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Oficialistas y diputados: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina

Ana Mara Mustapic (CONICET/Universidad Torcuato Di Tella) Publicado en: Desarrollo Econmico, Vol. 39, N 156, Enero-Marzo 2000 Introduccin Los principales problemas del presidencialismo, como lo testimonia el abundante y rico debate promovido por Juan Linz hacia fines de los 80, tienen por locus las relaciones Ejecutivo-Legislativo1. El presidencialismo, al generar un sistema de doble autoridad democrtica -el presidente y los legisladores son elegidos en forma popular e independiente- y descansar en el mandato fijo, no incentiva, segn el autor, la cooperacin entre ambas ramas de gobierno. Ms bien, se trata de un rgimen proclive a suscitar conflictos entre presidente y Congreso, poco flexible frente a las crisis y capaz de generar situaciones de parlisis institucional, factores todos en condiciones de afectar seriamente la estabilidad democrtica. En materia de riesgos para la continuidad democrtica que hipotticamente el presidencialismo estara menos pertrechado para resolver, la experiencia de los dos gobiernos que consideraremos, el de Ral R. Alfonsn (1983-1989) y Carlos S. Menem (1989-1995), los tuvieron sino en abundancia cuando menos en gravedad. Para empezar, ninguno de los dos presidentes dispuso de mayora absoluta o, lo que es lo mismo,
Una versin preliminar de este trabajo fue presentada en el seminario: Legislatures in Latin America: Comparative Perspectives, Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE), Mxico, 6-7 de febrero, 1998. Agradezco los comentarios y sugerencias de Scott Morgenstern, Natalia Ferretti y Juan Carlos Torre como asimismo a un comentarista annimo de la presente versin. 1 Juan Linz, Democracia Presidencialista o Parlamentaria, hay alguna diferencia?, en Consejo para la Consolidacin de la Democracia, Presidencialismo vs. parlamentarismo: Matriales para el estudio de la Reforma Constitucional (Buenos Aires, Eudeba, 1988); una versin ampliada del mismo artculo en ingls y comentarios crticos y a favor de los argumentos de Linz se encuentran en, Juan Linz and Arturo Valenzuela (eds), The failure of Presidential Democracy, (The Johns Hopkins University Press, 1994). Vase tambin, Larry Diamond and Marc F. Plattner, The Global Resurgence of Democracy (Johns Hopkins University Press, 1993) y Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, Juan J. Linz:

quorum propio en el Congreso. El presidente Ral R. Alfonsn enfrent un Senado controlado por la principal fuerza de oposicin, el Partido Justicialista (PJ) y, luego de las elecciones legislativas de 1987, su partido, la Unin Cvica Radical (UCR) perdi tambin la mayora absoluta en la Cmara de Diputados. Su presidencia se desarroll, as, en un marco cercano al gobierno dividido, esto es, una situacin donde el control de una o las dos Cmaras del Congreso est en manos de la oposicin. Por su parte, el presidente Carlos S. Menem (1989-1995) no cont a lo largo de su primer mandato con mayora absoluta en la Cmara de Diputados. Asimismo, los dos gobiernos atravesaron por situaciones de grave crisis. Adems de las sublevaciones militares de 1987, 1988 y 1990, la ms dramtica por sus repercusiones societales fue, sin duda, la crisis hiperinflacionaria de 1989 y, en menor medida, la de 1990. Pues bien, a pesar de estos desafos, la continuidad democrtica no estuvo en juego. De qu modo se resolvieron, entonces, la relaciones Ejecutivo-Legislativo bajo las dos presidencias democrticas sucedidas entre 1983 y 1995? El propsito de este trabajo es tratar de responder a esta pregunta. Entre las posibles vas de entrada que ofrece el tema elegimos una que, ha nuestro juicio, ha sido abordada slo de manera somera. Se trata de la disciplina partidaria. Para justificar esta eleccin comenzaremos justificando qu es lo que dejamos de lado. En primer lugar, no abordaremos el presidencialismo argentino con la preocupacin puesta en la estabilidad democrtica como lo hizo J. Linz al comparar regmenes presidenciales y parlamentarios. La experiencia que analizaremos, como vimos en el prrafo anterior, nos sugiere desistir de dicho encuadre. De todos modos, consideramos que, si bien controvertible en algunos aspectos, el argumento central de Linz contina siendo vlido, estructuralmente, el presidencialismo posee tendencias inherentes a la inercia y parlisis institucional. Entendemos, sin embargo, que para que estos riesgos del presidencialismo afecten la estabilidad democrtica es preciso que exista simultneamente una alternativa viable a la democracia misma, tpicamente, la alternativa autoritaria. Si sta no se vislumbra en el horizonte, la pregunta que debe plantearse es
presidencialismo y democracia. Una revisin crtica, Desarrollo Econmico, N 135, Vol. 34, octubrediciembre, 1994.

cmo los actores se acomodan o qu tipo de soluciones encuentran o imaginan en el marco de las reglas de juego existentes y con qu implicancias para el funcionamiento del rgimen. Desde esta perspectiva, no es que la parlisis institucional deje de ser un problema para los regmenes presidenciales sino el peligro de que lo sea constituye un factor destinado a afectar el comportamiento de los actores decisivos. En otros trminos, presidente y legisladores saben de los riesgos del inmovilismo y actuarn en consecuencia. Es por esta razn que preferimos partir del presupuesto que la dinmica de gestin del gobierno bajo los regmenes presidenciales gira en torno de la bsqueda de estrategias que logren superar el problema de la parlisis institucional. En segundo lugar, nuestro trabajo es de naturaleza descriptiva e idiosincrtica. Por un lado, encuentra su motivacin en el entorno ms inmediato y singular de la poltica argentina; por otro, procuramos tan slo tratar de entender cmo son las relaciones Ejecutivo-Legislativo en este pas. De todos modos, por tratarse de un tema que ha suscitado diferentes desarrollos tericos, confiamos poder realizar tambin algn aporte en esta direccin. An descriptivo, el enfoque institucional que adoptamos se nutre de las contribuciones ofrecidas en este campo por otros colegas, por lo que el dilogo con ellos, a veces explcito otras veces implcito, es ineludible2.

La disciplina partidaria

Entre las principales variables que inciden sobre la relaciones Ejecutivo-Legislativo, la literatura especializada apunta sobre todo a dos, los poderes legislativos del presidente y los poderes partidarios3. A partir de la primera de ellas, S. Mainwaring y M. Shugart proponen una clasificacin de los regmenes presidenciales segn el modo en que las
Una revisin de parte de los ltimos trabajos centrados en Amrica Latina se encuentra en: Barry Ames, Approaches to the Study of Institutions in Latin American Politics, Latin American Research Review, Vol. 34, N 1, 1999. 3 Mathew Shugar y John M. Carey formulan esta distincin en: Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (Cambridge University Press, 1992). Vase tambin, Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, Presidentialism and Democracy in Latin America (Cambridge Universuty Press, 1997).
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constituciones nacionales asignan al Ejecutivo los poderes de veto, veto parcial, decreto y temas exclusivos de legislacin4. Los autores identifican, as, cuatro tipo de autoridad legislativa presidencial. Empezando por los Ejecutivos que concentran mayor nmero de atribuciones, distinguen entre los Ejecutivos potencialmente dominantes, los proactivos, los reactivos y los potencialmente marginales5. El hecho de que los autores utilicen el adjetivo potencialmente para calificar a los Ejecutivos dominantes y marginales revelan que los recursos legislativos no son decisivos por s mismos sino que encierran un conjunto de virtualidades que slo se despliega en el marco de la particular interaccin que se establezca entre el Ejecutivo y el Legislativo. Es aqu que cobra relevancia la segunda variable mencionada, los poderes partidarios del presidente, referida al apoyo parlamentario y el nivel de disciplina partidaria. Sobre este ltimo punto se ha escrito que la peor combinacin para el presidencialismo se encuentra en un sistema multipartidista fragmentado con partidos indisciplinados6. El presidente no slo no posee mayora propia en el Congreso -debera apoyarse en una coalicin- sino que enfrenta adems el comportamiento imprevisible de los legisladores. Para algunos autores, el paradigma lo ofrece el presidencialismo brasileo7. En el caso argentino, a pesar del formato bsicamente bipartidista del sistema de partidos, los presidentes y, en particular a Alfonsn, no contaron con mayora absoluta en el Congreso. Si este es de por s un desafo para el funcionamiento del gobierno, se agrava an ms cuando el presidente no puede descansar en el comportamiento disciplinado de sus legisladores. De esto depende justamente la posibilidad de construir coaliciones, ya sea permanentes o ad hoc, para evitar el inmovilismo. En consecuencia, una cuestin previa que debe ser despejada es el nivel de disciplina de los partidos, en particular, del partido de gobierno. En nuestra opinin, el modo en que se ha abordado el tema de la disciplina partidaria es insuficiente, tanto por el lado del indicador como por el lado de la explicacin. El
Scott Mainwring and Matthew Shugart, Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate, en Scott Mainwaring y Mathew Shugart, op.cit. 5 Ibid. ant., pg. 49. 6 Scott Mainwaring, Presidentialism, Multipartism and Democracy: The Difficult Combination, Comparative Political Studies, Vol. 26, N 2, 1993. 7 Scott Mainwaring, Multipartism, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil, en Scott Mainwaring and Matthew S. Shugart, op.cit.. Trabajos recientes de politlogos brasileos ponen en cuestin la hiptesis de S. Mainwaring referida a la indisciplina de los legisladores brasileos. Vase, Fabiano Santos, Patronagem e Poder de Agenda na Poltica Brasileira, Dados, Vol. 40, N 3, 1997 y Argelina Cheibub Figueiredo y Fernando Limongi, Presidential Power, Legislative Organization, and Party Behavior in Brazil (de prxima aparicin en Comparative Politics)
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indicador utilizado es la votacin nominal. As, el anlisis de las votaciones nominales realizado por Mark Jones, el nico que se ha ocupado del tema, le permiten concluir que el nivel de disciplina de los partidos polticos argentinos es alto8. Sin embargo, no es esta la impresin que un observador atento recoge cuando repara, por ejemplo, en las viscisitudes de algunas de las polticas de reforma estructural impulsadas por el presidente Menem o el alto nmero de decretos de necesidad y urgencia sancionados durante su gobierno. A nuestro juicio, la principal debilidad de utilizar slo las votaciones nominales es que no captura el proceso de produccin de la disciplina, es decir, los mayores o menores costos en los que se incurren para que presidente y legisladores converjan sobre una poltica determinada9. En consecuencia, se pierde de vista el hecho de que en los regmenes presidenciales la produccin de la disciplina se encuentra incorporada en el proceso legislativo mismo. Entre sus dispositivos se pueden mencionar, entre otros, los vetos, las insistencias, las distintas modalidades a travs de las cuales los legisladores hacen conocer sus puntos de vista al Ejecutivo y a sus pares, como, en el caso argentino, los dictmenes de comisin de mayora y minora -, la disidencias, las observaciones, los proyectos de resolucin o declaracin del Congreso, etc. En cuanto a los factores explicativos, la principal variable ha sido el sistema electoral. Se ha sostenido que los sistemas que aseguran a los partidos el control de la nominacin de los candidatos y el control del orden en la lista tienden tambin a asegurar al liderazgo del partido el control sobre el comportamiento de los legisladores10. El sistema de lista cerrada y bloqueada utilizado en la Argentina es uno de dichos dispositivos ya que garantiza a los partidos el control de la nominacin. Sin embargo, el presupuesto bsico de esta lnea de anlisis, a saber, los legisladores tienden a comportarse disciplinadamente cuando sus chances de reeleccin dependen del control que ejerce el partido sobre la nominacin, no se sostiene. La tasa de reeleccin de los legisladores argentinos es baja, oscila entre el 19% y el 27%11. De todos modos, es posible
Mark Jones, Party Discipline in Argentine Congress, paper presentado en el Seminario: Legislatures in Latin America: Comparative Perspectives, Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE), Mxico, 6-8 de febrero de 1998. 9 Sobre las limitaciones de la votacin nominal como indicador, vase Barry Ames, The Deadlock of Democracy in Brazil (en prensa, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 2000), especialmente cap. 7. 10 Sobre el efecto de las leyes electorales y el nmero y disciplina de los partidos, vase: Scott Mainwaring y Mathew S Shugart, Presidencialismo y sistema de partidos en Amrica Latina, Postdata 3-4, Agosto, 1998. 11 Sebastin Sahieg, Las instituciones polticas argentinas y su reforma: una agenda de investigacin, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI), Documento de Trabajo N 1, 1997.
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reemplazar este presupuesto por el de carrera poltica. En este caso, los legisladores acatan las directivas del liderazgo del partido porque de ello depende su carrera partidaria. Sobre este punto nos interesa remarcar lo siguiente. No est en discusin que el nico modo de hacer carrera poltica en la Argentina es a travs de los partidos polticos. La legislacin les otorga el monopolio de la representacin; no existen candidatos independientes. Sin embargo, al colocar el acento slo en el legislador y su inters por la carrera poltica se deja de lado el hecho de que el partido necesita de su continua participacin para sobrevivir en tanto organizacin. Por ejemplo, es sabido que el sistema de representacin proporcional vigente en la Argentina con una barrera del 3% para la eleccin de legisladores tiende a favorecer la fragmentacin de los partidos polticos. Esta posibilidad debera ser una preocupacin para el liderazgo del partido interesado en mantener la organizacin. Ciertamente, no es una cuestin que se resuelva a travs de mecanismos de control ya que las posibilidades de crear otro partido donde proseguir la carrera poltica estn dadas y las restricciones legales para hacerlo son mnimas. El surgimiento del Frepaso en el escenario poltico argentino de los 90 es un ejemplo. Por esta razn, consideramos pertinente introducir como variable los partidos polticos del modo en que lo hace Angelo Panebianco, es decir, como organizaciones cuyas posibilidades de supervivencia estn vinculadas con su capacidad de distribuir incentivos selectivos y colectivos12. Teniendo en cuenta las limitaciones que acabamos de sealar, el punto de partida de este trabajo es que la disciplina partidaria no est dada sino que es preciso producirla. Argumentaremos, en primer lugar, que el conjunto de incentivos que provee el sistema institucional presidencial y la estructura organizativa de los partidos polticos argentinos otorga a los legisladores un margen de autonoma en condiciones de limitar el liderazgo del presidente. De aqu, entonces, la necesidad de producir la disciplina. En segundo lugar, sostendremos que la capacidad de los partidos de distribuir incentivos selectivos y colectivos y la mecnica de competencia bipolar colocan lmites al comportamiento independiente de los legisladores. Favorecen, as, la posibilidad de lograr la disciplina. Dadas estas caractersticas, las relaciones Ejecutivo-Legislativo estn destinadas a exhibir un patrn oscilante en el que se combinan rasgos del presidencialismo y del parlamentarismo.

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Angelo Panebianco, Modelos de partidos Alianza, Madrid, 1990.

La exposicin de nuestro trabajo se organiza del siguiente modo. La primera seccin est destinada a presentar los factores que favorecen la autonoma de los legisladores. Haremos referencia a los rasgos macroinstitucionales del rgimen presidencial argentino y a la estructura organizativa de los partidos polticos y los mecanismos de seleccin de candidatos. En la segunda seccin, tomando como referencia el proceso legislativo, presentaremos un conjunto de indicadores que dan cuenta de la produccin de la disciplina. En la tercera, abordaremos el papel de los partidos y el sistema de partidos y los incentivos a su alcance para restringir el comportamiento independiente de los legisladores. La cuarta parte est destinada a evaluar el papel del Congreso y, en la ltima, expondremos nuestras conclusiones acerca de las relaciones EjecutivoLegislativo en la Argentina.

I.

LOS INCENTIVOS PARA LA AUTONOMA

1. El diseo constitucional: la centralidad limitada del Poder Ejecutivo El rgimen presidencial argentino ha sido calificado por algunos autores como hiperpresidencialista13. En apoyo de esta caracterizacin se hace referencia tanto a las importantes atribuciones constitucionales del presidente como a ciertos desarrollos histricos, en particular, las debilidades del federalismo argentino y la tendencia de los dos principales partidos polticos a generar liderazgos carismticos. De acuerdo con esta lnea de interpretacin, estos factores contribuyeron a centralizar y concentrar el poder en el Ejecutivo y a debilitar las atribuciones del Congreso que qued, as, en una posicin subordinada a las directivas del presidente. En esta seccin queremos mostrar que a pesar del lugar preeminente que ocupa la presidencia en el proceso poltico argentino el papel del Congreso es ms relevante de lo que la perspectiva hiperpresidencialista supone. Con ese objetivo, tomaremos como punto de partida el proceso constituyente de 1853 y el papel asignado al Ejecutivo y al Congreso en el sistema institucional argentino. Es sabido que los regmenes democrticos estn atravesados por la tensin existente entre representar y gobernar. Desde este punto de vista, resulta incontestable afirmar que
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Vase, por ejemplo, Carlos S. Nino, El hiperpresidencialismo argentino y las concepciones de la democracia, en Carlos Nino et al. El presidencialismo puesto a prueba, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992.

los presupuestos prescriptivos que inspiraron al constitucionalismo argentino privilegiaron la capacidad de gobernar. Tras la cada del orden colonial, el proceso de reemplazar la autoridad de la corona espaola por una propia fue repetidamente frustrado por innumerables conflictos regionales, sediciones y guerras. En consecuencia, los constituyentes argentinos debieron hacerse cargo ante todo de los peligros de la anarqua. Una preocupacin central fue dotar de capacidad de decisin a los nuevos gobiernos, permanentemente jaqueados por los liderazgos locales que desafiaban el monopolio del uso de la fuerza y la integridad territorial del incipiente estado argentino. El problema se trat de resolver con la creacin de un Poder Ejecutivo fuerte. Juan Bautista Alberdi, cuya obra ejerci gran influencia en los debates de la Asamblea Constituyente de 1853, distingui dos momentos en el desarrollo del constitucionalismo hispanoamericano luego de la independencia:
En la primera poca constitucional se trataba de debilitar el poder hasta lo sumo, creyendo servir de ese modo a la libertad. La libertad individual era el grande objetivo de la revolucin que vea en el gobierno un elemento enemigo, y lo vea con razn porque as haba sido bajo el rgimen destrudo. Se proclamaban las garantas individuales y privadas, y nadie se acordaba de las garantas pblicas, que hacen vivir a las garantas privadas. Este sistema, hijo de las circunstancias, lleg a hacer imposible el establecimiento del gobierno y del orden. Todo fue anarqua y desorden, cuando el sable no se erigi en gobierno por s mismoPero hemos venido a tiempos y circunstancias que reclaman un cambio en el derecho constitucional sudamericano, respecto a la manera de constituir el poder ejecutivo. Las garantas individuales proclamadas con tanta gloria, conquistadas con tanta sangre se convertirn en palabras vanas, en mentiras relumbrosas, si no se hacen efectivas por medio de las garantas pblicas. La primera de stas es el gobierno, el poder ejecutivo revestido de la fuerza capaz de hacer efectivos el orden constitucional y la paz, sin las cuales son imposibles la libertad, las instituciones, la riqueza, el progreso14

La creacin de un poder ejecutivo vigoroso respondi a una percepcin compartida acerca de los desafos de la poca15. Comparado con su par de Estados Unidos, cuya constitucin, entre otras, fue tomada como modelo, el Ejecutivo argentino se distingui tempranamente por tres atribuciones: la declaracin del estado de sitio, la intervencin federal y la iniciativa legislativa. Las dos primeras fueron al encuentro del mismo problema: asegurar recursos al gobierno central para hacer frente a la resistencia que
Juan Bautista Alberdi, Bases y punto de partida para la organizacin poltica de la Repblica Argentina, Plus Ultra, Buenos Aires, 1980, pg. 183. Sobre la influencia de Juan Bautista Alberdi y su obra en las deliberaciones del Congreso Constituyente de 1853, vase: Natalio Botana, El orden conservador, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1979, Mario D. Serrafero, Momentos institucionales y modelos constitucionales, CEAL, Buenos Aires, 1993. 15 Sobre este tema puede verse uno de los pocos debates de la Asamblea Constituyente de 1853 que fue trascipto en su totalidad. El mismo gir en torno de la oportunidad de sancionar la Constitucion. Asambleas Constituyentes Argentinas, Fuentes seleccionadas, coordinadas y anotadas por Emilio Ravignani, Peuser, Buenos Aires, 1937, Tomo IV, pp. 467-488
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pudieran oponer las fuerzas polticas provinciales. Chile ha hecho ver escribi Alberdique entre la falta absoluta de gobierno y el gobierno dictatorial hay un gobierno regular posible; y es el de un presidente constitucional que pueda asumir las facultades de un rey, en el instante que la anarqua le desobedece como presidente republicano16. La tercera, la iniciativa legislativa, se relaciona con el proyecto modernizador de la elite en el poder. En este caso, urga transformar a la Argentina de mediados del siglo XIX, un pas desierto y pobre, en una sociedad moderna y desarrollada. La iniciativa legislativa, conferida tambin al presidente, pareci ser la herramienta apropiada para alcanzar ese objetivo. La presidencia deba ser, entonces, la fuerza motora del gobierno dirigida hacia la transformacin del pas. La confianza en que un presidente dotado de estas atribuciones sentara las bases de un orden poltico estable y modernizara el pas, no implic que los constituyentes argentinos desatendieran los peligros de la tirana. Slo la Constitucin - sostuvo el representante de la provincia de San Luis, Delfn B. Huergo - puede crear una autoridad fuerte y vigilante, pero una autoridad prudentemente dividida entre poderes de lmites fijos, que al mismo tiempo de hacer imposible su abuso, puede garantir a los ciudadanos en el goce de sus derechos17. En consecuencia, incorporaron los mecanismos de divisin de poderes y frenos y contrapesos segn lo dictaba el patrn estadounidense. Por ejemplo, ninguna de las tres atribuciones arriba mencionadas fue exclusiva del poder Ejecutivo, esto es, o era compartida o deba ser avalada por el Congreso. De este modo, la arquitectura constitucional argentina tambin abri diferentes canales de acceso y oportunidades de veto en el proceso de toma de decisiones. El resultado de estos arreglos institucionales es conocido: la especial combinacin entre atribuciones presidenciales fuertes junto a recursos de poder poltico inciertos. Una presidencia que carece de apoyo o no cuenta por lo menos con la tolerancia del Congreso corre el riesgo de que sus atribuciones terminen siendo puramente nominales. Nos hemos detenido en forma breve y esquemtica en los orgenes de los roles de gobierno y expectativas depositadas en ellos porque proveen una primera informacin acerca de las instituciones y cargos sobre los que se espera fluyan los recursos gubernamentales. Si bien la conformacin de los roles es un fenmeno mucho ms complejo que su definicin constitucional, atenindonos exclusivamente a este aspecto, puede sostenerse que en Argentina la distribucin del poder institucional, en comparacin
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Juan Bautista Alberdi, Bases, op. cit. pg. 181 Asambleas Constituyentes Argentinas, op. cit. pg. 483.

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con su modelo estadounidense, se inclin en favor del Poder Ejecutivo. En primer lugar, al otorgarle ventajas estratgicas por intermedio de la declaracin del estado de sitio y la intervencin federal 18. En segundo lugar, al privilegiar, desde un principio, el liderazgo presidencial como artfice de la innovacin poltica. Desde sus inicios, pues, la presidencia en la Argentina tuvo asignado el centro del sistema poltico. Una historia pautada por la presencia de fuertes lderes y la inestabilidad poltica reforz dicha posicin. Sobre este ltimo punto, no est dems subrayar que los recurrentes golpes de Estado, al tiempo que discontinuaron las actividades del Congreso limitando as el desarrollo de sus capacidades institucionales- permitieron que el Ejecutivo extendiera los alcances de su autoridad y acumulara facultades y expertise. Si agregamos, adems, que el desarrollo institucional cristaliza orientaciones normativas y expectativas, este conjunto de factores termin depositando en la presidencia la misin de fijar las iniciativas y prioridades de la vida poltica. En este marco, el rol del Congreso es bsicamente reactivo, centrado en la tarea de revisar la legislacin con la que se confronta. Liderazgo presidencial, fiscalizacin parlamentaria, estos son los parmetros constitucionales e histricos a partir de los cuales debe ser analizada la relacin Ejecutivo-Legislativo en la Argentina. La centralidad del Ejecutivo en los trminos planteados no termina, sin embargo, de cancelar los riesgos inherentes al esquema de divisin de poderes, la inercia y parlisis gubernamental. Salvo situaciones excepcionales donde el Ejecutivo toma decisiones que el Congreso no puede revertir, el diseo constitucional no incluye mecanismos que aseguren un comportamiento dcil o pasivo por parte de los legisladores. Es en este respecto que, al evaluar el lugar de la presidencia en el sistema institucional argentino, resulte ms pertinente hablar de centralismo limitado19. A diferencia de esquemas centralizados donde el Ejecutivo cuenta con dispositivos ms contundentes para imponer sus decisiones20, bajo un esquema de centralismo limitado, el papel de los legisladores no
El Poder Ejecutivo poda decidir el estado de sitio y la intervencin federal estando el Congreso en receso, enfrentndolo a un hecho consumado una vez iniciada sus sesiones. 19 Consideramos que esta situacin no ha variado a pesar de las mayores atribuciones que la reforma constitucional de 1994 confiri al Poder Ejecutivo. Las dos principales atribuciones constitucionalizadas en 1994 fueron los decretos de necesidad y urgencia y la promulgacin del veto parcial. Simultneamente, la constitucin reformada prescribi la formacin de una Comisin Bicameral, encargada de revisar la validez de dichos instrumentos, una vez aplicados por el presidente. Al momento de terminar este artculo, el Congreso an no sancion la ley que autoriza la creacin de este organismo de control parlamentario. 20 Acerca de las diferentes tipos de atribuciones legislativas de los ejecutivos y sus consecuencias sobre el proceso de decisiones, vase: John M. Carey and Matthew Soberg Shugart, Executive Decree Authority (Cambridge University Press), 1998.
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puede ser subestimado, an cuando se limiten a legitimar las iniciativas del Ejecutivo cuando, en principio, podran frenarlas, revisarlas o rechazarlas. La existencia de estas opciones no es tenida en cuenta por la tesis hiperpresidencialista cuando de hecho revelan que el diseo constitucional reserva un espacio de intervencin autnoma a los legisladores. Bajo este marco, un presidente no puede llevar adelante sus iniciativas sin una mnima base de apoyo en el Congreso. Colocndonos en la hiptesis ms extrema en la que el presidente toma sus decisiones por decreto, constitucionalmente, necesita del apoyo mayoritario en el Congreso. Y an cuando el acatamiento a las normas constitucionales en la Argentina actual es un problema, el presidente requiere de la tolerancia del Congreso. En sntesis, el Congreso no puede ser ignorado.

2. Los partidos polticos: caractersticas organizativas

Nos hemos ocupado hasta aqu de los dispositivos constitucionales para concluir que tienen incorporados incentivos favorables al comportamiento independiente de los legisladores. En este respecto, el marco constitucional argentino se ajusta a las caractersticas propias de los regmenes presidenciales basados en el principio de divisin de poderes. Cabe considerar ahora el impacto de los partidos polticos. Las potenciales consecuencias de la irrupcin de los partidos polticos de masas sobre el modelo de divisin de poderes han sido suficientemente subrayadas por la literatura especializada21. En primer lugar, el lazo partidario crea un vnculo entre Ejecutivo y Legislativo, quebrando de este modo los lmites impuestos por los principios de divisin de poderes y frenos y contrapesos. Cuando la misma filiacin partidaria une al presidente con la mayora legislativa los dispositivos de mutuo control dejan de ser operativos. En segundo lugar, la presencia de los partidos superpone a la relacin Ejecutivo-Congreso de naturaleza institucional, la dialctica gobierno-oposicin de naturaleza partidaria.

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Sobre los efectos de la expansin del sufragio y el surgimiento de los partidos polticos, vase, por ejemplo: Ezra Suleiman Introduction en Ezra N. Suleiman (ed.), Parliaments & Parlamentarians in Democratic Politics, Holmes & Meir, New York, 1986; Maurizio Cotta, Il sotto-sistema governoparlamento, en Rivista Italiana di Scienza Politica, Vol. XVII, N 2, agosto 1987.

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Ahora bien, para que los partidos operen en las direcciones sealadas es preciso que estn en condiciones de imponer disciplina. Como lo sealamos en la introduccin, una de las variables ms utilizadas para explicar el nivel de disciplina de los partidos en los regmenes presidenciales es el sistema electoral, en particular, el control que ejerce el partido sobre las listas. Se sostiene que dicho control genera una situacin de dependencia de los legisladores respecto del liderazgo del partido lo que hace ms probable su comportamiento disciplinado en el Congreso. Argumentaremos a continuacin que, en el caso argentino, a pesar de que el control de las listas se encuentra efectivamente en manos del partido, la organizacin descentralizada y las reglas de competencia interna de la UCR y el PJ conspiran contra la capacidad de los lderes de descansar en la disciplina de los legisladores. Los dos principales partidos argentinos poseen una organizacin descentralizada y reglas de competencia democrticas para elegir sus autoridades y candidatos. La estructura descentralizada naci como respuesta a las disposiciones constitucionales de orden federal y electoral que establecen que cada una de las provincias constituye un distrito plurinominal. Los partidos replicaron estas divisiones, dando origen a dos grandes estructuras de autoridad: la nacional y la provincial. A su vez, las organizaciones provinciales de los partidos reproducen las unidades electorales existentes en las distintas provincias vinculadas con las leyes electorales provinciales- generando as una tercer estructura de autoridad, la local. En cuanto a la nominacin de las principales autoridades y candidatos a cargos electivos nacionales, tanto la UCR como el PJ adoptaron el sistema de elecciones directas. En el caso de la UCR slo participa en las elecciones internas la masa de afiliados. En cambio, en el PJ, un nmero importante de organizaciones provinciales adoptaron el sistema de primarias abiertas22. Asimismo, ambos partidos tienen incorporadas clusulas - si bien con una barrera del 25%- que otorgan representacin a la minora, tanto en la estructura de autoridad del partido como en la conformacin de la lista de candidatos23. Esto ltimo significa que all donde la magnitud del distrito es ms
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Los cambios en las reglas de competencia interna del PJ comenzaron a operarse a partir de 1987, con el triunfo de la corriente renovadora, entre cuyos objetivos figuraba la democratizacin del partido. 23 Es cierto que en muchas ocasiones no se llega a concretar el llamado a elecciones internas. Esto sucede cuando los lderes se ponen de acuerdo y terminan presentando una nica lista de candidatos. El costo econmico y organizativo que implica la convocatoria a elecciones internas seguramente es un disuasivo importante. De todos modos, an cuando hay acuerdo, el lugar que ocupan los candidatos en la lista

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grande, dado el sistema de representacin proporcional vigente, la probabilidad de que resulten electos legisladores representantes de lneas rivales internas son ms altas. Por ejemplo, la provincia de Buenos Aires elige cada dos aos 35 diputados. La boleta electoral contiene, entonces, 35 nombres. Cuando la minora del partido obtiene representacin en la lista porque obtuvo por lo menos el 25% de los votos en la competencia interna, sus candidatos se ubicarn en el cuarto, octavo, doceavo y as sucesivamente, puesto de la lista. Teniendo en cuenta la base electoral de la UCR y el PJ en la provincia, se calcula que, cuando menos, dos o tres candidatos de la minora resultarn electos. Dadas las caractersticas descriptas, el control de las nominaciones, es decir, la decisin de quienes integrarn la lista, no se encuentra centralizado en la organizacin nacional. Para empezar, se halla distribuido entre los 24 distritos electorales. Y tampoco est centralizado en las organizaciones provinciales, por lo menos en los distritos ms grandes, por las razones indicadas en el prrafo anterior. Como un dato ms, puede agregarse que tampoco est centralizado en aquellos distritos que adoptaron como sistema electoral provincial la ley de lemas24. Vemos, entonces, que an cuando el partido en cuanto institucin tenga asegurada la confeccin de las listas para cargos electivos nacionales, este slo hecho no asegura que los lderes nacionales estn en condiciones de controlar el comportamiento de los futuros legisladores. Se trata de un sistema que genera mltiples lealtades ya que el liderazgo nacional en ambos partidos se apoya en una coalicin de lderes provinciales que descansan, a su vez, en coaliciones de lderes locales. El interrogante que plantea este entramado poltico se vincula con el grado de cohesin del liderazgo nacional. La descentralizacin organizativa no necesariamente es un problema si existe otro factor capaz de aglutinar a los lderes. Es sabido que la ideologa es uno de dichos factores. Pero su eficacia en los casos que nos ocupan es baja
responde tambin, aunque no exclusivamente, al peso de los distintos lderes medido por su capacidad de movilizar afiliados. 24 En algunas provincias gobernadas por el PJ se trat de resolver el problema de la competencia interna modificando las leyes electorales provinciales y adoptando el sistema de lemas uruguayo. Este permite que un mismo partido (lema) presente distintas listas de candidatos (sublemas). Los votos de los sublemas se suman a los de su lema para determinar, en primer lugar, el nmero de candidatos que obtuvo el partido. La asignacin de los cargos, salvo que sea uno slo, se distribuye generalmente en forma proporcional a los votos obtenidos por los sublemas. Con este sistema, se traslada la resolucin de la competencia intrapartidaria a la arena electoral interpartidaria.

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dada la dbil densidad ideolgica de las divisiones partidarias internas as como la corta distancia ideolgica existente entre los partidos en general. La prueba del primer fenmeno est en los permanentes realineamientos internos antes y despus de los resultados electorales, ciertamente, en forma ms pronunciada en el PJ. Se trata sobre todo de movimientos que responden a articulaciones electorales. En consecuencia, lo que une al lder a su base de apoyo en el partido son las perspectivas de xito en las urnas que cada uno de ellos abriga. Las elecciones constituyen, entonces, el momento decisivo ya que consolidan o debilitan los liderazgos. De este modo, el triunfo electoral se convierte en el principal factor de cohesin. La fortaleza de los liderazgos partidarios se encuentra, entonces, sujeta al ciclo electoral y estrechamente vinculada con los cargos ejecutivos de gobierno, tanto en el nivel nacional como provincial. La razn es tan simple como obvia, los cargos ejecutivos arriman recursos que los lderes utilizan para consolidar su coalicin de apoyo. No casualmente, desde la vuelta a la democracia, la Argentina ha asistido a un amplio proceso de reformas constitucionales provinciales - para llegar tambin, en 1994, a la Constitucin nacional- donde una de las clusulas obligadas ha sido introducir la reeleccin de los cargos ejecutivos25. La estructura de autoridad del partido corre as el riesgo de ser escasamente autnoma de la estructura institucional de gobierno y esto es ms cierto para el PJ que para la UCR. Dada esta vinculacin entre cargos en el partido y cargos en el gobierno, la situacin de los liderazgos partidarios es diferente segn si el partido se encuentra en el gobierno o en la oposicin. Cuando el partido gana las elecciones presidenciales, el liderazgo nacional accede a muchos ms recursos, desde la distribucin de cargos hasta los mecanismos de presin y persuasin econmicos que el manejo del aparato estatal pone a su disposicin26. En cambio, en la oposicin, el liderazgo del partido tiende a ser ms dbil y sujeto a desafos ya que son escasos los incentivos selectivos a su alcance. Slo un triunfo electoral puede contribuir a restablecer el poder del liderazgo del partido de oposicin. A su vez, la derrota del partido de gobierno abre las puertas a los reacomodamientos internos. Qu efectos puede tener este esquema sobre el
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Ente 1986 y 1993 , 9 provincias (el total de provincias ms la ciudad de Buenos Aires, son 24) introdujeron la reeleccin; a partir de 1994, otras 9 provincias hicieron lo propio.(Debo esta informacin a Mark Jones). Sobre el tema de las reformas constitucionales provinciales, vase: Alejandro L. Corbacho, Reformas constitucionales y modelos de decisin en la democracia argentina, 1984-1994, Desarrollo Econmico N 148, Vol. 37, enero-marzo, 1998 26 Estos ltimos resultan particularmente tiles en relacin con los lderes provinciales.

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comportamiento de los legisladores? El apoyo de los legisladores al liderazgo partidario est, en principio, condicionado por el xito que ste asegure al partido en las prximas elecciones. Pero dada la incertidumbre respecto de los resultados futuros, tambin es incierta la actitud que adoptarn los legisladores ya que la decisin acerca de lo que contribuye al xito es materia opinable. Nuevamente, la disciplina no est asegurada. Permitsenos recapitular ahora lo hasta aqu analizado, uniendo las caractersticas de los partidos al esquema constitucional que presentamos en la primera parte de nuestro trabajo. En primer lugar, el liderazgo decisivo es el del presidente de la nacin, a la vez, lder del partido27. En segundo lugar, los liderazgos alternativos, producto de la organizacin descentralizada de los partidos y mecanismos de seleccin de los candidatos, genera mltiples lealtades al interior del partido y stas se encuentran representadas en el Congreso. Esto nos permite subrayar dos cuestiones. Por un lado, que para dar cuenta de la disciplina, es indispensable dirigir la atencin a las iniciativas legislativas del presidente ya que en sus manos se encuentra la definicin de las prioridades y polticas de gobierno. Su poltica es la poltica del partido. Por otro, que dicha disciplina, dada la heterogeneidad interna de su partido en el Congreso y tratndose de un rgimen presidencial, es preciso producirla. Este es el tema de la prxima seccin.

II. LA PRODUCCION DE LA DISCIPLINA

La disciplina partidaria hace referencia a la habilidad de los partidos para lograr que sus miembros voten del mismo modo en el parlamento. Como lo indicamos en nuestra introduccin, la manera usual con que se aborda esta cuestin es a travs del anlisis de las votaciones nominales en el Congreso. Tomando este indicador para la Cmara de Diputados en el perodo 1989-1991, Mark Jones concluye que los partidos polticos
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A pesar de que las cartas orgnicas de la UCR y del PJ prescriben la incompatibilidad del cargo de presidente de la nacin con el de presidente del partido, tanto R. Alfonsn como C. Menem retuvieron, explcita o implcitamente, la jefatura de sus respectivos partidos. En el caso de la UCR, la Convencin Nacional, su principal rgano legislativo, modific rpidamente la regla una vez que Alfonsn asumi la presidencia y cre la figura de jefe nato del partido. Por su parte, el PJ, tras la renuncia de Antonio Cafiero a la jefatura del partido, design en su lugar al presidente Menem. Para salvar la norma de la incompatibilidad, se recurri a la formalidad del pedido de licencia.

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argentinos exhiben un alto nivel de disciplina28. Sus nmeros son los siguientes. En cuanto a disciplina relativa, esto es, el porcentaje de legisladores del partido que votan con la mayora del partido, las cifras son 97% para el PJ y 100% para la UCR. En lo que respecta a disciplina absoluta, es decir, porcentaje de legisladores del partido que estn presentes en la sesin y que votan con la mayora del partido, los nmeros descienden al 73%, tanto para la UCR como para el PJ29. Los datos presentados por Jones referidos a disciplina relativa, son contundentes. Entiendo, sin embargo, que no son conclusivos. Una de las razones es que el nmero de votaciones nominales es bajo; al margen de las que son constitucionalmente obligatorias, se utiliza slo en forma excepcional. La segunda razn es que al ser tan poco frecuente su uso pero fcil su instrumentacin slo se requiere el apoyo de un quinto de los legisladores presentes para solicitar una votacin nominal -, se trata ms bien de un mecanismo utilizado para dejar constancia pblica de las posiciones de los bloques partidarios y no uno que fuerce a los legisladores a definirse frente al liderazgo de su partido30. Por esta razn, las votaciones nominales tendern a arrojar un alto nivel de disciplina. Finalmente, al colocarse al final de un proceso de negociacin y deliberacin, la votacin nominal no registra la existencia previa de posiciones diferentes entre el presidente y los legisladores. En cambio, su presencia s es registrada por otras reglas del proceso legislativo, ms sensibles para captar el proceso de produccin de la disciplina partidaria. Podemos mencionar varios arreglos institucionales que dan cuenta de las dificultades para lograr el comportamiento cohesionado de los legisladores en torno de las iniciativas presidenciales. Algunos de estos dispositivos son el bloqueo en el Congreso de las iniciativas legislativas del Ejecutivo y la negativa por parte de los legisladores de prestar qurum para iniciar las deliberaciones. Sin embargo, cuando los presidentes no cuentan con mayora absoluta en el Congreso, como sucedi bajo los gobiernos de Alfonsn y Menem, es una tarea compleja precisar en qu circunstancias se trata de acciones deliberadas en las que intervienen legisladores del partido de gobierno o responden a
Mark Jones, Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Congress, Serie Documentos de Trabajo N 14, CEDI, junio de 1998. 29 El porcentaje ms bajo que exhiben las cifras de disciplina absoluta se debe a que el autor toma en cuenta el nmero de diputados que estando en la sesin o bien la abandonan, se abstienen o votan en contra. Lo que resulta complicado aqu es precisar si aquellos diputados que se retiran del recinto lo hacen necesariamente por no estar de acuerdo con la mayora del partido. 30 Dada la facilidad con la que se puede solicitar la votacin nominal, algunos autores consideran que puede ser utilizada tambin con fines obstruccionistas, para provocar demoras en la labor legislativa. Conf. Honorable Cmara de Diputados de la Nacin, Reglamento de la Cmara de Diputados de la Nacin, Comentado por Guillermo Carlos Schinelli, Direccin de Informacin Parlamentaria, Buenos Aires, 1996, pg. 415.
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estrategias de la oposicin. Tan slo a ttulo ilustrativo podemos sealar que entre 1983 y 1995 fracasaron el 26,48% de las sesiones previstas en la Cmara de Diputados. Desagregadas por presidencia, fracasaron 65 sesiones bajo el gobierno de Alfonsn y 131, el doble, bajo Menem31. En este punto nos limitaremos tan slo a sealar que en los casos en que el partido de gobierno se ve obligado a buscar apoyo entre los legisladores de otros partidos, es muy probable que los propios legisladores del partido gobernante encuentran un espacio para ejercer, a su vez, presin y dar curso a sus propias preferencias e intereses. Otra indicador, si bien dbil, es el dictamen de comisin. El proceso legislativo en el Congreso argentino, al igual que en Estados Unidos, est organizado en forma descentralizada, a travs de comisiones permanentes. El trayecto rutinario de los proyectos de ley una vez presentados en la secretara de las Cmaras se inicia con su giro a una o ms comisiones. Una vez tratado el proyecto en comisin, sta se expide a travs de dictmenes. Es posible considerar como muestras de indisciplina los casos en que los miembros de la comisin pertenecientes a un mismo partido firman dictmenes distintos o expresan su disidencia respecto del dictamen de mayora. La informacin con la que contamos es la siguiente. De los 588 dictmenes de comisin a iniciativas del Ejecutivo durante el gobierno de Alfonsn, slo en 5 (0.85%) ocasiones legisladores de su partido se apartaron del voto mayoritario. El PJ lo hizo en 7 (1.19%) oportunidades. Bajo la presidencia de Menem, sobre 709 dictmenes, el PJ se apart 34 (4.79%) veces y la UCR en 15 (2.11%). Si bien la votacin en las comisiones es, como sealamos un indicador dbil ya que nuestra informacin slo recoge los dictmenes de leyes aprobadas por lo tanto, las muestras de indisciplina no afectaron la sancin de la ley- en trminos comparativos tiene alguna utilidad. Ofrece un primer indicio de la mayor cohesin de la UCR como partido de gobierno. El anlisis ms detallado de los vetos presidenciales proporciona, en cambio, un indicador ms preciso ya que este instrumento es, en s mismo, evidencia de algn tipo de desacuerdo entre Ejecutivo y Legislativo en el que necesariamente est involucrado el partido de gobierno. Lo mismo sucede con las insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. De estos temas nos ocupamos a continuacin.

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N.G. Molinelli, V. Palanza y G. Sin, Materiales para el estudio del gobierno en la Argentina, CEDI, 1999, en prensa)

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1. Los vetos presidenciales El presidente argentino dispone de dos tipos de veto, total y parcial. Respecto del veto parcial, cabe sealar que la Constitucin de 1853 no inclua su promulgacin parcial. Esta, sin embargo, fue consagrada por la prctica para ser finalmente constitucionalizada con la reforma de 199432. Un primer aspecto a destacar en cuanto al veto son las importantes diferencias que se observan entre el gobierno de Alfonsn y el gobierno de Menem33. El presidente Alfonsn vet 48 leyes (el 7,59% del total); Menem lo hizo en 109 (12%) oportunidades. Por lo pronto, estas cifras dan cuenta de mayores divergencias entre presidente y Congreso bajo el gobierno de Menem. Si se distinguen ahora las leyes vetadas por iniciativa, el cuadro que se obtiene es el siguiente: Cuadro No 1 Vetos presidenciales Iniciativa Poder Ejecutivo Poder Legislativo Total vetos Alfonsn 1 (2%) 48 (98%) 49 (100%) Menem 30 (27,5%) 79 (72,5%) 109 (100%)

El dato ms sugestivo de este cuadro es el mayor nmero de vetos a iniciativas del propio Ejecutivo que se registra bajo el gobierno de Menem. Comparativamente, est indicando que han sido mayores las desinteligencias entre el Presidente y las posiciones adoptadas por su partido en el Congreso. Veamos con un poco ms de detenimiento esta cuestin. Los vetos a las iniciativas del Poder Ejecutivo han sido todos vetos parciales. La utilizacin del veto parcial significa, bsicamente, que el Ejecutivo, por las razones que fuere, no logr llevar a buen puerto el proceso de negociacin en el Congreso. En el caso de Menem, buena parte de estas leyes han estado vinculadas con las polticas de reforma estructural como, por ejemplo, las privatizaciones de las empresas estatales de gas,
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En cuanto a modalidad de veto parcial, es preciso tener en cuenta que el presidente no est obligado a vetar la totalidad de un artculo; puede vetar slo parte del mismo. Este tipo de veto parcial fue bautizado por un diputado como veto por partcula (Entrevista a Ral Baglini, ex-diputado por la UCR)). 33 En esta seccin nos basamos en: Ana M. Mustapic y Natalia Ferretti, El veto presidencial bajo Alfonsn y Menem, paper presentado en el XXV Congreso de LASA,Washington, 28-30 de septiembre, 1995

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servicios elctricos, petrleo (YPF), el sistema de jubilaciones, etc. En algunos aspectos vinculados con los proyectos de ley en cuestin, los legisladores decidieron actuar en forma autnoma y el presidente, a su vez, por intermedio del veto parcial, decidi desautorizar parte de lo negociado en el Congreso. La posibilidad de recurrir al veto parcial le proporciona as al Ejecutivo un mecanismo para preservar, aunque mermado por la intervencin del Congreso, su poder de iniciativa. El presidente Menem se vio forzado a utilizar con ms frecuencia esta atribucin que el presidente Alfonsn. Las mayores dificultades para lograr la cohesin en el seno del partido de gobierno durante la presidencia de Menem se corroboran tambin a propsito de las iniciativas de los legisladores que fueron vetadas. En el cuadro que adjuntamos presentamos las iniciativas de los legisladores distinguiendo entre los proyectos presentados por legisladores de la oposicin, por legisladores del partido de gobierno y, finalmente, proyectos conjuntos en los que tomaron parte legisladores del oficialismo 34. Cuadro No 2 Porcentaje de vetos a iniciativas del Poder Legislativo, por partido poltico

Iniciativa legislativa Slo partidos de oposicin Solo partido de gobierno Partido de gobierno y otros

Alfonsn 27 (PJ,Otr. 60% ) 10 (UCR, 22%) 8 (UCR y Otr., 18%)

Menem 25 (UCR, Otr., 35%) 22 (PJ, 31%) 25 (PJ y Otr.,35%)

La lectura del cuadro No.2 pone en evidencia que el presidente Alfonsn utiliz el mayor porcentaje de vetos, el 60%, como mecanismo de control a las iniciativas de la oposicin. El presidente Menem, por su parte, destin una proporcin bastante pareja de vetos tanto a las iniciativas de la oposicin, 35%, como a los de su partido, 31%. Es ms, vet en mayor proporcin leyes en las que estuvo involucrado el PJ. En efecto, si al 31% de vetos a las iniciativas del PJ sumamos el 35% de iniciativas de legisladores del PJ con
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En este cuadro no se incluyen las leyes que recogieron ms de un proyecto presentado por distintos legisladores en ambas presidencias representan el 6% del total de iniciativas vetadas (3 y 5 leyes, respectivamente)- ni los de la Comisin Bicameral, categora slo vlida para el gobierno de Menem, con el 3% (2 leyes).

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otros partidos, la cifra llega al 66% contra el 40% (22% ms 18%) de Alfonsn. En consecuencia, su veto se dirigi fundamentalmente a controlar iniciativas en las que participaron legisladores de su propio partido.

2. Insistencias El nmero de insistencias es otro indicador de las dificultades para lograr que los legisladores del partido de gobierno se avengan a las directivas presidenciales. En este sentido, es preciso aclarar que para que una insistencia prospere, hace falta reunir una mayora especial de los 2/3 de los miembros presentes en ambas cmaras35. Por consiguiente, plantea el desafo de franquear dos barreras: la del nmero y la disciplina partidaria. No sorprende, entonces, que entre 1862 y 1985 se registraran slo 12 insistencias36. Bajo el gobierno de Alfonsn el Congreso insisti en una sola ocasin. En cambio, durante la primera presidencia de Menem, el Congreso vot 11 insistencias, cuatro de ellas a iniciativas del Poder Ejecutivo. Nuevamente observamos aqu las mayores diferencias que se plantearon entre el presidente Menem y su partido en el Congreso. La insistencia puede ser vista como el desafo ms explcito que los legisladores plantean al liderazgo presidencial. Sin embargo, no ha sido este el caso como lo veremos ms adelante cuando tratemos el papel del Congreso.

3. Decretos de necesidad y urgencia Al igual que la promulgacin del veto parcial, los decretos de necesidad y urgencia no estaban incluidos en la Constitucin de 1853. En el pasado slo excepcionalmente se recurri a ellos. Comenzaron a adoptarse con mayor frecuencia bajo el gobierno de Alfonsn pero fue sobre todo el presidente Menem quien abrumadoramente hizo uso de ellos. Los decretos de necesidad y urgencia son normas dictadas por el Poder Ejecutivo a travs de las cuales se toman decisiones que habitualmente slo podran adoptarse por
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Recordemos que las sesiones se inician con requisito de quorum equivalente a la mitad ms uno de los miembros que integran las cmaras. 36 Guillermo Molinelli, Relaciones Presidente-Congreso: el ejercicio del veto y la insistencia en Argentina, 1862-1985",Tesis de doctorado, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, 1986.

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medio de una ley sancionada por el Congreso. La Constitucin de 1853 no las autorizaba ya que las nicas medidas de carcter excepcional que reconoca, como ya sealamos, el estado de sitio y la intervencin federal, fueron pensadas para hacer frente a la principal amenaza visible en esos momentos: la resistencia de los poderes provinciales. De todos modos, de plantearse situaciones graves que la Constitucin no hubiera contemplado, es de presumir que slo excepcionalmente los presidentes estaran dispuestos a recurrir a mecanismos de dudosa constitucionalidad. Resulta verosmil suponer teniendo en cuenta la agitada historia poltica Argentinaque se dieran situaciones excepcionales en 25 ocasiones a lo largo de 130 aos. Este es el nmero de decretos de necesidad y urgencia que, para el perodo 1853-1983, Ferreira Rubio y Matteo Goretti contabilizan en su trabajo37. Los 10 decretos de necesidad y urgencia firmados por el presidente Alfonsn entre 1983 y diciembre de 1989 podran responder, pero con reservas, al contexto de grave emergencia. Entre tanto, los 166 decretos de necesidad y urgencia reconocidos por el presidente Menem ponen tambin de manifiesto la opcin por una estrategia autocrtica de gobierno38. Para ello, cont con el aval de la Corte Suprema oportunamente ampliada a travs de procedimientos antireglamentarios- que en un fallo adoptado en 1990, cuando los decretos de necesidad y urgencia no estaban an constitucionalizados, expuso su doctrina al respecto: los decretos de necesidad y urgencia son vlidos en la medida en que se dicten frente a situaciones de extrema gravedad que pongan en peligro la continuidad del Estado o signifiquen la disgregacin social39. Un enunciado tan poco preciso respecto de quin decide la validez de los decretos abre sin dudas las puertas a la discrecionalidad del Ejecutivo. Las ventajas estratgicas de los decretos de necesidad y urgencia son evidentes. El presidente dicta un decreto y en caso que los legisladores reaccionen con una ley

Delia Ferreira Rubio y Matteo Goretti, Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los decretos de necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989-agosto 1994), Desarrollo Econmico, N 141, Vol. 36, abril-junio 1996. 38 De hecho, Ferreira Rubio y Goretti contabilizan 336 decretos en total, 166 reconocidos como tales por el propio Poder Ejecutivo y 170 no reconocidos pero que los autores, tras un cuidadoso anlisis, consideran que deben ser considerados decretos de necesidad y urgencia. Dado que los criterios que utilizan para incluirlos podran dar lugar a controversias, preferimos considerar aquellos reconocidos por el Poder Ejecutivo, de por s, una cifra ms que significativa. No obstante, coincidimos con los autores en que resulta insuficiente descansar en la discrecionalidad del Ejecutivo para clasificar los decretos. Nuestro anlisis toma, en consecuencia, valores mnimos. 39 Caso Peralta, Luis c/Estado Nacional, Ministerio de Economa-Banco Central, CSJN, 27/12/1990

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derogndolo, el presidente puede vetar dicha decisin40. Le basta contar, por ejemplo, con 1/3 de los senadores para imponerse sobre el resto del Congreso. La pregunta que de inmediato se plantea es, por qu razn, siendo el PJ casi mayoritario en el Congreso, el presidente recurri con tanta frecuencia a los decretos?. Una primera respuesta alude a la expectativa de enfrentar la resistencia de sus propios legisladores si las polticas impulsadas por los decretos fueran sometidas al trmite legislativo de rutina. Empero, entre tantos decretos hubo muchos como, por ejemplo, la transmisin de partidos de ftbol por televisin o la donacin de cemento asfltico a Bolivia, que no deberan haber generado grandes conflictos. Estas evidencias proporcionan otra parte de la respuesta y se refiere al estilo de gestin de gobierno de corte autocrtico al que aludimos ms arriba. A diferencia del veto parcial donde el presidente acta luego de la intervencin del Congreso para revisar parte de sus decisiones, los decretos de necesidad y urgencia evaden claramente su participacin. Los costos para formar una coalicin parlamentaria que revise la decisin presidencial son muy altos ya que deben asegurarse los 2/3 que requiere la insistencia. Adems, en numerosas circunstancias, los decretos crean situaciones irreversibles frente a las cuales los legisladores nada pueden hacer. El presidente est, as, en condiciones de gobernar descansando en la conducta disciplinada de tan slo una minora partidaria. El recurso a los decretos de necesidad y urgencia revela, entonces, que el liderazgo del presidente sobre el partido es dbil, en particular, cuando se trata de innovar en las polticas como lo hizo Menem. A su vez, es suficientemente fuerte como para impedir la formacin de una coalicin opositora. Los dispositivos hasta aqu examinados, vetos, insistencias y, en particular, los decretos de necesidad y urgencia, dan cuenta del potencial de indisciplina que albergan los partidos polticos. En trminos comparativos, observamos que ese potencial ha sido mayor en el PJ que en la UCR. La pregunta que se plantea es porqu, a pesar de ello, los presidentes han sido ms o menos exitosos en llevar adelante sus polticas. Por ejemplo, durante el gobierno de Alfonsn, leyes tan conflictivas como la ley de Obediencia Debida y la ley de Punto Final, que revisaban parte de la poltica sobre derechos humanos, fueron sancionadas an frente a las resistencias ofrecidas por la propia UCR. Asimismo, buena parte de las polticas de reforma del estado impulsadas por Menem, a pesar del viraje que implicaron respecto de la tradicin ideolgica peronista, tambin fueron aprobadas. En otros trminos, nos estamos preguntando porqu la indisciplina no fue
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De hecho, esto sucedi. Vase al respecto, Delia Ferreria Rubio y Matteo Goretti, op.cit.

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mayor. Intentaremos responder a esta pregunta recurriendo a Angelo Panebianco y su referencia a la capacidad de los partidos polticos de distribuir incentivos, tanto selectivos como de identidad41.

III. LOS LMITES DE LA AUTONOMIA

1. Los partidos polticos y la distribucin de incentivos selectivos. Siguiendo a otros autores, A. Panebianco subraya que las posibilidades de supervivencia de los partidos polticos en cuanto organizacin estn vinculadas, en parte, con su capacidad de distribuir incentivos selectivos. Esto es, el partido debe estar en condiciones de ofrecer cargos, remuneracin, prebendas, honores, etc., a aquellos que lo integran para que sigan participando en la organizacin y se sujeten a sus reglas. La arena parlamentaria es uno de los mbitos donde los partidos despliegan dicho esfuerzo y puede observarse, en particular, en la estructura de autoridad del bloque partidario, en la integracin de las comisiones y en los roles que cumplen los liderazgos parlamentarios. Dadas las distintas lneas y corrientes que coexisten en el seno de los partidos, uno de los primeros desafos que enfrenta el heterogneo conjunto de legisladores es mantener la unidad. El esquema organizativo destinado a cobijar a las autoridades partidarias parlamentarias puede ser visto como un instrumento al servicio de la bsqueda de un punto de equilibrio. No sorprende, entonces, que dichos esquemas exhiban una atendible elasticidad. En efecto, para hacer frente a cambios en las relaciones de poder internas, los partidos parlamentarios recurren tanto al expediente de crear nuevos cargos, multiplicando, por ejemplo, el nmero de vicepresidencias de bloque, creando nuevas secretaras, designando suplentes donde antes haba solo titulares, como a disminuir su nmero. El cuadro no. 5 da cuenta de este fenmeno, ms oscilante en el caso del PJ:

Cuadro No. 5 Nmero de cargos y miembros de la mesa directiva de los bloques

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Angelo Panebianco, Modelos de partidos (Alianza, Madrid), 1990, cap. 2.

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Mesa directiva bloque UCR Ao 1984 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1994 1995 Cargos Miembros 5 5 8 8 11 13 8 8 8 14 15 13 13 16 13 13 16 16

Mesa directiva bloque PJ Cargos 8 16 22 24 14 16 17 19 18 Miembros 10 24 24 32 14 16 17 19 18

La integracin de las comisiones es otro recurso que disponen los partidos para responder a las expectativas de los legisladores. La importancia que para los partidos reviste la capacidad de distribuir incentivos selectivos se pone aqu de manifiesto en el incremento del nmero de comisiones en las Cmaras como lo indica el siguiente cuadro: Cuadro N. 6 Nmero de comisiones permanentes por Cmara Ao Cmara de Diputados 26 28 31 35 39 Ao 1983-1986 1987-1991 1992-1995 Cmara de Senadores 29 32 40

1983-1985 1985-1987 1987-1990 1991-1992 1993-1995

Teniendo en cuenta la baja tasa de reeleccin de los legisladores difcilmente el aumento en el nmero de comisiones responda, por ejemplo, a la necesidad de generar mayor expertise y profesionalizacin. Si bien esto puede observarse en ciertas comisiones, inmediatamente tocaremos este punto, el criterio que preside su integracin

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es fundamentalmente distributivo, dirigido a satisfacer las demandas por acceder a los recursos clientelares del Congreso que plantean las distintas lneas partidarias.42 La organizacin descentralizada del proceso legislativo es, en este sentido, funcional a las necesidades de los partidos en cuanto organizacin. Otro recurso que poseen los partidos est vinculado con los roles asignados a los lderes parlamentarios. Estos son particularmente relevantes en los casos del lder de bloque y los presidentes de las comisiones del partido de gobierno. La importancia de los cargos mencionados descansa en el papel que desempean como nexos entre los legisladores y el Ejecutivo. En lo que respecta al jefe de bloque, una clara evidencia de esta funcin lo proporciona su participacin en las reuniones semanales de gabinete43. Su papel es activo en, por lo menos, tres niveles. Por un lado, est all para promover las iniciativas del presidente ante su bloque; por otro, debe llevar la posicin de los legisladores al gabinete y, finalmente, debe negociar con los jefes de los otros bloques. Dado que el jefe de bloque controla la distribucin de buena parte de los recursos clientelares que el Congreso reserva a los partidos polticos, podra pensarse que ste es un instrumento al servicio de la disciplina interna44. Sobre este punto, conviene subrayar que el jefe de bloque es designado por los legisladores de su bancada de modo que el voto de los legisladores es una moneda de intercambio que condiciona aqul control. De hecho, lo que resulta decisivo parra asegurar la cohesin es la capacidad del jefe de bloque de lograr y mantener el equilibrio interno. Los presidentes de comisin desempean un papel similar a los jefes de bloque pero en escala menor. Coordinan intereses y preferencias del Ejecutivo, de los legisladores de su bloque y la oposicin, a propsito de polticas especficas. Entre tantas comisiones, algunas son claves para la marcha del gobierno. Una de ellas es la Comisin de Presupuesto y Hacienda. Esta comisin es una de las pocas que se aparta de las reglas generales en cuanto a duracin en el cargo y expertise. Entre 1983 y 1995 encontramos un ncleo de legisladores tanto de la UCR como del PJ que han formado parte de ella, ya
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Para una resea vinculada con el papel de las comisiones, vase: Fabiano Santos, Nova e Velhas Verdades sobre a Organizaao Legislativa e as Democracias, Dados, Vol. 41, N 4, 1998. 43 Esta modalidad fue inaugurada por el presidente Menem. La UCR, estando en la oposicin, inic la prctica de incluir a los jefes de bloque en las reuniones de las autoridades del partido (entrevista con el diputado nacional Federico Storani, jefe de bloque de la UCR) 44 Sobre este tema, vese Mark Jones, Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Congress, Serie Documentos de Trabajo N 14, CEDI, junio de 1998.

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sea en forma continua o intermitente. Asimismo, entre sus integrantes se encuentran quienes cuentan como antecedente el haber sido ministros de economa en sus provincias. Adems de tratar el presupuesto, la poltica impositiva, todo proyecto que implique gastos, la Comisin ha tenido una participacin central en las decisiones vinculadas con la reforma del estado impulsadas por Menem. La interaccin de esta comisin, en particular su presidente, con los funcionarios del Poder Ejecutivo y, en especial, con el ministerio de Economa, es cotidiana45. Tanto el jefe de bloque como los presidentes de las comisiones ms importantes nos remiten al conjunto de hombres del presidente o, lo que es lo mismo, del lder del partido, en el Congreso. Esto no implica que deben necesariamente pertenecer a su crculo ms cercano. Bajo el gobierno de Alfonsn, Csar Jaroslavsky, que ocup el cargo de jefe de bloque de diputados de la UCR incluso hasta despus de finalizado el mandato presidencial, s estaba alineado en la misma corriente interna del presidente. En cambio, los dos jefes de bloque del PJ hasta 1995, Jos L. Manzano (1984-1991) y Jorge Matzkin (1991-1998) no pertenecan al grupo de leales del presidente46. De todos modos, esta cercana a la figura presidencial no los exime de estar sujetos a los avatares de la competencia partidaria. En un momento dado, ni Csar Jaroslavsky ni Jorge Matzkin lograron ser incluidos en las listas electorales de sus respectivas provincias a la hora de renovar sus mandatos.

2. Los partidos polticos y la distribucin de incentivos colectivos El otro tipo de incentivos que distribuyen los partidos polticos es el de identidad. Todos los partidos reconocen, por lo menos en sus orgenes, ciertos principios de solidaridad a partir de los cuales sus integrantes se agrupan en vista de la persecucin de fines colectivos. No es nuestra intencin detallar aqu los principio de solidaridad que dieron origen a los dos grandes partidos argentinos, la UCR y el PJ, sellando sus respectivas identidades. Lo cierto es que stas conservan su vigor y no es dable pensar que un peronista se pase al radicalismo o viceversa. Los disidentes podran, sin embargo, crear una nueva organizacin. Sin embargo, sus posibilidades de competir son dbiles dado que la estructura de oportunidades est concentrada en la UCR y el PJ, los dos nicos partidos de alcance nacional. En consecuencia, la tendencia a la polarizacin en
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Entrevista a Oscar Lamberto, diputado del PJ y presidente de la Comisin de Presupuesto y Hacienda. El actual jefe de bloque, Humberto Roggero tampoco lo es.

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las elecciones presidenciales y el formato bsicamente bipartidista del sistema de partidos que centra la competencia alrededor de dos familias, radicales y peronistas o, en la actualidad, alianza y peronistas, tienen un efecto central: instalar la dialctica gobiernooposicin de naturaleza partidaria que opera como dispositivo regulador del nivel de indisciplina de los legisladores. Por esta razn, y a diferencia, por ejemplo, de lo que sucede en Brasil, los disidentes tienen menos incentivos para amenazar con medidas extremas tales como romper con el partido, formar otro bloque en la cmara o pasarse a las filas opositoras. En todo caso, el PJ ha sido ms tolerante con cierto tipo de maniobras que implicaron escisiones del partido en el nivel distrital a sabiendas que los disidentes daran luego marcha atrs y volveran a la organizacin madre. Este comportamiento ha sido visto como una estrategia vlida para dirimir conflictos internos 47. La peculiar dialctica gobierno-oposicin que instala el sistema de partidos argentino contribuye tambin a que el partido de oposicin, cuyo liderazgo suele ser ms vulnerable por contar con menos recursos, logre mantener la disciplina. El incentivo se encuentra, justamente, en ocupar el espacio de la oposcin. Este slo hecho puede actuar como mecanismo disciplinador como sucedi con los tres bloques en los que se dividi en su momento el PJ estando en la oposicin bajo el gobierno de Alfonsn48. En el momento de las votaciones, todos los bloques votaron juntos. En tanto se piense como alternativa de gobierno, el partido de oposicin debe exhibir escasas fisuras ante las iniciativas gubernamentales. Estar en la oposicin facilita las cosas dado que, a diferencia del partido de gobierno, la oposicin puede elegir cuando actuar. En este sentido es preciso tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede en buena parte de los regmenes parlamentarios donde la oposicin ocupa sobre todo un espacio simblico, en un rgimen presidencial puede participar en el proceso de toma de decisiones cuando el gobierno no cuenta con mayora absoluta. Tanto puede estar en condiciones de vetar las propuestas del gobierno, como bloquear su tratamiento o participar en su elaboracin.
En el PJ se han presentado ocasionalmente situaciones en las que el partido se dividi en el nivel distrital para una eleccin en particular. Una vez concluidas las elecciones y conocidos los resultados, la unidad tendi a recomponerse. El caso ms notorio ha sido el del ex-senador del PJ Octavio Bordn. En 1995 se present como candidato a la presidencia en alianza con el Frepaso y su frmula super en votos a la UCR. Sin embargo, al poco tiempo, inici movimientos para volver nuevamente al PJ. La excepcin es el Frepaso. Pero se trata de una escisin encabezada a principios de 1990 por tan slo ocho diputados disidentes del PJ con la ambicin de agrupar a las fuerzas polticas de izquierda. En la actualidad, el Frepaso ha terminado formando una alianza con la UCR, entre otras cosas, por su dbil implantacin nacional. 48 Mencionamos aqu slo las divisiones del justicialismo que se formalizaron con la designacin de autoridades propias. Esto sucedi entre 1985 y 1988. Algunos otros legisladores se separaron tambin del partido pero sin darse autoridades.
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Cuando el partido de oposicin controla una de las cmaras, como sucedi bajo el gobierno de Alfonsn, su mayor poder de veto puede ser un factor que contribuye a cohesionar al partido gobernante. En cambio, cuando el poder de la oposicin es menor, como sucedi entre 1989 y 1995, y slo puede en ocasiones apelar al quorum - no prestar nmero para que se inicien las sesiones -, abre en las filas del partido gobernante un espacio para plantear las diferencias. Estas diferencias en el poder relativo de la oposicin puede ser una de las posibles razones que expliquen el distinto nivel de disciplina que exhibieron la UCR y el PJ bajo sus respectivos gobiernos49. Por ltimo, cabe mencionar otro efecto de la dialctica gobierno-oposicin, vinculado esta vez con la creacin de reglas informales. Una de ellas se refiere al tema del control de la agenda parlamentaria50. Cuando en la primera parte de nuestro trabajo tratamos el papel asignado al presidente, sealamos, entre otras cosas, que se esperaba que fijara las prioridades en materia de polticas pblicas. Sin embargo, esta aspiracin no fue acompaada de reglas para hacerla ms efectiva, tales como otorgar prioridad a las iniciativas legislativas del Ejecutivo o limitar el tiempo de su tratamiento. Tampoco pareci necesario introducirlas cuando se reform la Constitucin en 1994 a diferencia de lo que se observa, por ejemplo, en las constituciones de Chile y Brasil. Sigue vigente el mecanismo habitual por el cual el control de la agenda est en manos de la Comisin de Labor Parlamentaria de cada una de las cmaras, integrada por los jefes de bloque de los distintos partidos. Este procedimiento otorga al Congreso amplias facultades para decidir el orden de los temas a tratar. Sin embargo, la Comisin sigue una regla informal, aceptada tanto por el partido de gobierno como por la oposicin, de otorgar prioridad a las iniciativas del Ejecutivo51. El reconocimiento de esto que podramos llamar prerrogativas del partido de gobierno, encuentra sustento, a nuestro juicio, en la mecnica de competencia bipartidista. Dado que en el horizonte de la oposicin se encuentra la posibilidad de alcanzar la presidencia, la aceptacin de esta regla descansa en la confianza de que seguir siendo acatada en el futuro.

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Otro factor que se puede mencionar es el mayor nivel de institucionalizacin, en cuanto a estabilidad de las facciones internas y acatamiento de las reglas, de la UCR respecto del PJ. 50 Distinguimos aqu la agenda parlamentaria de la agenda legislativa. La primera abarca slo los proyectos sometidos a consideracin del Congreso; la segunda, en cambio, incluye tambin las atribuciones legislativas del presidente, especficamente, los decretos de necesidad y urgencia. 51 Entrevista con el diputado Federico Storani, jefe de bloque de la UCR, y con Juan Carlos Taparelli, ex diputado nacional por el PJ y actual coordinador de asesores del jefe de bloque del PJ.

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Esta misma regla opera tambin cuando se procede a integrar las comisiones y sus autoridades. El criterio de asignacin adoptado es el de la proporcionalidad, esto es, las comisiones se conforman de acuerdo con el nmero de legisladores que posee cada bloque poltico en las Cmaras. Esta regla se diferencia de la mayoritaria, utilizada en Estados Unidos, que asegura el control de todas las comisiones al partido con el mayor nmero de legisladores en la Cmara. En el caso argentino, es parte de la prctica que el partido de gobierno, an cuando no cuente con mayora en la Cmara, como sucedi con la UCR en el Senado en el perodo 1983-1989, tenga reservada la presidencia de las comisiones ms importantes, en particular, Presupuesto y Hacienda, Relaciones Exteriores, Asuntos Constitucionales y Legislacin General. Esta modalidad combina, entonces, la regla de la proporcionalidad con la regla informal que reconoce prerrogativas al partido de gobierno.

IV. EL PAPEL DEL CONGRESO

Hemos analizado hasta aqu los incentivos que favorecen la autonoma de los legisladores y aquellos que la limitan Bajo este marco, cmo caracterizar el papel del Congreso? A la luz de lo expuesto, resulta evidente que no est en el horizonte de los legisladores iniciar polticas de gobierno pues sta, como hemos visto, es tarea del presidente. Sin embargo, no excluye su incidencia en el proceso de decisiones, ya sea modificando las propuestas, negando, demorando o bloqueando su sancin52. Sobre este punto, estudios de caso como las polticas de privatizaciones, la poltica fiscal, la reforma del sistema de jubilaciones, la reforma laboral o la ley de patentes medicinales impulsadas bajo el gobierno de Menem, destacan la sustantiva intervencin del

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Como lo seala Jean Blondel, entre el poder de iniciativa del Congreso y el poder preventivo por el cual el Congreso disuade al gobierno de proponer polticas, est el papel de las legislaturas como reaccin a las iniciativas del gobierno. Este rol reactivo oscila, a lo largo de un continuum, entre la total aceptacin de las propuestas del gobierno hasta su rechazo, dando lugar a distintos grados de viscosidad en el proceso legislativo. Jean Blondel et al., Legislative Behaviour: Some Steps Towards a Cross-National Measurement, en Government and Opposition, Vol. 5, 1970, reproducido en Philip Norton (ed), Legislatures, Oxford University Press, 1990

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Congreso53. Mariana Llanos, por ejemplo, al analizar las polticas de privatizaciones a lo largo del gobierno de Menem, distingue tres fases vinculadas con el comportamiento del Congreso: la delegativa, impulsada por la crisis hiperinflacionaria de 1989, en la cual el Congreso transfiere sus prerrogativas legislativas al presidente; la etapa cooperativa, en que participa activamente en la elaboracin de las leyes y, finalmente, la conflictiva, en la que se opone a las iniciativas presidenciales54. Por otro parte, podemos comprobar que la participacin de los legisladores en la iniciativa legislativa es alta. El cuadro que sigue as lo pone en evidencia:

Cuadro No. 7 Leyes sancionada por iniciativa y perodo presidencial 1983-1989 Poder Ejecutivo Poder Legislativo Total Leyes 338 (52,4%) 307 (47,6%) 645 (100%) 1989-1995 386 (46%) 449 (54%) 835 (100%)

Este alto nmero de leyes promovidas por los legisladores dan cuenta de un cierto rol activo del Congreso. Cmo se entiende esta alta participacin de los legisladores en la iniciativa? En parte, la explicacin se encuentra en el control que ejerce el Congreso sobre la agenda parlamentaria. Si bien otorga prioridad a las iniciativas del Ejecutivo no descuida la de los propios legisladores55. Luego, los temas de los que stos se ocupan no compiten con las polticas de gobierno. En efecto, una lectura rpida de sus propuestas convertidas en ley ofrece el siguiente panorama: se repiten las transferencias de terrenos
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Sobre estos temas vase, Mariana Llanos, El presidente, el Congreso y las polticas de privatizacin en la Argentina (1989-1997), Desarrollo Econmico N 151, Vol. 38, Octubre-diciembre 1998; Sebastin Etchemendy y Vicente Palermo, Conflicto y concertacin. Gobierno, Congreso y organizaciones de inters en la reforma laboral del primer gobierno de Menem (1984-1995), Desarrollo Econmico, N 148, Vol. 37, enero-marzo, 1998; Guillermo V. Alonso, Democracia y reformas: las tensiones entre decretismo y deliberacin. El caso de la reforma previsional argentina, Desarrollo Econmico, N 150, Vol. 38, julio-septiembre 1998. 54 Mariana Llanos, El presidente, el Congreso, op.cit. 55 Si tomamos como indicador el promedio de das en que las leyes demoran en ser sancionadas vemos que, para las dos presidencias, las leyes iniciadas por el Poder Ejecutivo tardaron en promedio 267 das en ser sancionadas en tanto las de los legisladores 360.

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e inmuebles de la nacin a las municipalidades, la creacin de juzgados, algunas construcciones de rutas, declaraciones de fiestas especiales (Da del Tango, Fiesta de la Vendimia), colocacin de monumentos, regulacin de sectores laborales especficos, etc. Esta especializacin en las microiniciativas se corresponde bien con la reputacin parroquial y particularista que, en muchas ocasiones se le atribuye al Congreso, en trminos derogatorios, en los libros de texto. Por nuestra parte, entendemos que son un ejemplo de la funcin representativa que desempean los legisladores como parte de las relaciones que mantienen con el tejido social. Es en este mbito donde los legisladores se muestran dispuestos a utilizar al mximo sus atribuciones constitucionales. Los temas de las leyes insistidas lo pone en evidencia. Como lo sealamos en un trabajo anterior, el Congreso utiliza al mximo sus atribuciones constitucionales a propsito de iniciativas propias que se dirigen mayoritariamente a satisfacer intereses sectoriales o regionales56. Por ejemplo, la nica insistencia aprobada durante la presidencia de Alfonsn recay sobre una ley que beneficiaba a un grupo de alrededor de 100 bancarios despedidos a propsito de una huelga ocurrida en 1959. Bajo el gobierno de Menem, dos insistencias estuvieron vinculadas con la creacin de juzgados federales, una declaraba zona de desastre al territorio de la provincia de Santa Cruz por la irrupcin del volcn Hudson, una beneficiaba a clubes de ftbol, otra a la elaboracin y venta de vacuna antiaftosa, etc. Siendo leyes iniciadas por los legisladores y de alcances limitados, la insistencia es menos dramtica de lo que en principio podra suponerse dado que bsicamente no frustra polticas de gobierno ni pone en entredicho el liderazgo presidencial. Prueba de ello es que de las cuatro insistencias a iniciativas del Poder Ejecutivo, dos fueron solicitadas indirectamente por el propio Ejecutivo quien, por esta va, daba marcha atrs a su anterior decisin de vetarlas. De hecho, slo una de las leyes insistidas bajo el gobierno de Menem, la ley de patentes medicinales, fue polticamente relevante57. La importancia que los legisladores atribuyen a este rol, de naturaleza institucional y no partidaria, se pone de manifiesto al observar que los diversos partidos y, ciertamente,
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Ana M. Mustapic y Sebastin Etchemendy, La insistencia en el sistema poltico argentino. Un estudio de caso, mimeo, 1998 57 El trmite legislativo de esta ley presentada por el Ejecutivo fue sumamente tortuoso. El Congreso insisti en forma parcial, esto es, acept algunas de las secciones vetadas e insisti con su versin en otras. Sancionada la insistencia y convertida en ley, el Ejecutivo decidi no darla a publicidad en el Boletn Oficial. Por lo tanto, la ley no poda entrar en vigencia. Una vez que el Ejecutivo negoci con el Congreso la sancin de otra ley que corrigiera parte de lo sancionado, el presidente orden finalmente su publicacin en el Boletn Oficial.

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en primer lugar el partido de gobierno, logran sancionar iniciativas propias o con la participacin de otros partidos. En el cuadro que sigue, desagregamos por partido poltico las leyes iniciadas por los legisladores:

Cuadro N 8 Iniciativa de los legisladores por partido poltico 1983-1989 UCR PJ OTR UCR-PJ UCR-PJ-OTR UCR-OTR PJ-OTR TOTAL 112 (43,6%) 77 (30%) 15 (5,8%) 29 (11,3%) 14 (5,4%) 6 (2,3%) 4 (1,5%) 257 (100%) 1989-1995 101 (23,2) 181 (41,6%) 50 (11,5%) 36 (8,3%) 40 (9,2%) 7 (1,6%) 20 (4,6%) 435 (100%)

Vemos, entonces, que en tanto institucin el Congreso se comporta en concordancia con el libreto que propone el esquema de divisin de poderes, esto es, como expresin de la diversidad de intereses presentes en la sociedad. En este respecto, los legisladores sobresalen en su funcin representativa. La formulacin de las polticas de alcance general, esto es, la funcin de gobierno queda, como lo indica el mismo libreto, en manos del presidente. Esta divisin del trabajo entre Ejecutivo y Legislativo bien puede ser vista como un punto de equilibrio entre la actuacin autnoma de los legisladores y la lealtad que el partido impone al liderazgo presidencial.

Conclusiones

Sealamos en nuestra introduccin que procuraramos caracterizar las relaciones Ejecutivo y Legislativo en la Argentina a partir de los factores que inciden sobre la

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disciplina de los legisladores. Iniciamos nuestro anlisis mostrando que ni el diseo institucional ni la estructura organizativa de los partidos y sus mecanismos de eleccin interna aseguran la subordinacin de los legisladores del partido de gobierno al liderazgo presidencial. Como evidencia del potencial de indisciplina existente en los partidos analizamos los vetos, las insistencias y los decretos de necesidad y urgencia. En trminos comparativos concluimos que dicho potencial ha sido mayor en el PJ que en la UCR. Como segundo paso, dimos cuenta de los factores que limitan el nivel de indisciplina de los legisladores. En este punto tomamos en consideracin los partidos polticos y su capacidad de distribuir incentivos selectivos y colectivos. Observamos, entonces, cmo dicha capacidad se despliega en la arena legislativa, en particular, en la estructura de autoridad del partido parlamentario, la asignacin de cargos en las comisiones y los roles asignados al lder de bloque y a los presidentes de comisin. A travs de este conjunto de incentivos y el de identidad, reforzado por la competencia bipartidista, los partidos procuran tanto contener las tendencias centrfugas que generan las divisiones intrapartidarias como agrupar a los legisladores en torno de objetivos partidarios comunes. As, los partidos en el Congreso tratan de dar cabida a las diferentes lneas internas, el lder de bloque y los presidentes de comisin coordinan las preferencias de los legisladores con la agenda presidencial y la competencia gobierno-oposicin entre radicales y peronistas coloca lmites al nivel de indisciplina. A la luz del anlisis realizado es posible destacar dos cuestiones. En primer lugar, que las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina operan a partir de dos lgicas superpuestas, la presidencial y la parlamentaria. As tenemos, por un lado, que las atribuciones constitucionales, el desarrollo histrico y el sistema de partidos consolidaron la preeminencia del presidente como lder de gobierno y de partido como sucede con el Primer Ministro en los regmenes parlamentarios. Entre tanto, por otro, el sistema de divisin de poderes -eleccin independiente de presidente y Congreso, mandato fijopropios del presidencialismo unido a la baja cohesin de los liderazgos partidarios, otorgan a los legisladores un margen de autonoma en condiciones de limitar el liderazgo presidencial. Esta tensin entre el componente parlamentario y presidencial la ilustra muy bien una declaracin de Humberto Roggero, jefe de bloque del PJ. A la salida de una reunin de gabinete donde se trat la poltica impositiva del gobierno, sostuvo: ...si bien los legisladores somos oficialistas, tambin somos diputados58. En otros trminos, los legisladores en tanto miembros del partido de gobierno deben su lealtad al presidente
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La Nacin, 12 de febrero de 1998.

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(lgica parlamentaria) pero, simultneamente, son portavoces de los intereses y preferencias de quienes los han votado (lgica presidencial). En segundo lugar, que la disciplina partidaria posee un significado ms especfico que el habitual, referido a legisladores que votan del mismo modo en el Congreso. Un partido de gobierno disciplinado es, sobre todo, aquel en condiciones de impedir el desafo explcito al liderazgo presidencial. Los distintos dispositivos que pautan el proceso legislativo y los recursos que provee tanto a presidente como a legisladores sirven justamente a este propsito. Como ejemplo de instancias extremas donde un poder puede ignorar al otro encontramos los decretos de necesidad y urgencia en manos del Ejecutivo y los proyectos del Ejecutivo no tratados por el Congreso en manos de los legisladores. Entre ambos mecanismos estn los vetos parciales, el levantamiento de las sesiones, los dictmenes de minora, las disidencias y observaciones a los dictmenes de mayora, etc. Este es el espacio propio de la negociacin, tanto intrapartidaria como interpartidaria cuando el partido de gobierno no cuenta con mayora. No faltan, sin embargo, dispositivos que permiten expresar abiertamente el desafo. Uno de ellos es la insistencia e implica que los legisladores han logrado imponerse al presidente. Pero, como hemos visto en este trabajo, con la excepcin del caso de las patentes medicinales, las insistencias no compitieron con las polticas presidenciales. El impacto sobre su liderazgo fue, en consecuencia, dbil. La otra variante es el rechazo parlamentario a iniciativas del presidente. Pero esto es algo que muy excepcionalmente sucede - de hecho, recordamos slo un caso en cada una de las presidencias - ya que es la situacin que todo partido de gobierno procura evitar59. As, lo que para un diputado de la oposicin es una tradicin bastante mala del Congreso de tratar en el recinto lo unnime o lo inevitablemente contencioso y cuando es un tema donde el dictamen por la negativa es mayoritario, no va al recinto se entiende muy bien desde la perspectiva del partido de gobierno60. Muy dificilmente ste quiera autoinflingirse una

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Se trata de la ley de reforma sindical bajo la presidencia de Alfonsn, rechazada en el Senado donde no tena mayora, y una ley impositiva bajo el gobierno de Menem, rechazada por la Cmara de Diputados. Incluso, en casos como estos, si es que el presidente no est abiertamente comprometido con la iniciativa, el partido de gobierno pueda salvar la figura presidencial haciendo recaer el peso de la derrota sobre el minsitro responsable de la medida. Uno de los blancos predilectos de los legisladores es el ministro de Economa. 60 Entrevista con el diputado radical Marcelo Stubrin en: Mora Yazbeck Jozami, Legisladores Oficialistas y Poder Ejecutivo en Argentina: La construccin de la disciplina. Un estudio de caso, tesis de Licenciatura, Universidad Torcuato Di Tella, junio 1999.

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derrota llevando al plenario un proyecto que sabe ser rechazado61. En sntesis, en materia de disciplina, el presidente puede confiar que sus legisladores no cuestionarn abiertamente su liderazgo; lo que no puede esperar es que lo acompaen incondicionalmente en sus polticas. He aqu una de las razones que debera llevar al presidente a negociar con el Congreso. No ha sido nuestra intencin ocuparnos en este trabajo de los factores que intervienen para activar una u otra de las dinmicas indicadas. En ese caso, seguramente deberan tenerse en cuenta, entre otros, los factores contextuales, las caractersticas de las polticas en juego y los estilos de liderazgo. Por ejemplo, el presidente Alfonsn encabez la transicin democrtica. La estrategia de cooperacin que prevaleci en la relacin con el Congreso se adecua muy bien a la tarea de institutional building bajo un contexto de gobierno dividido62. En cambio, las crisis hiperinflacionarias de 1989 y 1990 terminaron por crear las condiciones para que el presidente Menem recurriera a una estrategia de imposicin, sorteando con los decretos de necesidad y urgencia, la participacin del Congreso. En cuanto a estilo de gobierno, podemos recordar algo sealado con anterioridad: muchos de los decretos firmados por Menem no se justifican por su potencial naturaleza conflictiva. Se vinculan ms bien con un estilo autocrtico que se nutre de los vacos o ambigedades de las normas constitucionales. En ellas se busca el espacio para transformar a la presidencia de poder concurrente en autoridad exclusiva. En este caso, no se pueden dejar de sealar los efectos polticos e institucionales de las decisiones de la Corte Suprema que, al respaldar dicho estilo, reforzaron el poder discrecional de la presidencia. Finalmente, la naturaleza de las polticas marcan posibles estrategias a seguir. En este respecto, hemos subrayado la especializacin de los legisladores en la representacin de intereses sectoriales. Cuando stos estn en juego, es ms probable que intenten hacer prevalecer sus preferencias sobre las del presidente como el caso de las insistencias lo pone de manifiesto. De todos modos, sea cual fuere el factor que interviene, las
Se entiende, entonces que bajo el patrn que estamos describiendo, las votaciones nominales no pueden sino revelar disciplina. Antes que sufrir una derrota, los legisladores leales preferirn impedir la votacin nominal dejando, por ejemplo, a la cmara sin quorum para votar. 62 Sobre este tema vase, Ana M. Mustapic y Matteo Goretti, Gobierno y oposicin en el Congreso : La prctica de la cohabitacin bajo el gobierno de Alfonsn, 1983-1989, Desarrollo Econmico, Vol. 32, No. 126, junio-septiembre, 1992.
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relaciones Ejecutivo-Legislativo oscilan, esto es, reconocen patrones cambiantes dado que los incentivos que las estructuran admiten ms de una direccin.