELA, 1975), el Grupo Andino (1976), el Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA, 1978) y la sustitucin de la ALALC por la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI, 1980).

En el campo de la seguridad se destac el Tratado de Proscripcin de Armas Nucleares en Amrica Latina (Tratado de Tlatelolco, 1967), seguido por la creacin de la Organizacin para la Prohibicin de Armas Nucleares en Amrica Latina (OPANAL) en 1969.

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Las iniciativas de acercamiento entre Amrica latina y Estados Unidos de la dcada del 60, ya sea por medio de la Alianza para el Progreso o a travs de la cooperacin militar, fueron insuficientes para sostener un vnculo ms duradero. Incluso en el mbito militar, donde las relaciones con Estados Unidos haban sido ms intensas, surgieron sntomas de desacuerdos, estimulados por las nuevas oportunidades que generaba la ampliacin del mercado mundial de armamentos. La crisis de las relaciones Estados Unidos-Amrica latina llev luego al vaciamiento del sistema interamericano y en 1969 los gobiernos latinoamericanos firmaron el Consenso de Via del Mar que peda la revisin de la poltica estadounidense para la regin. Mientras tanto, los resultados de las iniciativas de reforma de la OEA en 1967 y 1973, y del TIAR en 1975 fueron nulos. A esta lista tambin se suma el rechazo a la poltica de defensa de los derechos humanos lanzada por Washington. El mayor desgaste ocurri en 1982, durante la Guerra de las Malvinas, cuando las instituciones interamericanas fueron marginadas del conflicto y Estados Unidos dio prioridad a sus vnculos con Gran Bretaa. Por su lado, el predominio de los gobiernos militares en Sudamrica exalt las percepciones conflictivas. En el Cono Sur, las polticas de seguridad estuvieron condicionadas por visiones defensivas alimentadas por cuestiones limtrofes no resueltas y por nuevas disputas en torno de los recursos energticos. A la par de los primeros gestos de acercamiento mencionados, durante toda la dcada del 70 se profundizaron las agendas contenciosas, especialmente entre la Argentina y Chile, y entre la Argentina y Brasil. Las relaciones argentino-brasileas atravesaron por En el Cono Sur, las polticas de una etapa de graves controseguridad estuvieron versias en torno de la utilizacondicionadas por visiones cin de los recursos hdricos defensivas alimentadas por del ro Paran. El rechazo de cuestiones limtrofes no resueltas y por nuevas Brasil a la postura argentina disputas en torno de los de establecer un mecanismo recursos energticos. de consultas previas a la cons-

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truccin de la planta hidroelctrica de Itaip se fund en su interpretacin de que se trataba de un tema que afectaba la soberana nacional sobre sus recursos naturales. La posicin de Brasil se fortaleci en 1973 cuando firm con Paraguay el Tratado para el Aprovechamiento Hidroelctrico del Ro Paran que prevea la creacin de una empresa brasileo-paraguaya responsable de su administracin. Despus de un largo proceso de negociacin se alcanz una solucin tripartita que compatibilizara los proyectos de Itaip (Brasil-Paraguay) y Corpus (Argentina), y que fue sellada con el Tratado Itaip-Corpus de 1979. El conflicto entre la Argentina y Chile por el Canal de Beagle fue superado algunos aos ms tarde con la firma, por iniciativa del gobierno democrtico argentino, del tratado de Paz y Amistad (1984). ste puso fin a una etapa tremendamente conflictiva en la que el rgimen militar que entonces gobernaba la Argentina estuvo a punto de embarcarse en una guerra con Chile a fines de 1978. Otra seal de la predisposicin a un nuevo acercamiento entre los pases de la regin fue la iniciativa de cooperacin amaznica lanzada por Brasil en 1976 y concretada dos aos ms tarde cuando este pas firm junto con Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Surinam y Venezuela el Tratado de Cooperacin Amaznica (TCP), cuyo propsito era generar polticas complementarias de poblacin y desarrollo en el rea. Esta iniciativa responda, adems, al creciente inters internacional en esa regin y a la determinacin de los pases firmantes del TCP de poner fin al aislamiento de las zonas amaznicas dentro de sus propios territorios nacionales, reforzando al mismo tiempo su vocacin regional. En medio de este esceEn medio de este escenario, las relaciones econmicas nario, las relaciones econmientre Estados Unidos y cas entre Estados Unidos y Am rica latina sufrieron un Amrica latina sufrieron un deterioro muy visible que deterioro muy visible que alalcanz su peor momento en canz su peor momento en la la dcada del 80 cuando la dcada del 80 cuando la reregin enfrent graves gin enfrent graves probleproblemas econmicos.

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mas econmicos. En ese Los estados latinoamericanos se sintieron fuertemente momento, los latinoamericaagraviados por la actuacin nistas en los Estados Unidos estadounidense durante la compartan la hiptesis de Guerra de las Malvinas e que las expectativas insatisinterpretaron el episodio como fechas de los pases de Amel golpe final a la credibilidad rica latina podran conducir de los mecanismos de a una fragmentacin definiseguridad colectiva. tiva de la comunidad interamericana. La segunda crisis petrolera y las medidas monetaristas norteamericanas fueron los principales factores externos que causaron una crisis financiera generalizada en la regin. Con el propsito de crear una estrategia de negociacin conjunta, un grupo de pases latinoamericanos form en 1984 un foro de coordinacin de posiciones, conocido como el Consenso de Cartagena, para tratar la deuda externa. El fuerte impacto que tuvo al principio esta iniciativa fue neutralizado por las negociaciones directas que se establecieron entre los gobiernos latinoamericanos y los pases acreedores. En este marco, la regin se sumergi a lo largo de los 80 en un perodo de estancamiento generalizado que le vali la calificacin de dcada perdida. Fue en este contexto que Amrica latina experiment una nueva etapa en sus relaciones polticas intrarregionales. Mientras la interaccin econmica entre los estados de la regin pasaba por una de sus peores etapas, se observaron progresos en el mbito de la cooperacin poltica. Estimulados nuevamente por la negligencia de Estados Unidos, este avance fue notable en el campo de la seguridad regional. Los estados latinoamericanos se sintieron fuertemente agraviados por la actuacin estadounidense durante la Guerra de las Malvinas e interpretaron el episodio como el golpe final a la credibilidad de los mecanismos de seguridad colectiva. As, el impacto de la Guerra del Atlntico Sur en 1982 sobre los instrumentos hemisfricos tales como el TIAR, oblig a una profunda revisin del sistema interamericano. Este proceso se complic ms an, cuando surgieron los desacuerdos entre Estados Unidos y Amrica latina en relacin con las crisis de Amrica Central y de la deuda externa de la regin. En el

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primer caso, la coordinacin intrarregional fue motivada por una creencia compartida de que las polticas de Estados Unidos, como las de otras potencias extranjeras, haban llevado a una escalada militar que amenazaba a toda Latinoamrica. La formacin del Grupo Contadora (1983) por Colombia, Mxico, Panam y Venezuela, y del Grupo de Apoyo a Contadora (1985) por la Argentina, Brasil, Per y Uruguay, estimul a los gobiernos de Amrica Central para alcanzar una solucin diplomtica que poco a poco restableci la paz en la regin. En diciembre de 1986 los pases del Grupo Contadora y del Grupo de Apoyo se reunieron en Ro de Janeiro y crearon formalmente una nueva organizacin, el Mecanismo Permanente de Consulta y Concertacin Poltica, conocido originalmente como el Grupo de los Ocho y rebautizado en 1988 como Grupo de Ro. Durante su cuarto encuentro, realizado en Caracas en octubre de 1990, se propuso el ingreso de Chile y Ecuador, y se invit a Paraguay y a Bolivia a integrarse para completar el mecanismo sudamericano. Las subregiones del Caribe y Amrica Central seran luego invitadas a designar, cada una, un representante, de forma rotativa por un perodo especfico. El Grupo comenz a funcionar como una plataforma para actos de repudio colectivo, mientras ofreca a los estados de la regin un mecanismo que les permita no involucrarse en situaciones de crisis. No obstante, una falla bsica del Grupo de Ro fue su incapacidad para ganar el reconocimiento de Estados Unidos como mecanismo de representacin poltica de la regin latinoamericana. De hecho, este reconocimiento fue logrado ms fcilmente por parte de la Unin Europea. Finalmente, la coordinacin poltica entre los gobiernos latinoamericanos no avanz de acuerdo con las expectativas previas, y en su lugar se produjo un incremento de las iniciativas de integracin subregionales. Este tema se analiza en las prximas Unidades.

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AUTOEVALUACIN

1. Qu hecho histrico marca el final de la paz de los cien aos y qu impacto tuvo sobre el esquema de poder eurocntrico que imper hasta ese momento? 2. A qu alude E. Hobsbawm cuando se refiere al corto siglo XX? Exprese una breve reflexin sobre esta conceptualizacin. 3. Qu impacto tuvo la Segunda Guerra Mundial en el ordenamiento geopoltico de Amrica latina? 4. Cules fueron algunos de los orgenes de la Guerra Fra y qu lugar ocup Amrica latina en dicho perodo? 5. Cules son las instituciones integrantes de Bretton Woods y qu objetivos perseguan sus creadores? 6. Qu efectos produjo la Guerra de Malvinas en el esquema de seguridad interamericano?

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Unidad 2 / Autoevaluacin

UNIDAD 3
EL MUNDO DE LA POSGUERRA FRA

1. INTRODUCCIN partir de mediados de la dcada del ochenta, la Guerra Fra comenz a mostrar signos de agotamiento. Vientos de cambio soplaron con fuerza desde que la Unin Sovitica inici un ambicioso programa de reformas que fue acompaado por una nueva poltica internacional de distensin con Estados Unidos. El nuevo acercamiento entre Mosc y Washington condujo a la firma de acuerdos de desarme. Luego, la cada del Muro de Berln y la desintegracin de la URSS, marcaron el fin de la era bipolar. Estados Unidos se posicion como nica superpotencia y asumi, no sin vacilaciones, el liderazgo del nuevo ordenamiento internacional. La defensa de la democracia y la economa de mercado se convirtieron en las dos prioridades de su poltica exterior. Al mismo tiempo, se consolidaba la integracin europea y se derrumbaban, uno tras otro, los regmenes totalitarios instalados en los pases del Este. Los temas globales se impusieron sostenidos por una amplia movilizacin de la opinin pblica internacional y de las Apartir de mediados de la dcada del ochenta, la Guerra organizaciones no gubernamentales. Nuevas expectati- Fra comenz a mostrar signos de agotamiento. Vientos de vas frente a las instituciones cambio soplaron con fuerza multilaterales y los regmenes desde que la Unin Sovitica internacionales sealaron inici un ambicioso programa una tendencia hacia lo jurde reformas que fue dico, con la creacin de noracompaado por una nueva mas que trascendan los poltica internacional de distensin con Estados Unidos. lmites de la soberana nacio-

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nal. En el campo econmiEl conjunto de cambios co, la globalizacin genemencionados conduce a la r nuevas tensiones, formacin de nuevos escenarios especialmente a partir de de orden mundial marcados sucesivas crisis financieras simultneamente -pero en provocadas por una ex- formas diferenciadas- por cuatro procesos principales: el fin de la traordinaria movilidad del Guerra Fra, la globalizacin, el flujo de capitales. Finalregionalismo y la mente, numerosos pases, democratizacin. en todos los continentes, transitaron hacia la democracia al tiempo que ponan en marcha distintos esquemas de integracin siguiendo las pautas del as llamado nuevo regionalismo. El conjunto de cambios mencionados conduce a la formacin de nuevos escenarios de orden mundial marcados simultneamente -pero en formas diferenciadas- por cuatro procesos principales: el fin de la Guerra Fra, la globalizacin, el regionalismo y la democratizacin.

2. LA POSGUERRA FRA: FUERZAS DE SIGNO OPUESTO

l conflicto Este-Oeste se desmantel definitivamente en 1989. El proceso de distensin y apertura de los pases centroeuropeos se aceler con el derrumbe del Muro de Berln, el derrocamiento del Jefe de Estado de Rumania, Nicols Ceasescu, y el quiebre del Partido Comunista de Checoslovaquia. En diciembre, George Bush y Mijail Gorbachov anunciaron en Malta el fin de la Guerra Fra. Para formalizar la conclusin de la era bipolar se realiz en Pars la Conferencia de Seguridad y Cooperacin Europea, que condujo a la disolucin del Pacto de Varsovia. Con la firma de los acuerdos de desarme START I y II (1991 y 1993) se produjo una significativa disminucin del arsenal nuclear estadounidense y sovitico, y se abrieron las puertas para nuevos compromisos en el campo del desarme. A medida que el mundo se despeda de la bipolaridad, una

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sucesin de eventos importanLa victoria norteamericana en la Guerra del Golfo, que tes de signo opuesto abri estall en enero de 1991, numerosos interrogantes sosimboliz la confirmacin de bre el futuro del orden munla superioridad estratgica de dial. En 1990 se reunific este pas en la Posguerra Fra. Alemania, se anunci el fin del apartheid en Sudfrica y se inici el conflicto civil-religioso en la ex Yugoslavia. La victoria norteamericana en la Guerra del Golfo, que estall en enero de 1991, simboliz la confirmacin de la superioridad estratgica de este pas en la Posguerra Fra. Estados Unidos se posicion como nica superpotencia, y su nuevo status le adjudic nuevas responsabilidades. Con la llegada de Bill Clinton a la Casa Blanca (1993), la defensa de la democracia liberal y la extensin de la economa de mercado se transformaron en las metas principales de la poltica exterior norteamericana. Al mismo tiempo, Washington se mostr ms prudente en situaciones que implicaban intervenciones militares, como qued demostrado en Somalia (1993), la ex Yugoslavia (1994/5), Hait (1995), Irak (1996 y 1998), y Kosovo (1999). El desmantelamiento del podero sovitico coincidi con el ascenso de Boris Yeltsin como presidente de la Federacin Rusa en junio de 1990, en un clima domstico conflictivo. Al ao siguiente, Yeltsin decret la disolucin de la URSS y form, con Ucrania y Bielorrusia, la Comunidad de Estados Independientes (CEI) a la que se adhirieron ms adelante otras ex repblicas soviticas. En los nueve aos y medio que dur la presidencia de Yeltsin, la Federacin Rusa atraves sucesivas crisis polticas y econmicas. Dos procesos simultneos se destacaron en el escenario europeo: de la antigua rbita socialista, formada por ocho pases, surgieron 27 naciones independientes, mientras la Comunidad Econmica Europea ampli la cantidad de sus miembros y profundiz el proceso de integracin. El Tratado de Maastricht, firmado a fines de 1991 por doce naciones europeas, sell el compromiso de crear una moneda comn y de constituir la Unin Europea. Este paso no result fcil dadas las dispares reacciones producidas en el mbito

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europeo, y su confirmacin Dos procesos simultneos se destacaron en el escenario fue materia de prolongadas europeo: de la antigua rbita negociaciones comunitasocialista, formada por ocho rias. pa ses, surgieron 27 naciones Simultneamente, la independientes, mientras la regin de los Balcanes tranComunidad Econmica sit hacia la fragmentacin. Europea ampli la cantidad de La implosin de la ex Yugossus miembros y profundiz el lavia exacerb las divisiones proceso de integracin. El Tratado de Maastricht, tnicas y religiosas que llevafirmado a fines de 1991 por ron a una rpida escalada doce naciones europeas, sell militar. El estallido de la gueel compromiso de crear una rra en Bosnia a fines de 1991 moneda comn y de constituir entre serbios, bosnios y la Unin Europea. croatas gener un cuadro dramtico de persecucin de las minoras, que se repetira luego en Kosovo y, ya fuera de los Balcanes, en Chechenia. Estos nuevos conflictos sustituyeron las confrontaciones que haban amenazado la paz mundial en las dcadas anteriores. La expectativa inicial de que la ONU ampliara su actuacin en esos focos llev a la multiplicacin y redefinicin de las misiones para el mantenimiento y restablecimiento de la paz. De las trece operaciones que se realizaron entre 1989 y 1995, doce estuvieron destinadas a pases que enfrentaban conflictos internos originados en antiguas rivalidades tnicas o religiosas. Al mismo tiempo, se evidenci la incapacidad de la ONU para prevenir este tipo de crisis, lo que abri el espacio para un mayor protagonismo militar de la OTAN. Los ataques contra el gobierno de Belgrado demostraron la predisposicin de la alianza atlntica a ejercer su podero militar, cuando lo juzgara conveniente y necesario. En Medio Oriente, Asia y frica tambin se vislumbraban seales de cambio. En 1993 se firm un acuerdo de paz en el que Israel reconoci la legitimidad de un Estado palestino. En Asia, profundos cambios en la poltica econmica de China creaban una fuente

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inagotable de oportunidades comerciales y financieras con gran impacto sobre el sistema econmico internacional. En Sudfrica, el fin del rgimen del apartheid condujo a la restauracin de la democracia que culmin con la eleccin de Nelson Mandela como presidente. Un conjunto de nuevos temas gan relevancia en la agenda internacional y dio lugar a una permanente movilizacin de la opinin pblica internacional. Interpretados como amenaza o riesgo para el planeta, estos temas estimularon la proliferacin de organizaciones no gubernamentales (ONG). La proteccin del medio ambiente, la defensa de los derechos humanos, las migraciones, el trfico de drogas, el terrorismo y el comercio ilegal de armas cobraron relevancia en los foros mundiales. Se inici un nuevo ciclo de conferencias mundiales con el objeto de proponer nuevos enfoques y soluciones comunes a estos temas globales. En 1992 se celebr en Ro de Janeiro la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo; al ao siguiente la Segunda Conferencia Mundial de Derechos Humanos en Viena; en 1994 la Conferencia de El Cairo sobre Poblacin y Desarrollo y la reunin de Pekn dedicada a temas de la mujer; y, en 1997, tuvo lugar en Kioto una nueva reunin sobre temas ambientales dedicada especialmente a los problemas climticos. Casi dos centenares de pases participaron de estos eventos donde tuvieron una presencia masiva las ONG del mundo entero. El nuevo escenario mundial fue propicio tambin para los regmenes de no proliferacin. Tras dos dcadas de negociaciones se concluy en 1993 la Convencin de Prohibicin de Armas Qumicas y, ms adelante, el Acuerdo Internacional para la Prohibicin de Minas Antipersonales. Tambin fue prorrogada por tiempo indeterminado la vigencia del Tratado de No Proliferacin de Armas Nucleares (TNP). En el mbito comercial, la institucionalizacin de reglas comunes llev a la creacin de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) que en 1995 sustituy al GATT. En este contexto, gan fuerza la expectativa de que el multilateralismo sera fortalecido, avanzndose en direccin a una gobernabilidad global. Las organizaciones vinculadas a las cues-

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tiones econmicas y de seguEn este contexto, gan fuerza ridad ampliaran su protala expectativa de que el gonismo como guardianes multilateralismo sera fortalecido, avanzndose en de la paz y la estabilidad direccin a una econmica, y al mismo tiem gobernabilidad global. po tendran un papel clave en la definicin de los parmetros para el tratamiento de los temas globales. Mientras se fortaleca la conviccin de que la solucin de los temas globales ya no podra ser ms competencia exclusiva de los Estados nacionales y que se necesitaba someterlos a un control jurdico y moral de escala global, los pases ms poderosos, en especial Estados Unidos, recurran a la diplomacia coercitiva como instrumento de presin para defender sus intereses nacionales. As, por ejemplo, la inclusin de temas ambientales y de condiciones laborales en las negociaciones comerciales abri un nuevo captulo de fracturas en el eje Norte-Sur. La sucesin de elementos de signo opuesto que acabamos de enumerar, desat un amplio debate acerca de la naturaleza del cambio producido por el fin de la Guerra Fra y sobre los futuros escenarios de orden mundial. Otros tres procesos estrechamente relacionados, tanto entre s como con el fin de la Guerra Fra, tambin contribuyeron a elevar el nivel de ese debate: la extensin y profundizacin de la globalizacin, el auge del regionalismo y la ola de democratizacin que atraves gran parte del mundo en desarrollo. Distinguir analticamente estos cuatro procesos es fundamental para ordenar y hacer inteligible una enorme cantidad de datos y fenmenos relativos a la cuestin del cambio de las relaciones internacionales. Adems, ayuda a responder las preguntas sobre lo nuevo en la poltica y economa mundiales y a captar mejor el impacto de las transformaciones sealadas en Amrica latina y, particularmente, en el Cono Sur.

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3. EL FIN DE LA GUERRA FRA

l fin de la Guerra Fra puede verse como la conclusin de una confrontacin ideolgica o de una lucha entre dos grandes poderes, o ambas cosas a la vez. Este proceso ha abierto una fase de transicin en la poltica internacional, cuyas caractersticas dominantes son la incertidumbre y la oposicin de fuerzas de integracin y de fragmentacin del ambiente internacional, como por ejemplo, fuerzas que favorecen la globalizacin de la economa vs. las que defienden polticas ms proteccionistas, ideologas universalistas vs. los distintos tipos de fundamentalismo religioso... Mientras que ciertos hechos parecen indicar cambios cualitativos en la poltica mundial, otros sugieren que en esencia nada ha cambiado. La tesis del cambio cualitativo es la que sustentan los analistas que mayoritariamente se inscriben en la tradicin liberal. Apoyados tanto en los clsicos y en los aportes de los tericos de la integracin y de la interdependencia, como en los nuevos desarrollos del derecho internacional, sostienen que las relaciones internacionales, al menos entre un nmero creciente de pases, han experimentado un conjunto de transformaciones inditas. La consolidacin de sistemas democrticos, la extensin de la interdependencia econmica, los cambios culturales y el desarrollo de nuevos esquemas de seguridad interestatal son los factores que apuntan para concluir que en una parte significativa del mundo es improbable que se repitan las situaciones de violencia interna y guerra interestatal vividas no hace tanto tiempo atrs. En una visin aun ms benigna, hay quienes argumentan que el fin de la Guerra Fra puede facilitar la formacin paulatina de una comunidad global, abierta y pacfica, regida por reglas ampliamente aceptadas, que sirven a los intereses tanto de los estados como de los individuos y de la humanidad en su conjunto. La expresin ms conocida de la vertiente liberal es la tesis de Francis Fukuyama sobre el fin de la historia presentada en 1989 en un ensayo que dio la vuelta al mundo. Su punto de partida es el con-

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cepto hegeliano de historia segn el cual, cuando una forma poltica, econmica y social logra imponerse a otras formas alternativas, se alcanza el fin de la evolucin moral del hombre y su pasaje a un estado poshistrico. El autor percibe este fenmeno en la victoria del estado liberal capitalista sobre las formas de estado comunista y fascista que lo desafiaron en el pasado. Esto le permite proclamar el fin de la historia para aquellas regiones en donde este ideal social se ha logrado plenamente. Con ello quedaran conformados dos mundos coexistentes: uno no conflictivo donde las democracias estrechan sus lazos para su mutuo beneficio (formado por las naciones avanzadas de Occidente) y otro en el cual persisten las contradicciones (los pases del ex bloque sovitico y del Tercer Mundo). Este escenario elimina la posibilidad de conflictos blicos de amplio alcance, ya que los estados ms importantes han superado la etapa de la guerra y los conflictos se focalizan en el (poco relevante) mundo histrico. El fin de la historia trae entonces un mundo ms pacfico y, a la vez, ms gris: no hay filosofa porque no hay nada por qu discutir, ni causa por la cual luchar, y la vida no tiene otro sentido que la satisfaccin de patrones de consumo cada vez ms sofisticados. Dicho esto, reconoce que la historia puede con el tiempo renacer en torno a nuevas contradicciones y alternativas. Hechos tales como las guerras de Ruanda y de los Balcanes, la tragedia de Somalia, los conflictos en la ex periferia interna del imperio sovitico, el auge del fundamentalismo, las marchas y contramarchas del conflicto en Medio Oriente, pusieron en Hechos tales como las guerras jaque a las visiones optimisde Ruanda y de los Balcanes, la tragedia de Somalia, los tas de los liberales. En opoconflictos en la ex periferia sicin a la tesis de interna del imperio sovitico, Fukuyama, diversas voces se el auge del fundamentalismo, levantaron para sealar que las marchas y contramarchas la humanidad siempre retordel conflicto en Medio Oriente, na a la historia. Los trabapusieron en jaque a las jos en clave neorrealista y la visiones optimistas de los tesis de Samuel Huntington liberales.

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sobre el choque de las civilizaciones son la muestra ms representativa de este tipo de percepciones. Los neorrealistas consideran que el conflicto entre los estados seguir dominando la poltica internacional y que la seguridad depender del equilibrio de poder y de las alianzas que se forman en funcin de ese equilibrio y no de afinidades ideolgicas o de relaciones de parentesco civilizatorio. Para estos autores, todo cambio de orden slo puede resultar de una modificacin sustancial en la distribucin de los atributos de poder entre los grandes poderes o de acontecimientos muy importantes en el seno de alguna de las unidades polticas principales. Algunos estados ganan y otros pierden poder en un juego perpetuo caracterizado por las rivalidades interestatales, la desconfianza y el conflicto. Con independencia de lo que produce esta conducta tpica (la naturaleza humana o la condicin anrquica del sistema internacional), la conclusin es slo una: todo futuro ser en esencia como el pasado. En definitiva, el cambio se limita esencialmente a lo cuantitativo y, por ende, el nuevo escenario de orden mundial estar signado por la clsica rivalidad entre los grandes poderes (Estados Unidos, Europa, Japn, China, Rusia y, probablemente, la India) que competirn, como lo han hecho otros estados en el pasado, por poder y prestigio. Estados Unidos ser el ms grande de los poderes pero no dominante y los cdigos de conducta resultarn de los acuerdos que se logren entre los distintos centros de poder. Esta visin equivale al escenario de fragmentacin de la economa internacional con el que trabajan algunos analistas desde la ptica de la economa poltica. En este ambiente, las oportunidades de explotar las ventajas potenciales de la globalizacin, expresadas a travs de mercados ms abiertos e integrados, se perderan a manos de un regionalismo cerrado (fragmentacin), adems de que se agravara el conflicto poltico entre los grandes poderes, tanto entre s como por las reas de influencia. Por su parte, el trabajo de Huntington adelanta un conjunto de hiptesis sobre el futuro de las relaciones internacionales. Para este autor, el conflicto entre civilizaciones suplantar al ideolgico y a otras formas de enfrentamiento como forma dominante, aunque no exclu-

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yente, de conflicto mundial. Si bien los estados se mantendrn como los actores ms poderosos de la escena internacional, las fracturas entre civilizaciones se constituirn en las principales lneas de combate del futuro. As, el eje principal de la poltica mundial ser la rivalidad entre Occidente y lo que l denomina el resto. Dentro de esta categora incluye siete civilizaciones (japonesa, hind, eslavo-ortodoxa, latinoamericana, africana, confuciana e islmica). Las dos ltimas son las que, desde su punto de vista, ofrecen ms peligros para la seguridad de la civilizacin occidental. En cuanto a las implicancias de polticas para Occidente que encierra esta situacin, el autor aconseja, entre otras medidas de importancia, promover una mayor cooperacin y unidad dentro de la civilizacin occidental, especialmente entre los componentes europeo y norteamericano, e incorporar a Europa Oriental y Amrica latina a Occidente, pues se trata de sociedades que tienen culturas parecidas pero que no integran ese mundo. Para otros analistas, la lnea de fractura principal del orden mundial es la divisin Norte-Sur. Los pases del Norte, desde Estados Unidos a Japn pasando por Europa y Rusia, junto a unos pocos pases del Sur geogrfico, concentrarn los beneficios econmicos, dando lugar a una aguda separacin entre pases ricos y pobres. Los primeros integrarn una zona de paz, sustentada en relaciones estables y cooperativas, mientras que los segundos seguirn atrapados en un crculo vicioso de conflicto, atraso econmico y guerra. Adems, algunos pases del Sur se convertirn en la mayor fuente de amenazas para el Norte en la medida en que accedan a distintos tipos de armas de destruccin masiva, en especial las nucleares. Estas distintas interpretaciones sobre el futuro de las relaciones internacionales expresan el gran legado de incertidumbre que dej el fin de la rivalidad bipolar. Ello no impide, sin embargo, rescatar algunos fenmenos propios de la Posguerra Fra que son significativos para el anlisis de los asuntos mundiales. Primero, la disminucin del nivel de antagonismo de distintas visiones del mundo. Ello no slo se debe a la defeccin de la ex Unin Sovitica y al colapso de las concepciones que sostenan al socialismo real, sino tambin al debilitamiento relativo de los supues-

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tos en los que se basaron los Estas distintas interpretaciones reclamos del Sur frente al sobre el futuro de las relaciones internacionales Norte, especialmente duranexpresan el gran legado de te la dcada del setenta y del incertidumbre que dej el fin ochenta. En efecto, las tradide la rivalidad bipolar. cionales tesis de confrontacin entre ricos y pobres en la arena de las relaciones econmicas internacionales han sido reemplazadas por la bsqueda de posiciones de consenso. No se niega aqu importancia a otras ideas en cuanto a su potencial de conflicto (por ejemplo el nacionalismo o los distintos tipos de fundamentalismo religioso), pero su envergadura no alcanza para impedir que el orden internacional sea hoy ms homogneo que el de la Guerra Fra. Segundo, el cambio de naturaleza de la competencia bsica. Durante la Guerra Fra la rivalidad se fundaba en el sentido de misin de cada una de las partes. Haba en esta disputa componentes esencialmente polticos, militares e ideolgicos. Actualmente la competencia tambin concierne a la influencia nacional, pero se trata de una influencia que se obtiene a travs del xito comercial y del liderazgo industrial y cientfico. Esto implica, a su vez, un cambio trascendente en las bases de poder: de la capacidad y destreza militar a la destreza y capacidad econmica y tecnolgica. Tercero, el ascenso al tope de la agenda global de temas que haban ocupado en el orden anterior un lugar subordinado, debido a los lmites que impona la lgica bipolar de la Guerra Fra (por ejemplo, deterioro del medio ambiente, pobreza, proliferacin de armas de distinto tipo, migraciones, narcotrfico y terrorismo). Al mismo tiempo, como se explica en la Unidad 4, el fin de la Guerra Fra afect sustancialmente el contenido de las agendas polticas y de seguridad de la inmensa mayora de los estados. Cuarto, la apertura de un espacio de accin mayor para los organismos internacionales y para el fortalecimiento y desarrollo de regmenes internacionales en numerosas reas, particularmente en los sectores tradicionales de la seguridad interestatal (desarme, control de armamentos, proliferacin nuclear y misilstica, etc.) y en los temas

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de agenda negativa, tales los casos del narcotrfico, el terrorismo y el deterioro ambiental. Quinto, una nueva y compleja distribucin del poder global. El mundo es unipolar en lo militar, pues no hay otro gran poder comparable a los Estados Unidos, y multipolar en lo econmico, tal como ya lo era durante la etapa inicial de la Guerra Fra. Sin embargo, el fin de la confrontacin Este-Oeste ha producido un cambio de sentido de la multipolaridad; la anterior tena lugar en el marco de un sistema internacional ideolgicamente heterogneo y bipolar desde el punto de vista estratgico-militar. Alemania y Japn, por ejemplo, eran grandes potencias econmicas, pero su seguridad dependa de Estados Unidos. En el futuro, en cambio, el poder econmico de estos pases no estar ms determinado por una estructura bipolar que les imponga constreimientos sustanciales a su libertad de acccin en materia de poltica exterior. As, cabe esperar que desempeen nuevos y ampliados roles polticos, especialmente regionales. La incgnita que hoy tenemos es si la actual multipolaridad econmica tender o no a la polarizacin. Este ltimo trmino designa la propensin de los actores a agruparse en torno de los polos. Un sistema, bipolar o multipolar, tiende a la polarizacin (y puede hacerse polarizado) cuando los grandes poderes forman bloques cuyas interacciones externas se caracterizan por crecientes niveles de conflicto mientras que las internas se hacen ms cooperativas. Conforme a esta dinmica, los sistemas polarizados reducen significativamente las oportunidades de interaccin a escala mundial. Esta cuestin nos remite directamente a uno de los temas que despierta mayores preocupaciones tanto en esferas acadmicas como gubernamentales: si los polos econmicos tendrn la capacidad de mantener una relacin cooperativa o si, por el contrario, se polarizarn dando lugar a la formacin de un escenario global fragmentado o inestable, signado por polticas neomercantilistas y guerras comerciales. Finalmente, y con independencia de la futura distribucin del poder mundial y sus formas asociadas de alineamiento y conflicto, el fin de la Guerra Fra ha producido un aumento de la influencia de

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Estados Unidos en Amrica latina. Esta situacin es completa e indisputable ya que: a) se funda en una concentracin de poder que no tiene precedentes y b) no existen rivales extrahemisfricos significativos que puedan amenazarla. Este nuevo marco implica para Amrica latina una reduccin importante de sus opciones estratgicas en materia de insercin internacional.

4. EL FENMENO DE LA GLOBALIZACIN

l trmino globalizacin se presta a aplicaciones mltiples y da amplio lugar para confusiones generalizadas. Para muchos no es ms que un mito o una moda; para otros es el nombre actual de un proceso en desarrollo desde hace varias centurias. Algunos le cantan loas mientras que otros advierten sobre sus efectos perniciosos para las sociedades y estados nacionales. La literatura especializada tambin muestra vacilaciones, aunque hay un aspecto en el que todos los especialistas coinciden, el concepto globalizacin puede entenderse o interpretarse en varios sentidos, o dar ocasin a juicios diversos. En sntesis, se trata de un trmino equvoco. Ciertamente, las ambigedades y confusiones revelan circunstancias y procesos muy complejos en los que hay muchos intereses en juego. Por ello, las opiniones El trmino globalizacin se sobre la globalizacin son tan presta a aplicaciones mltiples diferentes y hasta opuestas: en y da amplio lugar para un extremo se ubican quienes confusiones generalizadas. niegan su existencia y en el Para muchos no es ms que otro quienes consideran a la un mito o una moda; para globalizacin como un camotros es el nombre actual de bio de poca, como una transun proceso en desarrollo desde hace varias centurias. formacin fundamental de la

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geografa humana. De un punto al otro, los matices son innumerables. Este estado de cosas requiere aclarar algunas ideas sobre los aspectos centrales incluidos en el actual debate sobre la globalizacin, esto es, su entidad, alcance, origen, causas, e implicancias para el Estadonacin. En cuanto a la entidad del fenmeno, es preciso distinguir la globalizacin, que es un proceso, del globalismo, que es una situacin. El trmino globalismo define un estadio cualitativamente nuevo en el desarrollo de la situacin humana caracterizado por el predominio de comportamientos, relaciones sociales y formas de organizacin que se definen por contextos especficamente globales. Dicho de otra manera, globalismo sera un estado del mundo dominado por redes de interdependencia globales al tiempo que perduran, aunque en un lugar secundario, otras relaciones sociales de naturaleza local, nacional y regional. Desde esta perspectiva, es manifiesto que el globalismo no es (ni fue) una situacin prevaleciente. En el campo econmico, por ejemplo, la mayor parte de las transacciones econmicas no se realizan en los mercados globales sino en los nacionales: ms del 80% de la produccin mundial se destina a los mercados internos de los pases, las exportaciones representan menos del 20% del producto mundial y alrededor de 9 de cada 10 de los trabajadores del mundo producen para los mercados de sus respectivos pases. En el orden de lo poltico, el Estado-nacin sigue siendo una fuente fundamental de identidad y lealtades. Adems, expresiones polticas que sustentan intereses locales han cobrado renovado vigor y se extienden desde Escocia y Catalua hasta el Norte de Italia y Quebec, por citar localidades no excluyentes. Asimismo, fuerzas de fragmentacin abanderadas en causas religiosas, nacionales y tnicas, sacuden casi a la mitad de frica y a pases como la India, Indonesia y Turqua. En suma, el globalismo tiene un alcance limitado. Que la humanidad marche o no en direccin de este estadio depende del curso de la globalizacin entendida como proceso. En este sentido, sta puede definirse como el conjunto de fuerzas que contribuyen al globalismo;

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dicho en forma ms simple, En suma, el globalismo tiene a la unificacin del mundo, a un alcance limitado. Que la humanidad marche o no en la formacin tanto de un sisdireccin de este estadio tema como de una sociedad depende del curso de la global. globalizacin entendida como La clsica diferenciaproceso. cin entre sistema y sociedad es til para interpretar el proceso de globalizacin. Cuando se habla de sistema se hace referencia a lo meramente fctico (por ejemplo, la internacionalizacin creciente de la produccin, las finanzas y los intercambios). Por su parte, el concepto sociedad global incluye pero trasciende esta dimensin, ya que ella presupone la existencia de expectativas, valores e ideas comunes acerca de la vida en sociedad y el establecimiento de reglas e instituciones que posibiliten la coexistencia y la cooperacin entre los diversos actores que forman parte del sistema global. Apretadamente, podra hablarse aqu de una integracin social normativa. As, una sociedad global requiere un sistema global, aunque este ltimo puede existir sin que se d la primera. Es de inters notar que numerosos textos referidos directa o indirectamente a la globalizacin destacan tanto la emergencia de un incipiente sistema global como la inexistencia de una sociedad global o, al menos, las enormes dificultades para constituirla. Aun ms, para muchos autores el incremento de las relaciones sociales globales no hara ms que profundizar las diferencias culturales y enfatizar la propia identidad y los sentimientos tribales. En su ya citado ensayo sobre el choque de civilizaciones, Samuel Huntington opina que las interacciones entre personas de diferentes civilizaciones acentan la conciencia de pertenencia a una civilizacin, lo cual, a su vez, vigoriza las diferencias y animosidades que se remontan a lejanos antecedentes histricos. El impacto de las fuerzas de globalizacin sobre las distintas civilizaciones en el sentido de una mayor integracin o fragmentacin es una cuestin abierta. El aspecto importante a sealar aqu es que la formacin de una sociedad global no implica arrasar con la diversidad. Muchos de los que as piensan conciben a la globalizacin como la

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extensin a (y absorcin por) otras civilizaciones de ciertos valores occidentales. Por el contrario, la globalizacin puede ligarse con ideas que conciben al mundo como un solo lugar (esto se refleja hoy en expresiones tales como aldea global y planeta tierra) y que valoran positivamente la diversidad. Cabe apuntar que existe un proceso paralelo en el plano de las ideas a la gestacin del sistema global, que se extiende a partir del Siglo XV con el desarrollo de reflexiones sobre lo que podramos denominar la circunstancia humana global. Estas ideas, ligadas a diversas concepciones religiosas y humanistas relativas a la sociedad civil y a la ciudadana mundial, han recorrido un largo camino y ocupan un lugar de gran importancia en el debate intelectual y en la praxis poltica actuales. Se manifiestan, por ejemplo, en las actividades transnacionales de las organizaciones de derechos humanos y de proteccin del medio ambiente que hablan en nombre de la sociedad global. Por otra parte, la distincin sistema global-sociedad global no debe llevarse a los extremos. Aun las relaciones globales de mercado y la mucho ms limitada coordinacin de la produccin involucran el crecimiento de expectativas e ideas comunes acerca de la vida social. Esto es, incluyen aspectos que hacen a una sociedad mundial. Desde una perspectiva histrico-sociolgica, puede admitirse que fuerzas de globalizacin (al igual que de fragmentacin) han existido a lo largo de toda la evolucin de la humanidad debido a que expresan necesidades humanas bsicas. Esta forma de abordar el tema ayuda bastante a encuadrar parte del debate sobre la globalizacin. Sin embargo, la pregunta sobre el origen del fenmeno requiere respuestas ms precisas. Puede caerse en una situacin algo absurda y sostener que la globalizacin empez con el origen del hombre. O, para no ir tan lejos y dar tan solo un ejemplo, con los griegos o los romanos. Aunque puede aceptarse que los imperios antiguos contribuyeron a la unificacin de partes del mundo, es claro, nuevamente, que el fenmeno tiene una relacin lejana con estas fuerzas de integracin del pasado que no produjeron importantes vinculaciones de naturaleza global. Estas ltimas recin comienzan a desarrollarse efectivamente con la expansin de la economa mundial y el ascenso del Estado

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moderno a fines del siglo XVI. Esta primera ola de la globalizacin tiene sus races en la Revolucin Mercantil y en los grandes descubrimientos martimos de los siglos XV y XVI, que posibilitaron la organizacin de un espacio amplio del mundo a partir de iniciativas emanadas de Occidente. Aqu se encuentra el origen del proceso que hoy se denomina globalizacin y que ha atravesado distintas fases que pueden distinguirse utilizando tres variables principales: a) cantidad de territorios y sociedades comprendidas (alcance); b) niveles de interconexin global (densidad); y c) impacto sobre la naturaleza y funciones del Estado (intensidad). La segunda ola de la globalizacin, ms importante que la primera, fue producto de la Revolucin Industrial del siglo XIX y adquiri un alcance planetario. Finalmente, la tercera ola conocida como globalizacin gruesa en la literatura especializada en las relaciones internacionales- es una consecuencia del desarrollo cientfico-tecnolgico de la segunda mitad del siglo XX y est dirigida por las tecnologas de la informacin. Hasta el presente, cada fase de la globalizacin muestra un incremento notorio en el alcance y en la densidad del proceso y un impacto cada vez ms fuerte sobre el Estado. Esto cabe, especialmente, para la actual fase de la globalizacin -conocida en la literatura especializada como globalizacin gruesa- que se inicia a mediados del siglo XX bajo el impulso de los avances producidos en la tecnologa del transporte y las comunicaciones y que presenta numerosos rasgos distintivos en el campo de la poltica, el comercio, la produccin, las finanzas, las organizaciones, la ecologa, las comunicaciones y la cultura. En este ltimo aspecto, se aprecia un aumento significativo de lo que podra llamarse conciencia global. Cabe apuntar, finalmente, que las distintas dimensiones del proceso de globalizacin no marchan en forma pareja, simultnea o lineal. Incluso, pueden darse casos de desglobalizacin; por ejemplo, la globalizacin econmica que se produjo aproximadamente entre 1850 y 1914, a travs del imperialismo y del incremento del comercio y de los flujos de capital entre pases, fue revertida en forma significativa entre 1914 y 1945.

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5. GLOBALIZACIN Y ESTADO-NACIN

omo en el caso de las consecuencias del fin de la Guerra Fra sobre el orden mundial, el impacto de la globalizacin sobre el Estado-nacin tambin es un tema abierto. Quienes otorgan primaca a la poltica sobre la economa sostienen que los estados son los que fijan el marco y definen las polticas que favorecen o no la globalizacin. Segn esta perspectiva, la globalizacin es un fenmeno ms, como la participacin en organismos regionales o internacionales, que plantea ciertos lmites a la accin estatal. En un mundo ms interdependiente, los estados se autolimitan a travs de acuerdos y tratados con otros estados, o de su participacin en organismos internacionales. Con ello aceptan ciertos constreimientos sobre su conducta y reciben a cambio algunos beneficios. A modo de ejemplo, el FMI puede imponer a los gobiernos condiciones que obligan a la adopcin de ciertas polticas pero ellos las aceptan en la medida en que su participacin en esos planes se asocia con ciertos beneficios, como por ejemplo, la estabilidad macroeconmica y la obtencin de crditos externos. De manera anloga, los procesos vinculados con la globalizacin pueden alterar los poderes estatales (perdindose algunos, ganndose otros) o bien conducir a una mayor interdependencia estatal, sin que esto implique una prdida de soberana. En el extremo opuesto, otros analistas llegan a decir que la lgica del proceso de globalizacin hace al Estado redundante y que la gobernabilidad a nivel nacional es poco (o nada) efectiva frente a la globalizacin econmica. Autores como Reich y Ohmae perciben a los estados como autoridades locales del sistema global, algo as como las municipalidades del siglo XXI, encargadas de proveer servicios mundanos. La implicacin lgica de este tipo de anlisis es la creciente prdida de significacin del Estado-nacin. En una posicin intermedia, otros autores asocian la globalizacin con la emergencia de un nuevo orden mundial formado por centros mltiples de poder y esferas de autoridad superpuestas. En este orden, los estados comparten las tareas de gobierno con un com-

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plejo sistema de instituciones pblicas y privadas, locales, regionales, transnacionales y globales. En otras palabras, un sistema de gobernabilidad global de la poltica mundial. Con el objeto de ordenar las ideas sobre este debate, conviene aclarar algunos aspectos importantes: Primero, es necesario destacar que esta discusin carece en general de perspectiva histrica y, por eso mismo, tiende a desconocer o soslayar que desde la formacin del sistema internacional moderno (el as llamado orden westfaliano), el Estado se ha ido transformando a lo largo de los siglos debido a varios factores. La literatura neomarxista ha mostrado, por ejemplo, la relacin que existe entre el desarrollo del capitalismo y los cambios en las formas de Estado, tal el caso del reemplazo progresivo del Estado liberal por el de bienestar producido en Europa a partir del ltimo cuarto del siglo XIX como resultado de la extensin de la industrializacin y la movilizacin de los obreros industriales. Por cierto, esta dinmica de cambio de las formas de Estado tiene hoy ms fuerza que nunca. La globalizacin gruesa ha jugado un papel fundamental en la transformacin de la naturaleza del Estado de bienestar en los centros y del Estado as llamado desarrollista en las periferias. Es igualmente claro que el Estado tiene menos control sobre los procesos polticos, econmicos y sociales que se producen dentro de su territorio y que su actividad est ms sujeta que nunca a demandas y presiones de actores externos, geogrficamente dispersos y ms fluidos. A primera vista, esta situacin puede llevar a conclusiones apresuradas de este tipo: que las fuerzas transnacionales estn arrollando al Estado, que los lmites territoriales tienen cada vez menos importancia o que la soberana se desvanece en la irrelevancia. Sin embargo, y en un sentido contrario, es posible sostener que el

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Estado tambin goza de capacidades ampliadas. Se destaca aqu su participacin en regmenes internacionales y procesos de integracin, el aumento de las funciones transgubernamentales y el desarrollo de agencias e instituciones internacionales que requieren mayor accin estatal. Adems, existe sobrada evidencia emprica que da testimonio del poder y la durabilidad del Estado, como lo muestran las persistentes pujas por la soberana y el territorio o la resistencia generalizada a someter los conflictos interestatales a un rbitro supremo. El propio orden interestatal ha creado barreras difciles de franquear por formas de organizacin no estatales, que aspiran a ser reconocidas como participantes legtimos en las relaciones internacionales y mundiales. En este marco, discutir sobre la declinacin o muerte del Estado no lleva demasiado lejos. El Estado ser el actor poltico principal por mucho tiempo. Segundo, y en estrecha relacin con el punto anterior, el debate sobre globalizacin y Estado apenas toca la cuestin del impacto de este proceso en distintos estados. As, se deja de lado un elemento clave para adentrarse en las consecuencias de la globalizacin sobre estados que ocupan lugares diferentes en la estructura de poder global. La prdida de autonoma asociada con la globalizacin no ha sobrevenido en forma pareja en pases medianos o pequeos que ocupan posiciones similares en el sistema internacional. Esto muestra que los factores internos juegan un papel importante con respecto al efecto del proceso de globalizacin sobre las sociedades nacionales, como por ejemplo, la capacidad de transformacin de los estados a las circunstancias econmicas/tecnolgicas mundiales, la estabilidad poltica o la solidez de las instituciones. Tercero, la relacin entre globalizacin y soberana del Estado-nacin debe observarse con cuidado. La cuestin

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principal no es La cuestin principal no es la prdida de la soberana legal la prdida de la sino la disminucin progresiva soberana legal de la autonoma poltica y sino la disminueconmica, muy notoria en el cin progresiva caso de los estados que no de la autonoma pertenecen a la categora de poltica y econgrandes poderes. mica, muy notoria en el caso de los estados que no pertenecen a la categora de grandes poderes. Puede incluso darse el caso de estados fallidos que conservan una soberana nominal. sta es la situacin de muchos estados africanos, tales como Burundi, Congo-Zaire, Liberia, Mozambique, Sierra Leona y Sudn que, a pesar de las dificultades que tienen para controlar sus propios territorios, son reconocidos por otros estados, pertenecen a organismos internacionales y cuentan con representaciones en el exterior. As, ms que de una prdida de derechos de soberana se trata de una merma de la capacidad estatal para controlar procesos y acontecimientos que ocurren dentro y fuera de sus fronteras. Donde se hace ms evidente esta disminucin de autonoma es en el mbito econmicofinanciero. Hay una profunda divergencia entre los constreimientos territoriales del Estado y la creciente movilidad transnacional del capital. Esta merma de la capacidad estatal, por su parte, tampoco parece indicar que los estados sern reemplazados en un futuro relativamente cercano por una nueva entidad poltica. El cambio de estructuras de autoridad slo puede tener lugar a travs de un proceso evolutivo en el cual los actores principales consideran que la eleccin de nuevas instituciones y reglas responde mejor a sus intereses que las actuales. Por un tiempo prolongado, el impacto de la globalizacin se ejercer mayormente sobre el radio de accin de la

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autoridad estatal La creciente complejidad de la antes que en la agenda global requiere el desarrollo de polticas generacin de conjuntas y cooperativas alguna norma basadas en principios, normas fundamentaly procedimientos destinados a mente nueva de enfrentar problemas y organizacin de amenazas que, por su la vida poltica. naturaleza, no pueden ser Cuarto, la globa- resueltos o atacados en forma individual por ningn Estado, lizacin lleva a por ms poderoso que sea. la mayora de los estados a enfatizar un enfoque colectivo ms que unilateral frente a una amplia gama de temas. La creciente complejidad de la agenda global requiere el desarrollo de polticas conjuntas y cooperativas basadas en principios, normas y procedimientos destinados a enfrentar problemas y amenazas que, por su naturaleza, no pueden ser resueltos o atacados en forma individual por ningn Estado, por ms poderoso que sea. Adems de los estados, las ONG jugarn un papel cada vez ms significativo en todos estos temas globales. Quinto, la globalizacin ha tenido un impacto fenomenal sobre las formas de Estado, los procesos de integracin y las estrategias de desarrollo orientadas hacia adentro en Amrica latina, que han debido modificarse, y como otra cara de la misma moneda, las polticas exteriores se han definido cada vez ms en clave econmica.

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6. REGIONALISMO

a literatura sobre relaciones internacionales considera a las regiones como reas preferenciales formadas por espacios territoriales pertenecientes a varios estados. Se identifican como principales atributos de regionalidad: una etnia, lenguaje, religin, cultura o historia comunes (lo que sera la conciencia de una herencia comn); patrones comerciales (flujos de comercio) importantes; complementariedad econmica y tipo de rgimen poltico e ideologa similares. La existencia de estas reas puede conducir a la integracin y cooperacin regional de sus estados, generalmente impulsados por la proximidad geogrfica, la necesidad de promover el crecimiento econmico y de mejorar la posicin negociadora en los mercados mundiales. El concepto regionalismo se utiliza para abarcar especialmente dos fenmenos: la integracin y la cooperacin regional. El factor geogrfico es el que distingue al regionalismo de otras formas de asociacin interestatal. Durante el siglo XX, el regionalismo vivi un ciclo pendular. Por un buen tiempo, antes de la Segunda Guerra Mundial, fue asociado al imperialismo y a las esferas informales dominadas por los grandes poderes. No sorprende entonces que, luego de la guerra, el regionalismo ocasionara fuertes reacciones en su contra y que las instituciones de posguerra fueran explcitamente globales. Como se vio en la Unidad 2, Estados Unidos se opuso a los bloques y a la organizacin regional de la economa mundial, pues exista el convencimiento de que la divisin del mundo en bloques regionales cerrados y competitivos era lo que haba contribuido a la depresin econmica y, en ltima instancia, a la guerra. As, la alternativa promovida fue un sistema econmico abierto, multilateral y no discriminatorio. La paz y la seguridad eran imposibles en El concepto regionalismo se un mundo de regiones ecoutiliza para abarcar nmicas exclusivas. Entre especialmente dos fenmenos: otros aspectos de importan- la integracin y la cooperacin regional. cia, la conformacin del sis-

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tema econmico de Bretton Woods apunt a poner fin a los bloques comerciales y a las esferas econmicas de influencia. Esta agenda liberal responda plenamente a los intereses de seguridad norteamericanos. Con la formacin de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero en 1951, los experimentos regionales ganaron nueva vida, dentro de un contexto que corresponde a la primera ola del regionalismo. La oposicin norteamericana tambin se redujo cuando se percibi la funcionalidad de algunas organizaciones regionales para su estrategia de contencin del comunismo. La experiencia europea fue imitada rpidamente en el mundo en desarrollo. Los sesenta y los primeros aos de los setenta fueron un perodo de proliferacin de agrupamientos regionales que trataban de compensar los pequeos mercados nacionales y la dependencia econmica, mediante la puesta en prctica de estrategias de sustitucin de importaciones. Durante este perodo, el regionalismo se acompa con frecuencia de instituciones con extensas burocracias. Sin embargo, pocas cumplieron con las expectativas, tal el caso de las creadas en Amrica latina. En la dcada del 80, cuando la apertura de los mercados se impuso en los pases socialistas y en las economas en desarrollo, los acuerdos regionales parecan condenados a desaparecer. Otra vez Europa seal el camino a partir del Tratado de Maastricht de 1992, cuyo mayor reto consista en transformar progresivamente la Comunidad en una Unin Europea desarrollando su dimensin poltica. Ello dio comienzo a la segunda ola del regionalismo que difiere de la primera en los siguientes aspectos: a) es impulsada por intereses econmicos y actores privados, ms que por gobiernos que persiguen objetivos de poltica exterior; b) tiene una agenda de polticas ms complejas e instituciones relativamente subdesarrolladas; c) involucra asociaciones de tipo Norte-Sur; y d) incrementa la conciencia o identidad regional, en un contexto ms amplio de resurgimiento de cuestiones de identidad y pertenencia. Un factor esencial para explicar este resurgimiento es el cambio en la poltica exterior norteamericana. A partir de mediados de los

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ochenta, el regionalismo se transform en un complemento natural e indispensable de sus otras dos estrategias comerciales, el multilateralismo y el unilateralismo, para consolidar su agenda de integracin profunda como paso previo a las negociaciones multilaterales. La Iniciativa de las Amricas, anunciada por el presidente Bush en 1991, y el posterior proyecto de constitucin del ALCA fueron la expresin regional de esta nueva estrategia comercial norteamericana de alcance global. Por cierto, el nuevo regionalismo ha hecho resurgir viejas discusiones. En un extremo estn aquellos que lo ven como una amenaza al multilateralismo dado que puede conducir a la fragmentacin del sistema de comercio internacional en bloques rivales. En el otro extremo se postula que los acuerdos regionales no slo son compatibles con el orden multilateral sino que constituyen el camino ms efectivo para la cooperacin internacional. La disputa resultante ha vuelto a dividir a realistas de liberales. Los primeros analizan el regionalismo en trminos muy similares a la poltica de formacin de alianzas. Los grupos regionales surgen como respuesta a desafos externos. Este desafo se puede presentar tanto en la forma de un contexto econmico internacional competitivo como de una potencia hegemnica externa. En el primer caso, el regionalismo es entendido como estrategia para la competencia comercial. La presencia de Estados Unidos en acuerdos regionales, por ejemplo, respondera a la necesidad de contar con una herramienta de negociacin y presin frente a Japn o a la Unin Europea. La misma lgica se aplica para los pases pequeos o subdesarrollados: el agrupamiento regional es la respuesta natural de los dbiles en un mundo de poderosos. En el segundo caso, el surgimiento de bloques regionales se asocia a la existencia de un poder hegemnico externo. Aqu se encontraran tanto los bloques que surgen por la presin directa de una potencia regional como los que constituyen una respuesta defensiva frente a esa potencia, en un intento de modificar el balance de poder a su favor. La postura liberal, representada por el institucionalismo neoliberal, concibe a la integracin regional como una respuesta a

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niveles crecientes de interdependencia. De acuerdo con esta teora, la interdependencia genera una demanda de cooperacin interestatal con el fin de reducir externalidades y costos de transaccin y facilitar los intercambios. La cooperacin regional resultante se vehiculiza a travs de la creacin de instituciones, elemento central para la resolucin de los problemas propios de la accin colectiva. Estas formaciones no son analizadas en trminos de equilibrio de poder o formacin de alianzas sino a partir de los beneficios que proveen en los campos de la economa, la seguridad, las comunicaciones, la informacin, la transparencia, etc.

7. EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIN a ola de democratizacin de alcance global que se desat en la dcada del 70 constituye la ltima fase de un movimiento pendular iniciado en la tercera dcada del siglo XIX. En efecto, el proceso de expansin y consolidacin de la democracia moderna (aquella que es contempornea al Estado-nacin) se dio en forma de olas caracterizadas por la transicin de grupos de regmenes no democrticos a regmenes democrticos dentro de un mismo perodo de tiempo y que superan los movimientos en la direccin opuesta (la contraola). La primera ola se extendi desde 1828 a 1926. Tuvo sus races en las Revoluciones francesa y norteamericana. Sin embargo, las instituciones democrticas nacionales recin emergieron de manera gradual en el siglo XIX y, en primer trmino, en los Estados Unidos. A lo largo de casi cien aos, La ola de democratizacin de esta ola lleg a incluir a ms alcance global que se desat de treinta pases, entre los en la dcada del 70 que se encontraron la Argenconstituye la ltima fase de un tina, Chile y Uruguay. movimiento pendular iniciado El crecimiento econmien la tercera dcada del siglo co, la urbanizacin y la emerXIX.

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gencia y desarrollo de una clase trabajadora de organizacin incipiente, fueron los principales factores que alentaron este fenmeno. En sus orgenes, la democracia de la primera ola tena un contenido mnimo: una cantidad importante (la mitad o ms) de la poblacin masculina con posibilidad de ser electa y una dirigencia responsable (bien ante un parlamento representativo, bien frente a un electorado) sujeta a elecciones peridicas. Ms adelante, este contenido se ampli para incluir la ampliacin del sufragio, la introduccin del voto secreto y la incorporacin de ms estados a la ola. La contraola se produjo a partir de la instauracin del fascismo en Italia y Alemania y de gobiernos autoritarios en el Este y Sur europeos y en Amrica latina. Las fuerzas no democrticas opuestas a la ola fueron bsicamente (segn el tiempo y contexto de cada Estado) monrquicas, imperialistas, oligrquicas y socialistas. La segunda ola abarc el perodo 1943-1962 y se enmarc en el contexto de la segunda posguerra. La ocupacin aliada promovi la transicin democrtica en Alemania (Occidental), Italia, Japn y Corea. Por su parte, el fin del colonialismo produjo la independencia o surgimiento de nuevos estados (India, Sri Lanka, Filipinas, Israel y Nigeria) que se incorporaron al mundo democrtico. Los principales factores causales fueron poltico-militares antes que socioeconmicos, a diferencia de lo sucedido durante la primera ola. Entre 1945 y 1950, fenmenos paralelos de democratizacin en Amrica latina, Grecia y Turqua acompaaron este proceso. Las fuerzas no democrticas opuestas a la segunda ola fueron el poder colonial (si bien no hubo grandes resistencias) y la introduccin de la amenaza comunista, a partir de la conformacin del bloque sovitico. La contraola se dio con la sucesin de golpes de estado que instalaron gobiernos militares en Amrica latina, Pakistn y Corea, Grecia, Turqua y Nigeria en las dcadas del sesenta y setenta. Finalmente, la tercera ola se inici el 25 de abril de 1974 con la cada del rgimen dictatorial de Antonio Salazar, vigente en Portugal desde 1926. A partir de este momento, y durante los quince aos subsiguientes, treinta pases en Europa, Asia y Amrica latina transitaron hacia la democracia, y otros liberalizaron en buena medida sus

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regmenes autoritarios. De Portugal, la ola se movi a Grecia y Espaa, y desde all a Amrica latina y Asia. Por ltimo, una segunda etapa abarc al mundo comunista. Slo en Africa su extensin ha sido limitada. Las principales causas generales que contribuyeron a la emergencia de regmenes democrticos fueron: la experiencia democrtica previa, los niveles relativamente altos de desarrollo econmico (existencia de una amplia clase media educada), las derrotas militares, la divisin interna de la coalicin autoritaria, la presin de la Iglesia, la promocin de ideales democrticos por parte de las principales fuentes de poder e influencia mundial (Estados Unidos, organismos internacionales) y el efecto contagio -el factor especfico de esta ola- producido por el avance en las telecomunicaciones y el transporte. Ya a partir de la segunda ola, la definicin mnima de democracia, que caracteriz a la primera ola en su fase inicial, se ampli para incluir: a) elecciones libres, abiertas, transparentes y peridicas, en las que virtualmente toda la poblacin adulta es elegible; b) voto universal (femenino, minoras tnicas); y c) garanta de las libertades que hacen posible el juego democrtico (expresin, prensa, reunin y organizacin). Los estados de la segunda y tercera ola se movieron hacia alguna de (o todas) estas dimensiones. En las unidades que siguen, se procura mostrar el impacto de los cuatro procesos aqu analizados -el fin de la Guerra Fra, la globalizacin, el regionalismo y la democratizacin- sobre las relaciones internacionales de Amrica latina, con especial nfasis en los pases del Cono Sur.

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AUTOEVALUACIN

1. Cules son, a su entender, los factores que condujeron a la finalizacin de la denominada Guerra Fra? 2. Cmo respondi Europa Occidental a los cambios derivados del fin de la contienda bipolar? 3. Cules fueron los argumentos propuestos por los analistas liberales con respecto al nuevo ordenamiento internacional? 4. Qu factores han llevado a tener una visin menos idealista y lineal del mundo de la Posguerra Fra? 5. A qu se alude cuando se habla de globalizacin? 6. Cabra considerar a los procesos de regionalizacin como contrapuestos al avance de la globalizacin? Por qu?

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UNIDAD 4
AMRICA LATINA EN LA POSGUERRA FRA

1. INTRODUCCIN

l fin de la Guerra Fra origin nuevos temas y dio lugar a la aparicin de nuevos actores que influyeron directamente en los asuntos internacionales latinoamericanos. A pesar de que la regin no asumi un papel protagnico en el diseo de la agenda de la Posguerra Fra, se vio afectada por su desarrollo, tanto econmico como poltico. Al mismo tiempo, el cambio de las polaridades en el escenario mundial tuvo un efecto diferenciado sobre las polticas exteriores latinoamericanas. Las dispares interpretaciones sobre el fin del sistema bipolar conllevaron distintas percepciones sobre los costos y los beneficios del fin de la Guerra Fra para la regin. Amrica latina pas a ser la nica rea de influencia superviviente despus del desmantelamiento del orden bipolar. La convergencia generada en cuanto a las premisas de poltica econmica y a los procesos de incorporacin de valores democrticos, acompaados por la desaparicin casi generaliEl fin de la Guerra Fra origin nuevos temas y dio lugar a la zada de focos poltico-ideoaparicin de nuevos actores lgicos antinorteamericanos, que influyeron directamente dotaron de un nuevo ropaje en los asuntos internacionales a las relaciones de Amrica latinoamericanos. A pesar de latina con Estados Unidos. que la regin no asumi un Pero al tiempo que esta vin- papel protagnico en el diseo culacin adquira mayor grade la agenda de la Posguerra Fra, se vio afectada por su vitacin, su base asimtrica desarrollo, tanto econmico de distribucin de poder se como poltico. mantena inalterada. Simul-

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tneamente, el nivel de conEl fin de la Guerra Fra, la vergencia entre Estados Unidemocratizacin y los lazos econmicos intrarregionales dos y Amrica latina genems estrechos no han raba nuevas expectativas en estimulado una mayor cuanto a la posibilidad de institucionalizacin, ya sea en institucionalizacin de esta el mbito interamericano o relacin, tanto en el mbito latinoamericano. econmico-comercial como en el poltico-estratgico. An no est claro cmo el multilateralismo ampliado de la Posguerra Fra puede volverse efectivo, tanto en los asuntos interamericanos como en los intralatinoamericanos. El fin de la Guerra Fra, la democratizacin y los lazos econmicos intrarregionales ms estrechos no han estimulado una mayor institucionalizacin, ya sea en el mbito interamericano o latinoamericano. De hecho, el entusiasmo general de la Posguerra Fra por las instituciones y los regmenes intergubernamentales no tard en afectar al Sistema Interamericano, particularmente a la OEA. Ms an, el lanzamiento del Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovacin del Sistema Interamericano en 1991 -con la resolucin 1080- apunt a revitalizar los objetivos polticos y de seguridad de las instituciones interamericanas, de acuerdo con nuevos desafos globales y regionales. Con el fin de la Guerra Fra se consolidaron los regmenes democrticos y se profundizaron los procesos de integracin. El desplazamiento de las actividades de las Fuerzas Armadas contribuy a desmantelar las hiptesis de conflicto de la regin y permiti consolidar la voluntad de cooperacin poltica e integracin econmica. La nueva ola de reformas de los aos noventa procur la estabilidad monetaria, la apertura comercial y la desregulacin de la actividad econmica. La combinacin de democratizacin y estabilidad econmica fue crucial para la creacin del Mercosur.

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2. AMRICA LATINA Y LAS TRANSFORMACIONES MUNDIALES

e norte a sur, los vientos de cambio sealados soplaron fuertemente sobre Amrica latina. La profundizacin de los procesos de regionalizacin y globalizacin y la emergencia de una nueva agenda poltica, estimulada por la superacin de la primera etapa de la Posguerra Fra, repercutieron en los comportamientos externos de los pases latinoamericanos. No obstante, no se produjo como consecuencia de una reaccin coordinada, basada en la negociacin de intereses convergentes, sino de una serie de iniciativas unilaterales espontneas que reflejaron motivaciones y objetivos semejantes. Al comenzar la dcada del 90, las relaciones intrarregionales de Amrica latina inauguraron un perodo floreciente de cooperacin y paz interdemocrticas. Se consolid el proceso de democratizacin, prosperaron las negociaciones bilaterales pendientes soAl comenzar la dcada del bre viejas disputas fronterizas 90, las relaciones junto con la creacin de meintrarregionales de Amrica didas de confianza, y se delatina inauguraron un perodo sarrollaron iniciativas de floreciente de cooperacin y paz interdemocrticas. Se integracin econmica a lo consolid el proceso de largo de la regin. El Cono democratizaci n, prosperaron Sur se convirti en una las negociaciones bilaterales subregin paradigmtica de pendientes sobre viejas este proceso. disputas fronterizas junto con Un indicador ilustratila creacin de medidas de vo de este momento fue la confianza, y se desarrollaron construccin diferenciada de iniciativas de integracin econmica a lo largo de la nuevas autoimgenes por regin. El Cono Sur se parte de los pases latinoaconvirti en una subregin mericanos de mayor gravitaparadigmtica de este cin. La conviccin de que proceso. posean atributos que legiti-

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maban su presencia en foros multilaterales tradicionalmente vedados por la asimetra de la estructura de poder mundial, se tradujo en distintas iniciativas tendientes a ampliar su proyeccin externa. De hecho, a pesar de poseer un significado distinto, las gestiones de Mxico para ingresar a la OCDE, las negociaciones de la Argentina para establecer un mecanismo de cooperacin con la OTAN y el deseo de Brasil de ocupar un lugar permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas fueron manifestaciones de una inquietud similar. Estos ejemplos, adems de indicar las esencias de las estrategias internacionales de estos tres pases, fueron un nuevo tipo de seal de la regin frente al momento de definiciones que se vivan en el mbito global. La actuacin internacional de Amrica latina se sujet a las tensiones derivadas del proceso de regionalizacin que se profundizaba en el norte y a las estrategias de vinculacin externa predominantes en el sur del continente. Por una parte, se mantena la tendencia, observada a partir de los aos 80, hacia una creciente fractura entre el norte y el sur, provocada por el impacto dispar de los intereses de seguridad de Estados Unidos; efectivamente, si bien esta tendencia no eliminaba atributos permanentes -como la geografa, la historia, la composicin tnica, el idioma, etc- que vinculan a ambas subregiones, desalent en la prctica las iniciativas que promovan una identidad comn latinoamericana en el sistema internacional. Por otra parte, Amrica del Sur presentaba un cuadro singular de conductas que se orientaron simultneamente tanto hacia la fragmentacin y la integracin como a una articulacin particularmente intensa entre factores internos y externos. La erosin progresiva de las fronteras entre la poltica y la economa que se observaba en el sistema internacional de la Posguerra Fra, se vio favorecida en Amrica latina por la reducida importancia de la regin en el proceso de reordenamiento mundial. Su marginalidad poltica y su bajo nivel de conflictividad interna se convirtieron en factores auspiciosos para su adaptacin a las nuevas premisas de vinculacin interestatal que privilegiaban el impacto de la globalizacin y de la interdependencia en lugar de la poltica de poder.

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En suma, los pases latinoamericanos absorbieron los impactos polticos y geoeconmicos en la conduccin de sus relaciones exteriores producidos por las aceleradas transformaciones globales que se dispararon en los 90, a pesar de que ninguno de ellos tuvo un papel protagnico. Naturalmente, el legado de una historia poltica marcada por la inestabilidad y el quiebre del orden institucional, sumado a un cuadro de agudos problemas sociales y econmicos, cre una seria desventaja para la regin en su convivencia con la comunidad internacional. No obstante ello, los avances producidos en los procesos de consolidacin democrtica junto a nuevos indicios de vitalidad econmico-comercial, fueron factores clave para atenuar esta situacin desfavorable.

3. LA TERCERA OLA DE DEMOCRATIZACIN: LA EXPERIENCIA DEL CONO SUR

l retorno de la democracia en el Cono Sur fue un proceso diferenciado, tanto en lo que se refiere a su evolucin interna como a los estmulos externos. Este proceso se inici en los finales de la Guerra Fra, consolidndose lentamente durante la dcada del 90. En todos los casos, la desarticulacin de los regmenes autoritarios fue acompaada por signos de distensin y mayor disposicin para la cooperacin entre los pases de la subregin. En el plano externo, este perodo signific para los pases del Cono Sur un momento de limitada proyeccin internacional en trminos poltico-estratgicos y econmico-comerciales. La centroamericanizacin de la poltica latinoamericana de Estados Unidos y las restricciones impuestas por la crisis de la deuda externa convirtieron a esta subregin en un rea de reducido inters para la comunidad internacional. Marcados por el sndrome de la dcada perdida, estos pases pasaron a tener como principal elemento de atencin internacional sus respectivos procesos de democratizacin. Se tornaron particularmente importantes las vinculaciones transnacionales estable-

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cidas por redes interpartidarias y organizaciones de defensa de los derechos humanos y se produjo una sintona con las jvenes democracias ibricas. La ola de democratizacin en Amrica latina, y particularmente en el Cono Sur, inaugur un ciclo poltico en la regin signado por la incertidumbre sobre su continuidad y consolidacin. Aunque parecan quedar atrs los aos de las polarizaciones poltico-ideolgicas, las articulaciones externas con fines antidemocrticos y el apoyo de las elites domsticas a las soluciones golpistas, se tema por la fragilidad de las amplias coaliciones prodemocrticas debido a la precariedad del marco institucional en que estos procesos se daban y a las psimas condiciones econmico-financieras en las cuales los pases recuperaban sus libertades civiles. Asimismo, la falta de previsibilidad poltica durante la transicin democrtica en el Cono Sur fue acompaada por una fase crtica en la gestin de las economas nacionales, causada especialmente por el endeudamiento externo de esta subregin. La construccin de proyectos basados en el consenso y en el compromiso -si bien fue un aspecto crucial para poner en marcha los procesos de transicin- no propici per se una realidad que condujera a la consolidacin de las nuevas democracias en la Argentina, Brasil y Uruguay. La principal duda era si finalmente se estaba o no rompiendo la alternancia cclica de gobiernos autoritarios y democrticos iniciada en la dcada del 30, y si el cambio de rgimen esta vez conllevaba factores que garantizaran su irreversibilidad. Como qued dicho, las transiciones democrticas del Cono Sur desarrolladas en los aos 80 no constituyeron un fenmeno aislado de la comunidad internacional. Por su parte, la contaminacin entre procesos de democratizacin en la regin se debi, por un lado, a un esfuerzo poltico deliberado y, por el otro, a contactos entre grupos prodemocrticos de la regin. Hubo diferencias entre el tipo de influencia ejercida por Estados Unidos y por Europa -en particular la CEE- en la construccin de esta nueva realidad regional, que respondieron a sus respectivos papeles geopolticos y a las especificidades polticas internas. El gobier-

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no norteamericano, en su condicin de poder hegemnico, acostumbrado a actuar a partir de motivaciones unilaterales dirigidas a situaciones especficas, no despleg una poltica de mayor interaccin con las fuerzas prodemocrticas de la regin. stas tuvieron mayor apoyo de las organizaciones no gubernamentales y de algunos segmentos del Congreso estadounidense. Los pases europeos, en cambio, ms movilizados por la cuestin de la reconstitucin de una comunidad de democracias y familiarizados con la dinmica de difusin y contaminacin poltica, manifestaron desde las rbitas gubernamentales y no gubernamentales su inters en profundizar vnculos con los actores involucrados en los procesos de transicin del Cono Sur. Esta sensibilidad se vio aumentada por las experiencias de democratizacin en Espaa y en Portugal, generndose en el mbito comunitario una afinidad importante con los procesos de cambio de rgimen en el Cono Sur. Cabe destacar, adems, el papel desempeado al respecto por la Iglesia Catlica en algunos casos, particularmente en Chile y Paraguay. La tercera ola fue para el Cono Sur una nueva muestra de su sensibilidad a las transformaciones de naturaleza global. Segmentos de las elites polticas y econmicas de los pases de la regin fueron manifestando gradualmente mayor inters en absorber nuevos valores en nombre de su propia modernidad. Al mismo tiempo, la falta de conocimiento de las limitaciones que impone un perodo de transicin suscit tanto en estos pases como fuera de ellos evaluaciones pesimistas sobre el futuro de sus democracias. Sin embargo, estudios especializados sobre la profunda diferencia entre las etapas de transicin y de consolidacin democrtica han relativizado este tipo de percepcin subrayando la naturaleza inevitablemente problemtica de una realidad posautoritaria. Adems de los desafos polticos inherentes a un proceso de reconstruccin democrtica, se debe subrayar el contexto econmico particularmente adverso en el cual estos procesos de transicin se desarrollaron: la segunda mitad de la dcada perdida. El hecho de que la ola de redemocratizacin en el Cono Sur no involucrara de forma simultnea a todos los pases del rea, llev a que las relaciones intrarregionales estuviesen marcadas por tenden-

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cias centrpetas y centrfugas. Las primeras estuvieron presentes en la Argentina, Brasil y Uruguay, pases que manifestaban nuevos impulsos integracionistas y de cooperacin. Las segundas lo hicieron en Chile y Paraguay, cuyos gobiernos procuraron mantener polticas que los distanciaran de los nuevos vientos democrticos que soplaban sobre y desde sus vecinos. Poco a poco se gener un nuevo tipo de diferenciacin entre las democratizaciones asociadas a proyectos de integracin y otras como el caso de Chile- cuyo proceso de liberalizacin poltica no implic la adopcin de una estrategia asociativa con sus vecinos. Cabe destacar que la llamada condicionalidad democrtica impuesta por la Argentina y Brasil tuvo mayor influencia sobre Paraguay que sobre Chile, pas que gan mayor autonoma frente a las preferencias econmicas y polticas de la subregin. La percepcin convergente despertada entre los pases del primer grupo fue mayor con respecto a sus nuevas realidades de lo que fue con relacin a sus respectivos pasados. En este sentido, fueron particularmente llamativas las evaluaciones de los nuevos gobernantes sobre el papel desempeado por las fuerzas armadas durante el perodo autoritario. El mayor contraste se dio entre Brasil y los dems pases en transicin, en los cuales la ausencia de instituciones democrticas en los aos previos haba sido acompaada por gestiones econmicas poco eficaces. Otro tema crucial para el reencuadramiento de los militares en la vida poltica de estos pases fue el de los derechos humanos y el tipo de procedimiento jurdico para tratar los abusos cometidos por los gobiernos autoritarios. Como se ver en la prxima Unidad, las soluciones adoptadas influyeron sobre el nuevo patrn de relaciones cvico-militares de estos pases. Uruguay fue al principio el pas con mejor desempeo en la restauracin del control civil sobre el militar, consiguiendo en poco tiempo reducir la presencia de las fuerzas armadas en el sistema poltico local. Al mismo tiempo se aproximaban, aunque sin identificarse, las experiencias de Chile y Brasil; ambos pases atravesaban procesos polticos pactados que aceptaron el mantenimiento de una serie

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de prerrogativas de sus respectivas fuerzas armadas, las que contaban con los mritos de los resultados econmicos de sus perodos de gobierno. A su vez, el diferente patrn de relacin cvico-militar establecido durante ambos perodos de transicin determin, en cada caso, la participacin de las fuerzas armadas en la definicin de los objetivos estratgicos de estos pases. Entretanto, la principal diferencia fue que para Chile los conflictos y diferendos con sus pases vecinos -en particular con Bolivia y la Argentina- todava constituan pginas abiertas de su poltica de defensa, mientras que para Brasil ya no perduraban temas de esta naturaleza en su agenda de seguridad. Las relaciones entre los nuevos gobiernos de la Argentina, Brasil y Uruguay estuvieron en esta etapa fuertemente influenciadas por las dificultades econmicas y polticas que enfrentaban. En los tres casos, el impacto positivo del cambio de rgimen que haba ayudado al principio a moderar desafos polticos y econmicos internos, se agot despus de un par de aos, observndose una clara diferenciacin entre la primera y segunda etapa de los gobiernos de transicin. Las crisis internas enfrentadas por los gobiernos de Ral Alfonsn, Jos Sarney y Julio Sanguinetti tambin limitaron la utilizacin del proceso de redemocratizacin como un instrumento de credibilidad externa. Ms an, a medida que el conjunto de cambios globales afectaban el sistema internacional, se fue transformando el sentido funcional de la democracia en la comunidad internacional. En los tres casos, se observ en la etapa final de sus gobiernos una sobrevalorizacin de la diplomacia presidencial, cuya resonancia en el mbito interno y externo fue cada vez ms limitada. La secuencia de cambios de regmenes en la regin fue un factor que estimul una mayor sintona entre los proyectos de insercin externa de estos pases. En el caso de la Argentina y Uruguay, las polticas exteriores de transicin fueron conducidas por sus respectivos cancilleres asesorados por los segmentos polticos vinculados a ellos. En Brasil, la poltica internacional se mantuvo bajo el control de la corporacin diplomtica, cuyo profesionalismo demostrado en la etapa autoritaria le haba asegurado reconocimiento y legitimidad por parte de las fuerzas prodemocrticas en el pas.

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Los aspectos mencionados llevaron a que fuesen diferentes las condiciones poltico-burocrticas en las cuales se desarrollaron las convergencias de poltica internacional entre estos tres pases. En la Argentina y en Uruguay el nivel de desarticulacin del Estado y su repercusin sobre el servicio diplomtico allan el camino para una mayor participacin de los segmentos polticos en el proceso de formulacin y ejecucin de la poltica exterior, y represent un instrumento de proyeccin para sus cancilleres. En el caso de Brasil, en cambio, la presencia de un ministro poltico no restringi la actuacin de la corporacin diplomtica, que pudo as controlar las lneas de accin de la poltica exterior, manteniendo una autonoma conquistada gradualmente durante el perodo del rgimen militar. Guardando sus especificidades, estos pases encararon dificultades polticas y econmicas semejantes durante el perodo de transicin democrtica. Se cre para los tres una vinculacin entre crisis macroeconmica y fragilidad institucional. La tarea de reconstruccin de un orden democrtico fue sobrecargada por escenarios de restricciones econmicas internacionales y profundos desequilibrios en el plano domstico. La carga de sus endeudamientos externos, que ocasion crisis fiscales de grandes dimensiones, agrav -particularmente en la Argentina y Brasil- las recurrentes tendencias inflacionarias de sus economas. En la Argentina, la crisis del sector pblico, adems de estar relacionada con la fuga de capitales y con la estatizacin de la deuda externa, se agrav debido a la erosin tributaria sufrida por el Estado. Tambin en Brasil el limitado control sobre las cuentas pblicas se torn una fuente de desequilibrio que afect las posibilidades de xito de los esfuerzos de estabilizacin de la economa. En estos dos pases se experimentaron programas de estabilizacin (Plan Austral en la Argentina y Plan Cruzado en Brasil) siguiendo metodolog as heterodoxas semejantes, que no pudieron revertir los regmenes de alta inflacin que dominaban sus economas. Se termin, entonces, creando un crculo vicioso en el cual las dificultades enfrentadas en el mbito de la gestin econmica eran acompaadas por crisis polticas que dificultaban la construccin de bases de apoyo slidas y re-

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presentativas que neutralizasen el impacto social generado por la inestabilidad macroeconmica. La semejanza de problemas en estos pases, especialmente en la Argentina y Brasil, gener un nuevo patrn de dilogo y consultas entre los gobiernos de la subregin caracterizado por la fluidez de contactos entre los presidentes Alfonsn y Sarney y una interaccin frecuente de los equipos econmicos de ambos pases. En este marco, las diferentes realidades polticas de Chile y Paraguay generaron algn tipo de tensin en el mbito del Cono Sur. Al tiempo que los gobiernos de transicin reconocan sus restricciones polticas, tambin procuraban evitar transgredir el principio de no intervencin. Se parta del supuesto de que la democracia era prominente en toda el rea, debindose respetar las diferencias de tiempo histrico de cada nacin. Este tipo de percepcin no impidi que gestos puntuales marcasen la diferencia entre gobiernos democrticos y autoritarios. Los espacios privilegiados para tales gestos pasaron a ser los foros de concertacin latinoamericanos. Por ejemplo, a Chile no se le permiti participar en el Grupo de Apoyo a Contadora, y a Paraguay le fue vedada la entrada en el Grupo de los Ocho (que posteriormente se transformara en el Grupo Ro). Para los gobiernos de transicin, este tipo de discriminacin atenda esencialmente a presiones de los partidos locales, que mantenan vinculaciones con los movimientos de oposicin chileno y paraguayo. De la misma forma que pesaba sobre los procesos de transicin democrtica la duda en cuanto a su consolidacin, tambin haba incertidumbre acerca de los nuevos t rminos de las relaciones intrarregionales y particularmente de los nuevos programas de integracin. La sombra creada por las experiencias de integracin del pasado, sumada a evidencias tan palpables como el reducido intercambio entre estas economas, alimentaban la desconfianza. Analistas polticos y econmicos cuestionaban el abandono definitivo por parte de los pases de la regin de las premisas nacionalistas, pero los que propiciaron procesos de cooperacin fueron al mismo tiempo partidarios de posturas defensivas, tanto en el plano econmico como en el militar. Este tipo de cuestionamiento era reforzado por la fragilidad

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institucional y la inestabilidad macroeconmica, particularmente en la Argentina y en Brasil. Pese a esta falta de certezas, en 1989 el panorama poltico en el Cono Sur y la dinmica de las relaciones intrarregionales revelaban un cuadro bastante diferente al de 1985. Adems del hecho de que en la Argentina, Brasil y Uruguay la continuidad democrtica pareca incuestionable, en Chile y Paraguay haba seales de que se estaban por cerrar sus ciclos autoritarios. Creca la percepcin de que los aspectos problemticos de la transicin democrtica no significaban necesariamente su fracaso. Por su naturaleza intrnseca, este perodo corresponda a una etapa de inseguridad y contradicciones que conducan muchas veces a comportamientos errticos tanto en el campo interno como en el externo. Al mismo tiempo, se haba generado un nivel de interacciones en el mbito gubernamental y societario inaudito para esta subregin. En resumen, la segunda mitad de la dcada del 80 fue un perodo de intenso paralelismo poltico entre la Argentina, Brasil y Uruguay. El desenvolvimiento de una activa diplomacia presidencial estimul un sentido de fraternidad poltica entre los gobiernos de los tres pases, que tuvo como principales consecuencias la coordinacin de sus polticas exteriores en el tratamiento de diversos temas de la agenda internacional y el desarrollo de una cooperacin e integracin subregional activas. En el primer caso se destacaron: las convergencias sobre la crisis centroamericana, la desmilitarizacin del Atlntico Sur, el dilogo diplomtico con la URSS de la era Gorbachov, las posiciones frente a los regmenes de no proliferacin y, en el plano econmico, fente a la crisis de la deuda externa y los temas de la agenda de la Ronda Uruguay en el GATT. Con respecto a la cooperacin econmica, fueron relevantes dos programas: el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica Argentino-Brasileo y la reactivacin del CAUCE entre la Argentina y Uruguay, y el Programa de Expansin Comercial (PEC) entre Uruguay y Brasil. Se torn habitual entre los analistas y operadores de la poltica exterior de estos pases establecer una relacin directa entre el cambio de rgimen y el nuevo patrn de relaciones subregionales.

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Adems del hecho de que histricamente existi una vinculacin entre cooperacin econmica interestatal y relaciones interdemocrticas, en el caso de estas tres naciones dicha vinculacin fue reforzada por el nivel de convergencia de sus polticas exteriores. Al mismo tiempo, qued en claro una vez ms que los programas de cooperacin son precedidos por medidas de distensin que no se dan necesariamente de democracia a democracia. De la misma forma que el PICE y los ncleos de convergencia argentino-brasileos fueron una derivacin del Tratado Itaip-Corpus negociado entre gobiernos autoritarios en 1979, el Tratado de Paz y Amistad entre una Argentina democrtica y un Chile autoritario en 1984 se torn un precedente decisivo para las negociaciones interdemocrticas argentino-chilenas, que tuvieron lugar a partir de la primera mitad de los aos 90.

4. EL REGIONALISMO EN LAS AMRICAS: REACTIVACIN Y LIMITACIONES ESTRUCTURALES

a distribucin desigual del poder econmico y poltico fue siempre un problema tanto para las relaciones entre pa ses latinaomaericanos como hacia el interior de cada uno de ellos. Ambos tipos de asimetra han generado -en el pasado y siguen generando en el presente- dificultades para expandir el La distribucin desigual del multilateralismo regional. poder econmico y poltico fue siempre un problema tanto Este problema estuvo para las relaciones entre relacionado con el predomipa ses latinaomaericanos nio de Estados Unidos en el como hacia el interior de cada rea desde principios del siuno de ellos. Ambos tipos de glo XX, lo que contribuy a asimetra han generado -en el agravar la marginacin de pasado y siguen generando Amrica latina en los asunen el presente- dificultades tos internacionales, particupara expandir el multilateralismo regional. larmente a par tir de la

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Guerra Fra. As, siguiendo las premisas clsicas de la Doctrina Monroe, tanto en el pasado como en el presente, los lazos econmicos y polticos con otras potencias extrarregionales resultaron secundarios para la mayora de los pases de la regin. A medida que se impuso la presencia econmica y poltica norteamericana mediante prcticas coercitivas y unilaterales, Estados Unidos pudo consolidar su status de potencia hegemnica en la regin. ste fue un proceso desigual que cre varias diferencias entre los estados latinoamericanos. La primera y principal diferenciacin se dio por la desigual distribucin de recursos econmicos y poder militar entre Estados Unidos y Amrica latina. Como qued fundamentado en captulos anteriores, esto fue resultado de un proceso histrico ocurrido desde el fin del siglo XIX y consolidado tras la Segunda Guerra Mundial, cuando Estados Unidos se convirti en una potencia mundial. En aquel contexto, Amrica latina se transform en una esfera de influencia de Estados Unidos, y los intereses de este pas tuvieron un enorme efecto sobre las estructuras econmicas y polticas regionales. Aun as, es importante tener en cuenta que el camino ha sido de doble sentido, dado que las elites polticas y econmicas de la regin tuvieron una participacin activa en el proceso. De hecho, la diferenciacin entre la subregin conformada por Mxico, Amrica Central y el Caribe por un lado, y Amrica del Sur por el otro, se mantuvo y se profundiz en la Posguerra Fra como consecuencia de la importancia creciente que fueron adquiriendo nuevos temas en la agenda de Estados Unidos con relacin a los pases del rea. Asuntos como el narcotrfico y las migraciones comenzaron a ser abordados como problemas internos por sectores estadounidenses gubernamentales y 1 no gubernamentales. La nocin de una agenda intermstica se torn apropiada para afrontar la complejidad creciente de las conexiones intergubernamentales e intersociales entre Estados Unidos y el Caribe, Amrica Central y Mxico.

Con este neologismo aludimos a la conformacin de una agenda que combina asuntos internacionales y domsticos, simultneamente.
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Otro aspecto en relacin con las diferentes prioridades estadounidenses en el rea, se refiere a las formas de presin ejercidas desde Washington. Mientras que el Caribe, Amrica Central y Mxico tienden a ser dominados por los intereses de Estados Unidos, los pases de Amrica del Sur tienden a ser persuadidos. La tercera diferenciacin se refiere a la importancia relativa de los diferentes pases, en particular los de Amrica del Sur que casi siempre tuvieron un peso marginal para Estados Unidos. Esta marginalidad no fue recproca ni en el pasado ni en el presente, dado que su importancia para los pases latinoamericanos siempre ha sido inversamente proporcional a la que stos revisten para Washington. Ya a principios de los 90, acadmicos y funcionarios de Estados Unidos y de Amrica latina, con posiciones ideolgicas diferentes, compartan la idea de que haba comenzado una nueva era de convergencia en el mbito hemisfrico. Representantes de la izquierda sostenan una posicin defensiva ante el llamado Consenso de Washington, pues crean que el fin de la Guerra Fra impona nuevas restricciones sobre el Tercer Mundo y, en particular, sobre Amrica latina. Los sectores de derecha y de centro, sin embargo, compartan una visin optimista afirmando que poda desempear un papel positivo en el nuevo orden mundial. En este caso, se percib a la sincronizacin de las reformas orientadas al mercado y la democratizacin como el mejor logro para materializar dicha aspiracin. Cuatro temas se convirtieron en prioridades absolutas de la nueva agenda interamericana: comercio regional, defensa de la democracia, proteccin de los derechos humanos y seguridad colectiva. Mientras, por un lado, las nuevas condiciones pol ticas y econmicas internacionales e intralatinoamericanas estimulaban la idea de que la ineficacia de los nuevos compromisos podra significar la prdida de una oportunidad histrica, por otro lado se reconoca que, en relacin con todos los temas, la mayora de los obstculos previos no haban sido superados. De hecho, la definicin de polticas multilaterales para cada uno de estos temas ha suscitado diferencias entre los miembros de la comunidad interamericana. En relacin con las discordancias suscita-

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das, deberan sealarse dos aspectos paradjicos. El primero es que nunca hubo tanta coincidencia respecto de estos cuatro temas en el mbito interamericano: jams el libre comercio ha sido tan defendido, las normas democrticas han estado tan difundidas, las medidas de construccin de confianza y los compromisos de no proliferacin han sido tan estrictamente observados y el respeto por los derechos humanos se ha tomado tan seriamente. Sin embargo, tales coincidencias no permitieron a los estados de la regin ir ms all de una convergencia mnima. Se supona que la convocatoria de las cumbres presidenciales de Miami (1995), Santiago (1998) y Quebec (2001) sellaran esta nueva etapa de las relaciones entre Amrica latina y Estados Unidos, gener ndose un nuevo sentido comunitario en las relaciones interamericanas. Sin embargo, las dificultades en la coordinacin de las posiciones de los pases de la regin, los impasses generados para profundizar una nueva agenda de negociaciones comerciales y de polticas de seguridad sumadas a las indefiniciones polticas en los Estados Unidos han tornado este panorama ms incierto. Desde la vigencia del NAFTA (1995), en vez de un clima de cooperacin entre los estados de Amrica latina, la agenda interamericana ha reactivado los tpicos celos intrarregionales. Otro punto a destacarse es que las organizaciones no gubernamentales aumentaron considerablemente su influencia sobre la poltica de Estados Unidos para Amrica latina en los ltimos aos, tanto en el nivel bilateral como multilateral. Como es bien sabido, la participacin de las ONG en la poltica internacional ha sido un fenmeno global vinculado con las crecientes interacciones sociales asociadas a la interdependencia compleja. Mientras los gobiernos han sido los principales actores en las organizaciones internacionales, las ONG han ganado espacio y voz adentro y afuera de las organizaciones intergubernamentales. En los asuntos interamericanos, y particularmente en la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las ONG han ampliado su influencia en reas tales como derechos humanos, medio ambiente y estndares laborales en

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un esfuerzo por configurar las Por lo tanto, se puede observar que ni el fin de la posiciones de los gobiernos Guerra Fra ni la globalizacin de Estados Unidos y Amrica redujeron las asimetras latina. Sin embargo, es imporinteramericanas. Actualmente, tante tener en cuenta que este Amrica latina es la nica esfuerzo no parte de realida- rea en la cual Estados Unidos des internas similares, dado no enfrenta la contradiccin que la presencia de las ONG entre su superioridad militar absoluta y su declinacin en los Estados Unidos y en Caeconmica relativa. nad es bastante distinta de la que se observa en los pases latinoamericanos. Esta diferencia es aun ms notable cuando se considera la formulacin de la poltica exterior de esos pases. En el caso de las instituciones interamericanas, esta diferenciacin puede agravar las asimetras Norte-Sur dado que multiplica las presiones y los intereses de aquellos que se sientan del lado ms poderoso de la mesa. Por lo tanto, se puede observar que ni el fin de la Guerra Fra ni la globalizacin redujeron las asimetras interamericanas. Actualmente, Amrica latina es la nica rea en la cual Estados Unidos no enfrenta la contradiccin entre su superioridad militar absoluta y su declinacin econmica relativa. Gracias a un amplio marco de convergencias, la influencia estadounidense en los asuntos econmicos y polticos latinoamericanos se ha expandido dentro y entre los pases de la regin. Simultneamente, se profundizaron las diferencias en la comunidad latinoamericana: el nuevo tratamiento especial sancionado a partir de la creacin del NAFTA ha introducido un nuevo elemento de diferenciacin al patrn de relaciones Estados Unidos-Amrica latina. Para los pases del Cono Sur este patrn fue reforzado tras la iniciacin por parte de Chile de negociaciones comerciales bilaterales con Estados Unidos.

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5. LA BSQUEDA DE NUEVAS OPCIONES INTRARREGIONALES l boom de los acuerdos regionales de comercio en Amrica latina se convirti en un aspecto importante de sus polticas de liberalizacin econmica. Las negociaciones econmico-comerciales entre grupos reducidos de pases estimulaban simultneamente un impulso asociativo y una orientacin selectiva. A pesar de su carcter fragmentado, se trataba de un nico proceso en el cual la integracin regional se tornaba un instrumento crucial de articulacin con el sistema econmico internacional. La proliferacin de acuerdos comerciales bilaterales y minilaterales procuraba mejorar las condiciones de negociaci n de los pa ses del rea, sea en un proceso de regionalizacin hemisfrica liderado por Estados Unidos o en un rgimen de comercio multilateral. El crecimiento del comercio intralatinoamericano desde principios de los 90 revel los efectos de esta transformacin, tanto en el mbito de los procesos subregionales como de determinadas vinculaciones bilaterales. Naturalmente, ste es un proceso con costos y beneficios desiguales, particularmente cuando ocurre entre socios con fuertes asimetras. En trminos polticos, el nuevo impulso integracionista coincidi con un momento de renovacin generalizada de gobiernos en Amrica latina, los que pasaron a incluir en sus respectivas polticas exteriores iniciativas de asociacin intrarregionales. Al contrario de lo que ocurri en otras pocas, el El boom de los acuerdos inters por la integracin reregionales de comercio en gional apareci asociado a Amrica latina se convirti en l neas pragm ticas y un aspecto importante de sus desideologizadas de accin polticas de liberalizacin internacional, acompaadas econmica. Las negociaciones de una preocupacin crecieneconmico-comerciales entre te por el desarrollo de la digrupos reducidos de pases estimulaban simultneamente plomacia econ mica. Se un impulso asociativo y una procur mantener un bajo orientacin selectiva. perfil en el campo poltico

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En trminos polticos, el nuevo propiamente dicho, perdinimpulso integracionista dose el inters por las iniciacoincidi con un momento de tivas de concertacin al estilo renovacin generalizada de de las que haban surgido en gobiernos en Amrica latina, la dcada pasada. los que pasaron a incluir en De hecho, la negociasus respectivas polticas cin de los acuerdos comerexteriores iniciativas de ciales intrarregionales se asociacin intrarregionales. Al contrario de lo que ocurri present como el campo ms en otras pocas, el inters por activo de las polticas exteriola integracin regional res latinoamericanas. La maapareci asociado a lneas yora de las veces conducidas pragmticas y por las Cancilleras, estas nedesideologizadas de accin gociaciones contaron con el internacional, acompaadas apoyo tcnico de otras agende una preocupacin creciente por el desarrollo de la cias del Estado y de un crediplomacia econmica. ciente inters empresario. Este ltimo sector, forzado por los nuevos regmenes de comercio exterior de sus pases, se moviliz por primera vez positivamente frente a las nuevas negociaciones comerciales intrarregionales. Al mismo tiempo, la integracin regional en Amrica latina no dispona de un paraguas institucional que articulase coherentemente las negociaciones en curso. A diferencia de los aos sesenta, cuando la CEPAL cumpla un rol poltico y la ALALC una funcin operativa, en los noventa este proceso se caracteriz por una sumatoria de iniciativas intergubernamentales no institucionalizadas. As, instituciones como la CEPAL, la ALADI y el mismo Grupo de Ro se ubicaron en la retaguardia y no en la vanguardia de estas iniciativas. A principio de los 90 estaban en vigencia 22 acuerdos comerciales diferentes en el hemisferio americano, 18 de los cuales pertenecan exclusivamente al mbito latinoamericano. Algunos representaban el resultado de la reactivacin y reformulacin de pactos comerciales previos y otros eran nuevos. A pesar de que no se poda cuestionar que el boom de los acuerdos comerciales regionales indicaba una evolucin decisiva de Amrica latina hacia el abandono del protec-

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cionismo previo, no deberan Desde el punto de vista confundirse esos pasos con un extrarregional, la nueva integracin latinoamericana proceso homogneo de interecibi dos tipos de gracin regional que inevitainfluencias. En primer lugar, la blemente conducira a una orientaci n librecambista nueva era de multilateralismo proveniente de Estados Unidos econmico en el rea. Tamy del modelo del NAFTA. bin es importante sealar que, en todos los casos, la institucionalizacin haba sido mantenida en un nivel mnimo mientras la soberana se preservaba como un elemento vital para llevar adelante las negociaciones interestatales. Desde el punto de vista extrarregional, la nueva integracin latinoamericana recibi dos tipos de influencias. En primer lugar, la orientacin librecambista proveniente de Estados Unidos y del modelo del NAFTA. En este caso, se conceba la integracin regional como un proceso abierto formalizado por negociaciones de acuerdos de libre comercio. En segundo lugar, la orientacin institucionalista que provena de la CEE y conceba a la integracin regional como una sucesin de etapas (zona de libre comercio, unin aduanera, mercado comn) en la cual las negociaciones deban estar protegidas por una estructura administrativa y decisoria que dispusiera de dosis crecientes de supranacionalidad. El resultado de En segundo lugar, la esta superposicin de influenorientacin institucionalista cias es a n incierto para que provena de la CEE y conceba a la integracin Amrica latina, pues depenregional como una sucesin de de de una serie de factores, etapas (zona de libre principalmente del xito del comercio, unin aduanera, ALCA y de las condiciones de mercado comn) en la cual las continuidad y consolidacin negociaciones deban estar del Mercosur. protegidas por una estructura Entre los dilemas enfrenadministrativa y decisoria que dispusiera de dosis crecientes tados por los actuales esquede supranacionalidad. mas asociativos latinoame-

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ricanos est el hecho de que, con excepcin del NAFTA, todos partieron de un intercambio comercial reducido, ya que efectivamente el comercio intrarregional representa una porcin marginal del comercio exterior de la regin. Adems, todas las iniciativas latinoamericanas operaban con calendarios ambiciosos y difciles de cumplirse. Esta dificultad se torna an mayor en los casos en que se contempla la formacin de una unin aduanera o de un mercado comn, como ocurre con el Mercosur, el Pacto Andino y el CARICOM. Muchas veces estas metas se vean cuestionadas cuando se comprobaba la limitada importancia del intercambio intrarregional. La nica excepcin corresponde a los pases pequeos de la regin como Bolivia, Paraguay y Uruguay. El NAFTA y el Mercosur constituyen las iniciativas de mayor envergadura. Sin embargo, las condiciones de uno y otro para consolidarse han sido muy diferentes. Como se analizar en la Unidad 6, las condiciones de consolidacin del Mercosur son aun bastante problemticas, ms an en el contexto de las negociaciones para conformar el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). De hecho, el proceso del ALCA es y ser el factor ms poderoso en la regin para definir la expectativa de vida de las iniciativas de asociacin econmica impulsadas desde los aos 90.

6. LAS PRINCIPALES VOCACIONES DE LA REGIN os cambiantes patrones de la poltica y la economa mundial repercuten sobre las relaciones interestatales e intersociales de la regin. Como resultado de ello, un conjunto de indicadores podra estar sealando nacientes tendencias; nuevas facetas en las relaciones interamericanas e intralatinoamericanas, por ejemplo, podrn contribuir a impulsar la cooperacin interestatal y el multilateralismo en esta regin. Las cuatro facetas que se describen brevemente a continuacin indican que, a partir del fin de la Guerra Fra, las tendencias anticooperativas en los asuntos hemisfricos pasaron a coexistir, ms que nunca, con vocaciones de carcter cooperativo.

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La primera faceta se refiere a las implicancias de la estructura asimtrica de poder en las relaciones interamericanas, lo que da origen a la caracterizacin de Amrica latina como esfera de influencia de los Estados Unidos. Sin embargo, el fin de la Guerra Fra, acompaado por la expansin del regionalismo y el hecho de que Amrica latina no enfrenta amenazas extrarregionales o intrarregionales de importancia, mejoran las chances de profundizar la nocin de responsabilidades y obligaciones compartidas entre el Norte y el Sur de las Amricas. La actual convergencia de valores econmicos y polticos ha fortalecido los intereses recprocos en profundizar los lazos interamericanos. Tambin es cierto que la cooperacin regional no ha sido acompaada por demostraciones unilaterales de fuerza, como ha ocurrido, por ejemplo, en la Rusia poscomunista. La segunda faceta se refiere a la percepcin comn en Amrica del Norte y del Sur de que se deben preservar y fortalecer las instituciones internacionales en el nuevo orden mundial. Sin embargo, las variables polticas parecen favorecer ms fuertemente la promocin de la institucionalizacin internacional en el nivel global que en los niveles interamericano e intralatinoamericano. La tercera faceta alude al hecho de que los lazos econmicos intrahemisfricos se han incrementado enormemente en los ltimos aos tanto en la direccin Norte-Sur como en la Sur-Sur. El crecimiento de los flujos de inversin y comercio en la regin ha sido estimulado por la liberalizacin comercial unilateral, los acuerdos econmicos regionales y la estabilidad macroeconmica. En ambos casos la interaccin social se ha expandido y continuar hacindolo, llevando a la creacin de nuevas redes de intereses. Las interacciones transfronterizas en el mbito de la poltica, la actividad cultural y las difeLa violencia es esencialmente rentes formas de organizaun problema domstico en el ci n social constituyen un hemisferio americano y, nuevo dato para la regin. aunque no est todava La cuarta faceta se reconsolidada, la paz fiere a la relativa inmunidad interdemocrtica tiende a prevalecer en la regin. de las Amricas a los nuevos

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problemas de seguridad mundiales -como las guerras civiles, el terrorismo y el crimen organizado- particularmente en cuanto a sus efectos sobre las relaciones interestatales. Incluso situaciones graves de fragmentacin interna como la que se produce con los zapatistas en Mxico o con la narcoguerrilla en Colombia se mantienen dentro de un marco de dilogo poltico que se diferencia claramente de los conflictos intraestatales en otras partes del mundo. La violencia es esencialmente un problema domstico en el hemisferio americano y, aunque no est todava consolidada, la paz interdemocrtica tiende a prevalecer en la regin. No obstante, se trata de una vocacin incompleta que ocasionalmente puede fallar, como ocurri cuando estall la guerra entre Per y Ecuador. Los compromisos de no proliferacin se han incrementado notablemente, las polticas de balance militar y las hiptesis de conflicto encuentran un limitado apoyo interno, y las relaciones entre civiles y militares, a pesar de que no siguen siempre el mismo patrn, tienden a fortalecer las prcticas democrticas. Entretanto, la paz, la democracia y los acuerdos comerciales regionales no alterarn el concepto de soberana a menos que la distribucin desigual de poder sea de hecho atenuada por las instituciones multilaterales. Este tema ser profundizado en la prxima Unidad.

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AUTOEVALUACIN

1. La interaccin pacfica y la integracin en el Cono Sur se vieron favorecidas por el escenario de la Posguerra Fra? Fundamente su respuesta. 2. Existen procesos polticos y econmicos anteriores al fin de la Guerra Fra que sean significativos para explicar el avance en la integracin regional de Amrica latina? En caso afirmativo, explictelos y justifique su mencin. 3. Qu evolucin tuvieron las tradicionales asimetras de poder econmico y poltico en el hemisferio durante el desarrollo de los aos 90? 4. Qu rol se le podra asignar al NAFTA y a los EE.UU. tomndolos como factores exgenos a la integracin regional de Amrica latina?

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Unidad 4 / Autoevaluacin

UNIDAD 5
POLTICAS DE SEGURIDAD REGIONAL

1. INTRODUCCIN

n Amrica latina empezaron a convivir una vieja y una nueva agenda de seguridad, ambas influidas por los cambios en la poltica global en la materia. Esto gener importantes contrastes en la incidencia de las dos agendas sobre el norte y el sur de la regin, vinculados al diferente impacto del fin de la Guerra Fra y a la proyeccin de los intereses econmico-comerciales norteamericanos. La ola de democratizacin experimentada en la regin a partir de los 80 alent cambios en los conceptos y prcticas de seguridad dentro y entre los Estados del Cono Sur. La existencia de valores polticos comunes y desafos econmicos similares contribuy a poner fin a disputas y rivalidades que en el pasado haban entorpecido las iniciativas de cooperacin regional. Las expectativas reinantes vislumbraban que la cooperacin en el campo de la seguridad, junto con la integracin econmica y la coordinacin poltica, conduciran a un proceso irreversible. En el pasado, las hiptesis de conflicto regional constituan una parte sustancial de las doctrinas de seguridad, que justificaban la expansin de los gastos militares y el mantenimiento de prerrogativas polticas por parte de las fuerzas armadas. En los ltimos veinte aos, la democratizacin ha restringido la gravitacin poltica de los militares y tales doctrinas fueron La ola de democratizacin desactivadas en casi todos experimentada en la regin a los casos. Sin embargo, la partir de los 80 alent cambios cultura poltica subyacente en los conceptos y prcticas de a las hiptesis de conflicto seguridad dentro y entre los no desapareci totalmente, Estados del Cono Sur.

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adecundose a las nuevas cirEn el pasado, las hiptesis de cunstancias internas e internaconflicto regional constituan cionales. una parte sustancial de las Las iniciativas de codoctrinas de seguridad, que operacin en materia de segujustificaban la expansin de los gastos militares y el ridad en el Cono Sur a partir mantenimiento de de mediados de los 80 estuvieprerrogativas polticas por ron directamente relacionadas parte de las fuerzas con la intensificacin de los armadas. vnculos econmicos argentino-brasileos. Estos emprendimientos formaban parte de un paquete de acuerdos en el cual el comercio administrado y la cooperacin tecnolgica correspondan a una nica estrategia. En consecuencia, los acuerdos de integracin econmica contribuyeron a legitimar las polticas de cooperacin en el campo de la seguridad. Este proceso se profundiz con la constitucin del Mercosur, que aceler la integracin econmica mediante la creacin de mecanismos automticos para la eliminacin de las barreras comerciales intrarregionales. Adems de los aspectos vinculados al mbito interno y regional, tambin es necesario tener en cuenta la poca relevancia estratgica de esta regin en los asuntos globales. Efectivamente, a diferencia de otras subregiones del mundo y aun de Amrica latina, el Cono Sur no enfrenta amenazas regionales o extrarregionales que pongan en riesgo su seguridad; ocupa un lugar marginal en la agenda estratgica mundial y no convive con conflictos tnicos o religiosos como Europa central u otras reas del Tercer Mundo. Tampoco ha sido consideraLas iniciativas de cooperacin en materia de seguridad en el da una zona prioritaria por las Cono Sur a partir de mediados grandes potencias -particularmente Estados Unidos- y con de los 80 estuvieron directamente relacionadas con toda probabilidad continuar la intensificacin de los ocupando esta posicin. Aun vnculos econmicos argentino- cuando la marginacin estrabrasileos. tgica gener costos econmi-

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cos para los pases sudameEn todos los casos que se ricanos, tambin redujo el imanalizan en esta Unidad, las pacto de las diferencias polticas de defensa resultaron de la combinacin del patrn intrarregionales en las poltide relaciones cvico-militares cas de seguridad. con la poltica exterior. En todos los casos que se analizan en esta Unidad, las polticas de defensa resultaron de la combinacin del patrn de relaciones cvico-militares con la poltica exterior. En cada uno, sin embargo, la poltica internacional ha tenido una influencia diferente en las polticas de seguridad.

2. LA NUEVA AGENDA REGIONAL DE SEGURIDAD

on el fin del conflicto Este-Oeste, Mxico, Amrica Central y el Caribe -con excepcin de Cuba- fueron incorporados de facto a la zona de accin militar-estratgica de Estados Unidos, registrndose un proceso exitoso de recomposicin de la hegemona norteamericana en esta subregin. Por otra parte, el trmino de la crisis centroamericana (ver Unidad 2) condujo a una poltica de desmilitarizacin de la zona, gracias a la fuerte reduccin de la asistencia provista por Washington y al retorno de las democracias en los pases del Istmo. En este caso, las circunstancias externas determinaron el marco militar-estratgico, como as tambin la propia evolucin del cuadro poltico local. Los pases sudamericanos, a pesar de ver recortados sus mrgenes de accin, contaron con una relativa autonoma para la definicin de sus polticas de seguridad. stas, a su vez, estuvieron condicionadas por la evolucin de la poltica interna, al contrario de lo que se observ en Amrica Central. No fue casual que los aos 70 hayan sido testigos en Amrica del Sur del perodo de mayor carrera armamentista y desarrollo de tecnologas sensibles, alimentado por la agudizacin de percepciones conflictivas y disputas de influencia subregional. Cabe sealar que varios pases sudamericanos -la Ar-

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gentina, Brasil, Chile- se trans- En relacin con los temas de la nueva agenda de seguridad formaron en esa poca en internacional, conocidos como activos participantes del meramenazas no militares, este cado internacional de armatipo de convergencia se vio mentos, actuando como reducida, diferencindose los compradores y vendedores. dilemas del norte y del sur de En el campo de la tecnologa Amrica latina en funcin del sensible, se destacaron los margen de autonoma existente con repecto a avances logrados por la ArEstados Unidos. gentina y Brasil en el desarrollo de programas nucleares y de misiles. Algunos autores relacionan esta escalada con la crisis del Sistema de Seguridad Interamericano, lo cual es parcialmente correcto, pues este sistema pudo haber sido efectivo para evitar una confrontacin blica intrarregional pero no para solucionar las disputas que fomentaban las hiptesis de conflicto de los pases latinoamericanos. Como se analiz anteriormente, la superacin de conflictos en Amrica del Sur estuvo estrechamente relacionada al proceso de redemocratizacin iniciado en los aos 80 cuando se crearon las condiciones necesarias para una serie de iniciativas de cooperacin e implementacin de medidas de confianza en el campo de la seguridad regional. En su conjunto, las negociaciones intrarregionales en temas de seguridad correspondieron a un proceso de desmilitarizacin de la poltica latinoamericana, que abandon sus premisas conflictivas sustentadas en preconceptos geopolticos. Las nuevas medidas de confianza tuvieron puntos de convergencia con los proyectos de seguridad colectiva y de control de armamentos, que orientaron la poltica de seguridad de la coalicin vencedora de la Guerra Fra. En efecto, se dio una articulacin positiva entre las iniciativas de seguridad sudamericanas y los intereses antiarmamentistas y de no proliferacin que entonces predominaban a nivel global, fuertemente apoyados por Estados Unidos. En relacin con los temas de la nueva agenda de seguridad internacional, conocidos como amenazas no militares, este tipo de convergencia se vio reducida, diferencindose los dilemas del norte y

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del sur de Amrica latina en funcin del margen de autonoma existente con repecto a Estados Unidos. Identificadas como problemticas transnacionales o transfronterizas, cuestiones como el trfico de drogas, la destruccin ambiental y los flujos migratorios estimularon el surgimiento de nuevos principios del derecho internacional que pusieron en tela de juicio las polticas de seguridad basadas en la defensa de la soberana nacional. Asimismo, el peso desigual de estas cuestiones para los diferentes pases de la regin favoreci una mayor fragmentacin y la bsqueda de soluciones individuales, hacindose ms remota la formacin de coaliciones intrarregionales. Por eso mismo, hubo menores resistencias para una actuacin ms efectiva del Sistema Interamericano. En el caso de los pases andinos, particularmente de Bolivia, Colombia y Per, la transferencia de abundantes recursos e instrumentos de asistencia militar norteamericanos destinados al combate del narcotrfico, erosionaron progresivamente las fronteras entre los intereses de Estados Unidos y las polticas de seguridad locales. La militarizacin de esta problemtica debilit la posicin original de estos pases, que cuestionaban la aplicacin de un tratamiento meramente policial para el tema y defendan la necesidad de soluciones que contemplaran sus causas econmicas y sociales. Si bien esta divergencia no fren la accin de Washington en la regin, le rest legitimidad y credibilidad, dificultando la implementacin de mecanismos ms efectivos de cooperacin entre las autoridades norteamericanas y latinoamericanas para enfrentar el problema de las drogas. Buscando atenuar estas diferencias, el gobierno estadounidense reforz su poltica de control de la demanda y fue ms cauteloso en su poltica asistencialista del lado de la oferta. Una lgica semejante se manifest en el tratamiento de la temtica ambiental, que afecta principalmente a los pases amaznicos. En este caso, la proyeccin internacional de dicha problemtica se ha hecho ms extensa que la anterior, tanto en trminos de actores gubernamentales como de instituciones y grupos no gubernamentales. Todos los organismos de crdito internacional, la mayora de las instituciones polticas representativas, los grupos de inters y las agen-

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cias gubernamentales especializadas que operan en los pases industrializados han incluido entre sus funciones la tarea de corregir los abusos ambientales en una escala global. El hecho de que se trate de un tema tan ampliamente difundido increment en Estados Unidos la presin interna hacia una poltica ms rigurosa por parte de los gobiernos latinoamericanos. El abordaje internacional del tema ambiental enfrent un claro dilema norte-sur que mostraba una dificultad bsica: mientras su identificacin como un asunto global se asoci a un proceso de politizacin y al diseo de una nueva estrategia econmica externa por parte del norte -lo que le confiri inclusive un sentido de amenaza-, su tratamiento no dej espacio para la incorporacin de los matices polticos y econmicos que predominan en el sur. Por ejemplo, su inclusin en las negociaciones econmico-comerciales entre Estados Unidos y Mxico abri un importante precedente en cuanto a su instrumentacin en procesos de armonizacin asimtrica. Al mismo tiempo, la posibilidad de que este proceso se extienda en la regin podr generar controversias entre los propios pases latinoamericanos, al verse presionados y condicionados de modo diferente por ciertos compromisos de proteccin ambiental. Finalmente, se debe mencionar la cuestin migratoria, un tema que hasta ahora ha pertenecido esencialmente a la agenda del norte de Amrica latina, pero que en un futuro no tan lejano podra convertirse en un punto sensible en la agenda intrarregional de Amrica del Sur. Constituyendo un claro ejemplo de lo que previamente se denomin un problema intermstico, los flujos migratorios existentes actualmente entre Mxico, Amrica Central y el Caribe por un lado, y Estados Unidos por el otro, adquirieron una nueva dimensi n. Los movimientos transfronterizos de trabajadores indocumentados comenzaron a ser tratados como un problema de seguridad econmica norteamericana a semejanza de lo que ocurre en la CEE. La previsin de que los habitantes de origen hispano superarn el 20% de la poblacin total de los Estados Unidos en el ao 2020 dispar una preocupacin por frenar la entrada de mano de obra no calificada. Ms all de su impacto sobre el mercado de

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trabajo local, estas migraciones fueron percibidas como causantes de tensiones sociales que amenazan la seguridad interna y de acuerdo con algunas interpretaciones, sta habra sido una de las principales motivaciones para que sectores gubernamentales en Estados Unidos aceptasen la propuesta mexicana de negociar un acuerdo de libre comercio. En Amrica del Sur, la relevancia del tema migratorio depender del futuro de los procesos de integracin regional, particularmente del Mercosur. En este caso, los contrastes demogrficos y los indicadores sociales, especialmente entre la Argentina y Brasil, requerirn una accin coordinada entre sectores gubernamentales, empresariales y sindicales, ya que debern evitarse las distorsiones en los respectivos mercados de trabajo que fomenten la percepcin de que el crecimiento de los flujos migratorios entre ambos pases deba ser tratado como una cuestin de seguridad.

3. POLTICAS DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR 3.1. De la transicin a la consolidacin democrtica omo fue mencionado, las relaciones cvico-militares correspondientes al perodo de transicin democrtica tuvieron un impacto directo sobre los cambios y continuidades de las polticas de seguridad en la regin. A pesar de que todos los pases del Cono Sur experimentaron procesos de redemocratizacin, las relaciones cvico-militares evolucionaron de manera diferente en cada caso. El grado de autonoma y el poder poltico de las fuerzas armadas en la Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay ha variado en cada pas de acuerdo con las prerrogativas militares o los nuevos conceptos de seguridad. La especificidad de las relaciones cvico-militares en cada caso -producto de negociaciones internas y presiones internacionales que tuvieron lugar durante las distintas etapas de transicin y consolidacin democrticas- se reflej en opciones diferenciadas de

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poltica exterior, sobre todo entre la Argentina y Brasil, lo que termin generando un proceso de politizacin en el mbito regional. En el caso de la Argentina, el colapso del rgimen militar, causado por su derrota en la Guerra de las Malvinas junto con una desastrosa poltica econmica, fue acompaado por un fuerte desprestigio del poder castrense. La difcil situacin de la transicin democrtica posterg un debate interno sobre el papel de las fuerzas armadas en un contexto poltico pluralista. Durante esta fase (1983-1989) la Argentina mantuvo su anterior poltica de defensa, aunque ajustada a las premisas de la poltica exterior del gobierno democrtico de Ral Alfonsn (este ltimo aspecto se analizar en el Unidad 7). Inicialmente, la designacin de un Ministro de Defensa civil no fue fcilmente aceptada por las fuerzas armadas argentinas, ya que esta subordinacin era percibida como una injusta capitulacin, pues los militares argentinos sostenan que si bien haban perdido una guerra externa, haban ganado la guerra interna contra la subversin. Durante la fase de transicin democrtica, los militares argentinos fueron excluidos de la toma de decisiones en poltica exterior, no obstante lo cual, las fuerzas armadas lograron preservar cierta influencia en cuestiones de seguridad internacional. El hecho de que la autonoma tecnolgica fuese percibida como una prioridad por el nuevo gobierno democrtico, gener un inters comn entre las autoridades civiles y militares por mantener la industria de armamentos y los programas de tecnologa sensible. Sin embargo, las precarias condiciones macroeconmicas afectaron severamente los proyectos de la industria de armamentos, obligando a disminuir su produccin o bien a posponer gran parte de su actividad. Los nicos programas mantenidos ntegramente fueron los de desarrollo y construccin del prototipo del misil Cndor II y del avin de entrenamiento Pampa 2000. Considerado por varios analistas como un proceso de transicin incompleto, el rgimen democrtico chileno inaugurado con el gobierno del presidente Patricio Aylwin (1990), fue uno de los menos exitosos de la regin a la hora de subordinar el poder militar a la autoridad civil. Fortalecidos por un desempeo macroeconmico exitoso, los militares chilenos lograron retener prerrogativas polticas y

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ventajas econmicas que limitaron enormemente el poder de las autoridades civiles. Estas prerrogativas formaron parte de las precondiciones negociadas entre civiles y militares para poner en marcha la transicin a la democracia. De este modo, las fuerzas armadas chilenas mantuvieron un control absoluto sobre la poltica de defensa que les permiti continuar con una prspera y diversificada industria de armamentos. Estas negociaciones incluyeron, tambin, una amnista para los crmenes polticos cometidos entre 1973 y 1978, la no investigacin del proceso de privatizacin anterior y la transferencia automtica del 10% de las exportaciones de cobre a las fuerzas armadas. En 1986, la Ley del Cobre fue reemplazada por una Ley Reservada que duplic la contribucin mnima, mediante la cual se estableci que en el caso de que las exportaciones del mineral fueran insuficientes para cubrir esta contribucin mnima, el Estado debera compensar la diferencia resultante a las fuerzas armadas. Contrariamente a la experiencia argentina, la transicin democrtica brasilea fue la ms larga del Cono Sur. En este caso, el proceso result menos costoso para las fuerzas armadas, que mantuvieron importantes prerrogativas en la poltica interna y en la poltica de defensa. Incluso preservaron su prestigio interno debido a los resultados de su gestin econmica. Adems, el consenso cvico-militar en torno del modelo econmico del pas sobrevivi al cambio de rgimen poltico. Este consenso ayuda a explicar por qu los cambios en la poltica exterior brasilea fueron menos significativos que los experimentados por otros vecinos del Cono Sur, particularmente la Argentina y Uruguay. Fue en este contexto que una exitosa poltica de exportacin permiti a los militares brasileos desarrollar una industria de armamentos que ubic a Brasil entre los diez mayores exportadores del mundo a mediados de los 80. Durante el gobierno de Jos Sarney (1985/1990) la subordinacin militar a las autoridades civiles evolucion muy gradualmente. La nueva Constitucin de 1988 determin los lmites de esta subordinacin. La presencia formal de las autoridades militares en el gobierno continu inalterable, lo que les asegur un poder de veto implcito y, consecuentemente, los costos generados por las nuevas reglas del

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juego democrtico fueron reducidos para las fuerzas armadas. En cuanto a la poltica exterior, las modificaciones introducidas fueron el resultado de cuidadosas negociaciones entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y las autoridades militares, que tambin defendieron hbilmente sus intereses en otras esferas gubernamentales, como la tecnolgica. Del mismo modo, lograron expandir su presencia en la regin amaznica, un rea que se convirti en una preocupacin creciente para el poder castrense. Aun ms, los militares brasileos aprendieron a defender sus intereses en el Congreso, buscando aliados entre los partidos polticos con el fin de influir sobre iniciativas en el campo de la defensa subordinadas a la aprobacin legislativa. Aunque Uruguay y Paraguay juegan un papel menor en la poltica de seguridad del Cono Sur, es importante subrayar ciertos aspectos vinculados a los desarrollos de sus relaciones internas cvico-militares. Como se seal en el captulo anterior, Uruguay fue el caso ms exitoso de adhesin rpida y no traumtica de los militares a la democracia. Sus fuerzas armadas lograron preservar una funcin institucional con una interferencia muy limitada en la poltica interna. En cambio, en el caso de Paraguay subsisti una cierta tensin cargada de incertidumbre en las relaciones cvico-militares dado que la adhesin de las fuerzas armadas a los valores democrticos fue lenta y La consolidacin de las limitada. instituciones democrticas en La consolidacin de las el Cono Sur ha sido un proceso instituciones democrticas en tan difcil como el reemplazo el Cono Sur ha sido un prode regmenes militares por ceso tan difcil como el reemciviles. En todos los casos, este proceso fue un logro poltico plazo de regmenes militares costoso con diferentes efectos por civiles. En todos los casobre las relaciones cvicosos, este proceso fue un logro militares y estuvo, adems, poltico costoso con diferencondicionado a las frmulas tes efectos sobre las relacioadoptadas para el tratamiento nes cvico-militares y estuvo, de los problemas derivados de adems, condicionado a las las violaciones de los derechos frmulas adoptadas para el humanos.

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tratamiento de los problemas derivados de las violaciones de los derechos humanos. Como vimos, la Argentina represent la experiencia ms efectiva de subordinacin militar al control civil durante la etapa de consolidacin democrtica. Cabe destacar en este caso que el fracaso de las rebeliones militares de mediados de los aos 80 acentu la desmoralizacin de las fuerzas armadas. Este hecho gener las condiciones polticas para completar el proceso de subordinacin militar llevado a cabo por el gobierno de Carlos Menem (1989-1999). Este proceso se vio reforzado por los programas de privatizacin y racionalizacin del Estado, que llevaron a la desactivacin de la mayora de los programas de tecnologa militar que haban sobrevivido durante el gobierno de Alfonsn. Por otra parte, la audaz poltica militar de Menem estuvo tambin asociada a su nueva poltica exterior: el abandono de los programas de tecnologa militar y la adopcin de nuevas posiciones en materia de seguridad internacional, deben ser interpretados como seales de una relacin ms estrecha con Estados Unidos. As, tres factores influyeron sobre el nuevo patrn de la relacin cvico-militar argentina: primero, los resultados positivos del programa de estabilizacin econmica; segundo, un fuerte liderazgo presidencial; y, tercero, el apoyo explcito otorgado por Estados Unidos a la poltica militar del gobierno de Menem. En Chile y Brasil, las relaciones cvico-militares fueron ms complejas que en la Argentina. En el primer caso, constituan todava un captulo no resuelto de la democratizacin del pas. La violacin de los derechos humanos durante los aos de la dictadura y la resistencia de los militares a renunciar a las prerrogativas aseguradas en 1989 mediante la concertacin lograda entre las fuerzas polticas para acordar la transicin a la democracia, se mantuvieron como temas delicados en la poltica interna de Chile. Brasil constituy un caso diferente a los dos anteriores: no fue un ejemplo de cambio drstico como el argentino ni tampoco de continuidad forzada como el chileno. Las fuerzas armadas brasileas se tornaron una poderosa corporacin que adecu sus prcticas polticas a las reglas del juego democrtico. De este modo, los militares se

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convirtieron en un actor relevante de las polticas interna y exterior, reaccionando cuando consideraban afectados sus intereses corporativos y los lineamientos bsicos de la poltica de defensa. Al inicio de la etapa de consolidacin democrtica brasilea, se gener la expectativa de una subordinacin militar ms efectiva al poder civil y, al mismo tiempo, se esperaba que el Ministerio de Relaciones Exteriores liderara los cambios en la poltica de seguridad internacional del pas. Al igual que en la Argentina, los nuevos objetivos de seguridad de Brasil obedecan a nuevas orientaciones polticas y econmicas tanto a nivel interno como internacional. De este modo, el abandono de las viejas ideologas y de las polticas estatistas daba lugar a un conjunto de medidas de liberalizacin y estabilizacin econmica. Pronto se observ una gran dificultad para realizar todos los cambios anunciados. Se abandon la idea de modificar las relaciones cvico-militares y se reconoci a las fuerzas armadas como un actor relevante del proceso de consolidacin democrtica del pas, lo que les permiti conservar una influencia significativa sobre las premisas y prcticas de la poltica de defensa. Por eso mismo, la creacin en 1998 del Ministerio de Defensa fue el resultado de amplias negociaciones donde la racionalizacin burocrtica y la mejora de la imagen internacional de Brasil se convirtieron en los mviles ms importantes, por encima de la subordinacin cvico-militar. Por otra parte, el poder de presin de las fuerzas armadas les permiti alcanzar incrementos salariales y mantener su capacidad para expresar sus opiniones e inquietudes en todos los asuntos de poltica exterior relacionados con las polticas de defensa. Las relaciones cvico-militares en Uruguay y Paraguay mantuvieron ms o menos el mismo perfil que en la etapa de transicin democrtica. En Uruguay, el principal problema de los militares fueron sus limitados recursos econmicos para consolidar una misin institucional. Los recortes presupuestarios restringieron seriamente las actividades de sus diferentes sectores, imponiendo mayores reducciones de personal de alto rango y de adquisiciones de nuevo equipamiento. Como compensacin, el gobierno expandi la participacin del pas en mi-

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siones de paz de la ONU y cre una Academia de Entrenamiento de Fuerzas de Paz en 1994. Finalmente, en Paraguay se lograron pocos progresos en cuanto a reducir el poder poltico y las prerrogativas de los militares. Para los gobernantes se torn difcil separar la poltica partidaria (Partido Colorado) de los asuntos militares, perpetuando as la idea de que el fortalecimiento y la purificacin de las instituciones civiles podra provocar un golpe militar. Asimismo, la voluntad de combatir la corrupcin dentro de las fuerzas armadas y su creciente participacin en el trfico de drogas fue siempre bastante limitada.

3.2. La dimensin externa: la Posguerra Fra as polticas de seguridad de los pases del Cono Sur, tanto en el pasado como en el presente, han estado directamente vinculadas a sus polticas exteriores. El fin de la Guerra Fra introdujo importantes cambios en esta vinculacin para la Argentina y Brasil, y en menor grado para Chile. En Uruguay y Paraguay, aunque los cambios polticos globales repercutieron en las premisas y en las prcticas de las polticas exteriores, sus efectos sobre las polticas de seguridad han sido menos significativas para la poltica regional. Aun cuando el fin de la Guerra Fra fue considerado como un fenmeno positivo por todos los pases de la regin, este hecho no condujo a una interpretacin comn de las transformaciones ocurridas en el sistema internacional. Como consecuencia, las polticas exteriores de la Argentina y Brasil fueron menos convergentes que durante la ltima etapa de la Guerra Fra. La poltica exterior argentina sigui premisas muy diferentes durante los perodos de transicin y consolidacin democrtica. El gobierno de Menem percibi el fin del sistema bipolar como una oportunidad para redefinir objetivos de poltica internacional. Entre ellos se destac la bsqueda de una relacin ms estrecha con Estados Unidos. El gobierno argentino prontamente adhiri a los principales

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regmenes de no proliferacin, destacndose el Rgimen de Control de Tecnologa Misilstica (MTCR) y el Tratado de No Proliferacin (TNP). Tanto las decisiones de poltica exterior como las de poltica de seguridad estuvieron fuertemente influenciadas por el acercamiento a los Estados Unidos. Esto explica la decisin argentina de apoyar a Estados Unidos en numerosas iniciativas multilaterales y unilaterales, as como su inters de establecer un vnculo con la OTAN. En diferentes ocasiones, esta orientacin pronorteamericana distanci a la Argentina del resto de Amrica latina, particularmente en asuntos de seguridad. Ejemplos en este sentido fueron el respaldo argentino a la intervencin militar en Hait en 1999 y a la continuidad de la exclusin de Cuba del Sistema Interamericano. En lo referente a cuestiones de seguridad, el Ministerio de Relaciones Exteriores cont con la colaboracin del Ministerio de Defensa, aunque el entendimiento entre ambas agencias gubernamentales no fue siempre fcil. La cuestin ms importante compartida por ambos ministerios fue la participacin argentina en operaciones de paz de la ONU. En Brasil, la poltica exterior y de seguridad internacional se desarroll de modo diferente. El tratamiento de sus asuntos internacionales result fundamentalmente de una compleja interaccin entre determinantes externos y percepciones e intereses internos. Aunque ocasionalmente el Ministerio de Relaciones Exteriores estuvo dirigido por funcionarios no diplomticos, la corporacin diplomtica logr preservar su influencia y legitimidad como el principal actor en la toma de decisiones de poltica exterior. El protagonismo de Itamaraty se apoy en un sistema de creencias que ha caracterizado la poltica exterior de Brasil desde mediados de la dcada del 70. En los ltimos aos, la Cancillera logr conservar un importante nivel de autonoma al tiempo que expandi gradualmente su interaccin con diversos grupos sociales y otras agencias gubernamentales. Desde la Guerra del Golfo, los cambios introducidos en materia de seguridad internacional evolucionaron lentamente. A partir de entonces, la pol tica exterior de Brasil inici un proceso de reacomodamiento en el cual las transformaciones estratgicas globales repercutieron en ella pero no lograron alterar su esencia. Junto a la

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creencia de que la continuidad y el consenso eran fundamentales para lograr credibilidad internacional, surgieron nuevas prioridades de poltica exterior y las percepciones de Brasil con respecto al nuevo orden mundial fueron gradualmente ajustadas. As, Brasil flexibiliz su discurso oficial sobre las tensiones Norte-Sur, buscando desempear el papel de constructor de consenso entre ambos extremos de la comunidad internacional. Con esta perspectiva, inici una campaa para lograr un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU. La candidatura brasilea se ha basado en la idea de que el Consejo de Seguridad debe contar con una representacin ms equitativa del Norte y del Sur para aumentar su legitimidad y eficacia en los asuntos mundiales. El ajuste gradual de las premisas de la poltica exterior de Brasil fue particularmente complejo en los asuntos de seguridad internacional. Luego de haber expandido sus compromisos regionales de no proliferacin, el gobierno de Cardoso asumi una mayor responsabilidad para controlar las exportaciones de tecnologa sensible. Este hecho permiti la adhesin de Brasil al Rgimen de Control de Tecnologa Misilstica (MTCR) y al Tratado de No Proliferacin (TNP). En el contexto interamericano se manifestaron diferencias entre Brasil y Estados Unidos respecto de los asuntos de seguridad, dado que el primer pas se resisti a ampliar la agenda de seguridad regional y global para incluir las llamadas amenazas no militares. En el frente interno, las polticas de seguridad internacional de Brasil se vieron condicionadas por las presiones y los intereses de los militares. El nacionalismo continu siendo una fuente imporEn el contexto interamericano se manifestaron diferencias tante de cohesin dentro de entre Brasil y Estados Unidos las fuerzas armadas, producrespecto de los asuntos de to de la valorizacin de los seguridad, dado que el primer atributos geoestratgicos del pas se resisti a ampliar la pas y del temor a una mayor agenda de seguridad regional presencia militar de Estados y global para incluir las Unidos en Sudamrica. Esta llamadas amenazas no militares. inquietud se acrecent con las

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operaciones militares norteamericanas vinculadas a la lucha contra el narcotrfico en la regin, con el establecimiento de bases de radares en otros pases amaznicos y, ms recientemente, con el lanzamiento del Plan Colombia. Con respecto a los asuntos mundiales, el pensamiento militar brasileo percibi el antagonismo Norte-Sur como la contradiccin global predominante en el nuevo orden internacional. En este sentido, se puso de manifiesto una particular preocupacin por las dificultades para acceder a la tecnologa de punta de los pases industrializados, denunciando que existira un cartel del conocimiento en la poltica mundial. Este tipo de percepciones no impidi que las fuerzas armadas brasileas ampliasen su participacin en las misiones de paz de la ONU, especialmente en pases africanos de habla portuguesa (Angola y Mozambique) con los cuales existe una familiaridad cultural y lingstica, profundizada a partir de los aos 70 con una presencia diplomtica y econmica significativa. Brasil particip en la Misin de Observadores de la ONU en El Salvador (ONUSAL), en la de Mozambique (ONUMOZ) y en Angola (UNAVEM). Hasta diciembre de 1994, slo 150 oficiales brasileos haban participado en misiones de paz, un contingente mucho ms reducido que el argentino (1.300) y el uruguayo (930). En 1995, sin embargo, Brasil envi 1.000 oficiales a Angola y su actuacin gan luego relevancia en Timor del Este. La internacionalizacin de las polticas ambientales y su inclusin en la nueva agenda de seguridad global tambin generaron preocupaciones en crculos militares brasileos, que tienden a interpretar como un recorte de la soberana los enfoques globalistas que consideran a la regin amaznica una fuente de preocupacin ecolgica mundial. En realidad, este tema se volvi extremadamente complejo en la poltica interna brasilea, tanto que abarc un conjunto diversificado de actores gubernamentales y no gubernamentales. Al respecto, las fuerzas armadas lanzaron un proyecto para establecer un amplio sistema de monitoreo y comunicacin que incluye la instalacin de gran cantidad de radares, satlites y censores areos. Bajo la denominacin de SIVAM (Sistema de Vigilancia de la Amazonia), este programa ha sido considerado una

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reaccin contra la idea de una internacionalizacin de la Amazonia y su propsito es: controlar el trfico de drogas y las actividades fronterizas de contrabando, supervisar la seguridad de las poblaciones indgenas, preservar los recursos ambientales y asegurar una presencia ms efectiva en un rea de cinco millones de kilmetros de fronteras abiertas. Al mismo tiempo, se puso de manifiesto el inters de sectores polticos y gubernamentales brasileos en alcanzar una integracin ms efectiva entre el territorio de la Amazonia y el resto del pas. Entretanto, la creciente importancia de la regin amaznica en la poltica interna ha sido una motivacin de peso para la profundizacin de los vnculos polticos y econmicos con otros vecinos del rea, en especial con Venezuela. En el caso de Chile, existe una clara distincin entre la poltica exterior y la poltica de seguridad internacional que resulta de las tensiones en las relaciones cvico-militares. Mientras el Ministerio de Relaciones Exteriores ha apoyado todas las iniciativas destinadas a fortalecer los regmenes e instituciones multilaterales interamericanas, las autoridades militares han defendido una postura ms prudente, buscando preservar un margen de maniobra para desarrollar proyectos autnomos. Desde la perspectiva militar chilena, el Estadonacin es todava un concepto esencial y, por lo tanto, la seguridad internacional debe estar estrechamente asociada a la poltica de defensa nacional. En poltica exterior, Chile ha adoptado un enfoque globalista que reconoce la creciente importancia de las amenazas no militares, y su diplomacia ha sido activa en promover la flexibilizacin del principio de la soberana nacional frente a situaciones en las que la democracia y los derechos humanos se encuentran amenazados. Al respecto, cabe mencionar que el gobierno chileno fue uno de los principales impulsores de la resolucin 1080 de la OEA, que propugna una respuesta conjunta de los pases del hemisferio ante una alteracin del orden institucional en alguna de las naciones miembro. El fortalecimiento de los vnculos entre la Argentina y Brasil fomentados por el Mercosur produjo nuevos acercamientos y diferencias en el campo de la poltica internacional. Muchas disonancias en

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cuestiones de seguridad interEl fortalecimiento de los nacional haban sido despevnculos entre la Argentina y jadas desde que Brasil Brasil fomentados por el Mercosur produjo nuevos introdujera cambios en su poltica exterior con el aban- acercamientos y diferencias en el campo de la poltica dono de posiciones defensiinternacional. vas frente a las presiones de Estados Unidos. En consecuencia desaparecieron las discrepancias de amplio espectro como las que emergieron al inicio de los aos 90, aunque se mantuvieron algunos puntos especficos de desacuerdo. Dos temas se tornaron particularmente delicados: la posicin de ambos pases frente a una posible ampliacin del Consejo de Seguridad de la ONU y las negociaciones de la Argentina con los Estados Unidos para convertirse en un aliado militar extra OTAN. En el primer caso, la posicin oficial argentina se opuso a que Brasil fuera el nico pas latinoamericano que ocupara un lugar permanente en el Consejo, interpretando esta eventualidad como un acontecimiento que desequilibrara la correlacin de fuerzas en la regin. En el segundo, la percepcin por parte de la diplomacia brasilea fue que la negociacin argentino-norteamericana, adems de su sentido simblico, creara condiciones poco deseables de estmulo a una mayor presencia militar de Estados Unidos en la parte sur del continente americano.

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3.3. La dimensin regional a democratizacin y las iniciativas de cooperacin econmica en el Cono Sur permitieron mejorar las condiciones de paz y seguridad en la regin pero no condujeron a un proceso de integracin en este campo. Los acuerdos de integracin intrarregional dieron lugar a un nuevo captulo en la poltica de seguridad del Cono Sur como parte de las externalidades producidas por la expansin de las relaciones econmicas; a la vez que la existencia de regmenes democrticos y la creciente interdependencia entre los pases de la regin, representan un elemento suficientemente poderoso para neutralizar el impacto de las diferencias pol ticas interestatales. En cuanto a los pequeos Estados del Cono Sur, llama la atencin su actuacin contrastante en la poltica de seguridad regional. Paraguay ha sido una fuente permanente de preocupacin para la Argentina y Brasil. En primer lugar, por la presencia dominante de los militares en su pol tica interna y, en segundo t rmino, por el involucramiento de sus fuerzas armadas en el narcotrfico. Uruguay, en cambio, no ha representado una amenaza para sus vecinos debido a su estabilidad poltica y al bajo perfil de sus fuerzas armadas en los asuntos internos. Las diferencias entre las polticas exteriores de la Argentina y Brasil no impidieron que ambos incrementaran las medidas de confianza en el rea de la proliferacin nuclear. Despus de cinco aos de negociaciones, los dos pases firmaron en Foz de Iguaz, a finales de 1990, un acuerdo de salvaguardas mutuas por el cual La democratizacin y las inspeccionaran sin restriccioiniciativas de cooperacin nes sus respectivas instalacioeconmica en el Cono Sur nes nucleares. Este acuerdo permitieron mejorar las represent un gran avance condiciones de paz y seguridad en la regin pero estratgico dadas sus repercusiones a nivel bilateral, regio- no condujeron a un proceso de integracin en este campo. nal y global. Terminaba as

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una etapa iniciada en 1980 con los Convenios de Cooperacin Nuclear y luego fortalecidos por los gobiernos de transicin democrtica, sobre la base de la confianza mutua y del aumento de la cooperacin. Se daba un paso relevante para la plena adhesin por parte de ambos pases al Tratado de Tlatelolco, anuncindose el comienzo de gestiones para la actualizacin y perfeccionamento del texto del Tratado. Por timo, a nivel global se atenuaban las desconfianzas por parte de los pases industrializados, originadas por las resistencias de la Argentina y Brasil a adherise al Tratado de No Proliferacin de Armas Nucleares (TNP), algo que hasta hoy no fue logrado en el caso de India y Paquistn. El acuerdo entre la Argentina y Brasil es conocido como Acuerdo Nuclear Cuatripartito, porque involucra a los dos pases, a la Agencia Internacional de Energa Atmica (AIEA) y a la agencia de inspeccin argentino-brasilea. Su contenido es semejante a otros convenios internacionales que establecan modalidades de salvaguardas especiales sin responder a los requerimientos rgidos del modelo TNP. Su vigencia se dio a partir de febrero de 1994, despus de su aprobacin por el Congreso brasileo. La Argentina es el pas que ha demostrado mayor inters en entrelazar la integracin econmica con la seguridad regional. Desde principios de los aos 90 los crculos acadmicos, militares y diplomticos han impulsado la idea de crear un sistema de seguridad para el Cono Sur. La falta de progresos en este sentido increment las preocupaciones del pas por la posibilidad de un creciente desequilibrio militar frente a sus vecinos. Chile es el pas que representa la mayor preocupacin para la Argentina debido a su continua produccin y adquisicin de armamentos y al mantenimiento de una poltica de defensa que implica hiptesis de conflicto con todos sus vecinos. Con Brasil, en cambio, se considera que ya no existen hiptesis de conflicto y, por La Argentina es el pas que ha demostrado mayor inters en lo tanto, debera desarroentrelazar la integracin llarse gradualmente una econ mica con la seguridad alianza estratgica. Para regional. ello se requiere, desde el

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punto de vista argentino, una reduccin equilibrada de las armas convencionales as como tambin el establecimento de un mecanismo permanente de intercambio de informacin sobre proyectos espaciales y misilsticos. Los militares argentinos continan impulsando programas de cooperacin orientados a la consolidacin de los vnculos en el campo de la seguridad con su contraparte brasilea. Las fuerzas armadas chilenas fueron al principio menos entusiastas que sus colegas argentinos acerca de la integracin regional y sus efectos sobre las polticas de seguridad. La percepcin dominante entre los militares trasandinos es que los Estados tienen intereses diferentes que limitan la complementacin y cooperacin regional. De este modo, la cooperacin en el rea de seguridad con pases vecinos estaba condicionada por las polticas de defensa nacional. Paradjicamente, esta percepcin sobre el Estado-nacin de los militares chilenos coexista con decisiones de poltica exterior adoptadas por la Cancillera que favorecan la cooperacin hemisfrica en materia de seguridad. Para Brasil, el Cono Sur es parte de una agenda de seguridad regional y global ms amplia. Desde que abandon el alineamiento militar con Estados Unidos a mediados de los 70, la Argentina se convirti en su socio ms importante en materia de cooperacin sobre seguridad bilateral. Esta cooperacin no slo intensific las condiciones de paz y estabilidad en Sudamrica sino que sirvi para fortalecer la credibilidad de Brasil ante la comunidad internacional. Adems, la cooperacin con la Argentina permiti a Brasil consolidar un clima pacfico en sus fronteras del sur y de este modo hacer frente a las amenazas a la seguridad que se presentan a lo largo de las fronteras del norte del pas. La problemtica situacin en la Amazonia, junto con las inquietudes originadas por los nuevos enfoques globales sobre medio ambiente, han desplazado los intereses de los militares brasileos desde la frontera sur a la norte. Pero las diferencias entre las opciones de poltica exterior y de seguridad de la Argentina y Brasil a partir de los aos 90 introdujeron un nuevo elemento de preocupacin en el ambiente diplomtico y militar de Brasil. La principal inquietud es que la Argentina llegue de-

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masiado lejos en su poltica de desarme unilateral, generando una situacin inconveniente de desequilibrio en el rea que obligue a sus vecinos a seguir el mismo camino. Adems, ciertos sectores de las fuerzas armadas brasileas perciben la falta de convergencia entre las polticas exteriores de ambos pases como un impedimento a la expansin de la cooperacin militar. Sin embargo, reconocen que la cooperacin en seguridad ser una consecuencia natural y necesaria de la integracin econmica regional. Finalmente, cabe destacar la posibilidad de que Brasil asuma el estatus de potencia regional. Su creciente presencia econmica y diplomtica en Sudamrica, tendra una repercusin inevitable sobre la poltica regional. A pesar de la desarticulacin de las hiptesis de conflicto en los ltimos quince aos y de una interaccin intergubernamental e intersocietaria sin precedentes, todava queda un largo camino por delante para lograr una integracin en el mbito de la seguridad. Por cierto, ste ser un recorrido accidentado que depender de la evolucin de los contextos interno, internacional y regional. La democratizacin es una condicin importante pero no suficiente para profundizar la cooperacin en materia de seguridad en el Cono Sur. En efecto, los diferentes patrones de relaciones cvico-militares que se observaron durante la consolidacin democrtica no contribuyeron a desarrollar una identidad comn ni una misin compartida entre las fuerzas armadas de la regin. Estos hechos demuestran las dificultades para avanzar hacia una integracin poltica y de seguridad en el corto y mediano plazo. Sin embargo, al constituir una zona sin guerras y un rea estratgica marginal en los temas globales, las diferencias en poltica exterior no adquieren un sentido trascendente para la seguridad regional. Las medidas de confianza mutua, las negociaciones de no proliferacin nuclear entre la Argentina y Brasil iniciadas a mediados de los 80 -consideradas hoy en da un ejemplo de zonas libres de armas nucleares- y la democratizacin -que impuls mecanismos de acuerdo pacficos fortaleciendo una cultura del legalismo en esta regin- han consolidado las bases para la paz y la estabilidad interestatal en el Cono Sur. En realidad, si bien la cooperacin en

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temas de seguridad y la democratizacin no han conducido a la integracin en el rea de seguridad, resultaron efectivas para disminuir la desconfianza y la animosidad previas entre los estados del Cono Sur, especialmente entre la Argentina, Brasil y Uruguay. Dada la menor convergencia en materia de poltica exterior, los factores econmicos han sido la fuente ms importante de identificacin de intereses comunes en esta regin. As, la convivencia entre dinmicas de fragmentacin en el plano de la poltica de poder y de integracin en el plano de la interdependencia, viene generando una dinmica compleja y mltiple en las vinculaciones subregionales, especialmente entre la Argentina y Brasil. Al tiempo que se observan discordancias poco triviales como las que fueron mencionadas, se constata una contaminacin positiva del proceso de asociacin en diversos campos, incluido el de las polticas de defensa. Al respecto, programas bilaterales de cooperacin proliferan en las reas de infraestructura, energa, tecnologa, educacin y cultura. Tambin debe destacarse la dinmica creada entre las fuerzas armadas de ambos pases, que gan un sentido espontneo y poco tiene que ver con la idea de crear un sistema interamericano de seguridad cooperativa defendido al inicio de los aos 90 por la Argentina, con relativo respaldo de Washington (de hecho las diferencias entre la Argentina y Brasil suscitadas por esta idea explican en parte por qu el gobierno argentino termin optando por un acuerdo militar solitario con los Estados Unidos). La actual cooperacin militar argentino-brasilea no est dirigida a la construccin de una instancia institucional de defensa, sino que se trata esencialmente de un conjunto de medidas de confianza que reflejan positivamente el proceso de asociacin bilateral en curso. La interaccin entre los ejrcitos argentino y brasileo se desarrolla en el plano internacional, en el mbito de las operaciones de paz de la ONU y , en el plano regional, a travs de la realizacin de operaciones conjuntas en las zonas fronterizas. Tambin se han expandido los ejercicios navales dirigidos a mejorar la defensa del Atlntico Sur, mientras que las fuerzas areas de la Argentina y Brasil han intensificado su cooperacin para permitir un control comn del espacio areo, as como la concepcin de progra-

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mas de tecnologa espacial. Como fue mencionado, el objetivo de la actual Otro campo de cooperacin cooperacin militar importante se desarrolla ensubregional no es el de crear tre las autoridades policiales un mecanismo y de justicia para un mayor institucionalizado de defensa control del narcotrfico. En o una comunidad plural de este contexto, se busca aseseguridad. gurar una base operativa mnima en torno de posiciones e intereses comunes en el campo de las polticas de defensa. Para ello, anualmente se debaten nuevos enfoques de seguridad en simposios estratgicos desarrollados por equipos militares de alto nivel de la Argentina y Brasil. En relacin con esto, en 1997 los dos pases crearon una Comisin Permanente de Coordinacin para cuestiones de defensa mutua. Como fue mencionado, el objetivo de la actual cooperacin militar subregional no es el de crear un mecanismo institucionalizado de defensa o una comunidad plural de seguridad (ste ser el tema que trataremos en la ltima Unidad). No obstante, los programas cooperativos recientes que surgieron del proceso de integracin regional han aumentado la confianza y la transparencia entre los militares del Mercosur. Desde el punto de vista conceptual, las doctrinas militares han disminuido su antagonismo con la idea de generar una zona de paz en el Cono Sur, a la vez que se abandonaron posiciones conflictivas a la luz del reconocimiento compartido de que las amenazas externas en el Cono Sur son mnimas o inexistentes, y que las polticas de defensa de la regin estn comprometidas con el mantenimiento del orden democrtico.

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AUTOEVALUACIN

1. Cules fueron los efectos de la ola democratizadora en las polticas de integracin? 2. Qu rol ocupan actualmente las hiptesis de conflicto en Amrica latina? 3. A qu se alude cuando se habla de amenazas no militares y qu peso tienen en la agenda hemisfrica? 4. Qu papel le cabe a la relacin Argentina-Brasil, en la construccin de un escenario regional ms cooperativo? 5. Cules son las posturas de la Argentina y Brasil en cuanto a entrelazar la integracin econmica con la seguridad regional? 6. El Cono Sur tiende hacia la formacin de mecanismos institucionalizados en el plano de la Defensa y de la Seguridad? Fundamente su respuesta.

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UNIDAD 6
LA CONSTRUCCIN POLTICA DEL MERCOSUR

1. INTRODUCCIN l Mercosur constituye la principal experiencia en Amrica del Sur de la llamada segunda ola de integracin regional. Creado en 1991, enfrent a partir de 1996 la etapa ms difcil de su conformacin. El paso a una agenda compleja, a medida que se iban completando las reducciones arancelarias, puso de relieve las diferencias que prevalecan para avanzar en la integracin de los sectores de servicios, el acceso a los mercados financieros, la armonizacin fiscal y la coordinacin macroeconmica. Paralelamente, en este mismo perodo se registraron los progresos ms importantes de la agenda externa del Mercosur. Se firm un acuerdo marco con la Unin Europea, se estableci la pertenencia parcial de Chile y Bolivia, y se afirm como bloque en el mbito de las negociaciones del ALCA. A partir de los aos 90, la literatura acadmica sobre regionalismo, incluso en los pases industrializados, comenz a citar al Mercosur como el principal ejemplo de Integracin Sur-Sur. A su vez, el peso pol tico del Mercosur cobr relevancia en las negociaciones hemisfricas, desde una estrategia defensiva. El sentido de continuidad constituye otro atributo de El Mercosur constituye la este proceso de integracin principal experiencia en Amrica del Sur de la llamada regional. Desde su lanzamiensegunda ola de integracin to, jams dej de estar en la regional. Creado en 1991, cima de la lista de prioridaenfrent a partir de 1996 la des de sus pases miembros etapa ms difcil de su en materia de poltica exteconformacin. rior. Se trata de una situacin

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La integracin regional del inversa a lo que ocurra en los aos 60 y 80, cuando Cono Sur no abarca solamente temas comerciales. la integracin regional se conActualmente, todas las virti en el instrumento de uso polticas pblicas de sus socios poltico espordico de los lcomprenden una agenda deres de turno. Actualmente, subregional (educacin, el Mercosur representa para cultura, salud, medio sus principales socios una ambiente, obras pblicas, seguridad, turismo, etc.). poltica de Estado. En los ltimos diez aos, el grupo ya convoc a veinte reuniones cumbre y ms de una decena de encuentros presidenciales extraordinarios, revelndose como un canalizador de energa poltica sin precedentes para la Argentina y Brasil. Al mismo tiempo, el proceso se volvi una valiosa fuente de capital poltico para la insercin regional y mundial de sus socios. La integracin regional del Cono Sur no abarca solamente temas comerciales. Actualmente, todas las polticas pblicas de sus socios comprenden una agenda subregional (educacin, cultura, salud, medio ambiente, obras pblicas, seguridad, turismo, etc.). Acompaando esta dinmica expansiva, se observa una creciente incorporacin por parte de las provincias (Estados) que buscan crear, en el proceso asociativo, su propia agenda. No obstante, se trata de un proceso anrquico que carece de una orientacin institucional. Los pases miembros establecieron un vnculo directo entre la defensa de la democracia y la integracin regional. Ms all de su sentido interdemocrtico, el Mercosur pas a proyectarse como una Zona de Paz. Esta identidad contrasta notablemente con la subregin andina, en la cual prevalece un cuadro de turbulencia y fragilidad que amenaza las condiciones de seguridad del rea. En resumen, el Mercosur construy en diez aos su identidad poltica y econmica. Sin embargo, se avanz ms en el anlisis y en el debate sobre su significado econmico que sobre su identidad institucional. A medida que se profundizan y diversifican los temas de su agenda, se torna importante comprender las consecuencias polticas del proceso de integracin subregional.

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2. LA ESPECIFICIDAD POLTICA DEL MERCOSUR

a formacin del Mercosur constituye el nico caso en el que se combinan, simultneamente, procesos de consolidacin democrtica y de formacin de una zona de paz con la creacin de un espacio econmico comn. La dimensin poltica del Mercosur surge precisamente de esta combinacin. A los efectos de establecer una comparacin pueden mencionarse los casos del sur de Europa para los cuales, sin embargo, la integracin regional ya era una realidad avanzada cuando los pases de la subregin (Portugal, Espaa y Grecia) adhirieron al sistema de democracias de mercado y a la Comunidad Europea. El ejemplo de Australia-Nueva Zelanda tambin es til para sealar la unicidad de la experiencia del Mercosur, especialmente de la vinculacin Argentina-Brasil. En ese caso, el funcionamiento de regmenes democrticos constitua un presupuesto poltico-institucional previamente consolidado y que guardaba relacin con el tipo de colonizaci n y con la participaci n de ambos pa ses en el Commonwealth Britnico. La vinculacin entre los procesos de consolidacin democrtica de los pases miembros del Mercosur y el de integracin, se torn crecientemente compleja en funcin de la sobreposicin establecida entre la multiplicidad de actores presentes en el proceso de asociacin y los desafos enfrentados internamente en ambos pases. El desarrollo de una agenda intermstica, natural en cualquier dinmica de construccin de un espacio econmico regional, se torn un proceso lento e incompleto en el caso del Mercosur. As las soluciones polticas intergubernamentales se convirtieron en el elemento formateador del perfil poltico de la asociacin, crendose una total sobreimposicin entre el desempeo de los gobiernos de ambos pases -sus condiciones de gobernabilidad- y el compromiso poltico con la integracin subregional. Un anlisis poltico del Mercosur debe partir de su caracterizacin como un proceso intergubernamental, sobre el cual han influido factores exgenos y endgenos. Los primeros comprenden

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las polticas econmicas, las polticas exteriores y las dinmicas polticas internas de cada Estado miembro; los segundos se refieren a los aspectos institucional-burocrticos, socioeconmicos y poltico-ideolgicos vinculados con los procesos de integracin regional. Dado que el eje Argentina-Brasil constituye el ncleo poltico del proceso asociativo, el peso de los factores se alados, particularmente los de carcter exgeno, no es igual para todos los Estados miembros. Al mismo tiempo, no hay que perder de vista los condicionantes externos resultantes de la economa poltica internacional. Para los pases que participan de esta iniciativa, la vinculacin con el proceso de globalizacin, constituye el principal incentivo para la adopcin de una estrategia de regionalismo abierto. Utilizada como un instrumento para estimular nuevas oportunidades de comercio e inversiones, esta asociacin fue percibida como un medio para perfeccionar la competitividad internacional de sus socios. Pese a que un proceso integracionista de esta naturaleza genera situaciones crecientemente homogneas, la permanencia de heterogeneidades nacionales le otorga al Mercosur su especificidad poltica. Esta especificidad est dada en funcin de tres aspectos polticos claves: la actuacin de sus diferentes actores (burocrticos, polticos y sociales), sus temas de politizacin y su base de sustentacin ideolgica.

3. LOS ACTORES

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e pueden identificar dos tipos de actores en el Mercosur: los de primero y los de segundo nivel, diferencindose segn el grado de participaci n, el cual est determinado por condicionantes econmicos y polticos y por el formato institucional del propio proceso asociativo. En el primer nivel se ubican los sectores burocrticos, los grupos empresarios y las mximas dirigencias polticas; en el segundo se sitan los partidos polticos, las organizaciones sindicales, las pequeas y medianas empresas y los segmentos tcnico-acadmicos.

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3.1. Actores de primer nivel

3.1.1. Los agentes gubernamentales


s all de una pequea burocracia para fines administrativos que opera desde una Secretara en Montevideo, en todos los pases miembros del Mercosur existe un cuerpo de funcionarios gubernamentales en los ministerios de relaciones exteriores y en las agencias econmicas especializadas, que conducen el proceso de integraci n subregional. Los primeros diplom ticos involucrados en el proceso posean la experiencia de la ALALC-ALADI como la principal escuela de formacin para el desempeo de esta tarea. En los ltimos diez aos, nuevas generaciones de diplomticos participaron en los procesos de negociacin juntamente con tcnicos y burcratas de otras agencias gubernamentales. As, en todos los pases miembros se dio una nueva dinmica interburocrtica con grados variados de coordinacin. Para la mayora de los funcionarios vinculados con temas de integracin, el Mercosur es un proceso de aprendizaje espontneo, donde las posiciones e intereses nacionales deben armonizarse con los de un proceso de negociacin subregional. Durante la primera mitad de los aos 90, las negociaciones intergubernamentales en torno del Mercosur fueron el campo ms activo de la diplomacia econmica de sus pases miembros. A partir del lanzamiento de la Agenda ALCA y de la creacin de la OMC en 1996, se generaron otros dos espacios privilegiados para la diplomacia econmica. En el caso del Mercosur, los equipos tcnicos operan desde las cancilleras y adems dependen de la aprobacin de sus respectivos gobiernos, a los que deben rendirles cuenta sobre el resultado de cada negociacin. Asimismo, cuando se cumple una agenda comn de negociaciones, como ocurre en el mbito de los diferentes subgrupos de trabajo, los avances logrados resultan simultneamente de entendimientos inter e intragubernamentales. El dinamismo del proceso subregional ha generado nuevos desafos para los diplomticos, particularmente en lo que respecta a los intereses y presiones que surgen en el frente interno. Este tipo de

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desafo est relacionado con el carcter intermstico de un proceso de integracin, a medida que se ampla y se profundiza su agenda. En este caso, las cancilleras deben enfrentar presiones e intereses internos provenientes de tres mbitos: a) Otras agencias del Estado -principalmente econmicas- que tienen una creciente injerencia en las negociaciones intergubernamentales, tornndose cada vez ms importante la coordinacin interburocrtica con otros ministerios. La diversificacin de la agenda del Mercosur lleva a la presencia activa no slo de los ministerios econmicos, sino tambin de otras reas como Justicia, Educacin y Cultura. En este contexto, se cre una vinculacin de cuestiones que muchas veces erosiona la frontera entre lo internacional y lo nacional, y entre la poltica y la economa. Diversas cuestiones como disputas fronterizas, uso compartido de fuentes energticas, asuntos ambientales, comunicaciones, seguridad y poltica internacional se vincularon en forma creciente con la creacin de un espacio econmico ampliado. Los ministerios econmicos ya han creado un espacio propio de negociaciones a partir de los mayores grados de interdependencia en las reas de inversiones, operaciones financieras y gesti n macroeconmica. b) Los intereses sociales afectados positiva o negativamente por las negociaciones intergubernamentales. Los contactos y las consultas con sectores empresarios locales se volvieron decisivos para los entendimientos entre los pases de la regin a partir del fin de la liberalizacin comercial automtica. c) Los gobiernos estaduales/provinciales de regiones beneficiadas o perjudicadas por el avance del proceso de integracin. Se destacan dos tipos de provincias, las que se encuentran en regiones fronterizas y aqullas con producciones ms afectadas por la asociacin intrarregional. Para atender esta problemtica se cre un grupo que rene seis provincias argentinas que conforman la Comisin Regional de Comercio Exterior del Nordeste Argentino (CRECENEA: Chaco, Corrientes, Entre Ros, Formosa, Misiones y Santa Fe) y cuatro estados brasileos que conforman el Consejo de Desenvolvimento do Sul (CODESUL: Mato Grosso, Paran, Rio Grande do Sul y Santa

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Catarina) para profundizar los vnculos entre ambas regiones. En el caso de Brasil, las provincias que comparten fronteras con los socios del Mercosur son justamente las que ms han sufrido el impacto del proceso de integracin.

3.1.2. El empresariado

l segmento empresario representa los intereses de los grupos econmicos de mayor peso o de las empresas transnacionales que operan en la subregin. Al abandonar posiciones defensivas motivadas por polticas proteccionistas, este segmento se mostr interesado en la ampliacin de redes transfronterizas que le permitieran combinar el impacto de las polticas de estabilizacin con acuerdos preferenciales de comercio. En este campo, se debe diferenciar la actuacin de las empresas transnacionales, los grandes grupos nacionales, y los medianos y pequeos productores. El primer segmento goza de un alto grado de autonoma, y ha adoptado estrategias de regionalizacin que podran implementarse en forma independiente respecto del proceso de integracin regional. El segundo grupo representa la mayor fuente de presin en las negociaciones intergubernamentales y ha buscado una estrategia que equilibre el impacto de los procesos de reforma interna con las oportunidades generadas por un mercado ampliado. Las estrategias y las alianzas empresariales en el caso de ambos sectores poseen cierto grado de autonoma frente al proceso de negociacin intergubernamental. El inters de las medianas y pequeas empresas (PYMES) por los procesos de integracin subregional, est en gran medida determinado por su capacidad de vinculacin con los segmentos mencionados. La principal fuente de oportunidades para estas empresas reside en el proceso de tercerizacin impulsado por las industrias de gran tamao -nacionales e internacionales- que abre espacios para los llamados nichos de especializacin intraindustrial.

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A partir de los aos Entre las decisiones adoptadas en la reunin de Ouro Preto a 90 se produjo un importanfines de 1994, se destaca la te incremento en las vinculacreacin de un Foro Consultivo ciones interempresarias Econmico Social, cuya mediante los acuerdos de disprincipal funcin es dar mayor tribucin, la formacin de organicidad y sentido regional tradings o el montaje de fira los intereses empresariales. mas de representacin. Tambin creci el flujo de inversiones transfronterizas estimulado por las privatizaciones que tuvieron lugar en toda la subregin. Este fenmeno constituye un proceso con notables desigualdades en los niveles nacional y subregional, debido a las asimetras subregionales o a las diferencias de recursos econmicos y polticos de que disponen las empresas. Estas desigualdades resultan de los tamaos diferentes de los mercados internos y del apoyo otorgado por los gobiernos nacionales. Entre las decisiones adoptadas en la reunin de Ouro Preto a fines de 1994, se destaca la creacin de un Foro Consultivo Econmico Social, cuya principal funcin es dar mayor organicidad y sentido regional a los intereses empresariales. Sin embargo, hasta el presente los avances en esta direccin han sido mnimos, observndose una clara preferencia por priorizar los canales informales de presin o las prcticas lobbystas ya desarrolladas a nivel nacional. De todas formas, se observa una influencia notable de los sectores empresarios sobre el proceso negociador, particularmente en los campos automotriz, electrnico, de productos qumicos y metalrgicos.

3.1.3. Las dirigencias polticas

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a voluntad presidencial se ha transformado en un propulsor poltico central de las negociaciones del Mercosur. El inters de los gobernantes mercosure os por la continuidad y la profundizacin del proceso asociativo procura conjugar liderazgo personal, sentido de oportunidad econmica y necesidad de pro-

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yeccin internacional. La volunLa voluntad presidencial se ha transformado en un tad presidencial fue un elemenpropulsor poltico central de to importante tanto para las negociaciones del fortalecer el proceso como Mercosur. El inters de los para establecer sus lmites. El gobernantes mercosureos hecho de que esta voluntad no por la continuidad y la est identificada con prograprofundizacin del proceso mas partidarios ha favorecido asociativo procura conjugar liderazgo personal, sentido su continuidad de un gobierno de oportunidad econmica y a otro. En realidad, el tema de necesidad de proyeccin la integracin regional ha sido internacional. el punto de menor divergencia nacional entre los gobiernos de la subregin. Desde la firma del Tratado de Asuncin, el cambio de presidentes y de partidos gobernantes no tuvo mayor impacto sobre el proceso de integracin subregional. En la mayora de los pases del rea, ste no fue tema de politizacin interna. La creacin del Mercosur coincidi con los cambios de gobierno en la Argentina, Brasil y Uruguay, y represent un viraje importante en cuanto a la estrategias de integracin adoptadas. Este viraje estuvo vinculado con nuevas premisas de poltica econmica, comprometidas en mayor o menor grado con proyectos neoliberales.

3.2. Actores de segundo nivel

l segundo nivel de actores -partidos polticos, organizaciones sindicales, pequeos y medianos empresarios, y segmentos tcnico-acadmicos- ha tenido un papel secundario respecto de los procesos de democratizacin experimentados por los pases de la subregin y las limitaciones institucionales del Mercosur. A pesar de que en todos los casos se observa la vigencia de regmenes polticos democrticos, la capacidad de organizacin de los intereses de estos actores es insuficiente para asegurar su influencia sobre el formato y el

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contenido del Mercosur. En otras palabras, la vinculacin entre la profundizacin de la democracia y de la regionalizacin carece an de adecuados canales institucionales y de organizacin poltica. En ese sentido son bien contrastantes las experiencias de las sociedades industriales europeas y las que se observan en los pases del Mercosur. Es notablemente ms significativa la influencia ejercida por estos actores en el actual proceso comunitario europeo e incluso en Estados Unidos y Canad, donde el grado de institucionalizacin del NAFTA es limitado. En la Unin Europea, las redes interpartidarias cumplieron un papel decisivo para la ampliacin de las funciones del Parlamento Europeo despus del Acta nica Europea, y las vinculaciones intersindicales desempearon un papel crucial en la conduccin de la agenda social comunitaria. En el caso del NAFTA, los sindicatos y las organizaciones no gubernamentales norteamericanas se transformaron en actores protagnicos en la definicin de pautas de negociacin intergubernamentales, especialmente durante la segunda etapa, cuando se negoci un acuerdo complementario sobre temas laborales. Ms recientemente, estas organizaciones extendieron su influencia a las negociaciones del ALCA. A continuacin se examinar brevemente el tipo de actuacin de estos sectores en el Mercosur.

3.2.1. Los partidos polticos

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a participacin de los partidos polticos en el Mercosur ha sido marginal. El Tratado de Asuncin contempl en su Artculo 24 la creacin de una Comisin Interparlamentaria, sin atribuirle una funcin especfica. Una vez constituida, la propia comisin determin que sus atribuciones seran de carcter consultivo, deliberativo y de formulacin de propuestas. De hecho, sus vnculos con los rganos tcnicos del Mercosur han sido informales e inconstantes, motivando que la movilizacin parlamentaria en torno de la agenda de integracin sea limitada o desarticulada.

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Contrariamente a lo que se observa en la experiencia europea, los partidos polticos de los pases del Mercosur no cuentan con redes interpartidarias en la subregin. Tampoco existe una afinidad ideolgica o programtica que estimule este tipo de interaccin: cada pas tiene una estructura partidista propia y sus programas no encuentran correspondencia poltico-ideolgica en los otros pases, lo que explica la dificultad para crear una trama de intereses y posiciones comunes que vayan ms all de la defensa de la democracia. Al mismo tiempo, la ausencia de participacin de las mltiples entidades polticas, particularmente de los parlamentos, afecta a la inclusin del Mercosur en la agenda ciudadana de las democracias de la subregin. En el mbito poltico interno, la participacin de la Argentina en el Mercosur es un proyecto bipartidista y ste ha sido, de hecho, el principal punto de continuidad entre las polticas exteriores de los gobiernos radical y justicialista. Entre tanto, la preocupacin del Congreso por el tema de la integracin ha sido fragmentada y dispersa, inclusive en momentos de tensin y politizacin de las negociaciones subregionales. En Brasil, el inters por el Mercosur se concentra en los representantes de los estados del sur del pas, preocupados casi siempre por los costos de este proceso para los agricultores del rea. Tambin se observa inquietud en sus sectores nacionalistas, particularmente en los partidos de izquierda, que perciben la vinculacin con la Argentina como una forma de profundizar la influencia de recetas neoliberales sobre las polticas locales. En el caso uruguayo, la movilizacin parlamentaria frente al Mercosur fue mayor en la etapa inicial, cuando el gobierno busc asegurar un amplio apoyo interno a su decisin de adherir al Tratado de Asuncin. En cambio, en Paraguay, la clase poltica -y en especial los sectores ms duros del partido gobernante- constituye uno de los focos de cuestionamiento a la participacin del pas en el Mercosur.

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3.2.2. Los pequeos y medianos empresarios

l Programa de Liberacin Comercial del Acta de Buenos Aires y el Tratado de Asuncin, que impusieron nuevas reglas al comercio intrarregional, obligaron a que las PYMES desarrollaran nuevas estrategias con el fin de mejorar la competitividad y el acceso a los mercados de la regin. No obstante, tratndose de unas 3,5 millones de unidades cuando se incluyen las microempresas (ms del 70% se concentra en Brasil), este sector productivo no tiene suficiente peso como para reclamar programas de apoyo que le permitan enfrentar las nuevas condiciones competitivas impuestas por el Mercosur. Para estas empresas se torn vital encarar los procesos de reconversin, cambios de gestin, actualizacin tecnolgica, bsqueda de socios y de formas de acceder a nuevos mercados, dentro y fuera del Mercosur. En este contexto, la obtencin de apoyos pblicos para reducir los costos de produccin y mejorar las condiciones de financiacin e inversin ha sido crucial. Pero las limitaciones impuestas por las polticas nacionales para lograr este tipo de apoyo, la inestabilidad macroeconmica y los ajustes impuestos por las nuevas estrategias productivas de las empresas transnacionales incrementaron aun ms la vulnerabilidad de las PYMES. En el mbito del Mercosur, los mecanismos institucionales y las fuentes de apoyo pblico en Brasil, aunque insatisfactorias desde el punto de vista local, han sido superiores a las que ofrecen sus socios para lidiar con este tipo de adversidades. En general, las PYMES argentinas y uruguayas encuentran dificultades para mantener un nivel competitivo frente a sus pares brasileas, por lo que las reacciones generadas por el abandono de una estrategia industrialista en el contexto de una asociacin econmica con Brasil, se ven agravadas por la ausencia de convergencias entre las polticas pblicas de estos pases.

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3.2.3. Las organizaciones laborales

l riesgo de que el proceso de integracin reduzca los puestos de trabajo, genere nuevas prcticas de dumping social e incremente aun ms el desempleo, constituye la principal inquietud de los lderes sindicales de la subregin. La preocupacin dominante en este caso pas a ser la articulacin entre el Mercosur y el proceso de internacionalizacin de los mercados, en el cual la reduccin de los costos de produccin, incluyendo la mano de obra, se torn una condicin necesaria para mejorar la competitividad local. En este contexto, la defensa del empleo constituye una prioridad de la agenda sindical del Mercosur. A pesar de que, en cada caso, la actuacin de las organizaciones gremiales est sujeta a diferentes contextos polticos, se busc la elaboracin de una agenda laboral comn. El primer paso fue la homogeneizacin de los compromisos internacionales de los cuatro pases, en especial la adhesin a los convenios de la OIT. En segundo lugar, se iniciaron negociaciones para la redaccin de una Carta de los Derechos Fundamentales del Mercosur, con el objeto de crear un instrumento bsico para la construccin de un sistema laboral integrado con la definicin de normas y mecanismos de control para la proteccin laboral y social en la subregin. La Argentina propuso medidas compensatorias para el pas afectado por situaciones de dumping social, en tanto que Brasil, manteniendo la misma posicin que defiende en la OMC, se mostr contrario al empleo de medidas de control supranacional para el tratamiento de temas laborales. Respecto de la circulacin de mano de obra, tanto la Argentina como Uruguay no pudieron contar con el apoyo paraguayo y brasileo para incluir algunas restricciones que impidiesen una liberalizacin plena. En el mbito del denominado Subgrupo N 11, dedicado a los temas laborales, la agenda se concentr en temas como la permanencia y residencia del trabajador, el reconocimiento de ttulos profesionales, las condiciones de seguridad en el trabajo y la armonizacin de las legislaciones laborales. La comisin de Empleo y de Formacin

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Profesional se convirti en una de las comisiones ms activas dentro de aquel subgrupo. En el mbito de las organizaciones sindicales regionales, el proceso del Mercosur fue particularmente importante para ampliar el activismo y la representatividad de la Coordinacin de las Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) creada en 1986 (que tambin incluye a Chile). No obstante, para los lderes sindicales argentinos, el Mercosur constituye ms una fuente de preocupacin que de movilizacin. Se teme que las dificultades para competir con productos brasileos profundicen polticas de flexibilizacin laboral, as como tambin que la libre circulacin de mano de obra abra las puertas para un aluvin migratorio que incremente aun ms las tasas de desempleo en la Argentina. El hecho de que el sindicalismo argentino atraviese un perodo de fragmentacin y desmovilizacin reduce su capacidad de presin sobre el proceso de integracin y conduce a una actuacin de bajo perfil. En Brasil, el Mercosur ha generado una creciente movilizacin del sector sindical, tanto en funcin de sus potenciales consecuencias sobre el mercado de trabajo como por la percepcin de que este proceso podr a transformarse en un instrumento de proyecci n subregional de los modelos polticos de organizacin laboral de este pas. La actuacin del sindicalismo brasileo en el Mercosur, en particular de la Confederacin nica de Trabajadores (CUT), se debe principalmente al inters de evitar una expansin de las poltiEn Brasil, el Mercosur ha cas de liberalizaci n del generado una creciente movilizacin del sector mercado de trabajo. Tambin sindical, tanto en funcin de se cre una vinculacin ensus potenciales consecuencias tre la agenda social del sobre el mercado de trabajo Mercosur y del ALCA, lo que como por la percepcin de que profundiz las posturas deeste proceso podra fensivas de las organizaciotransformarse en un nes gremiales brasileas y instrumento de proyeccin acerc sus posiciones a las subregional de los modelos polticos de organizacin de los sectores empresarios. laboral de este pas. As los sectores sindicales ten-

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Tambin se cre una dieron a posicionarse de forvinculacin entre la agenda ma alineada con los respectisocial del Mercosur y del vos grupos empresariales, ALCA, lo que profundiz las revelando una mayor tendenposturas defensivas de las cia a generar coaliciones organizaciones gremiales pluriclasistas nacionales que a brasileas y acerc sus articular redes intrarregionales. posiciones a las de los Cabe mencionar aqu que este sectores empresarios. tipo de coalicin coincide en Brasil con la gradual reactivacin de polticas neoproteccionistas. Las centrales sindicales de los pases del Mercosur estn preocupadas por las polticas adoptadas por las empresas multinacionales, las que, por operar con estrategias productivas regionales, podran llegar a ignorar las especificidades nacionales y sectoriales en las negociaciones salariales. En este contexto, se torna aun ms difcil la opcin entre estrategias centralizadas o descentralizadas de negociaciones en el Mercosur. El primer tipo corresponde a un sindicalismo que opera con sistemas monopolistas, mientras se observa que en todo el mundo los modelos descentralizados son ms exitosos en sus negociaciones. Sin embargo, la descentralizacin profundiza una fragmentacin de la accin sindical, tornando ms difcil la construccin de una accin poltica con mayor influencia decisoria sobre el Mercosur.

3.2.4. El segmento tcnico-acadmico

lo largo de sus primeros diez aos de vida, el Mercosur ha movilizado en forma expansiva a los sectores intelectuales y tcnicos en sus pases miembros. Tanto en las universidadesespecialmente en la Argentina y Brasil-, como en los mbitos de investigacin y de cursos de posgrado, ha surgido un pensamiento crtico ms condicionado por las agendas nacionales que por una perspectiva regional. Al mismo tiempo, el Mercosur estimul un mayor inters por el conocimiento de las realidades pasadas y presen-

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tes de los pases miembros generando nuevas redes de interaccin acadmica, particularmente en el campo de las ciencias sociales y humanas. En el mbito tcnico, el Instituto para la Integracin de Amrica latina (INTAL) vinculado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID)es el principal espacio de produccin de estudios de seguimiento y evaluacin del proceso asociativo. Desde el exterior, los pases e instituciones de Europa se tornaron la principal fuente de apoyo para la realizacin de encuentros y estudios sobre el Mercosur. De esta forma se cre una oportunidad para la proyeccin de la experiencia comunitaria europea en la etapa ms importante de su consolidacin. Al lado de los espacios relativamente cerrados de debate y produccin de conocimiento manejados por acadmicos y tcnicos, se observa una intensa utilizacin, por parte de estos mismos, de los medios de comunicacin para abordar temas relacionados con la integracin regional. De hecho, las posiciones contrarias y favorables de todos los actores mencionados se han transformado en un instrumento de movilizacin de la opinin pblica en todos los pases del Mercosur.

4. LOS PUNTOS DE POLITIZACIN

a profundizacin de la agenda del Mercosur ampli el espacio de controversia dentro y entre sus pases miembros. Tanto soluciones tcnicas como decisiones estratgicas tienden a politizarse en funcin de la multiplicidad de actores e intereses involucrados en el proceso asociativo. La politizacin ocurre todas las veces que se manifiestan intereses diferentes sobre los contenidos de esta agenda. Incluso el aumento de los puntos de convergencia en el mbito tcnico-burocrtico no impide el surgimiento de nuevas diferencias. La politizacin generada en el Cono Sur por la integracin regional comprende viejas y nuevas cuestiones en las que se superponen intereses nacionales y estrategias comunes.

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El proceso est muy sesgado por las diferencias entre sus dos principales socios, que son explcitas. De hecho, la dicotoma amistad/rivalidad entre la Argentina y Brasil tiene un peso absoluto sobre el metabolismo poltico del Mercosur. La rivalidad argentino-brasilea es alimentada por la memoria del pasado y una desconfianza crnica que emerge cclicamente por reacciones de uno u otro lado, generadas por medidas unilaterales, sea en el campo del comercio exterior, de las polticas macroeconmicas o de la poltica internacional. Las discrepancias causadas terminan exacerbando sentimientos y percepciones negativas que extrapolan las razones mencionadas. En contrapartida, la superacin de las diferencias, adems de permitir la negociacin favorable de temas especficos, es generadora de expectativas optimistas definitivas sobre el futuro del Mercosur. En una breve clasificacin de los temas de politizacin se pueden identificar cuatro universos que generan controversias entre y dentro de los pases de la subregin: el primero est ligado al universo de la economa poltica internacional, el segundo a la ecoEl proceso est muy sesgado nom a pol tica interna, el por las diferencias entre sus tercero a la poltica exterior dos principales socios, que son explcitas. De hecho, la y de seguridad internacional, dicotom a amistad/rivalidad y el cuarto a las opciones de entre la Argentina y Brasil institucionalizacin del protiene un peso absoluto sobre ceso asociativo. En cada teel metabolismo poltico del m tica, las controversias Mercosur. La rivalidad provienen del impacto difeargentino-brasilea es alimentada por la memoria renciado de la integracin del pasado y una subregional sobre cada Esdesconfianza crnica que tado miembro. emerge cclicamente por Las controversias en reacciones de uno u otro lado, el campo de la economa generadas por medidas poltica internacional se cenunilaterales, sea en el campo tran en el tipo de estrategia del comercio exterior, de las ms adecuado para enfrenpolticas macroeconmicas o de la poltica internacional. tar los desafos y las oportu-

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nidades que provienen del Al tiempo que la concepcin medio econmico externo. La del Mercosur como una compatibilizacin de legislaexperiencia de regionalismo abierto se tornaba una ciones nacionales con las manera de emitir una seal nuevas reglas de funcionapositiva para la comunidad miento del sistema de comereconmica internacional, la cio internacional y la convivencia de diferentes vinculacin positiva con los sistemas de economa de espacios econmicos regiomercado cre un nuevo tipo nales constituyen una preocude tensin dentro del Mercosur. pacin compartida por todos los estados miembros del Mercosur. No obstante, coexisten diferentes tipos de estrategias econmicas externas, condiciones desiguales de competencia empresarial, afinidades poltico-culturales diversas y recursos institucionales de diferente escala. Al tiempo que la concepcin del Mercosur como una experiencia de regionalismo abierto se tornaba una manera de emitir una seal positiva para la comunidad econmica internacional, la convivencia de diferentes sistemas de economa de mercado cre un nuevo tipo de tensin dentro del Mercosur. En este contexto se producen los debates sobre la estrategia internacional del Mercosur. Desde su fase constitutiva, la principal controversia gir en torno de la percepcin de que la profundizacin del proceso subregional y sus vinculaciones con Estados Unidos representan opciones excluyentes. Se desarroll entonces un debate sobre los costos y los beneficios de aceptar un patrn NAFTA de negociacin con el gobierno norteamericano. Este debate fue superado a partir de los avances de las negociaciones del ALCA, cuando se cre una agenda de entendimientos comerciales hemisfrica. Otros temas controvertidos fueron el sentido prioritario o no de un Acuerdo de Libre Comercio Sudamericano para fortalecer la integracin subregional y el tipo de vinculacin a establecerse entre Chile y el Mercosur. De hecho el proceso del ALCA es, claramente, el factor m s poderoso para definir la expectativa de vida del Mercosur. Bene-

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ficiado por las ambig edades De hecho el proceso del de la sociedad pol tica norteALCA es, claramente, el americana en relacin a la amfactor ms poderoso para definir la expectativa de p l i a c i n d e l N A F TA , e l vida del Mercosur. Mercosur pudo atravesar hasta el presente sus crisis de crecimiento sin mayores presiones externas. No obstante, las diferencias intra Mercosur sobre el tema no disminuyeron y la proyecci n de los intereses pol ticos y econ micos de Estados Unidos favorables a la amplia liberalizaci n comercial en el hemisferio, podr n llevar a una politizaci n desfavorable a la consolidaci n del Mercosur como una uni n aduanera. Los temas de la politizacin en el campo de la economa poltica interna involucran cuestiones econmicas y sociales. En este caso la discusin reside en los costos y los beneficios generados por los procesos asociativos en cada pas. En la Argentina, este debate se superpone a las reacciones producidas por el amplio programa de estabilizacin y liberalizacin econmica puesto en marcha desde principios de los aos 90. La preocupacin central es la diferencia de ritmo y la extensin de la poltica de estabilizacin adoptada en Brasil y los riesgos de que, en el contexto de una vinculacin asimtrica, la continuidad de la poltica industrialista brasilea profundice la vulnerabilidad econmica argentina. Dos macrocuestiones se presentan en este debate: una se vincula con el mbito de la produccin y la otra con el del trabajo. En ambas, la problemtica remite al papel del Estado y a su proyeccin institucional sobre el mercado en el marco de un proceso de integracin regional. En este sentido se plantea la necesidad de compromisos amplios por parte de los gobiernos con los intereses industriales locales y la prioridad o no de que se mantengan iniciativas de proteccin que pudieran interferir en negociaciones interestatales ya consumadas. Si bien el surgimiento de la cuestin social en el proceso de integracin regional se relaciona con el nivel y el tipo de asimetras econmicas entre los Estados miembros, est tambin determinado por realidades previas o que se producen en forma concomitante. Por

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lo tanto, desde el punto de vista poltico, la falta de medidas que amplen los instrumentos de regulacin y proteccin al trabajo juntamente con la vigencia de polticas de flexibilizacin laboral, podrn profundizar la politizacin antiintegracionista en el mbito sindical del Mercosur. Dos problemticas emergen en el caso de la politizacin respecto de la poltica exterior y de la seguridad internacional. La primera se refiere al grado de coordinacin necesaria entre estas polticas y el proceso de interdependencia econmica, y la segunda al impacto per se de este proceso sobre las condiciones de seguridad de los estados miembros del Mercosur. Se trata de establecer una forma de vinculacin entre las relaciones econmico-comerciales, la poltica internacional y de seguridad regional y su proyeccin sobre las relaciones interestatales. Las controversias generadas involucran nuevas y viejas cuestiones de las agendas intrarregionales estimulando una confrontacin entre visiones, las que privilegian polticas exteriores y de defensa de carcter autonomista, y aquellas que defienden la necesidad de convergencias en un marco de seguridad cooperativa. Este tipo de diferencias entre los socios del Mercosur, especialmente entre la Argentina y Brasil, ya fueron analizadas en la Unidad anterior. La literatura sobre cooperacin internacional destaca que es ms fcil identificar intereses comunes en el campo econmico que en las reas de poltica exterior y de seguridad internacional. Para llegar a esta etapa se necesita un proceso de maduracin histrica que todava no se ha alcanzado en el Mercosur. En este contexto, el surgimiento de controversias sobre opciones diferentes de poltica internacional puede precipitar crisis innecesarias y desviar la atencin de los temas que realmente importan en un proceso de integracin regional. Las diversas posiciones adoptadas en torno del formato institucional del Mercosur responden a distintas interpretaciones sobre la mejor forma de asegurar la continuidad del proceso de integracin subregional. El principal punto en cuestin se refiere a la estructura institucional ms indicada para el proceso asociativo, especialmente a partir de su consolidacin como una unin aduanera.

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Por tratarse esencialmente de un proceso intergubernamental, este debate refleja la defensa de los intereses nacionales proyectados sobre el mismo. Se ha establecido en este caso una vinculacin entre el grado de institucionalizacin y el propio xito del proceso de integracin. El debate sobre el modelo institucional del Mercosur ha comprendido tres aspectos especficos: su formato administrativo, sus recursos jurdicos y su sistema decisorio. Se contraponen aqu dos frmulas: el institucionalismo intergubernamental y el institucionalismo supranacional. La primera opcin implica un avance ms lento y cauteloso del proceso de integracin, en tanto que la segunda implica un avance ms rpido. El institucionalismo intergubernamental procura preservar a los gobiernos como actores protagnicos exclusivos, sobre la base de un sistema decisorio que opera por consenso a partir de un mnimo denominador comn y una expansin controlada de la agenda oficial del Mercosur. El institucionalismo supranacional, por su parte, presupone una activa participacin de grupos de inters transnacionales, la creacin de una burocracia propia, la adopcin progresiva de un sistema de votacin calificada que privilegie los intereses comunes de los Estados miembros y la consolidacin del proceso de integracin activado por una lgica expansiva. En lo que concierne a la cuestin jurdica, el principal debate se refiere al tema de la solucin de controversias en el Mercosur. Las posiciones oscilan entre las que consideran dicho mecanismo excesivamente complejo, razn por la cual no es utilizado, y otras que defienden la creacin de una instancia judicial ms slida. Esta controversia est fuertemente influenciada por la estructura asimtrica del Mercosur. La adopcin de una frmula supranacional es defendida por los Estados menores, en tanto que los socios mayores -y particularmente Brasil- han sido ms favorables a mantener el modelo intergubernamental, considerado como un institucionalismo light. La tendencia verificada es que, mientras los pases pequeos puedan ser compensados con pagos laterales, los grandes ejercern un poder de veto de facto asegurando la convergencia sobre

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un mnimo denominador comn. En el caso del Mercosur esta dinmica ha sido liderada por Brasil y la Argentina, entre los cuales el principio de reciprocidad -especfica o difusa- constituye una regla implcita. La politizacin generada por la cuestin institucional tiene lugar entre y dentro de los pases miembros. En todos los pases de la subregin, los actores de segundo nivel tienden a defender la creacin de una estructura supranacional para el Mercosur. Esta solucin es percibida como un medio para ampliar el poder de presin e influencia de los diferentes segmentos sociales y econmicos afectados por el proceso de integracin subregional.

5. LAS PERSPECTIVAS POLTICAS DEL MERCOSUR a continuidad del Mercosur estar condicionada por su capacidad de convivencia con dos dilemas estructurales, uno econmico y otro poltico. Ambos corresponden a fuentes de tensin permanentes para el proceso asociativo. El primero est constituido por la superposicin entre las asimetras y las estrategias productivas de sus pases miembros. El segundo, por la dicotoma entre poder y responsabilidad. La tensin entre asimetra y estrategia productiva es producida por las diferencias generadas entre la estructura postsustitutiva, que viene consolidndose en la Argentina, y la reactivacin de una estrategia industrialista del lado brasileo. Esta diferencia en el contexto de las asimetras, que siempre estuvieron presentes en la vinculacin entre los dos pases, adems de dificultar la integracin de sus econom as, abre un espacio para presiones internas y externas que rpidamente ganan el perfil de politizaciones negativas. En trminos concretos, Brasil conserv y moderniz sectores productivos pesados, como el automotriz, el qumico, el de bienes de capital y el de informtica. Para la Argentina, las ventajas comparativas se concentran en la industria alimenticia y en el sector energtico. Al mismo tiempo, en el

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mbito argentino existe an la expectativa, por parte de los llamados economistas heterodoxos, de que el Mercosur -especialmente el mercado brasileo- produzca una inyeccin industrialista en el pas. Para los menos comprometidos con el pasado industrial, el Mercosur debera ser esencialmente una plataforma para fomentar tasas positivas de crecimiento econmico. El segundo dilema mencionado est vinculado con las lgicas de poder que coexisten en el Mercosur. Los desequilibrios entre la instancia bilateral Argentina-Brasil y los dems socios, cre un espacio para el ejercicio de un poder de veto de hecho, que apart a los miembros menores de los espacios decisorios del proceso asociativo. Esta dinmica se volvi una fuente de tensin que exigir una mayor adecuacin y flexibilidad. Para que el peso diferenciado de los socios del Mercosur no constituya una fuente de problemas, es necesario que la negociacin establezca un puente entre el poder y la responsabilidad. Una dificultad de naturaleza semejante se manifiesta en el interior de la articulacin argentino-brasilea. La posicin econmica dominante de Brasil abre un espacio natural para el ejercicio de un liderazgo hegemnico, incompatible con la propuesta de una alianza estratgica. El punto de equilibrio entre la negacin de un proyecto hegemnico y la aceptacin recproca de la responsabilidad por el liderazgo, constituye el punto poltico ms sensible de la El Mercosur, ms que un relacin Argentina-Brasil. La nuevo atributo de poder para posicin lder de Brasil comBrasil, deber constituir una prende obligaciones y benefuente de legitimacin de su ficios, y su aceptacin no presencia en la sociedad podr darse sobre la base de internacional. Para la din micas coercitivas. Su Argentina, el proceso fuerza motriz deber ser la asociativo constituye una fuente de renovacin de sus reciprocidad y la plena conaspiraciones externas, que no viccin en el inters comn. excluyan la preservacin de El Mercosur, ms que su identidad. un nuevo atributo de poder

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para Brasil, deber constituir una fuente de legitimacin de su presencia en la sociedad internacional. Para la Argentina, el proceso asociativo constituye una fuente de renovacin de sus aspiraciones externas, que no excluyan la preservacin de su identidad. Al mismo tiempo, es el nico espacio de actuacin en el cual ambos pases pueden enfrentar los nuevos condicionamientos mundiales que conducen a la erosin de la autonoma. La solucin de este dilema para la Argentina pone en cuestin una serie de aspectos que tienen que ver con su identidad internacional, la superacin de herencias mal resueltas y la capacidad de direccionamiento adecuado de sus intereses. stos son los temas de la prxima Unidad.

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ANEXO
LAS INSTITUCIONES DEL MERCOSUR

Durante el perodo de transicin, el Tratado de Asuncin estableci los siguientes rganos para la formacin del MERCOSUR: el Consejo del Mercado Comn, el Grupo del Mercado Comn, la Comisin Parlamentaria Conjunta, y la Secretara Administrativa del MERCOSUR. Mediante el Protocolo de Ouro Preto se crearon: la Comisin de Comercio del MERCOSUR, y el Foro Consultivo Econmico Social.

Pasamos a precisar sucintamente el mbito de cada uno de estos rganos. 1. El Consejo del Mercado Comn (CMC) es el rgano superior en la estructura decisoria y el responsable de la conduccin poltica. Se constituye, por ello, en el guardin del Tratado de Asuncin, de los Protocolos y Acuerdos celebrados en su marco, y determina las polticas fundamentales para conformar el mercado comn. Est compuesto por los Ministros de Relaciones Exteriores y los Ministros de Economa de los respectivos Estados. Puede reunirse las veces que lo estime oportuno y por lo menos una vez al ao lo har con la participacin de los Presidentes de los Estados que conforman el grupo. Asimismo, qued establecido un sistema de rotacin para la

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presidencia del CMC por orden alfabtico y por un perodo de seis meses. Las reuniones son coordinadas por los Cancilleres y pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial. Las decisiones del CMC se toman por consenso y con la presencia de todos los Estados parte. 2. El Grupo del Mercado Comn (GMC) es el rgano ejecutivo del MERCOSUR. Est integrado por 32 tcnicos a razn de ocho por pas (cuatro miembros permanentes y cuatro alternos que representan a los siguientes organismos: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Economa o equivalentes -reas de Industria y Comercio Exterior- y Banco Central). El GMC es coordinado en cada pas por su Ministerio de RR.EE. o equivalente. Es un rgano con facultad de iniciativa y tiene entre otras las funciones de velar por el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo y elevar propuestas al CMC. Tambin el GMC podr constituir los Subgrupos Tcnicos de Trabajo (SGT) que sean necesarios para el cumplimiento de sus objetivos. La mayora de los SGT se formaron de acuerdo con los trminos del Acta de Buenos Aires de junio de 1990 y comenzaron a trabajar en la segunda mitad de dicho ao. Al firmarse el Tratado de Asuncin, se ratific la metodologa y se integraron a los SGT los representantes del Paraguay y Uruguay. Inicialmente se crearon diez SGT y luego se agreg el nmero once. Los once subgrupos de trabajo durante el perodo de transicin fueron: - SGT 1 : Asuntos Comerciales, - SGT 2 : Asuntos Aduaneros, - SGT 3 : Normas Tcnicas, - SGT 4 : Poltica Fiscal Monetaria, - SGT 5 : Transporte Terrestre, - SGT 6 : Transporte Martimo, - SGT 7 : Poltica Industrial y Tecnolgica, - SGT 8 : Poltica Agrcola, - SGT 9 : Poltica Energtica,

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- SGT 10: Coordinacin de Polticas Macroeconmicas, y - SGT 11 : Relaciones Laborales. Actualmente los grupos de trabajo son los siguientes: - SGT 1: Comunicaciones, - SGT 2: Minera, - SGT 3: Reglamentos Tcnicos, - SGT 4: Asuntos Financieros, - SGT 5: Transporte e Infraestructura, - SGT 6: Medio Ambiente, - SGT 7: Industria, - SGT 8: Agricultura, - SGT 9: Energa, y - SGT 10: Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social. El GMC define los alcances y los objetivos de los SGT y determina los temas tratados por cada uno de ellos. Los SGT funcionan, acuerdan y presentan los resultados obtenidos al GMC el cual, como rgano ejecutivo, resuelve y/o eleva los temas que as lo requieran para ser tratados en las reuniones del CMC del Mercosur. Tambin se acord que la mayor parte de las reuniones de los SGT se realicen en la sede permanente de Montevideo. El GMC cuenta con el apoyo de Reuniones de Ministros (p.ej., Ministros de Trabajo, de Educacin, de Justicia, de Agricultura, etc.) y de Reuniones Especializadas (p.ej., de Secretarios de Turismo, de Ciencia y Tecnologa, de Cultura, de Medio Ambiente, etc.). 3. La Comisin de Comercio del MERCOSUR (CCM) fue creada con el fin de administrar y velar por la aplicacin del Arancel Externo Comn (AEC) y de los dems instrumentos de poltica comercial (las prcticas desleales de comercio, las restricciones no arancelarias, el rgimen de origen, la defensa del consumidor y de la competencia, las zonas francas, los regmenes auto-

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motriz, textil y azucarero, etc.). La CCM est subordinada jerrquicamente al GMC y se rene obligatoriamente al menos dos veces por mes. Tiene facultad frente a disputas comerciales y se pronuncia mediante directivas que son obligatorias para los Estados miembros. Est integrada por diez comits tcnicos. 4. El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES) es un rgano que representa a los sectores econmicos y sociales; precisamente por ello, tiene funciones consultivas y se pronuncia mediante recomendaciones al GMC. A pesar de lo previsto en el Protocolo de Ouro Preto comenz a funcionar a partir de 1996. La Secretara Administrativa tiene sede en Montevideo y sus funciones principales son: a) organizar y difundir la documentacin del MERCOSUR; b) funcionar como centro de comunicaciones para el intercambio de informacin y verificar el cumplimiento de plazos y compromisos asumidos en el marco de los distintos SGT; c) facilitar el contacto directo entre las autoridades del GMC; y d) organizar los aspectos logsticos de las reuniones a realizarse en el marco del GMC. La Comisin Parlamentaria Conjunta, establecida en el Cap VII, Art.24 del Tratado de Asuncin, se constituy en Montevideo en diciembre de 1991 y cumple las funciones de estudiar los proyectos de acuerdos especficos negociados por los Estados parte antes del envo a cada Poder Legislativo para su tratamiento, y de transmitir sus recomendaciones a los Poderes Ejecutivos. Por otro lado, los negociadores de cada Estado deben mantener informados a sus respectivos Congresos sobre la evolucin del Programa Mercosur.

5.

6.

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AUTOEVALUACIN

1. A qu se denomina segunda ola de integracin regional y en qu se diferencia de la primera ola? 2. Qu peso y rol tienen los actores sociales en el proceso de integracin del MERCOSUR? 3. Cul es el que juegan las diplomacias presidenciales en la constitucin y preservacin del MERCOSUR? 4. Qu desafos plantea el ALCA al futuro del MERCOSUR? 5. Qu importancia reviste la continuidad del MERCOSUR para Brasil y la Argentina?

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UNIDAD 7
LA INSERCIN INTERNACIONAL DE LA ARGENTINA

1. INTRODUCCIN as trasformaciones producidas en el orden poltico y econmico mundial siempre afectaron de manera importante y, con frecuencia decisiva, a la Argentina, por su posicin perifrica en el sistema internacional. La divisin internacional del trabajo establecida durante la hegemona britnica, posibilit al pas un modo de insercin externa que fue perdiendo sustento a medida que declinaba el poder de Gran Bretaa y el mundo se diriga hacia una guerra que pondra fin a la paz de los cien aos. La Primera Guerra Mundial y la gran depresin de 1930 desnudaron las vulnerabilidades del modelo agroexportador y abrieron un intenso debate sobre el nuevo lugar que la Argentina debera ocupar en el sistema internacional. La posicin de privilegio que haba tenido Europa fue disputada por otras dos relaciones - Estados Unidos y Amrica latina- que no siempre se presentaron como excluyentes. Por cierto, la evolucin de la poltica argentina tuvo un impulso tambin significativo en la accin internacional del pas en esos aos. Luego de la Segunda Guerra Mundial, la ArgentiLa Primera Guerra Mundial y na fue altamente sensible a la gran depresin de 1930 desnudaron las tres procesos histricos: el vulnerabilidades del modelo surgimiento, desarrollo y desagroexportador y abrieron un composicin del orden de la intenso debate sobre el nuevo Guerra Fra, la extensin y lugar que la Argentina ahondamiento de la glodebera ocupar en el sistema balizacin y la formacin internacional. de una nueva estructura

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institucional de alcance planeEl fin de la Guerra Fra tario formada por las Nacioencontr a la Argentina caminando hacia la segunda nes Unidas y otros organismos fase de la transicin y regmenes internacionales. democr tica en medio de una Esto ltimo abri a los pases profunda crisis econmica que subdesarrollados una ventana posibilit la revisin profunda de oportunidad indita en el de la estrategia de desarrollo campo multilateral para insque, con numerosos altibajos, talar y promover sus demanhaba seguido desde la das en favor de un orden dcada de 1940. poltico y econmico mundial ms equitativo y, especficamente, sealar el impacto negativo de la rivalidad Este-Oeste y de los desequilibrios Norte-Sur sobre la paz mundial y el desarrollo econmico de las naciones perifricas. La Argentina adopt frente a estos temas un perfil activo y, por momentos, una accin protagnica en Amrica latina sobre la base de un esquema de poltica exterior que procur aumentar el espacio de accin autnoma del pas a travs de la diversificacin de sus relaciones exteriores, sin barreras ideolgicas. La inestabilidad poltica interna impidi, sin embargo, que esta lnea de accin se desarrollase en forma consistente. El fin de la Guerra Fra encontr a la Argentina caminando hacia la segunda fase de la transicin democrtica en medio de una profunda crisis econmica que posibilit la revisin profunda de la estrategia de desarrollo que, con numerosos altibajos, haba seguido desde la dcada de 1940. El pas mostr, a partir del fin de este conflicto, una porosidad sin comparacin en Amrica latina a la nueva situacin internacional. En forma ostentosa, estrech filas con Estados Unidos en materia poltica, econmica y de seguridad, tanto en el plano bilateral como multilateral y hemisfrico. Razones econmicas y una variable histrico-psicolgica -la nostalgia por un pasado recordado como mejor, unida a la percepcin del gobierno de Menem de que la Argentina se haba equivocado gravemente en la eleccin de sus alianzas durante la Segunda Guerra Mundial- llevaron a la diplomacia argentina a buscar un nuevo vnculo de preferencia, esta vez

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con los vencedores de la Guerra Fra. Al mismo tiempo, la Argentina dio pasos importantes en las relaciones con sus vecinos profundizando una tendencia inaugurada a partir del proceso de democratizacin; el ms significativo, sin duda, fue la creacin del Mercosur. Sin embargo, esta poltica tuvo numerosos vaivenes que volvieron a mostrar las dificultades que tiene el pas para definir su poltica hacia la subregin y, en definitiva, el orden de sus alianzas y preferencias externas.

Al mismo tiempo, la Argentina dio pasos importantes en las relaciones con sus vecinos profundizando una tendencia inaugurada a partir del proceso de democratizacin; el ms significativo, sin duda, fue la creacin del Mercosur. Sin embargo, esta poltica tuvo numerosos vaivenes que volvieron a mostrar las dificultades que tiene el pas para definir su poltica hacia la subregin y, en definitiva, el orden de sus alianzas y preferencias externas.

2. FRUSTRACIN Y CRISIS DE IDENTIDAD esde 1880 hasta 1930, la Argentina logr un nivel de integracin al sistema internacional que no volvera a repetirse. A partir de 1860, pero especialmente en los ochenta, las clases dirigentes del pas construyeron un modelo de poltica exterior que sigui cuatro orientaciones principales: el europeismo, la oposicin a Estados Unidos, el aislamiento de Amrica latina y el pacifismo. El vnculo con Europa, particularmente con Gran Bretaa, fue la llave que permiti al pas integrarse exitosamente a la economa mundial en calidad de productor y exportador de materias primas y alimentos. Por el contrario, Estados Unidos no ofrec a entonces posibilidades ciertas de entrar en su propio mercado, tanto por sus barreras proteccionistas como por la baja complementariedad de las dos economas. Adems, en el mismo momento en que la Argentina

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pona en prctica un proyecto de poltica exterior que se extendi sin altibajos hasta los aos 30, los lderes de Estados Unidos, luego de la Guerra Civil, procuraban facilitar el comercio en el hemisferio desplazando a los europeos hacia una posicin subordinada. La famosa frase pronunciada por Roque Senz Pea en la Conferencia Panamericana de 1889/90 en Washington, Sea Amrica para la humanidad, resume mejor que ninguna otra el lugar de las prioridades externas del pas y, al mismo tiempo, las prevenciones de los crculos dirigentes de la Argentina frente a los Estados Unidos. Por su parte, la poltica de aislamiento hacia Amrica latina se concret en un rechazo sistemtico al establecimiento de esfuerzos asociativos permanentes y fue una consecuencia directa de la debilidad de los vnculos comerciales del pas con la regin. El principal inters por Amrica latina surgi de los litigios fronterizos con los vecinos que se agudizaron durante los aos de consolidacin de los respectivos estados nacionales. Las primeras y todava tibias aperturas de tipo cooperativo hacia la regin recin se produciran en la segunda dcada del siglo XX. Finalmente, la vigencia de la paz fue percibida como una condicin necesaria para que el pas pudiera comerciar sin obstculos con Europa y dedicar todos sus esfuerzos a la movilizacin de la riqueza nacional. El modelo agroexportador vivi su hora de gloria hasta 1914. Las profundas transformaciones producidas en la poltica y en la economa mundiales tras la Primera Guerra Mundial lo fueron poniendo en jaque para restarle progresivamente toda viabilidad. Luego de 1930, los cambios en el sistema de comercio mundial le asestaron el golpe de gracia y tornaron vanos los esfuerzos realizados para recrear la antigua relacin especial con Gran Bretaa El fin del modelo desat un debate sobre las alianzas que deberan favorecerse (Europa-Estados Unidos o, ms tibiamente, Amrica latina), el grado de apertura de la economa al comercio exterior, el desarrollo del mercado interno y las estrategias de industrializacin. En un nivel ms profundo, este debate puso de manifiesto el problema de identidad que enfrentaba el pas tras el agotamiento de una forma de insercin que pareca imperecedera y que dej profundas secuelas en la cultura poltica argentina.

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En efecto, el xito vertiginoso del modelo agroexportador inhibi la formulacin de una poltica de largo plazo para hacer de la Argentina un pas con prestigio e influencia en el sistema internacional. Ms tarde, la falta de realizacin de las expectativas que haba despertado se tradujo en una sensacin generalizada de frustracin, que se agudiz al ritmo que el pas perda posiciones en el mundo y en la propia regin. Crisis sucesivas de variado tipo -la mayor, sin duda, la derrota de Malvinas- fueron llevando el sentir colectivo en una direccin opuesta al de la Argentina del Centenario. La vieja frustracin se convirti tambin en desesperanza y el destino de grandeza en porvenir incierto o, peor an, en falta de porvenir. Un sentir para nada ajeno en la Argentina de principios del siglo XXI. Quienes ms se haban beneficiado del modelo durante casi medio siglo, todava pensaban en la dcada de 1940 que se poda volver a la normalidad, una aspiracin definitivamente sepultada durante el primer gobierno de Pern. En efecto, para esa poca Londres ya no tena condiciones de proporcionar capitales, bienes y equipos que el pas necesitaba para poner en marcha sus nuevas estrategias de desarrollo orientadas a la industrializacin. Ese rol le cupo a Estados Unidos, pero esta vez sin ninguna posibilidad de construir un vnculo que operara como un equivalente funcional al consEn efecto, el xito vertiginoso truido con Londres durante del modelo agroexportador los aos de apogeo del moinhibi la formulacin de una delo exportador. poltica de largo plazo para hacer de la Argentina un pas Al principio de los con prestigio e influyente en el cuarenta, otras voces, todasistema internacional. Ms va en franca minora, postarde, la falta de realizacin tulaban una vinculaci n de las expectativas que haba estrecha con Washington despertado se tradujo en una considerada necesaria tansensacin generalizada de to por razones polticas y de frustracin, que se agudiz al ritmo que el pas perda mercado como para sustenposiciones en el mundo y en la tar el crecimiento de las inpropia regin. dustrias naturales , es

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decir, las que elaboran materias primas locales de manera eficiente y, por ello, con capacidad de competir en los mercados externos. Los partidarios de esta posicin tambin asignaban un lugar de importancia a Amrica latina y en particular a Brasil, debido a la necesidad de superar la estrechez del mercado interno y de diversificar los externos. En versiones propias del nacionalismo de esa poca, otras corrientes de pensamiento proponan que la Argentina asumiera un rol de liderazgo en Amrica latina con el objeto de consolidar la unin de los pueblos latinoamericanos en oposicin al creciente podero de los Estados Unidos en la regin. Estas posiciones fueron defendidas desde dos vertientes en gran medida opuestas: el nacionalismo de derecha, de inspiracin catlica y tradicionalista, y un incipiente socialismo nacional, que habra de nutrir tanto al pensamiento radical como al peronismo. Ya en la Guerra Fra, todos los gobiernos, de un modo u otro, consideraron necesario -o se vieron obligados por presiones internas y circunstancias externas- a precisar la identidad del pas. El caso lmite se dio durante los aos del Proceso (1976-1983) cuando la Argentina fue definida como parte del extremo Occidente, un rea del mundo percibida como un reservorio de los valores occidentales amenazados por el comunismo y por la incapacidad atribuida al Occidente central de afrontar adecuadamente la lucha contra el marxismo internacional. No conforme con esto, Galtieri desplaz a Viola del gobierno sealando que haba llegado la hora de marchar unidos a los Estados Unidos en la guerra ideolgica que se libraba en el mundo. No obstante, poco tiempo despus, tras la derrota de Malvinas, identific a la Argentina como parte de un Sur explotado por las potencias imperialistas de Occidente. La situacin posterior a la guerra de Malvinas, llev a una reorientacin forzosa de la poltica exterior: se neg de plano que el conflicto Este-Oeste fuese la fractura ms importante del sistema internacional, lugar que se asign al conflicto Norte-Sur; se puso nfasis en la idea de la occidentalidad cultural de la Argentina y en la vinculacin existente entre Occidente y democracia, algo que, desde luego, nunca antes haba figurado en el discurso oficial; y, finalmente, se

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La situacin posterior a la reivindic el poder moral del guerra de Malvinas, llev a pas para buscar la paz, la una reorientacin forzosa de justicia y la democracia en las la poltica exterior: se neg de relaciones internacionales. plano que el conflicto EsteLuego de su discutible trayecOeste fuese la fractura ms toria tica, esta apelacin a importante del sistema internacional, lugar que se la moralidad en un momento asign al conflicto Norte-Sur; agnico fue, ciertamente, una se puso nfasis en la idea de de las expresiones ms desla occidentalidad cultural de la concertantes e improcedentes Argentina y en la vinculacin del rgimen militar. existente entre Occidente y Al trmino del Proceso, democracia, algo que, desde el estado de la Argentina frenluego, nunca antes haba te al mundo era penoso. Las figurado en el discurso oficial; y, finalmente, se reivindic el violaciones a los derechos poder moral del pas para humanos, el rechazo del laubuscar la paz, la justicia y la do arbitral sobre la cuestin democracia en las relaciones del Beagle, el posterior escainternacionales. lamiento de este tema hasta la amenaza de guerra contra Chile a fines de 1978 y el conflicto blico de Malvinas dieron forma a una imagen negativa del pas en el exterior que deriv en una prdida considerable de credibilidad y confianza externas. A los ojos extranjeros, la Argentina apareca a tientas, aturdida tras tantos aos de desencuentros y frustraciones. As, el gobierno de Alfonsn tampoco pudo escapar a la constante de identificar el lugar del pas en el mundo. En su esquema de poltica exterior, la Argentina fue definida como un pas occidental (desde el punto de vista cultural), no alineado y subdesarrollado. La diplomacia que puso en prctica se ajust con bastante precisin a esta definicin. En la segunda fase de la transicin, y ya en la Posguerra Fra, el gobierno de Menem propuso una nueva identidad para la Argentina: la de un pas normal. Con los ojos puestos en la histrica relacin de preferencia con Gran Bretaa, considerada una de las claves de la insercin exitosa de la Argentina en el sistema internacio-

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nal de fines del siglo XIX y Sintetizando, todos los principios del XX, se juzg gobiernos, desde Pern (1946) hasta Menem (1989), que los mejores intereses del consideraron que su mayor pas coincidan con los de desafo en materia de poltica Occidente, mundo al que perexterior era lograr una tenece la Argentina, por hisnueva insercin toria, cultura y grado de internacional. desarrollo relativo. Normalidad se identific con occidentalismo y con oposicin a participar en causas tercermundistas que fueron conceptuadas como impropias y extraas. Sintetizando, todos los gobiernos, desde Pern (1946) hasta Menem (1989), consideraron que su mayor desafo en materia de poltica exterior era lograr una nueva insercin internacional. En algunos casos, las propuestas de reinsercin internacional fueron presentadas como la faz externa de proyectos polticos definidos como fundacionales que, en tal carcter, procuraron constituir una nueva Argentina. Esta caracterstica del pas impidi la realizacin de una poltica exterior consistente. Ms an, dicha poltica mostr algunas importantes rupturas y, en ocasin del conflicto del Atlntico Sur, un giro brusco en las afiliaciones internacionales. El hecho de que esta oscilacin ocurriera durante el gobierno de Leopoldo Fortunato Galtieri, que se haba autoproclamado el aliado ms fiel de Estados Unidos en Amrica latina, no hizo ms que fortalecer la imagen de la Argentina, dentro y fuera del pas, como una nacin errtica, impredictible y propensa a la desmesura en el mbito internacional. Numerosas acciones sirven para abonar esta tesis. Alcanza con citar a ttulo de ejemplos la anulacin por parte del gobierno de Arturo Illia de los contratos petroleros y la no renovacin del acuerdo de garanta de inversiones firmados por Arturo Frondizi, quien a su vez haba liderado la oposicin del bloque radical de la Cmara de Diputados a la ratificacin del contrato suscripto por Pern con la petrolera Standard Oil de California el 25 de abril de 1955; el ingreso al Movimiento de Pases No Alineados en septiembre de 1973, pocos aos despus de haber favorecido durante la Tercera Conferencia Interamericana Ex-

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traordinaria de Cancilleres, celebrada en Buenos Aires en febrero de 1967, la institucionalizacin del Comit Consultivo de Defensa de la OEA como rgano militar; o las variaciones experimentadas durante los cortos tres aos del tercer gobierno peronista que arranc levantando banderas antiimperialistas y antinorteamericanas para concluir en intentos fallidos por estrechar los lazos con Estados Unidos. Estos sucesos abarcan una dimensin importante de la poltica exterior que encuentra su principal fuente de explicacin en la inestabilidad de la poltica interna. Sin embargo, existe otra dimensin de esta poltica, tan o ms significativa que la primera, que corresponde a la de sus continuidades. Esta otra cara, menos perceptible a primera vista que la de las rupturas, tambin resulta sorprendente si se tiene en cuenta, de nuevo, la sinuosa historia poltica del pas desde 1930 hasta el inicio de la democratizacin.

3. EL PARADIGMA GLOBALISTA

partir del fin de la Segunda Guerra Mundial y hasta la finalizacin del gobierno de Alfonsn, la Argentina reemplaz el paradigma de la relacin especial con Gran Bretaa por un nuevo paradigma dominante que se convirti en el principal cuadro de referencia de la accin internacional del pas por ms de medio siglo. Sus premisas constitutivas fueron las siguientes: a) el no alineamiento con Estados Unidos que nunca implic equidistancia entre los bloques; b) el alto perfil en los foros internacionales en defensa de la paz, el desarme y la distensin Este-Oeste; c) el rechazo a organismos y regmenes internacionales que procuran congelar la distribucin del poder mundial, particularmente en materia de desarrollo de tecnologas sensibles; d) la oposicin al establecimiento de organismos supranacionales que coarten la autonoma y el desarrollo argentinos;

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e) el impulso a la integracin latinoamericana, aunque desde una perspectiva gradualista y asentada en el reconocimiento de la gran diversidad de situaciones econmicas nacionales; f) la ejecucin de una estrategia de desarrollo orientada a la sustitucin de importaciones a nivel nacional y regional como va principal para superar las vulnerabilidades del modelo tradicional basado en las exportaciones primarias; g) la introduccin de reformas en el sistema econmico y financiero internacional que contemplen los intereses de los pases en desarrollo; y h) la diversificacin de los socios comerciales externos sin barreras ideolgicas. Hacia afuera, el paradigma globalista exigi la puesta en prctica de una diplomacia ms sofisticada que la requerida por el de la relacin especial con Gran Bretaa y, hacia adentro, procur responder a las demandas crecientes de un pas mucho ms complejo que el de los aos de apogeo del modelo agroexportador. A pesar de que sus premisas fueron compartidas por la mayora tanto de las fuerzas polticas y econmicas, como de los militares y de la sociedad argentina, nunca pudieron plasmarse con la facilidad ni los niveles de consenso que alcanz el paradigma de insercin internacional de la Argentina prspera. A derecha e izquierda del espectro poltico, fue acosado por quienes favorecieron otros dos paradigmas alternativos: el de la relacin de preferencia con una gran potencia, esta vez con Estados Unidos, y el paradigma secesionista que propona, desde una vereda opuesta, el antagonismo con Washington, la militancia activa con las causas polticas y econmicas del Tercer Mundo y un mayor acercamiento a la URSS que, sin embargo, nunca signific el alineamiento de la Argentina con los objetivos estratgicos y polticos globales de Mosc. El primer paradigma ocup un espacio significativo en la orientacin de la poltica exterior de la Revolucin Libertadora (1955-1958), del gobierno de Jos Mara Guido (1962-1963) y del perodo de Leopoldo Fortunato Galtieri en la etapa pre-Malvinas (diciembre 1981marzo 1982). El segundo inspir la accin efmera de los sectores del

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peronismo de izquierda que El paradigma globalista controlaron la Cancillera durespondi a una nueva rante el breve perodo de realidad externa e interna Hctor Jos Cmpora. signada por las polaridades Los opositores al paEste-Oeste y Norte-Sur y por radigma globalista embistie- la necesidad del pas de poner en marcha una nueva ron en forma permanente estrategia de desarrollo que contra l para limitar su viabraz, con ms o con menos gencia plena, tanto por ray hasta mediados de los 70, zones ideolgicas como de el sistema de creencias de poder (o por ambas a la cuo nacionalista-desarrollista vez). Al mismo tiempo, quieen boga durante esos aos en Amrica latina. nes comulgaban con sus premisas tambin obstaculizaron su funcionamiento por disputas circunstanciales, donde las ideologas se subordinaron a una mera lgica de oposicin fundada en el logro de objetivos polticos de corto plazo o en la sola determinacin de trabar o entorpecer la acci n del gobierno de turno. Durante los gobiernos constitucionales esta lgica se expres fundamentalmente en el Congreso, tanto en los debates como en las votaciones. Los gobiernos militares la sufrieron en su propio seno al estar cortadas las vas de expresin institucional. Finalmente, los lmites del paradigma globalista fueron desbordados en numerosas ocasiones por la persistente tentacin de los lderes argentinos, civiles y militares, a asumir compromisos que no guardaban ninguna relacin con el declinante poder relativo del pas en el sistema internacional y en el continente americano. As, el gobierno de Isabel Pern (1974-1976) se crey en condiciones de asumir, en medio de la crisis que lo azotaba, el rol de vocero regional de Amrica latina ante Estados Unidos. Ms an, durante esos aos todava se oan voces oficiales que hablaban de una Argentina potencia. El paradigma globalista respondi a una nueva realidad externa e interna signada por las polaridades Este-Oeste y Norte-Sur y por la necesidad del pas de poner en marcha una nueva estrategia

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de desarrollo que abraz, con ms o con menos y hasta mediados de los 70, el sistema de creencias de cuo nacionalista-desarrollista en boga durante esos aos en Amrica latina. Con el Proceso, la puesta en marcha de una nueva poltica econmica orientada hacia afuera no deriv en una revisin profunda de la accin internacional del pas, que sigui en lneas gruesas las premisas del paradigma globalista, si bien a los tumbos y con muchas diferencias dentro del grupo gobernante. En el eje Este-Oeste, la Argentina se defini como un pas occidental aunque todos los gobiernos, incluso aquellos que mostraron una inequvoca voluntad de estrechar filas con Estados Unidos, procuraron mantener espacios de decisin propia frente a las demandas y presiones norteamericanas. Estas diferencias, normalmente expresadas en forma enftica, suelen ocultar que la poltica exterior hacia Estados Unidos a lo largo del perodo sigui un patrn bsico de conducta que se nutri de la tradicin diplomtica argentina y de un conjunto de ideas fuerzas, muchas de ellas aggiornadas al marco de la Guerra Fra, que tambin inspiraron la accin internacional de los pases ms importantes de Amrica latina. Este patrn se integr con cinco elementos bsicos: la pertenencia cultural de la Argentina a Occidente; el alineamiento del pas con Estados Unidos en caso de un conflicto blico con la Unin Sovitica; el no alineamiento con los intereses polticos y econmicos norteamericanos, globales y regionales, debido a diferencias autnticas de intereses y de visiones entre los dos pases, propias de su desigual posicin relativa en el sistema internacional; la definicin de una agenda bilateral y regional con claras jerarquas temticas en la que los temas econmicos ocupan el primer lugar, aun por cuestiones de seguridad; y la oposicin a la intervencin norteamericana en los asuntos internos de los pases de la regin.

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La profundizacin de la dependencia econmica del pas con respecto a Estados Unidos desde fines de los cuarenta atenu en ocasiones este perfil autonomista, pero jams lo puso en la retaguardia. De todos modos, los gobiernos argentinos se mostraron menos dispuestos a confrontar con Estados Unidos que en la etapa de predominio del paradigma de la relacin especial con Gran Bretaa, ms forzados por la necesidad que por conviccin. Ms an, el mayor acercamiento econmico a Estados Unidos fue generalmente justificado desde un nacionalismo de fines y, en la pr ctica, acompaado de polticas compensatorias hacia Amrica latina, Europa Occidental y los pases socialistas y de medidas dirigidas a obstaculizar aspiraciones norteamericanas, particularmente en el plano hemisfrico. La relacin con Europa Occidental fue importante, especialmente a partir de los setenta, para paliar la dependencia de capitales y tecnologa norteamericanos, en el marco de un juego diplomtico en el que, a diferencia de lo sucedido en el caso de los pases socialistas, no intervinieron los factores ideolgicos que dividan al mundo durante los aos de la Guerra Fra. Estos factores, sin embargo, no impidieron que los vnculos con el Este se convirtieran, en palabras del canciller de Viola, Oscar Camilin, en una caracterstica estructural de la poltica exterior argentina. Su entidad aument en la misma medida en que decrecan las ventas de productos argentinos al mercado europeo.

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4. UNA VISIN DESDE EL SUR esde la Tercera Posicin, el tercermundismo, el desarrollismo o el no alineamiento, la poltica exterior de la Argentina, cuestion, con distinto nfasis segn los momentos, las asimetras del orden internacional y las polticas tendientes al statu quo e intervencionistas de las grandes potencias. En el eje NorteSur, propuso reformas al orden econmico internacional con el objeto de reducir la sensibilidad y vulnerabilidad del pa s al medio externo. En materia de relaciones comerciales internacionales, el paradigma globalista de la poltica exterior recogi las concepciones desarrollistas propias de los 50 y 60, que alcanzaron su articulacin terica ms acabada en los trabajos de la CEPAL conducidos por el economista argentino Ral Prebisch. Estas ideas inspiraron la as llamada Carta de Alta Gracia de marzo de 1964, con que concluy la reunin convocada por la Comisin Especial de Coordinacin Latinoamericana (CECLA), con el objeto de aunar una posicin regional para la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD I), de 1964. Como en Alta Gracia, la Argentina jug un rol importante en la Conferencia de Ginebra, en la que Ral Prebisch se desempe como Secretario General. En esa ocasin, y con el conDesde la Tercera Posicin, el senso latinoamericano, se tercermundismo, el present un informe que condesarrollismo o el no sider a la estructura del alineamiento, la poltica comercio internacional como exterior de la Argentina, cuestion, con distinto nfasis una de las principales ressegn los momentos, las ponsables de las vulnerabiasimetras del orden lidades de los pa ses en internacional y las polticas desarrollo. El documento tendientes al statu quo e propona, entre otros aspecintervencionistas de las tos sobresalientes, mejorar el grandes potencias. acceso de los productos pri-

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marios a los mercados compradores; estabilizar el poder de compra de las naciones subdesarrolladas por medio de un sistema de financiaciones compensatorias; estimular la exportaci n de productos industrializados de los pases subdesarrollados; adoptar medidas de sustitucin de importaciones; y fortalecer el comercio con los pases socialistas. Por su posicin geogrfica, la Argentina dio prioridad a los vnculos horizontales con sus vecinos, aunque no logr establecer un patrn de relaciones duradero capaz de vencer antiguos recelos en el Cono Sur. Las polticas dirigidas a fortalecer la cooperacin regional para encarar con criterios comunes los temas internacionales y los problemas del subdesarrollo fueron superadas por los enfoques de poltica de poder que enfatizaban la competencia y la lucha por la influencia en el mbito subregional. Ya con Pern, a partir de fines de los aos 40, los esfuerzos para construir un bloque econmico sudamericano pusieron de manifiesto esta situacin ambigua. Acciones genuinas orientadas al fortalecimiento de la autonoma regional mediante la constitucin de uniones aduaneras y otras formas de complementacin econmica fueron acompaadas por una indudable ambicin poltica de convertir a la Argentina y al movimiento peronista en el eje de este proyecto. Adems, estas polticas se pusieron en marcha en un momento en que el pas no tena las condiciones para enfrentar los costos econmicos propios de todo liderazgo internacional. En el balance final, la poltica latinoamericana del peronismo fue vista en los pases vecinos ms como un intento expansionista que como un proyecto verdaderamente cooperativo. Hacia fines de los cincuenta, visiones compartidas sobre la realidad regional y mundial posibilitaron un acercamiento indito entre la Argentina y Brasil. El paso ms importante, dirigido a cambiar el signo de la relacin bilateral para pasar de la competencia por la influencia subregional a la cooperacin, fue la firma de los acuerdos de Uruguayana el 22 de abril de 1961 por los presidentes Arturo Frondizi y Janio Quadros, cuyo principal objetivo fue coordinar una accin internacional comn frente a los grandes centros de poder mundial

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como as tambin en distintos foros internacionales. El propsito de los dos presidentes era el de extender este espritu de Uruguayana a otros pases del Cono Sur, en especial a Chile. A pesar de su indudable importancia, la aproximacin argentina a Brasil se circunscribi a la concertacin poltica debido al temor de Frondizi a que la integracin econmica con ese pas pudiera, sin antes consolidar la integracin nacional, generar una nueva divisin internacional del trabajo que reservara a la Argentina el rol de proveedora de bienes primarios. La inquietud del lder desarrollista se fundaba en las ventajas que Brasil ya haba sacado a la Argentina en el sector industrial desde mediados de los cincuenta. Estos esfuerzos cooperativos, como los promovidos por el gobierno de Illa, que tuvo una actitud ms favorable hacia la integracin regional, quedaron interrumpidos por los golpes militares. La Revolucin Argentina se inici con una posicin de extrema cautela respecto de la cooperacin e integracin regionales, que se fue modificando hasta el punto de reconocer, en los aos de Lanusse, que Amrica latina era el punto de partida y el fundamento de la experiencia internacional de la Argentina. Sin embargo, la agenda de poltica exterior hacia la regin fue dominada por la creciente preocupacin argentina respecto de la marcha ascendente de Brasil, que se reflejaba en el incremento de su gravitacin poltica y econmica en Amrica del Sur. La relacin con el pas vecino se defini en clave de rivalidad desde dos vertientes: la geopoltica, que pona el acento en el desequilibrio del poder entre ambos pases con una indisimulada envidia por los resultados del milagro brasileo; y la teora de la dependencia, que destacaba el peligro del subimperialismo brasileo en la Cuenca del Plata y el papel de Brasil, a partir de una alianza privilegiada con Washington, de gendarme de Estados Unidos en la subregin. El tema principal que dividi a los dos pases fue el de la utilizacin del potencial energtico de los ros de uso compartido -ms especficamente, la disputa sobre la central hidroelctrica que terminara construyndose en Itaip- y dio lugar a un spero enfrentamiento que trascendi el plano bilateral. Ms an, el tercer gobierno peronista

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(1973-1976) decidi el ingreso de la Argentina al Movimiento No Alineados en septiembre de 1973 y los militares que condujeron el Proceso se quedaron en ese foro, entre otras razones de importancia (adems de la bsqueda de apoyo a la cuestin Malvinas) por considerar que ofreca un mbito importante para defender la tesis argentina sustentada en la necesidad de acudir a la consulta previa entre pases que comparten un ro de curso sucesivo con el objeto de evitar perjuicios a los de aguas abajo. Por su parte, Brasil consideraba que la Argentina utilizaba su posicin como un pretexto para impedir la realizacin de obras hidroelctricas que eran vitales para su desarrollo econmico y puso en prctica una poltica de hechos consumados. El temor al expansionismo brasileo y al aislamiento en la Cuenca del Plata impuls a los gobiernos argentinos durante los aos setenta a procurar un acercamiento hacia el Pacfico desde una matriz geopoltica que compartieron civiles y militares. Sin embargo, tambin en este caso, el conflicto por la cuestin del Beagle no slo dificult el acercamiento con Chile, sino que llev a fines de 1978 a una situacin preblica que fue detenida gracias a la accin diplomtica del Vaticano y de Estados Unidos, ambos interesados en evitar una escalada con peligrosas repercusiones en el Cono Sur. Con el inicio de la gestin vaticana encarnada en el cardenal Antonio Samor- y la firma del Acuerdo de Montevideo el 8 de enero de 1979 por el que ambas partes aceptaron la mediacin papal y se comprometieron a retrotraer la situacin militar a la existente en 1977, las relaciones con Chile se caracterizaron por la presencia de elementos tanto perturbadores movilizaciones de tropas, cierre de fronteras, incidentes- como de expresiones de apoyo a las gestiones del Vaticano -movilizaciones a favor de la paz-. El conflicto recin se cerrara con el advenimiento de la democracia en la Argentina en 1983. Luego de muchas idas y venidas, las diferencias con Brasil por la cuestin de las represas hidroelctricas se destrabaron con la firma del Acuerdo Tripartito sobre Corpus-Itaip del 19 de octubre de 1979 entre la Argentina, Brasil y Paraguay, que abri interesantes perspectivas para avanzar en el terreno de la cooperacin. Poco despus la Argentina y Brasil firmaron en Buenos Aires el 17 de mayo de 1980

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un acuerdo de cooperacin Luego de muchas idas y para el desarrollo y la aplicavenidas, las diferencias con cin de los usos pacficos de Brasil por la cuestin de las represas hidroelctricas se la energa nuclear. En medio destrabaron con la firma del de este clima, la ocupacin de Acuerdo Tripartito sobre Malvinas reflot en Itamarati Corpus-Itaip del 19 de viejos estereotipos sobre la octubre de 1979 entre la volatilidad argentina, a pesar Argentina, Brasil y Paraguay, de que Brasil se solidariz que abri interesantes abiertamente con la causa perspectivas para avanzar en argentina. Luego de la guerra, el terreno de la cooperacin. el gobierno brasileo asumi una cautelosa posici n de esperar y ver respecto de la puesta en marcha de distintas iniciativas de cooperacin bilateral. Esta tarea debi tambin aguardar el retorno de la democracia.

5. DEMOCRACIA Y POLTICA EXTERIOR: LOS AOS DE ALFONSN a inclusin de la democracia como un aspecto de la poltica exterior abri un nuevo captulo en la insercin internacional de la Argentina. Por primera vez en los aos 80, el cambio de rgimen y la identidad nacional del pas aparecen en forma asociada. En este marco, la poltica exterior fue concebida en gran medida como un instrumento para ayudar a fortalecer el proceso de democratizacin. De hecho, la primera fase de la transicin a la democracia debi hacer frente a un conjunto de factores externos adversos: la ltima etapa de agudizacin del conflicto Este-Oeste, la crisis de la deuda latinoamericana, la guerra de Amrica Central y la existencia de dictaduras militares, aunque en distintas etapas de apertura poltica, en todos los pases vecinos (Brasil, Chile, Para-

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guay y Uruguay). Desde la De hecho, la primera fase de ptica del gobierno de la transicin a la democracia debi hacer frente a un Alfons n, este conjunto de conjunto de factores externos factores tena un aspecto en adversos: la ltima etapa de comn: su impacto negativo agudizacin del conflicto Estesobre la estabilidad poltica Oeste, la crisis de la deuda de la Argentina. Para encalatinoamericana, la guerra de rar estas adversidades la poAmrica Central y la ltica exterior se orden en existencia de dictaduras militares, aunque en distintas torno a los siguientes ejes: a) etapas de apertura poltica, en un alto perfil diplomtico en todos los pases vecinos diversos frentes para rein(Brasil, Chile, Paraguay y sertar al pas en el mundo y Uruguay). proteger el proceso de transicin a la democracia; b) el desarrollo de una relacin madura con los Estados Unidos, que equidistara tanto del alineamiento automtico como de posiciones de confrontacin o ruptura; c) un alto perfil en los foros donde se debaten las cuestiones Norte/Sur; y d) un alto perfil en Amrica latina, particularmente en el Cono Sur. Seguidamente, y de manera breve, se detalla cada uno de estos ejes.

a) Los mltiples puntos de apoyo. La herencia del Proceso es una variable fundamental para explicar y comprender el alto y diversificado perfil de la poltica exterior del gobierno radical durante sus primeros dos aos. Alfonsn y quienes los secundaban estaban convencidos de que slo con hechos y predicando con el ejemplo se podra revertir la mala imagen de la Argentina en el mundo, formada durante los aos del rgimen militar. En consecuencia, sostuvieron que para decantar una imagen nueva haba que poner en prctica una activa y diversificada accin diplomtica; ella se dirigi principalemente a los pases y actores considerados afines a la Argentina -sea por similitud de situaciones o por comunidad de valores-.

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En un principio, el manejo de las relaciones con los pases desarrollados de Occidente fue percibido como el mayor desafo inmediato para el xito de esta poltica que llamaron la bsqueda de mltiples puntos de apoyo externo. Las autoridades radicales saban que la vuelta a la democracia despertara en el exterior numerosas simpatas y esperanzas, pero que ello no sera suficiente para despejar las incgnitas que abra el proceso de transicin en la Argentina. Saban tambin que esta situacin problemtica era una especie de lecho de Procusto en el que deberan permanecer por algn tiempo. Este aspecto vena del lado de la herencia y, por ende, tocaba a quienquiera que hubiese tomado las riendas del pas. La proteccin externa del proceso de transicin a la democracia fue el otro costado de la poltica de apertura de los veinte frentes. Esta fase de la diplomacia del gobierno de Alfonsn se puso en prctica de dos maneras distintas, aunque complementarias. Por una parte, mediante la creacin y desarrollo de vnculos externos que actuasen como disuasores frente a los sectores antidemocrticos internos, de modo tal que cualquier violacin a la democracia en la Argentina tuviera una respuesta categrica del exterior, una especie de efecto gatillo en trminos polticos y econmicos. Los acuerdos especiales con Italia y Espaa fueron la muestra ms elocuente de esta poltica, puesto que su continuidad y observancia quedaron condicionadas al mantenimiento de la democracia en la Argentina. Por otro lado, y como contracara de lo anterior, la poltica exterior procur impedir, frenar o atemperar las consecuencias negativas de las variables polticas y econmicas externas sobre el proceso de transicin. Esto es, crear una malla protectora frente a las amenazas del exterior. En este plano defensivo, los esfuerzos mayores de la diplomacia radical se hicieron para desconectar a la Argentina de las consecuencias del conflicto Este-Oeste. Las acciones desarrolladas frente a la crisis de Amrica Central y las negociaciones con Fidel Castro tendientes a desarticular la expansin del terrorismo chileno hacia la Argentina, se inscribieron en este marco de polticas defensivas. Asimismo, la reorientacin de la participacin argentina en el grupo NOAL tuvo mucho que ver con esta dimensin de la poltica exterior como

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malla protectora. Precisamente, el aspecto que ms se estim para justificar el aumento del perfil de la Argentina en No Alineados fue la percepcin de que su bandera principal era la promocin de la distensin entre los bloques.

b) Las relaciones maduras con Estados Unidos. Con el propsito de dotar a las relaciones bilaterales de mayor certidumbre y estabilidad, el gobierno de Alfonsn se propuso alcanzar y desarrollar una relacin madura con los Estados Unidos. Para ello, procur desde el inicio de su mandato dejar en claro las diferencias existentes en los distintos temas de la agenda bilateral, particularmente en la cuestin de la deuda externa, destacando al mismo tiempo su disposicin a profundizar un dilogo maduro que privilegiara las coincidencias en un marco de respeto a los intereses y perspectivas divergentes de cada pas. Esta forma de aproximacin a Washington, aunque permiti reencauzar las relaciones de los dos pases sobre bases ms firmes y previsibles, tropez con dificultades prcticas. Las polticas de la administracin Reagan orientadas a recomponer y fortalecer la dominacin norteamericana en la regin, aunadas a la seria crisis interna del pas, redujeron progresivamente el margen de accin del gobierno radical. Las relaciones bilaterales atravesaron dos per odos diferenciables: el primero, se extiende desde el restablecimiento de la democracia hasta el lanzamiento del Plan Austral (junio de 1985), y el segundo, comienza en ese momento y se prolonga hasta el fin anticipado del gobierno radical (junio de 1989). Durante el primer perodo, el gobierno norteamericano manifest claramente su beneplcito por el retorno de la Argentina a la democracia y su firme voluntad poltica de apoyar el proceso de transicin, aunque expres ciertos resquemores debido a las incertidumbres existentes sobre el rumbo que finalmente adoptar a la administracin de Alfonsn, tanto en materia de economa interna como de poltica exterior. Las primeras declaraciones del presidente argentino y de las ms altas autoridades de la diplomacia radical sonaron en los odos del

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Ejecutivo norteamericano como un nuevo captulo de las plaideras posiciones latinoamericanas. Los mayores recelos y desconfianzas se produjeron en el andarivel econmico de la relacin, dado que el gobierno de Alfonsn promova recetas para salir de la crisis econmica que no se correspondan con las defendidas por la administracin Reagan. Tampoco eran compatibles las propuestas de uno y otro gobierno para enfrentar la cuestin de la deuda externa regional. En consecuencia, y de manera progresiva, fue aumentando en Washington el escepticismo respecto de la capacidad de las nuevas autoridades de la Argentina para afrontar eficazmente la crisis econmica del pas. Acaso la expresin inglesa bad economy is bad politics sintetiza mejor que cualquier explicacin la percepcin de la administracin Reagan de la situacin argentina en esta primera etapa. Por ello, y a pesar de que reconoci en numerosas oportunidades la grave situacin econmica heredada por el gobierno radical, el Ejecutivo norteamericano enfatiz la necesidad de que el pas hiciera un esfuerzo propio para solucionar sus problemas econmicos sealando, al mismo tiempo, que los factores ms importantes que obstaculizaban el desarrollo argentino eran de naturaleza interna. Las dudas se despejaron definitivamente con el lanzamiento del Plan Austral que cont, desde un primer momento, con el visto bueno del gobierno de los Estados Unidos y del mundo financiero internacional. La declarada disposicin del equipo econmico argentino que asumi a principios de 1985, de enfrentar los compromisos externos sin salirse de las reglas de juego del orden financiero internacional y las polticas anunciadas para poner en marcha un plan de ajuste y de reformas estructurales aventaron los fantasmas de la primera etapa. De este modo, las mayores convergencias bilaterales en el plano econmico-financiero posibilitaron encaminar positivamente la relacin con los Estados Unidos, que hasta ese entonces haba encontrado en el campo econmico -a diferencia de lo sucedido durante el Procesolos mayores puntos de friccin. Por cierto, la agenda poltica tambin tuvo aspectos conflictivos de distinta naturaleza. Hubo un primer conjunto de temas que no afectaron de manera negativa la relacin. Ellos incluyeron las diferentes

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posiciones de los dos gobiernos frente a la crisis centroamericana, la integracin del Grupo de Apoyo a Contadora y la cuestin de los derechos humanos en Cuba. Sin embargo, hubo un segundo grupo de cuestiones que Washington consider de agenda negativa: la firma de los acuerdos de pesca con los soviticos en aguas de Malvinas, la no ratificacin de Tlatelolco, la no adhesin al Tratado de no Proliferacin Nuclear y el desarrollo del proyecto Cndor II. En defensa de Alfonsn, es necesario considerar que en los tres temas mencionados en ltimo trmino su margen de maniobra, en el supuesto de que hubiera querido seguir otras polticas, era extremadamente limitado. El peronismo en su conjunto, la derecha no liberal y toda la izquierda se hubieran opuesto duramente a estas medidas, tal como se opusieron en nombre de la defensa de los intereses nacionales a los dbiles intentos de privatizacin de empresas pblicas impulsados por el gobierno radical (p.ej., el caso de Aerol neas Argentinas). Aun ms, tambin cuestionaron por dbil e incluso entreguista a la administracin de Alfonsn por las posiciones que adopt en el tema de la deuda externa, en la crisis centroamericana y, ms que en ningn otro asunto, en Malvinas. El propio Menem, por su parte, haba prometido durante la campaa electoral la continuacin del proyecto Cndor II y su exportacin, dado que su objetivo entonces declarado era reactivar la produccin para la defensa, incorporar tecnologa blica y vender armamentos al exterior. En sntesis, las relaciones mejoraron notablemente, aunque la agenda todava inclua ciertos temas de naturaleza conflictiva o que, por lo menos, podan dar lugar a diferencias importantes.

c) El estrechamiento de las relaciones con Europa Occidental. El nfasis inicial puesto en las relaciones con Europa apuntaba, especficamente, a diversificar los puntos de apoyo de la poltica exterior hacia Occidente y contrabalancear el peso de Estados Unidos. El cambio de rgimen poltico en la Argentina, aunado al hecho de que la mayora de los lderes europeos tuviera visiones similares a las del propio Alfonsn y a las de la cpula poltica de la Cancillera argentina sobre algunas cuestiones importantes de la problemtica

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mundial (por ejemplo, la posicin frente al origen y naturaleza de la crisis centroamericana o una aproximacin ms poltica al menos en el plano del discurso a la cuestin de la deuda externa) alent expectativas sobre las posibilidades de fortalecer y dinamizar una relacin que haba atravesado circunstancias sumamente delicadas. Desde este punto de partida, el gobierno de Alfonsn desarroll una accin diplomtica que atraves dos fases. La primera procur utilizar el capital poltico ofrecido por la recuperacin de la democracia en el pas para recomponer los vnculos polticos bilaterales y lograr apoyo econmico por parte de algunos gobiernos europeos, particularmente una posicin ms benigna en el tema de la deuda y la apertura de oportunidades en el mbito comercial. En esta fase, los pases seleccionados para desplegar esta estrategia de aproximacin a Europa Occidental fueron Alemania, Espaa, Francia e Italia. Sin embargo, las expectativas iniciales colocadas en el terreno econmico pronto se vieron frustradas. En efecto, la retrica europea de apoyo a la democracia argentina no se tradujo en acciones concretas en la esfera econmica. Durante los primeros contactos de alto nivel entre autoridades de la Argentina y de Europa Occidental realizados en 1984, es decir, a poco de comenzar a andar la democracia en el pas, los dirigentes europeos subordinaron su apoyo al gobierno argentino al cumplimiento de dos condiciones: el logro de la estabilidad econmica y la firma de un acuerdo previo con los organismos multilaterales de crdito y la banca acreedora. En breve, se produjo una situacin de fuerte asimetra entre el alto perfil alcanzado en el plano poltico-diplomtico y el bajo perfil de las relaciones econmicas. A raz de estas limitaciones, desde el inicio del ao 1987 el Gobierno puso en marcha la segunda fase de la relacin argentino-europea, ms selectiva, orientada a crear un marco institucional de mecanismos originales que permitiera abrir canales de acceso al capital y a la tecnologa europeos. El comercio pas a un lugar secundario y la accin se orient esencialmente a buscar asociaciones particulares, privilegiando las inversiones, especialmente en las pequeas y medianas empresas (PYMES). En este marco, se situaron los acuerdos firmados con Italia y Espaa ya citados.

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d) La participacin activa en los temas de la agenda Norte/Sur. El gobierno radical asumi que la Argentina deba desempear un papel activo en la cuestin Norte-Sur, dada la pertenencia estructural del pas al mundo en vas de desarrollo. Este reconocimiento expreso de la condicin de la Argentina de pas en vas de desarrollo fue acompaado de una percepcin clara acerca de la diversidad del mundo subdesarrollado y de la coexistencia en su interior de intereses y prioridades distintas. Desde esta perspectiva, se procur fortalecer las relaciones con los pases del Sur, mediante el apoyo a diversos esquemas de cooperacin, concertacin e integracin selectivas, con el objeto de enfrentar conjuntamente problemas similares o defender intereses comunes. No obstante estos objetivos, las relaciones con el Sur encontraron en la prctica abundantes dificultades. El gobierno de Alfonsn retom una buena parte de la retrica y de los argumentos clsicos del Sur, en el mismo momento en que tanto el libreto como los instrumentos tradicionales de la accin diplomtica multilateral de los pases subdesarrollados alcanzaba un punto de agotamiento y de obsolescencia. La mayor complejidad y fluidez del orden mundial, la creciente interdependencia entre las naciones del Norte, el fenmeno de la difusin del poder, la formacin de alianzas y el desarrollo de negociaciones por reas temticas, entre otros factores de peso, haban dejado al Sur casi a la deriva y profundizado su incapacidad estructural para articular y organizar eficazmente la dimensin correspondiente a sus coincidencias objetivas. e) Las relaciones con Amrica latina. En este marco, Amrica latina en general y los pases vecinos en particular, fueron el escenario donde se pusieron en prctica iniciativas y polticas de cooperacin, integracin y concertacin entre los pases del Sur. La regin en su conjunto fue vista con un pie en el umbral de una nueva fase histrica caracterizada por dos desafos clave, que constituan el anverso y reverso de una misma moneda: la consolidacin de la democracia y la realizacin de la integracin. As, se desarroll una clara poltica tendiente a la defensa de la demo-

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cracia y la paz en la regin Simultneamente, el gobierno que se evidenci, entre otros de Alfonsn avanz en el aspectos, en la firma del Tradesarrollo de nuevas formas tado de Paz y Amistad con de cooperacin y concertacin, procurando trascender los Chile (noviembre de 1984), esquemas de integracin de en la decisin de modificar las ltimas dcadas. hip tesis tradicionales de Indudablemente, el ejemplo conflicto con los pases vecims claro de esta poltica de nos, en la firma del Acuerdo acercamiento selectivo a la Nuclear con Brasil que posiregin fue el proceso de integraci n con Brasil iniciado bilit la inspeccin de instaa partir de julio de 1986 que laciones nucleares, en el encontr en la simultaneidad coauspicio a la propuesta de la transicin democrtica brasilea de crear una zona de ambos pases la causa de de paz y cooperacin en el su mayor impulso. Atlntico Sur y en el apoyo a la solucin negociada de la crisis centroamericana. Simultneamente, el gobierno de Alfonsn avanz en el desarrollo de nuevas formas de cooperacin y concertacin, procurando trascender los esquemas de integracin de las ltimas dcadas. Indudablemente, el ejemplo ms claro de esta poltica de acercamiento selectivo a la regin fue el proceso de integracin con Brasil iniciado a partir de julio de 1986 que encontr en la simultaneidad de la transicin democrtica de ambos pases la causa de su mayor impulso. De esta manera, se profundiz la tendencia hacia el acercamiento bilateral iniciada en 1979 con el acuerdo que puso fin a la vieja disputa sobre utilizacin de recursos naturales compartidos y que se afianz, con una serie de pasos importantes, entre los que cabe mencionar, las gestiones diplomticas de Brasil en favor de los derechos argentinos sobre Malvinas y la coordinacin de posiciones en foros tales como la Asamblea General de Naciones Unidas, la UNCTAD y el GATT. Del mismo modo, la crisis de la deuda, el proteccionismo comercial del mundo industrializado, la necesidad de preservar la regin del conflicto Este-Oeste operaron como elementos aglutinantes,

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rescatando (en especial, del lado argentino) la vieja idea de la capacidad de arrastre en trminos de la autonoma individual y colectiva del entendimiento previo y solidario de la Argentina y Brasil. Para el gobierno de Alfonsn, la integracin con Brasil procuraba varios objetivos de fundamental importancia: la consolidacin del proceso democrtico en ambos pases, la modificacin cualitativa de las relaciones poltico-estratgicas y comerciales bilaterales, el fortalecimiento y ampliacin de condiciones tendientes a impulsar el proyecto de modernizacin del pas, la concertacin de posiciones y la defensa de intereses comunes en materia externa, tanto de orden poltico como econmico (la articulacin de las polticas hacia Brasil en el nuevo marco regional ya se analiz en la Unidad 4).

6. ESTABILIDAD Y GOBERNABILIDAD

uando Carlos Sal Menem asumi la presidencia de la Argentina en julio de 1989, el mundo y el pas vivan circunstancias muy distintas de las que haban caracterizado la primera etapa de la transicin a la democracia conducida por Ral Alfonsn. En el orden externo, la Guerra Fr a se desvanec a; la globalizacin econmica se extenda y profundizaba; el proceso de democratizacin, en distintas fases, comprenda a casi toda Amrica latina; la crisis de Amrica Central se haba aplacado y en buena medida solucionado, y la cuestin de la deuda externa estaba encuadrada en un marco de negociacin provisto por los gobiernos de los pases acreedores y los organismos multilaterales de crdito. En el plano interno, la crisis hiperinflacionaria del primer semestre de 1989 produjo el fin anticipado del gobierno de Alfonsn, los reclamos propios de los primeros aos de la recuperacin democrtica -la defensa de los derechos humanos y la vigencia de las libertades pblicas- haban pasado a un segundo lugar y las principales demandas sociales se moldeaban al calor de la crisis econmica.

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En este contexto, el gobierno de Menem defini el inters nacional en trminos de desarrollo econmico, algo que fue mucho ms que una mera adecuacin al fin de la Guerra Fra o la globalizacin creciente de la economa. Estos procesos han afectado a Amrica latina ms o menos por igual y llevado a la mayora de los pases de la regin a definir sus polticas exteriores en clave econmico-comercial. Sin embargo, en el caso de la Argentina hubo tres variables especficas que influyeron de manera importante en el rumbo adoptado. Primero, la firme percepcin del gobierno de Menem de que era necesario poner fin a la confrontacin de naturaleza poltica con Estados Unidos. En este sentido, la oposicin tradicional a este pas fue considerada una estrategia intil, adems de un indudable escollo para alcanzar los objetivos econmicos propuestos. Segundo, el escaso o nulo poder de los militares para influir en temas de poltica exterior (a diferencia de lo que suceda en Brasil o Chile, por ejemplo) como consecuencia de su fracaso en la gestin del gobierno y de la derrota de Malvinas. Ambos factores desataron una transicin a la democracia por colapso, lo que posibilit subordinar, en forma creciente, las fuerzas armadas al poder civil. Y tercero, la creencia del gobierno de Menem -compartida por vastos sectores sociales- de que la construccin de una estrecha alianza poltica y econmica con los pases occidentales era una condicin necesaria de la inserEn este contexto, el gobierno cin exitosa de la Argentina de Menem defini el inters en el orden mundial de la Posnacional en trminos de guerra Fra. En forma persisdesarrollo econmico, algo tente, se sostuvo que esta que fue mucho ms que una orientacin de la poltica extemera adecuacin al fin de la Guerra Fra o la globalizacin rior era la que corresponda creciente de la economa. Estos naturalmente a un pas como procesos han afectado a la Argentina. Am rica latina ms o menos Las prioridades econpor igual y llevado a la micas tambin determinaron mayora de los pases de la la definicin de un primer crregin a definir sus polticas culo de pases a los que se exteriores en clave econmicootorg preferencia: Estados comercial.

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Unidos, los pases miembros Las prioridades econmicas de la UE y los que conforman tambin determinaron la definicin de un primer crculo el Mercosur, ms Chile y Bolide pases a los que se otorg via. De este modo, el alto perpreferencia: Estados Unidos, fil en otras reas del mundo, los pases miembros de la UE como la participacin en la y los que conforman el Guerra del Golfo y en la criMercosur, ms Chile y Bolivia. sis de Hait, se explica por razones que tuvieron que ver con el diseo de polticas dirigidas a los pases del crculo preferido, en especial a Estados Unidos. Pasamos ahora a analizar diversos aspectos de las relaciones internacionales de este perodo. a) Las relaciones con Estados Unidos Las relaciones entre la Argentina y Estados Unidos nunca fueron tan estrechas e intensas como en los aos noventa. Del lado argentino, una combinacin fluctuante de necesidad, conviccin, audacia, oportunidad y oportunismo fueron los componentes de la puesta en prctica de una poltica exterior, que situ al pas a lo largo de toda la dcada en el lugar del aliado ms solcito de Estados Unidos en Amrica latina. Adems, el pasado caracterizado por un comportamiento hostil hacia Washington, al que el peronismo aport en su momento una cuota importante, y la historia ms reciente de inestabilidad poltica y econmica domstica, convencieron al gobierno de Menem de que la construccin de un vnculo basado en la confianza mutua impona la carga de la prueba a la Argentina. Incluso se consider necesario mostrar en forma ostentosa que la voluntad de cambio era autntica. As, se adoptaron varias medidas importantes y de fuerte impacto interno que no dejaron ninguna clase de dudas acerca de la firme voluntad de estrechar relaciones con Estados Unidos; por ejemplo: a) envo de dos naves de guerra al Golfo Prsico para participar en la alianza multinacional contra Irak;

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b)

c)

d) e) f) g)

h)

i)

j)

k)

voto favorable en la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas a la propuesta de los Estados Unidos sobre la investigacin de los derechos humanos en Cuba, introduciendo un cambio sustancial en la posicin del pas en la materia; cambio del perfil del voto argentino en la Asamblea General de la ONU, con el propsito de acercarlo a las posiciones norteamericanas (ver el cuadro Coincidencia de votos con Estados Unidos, siguiente); retiro del Movimiento de Pases No Alineados; ratificacin del Tratado de Tlatelolco; adhesin al TNP; desactivacin total del plan misilstico Cndor II y traspaso del personal cientfico, instalaciones y materiales involucrados en el proyecto a una entidad civil (la nueva Comisin Nacional de Actividades Espaciales); ingreso como miembro pleno al Rgimen del Control de Tecnologas Misilsticas (MTCR en sus siglas en ingls), cuya finalidad es limitar los riesgos de la proliferacin de armas de destruccin masiva mediante el control de las transferencias -de equipo y tecnologa- que puedan contribuir a la instalacin de sistemas portadores de este tipo de armas; ingreso como miembro pleno al Grupo de Pases Proveedores Nucleares (GPPN) o Club de Londres, en virtud de haber incorporado a la legislacin interna las directivas de ese Grupo para el control de las exportaciones sensitivas; ingreso como miembro pleno al denominado Grupo Australiano, que establece controles en materia de exportaciones de sustancias qumicas y biolgicas; envo de alrededor de cien gendarmes a Hait para participar en tareas de monitoreo de la polica haitiana y en el mantenimiento de la seguridad interna y policial;

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Coincidencia de votos con Estados Unidos en la ONU de los pases del Mercosur y Bolivia y Chile (1989-2000) Votos totales (%)
A o Argentina Brasil Bolivia Chile Uruguay Paraguay

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

13,3 12,5 41 44,4 53,8 67,9 68,8 60,7 56,1 50 44,4 44,2

11,8 14,9 22,7 22,7 28 39,1 41,1 42,4 42,6 41,7 38,9 39,7

12,5 17,1 25,8 32,7 33,3 43,6 45,6 44,9 44,9 39 37,1 38,1

23,7 16,5 25 28,4 33,9 46,3 45 46,6 44,8 40,7 40,3 41,9

17,9 18,2 35,8 35,7 37,5 47 46,1 48,5 45,6 39,7 36,4 41,1

17,8 17,7 25,9 26,2 45,5 45 51,6 43,5 43,3 43,1 39,4 41,1

Fuente: United States Department of State: Report to Congress on Voting Practices in the United Nations, US Government Printing Office, Washington D.C. , 1989-2000.

l)

ll)

bsqueda -y posterior obtencin de parte de Estados Unidos- del nombramiento de la Argentina como Gran Aliado extra OTAN, una categora que hasta ese momento slo corresponda a Australia, Corea del Sur, Israel, Japn, Jordania y Nueva Zelandia; participacin activa en distintas operaciones de paz de Naciones Unidas, ocupando de lejos el primer lugar en Amrica latina.

Adems, y en el plano hemisfrico, la Argentina y Estados Unidos vieron casi con los mismos ojos la mayora de los problemas de seguridad; algo similar sucedi en materia de defensa y promocin de la democracia.

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La aspiracin a mantener relaciones carnales con Washington, en el plano del discurso, y el envo de naves a la Guerra del Golfo, en la prctica, fueron las expresiones ms contundentes de la necesidad percibida (y declarada) de exhibir la nueva poltica exterior hacia Estados Unidos. Estos gestos exagerados hacia Washington, tal como sola definirlos el propio canciller Di Tella, contribuyeron a delinear un nuevo paradigma de poltica exterior, pero no pueden ellos mismos considerarse paradigmticos. Por el contrario, es preciso dejarlos de lado para apreciar cabalmente los elementos constitutivos del nuevo patrn de relaciones bilaterales establecido por el gobierno de Menem, que muy probablemente servir de cauce al vnculo entre la Argentina y Estados Unidos por un largo tiempo. En su nivel ms bsico, este patrn constituye una respuesta a una nueva situacin mundial -globalizacin y posguerra fra- y domstica -democratizacin y crisis terminal de la estrategia de desarrollo orientado hacia adentro-. El modo de vinculacin con Estados Unidos inaugurado por Menem se funda en un enfoque de convergencias entre ambos pases que comprende valores, puntos de vistas y objetivos comunes, pero no implica que se deba seguir una poltica de alineamiento automtico debido a diferencias en cuestiones particulares que son propias de toda relacin intensa. Es cierto que la idea misma de una relacin carnal y la sistemtica disposicin del presidente Menem a apoyar a Estados Unidos en distintas causas globales y regionales ocultaron este ltimo aspecto. La Argentina coincidi freLa aspiracin a mantener cuentemente con Wasrelaciones carnales con hington por tener Washington, en el plano del intereses comunes y por discurso, y el envo de naves a la Guerra del Golfo, en la prctica, conviccin. Tambin lo fueron las expresiones ms hizo, aunque en mucho contundentes de la necesidad menor medida, por compercibida (y declarada) de exhibir placencia, condescenla nueva poltica exterior hacia dencia u oportunismo. Estados Unidos. Esto ltimo se debi prin-

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cipalmente al estilo propio del presidente Menem, al igual que ciertas acciones en las que la Argentina fue ms papista que el Papa, tales los casos de las crticas fervorosas al rgimen de Fidel Castro o las declaraciones de Menem al final de su mandato, rpidamente atenuadas, sealando que la Argentina estaba dispuesta a enviar tropas a Colombia para intervenir en la guerra interna que vive ese pas o pronta a dolarizar su economa. Al mismo tiempo, la Argentina mantuvo diferencias con Estados Unidos por sus intereses distintos o contrapuestos en una amplia gama de temas que abarcaron desde los subsidios agrcolas, la proteccin de la propiedad intelectual y los mtodos de negociacin en la OMC y el ALCA, hasta el rechazo a la ley HelmsBurton, el grado de autonoma de la Corte Penal Internacional, la certificacin unilateral en la cuestin del narcotrfico o la situacin de los derechos humanos en China e Irn. La idea de encontrar un modus vivendi con Estados Unidos funcional a los intereses de la Argentina, particularmente econmicos, no era para nada novedosa, aunque jams pudo plasmarse como en los aos de Menem. En la etapa de la Guerra Fra esta idea alcanz su mayor desarrollo intelectual durante los gobiernos de Frondizi y de Alfonsn. Ambos construyeron esquemas conceptuales bastante similares que separaron los consensos bsicos bilaterales en el plano de los valores, de las diferencias instrumentales para realizarlos. En los dos casos, el objetivo era poner de manifiesto que las divergencias propias de la relacin bilateral no tocaban -o al menos, no deberan tocar- cuestiones fundamentales que, como tales, constituan la base permanente del vnculo argentino-norteamericano. El gobierno de Menem ahond este esquema aprovechando las oportunidades que le brindaron a un tiempo el fin de la Guerra Fra, la globalizacin econmica y financiera y un proceso de democratizacin que, a diferencia de los dos nombrados, mostraba al momento de su asuncin seales inequvocas de consolidacin. Su reconocido pragmatismo y olfato pol tico lo orientaron casi instintivamente a optar por una forma particular de bandwagoning con Estados Unidos, contrariando su propia historia y la de su partido. Otros actores gubernamentales y algunos acadmicos, ms

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sofisticados que el presidente, se encargaron de dar a esa poltica sustento intelectual. El mapa de ruta que elaboraron sigui, aunque sin reconocerlo, mucho de lo trazado en los dos esquemas anteriores. Sus detractores tampoco percibieron esos elementos comunes. As, se volvieron a distinguir analticamente dos niveles para encuadrar la relacin con Estados Unidos: el de la macrorrelacin (que requera la constitucin de un marco general de acuerdos fundamentales, para lo cual era indispensable eliminar las confrontaciones intiles con Washington) y el de la microrrelacin (que corresponde al nivel de las mltiples interacciones entre actores pblicos y privados de los dos pases en las que se juegan intereses autnticos y, en consecuencia, donde no pueden hacerse concesiones). Este esquema ayuda a comprender una parte sustancial de la poltica exterior de Menem hacia Estados Unidos, en especial durante su segundo mandato cuando decayeron los gestos exagerados. En palabras de Di Tella: Al principio tuvimos la necesidad de afirmar de manera clara y categrica nuestro alineamiento con Occidente, pero 1 esta etapa ya pas. Ahora podemos criticar a los Estados Unidos . Los gestos ampulosos del presidente Menem poco antes de concluir su gobierno -el caso paradigmtico fue el intento fallido de aproximarse ms estrechamente a la OTAN en julio de 1999- poco tuvieron que ver con los de la etapa a la que se refiere Di Tella. Fueron expresiones degenerativas del esquema original propias de un fin de ciclo y orientadas a una eventual vuelta al gobierno en el ao 2003. El golpe de efecto de los gestos iniciales y el de los postreros en su faz degenerativa, el exhibicionismo y oportunismo permanentes del presidente -que por cierto caracterizaron toda su trayectoria poltica-, y el estilo diplomtico de su gobierno, velaron tanto adentro como afuera del pas que la relacin argentino-norteamericana siguiera en los noventa una tendencia generalizada en toda Amrica latina -con la nica excepcin de Cuba- de mayor acercamiento a los Estados Unidos. El impacto, finalmente, fue ms fuerte que en ningn otro caso por venir de quien vena (un pas tradicionalmente rival gobernado

La Nacin, 24 de mayo de 1997.


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por el peronismo) y por la forma extrema en que se lo llev a la prctica. Ms importante an, estos dos factores tambin ocultaron el nivel de consenso que se haba forjado en la Argentina desde 1983 entre las clases dirigentes sobre el modo de relacionarse con Estados Unidos. Este acuerdo fue producto de la experiencia y de la necesidad. La mayora de los argentinos, en diversa medida, vivi en los ltimos veinticinco aos un proceso de aprendizaje social que se nutri del terrorismo de Estado, la guerra de Malvinas y la hiperinflacin. Luego se agregaron las experiencias buenas y malas de la primera y segunda fase de la transicin a la democracia. Este aprendizaje social ha llevado a asumir actitudes ms abiertas y menos ideologizadas y a no sobrestimar las capacidades propias. Por cierto, el gobierno de Menem aport una cuota importante en la construccin del consenso porque tom varias medidas cuyo resultado -querido o no- fue la reduccin del margen del debate. Produjo shocks culturales, abord frontalmente una serie de temas tab (por ejemplo la ratificacin de Tlatelolco y la adhesin al TNP) y adopt decisiones que marcaron caminos sin retorno (tal el caso de la desactivacin del Cndor II). As, se peg fuerte en el ncleo de muchos temas considerados hasta ese entonces intocables y que tenan un impacto decisivo en la relacin con Estados Unidos. Sin dejar de reconocer mritos propios, debe aceptarse que el fin de la Guerra Fra influy en la adopcin de algunas de estas decisiones. La necesidad, por su parte, jug un rol fundamental en el achicamiento de los mrgenes del debate domstico sobre la relacin con Estados Unidos. Pocos discuten que la superacin de los problemas econmicos de la Argentina, en el marco de la apertura econmica y de una economa cada vez ms globalizada, requiere, entre otros factores de peso, un alto nivel de acuerdo poltico, econmico y de inversiones con los Estados Unidos y Occidente en su conjunto. Este aspecto estuvo presente cuando asumi Menem y tambin al inicio del mandato de Fernando De la Ra, quien se hizo cargo de la presidencia de la Argentina el 10 de diciembre de 1999, luego de vencer al peronismo en las elecciones presidenciales del 24 de octu-

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bre de ese mismo ao. En un Pocos discuten que la contexto signado por la vulsuperacin de los problemas nerabilidad econmica extereconmicos de la Argentina, na y serias dificultades de en el marco de la apertura econmica y de una economa gobernabilidad, el nuevo cada vez ms globalizada, gobierno debi recurrir varequiere, entre otros factores rias veces al apoyo poltico de peso, un alto nivel de y econmico de Washington. acuerdo poltico, econmico y El primer ao y medio de de inversiones con los Estados gestin del gobierno de De Unidos y Occidente en su la Ra estuvo signado por conjunto. presiones sociales diversas que tiraron de la soga en sentido opuesto: por un lado, para ampliar y profundizar las reformas econmicas prometidas de segunda generacin y a mantener en caja el dficit fiscal y, por otro, a satisfacer necesidades sociales y de empleo, en un cuadro de situacin caracterizado por la falta de oportunidades laborales, una fractura social indita en la historia del pas y una creciente conflictividad y desesperanza. As, el presidente De la Ra ha navegado, con grandes sobresaltos, entre las demandas de los mercados y la de los sectores sociales postergados y excluidos. Hasta ahora ha sido ms sensible a las primeras. Con ello, ha alienado parte importante de su base de sustentacin poltica y ha perdido respaldo de la opinin pblica debido a la ausencia de polticas efectivas que aminoren las brechas sociales y la marginalidad. Por cierto, la falta de respuesta a los reclamos sociales como as tambin la sensacin de fatiga frente a reformas econmicas cuyos beneficios no llegan a la gran mayora de los sectores medios y populares, puede conducir a quienes hoy se consideran los perdedores del modelo neoliberal a cuestionar con mayor dureza las polticas econmicas establecidas en los noventa. Ms an, estos reclamos pueden venir acompaados de expresiones antinorteamericanas y antiglobalistas. Como es bien sabido, esta situacin trasciende el caso argentino; la persistencia o crecimiento de la pobreza y la exclusin social

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sigue siendo uno de los problemas ms graves que afecta a las sociedades latinoamericanas y ocupar, en consecuencia, un lugar tambin central en la agenda interamericana en los aos venideros. Las posiciones y propuestas frente a esta cuestin cruzan horizontalmente a todos los pases y han dado lugar desde hace varias dcadas a incesantes debates en el hemisferio. Los lderes de la Argentina y Estados Unidos conocen las graves consecuencias sociales y polticas que pueden producir situaciones de persistente desempleo e inequidad social; ste es un campo en el que las circunstancias, ms que las convicciones, irn modelando polticas y el grado de coincidencias y divergencias entre ambos pases. A pesar de estas dificultades que estn a la vista, no parece haber demasiado espacio en la Argentina para que las demandas de los sectores hoy postergados se articulen efectivamente en un proyecto pol tico de fuerte oposici n a Estados Unidos ni en clave antidemocrtica. El nivel de convergencia alcanzado en las relaciones bilaterales se asienta en valores comunes e intereses de largo plazo que resistirn, probablemente con holgura, los embates de coyunturas complejas y difciles. No existe en la agenda argentino-norteamericana ningn asunto de naturaleza poltico-estratgica que pueda traducirse en conflictos importantes como los producidos en los aos de la Guerra Fra. Los temas econmicos de siempre (aranceles, subsidios a las exportaciones, acceso a mercados) y otros ms nuevos (formacin del ALCA, proteccin de la propiedad intelectual, copyrigths, trademarks, acuerdos de cielos abiertos), aunque darn lugar a diferencias, no amenazarn ni el marco establecido ni el curso principal de la relacin bilateral. Los nuevos temas de la agenda negativa de Estados Unidos con la regin (por ejemplo, corrupcin, medio ambiente, narcotrfico y seguridad ciudadana) encuentran a ambos pases en el mismo bando o, al menos, en posiciones bastantes cercanas. b) Las relaciones con Europa Con la toma de mando de Carlos Sal Menem se inicia una nueva fase en la relacin Argentina-UE que se extiende hasta fines de 1995. Durante este perodo, el gobierno peronista desarroll un con-

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junto articulado de polticas que formaron parte de su estrategia general dirigida a todo Occidente. Luego de la firma del Acuerdo Marco Interregional de Cooperacin entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, y el Mercosur y sus Estados partes (AMIC), en diciembre de 1995, comenz una segunda etapa durante la cual, manteniendo los lineamientos bsicos de la primera, el espacio subregional (Mercosur) adquiere creciente importancia para canalizar las relaciones del pas con Europa. Esto ltimo no implica la desaparicin, merma o desvalorizacin de las relaciones bilaterales (Argentina-UE y, especialmente, con los pases que la integran), sino que antes bien, los mbitos nacional y subregional se desarrollan de manera interactiva y complementaria. Tras asumir, el gobierno de Menem se fij dos objetivos especficos de corto plazo hacia la UE: ganar la confianza europea en el plano econmico y restablecer relaciones diplomticas con el Reino Unido, para alcanzar progresivamente un espacio que posibilitara retomar las conversaciones sobre la soberana de Malvinas. Ambas metas fueron consideradas como complementarias y como un requisito de avances posteriores. Consecuentemente, en noviembre de 1989 el gobierno argentino puso en marcha dos gestiones simultneas: inici conversaciones con la Comunidad Europea para alcanzar un Acuerdo Marco de Cooperacin, al tiempo que realizaba tratativas con el Reino Unido orientadas a restablecer las relaciones diplomticas y consulares. El logro del segundo objetivo, adems de su importancia intrnseca, se consideraba indispensable no slo para frenar cualquier eventual veto britnico al acuerdo con la CE sino tambin para contar con la disposicin de Londres a facilitar la cooperacin entre la Argentina y Europa. Esto ltimo fue formalmente incluido en la declaracin emitida por los representantes diplomticos de la Argentina y el Reino Unido al trmino de la reunin de Madrid I (octubre de 1989), que result uno de los hitos cruciales para el restablecimiento de relaciones diplomticas y consulares en febrero de 1990. De este modo, se allan definitivamente el camino para la firma del Acuerdo Marco de Cooperacin Comercial y Econmica con la

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Comunidad Europea, suscrito en Luxemburgo el 2 de abril de 1990, exactamente ocho aos despus de la ocupacin de las Malvinas por la dictadura militar. El documento es de los as llamados de tercera generacin y, por lo tanto, abarca un rea de cooperacin ms amplia que el Acuerdo Comercial que ambas partes haban convenido 2 en Bruselas el 8 de noviembre de 1971. Este ltimo acuerdo, que entr en vigor el 9 de enero de 1972, se limitaba a la esfera comercial (las dos partes se concedieron, con importantes restricciones, el tratamiento de nacin ms favorecida) y a la cooperacin en el mbito agrcola. Tambin creaba una Comisin Mixta para estimular la cooperacin econmica y comercial. El Acuerdo de 1990 extiende esa cooperacin al campo agropecuario, industrial y tecnolgico e incorpora una clusula evolutiva que permite ampliar la cooperacin a reas no previstas. Adems, y al igual que los Tratados Bilaterales firmados con Espaa e Italia durante los aos del gobierno de Alfonsn, hace de la democracia el eje articulador de la cooperacin. As, el documento incluye una clusula denominada Fundamento democrtico de la cooperacin donde se seala que Las relaciones de cooperacin entre la Comunidad y la Argentina, as como todas las disposiciones del presente Acuerdo, se fundamentan en el respeto de los principios democrticos y los derechos humanos que inspiran las polticas internas e internacionales de la Comunidad y de la Argentina. En el nivel bilateral, la diplomacia argentina desarroll una intensa gestin tendiente a promover y asegurar las inversiones europeas. El resultado palpable de esta actividad fue la firma de Acuerdos para la Promocin y Proteccin Recproca de Inversiones con Blgica, Italia, Luxemburgo y el Reino Unido (1990), Espaa, Francia y Suecia (1991), Austria, Dinamarca y Holanda (1992), Alemania y Finlandia (1994) y Portugal (1994). Adems, se firmaron acuerdos para evitar la doble imposicin fiscal con Espaa, Dinamarca, Finlandia y Suecia.

Los acuerdos de tercera generacin (ATG) son acuerdos de cooperacin que incluyen una clusula democrtica (vigencia de regmenes democrticos en los pases signatarios como condicin para el funcionamiento del Acuerdo) y una clusula evolutiva (posibilidad de ampliar las esferas de cooperacin y de incorporar nuevas iniciativas conjuntas).
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Simultneamente, se realizaron avances interesantes en materia de vinculacin poltica y de cooperacin con varios pases europeos mediante la creacin o extensin de los mecanismos de consultas polticas regulares (Alemania, Finlandia, Francia, Italia, Reino Unido y Suecia) y la firma de convenios de cooperacin intergubernamentales e interinstitucionales en diferentes reas. Asimismo, la Argentina comparti operaciones de mantenimiento de la paz en el marco de la ONU con fuerzas de pases europeos en Croacia y Chipre. A partir de la firma del AMIC en diciembre de 1995 se formaliz un cambio importante en la estructura de la relacin ArgentinaEuropa. A los dos canales tradicionales de vinculacin -UE y pases miembros- se agreg un tercero, el subregional Mercosur, que se ha convertido en un eje estructurante tanto de la accin e insercin externas de la Argentina como de las polticas y decisiones de terceros. El Acuerdo se fundamenta en el respeto a los principios democrticos y los derechos humanos y expresa la voluntad poltica de profundizar la nocin tradicional de cooperacin, de fortalecer el dilogo poltico y de establecer, luego de atravesar varias etapas preparatorias, una asociacin interregional que implica la liberalizacin progresiva y recproca de los intercambios de todo el comercio dentro de las condiciones que confirmen los compromisos de ambas partes con la OMC. De este modo se constituye en un instrumento intermedio y preparatorio de la asociacin interregional, sin plazos ni compromisos. Cuenta, adems, con importantes precedentes jurdicos en los acuerdos de tercera generacin firmados por la UE con la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay entre 1990 y 1991 y en los numerosos acuerdos bilaterales de ambas agrupaciones. El AMIC no quita validez ni importancia a las relaciones bilaterales entre la Argentina y la UE y sus pases miembros. El Acuerdo Marco de Cooperacin Comercial y Econmica de 1990 sigue siendo un vehculo importante para canalizar asuntos propios de la cooperacin bilateral y para profundizar la institucionalizacin de las relaciones argentino-europeas, tanto en el mbito comunitario como en el de los pases miembros.

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En el plano especficamente bilateral, el perodo 1995-2000 registr el ndice histrico ms alto de contactos y visitas de autoridades y altos funcionarios entre la Argentina y los quince Estados de la Unin, como as tambin de legisladores, dirigentes de partidos polticos y de organizaciones no gubernamentales, autoridades subnacionales, personalidades del mbito cultural y empresarios. Como resultado de esta intensa actividad se extendieron los mecanismos de consultas bilaterales para incluir a Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa, Luxemburgo y los Pases Bajos; se concluyeron numerosos acuerdos intergubernamentales e interinstitucionales y se aprobaron para su entrada en vigor otros acuerdos concertados con anterioridad. Una parte creciente de este conjunto de acuerdos apunta a profundizar la cooperacin con los pases europeos en aspectos poco explorados, tales como asistencia en materia judicial y parlamentaria, utilizacin de la energa nuclear con fines pacficos, lucha contra el narcotrfico y el terrorismo, promocin del turismo, intercambios en materia de defensa y seguridad, gestin urbana, desarrollo en reas de alta tecnologa, seguridad social, control de aduanas, reconocimientos de diplomas y ttulos de estudio y pasantas de tcnicos y profesionales. Adems, se renovaron o firmaron convenios para evitar la doble imposicin fiscal con Alemania, Blgica, Pases Bajos y Reino Unido (1996) e Italia (1997). La nueva densidad de la relacin argentino-europea se asienta en un indito nivel de coincidencias de intereses polticos y de perspectivas econmicas generales. Esto ltimo, por cierto, no implica la desaparicin, ni siquiera la atenuacin, de las diferencias econmicas especficas de carcter ms estructural. La experiencia de los aos 80 y 90 indica que el porvenir de esta relacin depende de factores especficos de cada parte (democracia y estabilidad macroeconmica en la Argentina, los desafos impuestos por la ampliacin y profundizacin de los respectivos procesos de integracin, etc.) y de otras variables externas a la relacin, en especial las modalidades que manifiesten las relaciones Estados Unidos-UE, tanto entre s como con Amrica latina. Esta misma experiencia tambin seala la fuerte asimetra de intereses que existe entre las dos partes. Del lado europeo, esta asime-

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tra se explica por el poder relativo de la Argentina, su ubicacin geogrfica y su situacin respecto de otros pases en trminos de mercado e inversiones, al tiempo que para la Argentina, Europa es un socio importante en materia poltica y fundamental como mercado y como fuente de inversiones directas y de abastecimiento, en particular de bienes de capital. Nuestro pas, en cambio, es un socio comercial de escasa significacin para la UE: en 1999, las compras de la Europa de los quince a la Argentina constituyeron tan slo el 0,634% de sus importaciones totales extra UE, mientras que sus ventas representaron el 0,84% de sus exportaciones totales extra bloque. Igualmente, las cifras del conjunto del Mercosur muestran que la gravitacin de este bloque en el comercio extrarregional de la UE tampoco es significativa. En 1999, el Mercosur represent slo el 2,88% del comercio total extrarregional de la UE. Adems, y al igual que en el resto de Amrica latina, las relaciones comerciales entre la Argentina y la UE exhiben a partir de 1993 un creciente supervit a favor de esta ltima, que se explica por factores coyunturales (los altos niveles de inversin directa europea que produjeron, en sus fases iniciales, fuertes importaciones de bienes de capital para instalar o modernizar empresas) y por otros dos factores que tradicionalmente han influido en el comercio entre la Argentina y Europa (la proteccin europea de productos para los cuales nuestro pas tiene una clara ventaja comparativa y la excesiva concentracin de las exportaciones argentinas en el sector primario). Este ltimo factor asemeja a la Argentina al resto de los pases de Amrica latina. Las exportaciones a la UE siguen concentradas en los siguientes rubros: productos primarios (semillas y frutas oleaginosas, carnes y sus preparados, pescados y crustceos, frutos comestibles, pieles y cueros, cereales, legumbres y hortalizas), manufacturas de origen agropecuario (en especial alimentos para ganado) y combustibles y energa. Las manufacturas de origen industrial apenas alcanzaron el 14,8 % de las exportaciones a la UE en 1999. En cambio, la gran mayora de las importaciones argentinas provenientes de la UE se compone de bienes manufacturados de alto

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valor agregado: los principales sectores de importacin son los de bienes de capital, los bienes intermedios y los accesorios de bienes de capital. Esta pauta del comercio exterior argentino es ms marcada en el caso de las exportaciones hacia la UE que con el resto del mundo, dado que los productos alimenticios y las materias primas de origen agropecuario tienen un peso aun mayor en la composicin sectorial del comercio. Es muy probable que el caudal de importaciones argentinas desde la Unin se mantenga y, ms an, se incremente. Esta tendencia, sin embargo, slo podr sostenerse en los aos venideros si la Argentina logra expandir en forma importante sus exportaciones a la Unin y a otros mercados para financiar su cuenta de importaciones. Para ello, entre otros factores, es preciso que los bienes manufacturados aumenten su participacin porcentual en las exportaciones argentinas y que la UE, por su parte, posibilite un mayor acceso a su mercado de productos competitivos argentinos. Ambos aspectos, de naturaleza contingente, integran el ncleo de la agenda de negociaciones UEMercosur, en razn de que el resto de los pases miembros de este ltimo bloque enfrenta problemas similares a los de nuestro pas. Ciertamente, el cambio ms importante de las relaciones econmicas de la Argentina y la UE se produjo en materia de inversiones directas europeas, siguiendo una tendencia general que atraviesa a toda Amrica latina y que responde a factores de carcter global (el 3 crecimiento de IED en los 90 fue un fenmeno de alcance mundial) y a otros propios de la regin (reformas estructurales, liberalizacin de los regmenes de inversin y avances positivos en materia de integracin regional). Varios pases europeos han desempeado un rol de importancia creciente que se refleja tanto en los flujos como en el stock acumulado de IED en el pas. En el perodo 19921999, Espaa fue el inversor ms importante con un 31% de los flujos de IED desplazando a EE.UU, pas que era el principal inversor hasta 1998. Les siguen en orden de importancia, los Pases Bajos (8%), Francia (7%), Chile (5%) y el Reino Unido (4%). Estos seis pases explican el 75% de los

Vase el Glosario
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flujos acumulados en el perodo. Este incremento de los flujos tuvo un impacto contundente sobre la distribucin del stock de IED existente en la Argentina: en 1997, el 43 % del acervo acumulado corresponda a inversiones europeas mientras que las de Estados Unidos representaban el 30%. Ese 43 % se distribua del siguiente modo: Italia (8 %), Francia y Pases Bajos (7 %), Espaa (6 %) y otros pases de la UE, principalmente Reino Unido y Alemania (15 %). En esta dcada, los principales intereses de ambas partes se definirn en trminos econmicos. Al igual que en los 90, los temas centrales sern el comercio (que rene aspectos de agenda positiva y negativa), las inversiones y la cooperacin econmica (ambas inscriptas en una agenda bsicamente positiva). En este escenario, no se debe sobrestimar el peso de las afinidades culturales. En ocasiones, ellas pueden facilitar los vnculos econmicos o algunas decisiones de inversin, como ha sido el caso de ciertas inversiones espaolas en la Argentina. Sin embargo, no se trata de un factor determinante. Inversamente, los factores polticos de naturaleza positiva (por ejemplo, democracia, derechos humanos) se han convertido, a diferencia de lo ocurrido en otras dcadas, en elementos constitutivos de las relaciones econmicas y de su acrecentamiento. Por cierto, el plano comercial es el que ofrece mayores obstculos y oportunidades dado que lo que estar en juego durante los prximos aos ser la conformacin de una asociacin interregional UE-Mercosur. Ante este desafo, los pases del Mercosur han definido con claridad sus intereses y estrategias comerciales. Ellos se resumen en dos puntos bsicos: que la liberalizacin sea compatible con la OMC y que las negociaciones sean comprensivas e incluyan todos los sectores de inters esencial para las economas de los Estados partes. Esta posicin, aunada a las prioridades de poltica comercial europea, permite predecir que la formacin de un rea preferencial de comercio encontrar muchas piedras en el camino y que, en el mejor de los casos, el horizonte podra empezar a despejarse en la segunda mitad de esta dcada. Finalmente, cabe mencionar que la disputa de soberana entre la Argentina y el Reino Unido por la cuestin Malvinas no tuvo avan-

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ces significativos desde el inicio de la democratizacin. Sin embargo, la relacin bilateral muestra tres aspectos positivos: primero, la reconciliacin entre los dos pases que se inici con el restablecimiento de relaciones diplomticas y consulares en febrero de 1990 y culmin con la visita oficial del presidente Menem a Londres en octubre de 1998. Segundo, la restauracin y estrechamiento de los lazos polticos, econmicos, culturales y cientfico-tcnicos. Por ltimo, una estrecha colaboracin de los dos pases en el seno de la ONU y otros organismos y foros internacionales que se ha traducido, por ejemplo, en votaciones de la Argentina y el Reino Unido altamente coincidentes y en acciones conjuntas de las fuerzas armadas de los dos pases en distintos escenarios regionales. Esta conjuncin de factores da oxgeno a quienes postulan que el eje articulador de la poltica hacia Malvinas debera ser la ampliacin y profundizacin de las relaciones polticas y econmicas con el Reino Unido acompaadas por el incremento de los vnculos con los isleos para crear, gradualmente, una situacin de interdependencia, no slo con la Argentina sino tambin con Amrica del Sur, en un contexto de incierta viabilidad econmica para las islas. As, se supone que el estrechamiento de los lazos con el Reino Unido reducira la gravitacin del lobby de los habitantes de las islas en Londres, quienes tienen un peso claramente desproporcionado, tal como lo han comenzado a admitir empresarios, inversionistas y medios de prensa britnicos. En tanto, el contacto con los isleos debera producir un mayor entendimiento, lo que a su vez llevara a la flexibilizacin de sus posiciones y, por consiguiente, a la creacin de mejores condiciones para negociar. Esta posicin, que podra considerarse la ms blanda, es la que en lneas generales sostuvo el gobierno de Menem. Desde luego, hay posturas menos conciliatorias que proponen, siempre dentro de un marco diplomtico y pacfico, medidas tales como elevar el nivel de presin a los britnicos en aspectos vinculados a la pesca y a la exploracin y explotacin de hidrocarburos, aumentar el aislamiento de los isleos y retomar las vas de negociaciones multilaterales. Con independencia de las importantes diferencias que an existen al respecto, es claro que la Argentina mantendr sus reclamos de

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soberana sobre las islas Malvinas, Sandwich y Georgias del Sur y su disposicin a negociar segn los trminos de la Resolucin 2065 de las Naciones Unidas (que reconoce que hay una disputa de soberana), sin precondiciones y sobre todos los temas. A partir de estos parmetros, es muy probable que la Argentina logre construir en esta dcada una poltica de Estado en la cuestin Malvinas. Las principales fuerzas polticas del pas coinciden en la necesidad de contar con esa poltica aunque, seguramente, establecer su contenido llevar varios aos. Tambin se coincide en que la solucin de la controversia sobre la soberana requerir un perodo largo. La experiencia recogida en los noventa muestra, finalmente, que el contenido y el desarrollo de la poltica argentina hacia Malvinas depender en gran medida de las posiciones que asuma Gran Bretaa: sin duda, una actitud recalcitrante alentar una mayor dureza del lado argentino. c) Las relaciones con Amrica latina: el nfasis hacia el Mercosur y Chile A partir del inicio del gobierno de Menem, la poltica exterior argentina hacia Amrica latina puso un gran nfasis en las relaciones con los pases vecinos. En este marco geogrficamente acotado, el Mercosur y las relaciones con Chile se han constituido, en orden de importancia, en las dos prioridades de la diplomacia argentina. La poltica exterior hacia los otros pases latinoamericanos mantuvo un perfil ms bajo, tanto en el plano bilateral como multilateral, particularmente en el caso del Grupo de Ro. Las relaciones con Chile han experimentado una serie de cambios cualitativos que parecen dejar definitivamente atrs los recelos y rivalidades del pasado. Los dos pases han solucionado Las relaciones con Chile han los 24 conflictos limtrofes que experimentado una serie de tenan pendientes en la dcacambios cualitativos que da de los ochenta. El penltiparecen dejar definitivamente mo de ellos fue por la Laguna atrs los recelos y rivalidades del Desierto, un rea del pasado. precordillerana de 532 kil-

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metros cuadrados sometida a arbitraje por una decisin que los presidentes Menem y Aylwin tomaron en 1991. El fallo del tribunal arbitral (integrado por juristas de Argentina, Chile, El Salvador, Colombia y Venezuela) fue emitido el 21 de octubre de 1994 y concedi a la Argentina la soberana sobre la totalidad de la zona en disputa. El ltimo conflicto se dio por los as llamados Hielos Continentales; en este caso, los dos gobiernos procuraron resolver el diferendo mediante un acuerdo poltico alcanzado en 1991, que traz una lnea convencional de reparto del rea conocida como poligonal. Debido a la oposicin a la misma por parte de los Congresos de la Argentina y de Chile, los dos pases alcanzaron un nuevo acuerdo que retorn al principio rector de la frontera natural y que fue progresivamente consensuado, tanto entre ambos gobiernos como en cada legislatura. Finalmente, el 2 de junio de 1999 el nuevo tratado de lmites fue ratificado por la Cmara de Diputados de Chile y por el Senado argentino. Mientras que en la Argentina la aprobacin fue rotunda (42 votos contra 5) en Chile fue ms dividida (58 votos a favor contra 38). La conclusin de los conflictos territoriales pendientes posibilit la aprobacin por parte de los Congresos de la Argentina y de Chile del Tratado sobre Integracin y Complementacin Minera, que haba sido suscripto en diciembre de 1997 por los presidentes Menem y Frei. El 20 de diciembre de 2000, en San Pedro de Atacama tuvo lugar el canje de los instrumentos de ratificacin del tratado. Ambos pases tambin haban firmado un acuerdo en abril de 1995 para armonizar las versiones argentinas y chilenas de la historia regional. Los mapas escolares y los textos educativos en las dos naciones, entre otros datos importantes, son histricamente incorrectos, debido principalmente a los conflictos fronterizos del pasado. El acuerdo pide a los educadores e historiadores argentinos y chilenos que estudien conjuntamente este tema y que hagan recomendaciones sobre lo que se debe ensear en las escuelas y lo que se difunda a la opinin pblica. En el campo econmico, los dos pases han logrado tambin avances notables. Chile se ha convertido en un mercado importante para las exportaciones argentinas, que de un total de 591,9 millones

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de dlares en 1993 ascendieron a 2.665 millones en el ao 2000. A su vez, la Argentina pas a ser un destino significativo para las inversiones directas chilenas, que alcanzaron la cifra de 8.436 millones de dlares durante el perodo 1990-9. Chile se ha transformado, as, en el principal inversor latinoamericano en la Argentina y se ubica en el cuarto lugar, luego de Estados Unidos, Espaa y Francia. Las mayores inversiones se han realizado en energa elctrica (U$S 428,58 millones), supermercados (U$S 273,68 millones), alimentos, bebidas y tabaco (U$S 209,89 millones), papel y madera (U$S 190,48 millones), construcciones y materiales (U$S 170,13 millones) y gas y petrleo (U$S 154,54 millones). Les siguen las industrias automotriz (U$S 20 millones), textil (U$S 18 millones) y qumica (U$S 4,60 millones), mientras que en otras inversiones se reparten 111,62 millones de dlares. Segn se aprecia, muchas de las inversiones se concretaron en sectores anteriormente considerados de seguridad nacional, tales como el de la energa elctrica o la minera en las zonas fronterizas cordilleranas. En breve tiempo, las relaciones con Chile reflejaron el incremento de la confianza mutua y el aumento de la interdependencia entre ambos pases. En el caso del Mercosur, la situacin ha sido menos lineal porque el proceso involucra aspectos aun ms importantes, que exigen definiciones sobre el tipo de vinculacin deseada en el mundo y en la regin. Tanto en los aos de Menem como en la actualidad, el discurso oficial ha definido al Mercosur como una alianza estratgica y una poltica de Estado. En la prctica, sin embargo, la posicin de la Argentina frente al proceso de integracin ha estado lejos de ser consistente. Tres factores principales dan cuenta de los titubeos argentinos: los avances y retrocesos del Mercosur producidos por factores externos y por responsabilidades propias de la Argentina y de Brasil; la crisis econmica domstica; y la sombra del ALCA que ha jugado, segn los momentos, como un catalizador del proceso (en sus orgenes) o como una amenaza para el cumplimiento de sus objetivos iniciales o, ms an, de licuacin (fase actual). La ambigedad de la Argentina se manifest al poco tiempo de andar el Mercosur. A diferencia de Brasil, el gobierno de Menem tuvo

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una reaccin inicial de entusiasmo frente a las propuestas norteamericanas de crear un rea de libre comercio hemisfrica, cuyo principal incentivo fue el de anclar (lock-in) las reformas econmicas y bajar el riesgo pas. Domingo Cavallo, como Ministro de Economa de ese gobierno, lleg incluso a sugerir que si la Argentina era invitada a formar parte del ALCA tendra que aceptarlo, aunque fuera en forma separada de sus socios del Mercosur. Sin embargo, las expectativas argentinas se diluyeron bastante rpidamente debido a las dificultades del presidente Clinton para obtener del Congreso de Estados Unidos la autorizacin para negociar a travs del mecanismo de va rpida (fast-track). Esta situacin, unida a los beneficios mercantilistas obtenidos por la Argentina al acceder en forma preferencial al mercado de Brasil a travs del Mercosur, ayud a forjar un fuerte acuerdo poltico interno en el sentido de que este bloque deba ocupar un lugar de privilegio en las relaciones externas del pas. El Mercosur pas entonces a ser visualizado como el instrumento ms idneo (o en ltimo caso, el ms a mano) para mejorar las condiciones de insercin externa del pas, no slo comercial sino tambin productiva, en una economa internacional globalizada, y aumentar la capacidad de negociacin y de influencia nacional en la configuracin de los regmenes econmicos internacionales, tanto en el nivel global como hemisfrico. No obstante ello, y por temor a una excesiva dependencia de Brasil, el gobierno de Menem se mostr siempre ms favorable a la constitucin de un rea hemisfrica de libre comercio -en la que el Mercosur y el ALCA deberan a un tiempo complementarse y contrapesarse entre s- que a una estrategia comercial limitada a Amrica del Sur. El gobierno de De la Ra ha insistido desde la toma de mando en que el Mercosur perfeccionado es el mejor camino que puede transitar el pas para ingresar el ALCA. Sin embargo, su disposicin a relanzar el Mercosur no ha podido concretarse por la crisis del proceso de integracin, en una fase descendente desde 1997, y por la propia crisis de gobernabilidad del pas que ha derivado en la formacin de una nueva alianza de gobierno en reemplazo de la alianza UCR-Frepaso, que mostr ser tan slo una mera coalicin electoral.

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Esta situacin ha vuelto a abrir en la Argentina el debate sobre el sentido de sus vinculaciones con la regin que hoy se presenta en la superficie, como la opcin ALCA o Mercosur. Aunque la Argentina es el socio menor de los dos mayores que integran este ltimo emprendimiento, el camino que siga resultar uno de los factores clave para asegurar la profundizacin del proceso o para mantenerlo en su actual estadio de irrelevancia, o peor an, llevarlo a su licuacin. ste parece ser el dilema de la hora actual. Sin embargo, tambin es preciso pensar el futuro del Mercosur considerando los elementos de la comunidad que se han ido construyendo en los ltimos quince aos y que no pueden deshacerse fcilmente por presiones sectoriales o por coyunturas crticas, por ms graves que sean. Este aspecto ms estructural del Mercosur es el tema de anlisis de la Unidad siguiente, que hemos denominado Conclusiones, pues en ella se resumen los fundamentos histricos y las perspectivas del tema central que nos preocupa.

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AUTOEVALUACIN

1. Qu eventos pusieron en evidencia la vulnerabilidad del modelo econmico argentino? 2. Por qu han tenido ese efecto demostrativo? 3. Qu consecuencias tuvo la Guerra de Malvinas sobre el diseo de la poltica exterior argentina? 4. Especifique las caractersticas centrales del denominado paradigma globalista. 5. Cules fueron los ejes del diseo de la poltica exterior luego de la restauracin democrtica en 1983-89? 6. Identifique los determinantes internos y externos de la poltica exterior a partir de 1989. 7. Cul es la percepcin prevaleciente en la Argentina acerca del vnculo que se debe tener con los EE.UU.?

Unidad 7 / Autoevaluacin

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UNIDAD 8
CONCLUSIONES

1. FUTURO(S) POLTICO(S) DEL MERCOSUR asado el impacto inicial del fin de la Guerra Fra, el espacio de la cooperacin econmica y poltica en la comunidad internacional se ampli extraordinariamente. La regionalizacin de los mercados se torn una tendencia comn en un mundo ms sujeto a tempestades financieras, donde la soberana fiscal y monetaria est frecuentemente amenazada. As, los pases procuran una soluci n regional en un escenario mundial en el que fuertes condicionamentos econmicos y polticos internos y externos aceleran la erosin entre la dimensin nacional e internacional. Las vinculaciones intra Mercosur -especialmente entre la Argentina y Brasil- y su poder de atraccin sobre el resto de los pases sudamericanos constituyen un cambio significativo, entre tantos casos de construccin de espacios regionales. Sus Pasado el impacto inicial del principales socios se encuenfin de la Guerra Fra, el tran permanentemente enespacio de la cooperacin econmica y poltica en la frentados a los vaivenes de comunidad internacional se la economia global, lo que ampli extraordinariamente. genera preocupaciones coLa regionalizacin de los munes y creciente interdepenmercados se torn una dencia. Surge as un tipo de tendencia comn en un mundo mutualismo (entendido como ms sujeto a tempestades un ejercicio de intercambio financieras, donde la impulsado por la lgica de soberana fiscal y monetaria est frecuentemente la reciprocidad) que expanamenazada. de las posibilidades de co-

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operacin pero tambin de La utilizacin del Mercosur conflito. como un elemento de identidad, que confirma hacia Nace aqu el potencial el exterior el compromiso estratgico de las relaciones simult neo con la democracia argentino-brasileas basadas y la estabilidad econmica, en una plataforma de seguriadquiri un sentido dad econmica, que es un reestratgico para la insercin quisito para grantizar internacional de la Argentina condiciones de gobernay del Brasil. bilidad y, consecuentemente, de continuidad democrtica. La utilizacin del Mercosur como un elemento de identidad, que confirma hacia el exterior el compromiso simultneo con la democracia y la estabilidad econmica, adquiri un sentido estratgico para la insercin internacional de la Argentina y del Brasil. Esta identidad, si bien se fortaleci a partir del impacto catalizador producido por la iniciativa norteamericana de crear un rea de Libre Comrcio hemisfrica, tambin se vio debilitada por ello. El concepto de alianza estratgica, por lo tanto, se apoya en la articulacin de factores de economa poltica interna e internacional. Su sentido est desvinculado de las nociones clsicas de seguridad militar y se asocia a nuevas premisas de seguridad econmica. La definicin de los lmites de la soberana en el contexto de una creciente interdependencia intrarregional y de la globalizacin internacional es el principal desafio para el Mercosur y particularmente para la asociaci n Argentina-Brasil. En un contexto de globalizaci n/ regionalizacin de los mercados, en el que los acontecimientos externos pueden tener efectos desestabilizadores graves, la erosin entre lo interno y lo externo otorga un sentido fuertemente defensivo a esta alianza. Al mismo tiempo, el Mercosur constituye la experiencia ms cercana al modelo de paz interdemocrtica ya alcanzada en el espacio sudamericano. A pesar de sus carencias institucionales y de su timidez poltica, se trata de una iniciativa que ha otorgado un sentido comunitario a los procesos de democratizacin, a la revisin de las polticas de defensa de los Estados miembros y al estrecho compromiso

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de las polticas exteriores con las estrategias de asociacin regional. Con ello, el Mercosur logr una rpida proyeccin internacional que supera los resultados concretos de sus negociaciones intrarregionales. Al completar su dcimo aniversario, el Mercosur enfrenta nuevos y viejos desafos relacionados con el estilo y con el contenido del multilateralismo que su presencia como actor poltico introdujo en la regin sudamericana. Pueden identificarse tres espacios sobre los cuales este proyecto asociativo influye: el de las polticas exteriores de sus Estados miembros, particularmente de sus principales socios; el tablero sudamericano; y el mbito hemisfrico. Para analizar el desempeo poltico actual y virtual del Mercosur conviene repasar brevemente el perodo ms reciente de su evolucin. Como se mencion en Unidades anteriores, se parte de la constatacin esencial de que, en el contexto de la llamada segunda ola de la integracin regional, el Mercosur, adems de representar la principal experiencia asociativa de Amrica del Sur, es la nica referencia regional de estabilidad y pluralidad constituida en la Posguerra Fra.

2. EL MERCOSUR EN LA BALANZA espus de una dcada de vigencia, se pueden enumerar los resultados positivos y negativos relativos al desempeo del Mercosur. En cuanto a los logros, podemos realizar las siguientes consideraciones: a. Los indicadores de comercio revelan un crecimiento de las exportaciones intrarregionales del 27,6 por ciento anual entre 1991 y 1997. De 5,1 mil millones en 1991, el comercio intrarregional lleg a 20 mil millones de dlares en 1997. Este resultado fue tres veces superior a las exportaciones destinadas al resto del mundo.

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Se observa una conexin creciente entre la expansin de las inversiones externas directas y el comercio intrarregional. En la Argentina y en Brasil el aumento pas de una media de 2,4 mil millones en los aos 1986/91 a 10,6 en los aos 1992/97, alcanzando 22,6 en 1997. Una parte importante de este aumento estuvo relacionado con el comercio entre las empresas. El Mercosur adquiri en poco tiempo una notable proyeccin internacional a travs de la construccin de agendas positivas y negativas. Las negociaciones con la Unin Europea, con otras asociaciones regionales en Amrica latina, con pases individuales como Chile y Bolivia, son ejemplos de nuevas agendas positivas. Tambin cabe destacar el cambio del peso poltico del Mercosur en las negociaciones hemisfricas. De hecho, a partir de los aos 90 el Mercosur se constituy en el principal ejemplo de integracin Sur-Sur. El sentido de continuidad constituye otro atributo del Mercosur. Desde su lanzamiento, jams dej de estar en la cima de la lista de prioridades de la poltica exterior de sus pases miembros. Se trata de una situacin inversa a la que se dio en los aos 60-80, cuando la integracin regional se convirti en un instrumento de uso poltico espordico por parte de los lderes de turno. Para sus principales socios, el Mercosur representa una poltica de Estado: en los ltimos diez aos ha convocado veinte cumbres presidenciales y ms de una decena de encuentros presidenciales extraordinarios, revelndose como un canalizador de energa poltica sin precedentes para la Argentina y Brasil. Al mismo tiempo, se constituy en una fuente de capital poltico para la insercin regional y global de sus socios. Siguiendo el modelo denominado neofuncional en la teora poltica, el Mercosur demostr capacidad de irra-

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f.

diacin espontnea . La integracin regional en el Cono Sur no involucra apenas temas comerciales. Actualmente, todas las polticas pblicas de sus socios comprenden una agenda subregional (educacin, cultura, salud, medio ambiente, obras pblicas, seguridad, turismo, etc). A pesar de constituir un proceso anrquico que carece de una estructura institucional, esta dinmica expansiva ha sido acompaada por una creciente participacin de las provincias que buscan crear sus propias agendas y lazos transfronterizos. Se estableci en el Cono Sur un vnculo directo entre defensa de la democracia e integracin regional. Adems de su sentido interdemocrtico, el Mercosur se proyect como una Zona de Paz. Esta identidad se volvi cada vez ms contrastante con la subregin andina, donde prevalece un cuadro de turbulencia y fragilidad institucional que amenaza las condiciones de seguridad del rea.

Al mismo tiempo, se puede hacer una lista igualmente importante con los aspectos menos exitosos del proceso asociativo: a. La constitucin del Mercosur como una Unin Aduanera se torn ms accidentada de lo que se haba previsto originalmente. El cmulo de controversias causado por el no cumplimiento de los compromisos asumidos y la inflexibilidad por parte de los intereses proteccionistas nacionales, generaron una agenda de conflictos comerciales e incompatibilidades en numerosos temas que comprometen la plena vigencia de un Arancel Externo Comn. b. Al funcionar con una estructura decisoria intergubernamental, el Mercosur carece de una base institucional apropiada. Disponer de una personalidad jurdica desde hace ms de cinco aos y convivir con una agenda comercial cargada de disputas sin contar con un rgano jurdico permanente que se responsabilice por la solucin de controversias, da

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lugar a procesos de politizacin que afectan su credibilidad. La dificuldad no se restringe slo a las resistencias a ceder soberana, sino tambin a las limitaciones econmicas y de recursos humanos. La cuestin del dficit democrtico del Mercosur ha sido superada principalmente en el mbito empresario. De hecho, se observa un creciente poder de influencia de los diferentes segmentos productivos sobre los avances y retrocesos de los procesos de negociaci n intergubernamentales. Entretanto, la ausencia de participacin de las dems entidades polticas, la presencia marginal de las organizaciones de trabajadores y la irrelevancia de los parlamentos, tornan cosmtica la inclusin del Mercosur en la agenda cuidadana de las democracias de la subregin, como ya hemos analizado oportunamente en este libro. Una consecuencia de la estructura concentrada del proceso decisorio del Mercosur es la generaci n de distorsiones informativas y de fallas en la comunicacin a la opinin pblica. Informaciones errneas o incompletas generan frecuentemente campaas difamatorias sobre el impacto del proceso, que influyen sobre las percepciones y conducen a politizaciones negativas. Tales fueron los casos de la ausencia de informacin sobre la supuesta invasin de productos brasileos a la Argentina en el ao 1999 y el de los nmeros errneos sobre la transferencia de empresas instaladas en este pas hacia Brasil. La dicotoma amistad/rivalidad Argentina-Brasil acta con poder absoluto sobre el metabolismo poltico del Mercosur. La rivalidad bilateral es alimentada por la memoria del pasado y por una desconfianza crnica que se reactiva cclicamente. Estos ciclos suelen producirse por reacciones de uno u otro lado generadas ante medidas unilaterales, ya sea en el campo del comercio exterior como de

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las polticas macroeconmicas o de la poltica internacional. Las diferencias causadas terminan produciendo sentimientos y percepciones negativas de amplio espectro en los dos pases.

3. UN QUINQUENIO ACCIDENTADO l primer y el segundo quinquenio de vida del Mercosur presentan un contraste notable. A partir de 1997, el pasaje a una agenda compleja a medida que se completaban las reducciones tarifarias automticas, puso en evidencia las diferencias existentes para producir avances en los sectores de servicios, en el acceso a los mercados financieros y en materia de armonizacin fiscal y de coordinacin macroeconmica. Paradjicamente, en este mismo perodo se produjeron los avances ms importantes en la agenda externa del Mercosur. Se alcanz un acuerdo marco con la Unin Europea, se estableci la adhesin parcial de Chile y de Bolvia y se garantiz, junto al gobierno norteamericano, la continuidad del Mercosur en el mbito de las negociaciones del ALCA. Estos logros, que resultaron nicamente de un esfuerzo colectivo, fueron capaces de neutralizar la fuerza de los impulsos fragmentadores. Tanto la Argentina como Brasil procuraron preservar uno frente al otro- su soberana y la prerrogativa del unilateralismo en el campo de las negociaciones comerciales; en el primer caso, se iniciaron negociaciones directas con Mxico y, en el segundo, con el Pacto Andino. Al mismo tiempo, los sectores empresarios ejercieron una creciente influencia sobre los procesos de negociacin, particularmente en los campos automotriz, electrnico, qumico y metalrgico. Por su lado, los segmentos sindicales tendieron a alinearse con los grupos empresariales de sus respectivos pases, revelando una tendencia a formar coaliciones pluriclasistas nacionales en lugar de una articulacin de redes intrarregionales. Vale mencionar que en Brasil este

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tipo de coaliciones coincidi A fines de 1999, el Mercosur fue duramente afectado por con la gradual reactivacin los cambios introducidos en la de pol ticas neoprotecpoltica cambiaria brasilea. cionistas. En la Argentina, ms que vincularse a polticas industrialistas, la adopcin de medidas proteccionistas -como la resolucin 911 para la aplicacin de salvaguardas- represent una reaccin preventiva contra los plazos finales de vigencia de las listas de excepci n previstas en los entendimentos comerciales intra Mercosur. A fines de 1999, el Mercosur fue duramente afectado por los cambios introducidos en la poltica cambiaria brasilea. Ese ao, las importaciones brasileas intra Mercosur tuvieron una cada superior al 20%, mientras que las exportaciones de Brasil a la Argentina sufrieron el mismo tipo de descenso. Por primera vez, la diplomacia presidencial se mostr inoperante debido al impacto per se de las nuevas medidas sobre las economas de ambos pases, agravadas por las respectivas coyunturas polticas. Luego de atravesar un mal momento, el Mercosur inici en 2000 una nueva etapa llamada de relanzamiento. El progreso -despus de tres aos- en las negociaciones sobre un rgimen automotriz, que culmin con la ratificacin por la Argentina y Brasil del acuerdo, signific el principal avance en las relaciones de estos dos pases. Entretanto, su impacto positivo fue limitado por dos circunstancias, una interna y otra externa, vinculadas al proceso asociativo. La primera fue el cuadro prolongado de recesin econmica de la Argentina, agravado por los problemas de gobernabilidad de la nueva dirigencia de este pas. La segunda fue la puesta en marcha de un proceso de negociacin entre Estados Unidos y Chile con vistas a un acuerdo de libre comercio. La Argentina, y especialmente Brasil, haban tenido expectativas desmesuradas en torno a la adhesin chilena. Una seal en direccin contraria puso en evidencia las debilidades del Mercosur cuando se dinamizan las negociaciones hemisfricas. Por lo tanto, a pesar de sus avances, el proceso asociativo qued condicionado a tres factores: el desempeo macroeconmico de Brasil, las condicio-

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nes de gobernabilidad de la Argentina y la poltica de Estados Unidos respecto del ALCA. Los efectos de la devaluacin cambiaria brasilea pusieron sobre la mesa los problemas de la interdependencia asimtrica que existe en el Mercosur. De la misma manera que el crecimiento del Producto Bruto Nacional de Brasil permite la reactivacin de las transacciones intrarregionales, cualquier movimento en direccin contraria lleva a un nuevo estancamiento. La crisis de gobernabilidad en la Argentina enflaqueci su sociedad con Brasil en todos los campos, inclusive en el de la poltica exterior. Si bien el gobierno de De la Ra procur reducir las diferencias en las polticas internacionales de los dos pases, se mostr reticente a acompaar los nuevos pasos de Brasil en el mbito regional. As, observ con cierta frialdad la iniciativa brasilea de crear en el mbito sudamericano un espacio de identidad diferenciado que ampliase las condiciones de proyeccin estratgica del Mercosur. Por cierto, la posibilidad de convertir esta propuesta en una accin convergente entre los gobiernos de De la Ra y Cardoso habra otorgado automticamente mayor trascendencia a la iniciativa. Vale recordar el movimiento de naturaleza semejante producido a fines de los aos 50 con el lanzamiento de la operacin Panamericana, cuando el gobierno argentino endos plenamente la iniciativa de Brasil. Esto no ocurri en la cumbre de jefes de Estado sudamericanos, convocada en agosto de 2000 por el gobierno brasileo. Al distanciamiento poltico arSin dudas, el proceso del ALCA gentino se sum el efecto ser a la larga el factor ms desmovilizador causado por el poderoso para definir la anuncio norteamericano del expectativa de vida del Mercosur. Beneficiado por las Plan Colombia para el combaambigedades de la clase te de la narcoguerrilla en ese pol tica norteamericana en pas, con impacto inevitable relacin a la ampliacin del sobre la regin sudamericana. NAFTA, el Mercosur pudo Sin dudas, el proceso hasta el presente atravesar del ALCA ser a la larga el sus crisis de crecimiento sin factor m s poderoso para mayores presiones externas.

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definir la expectativa de vida del Mercosur. Beneficiado por las ambigedades de la clase poltica norteamericana en relacin a la ampliacin del NAFTA, el Mercosur pudo hasta el presente atravesar sus crisis de crecimiento sin mayores presiones externas. Pero los avances en las negociaciones para constituir el ALCA o una red de acuerdos bilaterales, proyectaran y favoreceran los intereses polticos y econmicos de Estados Unidos favorables a una amplia liberalizacin comercial hemisfrica, dificultando la consolidacin del Mercosur como una unin aduanera. La evaluacin del desempeo del Mercosur debe contemplar dos vertientes: la primera, de naturaleza asociativa, refuerza los atributos polticos del Mercosur como una sociedad, unida por intereses comunes; la segunda, de naturaleza comunitaria, subraya los atributos polticos del Mercosur como una comunidad cohesionada por lealtades comunes. Este tema ser visto en el punto siguiente.

4. EL MERCOSUR COMO COMUNIDAD

a evolucin ms reciente del Mercosur pone en cuestin su continuidad. Como en cualquier proceso asociativo exitoso, la posibilidad de consolidar el bloque se vincula a la construccin de un proyecto comunitario. El primer elemento habilitante del Mercosur como una comunidad fue el abandono del uso de la fuerza, e incluso de la disuasin, entre sus Estados miembros. Ya sea por su identificacin como un rgimen o como una organizacin regional, el bloque se mueve a partir de preferencias y necesidades comunes indentificadas libremente. La lealtad poltica de los Estados miembros se fundamenta en dos motivaciones esenciales: la defensa de la democracia y la preservacin de la paz. Desde el punto de vista conceptual, pasos significativos dados en la ltima dcada permiten considerar al Mercosur como una incipiente Comunidad Pluralista de Seguridad (CPS). La implementacin de medidas de construccin de confianza, la inclusin de la clusula de-

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mocrtica en el texto del Tratado de Asuncin y la formalizacin de una Zona de Paz son las iniciativas ms relevantes en tal sentido. Al mismo tiempo, el Mercosur ha cumplido algunas funciones polticas esenciales que valorizan el multilateralismo entre sus Estados miembros, como as tambin en el espacio sudamericano e incluso en el mbito hemisfrico. Todos los anlisis realizados sobre espacios regionales dan un valor positivo a esta vocacin, contrastando las condiciones intra Mercosur con otras sinergias en Amrica del Sur. Con el propsito de profundizar esta idea, cabe repasar los elementos de medicin que hacen de una regin una CPS: 1) valores convergentes, 2) capacidad de respuesta comn, 3) cultura diplomtica, 4) liderazgo, 5) desempeo econmico positivo, 6) incentivos econ micos, 7) vinculaciones econ micas, 8) transacciones intersocietarias, 9) formacin de una elite regional, 10) paz regional, 11) amenazas exteriores, y 12) semejanzas tnicas y/o lingsticas. De acuerdo con estos parmetros, cabe considerar tres escenarios multilaterales en los que el bloque gravita: el propio Mercosur, particularmente el de las relaciones Brasil-Argentina; Amrica del Sur; y el mbito hemisfrico o ALCA. La comparacin de la forma en que estos factores se manifiestan en cada uno de los tres escenarios mencionados, muestra condiciones diferenciadas en cada caso para la creacin de espacios comunitarios:

1. Valores convergentes Contemplan el contenido axiolgico a partir del cual se nutre la accin poltica interna y externa de los Estados en un espacio comunitario. Especficamente, los valores que simultneamente orientan la vida poltica interna y establecen un patrn de leatades en el mbito regional. a)

Mercosur: la democracia y la paz representan valores comunes reforzados mutuamente. Antes de la constitucin del Mercosur, la vinculacin entre la Argentina y

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Brasil fue impulsada por los procesos de democratizacin y por el abandono de las hiptesis de conflicto entre ambos pases. Amrica del Sur: a pesar de que la democracia y la paz representan objetivos procurados colectivamente, los pases de la regin mantienen posiciones diferentes frente a las situaciones de crisis poltica e inestabilidad institucional. ALCA: la defensa de la democracia y la seguridad regional son objetivos comunes, que procuran alcanzarse bajo el liderazgo norteamericano.

2. Capacidad de respuesta comn Corresponde a la voluntad poltica y a los instrumentos creados para la accin coordinada en el campo de la poltica exterior, especialmente frente a conyunturas de crisis. a)

b)

Mercosur: an no se estableci un mecanismo de cooperacin en materia de poltica exterior. La accin conjunta para la preservacin de valores comunes ocurre de forma no sistemtica. Se manifest en las crisis institucionales de Paraguay y en el conflicto Ecuador-Per, pero estuvo ausente en la crisis poltica de Per y an no se dio frente a la situacin colombiana. En todos los casos se carece de mecanismos institucionales, observndose la mxima utilizacin del instrunento de la diplomacia presidencial. Amrica del Sur: no existe una definicin de objetivos y premisas comunes de pol tica exterior. El espacio interestatal de coordinacin poltica es el Grupo de Ro, que no es una instancia exclusivamente sudamericana debido a la presencia mexicana y al ingreso de representates de Amrica Central y el Caribe. El comba-

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te al narcotrfico es el nico tema de poltica internacional plenamente aceptado en la agenda de Amrica del Sur. ALCA: cuenta con un mecanismo de reuniones bianuales de Cumbres Presidenciales, que de hecho crean el marco poltico para la negociacin del rea de libre comercio, y tambin con una agenda paralela de asuntos de defensa, que se trata en reuniones ministeriales. Adems del conjunto de instancias que generan un rgimen hemisfrico virtual, se dispone de la OEA para alcanzar respuestas comunes en materia de defensa y promocin de la democracia (resolucin 1080) y la protecci n de los derechos humanos. Las condiciones asimtricas de este proceso concentran en Estados Unidos la capacidad de establecer agendas y condicionar respuestas.

3. Cultura diplomtica Contempla los elementos histrico-culturales que conforman el perfil de las posiciones diplomticas colectivas. Se destacan las tensiones entre las vocaciones que refuerzan el multilateralismo y aqullas que conducen al unilateralismo. a)

Mercosur: coexisten mltiples factores que afectan la maduracin de una cultura diplomtica propia. Se resiste a la plena extincin de la percepcin conflitiva argentinobrasilea alimentada por la memoria compartida de una historia de rivalidades desde el perodo de formacin de las respectivas nacionalidades. A esto se suma el peso institucional de la Cancillera brasilea que, adems de una menor porosidad poltica que la de los otros socios, ha consolidado una cultura diplomtica an vigorosa en la regin.

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Amrica del Sur: fuertes tendencias de fragmentacin sustentadas en un pasado de conflictos fronterizos conviven con una cultura integradora signada por el legalismo, que conduce a la solucin pacfica de las controversias y que apuesta a la cooperacin. La diferencia entre la cultura luso-brasilea, marcada por el principio del uti posidetis, y el juridicismo hispnico ha reforzado el aislamiento de Brasil. El hecho de que su entorno sudamericano sea percibido como un elemento ms circunstancial que esencial de su identidad lleva a que le sea ms fcil fomentar agendas asociativas (comercio, infraestrutura) que comunitarias. ALCA: el peso de la historia del panamericanismo y del sistema interamericano se suma a la proyeccin de una nueva cultura hemisfrica promovida por Estados Unidos durante toda la dcada del 90. A ello se agregan las visiones diferentes en Amrica latina sobre el costo y el beneficio de una relacin preferencial con el poder hegem nico. M s que una cultura diplom tica hemisfrica se pueden observar vnculos bilaterales impulsados por percepciones convergentes e intereses mutuos.

4. Liderazgo Se refiere a la vigencia de un centro decisorio que conduce el proceso comunitario basado en la concentracin de poder y en el ejercicio de un liderazgo de hecho. Se pueden indicar como ejemplos alternativos la experiencia europea, cuyo centro decisorio propulsor fue compartido por Francia y Alemania, y ms tarde neutralizado por la institucionalizacin del proceso; y el NAFTA, en el cual la posicin hegemnica de Estados Unidos le asegura recursos estables de poder.

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Mercosur: basado en una distribucin desigual de poder, comprende dos dinmicas decisorias. A partir de la diferenciacin entre los pases de mayor y menor poder relativo, el eje Argentina-Brasil conduce el proceso desde su creacin. Por otra parte, el liderazgo de facto de Brasil, en funcin del peso institucional de su poltica exterior y de su economa, si bien lleva a un avance del proceso asociativo, inhibe la construccin de una agenda comunitaria. Amrica del Sur: la presencia de Brasil y la manifestacin de su inters en la constitucin de un espacio sudamericano con identidad propia implican un proyecto de liderazgo regional. Su materializacin enfrenta obstculos de difcil superacin, tales como la fragmentacin entre la Amrica Andina y el Mercosur, la proyeccin del poder hegem nico norteamericano y los titubeos del Mercosur. ALCA: aqu, ms que la identificacin del actor-lder, la cuestin principal es el contenido y la forma del liderazgo. La conduccin de este proceso, que conducira a la construccin de un rea de influencia positiva, depender de la voluntad poltica (consenso domstico) del actor hegemnico y del xito sin grandes turbulencias de las adhesiones de los pa ses latinoamericanos, ya sea por coincidencia de opcin o por afinidad electiva.

5. Desempeo econmico positivo La formacin de un espacio comunitario encuentra estmulos en indicadores de crecimiento y estabilidad que generan nuevos ciclos de vitalidad econmica. a)

Mercosur: a partir de los aos 90 se observaron tasas positivas de crecimiento, de expansin comercial y de

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inversiones externas directas en todas las economas del bloque. Tambin se produjeron avances cruciales en los procesos de estabilizacin y liberalizacin, particularmente en las economas argentina y brasilea. Amrica del Sur: despus del impacto de la dcada perdida, la regin sudamericana experiment un notable proceso de crecimiento durante la dcada del 90, acompaado por la adopcin de sucesivas polticas de liberalizacin y desregulacin econmicas. ALCA: la adopcin de polticas econmicas liberales en toda Amrica latina cont con el fuerte respaldo del gobierno norteamericano. Simultneamente, la expansin de la economa norteamericana fue un estmulo material para la constitucin de un nuevo escenario hemisfrico.

6. Incentivos econmicos Escenarios econmicos promisorios constituyen la esencia del xito de un proceso de asociacin que se ve facilitado por la existencia de vnculos intrarregionales previos. La posibilidad de crear nuevas fuentes de dinamismo a travs de la regionalizacin de mercados es otro incentivo de gran importancia para la integracin econmica. a)

b)

Mercosur: durante el primer quinquenio se dio una relacin positiva entre el crecimiento de las economas nacionales, el aumento de las inversiones externas directas y el mejor posicionamento del bloque en las negociaciones exteriores . Amrica del Sur: an son difusos los incentivos econmicos para la formacin de un bloque sudamericano. Actualmente, el rea ms destacada es la de proyectos de infraestrutura en los campos energtico y de las comunicaciones.

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ALCA: son elevados los incentivos econmicos para la formacin de un rea hemisfrica de libre comercio. La expectativa de un mejor posicionamento de la regin en el proceso de globalizacin econmica se une al objetivo de asegurar un mayor compromiso de Estados Unidos con el crecimiento de las economas latinoamericanas. La evaluacin positiva del impacto del NAFTA sobre la economa mexicana sustenta este tipo de percepcin.

7. Vinculaciones econmicas La formacin de espacios regionales comunitarios deber estar acompaada por la intensificacin de vnculos econmico-comerciales intrabloque. El incremento del comercio intrabloque ser ms significativo que el crecimiento de las exportaciones de los Estados miembros hacia terceros pases. Aqu aparece el tema sensible de las asimetras, cuando el tamao de las economas es desigual. a)

b)

c)

Mercosur: se observ un notable aumento del comercio intra Mercosur hasta 1997, acompaado por la expansin de vinculaciones empresarias, especialmente en el mbito de las empresas transnacionales. Este proceso fue afectado por las crisis econmicas en Brasil y la Argentina a partir de 1998. Amrica del Sur: el comercio intraandino mantiene un bajo nivel de expansin, como tambin el eje Pacto Andino-Mercosur. La ALADI, como marco institucional de las transacciones, ha contribuido muy poco a esta expansin. ALCA: el aumento del flujo comercial ms significativo se produjo en las exportaciones norteamericanas hacia los pases de la regin como consecuencia de sus respectivos procesos de apertura comercial. Este precedente

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se tornar crucial cuando se negocien las condiciones de preferencias recprocas al mercado norteamericano a partir de la vigencia del Tratado previsto para 2005.

8. Transacciones intersocietarias El aumento de las transacciones comerciales deber ser acompaado por la expansin de redes de interaccin entre grupos de intereses, especialmente en el mbito empresarial. Posteriormente, el acceso a un mercado de trabajo ampliado estimular el flujo de profesionales y trabajadores. Tambin se prev la articulacin entre regiones y gobiernos locales, a nivel provincial y municipal. a)

b)

c)

Mercosur: se observa un aumento de transacciones y contactos entre empresas de diferente tamao, organizaciones no gubernamentales, gobiernos de los estados provinciales y municipales. La realizacin de eventos regionales estimula el contacto y la creacin de nuevas redes de inters. Amrica del Sur: a pesar de ser poco manifiesto, existe un mayor inters por las transacciones interempresarias. An son significativas las limitaciones en las comunicaciones intraandinas, intraamaznicas y entre la Amrica Andina y el Mercosur. ALCA: el aumento de las inversiones directas provenientes de los Estados Unidos en toda la regin como consecuencia de la implementacin de polticas de desregulacin, produjo un significativo aumento de la presencia empresarial norteamericana. Al mismo tiempo, se observa una expansin de las vinculaciones en todos los campos de la actividad privada, incluyendo educacin y cultura. Cabe mencionar tambin la actuacin de organizaciones no gubernamentales relacionadas con temas ambientales y de derechos

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humanos, estimuladas por el activismo de sus contrapartes locales a partir de los nuevos contextos democrticos.

9. Formacin de una elite regional Corresponde a un estadio avanzado de un proceso comunitario, cuando la convergencia de intereses supera a las identidades culturales nacionales. Para su conformacin son esenciales contextos polticos plurales, proyectos educacionales y culturales de largo plazo eficaces que neutralicen percepciones conflictivas. a)

b)

c)

Mercosur: en el mbito econmico se observa la gradual formacin de un segmento empresarial que participa en las inversiones transfronterizas y/o se vincula a las empresas transnacionales. No obstante, la ausencia de parentezco partidario y el escaso conocimiento de la cultura poltica del otro dificulta la formacin de una nueva elite con visin comunitaria. En el campo cultural y educacional, la interaccin, fomentada ms por iniciativas gubernamentales que privadas, se expande gradualmente con vistas a la creacin de proyetos comunes. Se destaca, adems, la importancia del turismo intrabloque como incentivo. Amrica del Sur: fuerte predominio de especificidades culturales y limitadas redes de interaccin impiden la formacin de una elite sudamericana. A nivel intergubernamental se observa una articulacin entre elites que se manifiesta esencialmente en actividades diplomticas y en mbitos institucionales empresarios. Se observa en ambos casos el predominio de las identidades nacionales y subregionales. ALCA: la formacin de una elite sigue un patrn asimtrico de asimilaciones e influencias. Se observa un flujo inmi-

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gratorio y de profesionales latinoamericanos hacia Estados Unidos. Este proceso estimula el surgimiento de nuevos segmentos de elite en las sociedades latinoamericanas y gradualmente fomenta la expansin de grupos hispnicos socialmente ascendentes en Estados Unidos. Al mismo tiempo, la presencia cultural y educacional de este pas en toda Amrica latina ampla su penetracin en todos los segmentos de las sociedades locales.

10. Paz regional La ausencia de conflictos regionales es una condicin necesaria para la formacin de un espacio comunitario. La superacin de las hiptesis de conflicto y el abandono de las polticas de defensa sustentadas en el dilema de la seguridad deben corresponderse con situaciones de plena satisfaccin territorial y la valorizacin de una agenda regional cooperativa. a)

b)

Mercosur: se observa la plena superacin de las agendas conflictivas y el abandono completo de las polticas estimuladas por la competencia blica. Al mismo tiempo debe sealarse la implementacin de mltiples medidas de construccin de confianza, destacndose el acuerdo nuclear firmado por la Argentina y Brasil en 1990. Adems, cabe mencionar la realizacin de ejercicios militares conjuntos y la creacin de mecanismos de consulta para las polticas de defensa y la institucionalizacin del Mercosur como una Zona de Paz. Amrica del Sur: coexisten en la regin hiptesis de conflicto, controversias fronterizas no resueltas y situaciones de tensin diplomtica. Adems de viejas herencias histricas (Chile-Bolivia, Colombia-Venezuela, Ecuador-Per), nuevas tensiones se manifiestan como resultado de la presencia de la narcoguerrilla en la Amrica andina.

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Actualmente, Amrica del Sur es clasificada como una zona de guerra negativa (no-war zone). En este contexto, el Mercosur representa la principal fuente de estabilidad para el continente. ALCA: las polticas de defensa contituyen el punto ms sensible de la agenda hemisfrica. El predominio militarestratgico de Estados Unidos dificulta la construccin de una agenda de cooperacin que prevenga acciones unilaterales. A partir de la puesta en marcha del Plan Colombia se profundizaron las diferencias intrahemisfricas. Al mismo tiempo, no se puede desconocer que la presencia del poder hegemnico es factor activo de la estabilidad regional.

11. Amenazas exteriores Una zona comunitaria se forma a partir de la percepcin de que las amenazas exteriores son comunes. Durante la Guerra Fra, la nocin de enemigo comn se construy ms facilmente que en el perodo actual. Al eliminar la posibilidad de conflictos intrarregionales, la constitucin de zonas de paz favorece la formacin de alianzas frente a enemigos externos. a)

b)

Mercosur: la subregin que forma el Mercosur es un rea marginal en el mapa de las amenazas a la paz y a la seguridad internacionales. Esta condicin torna remota la posibilidad de que se produzcan amenazas externas y crea un espacio para acciones favorables a la paz mundial. Tanto la Argentina como Brasil y Uruguay desempean un importante papel en las operaciones de paz conducidas por la ONU y en algunos casos se han dado acciones coordinadas entre los tres pases. Amrica del Sur: la inexistencia de enemigos externos, sumada a la presencia estabilizadora de Estados Unidos

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y Brasil, favorecen las condiciones de paz de la regin. No obstante, la presencia de la narcoguerrilla facilita la vinculacin con fuentes de amenaza externa. ALCA: la revisin del concepto de enemigo para Estados Unidos a partir del fin de Guerra Fra redefini simultneamente el sentido del alineamiento con su poltica de seguridad. La participacin en crisis locales y la identificacin de amenazas de sentido difuso permiten a la regin adoptar un mayor distanciamiento frente a las prioridades de poltica de defensa norteamericana. El alineamento frente a crisis extrahemisfricas, como ocurri desde la poca de la Guerra Fra, est sujeto a las preferencias de poltica exterior de cada pas. Las presiones norteamericanas por posiciones coordinadas se concentran en la agenda de amenazas regionales (por ejemplo, Haiti, Colombia, etc.).

12. Semejanzas tnicas y/o lingsticas


Menores diferencias tnicas y lingsticas favorecen la comunicacin intrarregional y reducen las percepciones conflictivas. a)

b)

Mercosur: los pases de esta subregin comparten tradiciones culturales (religin, historia e influencias exteriores) semejantes, y las diferencias ling sticas son marginales. Desde la creacin del Mercosur se observa una significativa expansin de la enseanza del espaol en Brasil y del portugus en los pases hispanoparlantes. Amrica del Sur: si bien no se observan presencias tnicas con implicancias conflictivas, se nota una importante diferenciacin cultural entre la Amrica Andina y el Mercosur. La fuerte presencia de poblaciones indgenas en el primer caso produce importantes contrastes entre la formacin social y la cultura poltica de ambas subregiones.

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c)

ALCA: el contraste tnico entre Estados Unidos y los pases latinoamericanos, que responde a diferentes procesos de colonizacin, tender a reducirse con el rpido aumento de la poblacin de origen hispano en la sociedad norteamericana. Al mismo tiempo, las diferencias culturales y de formas de vida se redujeron con el proceso de globalizacin, la veloz difusin de la informacin y la homogeneizacin de los hbitos de consumo. Las principales diferencias se dan en la cultura poltica, en el acceso a nuevas tecnologas, en las oportunidades econmicas y en el peso de la desigualdad social.

5. EL MERCOSUR Y EL CONTINENTE AMERICANO

pesar de sus carencias y tropiezos, el Mercosur es un actor poltico de gran relevancia en el continente americano. Su desempeo econmico y su compromiso con la paz y la democracia permiten identificarlo como una Comunidad Pluralista de Seguridad. Al mismo tiempo, se observa la aparicin de otros espacios que estaran compitiendo con l, particularmente Amrica del Sur y el mbito hemisfrico. En los tres casos se proyectan dinmicas asociativas que superan los objetivos comerciales. Sera prematuro prever la natureza excluyente del vnculo entre los tres Apesar de sus carencias y mbitos sealados. Entretantropiezos, el Mercosur es un to, como se evidencia en la actor pol tico de gran comparacin de las vocaciorelevancia en el continente nes comunitarias, el espacio americano. Su desempeo sudamericano constituye el econmico y su compromiso caso ms problemtico. con la paz y la democracia En la actualidad los permiten identificarlo como gobiernos latinoamericanos y una Comunidad Pluralista de Seguridad. de EE. UU. muestran una ten-

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dencia a buscar mecanismos que eviten la exarcerbacin de las tendencias fragmentadoras y conflictivas. Desde el punto de vista de los liderazgos regionales, el xito de estos mecanismos depender de la evolucin de las agendas -cooperativas o competitivas- que definan los principales actores de cada espacio asociativo. En un primer plano, se destacan Estados Unidos y Brasil como pases lderes del ALCA y del Mercosur, respectivamente. El hecho de que ambos procesos asociativos partan de adhesiones no coercitivas lleva a que las negociaciones intrabloque cobren una enorme importancia en su resultado. Se destacan los entendimientos de Estados Unidos con sus socios del NAFTA -Mxico y Canad- y de Brasil con la Argentina. Como ya fue mencionado, el futuro del Mercosur depender, en gran parte, de la evolucin de las negociaciones polticas y econmicas que apuntan a la formacin de un espacio hemisfrico comn y del tipo de entendimiento que se alcance para su consolidacin. La compatibilizacin de ambos procesos, sin reducir la importancia de la agenda intra Mercosur, es el principal desafo para sus Estados miembros, especialmente para la Argentina y Brasil. sta es la clave de la construccin de su alianza estratgica, en la actualidad y en el futuro. A ese fin, ambos pases debern concebir nuevas polticas que encaren resueltamente los problemas que, de uno y otro lado, han entorpecido la marcha del Mercosur. La Argentina y Brasil comparten en forma bastante pareja la responsabilidad por la actual crisis del proceso asociativo. Los dos pases estaran en mejores condiciones de defender sus intereses nacionales negoComo ya fue mencionado, el ciando en conjunto frente a futuro del Mercosur Estados Unidos la construcdepender , en gran parte, de cin de un rea de libre cola evolucin de las mercio hemisfrica. sta es la negociaciones polticas y posicin que Brasil ha defeneconmicas que apuntan a la dido en forma sistemtica y formacin de un espacio con fuerte consenso interno, hemisfrico comn y del tipo de entendimiento que se aunque ha fallado en dotar al proceso de un claro alcanza para su consolidacin.

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liderazgo y en asumir parte de los costos que ello implica. Por su parte, la Argentina atraviesa una nueva crisis de identidad que hoy se expresa en sus dificultades para reconocer y definir sus intereses nacionales, tanto en el Mercosur como en el ALCA. Estos percances vuelven a poner de manifiesto las tendencias de integracin y fragmentacin que han estado siempre presentes en la poltica exterior argentina y brasilea en relacin con Amrica latina.

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AUTOEVALUACIN

1. Mencione y explique los procesos econmicos y polticos que afectaron negativamente la consolidacin del MERCOSUR. 2. Qu peso adquiere el MERCOSUR en el escenario econmico y poltico del hemisferio? 3. Cules son las posibles consecuencias del MERCOSUR en el plano de la seguridad? 4. Desde su punto de vista, qu factores influirn sobre el futuro del MERCOSUR?

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Unidad 8 / Autoevaluacin

GLOSARIO

ALALC (Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio). Data de 1960 y fue una de las primeras y ms ambiciosas iniciativas de integracin regional. Estaba conformada por Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay y Uruguay. Posteriormente se adhirieron Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. Su secretara se estableci en Uruguay. Su creacin qued establecida en el Tratado de Montevideo y tena como objetivo avanzar progresivamente en la formacin de una Zona de Libre Comercio por medio de mecanismos de listas de productos a los cuales se les daran preferencias comerciales entre los pases miembros. Sus rondas de negociacin avanzaron rpidamente en los primeros aos, pero luego se fueron registrando crecientes dificultades para avanzar en la liberalizacin de los sectores ms sensibles y protegidos. Hacia fines de la dcada del 60, se hicieron evidentes las dificultades para avanzar en la liberalizacin, lo que motiv la bsqueda de un nuevo marco de negociaciones que recin se dara en 1980 con la creacin de la Asociacin Latinoamericana (ALADI). ALCA. El rea de Libre Comercio de las Amricas es el nombre que recibe, desde la Cumbre de Presidentes de los pases del Hemisferio realizada en Miami en 1994, la formacin de una futura Zona de Libre Comercio entre estos pases con fecha tentativa de inicio en el ao 2005. Como antecedente de esta propuesta impulsada por la administracin de Bill Clinton, cabe remontarse a la denominada Iniciativa de las Amricas enunciada por el Presidente George Bush en 1991. La negativa del Congreso de los EE.UU. a otorgar el denominado fast track motiv que entre 1994 y principios de 2001 las actividades diplomticas ligadas a la negociacin del acuerdo se hayan

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limitado a la elaboracin de un borrador tentativo (poblado de puntos an pendientes de ser consensuados por los 33 pases) que se dio a conocer en la Conferencia de Ministros de Comercio realizada en Buenos Aires en marzo de 2001. Este mismo borrador luego fue motivo de anlisis y respaldado por la Cumbre de Presidentes del Hemisferio que se llev a cabo en Qubec en abril del mismo ao. Entre los puntos consensuados se destaca la voluntad de las partes de poner en funcionamiento la Zona de Libre Comercio antes de finalizar 2005 y la utilizacin del principio negociador de single undertaking (o sea, nada est resuelto hasta que todo est resuelto).

Apartheid. Nombre que recibi la poltica de segregacin racial contra la poblacin negra que ejecut el gobierno blanco de Sudfrica desde fines de la dcada del 50. Esta prctica gener reacciones armadas por parte de organizaciones negras como el Congreso Nacional Africano (CNA) y una constante violencia y agitacin social. El apartheid se extendi hasta principios de la dcada de los 90, momento en que el rgimen blanco (sometido a crecientes presiones internacionales e internas) avanz en la convocatoria a elecciones democrticas libres y con voto universal. Las mismas dieron como vencedor a Nelson Mandela, el lder ms importante del CNA, detenido desde los aos 60. Balance de Poder. Es uno de los instrumentos utilizados por los Estados en el sistema internacional para limitar los riesgos de ser conquistados o dominados por otros. De hecho, desde la Paz de Westfalia de 1648, los Estados-nacin son los principales actores de este balance de poder, que se basa en el desarrollo de capacidades militares y econmicas propias y en la eventual articulacin de alianzas con otros Estados, con el objeto de limitar la influencia o peligro que pueden derivarse de un Estado (o alianza de Estados) que cuente con importantes recursos blicos y econmicos. El balance de poder, la autoayuda y la prudencia de cada uno de los Estados, son las premisas bsicas del pensamiento realista de las Relaciones Interna-

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cionales. En la opinin de esta influyente corriente de pensamiento, la existencia de un estado de anarqua (no entendida como caos sino como ausencia de una instancia superior que resuelva los conflictos o diferendos entre los Estados) motiva que los actores del sistema internacional se vean compelidos (a riesgo de verse perjudicados por la imprudencia o la debilidad) a desarrollar estrategias de equilibrio de poder.

Bandwagoning. La estrategia conocida como bandwagoning consiste en la decisin de un Estado de adherir a las polticas y estrategias de una o ms potencias mayores con el objeto de aprovechar los beneficios (econmicos, polticos, militares, prestigio) derivados de ese alineamiento. En este sentido, la decisin de la Argentina de enviar fuerzas a las operaciones militares lideradas por los EE.UU. en la zona del Golfo Prsico entre 1990/91 es un claro ejemplo de este tipo de estrategia. Barn do Rio Branco (Jos Mara da Silva) (18451912). Este diplomtico y Canciller brasileo es considerado el fundador de la diplomacia de este pas y ha dejado una impronta indeleble en los rasgos generales de la poltica exterior de esta potencia regional. Entre los mismos se destaca la expresa voluntad de reconocer el creciente poder econmico y militar de los EE.UU. y, por ende, estrechar los lazos de interaccin con ese pas. El poder econmico y militar que detentaba la Argentina a principios del siglo pasado, as como sus estrechos lazos econmicos y polticos con el Reino Unido fueron factores que alentaron al Barn de Rio Branco a seguir estos lineamientos estratgicos. A partir de entonces, este acercamiento a Washington sera una constante de la poltica exterior brasilea, al menos hasta principios de los 70. Asimismo, durante su gestin a la cabeza de la Cancillera brasilea busc la forma de establecer mecanismos que tendieran a mejorar los niveles de confianza mutua con la Argentina y limitar eventuales carreras armamentistas.

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Bipolar. La estructura de poder bipolar hace referencia al momento histrico que abarca desde el fin de la Segunda Guerra Mundial a la conclusin de la Guerra Fra. Durante esas dcadas, los EE.UU. y la URSS se constituyeron en las dos nicas superpotencias, dados sus masivos arsenales convencionales y nucleares as como por sus recursos humanos y econmicos. La formacin de un escenario bipolar vino a reemplazar tres siglos de multipolarismo en la estructura de poder internacional (desde la Paz de Westfalia en 1648). La bipolaridad ha sido reconocida por autores como J.L. Gaddis y por influyentes teoras de las Relaciones Internacionales (p. ej., el realismo estructural o el neorrealismo) como un factor estabilizador frente a las dos conflagraciones mundiales del siglo XX y que estuvieron precedidas por escenarios multipolares. El fin de la Guerra Fra en 1989, ha motivado un sustancial consenso acerca de la actual existencia de un denominado momento unipolar, que se caracteriza por la presencia de una nica superpotencia: EE.UU. Bretton Woods. Desde la Cumbre de 1941 entre los mandatarios de los EE.UU, F.D. Roosevelt, y del Reino Unido, W. Churchill, que diera origen a la denominada Carta del Atlntico, ambas potencias (con el agregado posterior de Francia y otras potencias occidentales) comenzaron a disear lo que sera la arquitectura poltica y econmica internacional una vez que fuera derrotado el nazismo. Este proceso concluy en 1944 con el Acuerdo de Bretton Woods, en el cual qued explicitada la decisin de avanzar en la conformacin de la Organizacin de las Naciones Unidas, con el objeto de preservar la Paz Mundial; del Fondo Monetario Internacional, destinado a asistir y a asesorar a los pa ses en la prosecuci n de equilibrios macroeconmicos y monetarios; del Banco Mundial o Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, destinado a asistir a los pases para financiar la reconstruccin de su infraestructura; y del GATT, destinado a alentar prcticas comerciales ms libres. Otro de los pilares del Bretton Woods, fue la decisin de establecer una paridad orodlar que brindara previsibilidad y estabilidad al sistema econmico internacional.

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Este conjunto de instituciones econmicas y polticas buscaron alejar al mundo de posguerra de algunas de las consecuencias derivadas de la depresin econmica de 1929. Para ello, segn la percepcin de los diseadores de Bretton Woods se deba evitar que el sistema internacional cayera en el crculo vicioso conformado por inestabilidad econmica, radicalizacin ideolgica y guerra, que haba asolado al mundo en las dcadas anteriores.

Carr, Edward. Historiador ingls de formacin marxista, que tambin se destacara por sus estudios del sistema internacional. En este sentido, es considerado como uno de los principales exponentes de la corriente realista de las Relaciones Internacionales. Su obra La crisis de los 20 aos, publicada en 1939, es considerada un clsico de esta corriente de pensamiento que le otorga una central importancia a la lucha por el poder, a los atributos de poder de los Estados y al conflicto. Asimismo, esta obra permite abordar de manera enriquecedora la interaccin entre las consecuencias polticas y econmicas de la Primera Guerra Mundial, la crisis econmica internacional que se extendi durante la dcada del 30 y el estallido de la Segunda Guerra Mundial. Carrera armamentista. Proceso por el cual dos o ms Estados tienden a reconocerse mutuamente como amenazas a sus intereses nacionales y buscan maximizar la adquisicin y/o el desarrollo de materiales blicos, y el alistamiento de efectivos militares con el objeto de contrarrestar o, en el caso que sea posible, sobrepasar las capacidades blicas de o de los rivales. Las fallas de informacin o errores de apreciacin sobre las inversiones que en estas reas llevan a cabo los otros Estados, hacen que se tienda a configurar lo que se ha dado en conocer como el Dilema de Seguridad, o sea, la generacin de una espiral de gastos en el campo de la defensa y la acentuacin de la desconfianza y la incertidumbre entre las partes enfrentadas. Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Fue creada en 1948 en el seno de las Naciones Unidas y ha desempeado un papel pionero y protagnico en la promocin de la integracin

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latinoamericana. La CEPAL, cuya sede se encuentra en Santiago de Chile, sent las bases tericas para impulsar el proceso de integracin regional y colabor en la formacin, en 1952, del Comit de Cooperacin Econmica de Amrica Central, antecedente directo del proceso que culmin con la firma del Tratado de Managua. Tambin particip en los trabajos tcnicos que condujeron al establecimiento de la ALALC en 1960. Desde entonces ha estado presente en la formacin de la mayora de los esquemas de integracin del continente.

Comisin Especial de Coordinacin Latinoamericana (CECLA). Fue creada en noviembre de 1963 en San Pablo durante la Reunin Anual a nivel ministerial del Consejo Interamericano Econmico y Social (CIES) de la OEA, con el objeto de coordinar la posicin de los pases latinoamericanos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), que se habra de celebrar en Ginebra en 1964. Ms adelante, la CECLA desarroll una intensa actividad de coordinacin durante los aos 60 para establecer posiciones comunes, particularmente frente a Estados Unidos. Cndor II. Misil balstico de alcance intermedio (cercano a los 1200 km) que comenz a ser desarrollado por la Fuerza Area Argentina en las instalaciones de La Falda, en la Provincia de Crdoba, a comienzos de la dcada de los 80 en cooperacin con empresas europeas, como la MBB de Alemania. Tanto Egipto como Irak (ambos aliados de los EE.UU. durante la dcada de los 80) mostraron un activo inters en la adquisicin del mismo. La administracin del presidente Alfonsn preserv la continuidad del proyecto iniciado en el ltimo tramo del rgimen militar, pero el emprendimiento fue cancelado definitivamente en 1990-91 en el marco del fin de la relacin preferencial de Irak con Egipto y los EE.UU., como consecuencia de la invasin de Kuwait (y la consecuente Guerra del Golfo) y la poltica argentina de alineamiento con los EE.UU. El equivalente brasileo del Cndor II, el vector Sonda, fue preservado y reorientado en sus funciones hacia tareas ligadas a la actividad cientfica y comercial en el espacio, pero an no se encuentra en estado operativo.

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Conferencia de Chapultepec. Se realiz en 1945 en la ciudad de Mxico y tena por principal objetivo ofrecer a los gobiernos de Amrica que formaban parte del grupo de las Naciones Unidas, la oportunidad de considerar en forma conjunta la manera de reforzar la futura cooperacin entre los pases del hemisferio con las Naciones Unidas y reforzar la solidaridad interamericana. La Argentina no asisti a la misma por la disputa diplomtica con EE.UU. derivada de la negativa de Buenos Aires a declarar la guerra a las potencias del Eje. Conferencia de Helsinki. Estas negociaciones, lideradas por los EE.UU. y la URSS, se desarrollaron en el contexto internacional caracterizado por la poltica de distensin o dtente entre ambas superpotencias en el primer tramo de la dcada del 70. Las negociaciones derivaron en un documento firmado en 1975 durante la presidencia de G. Ford en los EE.UU. y la presencia de H. Kissinger como Secretario de Estado. Dentro de lo establecido figuraba el reconocimiento formal norteamericano del control sovitico sobre Europa del Este (que de hecho ejerca desde 1945), al tiempo que se estableca la voluntad de la URSS de flexibilizar en cierta medida la prohibicin de actividades por parte de grupos y organizaciones ligadas a los Derechos Humanos dentro del bloque oriental. Esta concesin, considerada en esos momentos como un hecho menor, es vista en retrospectiva como una importante estrategia diplomtica de los EE.UU. que aceler y facilit la formacin de organizaciones y liderazgos polticos y sociales que seran importantes en el momento de la crisis de los regmenes comunistas a fines de los 80. Conferencia de San Francisco. Se considera como la conformacin formal de las Naciones Unidas. La Carta fundacional de este organismo se firm el 26 de junio de 1945, al concluir la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organizacin Internacional, y entr en vigor el 24 de octubre del mismo ao. Conferencia Panamericana. Ronda de conferencias de los Estados del hemisferio americano, que fueron el escenario propicio para que la Argentina desarrollara una postura diplomtica y de poltica

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exterior tendiente a contrarrestar el ascendente peso de los EE.UU. y su proyeccin sobre Latinoamrica. En este sentido, la ltima dcada del siglo XIX deriv en la victoria militar estadounidense sobre las fuerzas espaolas desplegadas en Cuba y en Filipinas, con lo que los EE.UU. ingresaron al selecto listado de potencias con aspiraciones imperiales. Frente a los riesgos de una nueva guerra mundial y la formacin de bloques econmicos cerrados motivados por la crisis de 1929, los impulsos panamericanistas de Washington volvieron a tomar fuerza en la dcada del 30 y parecen reforzarse nuevamente a partir de la llegada de la actual administracin Bush por medio de la revitalizacin del proyecto del ALCA y en un contexto de consolidacin de la Unin Europea como espacio econmico, poltico y monetario, asociada al fracaso de la Ronda del Milenio en el mbito de la OMC para avanzar en una nueva liberalizacin del comercio internacional.

Congreso de Viena. Estableci las bases geopolticas e ideolgicas que rigieron Europa durante el siglo XIX. Los absolutismos que derrotaran a Napolen, liderados por Rusia, Austria y Prusia, avanzaron junto a la monarqua constitucional del Reino Unido y a la reinstaurada monarqua francesa, tanto en el respeto de las fronteras nacionales entre estas potencias como en la asignacin de una importancia central a evitar episodios revolucionarios como los ocurridos en Francia a fines del siglo XVIII. El Congreso de Viena dist de ser exclusivamente un cabal ejemplo de las lgicas de equilibrio de poder interestatal, dado que los temas de seguridad interior adquirieron una trascendencia fundamental para las familias reinantes. Entre los negociadores enviados por estas potencias al Congreso, se destacaron: Metternich, en representacin de Austria; Lord Castlereagh, en nombre de Inglaterra y Tayllerand, por Francia. La escuela realista clsica de la Teora de las Relaciones Internacionales (en especial autores como H. Morgenthau, G. Kennan y H. Kissinger) veran a estos juegos de balance de poder y automoderacin de los Estados relevantes del sistema internacional, como un ejemplo a tener en cuenta en el momento de pensar la accin de los estadistas y lderes y las conductas de las potencias en el siglo XX.

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Consenso de Washington. Denominacin que recibe el conjunto de polticas de corte neoliberal que se comenz a implementar en Amrica latina desde fines de la dcada de los 80, con el objetivo controlar los procesos inflacionarios y avanzar en reformas estructurales. El mentor de este trmino es el economista John Williamson, que en 1989 lider una conferencia entre destacados economistas internacionales cuyas conclusiones se publicaron en un libro editado por el Institute of International Economics de Washington. A fines de la dcada del 90, el propio Williamson dio a conocer lo que se llam el Consenso de Washington Revisado, en el cual se destaca la necesidad de complementar las reformas econmicas iniciales con otras que tiendan a profundizar la capacidad de control y regulacin del Estado, la transparencia, la independencia del poder judicial y la inversin en recursos humanos. Corolario Roosevelt a la Doctrina Monroe. A principios del siglo XIX y en el marco de la poltica del garrote impulsada por el gobierno de Theodore Roosevelt, la Doctrina Monroe evolucion hacia la justificacin del control y la injerencia de los Estados Unidos en los asuntos internos de los estados latinoamericanos. El Corolario Roosevelt fue anunciado el 6 de diciembre de 1904 en un mensaje presidencial al Congreso: El mal proceder crnico, o la impotencia que resulte en un relajamiento de los lazos sociales propios de una sociedad civilizada, puede requerir en ltima instancia, tanto en Amrica como en otras partes, la intervencin de alguna nacin civilizada, y en el Hemisferio Occidental, la adhesin de los Estados Unidos a la Doctrina Monroe puede forzar a este pas, aun a su pesar, a ejercer un poder internacional de polica en tales situaciones de flagrante mal proceder o impotencia. Al igual que la Doctrina Drago, el Corolario Roosevelt se pronunci contra la intervencin europea en el continente americano, pero no en contra de la intervencin como tal. Por el contrario, reclamaba para Estados Unidos el monopolio de ese derecho de intervencin que fue invocado hasta los aos 20 para justificar numerosas intervenciones armadas en Amrica Latina y para proteger los intereses norteamericanos de la influencia externa.

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Corte Penal Internacional. El estatuto de esta Corte fue aprobado en Roma en 1998 y ya lo han firmado ms de 90 pases y cinco lo han ratificado. La Corte ser establecida efectivamente cuando 60 pases ratifiquen su estatuto y tendr jurisdiccin sobre crmenes de guerra y contra la humanidad, cometidos en cualquier lugar de la tierra. Con su implementacin se espera que la impunidad por violaciones a los derechos humanos que reina hoy en da, pueda llegar a su fin. Entre las principales potencias, EE.UU., Francia, China e Israel no han adherido a la misma. Crisis de los misiles en Cuba (1962). De esta forma se conoce uno de los momentos de mxima tensin que se vivieron durante la Guerra Fra. Ello se produjo a consecuencia del desplazamiento de misiles de la URSS hacia la Isla de Cuba, que estaban en condiciones de alcanzar la casi totalidad del territorio de los EE.UU. En este contexto, la administracin Kennedy procedi a establecer una cuarentena (o bloqueo naval) en torno a Cuba con el objeto de impedir el ingreso de nuevos embarques de armamento sovitico. Finalmente, luego de 13 das de mxima tensin, las dos superpotencias llegaron a un acuerdo informal por el cual Mosc retirara los vectores nucleares de la Isla y Washington se comprometa a no efectuar una futura invasin a Cuba y retirar, en un plazo de 6 meses, misiles con cabezas nucleares que la OTAN haba desplegado en la dcada del 50 en territorio turco. Darwinismo social. Forma como se conoce la readaptacin tergiversada de las conclusiones evolutivas de Darwin a sistemas de ideas o ideologas caracterizadas por contener tintes racistas, xenfobos y/o de aceptacin de prcticas de exclusin social. En este sentido, este tipo de reflexiones tendi a justificar actitudes imperiales de potencias centrales a fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Asimismo, tuvieron su mxima expresin posturas como las alentadas desde el nazismo a partir de su nacimiento en la dcada del 20 y su posterior ascenso al poder en 1933.

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Doctrina Monroe. Esta renombrada doctrina (sintetizada en la frase Amrica para los americanos) fue acuada por el Presidente estadounidense de ese nombre en la dcada de 1820 como forma de marcar la posicin de su pas frente a los posibles intentos de las potencias europeas nucleadas en la denominada Santa Alianza, de recuperar su presencia o protagonismo imperial en el Hemisferio. Doctrina Nixon. De esta forma se conoce la visin estratgica del presidente republicano y de su Asesor en materia de Seguridad Internacional y posterior Secretario de Estado, H. Kissinger, que tiende a reconocer las limitaciones de los EE.UU. para intervenir y actuar de manera activa y decisiva en todas las agendas y regiones del mundo. En este sentido, esta Doctrina detect un conjunto de potencias regionales claves por su influencia y peso especfico, con las que EE.UU. debera establecer lazos de interaccin para favorecer los intereses estadounidenses en el escenario internacional. Esta visin de la administracin Nixon, se enmarcaba en la concepcin ms desideologizada de los asuntos mundiales y en el reconocimiento del ascenso de algunos rasgos multipolares (o sea, el mayor peso de otros Estados que no fueran solamente EE.UU. y la URSS) que caracterizaron la concepcin de H. Kissinger. En lo que respecta al mbito sudamericano, Brasil era la potencia regional considerada como ms influyente y relevante. Doctrina Truman. En 1946 este Presidente estadounidense comunic al Congreso la decisin de su gobierno de ayudar militar y econmicamente a Turqua y a Grecia, para contener las estrategias de desestabilizaci n que estaba desarrollando el comunismo prosovitico. Esta Doctrina es considerada como el inicio formal de la Guerra Fra y el involucramiento de Washington en la contencin del avance de partidos comunistas en Europa y la disuasin frente a eventuales injerencias armadas de Mosc en esta zona y en la propia Turqua. La Doctrina Truman se vera complementada de manera casi contempornea por el denominado Plan Marshall (en honor al Secretario de Estado de Truman), destinado a brindar una masiva ayuda

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econmica y preferencias comerciales a los pases de Europa Occidental con el objeto de que se recuperasen de las consecuencias sociales y econmicas de la Segunda Guerra Mundial. El nivel de devastacin provocada en una parte sustancial de Europa, comenz a ser vista por Washington como un elemento que favoreca el ascenso al poder de los Partidos Comunistas prosoviticos.

El corto siglo XX. De esta forma el historiador E. Hobsbawm denomina al siglo pasado, dada su visin acerca que el mismo se extiende desde el inicio de la Primera Guerra Mundial al fin de la Guerra Fra en 1989. Equilibrio de terror. Forma como se denomin durante la Guerra Fra la lgica de disuasin estratgica-militar de los EE.UU. y la URSS, a partir de los respectivos arsenales nucleares. En este sentido, la base conceptual es contar con la cantidad de misiles y cabezas nucleares necesarias para poder destruir la totalidad de la infraestructura econmica y militar del rival. La estrategia consiste en poseer la capacidad de segundo golpe o sea estar en condiciones de provocar un dao masivo en el rival a pesar de haber soportado un eventual ataque sorpresivo por parte del mismo. Esta lgica se conoce an como Destruccin Mutua Asegurada. Era del imperialismo. Perodo que abarca desde mediados del siglo XIX hasta principios del siglo XX, en el cual las potencias europeas y los EE.UU. procedieron a tomar el control sobre pases y regiones en diversas reas del mundo (en especial en frica, Asia y Medio Oriente). Usualmente se tiende a hacer una diferencia temporal entre la primera tanda de potencias imperiales (el Reino Unido, Francia y Holanda) y una segunda (Alemania, Italia y EE.UU.). Esta ltima potencia comenz su avance imperial a nivel mundial recin a fines del siglo XIX y principios del XX. Escudo espacial antimisilstico. En 1983 el Presidente de los EE.UU., R. Reagan, formaliz en un discurso al pas la voluntad

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de su administracin de avanzar en la construccin de un sistema de defensa contra misiles balsticos que pudieran ser disparados por la URSS contra territorio de los EE.UU. La complejidad tecnolgica y los masivos gastos que implicaba, hicieron que se fuera comprobando la inviabilidad de avanzar de manera concreta sobre este proyecto. Sus crticos lo denominaron despectivamente Guerra de las Galaxias por su proyectado uso de satlites provistos de sistemas lser que destruiran las cabezas nucleares soviticas en el espacio antes de ingresar al espacio areo estadounidense. No obstante, la cancelacin de este programa como consecuencia del proceso de distensin en las relaciones entre Washington y Mosc a partir de 1985 (y el posterior fin de la Guerra Fra en 1989) nunca fue total. Con presupuestos limitados, el Pentgono y un conjunto de empresas avanzaron en posibles versiones limitadas de este escudo. En el ltimo tramo de los 90, la administracin Clinton autoriz iniciar un conjunto de pruebas tendientes a analizar en los hechos la posibilidad de interceptar vectores misil sticos por medio de misiles interceptores de gran alcance y alta precisin. Este proyecto ha sido denominado National Missile Defence (NMD) y cuenta, a partir del ascenso de la administracin Bush, con un activo respaldo poltico y eventualmente econmico. El objetivo declarado del NMD sera dotar a los EE.UU. y sus aliados de la capacidad de interceptar una cantidad limitada de cabezas nucleares (un poco ms de 100) lanzadas por pases rivales como China, Corea del Norte, Irn o Irak. En la visin de Washington, el hecho de que Rusia cuente con miles de cabezas nucleares hara que el NMD no implique por s mismo el fin de la disuasin nuclear entre Washington y Mosc.

Estados fallidos. Este trmino se populariz en el lenguaje acadmico de los aos 90 para hacer referencia a Estados que sufran crisis polticas y econmicas terminales, como consecuencia de guerras civiles y/o colapsos de diferente naturaleza. La ausencia de un poder central y el ascenso de lgicas feudales, clanes o bandas que ejercen el control sobre parte del territorio son algunas de las caractersticas de este tipo de Estados. Un caso paradigmtico es el

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de Somalia y el de Afganistn (al menos hasta fines de los 90 en que los denominados talibanes alcanzaron el control sobre el 90% del pas).

Estructura multipolar eurocntrica. De esta manera se hace referencia al escenario estratgico que caracteriz a Europa desde la formacin de los Estados-nacin en el siglo XVII. La existencia de 4 a 5 potencias relevantes por sus capacidades militares y econmicas derivaba en constantes juegos de equilibrio de poder y alianzas cambiantes. El hecho de que las potencias europeas fueran los actores rectores del sistema internacional (al menos hasta el ascenso a fines del siglo XIX de potencias como los EE.UU. y Japn) deriv en un peso dominante del Viejo Continente al momento de intentar comprender la evolucin de la poltica mundial. Extremo Occidente. De esta forma algunos exponentes del gobierno militar que rigi la Argentina entre 1976-83 hacan referencia a la supuesta condicin de la Argentina como baluarte o pieza fundamental en la lucha contra el denominado movimiento marxista internacional. La participacin en la preparacin del golpe de Estado en Bolivia en 1980 y el envo de instructores y armas a los denominados Contras en Nicaragua (milicias que enfrentaban al gobierno sandinista que llegara el poder en 1979), fueron algunas de las expresiones concretas de esta idea de cruzada anticomunista. No obstante ello, a partir de 1979 la Argentina se consolid como uno de los principales proveedores de cereales y oleaginosas de la URSS. Fukuyama, Francis. Este politlogo de ascendencia japonesa cumpli durante los 80 tareas de asesoramiento en el gobierno de los EE.UU. y luego desarroll funciones de investigador en la Rand Corporation. En 1989 public El fin de la historia que gener amplios y arduos debates a lo largo del primer tramo de la dcada pasada. En este texto, el autor desarrolla una argumentacin parcialmente inspirada en Hegel (destacado terico poltico alemn de

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fines del siglo XVIII y principios del XIX). Para Fukuyama, el fin de la Guerra Fra vena a coronar un proceso mundial de avance imparable del liberalismo econmico y poltico.

Gaddis, John Lewis. La obra de este autor es considerada como una de las fuentes ms importantes de informacin en todo lo referido al estudio de la Guerra Fra. En este sentido, en sus diversos libros desarroll un anlisis detallado de la denominada estrategia de la contencin implementada (y readaptada a lo largo de las cuatro dcadas) por Washington en su enfrentamiento estratgico-ideolgico con la URSS. GATT. El Acuerdo General de Aranceles y Tarifas es una de las instituciones derivadas de la arquitectura poltico-institucional diseada por las potencias occidentales en Bretton Woods en 1944. Si bien en un primer momento el objetivo era avanzar en la conformacin de una institucin dotada de ms peso decisorio (como tendra la OMC a partir de 1994), la negativa del Senado estadounidense (tradicional bastin de posturas que desconfan de la delegacin de la soberana nacional a organismos internacionales) motiv que slo sobreviviera una versin menos institucionalizada como fue el GATT. Su propsito, a partir de su creacin en 1947, fue alentar espacios de negociacin multilateral que generalizaran medidas tendientes a limitar el proteccionismo arancelario y facilitara el comercio internacional. Con ello se procur alejar el riesgo de repetir las experiencias de guerras comerciales y regionalismos cerrados que imperaron a partir de la crisis econmica mundial de 1929. En la visin estratgica de los negociadores de Bretton Woods, estas lgicas proteccionistas y propulsoras de la autarqua habran favorecido el ascenso de procesos econmicos, ideolgicos y polticos que derivaran en la Segunda Guerra Mundial (1939-1945). En el marco del GATT, las principales potencias occidentales y parte sustancial de los pases en desarrollo avanzaron en sucesivas rondas de negociaciones comerciales (p.ej., Ronda Kennedy, Ronda Tokio y Ronda Uruguay) tendientes liberalizar progresivamente el flujo de bienes

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entre sus miembros. La ltima fue la Ronda Uruguay que se extendi desde 1987 hasta 1993. Actualmente, el marco normativo brindado por el GATT est subsumido en la OMC.

Gran Aliado extra OTAN -o Major Non NATO Ally (MNNA) Status-. Los beneficios de pertenecer a este grupo son en gran medida simblicos y representan una relacin de trabajo ms estrecha entre estos pases y los EE.UU. Asimismo, no implica una garanta de defensa mutua como la existente entre los pases de la OTAN. No obstante, tambin presenta algunas ventajas concretas para el pas que tiene esta categora. Los pases MNNA son elegibles para: 1) la prioridad en la entrega de material de defensa del programa EDA; 2) la compra de municin de uranio empobrecido para la lucha contra tanques; 3) la participacin en programas de desarrollo e investigacin; 4) la participacin en el programa Defense Export Loan Guarantee (DELG) que respalda prstamos privados para el comercio de productos para la defensa. El nico pas del hemisferio americano que se encuentra dentro de la categora de MNNA es la Argentina. Esta decisin fue firmada por el Presidente Clinton el 6 de enero de 1998. En la visin de algunos especialistas, este gesto fue una forma de balancear la decisin de autorizar la entrega de informacin tcnica a Chile con vistas a la posible venta de aviones de combate F-16 C/D Block 52, de fabricacin estadounidense. Gran Depresin. Crisis econmica que tuvo como smbolo la cada masiva de la Bolsa de Valores de New York en 1929. El estallido de esta burbuja especulativa motiv un efecto en cadena que se extendi a casi la totalidad de las regiones del mundo, motivando agudas crisis socioeconmicas y polticas. En este sentido, la Gran Depresin es vista como uno de los factores que facilitaron el ascenso de regmenes totalitarios y autoritarios en pases como Alemania y Japn. Al respecto, cabe recordar que la propia historia de interrupciones institucionales en la Argentina se dio en 1930 en un contexto signado por las consecuencias de esta depresin.

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Grupo de Contadora. El Grupo de Contadora fue creado en 1983 para hacer frente a la situacin explosiva que reinaba en Amrica Central y responder de manera ejemplar a una triple preocupacin, a saber: poner fin a los terribles sufrimientos que padecan los pueblos de Amrica Central a causa de los conflictos militares de sus pases, defender el derecho de cada uno de ellos a la independencia y contribuir a la solucin de una crisis cuyas repercusiones implicaban graves riesgos para la paz en el mundo. Los Ministros de Relaciones Exteriores de Colombia, Mxico, Panam y Venezuela se reunieron en la isla de Contadora, donde decidieron aunar sus esfuerzos y firmaron el Acta de Contadora para la Paz y la Cooperaci n en Centroamrica. Este plan de paz recibi el respaldo del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y de numerosos organismos regionales e internacionales. En 1985 se crearon Grupos de Apoyo en Argentina, Brasil, Per y Uruguay en torno a los consejeros del Grupo de Contadora, que a partir de entonces se reunieron conjuntamente. Grupo de los 7 (G-7). Es el mbito institucional que agrupa a las principales potencias democrticas y capitalistas (EE.UU., Japn, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Canad) y que realiza anualmente una Cumbre de primeros mandatarios y conferencias de Ministros y funcionarios. En sus orgenes en la dcada del 70 se denominaba G-5. En sus inicios (y an hoy) uno de los temas que concentra la atencin de este Grupo es el anlisis y desarrollo de polticas tendientes a moderar los niveles de turbulencia e inestabilidad de la interdependencia econmica internacional. No obstante, a lo largo de los ltimos aos han ido ganando espacio temas como el deterioro del medio ambiente, el terrorismo internacional y el lavado de dinero por actividades ilcitas. A partir de 1998 sus miembros han decidido invitar a Rusia a las cumbres centradas en cuestiones polticas. Con ello se ha conformado el grupo que se conoce desde entonces como G-8.

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Grupo de los 8 (G-8). Con motivo de la crisis de la deuda de los aos ochenta se cre el Consenso de Cartagena, grupo que aspiraba a formular una plataforma comn latinoamericana para la negociacin de la misma. Con una visin ms amplia y de carcter poltico, se form en 1987 el Grupo de los Ocho, a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno, el que posteriormente fue ampliado en el denominado Grupo de Ro. Grupo de Ro. El Grupo de Ro es un Mecanismo Permanente de Consulta y Concertacin Poltica creado con la Declaracin de Ro de Janeiro en 1986, como seguimiento a la experiencia desarrollada por el Grupo de Contadora. Fue fundado para promover el dilogo y la paz en Centroamrica, y su posterior ampliacin al Grupo de los Ocho, con los pases democratizados en el Cono Sur. En 1986, los Cancilleres de Argentina, Brasil, Colombia, Mxico, Panam, Per, Uruguay y Venezuela suscribieron el inicio del Grupo de Ro con el objetivo de fortalecer y sistematizar la concertacin poltica de los Gobiernos mediante la realizacin de un proceso de consultas regulares sobre temas que afectan o interesan a los pases de la regin en el contexto de una creciente unidad latinoamericana. El Grupo de Ro est compuesto por 14 pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela, ms dos pases que representan rotativamente a los grupos regionales de Centro Amrica y el Caribe, que durante 1996 fueron Costa Rica y Trinidad y Tobago. Guerra del Golfo. La crisis que dio origen al conflicto se inici el 2 de agosto de 1990, cuando Irak, liderado por el presidente Saddam Hussein, invadi el emirato de Kuwait. El objetivo aparente era controlar las reservas petrolferas kuwaites. Irak anex Kuwait formalmente el 8 de agosto. Una fuerza multinacional bajo los auspicios de la Organizacin de las Naciones Unidas, que ascendi a 500.000 soldados de tierra, mar y aire -principalmente de Estados Unidos, Arabia Saudita, Gran Bretaa, Egipto, Siria y Francia (y que cont con apoyo indirecto de otros muchos pases, entre ellos la Argentina)-, se reuni contra el

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Ejrcito iraqu, estimado entonces en 540.000 soldados. Bajo el mando del general estadounidense H. Norman Schwarzkopf, la coalicin multinacional inici un intenso bombardeo areo de objetivos militares en Irak y Kuwait. La operacin se conoci como Tormenta del Desierto. A mediados de febrero, con bajas militares y civiles cada vez ms numerosas, Irak seal su deseo de retirarse de Kuwait. La coalicin rechaz una serie de ofertas condicionales iraques, en las que sirvi de mediador la Unin Sovitica. El 27 de febrero, la ciudad de Kuwait haba sido liberada y miles de soldados iraques se haban rendido, haban desertado o haban sido capturados o muertos. Las bajas de las fuerzas de la coalicin fueron escasas: el 28 de febrero, cuando las operaciones ofensivas haban finalizado, slo 149 soldados haban muerto y 513 haban sido heridos. Los representantes iraques aceptaron los trminos aliados para una tregua provisional el 3 de marzo y el cese del fuego permanente el 6 de abril. Irak acept pagar indemnizaciones a Kuwait, revelar la localizacin y alcance de sus reservas de armas qumicas y biolgicas, y eliminar sus armas de destruccin masiva. Sin embargo, ms tarde, los inspectores de las Naciones Unidas se quejaron de que el gobierno de Bagdad frustraba sus intentos de control de los acuerdos, por lo que las Naciones Unidas establecieron sanciones econmicas contra Irak.

Hobsbawm, Eric. Este historiador britnico de formacin marxista, es uno de los acadmicos ms renombrados por sus amplios y profundos estudios sobre los procesos polticos, econmicos y sociales de los ltimos tres siglos. Realiz importantes estudios sobre el anlisis de los procesos imperiales que signaron el escenario internacional durante este perodo, los procesos revolucionarios, la formacin y expansin del capitalismo y, ms recientemente, abord en su libro El siglo XX las consecuencias que sobre el presente y el futuro tendr lo que l denomina el breve siglo XX. En esta obra, destaca la existencia de procesos de marginacin social, darwinismo social, deterioro ambiental y fanatismos religiosos y tnicos que tienden a producir un escenario por dem s alarmante para las prximas dcadas.

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Huntington, Samuel. Este destacado politlogo estadounidense se ha constituido en uno de los intelectuales ms influyentes de las ltimas cuatro dcadas. Entre sus obras de destaca El orden poltico en las sociedades en cambio, publicada en 1968, en donde argumenta sobre la necesidad de replantear la forma como EE.UU. articula su poltica internacional con los pases en vas de desarrollo y el denominado Tercer Mundo, a partir de una reflexin sobre las etapas de modernizacin y desarrollo poltico y econmico de estos pases. En su visin, la poltica estadounidense deba establecer estrechos lazos con Estados clave que contaran con regmenes polticos no necesariamente democrticos, pero que le garantizaran estabilidad poltica y econmica y que no estuvieran bajo la influencia sovitica (o la abandonaran). A principios de los 90, vuelve al centro del debate terico con su libro La tercera ola democratizadora (ver olas democratizadoras) y el artculo El choque de civilizaciones. Segn su argumentacin, el fin de la Guerra Fra hace que el sistema internacional se adentre de pleno en confrontaciones culturales y de civilizaciones que determinarn la geografa y naturaleza de las futuras tensiones y conflictos geopolticos. En este sentido, la civilizacin occidental-democrtica tendra que prepararse para crecientes grados de confrontacin de intereses con potencias de races culturales confucianas y musulmanas. IED (inversin extranjera directa). Denominacin que recibe la inversin realizada por empresas en otros mercados nacionales, con el objeto de acceder al mercado interno de un determinado pas y/o de terceros. Los flujos de IED tienen una importancia central para las estructuras productivas de diversos pases desarrollados y en desarrollo. Si bien una parte sustancial de las IED se producen entre naciones desarrolladas, pases emergentes como China, Brasil e India estn adquiriendo una creciente relevancia en esta campo. Asimismo, tambin se registra este tipo de inversiones entre pases en desarrollo; en este sentido, se destacan casos como las IED de empresas chilenas en la Argentina durante la dcada del 90. Este tipo de inversiones, tiende a incrementar la capacidad industrial o de servicios de quienes las reciben y a impactar positivamente en su balance de pagos internacionales.

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Invasin a Afganistn. La invasin de las fuerzas militares soviticas a Afganistn en 1979 es vista como el fin formal del perodo de distensin o dtente que los EE.UU. y la URSS desarrollaron a lo largo de la dcada del 70. El motivo declarado de la operacin sovitica fue respaldar al gobierno prosovitico que gobernaba Afganistn desde 1977. La presencia sovitica se extendi hasta fines de los aos 80, en que Mosc decidi replegar sus fuerzas luego de casi una dcada de no poder quebrar la resistencia de las guerrillas islmicas apoyadas por los EE.UU., Pakistn e Irn. Laissez-faire. Este dejar hacer se constituy, desde el principio del desarrollo de las concepciones liberales-librecambistas en la Inglaterra del siglo XVIII, en un principio rector del ordenamiento internacional que se derivara de la hegemona de esta potencia a lo largo del siglo posterior. Desde su perspectiva terica, el liberalismo alentaba un comercio internacional signado por las ventajas comparativas de los pases y regionales con el objeto de incrementar la eficiencia de la economa y la riqueza general. La larga paz (1945/1989-91). De esta forma define el historiador J.L. Gaddis el perodo que abarc la Guerra Fra entre los EE.UU. y la URSS. En su visin, este escenario bipolar moder las tendencias hacia enfrentamientos directos y masivos entre las potencias rectoras y evit la repeticin (agudizada por la presencia de armamento de destruccin masiva) de las catstrofes humanas de la Primera y Segunda Guerra Mundial. Ley Helms-Burton. Esta Ley sancionada por el Poder Ejecutivo de los EE.UU el 12 de marzo de 1996, fue activamente impulsada por el influyente Senador republicano Jesse Helms, Presidente de la Comisin de Relaciones Internacionales de la cmara alta del Congreso estadounidense. El objetivo de esta normativa, es el de sancionar a aquellas empresas y pases que desarrollen actividades econmicas en Cuba y que de alguna manera hagan uso de las propiedades que fueran expropiadas por el rgimen de Castro a estadounidenses. Si

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bien el Presidente Clinton sancion la Ley, procedi a aplicarla parcialmente con el objeto de no acentuar tensiones con los socios comerciales europeos, que cuentan con sustanciales inversiones y relaciones comerciales con Cuba. La Ley Helms-Burton es considerada un claro exponente de la creciente tendencia unilateral (con especial fuerza en el Senado) de ciertos sectores polticos de los EE.UU. en cuanto se refiere al plano de las relaciones internacionales.

Liga de las Naciones. Esta institucin internacional fue creada por impulso de las potencias vencedoras de la Primera Guerra Mundial y cont con el activo respaldo del Presidente de los EE.UU., W. Wilson. No obstante, la negativa del Senado de los EE.UU. a viabilizar la presencia de esta potencia en la organizacin deriv en una aguda debilidad de este mbito pensado para preservar la paz internacional luego del trauma provocado por la Gran Guerra que se extendi entre 1914-18. Movimiento de Pases No Alineados. Este movimiento tom fuerza a partir de fines de la dcada del 50 y comienzos de los 60, bajo el liderazgo de Nasser y Tito (gobernantes de Egipto y Yugoslavia, respectivamente). La idea rectora de este nucleamiento de pases en desarrollo y, muchos de ellos, salidos de recientes procesos de descolonizacin, era la de marcar la existencia de un espacio internacional que no se viera sujeto al control que ejercan los EE.UU. y la URSS sobre sus respectivos bloques. Basado en la no participacin en ninguno de los dos bloques de agrupaciones militares y polticas derivados de la Guerra Fra, conden al colonialismo y al racismo, defendi la independencia y la soberana de todos los pases, y se pronunci por la coexistencia pacfica, el desarme nuclear y la reorganizacin de las relaciones econmicas internacionales. No obstante, la creciente presencia y actividad hacia el interior de este movimiento de pases aliados o estrechamente ligados a la URSS motivaron una creciente distorsi n con respecto a sus lineamientos originales.

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La primera conferencia de 25 estados no alineados se realiz en setiembre de 1961 en Belgrado (Yugoslavia) y en la conferencia de 1989 llegaron a participar 102 estados miembros. La Argentina se sum al mismo en 1973, durante el primer tramo del gobierno justicialista encabezado por H. Cmpora, en tanto que el retiro formal de esta organizacin se concret en 1991 en el contexto del alineamiento del gobierno de C. Menem con los EE.UU.

Nacionalismo. El nacionalismo tiende a destacar el proceso de identificacin del ciudadano (en el caso que cuente con derechos polticos y econmicos) o habitante de un pas o miembro de una dispora, con el destino y grandeza de ese proyecto colectivo. Las primeras evidencias del salto al primer plano del sistema internacional de corrientes nacionalistas, se dieron de la mano de la Revolucin Francesa y el perodo napolenico. Esta mezcla de revolucin y nacionalismo fue vista como una amenaza por las familias reales de Europa, tal como qued reflejado en el Congreso de Viena y en la Santa Alianza. La segunda mitad del siglo XIX marc la expansin y generalizacin del ascenso de tendencias nacionalistas, de la mano de la formacin de Ejrcitos de masas y el quiebre del cosmopolitismo de las elites gobernantes. Las unificaciones de Alemania y de Italia, as como la victoria del Norte en la Guerra Civil de los EE.UU., ocurridas en esta segunda mitad del siglo XIX son algunos de los momentos claves en este proceso de conformacin del nacionalismo. El trmino es utilizado para indentificar una ideologa o un movimiento. Como ideologa fue exportado durante el siglo XIX y el XX a otras partes del mundo. Neofuncional. Uno de los mximos exponentes de esta corriente de pensamiento internacional fue E. Haass, que desarroll los fundamentos del pensamiento neofuncionalista, en especial para analizar el proceso de conformacin de la Comunidad Econmica Europea (CEE) a partir de la dcada del 50. Segn esta visin, dicho proceso de integracin (y otras experiencias que se pudieran dar en el futuro, tal como el caso del MERCOSUR) no slo debera ser analiza-

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do a partir de las decisiones e interaccin entre las estructuras de los gobiernos que la llevaban adelante, sino tambin prestarle una particular atencin a la construccin de intereses comunes y canales de interaccin entre actores econmicos y sociales que actuaban en estos pases, conjunto ste que tenda a darle una mayor profundidad y densidad a dicho proceso de integracin.

Neomarxista. En el campo de la Teora de las Relaciones Internacionales, la corriente neomarxista se caracteriza por enfatizar la estrecha vinculacin existente entre la evolucin y expansin del capitalismo y el rol de las grandes potencias internacionales durante los ltimos 500 aos. En este sentido, autores como R. Cox y I. Wallerstein se constituyen en algunos de los exponentes de la misma, destacando ambos la existencia de ciclos hegemnicos (encarnados sucesivamente por potencias como Holanda, Inglaterra y los EE.UU.) que han actuado extendiendo el capitalismo a escala global. Desde este punto de vista, no cabra considerar las relaciones internacionales bsicamente desde una perspectiva centrada solamente en los Estados y sus disputas por el poder, sino reconocer la existencia de sectores sociales y econ micos capitalistas transnacionales que crean y consolidan redes que van ms all de las fronteras e intereses de cada pas. Un factor a destacar en este tipo de abordaje terico, es el hecho de que ya desde principios de los aos 70, analistas como I. Wallerstein advertan la precaria condicin econmico-estructural que sufra (y de manera progresivamente ms aguda) la URSS dada su no pertenencia al mundo capitalista y a la marginacin de los procesos innovadores que se aceleraron en el campo tecnolgico con su consecuente transformacin de los procesos de produccin capitalista evidentes desde fines de los 60 y comienzos de los 70. Neorrealista. De esta forma suele denominarse la corriente realista estructural de la Teora de las Relaciones Internacionales. K. Waltz, con su libro El hombre, el Estado y la Guerra publicado en 1959, brind los fundamentos bsicos de este abordaje acadmico

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que se erigi en el ncleo del debate terico durante parte sustancial de la Guerra Fra y que an hoy contina presentando una importante vigencia. En la concepcin neorrealista, la forma ms adecuada de explicar el fenmeno de la guerra y la paz en el sistema internacional no debe buscarse a nivel de la naturaleza humana (tal como lo hace la visin realista clsica de autores como Tucdides y Maquiavelo), el tipo de rgimen poltico y econmico existente al interior de los Estados (tal como lo hace la corriente liberal) sino a nivel del sistema internacional, o sea, en la estructura de poder que ordena a los Estados de acuerdo con sus capacidades militares y econmicas. La existencia de un sistema internacional anrquico, esto es, la ausencia de una instancia superior a la cual los Estados pueden recurrir para resolver sus diferencias y preservar su seguridad, deriva en que la cuestin central sea la seguridad y la supervivencia de los propios Estados, para lo cual deben recurrir a lgicas de autoayuda, a lgicas de competencia y a juegos de suma cero entre los Estados, al tiempo que estas unidades polticas deben maximizar de manera racional la bsqueda de poder. En la visin neorrealista, la existencia de un sistema internacional bipolar o multipolar deriva en escenarios en los que las polticas de los actores se ven influenciadas de manera diversa. En este sentido, el bipolarismo es visto como proveedor de sustanciales grados de estabilidad y previsibilidad entre las dos principales potencias, lo que tiende a limitar la posibilidad de una escalada terminal que derive en una guerra total. No es as, en cambio, el caso de escenarios multipolares, en donde los riesgos de choques entre las potencias rectoras se multiplica (tal como ocurri en la Primera y en la Segunda Guerra Mundial).

NSC 68. Este memorndum del Consejo de Seguridad Nacional de los EE.UU., tuvo como uno de sus principales mentores a P. Nitze (destacado especialista en Seguridad Internacional), quien influy de manera decisiva en la readaptacin de la denominada Estrategia de la contencin diseada por los EE.UU. en la segunda mitad de la dcada del 40 con el objeto de detener el avance poltico, ideolgico y militar del comunismo sovitico. En los meses previos a la apro-

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bacin del NSC 68, se haban producido algunos hechos de central importancia para la evolucin de la naciente Guerra Fra: en 1949 la URSS haba hecho estallar su primer artefacto nuclear (4 aos despus que los EE.UU.) y, en el mismo ao, China pas a ser controlada por las fuerzas comunistas lideradas por Mao (que contaron con el activo apoyo poltico y militar de Stalin). El NSC 68 reconoca lo que luego se popularizara como Teora del domin (o sea, la cada de un Estado en manos del comunismo, provocara un efecto en cadena) y, por ende, la necesidad de contener por medios militares, econmicos y diplomticos el avance del comunismo en regiones y pases que iban ms all de la Europa Occidental y del Japn (tal como lo enfatizaba el diplomtico y estratega estadounidense G. Kennan en sus escritos de 1946 y 1947 que dieron origen al marco terico de la contencin). El desencadenamiento de la Guerra de Corea (195053) y la participacin directa de fuerzas militares de los EE.UU. y de China comunista, reforzaron la percepcin de Washington acerca de la globalizacin de la amenaza sovitica y, en consecuencia, de la necesidad de no limitarse a preservar la contencin a la reconstruccin econmica y poltica de Europa Occidental y Japn, como mejor forma de limitar las posibilidades de expansin del comunismo tal como lo propulsara G. Kennan. El NSC 68, entonces, le otorgara un mayor peso al uso de la fuerza militar y al despliegue de fuerzas en regiones estratgicas.

Nueva agenda. De esta forma se denomina el listado de amenazas a la seguridad que a partir del fin de la Guerra Fra acrecent su importancia a la vista de los estudios acadmicos, en el plano de la poltica de los Estados. Entre estas amenazas se destacan: el terrorismo internacional, el narcotrfico, el cambio climtico, la proliferacin de armas de destruccin masiva y las crisis humanitarias en diversos Estados. OCDE (Tratado de la Organizacin de Cooperacin Econmica y Desarrollo). Fue firmado en 1960 por Alemania Federal, Austria, Blgica, Canad, Dinamarca, Espaa, Estados

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Unidos, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Japn, Holanda, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Suiza, Turqua y el Reino Unido (Japn lo hizo en 1964). Entr en vigencia en 1961. Entre sus objetivos centrales se destacan: 1) alcanzar las mximas tasas posibles de desarrollo econmico y ocupacin y un nivel de vida creciente en los pases miembros, manteniendo al mismo tiempo la estabilidad financiera, con lo que favorecern el desarrollo de la economa mundial; 2) contribuir a una saludable expansin econmica de los pases, sean o no miembros, en proceso de desarrollo; 3) favorecer la expansi n del comercio mundial sobre bases multilaterales y no discriminatorias, de acuerdo con las obligaciones internacionales.

OMC. La Organizacin Mundial del Comercio (OMC) es el mximo organismo internacional en materia de negociaciones comerciales. Fue creada en 1994 en el contexto de lo previsto en la denominada Ronda Uruguay del GATT. La OMC se constituy en la sucesora del GATT y a diferencia de l posee un mayor grado de institucionalizacin y de poder de decisin (enforcement) frente a las disputas comerciales entre sus Estados miembros. La utilizacin de paneles de resolucin de controversias, dotados de poderes inapelables, la erigen en un salto cualitativamente trascendente con respecto a los mecanismos de resolucin de conflictos del pasado. Entre los casos ms renombrados que le ha tocado tratar a lo largo de estos aos se destacan: el panel que favoreci a Ecuador (y a empresas estadounidenses productoras de bananas) en su disputa comercial con la Unin Europea (UE) por la poltica de esta ltima en el campo de la importacin de bananas; el panel que fallara a favor de Venezuela frente a los EE.UU. por el ingreso de naftas venezolanas a este pas y la reciente decisin de un panel de autorizar a Canad a aplicar aranceles especiales a productos brasileos, como forma de compensar las supuestas prdidas ocasionadas por el Brasil a la principal empresa canadiense de fabricacin de aviones, a raz de los subsidios que Brasilia entregara a la industria aeronutica nacional. Potencias mundiales como China y Rusia an no han ingresado formalmente a la

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OMC, si bien han venido desarrollando (en especial China) intensas negociaciones para conseguir la anuencia de todos los Estados miembros para concretar esa incorporacin.

OPEP. La Organizacin de Pases Productores de Petrleo aglutina a algunas de las principales potencias petroleras del mundo. Entre sus miembros ms importantes se destacan Arabia Saudita, Irak, Irn, Kuwait y Venezuela. No obstante, existen otros importantes productores que no pertenecen a la misma, como Mxico, Noruega y Rusia, por ejemplo. El salto al primer plano de la atencin internacional de la OPEP se dio a partir de la denominada crisis del petrleo de 1973 (la cual implic la cuadruplicacin del precio del barril). Esta crisis se produjo debido a la respuesta de los pases rabes (que constituyen la masa crtica de esta organizacin) a la guerra rabe-israel de 1973. El embargo petrolero contra las potencias occidentales que eran vistas como aliadas o favorables a Israel, gener una aguda escalada de precios y la acentuacin de procesos inflacionarios y recesivos en el mbito internacional. Una nueva crisis se produjo en 1979, esta vez motivada por la revolucin islmica en Irn. A partir de la dcada de los 80 y la casi totalidad de los 90, las contradicciones, las tensiones internas y el incremento en la produccin de pases no ligados a la OPEP, fueron debilitando el protagonismo de esta organizacin. No obstante, a partir del ao 2000 sus miembros parecen haber logrado recrear un marco de consenso bsico para impulsar un incremento importante en el valor del petrleo, que pas de valer 11 dlares a 25/30 por barril. OTAN. La Organizacin del Tratado del Atlntico Norte fue creada en 1949 con el objeto de ligar formalmente y de manera institucionalizada la alianza estratgica entre los EE.UU., Canad y las potencias de Europa Occidental, en momentos en que quedaba en evidencia (en especial a partir del golpe de Estado comunista en Checoslovaquia en 1948) la existencia de una Guerra Fra entre los dos bloques liderados por Washington y Mosc. Uno de los pilares sobre el que reposa la OTAN es el de la asistencia mutua en caso de agre-

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sin externa, ya que el ataque contra uno de sus integrantes es considerado un ataque al conjunto de pases miembros. El fin de la Guerra Fra en 1989 y la desintegracin de la URSS en 1991, no slo no implic la desintegracin de la Alianza Atlntica sino que se integraron tres nuevos Estados en 1999 (Polonia, Hungra y la Repblica Checa). Es evidente, entonces, que la extincin de la contienda bipolar ha derivado en una creciente orientacin de la OTAN hacia estrategias de prevencin y manejo de crisis complejas, como las que se dieron en Bosnia y Kosovo. A ello se sumaron una mayor atencin a temas como la proliferacin de armas de destruccin masiva, la constitucin de fuerzas de despliegue rpido para poder operar en conflictos regionales en tiempos relativamente breves y el terrorismo internacional.

Pacto Andino. Acuerdo de integracin econmica firmado en 1969 por los gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Per. Este acuerdo tiene por objetivos promover el desarrollo equilibrado y armnico de los pases miembros, acelerar su crecimiento mediante la integracin econmica, facilitar su participacin en el proceso de integracin previsto en el Tratado de Montevideo y establecer condiciones favorables para la conversin de la ALALC en un mercado comn; todo ello con la finalidad de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la subregin. Pacto de Varsovia. En 1955 la URSS avanz en la conformacin de este pacto de seguridad mutua con los pases ubicados en su zona de influencia en Europa Central y del Este. Esta decisin fue la respuesta a la autorizacin de los EE.UU. y sus aliados europeos para que Alemania procediera a reconstruir sus FF.AA. y su poder militar dentro del marco de la OTAN. Los antecedentes de dos invasiones de fuerzas alemanas al territorio ruso durante ambas Guerras Mundiales, sirvieron como argumento para que Mosc rechazara de plano el rearme alemn. A su vez, el Pacto de Varsovia actu como un factor tendientes a brindar cierta legitimidad a las intervenciones armadas

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soviticas en crisis como las de Hungra de 1956 y Checoslovaquia en 1968. El fin de la Guerra Fra y el retiro militar sovitico de Europa del Este a partir de 1989, derivaron en la desintegracin del Pacto de Varsovia.

Pampa 2000. Se trata de un avin de entrenamiento avanzado para uso militar que comenz a ser diseado y construido por la Fbrica Militar de Aviones (FMA) de la Argentina y la empresa Dornier de Alemania. Su produccin en serie no super las dos decenas de aparatos. No obstante, a partir del ao 2000 y en el marco de un acuerdo entre el Ministerio de Defensa y la empresa Lockheed Martin de los EE.UU. se convino reiniciar la fabricacin (modernizada) de este avin para ser usado por la FF.AA. argentinas y eventualmente ser exportado. Panamericanismo. Promovido principalmente por los Estados Unidos, se inici con la primera Conferencia Internacional de Estados Americanos (1889-1890), la cual dio lugar a la Uni n Internacional de Repblicas Americanas con sede en Washington D.C. (organismo que posteriormente se denomin Unin Panamericana). La carretera panamericana, concebida en 1923, y el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), que se origin en la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz (Buenos Aires, 1936), fueron los resultados ms relevantes de este perodo. En la novena Conferencia de Estados Americanos, reunida en Bogot en 1948, la Unin Panamericana se transform en la Organizacin de Estados Americanos (OEA). Patrn oro. El patrn oro fue, junto a la hegemona britnica del siglo XIX, uno de los dos factores fundamentales de expansin capitalista y paz internacional a lo largo del perodo histrico concluido con el desencadenamiento de la Primera Guerra Mundial. Si bien este patrn contaba con la ventaja de limitar las presiones inflacionarias, es visto en perspectiva como un elemento que reforzaba tanto los ciclos de expansin como de contraccin de la economa internacional. La crisis

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global de 1890 fue un ejemplo de ello. Si bien luego de la Primera Guerra Mundial las potencias rectoras intentaron preservar el patrn oro, ya para la dcada del 30 se hacan evidentes las dificultades de sostenerlo en un contexto de aguda depresin como la iniciada en 1929.

Paz de los 100 aos. Forma en que se denomina el perodo posterior al triunfo de la coalicin antinapolenica. Los principales Estados miembros de la misma eran el Reino Unido, Rusia, Austria y Prusia. A lo largo de ese siglo, no se registraron guerras de grandes proporciones o que motivaran choques de amplias alianzas enfrentadas, como las que asolaron a Europa a partir de la Revolucin Francesa y durante el incremento del poder de Napolen. Ello no implic la inexistencia de guerras relevantes, tal como fueron los casos del enfrentamiento entre Prusia y Austria en 1866 y Prusia y Francia en 1870 o la misma Guerra de Crimea (1853-1856). El fin de esta larga etapa de sustancial estabilidad en el tablero europeo, ser el estallido de la Primera Guerra Mundial en 1914. En ese momento, lo que comenzara como una accin militar de Austria contra Serbia derivara en un efecto en cadena que motivara el ingreso a la guerra de Rusia (en defensa de Serbia) y de Alemania (en defensa de Austria). Asimismo, el plan de invasin alemana a Francia a travs de territorio belga no llegara a concretarse en los tiempos y formas planeadas por Berln, lo cual motivara una larga guerra de trincheras y de desgaste entre Francia y el Reino Unido contra Alemania hasta 1918. Paz de Versailles (1919). As se denomina el Tratado de Paz firmado en Francia entre las potencias vencedoras de la Primera Guerra Mundial y las vencidas. Los duros y draconianos trminos del Tratado son reconocidos como uno de los factores que aportaron inestabilidad a la evolucin de la poltica internacional en las dos dcadas posteriores y que tendran su corolario en el estallido de la Segunda Guerra Mundial. Las masivas reparaciones de guerra que Alemania fue obligada a aportar a sus vencedores, as como el desmantelamiento de sus FF.AA. y sus prdidas territoriales, derivaron en un terreno frtil para el ascenso de ideologas como el nazismo.

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PICE. En julio de 1986, los Presidentes Sarney y Alfonsin firmaron en Buenos Aires el Acta de Integracin Argentino-Brasilea que instituy el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (PICE). El objetivo de este programa era propiciar un espacio econmico comn, mediante la apertura selectiva de los respectivos mercados y el estmulo a la complementacin progresiva de los sectores empresariales de cada Estado a las nuevas condiciones de competitividad. Plan Austral. Plan heterodoxo de control de la inflacin llevado adelante por el gobierno argentino a partir de 1985. Los intentos por desindexar la economa, se vieron perjudicados por un escenario internacional adverso (p. ej., las altas tasas de inters internacionales) y la existencia de condicionamientos internos derivados de un clima de protesta sindical y rebeliones militares. Hacia fines de 1986 y principios de 1987, el programa en cuestin presentaba claros indicios de agotamiento como consecuencia del descongelamiento en las negociaciones salariales de gremios importantes y del incremento del dficit cuasifiscal, derivado de los redescuentos generados en el Banco Central. Plan Colombia. Es el nombre que recibe el programa de ayuda militar y econmica a Colombia que la administracin Clinton elev al Congreso en el ao 2000 y que fuera aprobado ese mismo ao. El monto del Plan se acerca a los 1.600 millones de dlares a ser entregados en equipos y asistencia durante el transcurso de dos aos (2001-2002). Entre el equipamiento militar previsto se destacan 63 helicpteros de combate, el entrenamiento de 3 batallones especiales, armas livianas, radares, etc. El objetivo declarado del Plan Colombia es facilitar la lucha contra el narcotrfico (en especial en la zona Sur del pas) de las fuerzas armadas y de seguridad colombianas. Si bien la nueva administracin Bush ha anunciado que respalda el cumplimiento de este Plan, su Secretario de Estado, C. Powell, ha enfatizado la necesidad de avanzar en una respuesta regional a la crisis de Colombia y evitar que la misma se limite a una cuestin bilateral entre Washington y Bogot.

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Polanyi, Karl (1886-1964). Este destacado historiador y acadmico naci en Viena y pas parte de su juventud en Budapest. Durante este perodo adhiri a crculos radicales integrado por personalidades como Georg Lukacs y Karl Mannheim. Durante la Primera Guerra Mundial fue capturado en el frente ruso y luego de su liberacin regres a Viena para desarrollar actividades de periodista. Emigr al Reino Unido en 1933 y luego en 1940 se radic en los EE.UU. con el objeto de dictar clases en Bennington College. En este contexto, escribi en 1944 su principal obra, La Gran Transformacin. La principal tesis de este autor es la de caracterizar al capitalismo como una anomala histrica. En su visin, las anteriores estructuras econmicas estaban asentadas en relaciones sociales, mientras que en el capitalismo esta situacin se vera revertida, ya que las relaciones sociales seran definidas por las relaciones econmicas. La gran transformacin que implic la revolucin industrial es vista como un elemento que reemplaz los antiguos modelos de interaccin social, pues a partir de esta transformacin el Estado pasa a ser un garante del capitalismo y de sus clases dominantes, recurriendo al uso de la fuerza cuando es necesario. Polarizacin ideolgica. En el momento de analizar el sistema internacional de cada perodo histrico, no slo se deben mirar las polaridades (o sea, la cantidad de potencias relevantes) sino tambin la variable polarizacin ideolgica. Con ello se hace referencia a la distancia o nivel de enfrentamiento y tensin que existe entre estas potencias, en el plano de las ideas y de las concepciones del mundo. La Guerra Fra fue ejemplo de una disputa entre dos polos de poder (en trminos de capacidades militares y econmicas), pero tambin en el plano ideolgico dado que cada una de las superpotencias encarnaba la defensa de diferentes concepciones polticas y econmicas. Poltica de Estado. De esta forma se denominan las polticas nacionales que cuentan con el respaldo de los sectores polticos y sociales mayoritarios. Ello le brinda perdurabilidad en el tiempo, dado que los eventuales cambios de gobierno no implican la alteracin sustancial en sus contenidos.

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Posicin hegemnica. Hace referencia a la posicin de preeminencia militar, econmica, tecnolgica y cultural que adquieren determinadas potencias durante ciertos perodos histricos. Desde este punto de vista, no cabra confundir hegemona con imperio global (o sea, una superacin del estado de anarqua que caracteriza el sistema internacional por la eventual presencia de un poder que ejerce el control sobre el resto de las unidades) ni con unipolaridad. En este sentido, el Reino Unido a lo largo del siglo XIX se constituy en una potencia hegemnica a pesar de existir un sistema multipolar con 4 o 5 potencias relevantes. Asimismo, existe un consenso acadmico acerca de la posicin hegemnica de los EE.UU. entre 1945 y 1973, que conviva con la presencia de un mundo bipolar (la rivalidad EE.UU.URSS). El contexto global posterior a la cada del Muro de Berln (1989) y a la desintegracin de la URSS (1991), es calificado por diversos tericos como unipolar (dada la posicin de preeminencia del poder estadounidense) pero no necesariamente hegemnico. Cabe recordar la existencia de una importante tradicin acadmica (tanto realista estructural como neomarxista) que tiende a relacionar la existencia de perodos hegemnicos con estabilidad econmica y poltica a nivel global. A diferencia de la hegemona, la polaridad se centra en detectar la unidad poltica (o sea, el Estado) que est al tope de la pirmide del poder estratgico-militar. Prebisch, Ral (1901-1985). Economista argentino, fue Secretario General de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe y posteriormente de la Comisin de las Naciones Unidas para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (United Nations Conference on Trade and Development). Desarroll la tesis segn la cual las empresas coloniales y el comercio internacional no han sido tiles para el desarrollo econmico sino que, al dislocar las estructuras e instituciones socioeconmicas de las colonias, generaron una serie de problemas (dependencia de las exportaciones, crecimiento desequilibrado) que bloquearon las posibilidades de desarrollo. Los pases del tercer mundo, deca Prebisch, han cado en un estado de dependencia del primer mundo, convir-

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tindose en productores de materias primas en una relacin de centroperiferia con sus metrpolis. Para que estos pases puedan entrar en una senda de desarrollo sostenido se hara necesario que se les permitiera un cierto proteccionismo en el comercio exterior y el desarrollo de estrategias de substitucin de importaciones.

Realpolitik. Denominacin que recibi en Alemania durante el siglo XIX y el primer tramo del XX, el conjunto de visiones y polticas que tienden a reconocer el sistema internacional como un ambiente signado por la autoayuda de cada uno de los Estados y la maximizacin de los intereses nacionales por medio del uso del poder militar y econmico. Desde esta percepcin, los espacios de la cooperacin son insignificantes o imposibles dado que lo que impera en el escenario internacional es la competencia y los juegos de suma cero. Rgimen de Control de Tecnologa Misilstica (MTCR). El objetivo central de este rgimen internacional, creado en 1987, es el de limitar la proliferacin en los pases de la periferia de misiles balsticos de mediano alcance (o sea, con rangos superiores a los 500 km e inferiores a los 3.000 km). El hecho de que EE.UU. y la URSS decidieran ese mismo ao retirar del escenario europeo los misiles de este tipo (bsicamente el SS-20 sovitico y el Pershing II estadounidense), emplazados durante fines de los 70 y principios de los 80, dio el marco propicio para que las principales potencias occidentales avanzaran en la constitucin de este rgimen. Tanto la Argentina como el Brasil adhirieron al mismo en la dcada del 90. Resolucin 2065. Tras dos aos de intensa accin diplomtica en el seno de las Naciones Unidas, la Argentina logr que la Asamblea General aprobase el 16 de diciembre de 1965 la Resolucin 2065 (XX), que toma nota de la existencia de una disputa de soberana entre la Argentina y el Reino Unido e insta a las dos partes a negociar sobre la cuestin. El documento, sin duda el triunfo ms importante de la poltica exterior del gobierno de Arturo Illia, fue aprobado por 94 votos a favor, ninguno en contra y 14 abstenciones,

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entre ellas las de Estados Unidos y Gran Bretaa. A partir de ese momento, los reclamos argentinos de soberana sobre las islas contaron con el apoyo de la mayora de los pases que integran la Asamblea General.

Respuesta flexible. Concepto estratgico desarrollado por la presidencia de J.F. Kennedy con el objeto de hacer frente a eventuales amenazas soviticas en el contexto de la Guerra Fra. La respuesta flexible vena a reemplazar la estrategia de respuesta masiva (o sea, el uso de armas nucleares contra la URSS y sus aliados en caso que se viera afectada la seguridad estadounidense). Por medio de la nueva visin de Kennedy, los EE.UU. deban reforzar sus arsenales convencionales (en especial en Europa y Asia) y potenciar la capacidad de lucha contra movimientos subversivos. Los hechos revolucionarios en Cuba, la traumtica experiencia francesa en Argelia y Vietnam (y el creciente involucramiento estadounidense en ese conflicto) actuaron como algunos de los impulsores de este cambio de estrategia. Todo ello no implic un debilitamiento o descuido del arsenal estratgico-nuclear estadounidense, sino que por el contrario reforz las capacidades en este campo. Revolucin Industrial. Forma como se denomina a la introduccin de las mquinas de vapor en los procesos industriales, en especial en el sector textil. El centro econmico de este proceso innovador se concentr en el Reino Unido. Ello confiri a la economa britnica un claro liderazgo, que potenci el poder que su Marina tena sobre los ocanos y principales estrechos y pasos martimos. Esta combinacin de factores, contena algunos de los pilares (junto a las estrategias de equilibrio de poder que desarrollaba gracias a su potencial martimo y su posicin insular) sobre los que se basara la denominada hegemona britnica que abarc parte sustancial del siglo XIX. Los procesos socioeconmicos y polticos derivados de esta revolucin y la consecuente crisis de los remanentes de prcticas econmicas artesanales y feudales en diversos pases europeos, derivaron en los estudios desarrollados por K. Marx durante el siglo XIX.

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SALT I. Denominacin del primer Tratado de Limitacin de Armas Estratgicas firmado por los EE.UU. y la URSS en 1972. El objetivo era poner ciertos lmites a la multiplicacin de misiles balsticos intercontinentales provistos de cabezas nucleares. La firma de este Tratado se concret en el contexto de la denominada poltica de la distensin o dtente que impuls el presidente estadounidense R. Nixon junto con H. Kissinger. El hecho de que el SALT I se centrara bsicamente en la cantidad de misiles portadores de cargas nucleares y no en la implicancia de las propias cargas nucleares, deriv en la inexistencia de una limitacin creble y concreta de la cantidad de explosivos nucleares estratgicos de ambas superpotencias. En este sentido, el desarrollo (primero en los EE.UU. y luego en la URSS) de los denominados sistemas MIRV (sistema que permite a un mismo misil balstico portar hasta 10 o 12 cabezas nucleares destinadas a atacar otros tantos blancos) es la base para entender las limitaciones que en los hechos tuvo este Tratado. Santa Alianza. De esta forma se denomin la alianza entre las potencias con regmenes absolutistas (Rusia, Austria y Prusia) que a partir del Congreso de Viena de 1815 asumieran como una tarea de fundamental importancia el control de movimientos polticos y sociales con tendencia democrtica y revolucionaria. El propsito de estos Estados fue garantizar la estabilidad de sus casas reales, en un contexto en que la agitacin popular y nacionalista derivada de la Revolucin Francesa y el perodo napolenico, no se haban extinguido plenamente. Los hechos revolucionarios que agitaron Europa en 1848, si bien fueron reprimidos y controlados, se erigieron en una muestra de ello. A diferencia de estas tres potencias absolutistas, la monarqua constitucional del Reino Unido no adhiri a los postulados de la Santa Alianza. Segunda fase de la Revolucin Industrial. Esta fase de desarrollo se remonta a la primera mitad del siglo XIX. Estuvo basada en el uso industrial del acero, del carbn y de la qumica pesada. Si bien el Reino Unido tuvo un protagonismo decisivo en la misma, otros

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pases como Alemania y los EE.UU participaron en forma activa y creciente en este proceso. Ello motiv que para fines de ese siglo, sus respectivas economas y desarrollos industriales fueran aun superiores a las del Reino Unido.

SIVAM. El Sistema de Vigilancia Amaznica es un proyecto del Brasil iniciado en 1994 en colaboracin con la empresa Raytheon de los EE.UU., la cual se impuso a la competencia de la empresa Thomson de Francia. El objetivo del SIVAM es incrementar el control y los niveles de informacin por imgenes y por radar, sobre cerca del 40% de la superficie amaznica. En este sentido, el sistema ha tenido un costo cercano a los 1,4 mil millones de dlares y est compuesto por aviones dotados de radares, por radares localizados en tierra, por el procesamiento de imgenes satelitales y por un amplio sistema de comunicacin. La creciente importancia estratgica, reflejada en la Directiva Estratgica anunciada por el Presidente Cardoso de 1996, que el Brasil le otorga al control de las actividades ligadas al narcotrfico, la depredacin ambiental, el contrabando de armas y la presencia de organizaciones subversivas y paramilitares que operan en Colombia, hace que el SIVAM se constituya en un instrumento de central importancia para la poltica de Defensa y Seguridad del Brasil. START II. Este Tratado de limitacin de armamento estratgico fue negociado por los EE.UU. y la URSS con el objeto de reducir en un 50% el nmero de cabezas nucleares estratgicas. Si bien el proceso de negociacin concluy en 1993, tanto el Senado de los EE.UU. como el Parlamento ruso an no lo han aprobado. Pese a ese freno legislativo, ambos pases comenzaron hace ya varios aos a bosquejar lo que podra denominarse START III, con el propsito de reducir aun ms los respectivos arsenales estratgicos. En este sentido, a lo largo de los primeros meses de la actual presidencia de G.W. Bush se han dado a conocer propuestas emanadas de esta administracin republicana, que considera la posibilidad de avanzar de manera unilateral en las reducciones previstas por el START II.

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Tradicin liberal. La corriente liberal en la Teora de las Relaciones Internacionales tiene como antecedente terico a la obra I. Kant, filosofo alemn del siglo XVIII. El nfasis de la misma (contrapuesta a las tradiciones realistas) est colocado en la trascendencia que tendra para la estabilidad y la paz en el sistema internacional, la difusin de regmenes republicanos-liberales dotados de economas de mercado. Desde esta perspectiva, la combinacin de la libertad poltica y econmica son asumidas como factores que desalientan y reducen el riesgo de guerra entre este tipo de Estados. No obstante, no cabe confundir las argumentaciones liberales con idealismo o ingenuidad. En este sentido, el propio Kant reconoca la larga travesa de violencia y guerras crecientemente destructivas que deba recorrer la humanidad antes de darse cuenta de que tendra que buscar la forma de moderar la pulsin a la destruccin y a la guerra, al tiempo que en ningn momento minimizaba la importancia de factores como el equilibrio de poder y las limitaciones a la injerencia en los asuntos internos de los Estados. Tratado de Maastricht. Fue suscripto en 1991 por los pases que conformaban la Comunidad Econmica Europea (CEE) con el objeto de avanzar en la constitucin de una Unin Econmica (denominada Unin Europea (UE)). Entre los puntos de este Tratado se destaca el establecimiento de un conjunto de parmetros de convergencia macroeconmica (nivel de inflacin, relacin entre deuda y PBI y nivel de dficit fiscal) con el objeto de establecer una unin monetaria a partir de la creacin del euro. Actualmente, y luego del proceso de transicin iniciado a partir de su firma, 12 pases de la UE han logrado cumplir con los parmetros establecidos en estos campos, o al menos mostrar una tendencia clara hacia ese objetivo. Al mismo tiempo se decidi avanzar en la constitucin de un Banco Central Europeo independiente de los poderes polticos nacionales (que tiene como premisa evitar el incremento de la inflacin) y un mayor grado de homogeneidad y coordinacin en el plano de la Seguridad y Poltica Exterior. El Tratado fue la respuesta estratgica y econmica que los pases de la ex CEE desarrollaron para hacer

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frente al escenario derivado del fin de la Guerra Fr a, a los procesos de democratizacin y giro hacia el capitalismo del ex bloque sovitico en Europa del Este y a la existencia de un contexto internacional caracterizado por la conformacin de espacios econmicos regionales.

Tratado de No Proliferacin Nuclear. Firmado el 12 de junio de 1968, tiene como objetivo restringir la expansin de armamento nuclear y evitar que los pases en posesin de este tipo de armas las exporten a naciones sin capacidad de producirlas. En la visin de este tratado, slo las cinco potencias -EE.UU, Rusia, Francia, el Reino Unido y China- tienen derecho a poseer armamento nuclear. Existen pases que no se han adherido al acuerdo que poseen tecnologa atmica y siguen desarrollando su armamento, como India, Israel y Pakistn. Cuba tampoco acept adherirse. Tratado de Tlatelolco. Concebido en 1967 para la proscripcin de las armas nucleares en Amrica latina, fue el primero en su tipo a nivel internacional. Fue firmado en la capital de Mxico, especficamente en la zona de Tlatelolco (antiguo centro comercial azteca que hoy integra la ciudad capital), por Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador El Salvador, Guatemala, Hait, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Uruguay y Venezuela. Entre sus signatarios posteriores se destacan la Argentina y Brasil. Del conjunto de obligaciones asumidas merecen subrayarse las siguientes: Las Partes Contratantes se comprometen a utilizar exclusivamente con fines pacficos el material y las instalaciones nucleares sometidos a su jurisdiccin, y a prohibir e impedir en sus respectivos territorios: 1) el ensayo, uso, fabricacin, produccin o adquisicin, por cualquier medio, de toda arma nuclear, por s mismas, directa o indirectamente, por mandato de terceros o en cualquier otra forma; y 2) el recibo, almacenamiento, instalacin, emplazamiento o cualquier forma de posesin de toda arma nuclear, directa o indirectamente, por s mismas, por mandato a terceros o de cualquier otro modo. Adems, las Partes Contratantes se comprometen, asimismo, a abstenerse de realizar, fomentar o autorizar, directa

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o indirectamente, el ensayo, el uso, la fabricacin, la produccin, la posesin o el dominio de toda arma nuclear o de participar en ello de cualquier manera.

Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR). Este Tratado firmado por los pases del hemisferio americano en 1948, se constituy en uno de los principales instrumentos con los que cont EE.UU. en el mbito hemisfrico durante parte sustancial de la Guerra Fra. El principio rector del TIAR era que, frente a una eventual amenaza o agresin externa, los pases del hemisferio deberan asistir al Estado atacado. En este sentido, el objetivo no declarado de Washington era contar con respaldo poltico y militar en caso de una eventual crisis con la URSS. Las limitaciones del TIAR para responder a otro objetivo que no fuera ste, quedaron en evidencia durante la Guerra de Malvinas de 1982. En ese momento, el sistema previsto por el Tratado no entr en funciones a pesar del conflicto de la Argentina con una potencia extra hemisfrica. UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo). Fue creada en 1964 como entidad intergubernamental permanente y es el principal rgano de la Asamblea General de las Naciones Unidas en la esfera del comercio y el desarrollo. Su propsito es incrementar las oportunidades de comercio, inversin y progreso de los pases en desarrollo y ayudarles a hacer frente a los retos derivados de la mundializacin, y a integrarse en la economa mundial en condiciones equitativas. Est integrada por 188 Estados miembros y su Secretara tiene asiento en Ginebra. Unificacin alemana. Las victorias militares de Prusia en sus guerras contra Dinamarca en 1862, contra el Imperio Austro-Hngaro en 1866 y contra Francia en 1870, derivaron en el proceso de unificacin de los principados y territorios alemanes y en la proclamacin del Imperio en 1871 bajo el liderazgo del Emperador Guillermo I y su Canciller Otto Von Bismarck. La prudencia estratgica alentada por esta dupla se vio erosionada con el ascenso al trono de Guillermo II y

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el alejamiento de Bismarck, derivando en el escenario que enmarc el inicio de la Primera Guerra Mundial en 1914 y la posterior derrota de Alemania.

Va rpida/Fast Track. As se llama el proceso de va rpida que el Poder Legislativo de los EE.UU. puede conceder al Ejecutivo (algo que ha sido una constante desde principios de la dcada del 70 hasta 1994), con el objeto de facilitar el proceso de negociaciones comerciales con otros pases. Por medio de este mecanismo, los pases que llegan a un acuerdo con los negociadores estadounidenses no corren el riesgo de que el Congreso de este pas altere o modifique en parte o en un todo el acuerdo. De esta forma, la rama legislativa de los EE.UU. slo puede expedirse rechazando de plano o aceptando en su totalidad del acuerdo comercial en cuestin. Wilson, Woodrow. Presidente de los EE.UU. durante dos perodos, considerado como uno de los mximos exponentes de la visin liberal-idealista de las Relaciones Internacionales. En este sentido, su rechazo a intervenir desde un principio en la Primera Guerra Mundial deriv en argumentaciones que tendan a mostrarlo como aislacionista y contrario a contaminar a su pas con la vieja poltica europea. No obstante, en 1917 (luego de ganar su reeleccin presidencial y que se debilitara la oposicin del Senado a la intervencin en la guerra) orden la plena participacin en defensa de la coalicin liderada por el Reino Unido y Francia. La decisiva intervencin de los EE.UU. fue un factor central en la derrota de Alemania y sus aliados (Austria y Turqua). No obstante, la enfermedad que padeci en el ltimo tramo de su presidencia y la negativa del Senado a apoyar la participacin estadounidense en la Sociedad de las Naciones dieron por tierra con parte sustancial de la arquitectura de poder mundial que W. Wilson haba pensado para el momento de finalizar la Primera Guerra Mundial. Desde la perspectiva del tiempo transcurrido, sus posturas y polticas comenzaron a ser reconocidas como un ejemplo de prudencia as como de un delicado equilibrio entre idealismo y realismo.

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