Modulo 1 La Administracin

LECCIN 1 LA REFORMA DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN DE EMPRESAS

En los ltimos quince aos, principalmente por la influencia de los organismos internacionales y, en particular, en el caso de Latinoamrica por el BID (Banco Interamericano de desarrollo) los gobiernos han impulsado polticas que han llevado a la Administracin Pblica a incorporar tcnicas que eran propias de la administracin de empresas. Algunas seales de esta convergencia son las siguientes:

Seales
1 2 Los organismos pblicos definen conceptos como misin, visin, objetivos estratgicos Se vinculan los presupuestos a resultados.

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Se establecen indicadores para medir la eficiencia y la eficacia, economa y calidad del servicio
Evaluacin del impacto o resultado de los programas aplicados Se asocian incentivos de carcter monetario a los funcionarios con el cumplimiento de objetivos Los organismos del Estado deben entregar un Balance de Gestin Integral. Creacin de un sistema nico de Informacin para la Gestin Financiera del Estado. Servicios pblicos orientados a la satisfaccin del cliente, sea ste llamado usuario, paciente o cualquier otro nombre que de este satisfecho con el servicio recibido. Aplicacin de tecnologas de la informacin y las comunicaciones a los Servicios del Estado. Capacitacin del personal.

Todos estos conceptos que han sido incorporados recientemente a la Administracin Pblica son de aplicacin normal en la Administracin de Empresas en el sector privado. Su aplicacin ha sido un poco lenta debido a que, a diferencia de las empresas privadas que deben competir con otras que entregan al mercado los mismos bienes y servicios, en el caso de los servicios pblicos no tienen competencia que las obligue a ser eficientes y eficaces y se ha debido establecer un marco normativo para que se orienten a un buen servicio.

1.- Los organismos pblicos definen conceptos como misin, visin, objetivos estratgicos

Una de las grandes lneas de modernizacin del Estado se estableci a principios de la gestin del presidente Eduardo

Frei con la aplicacin de la Gestin Estratgica a los servicios del Estado.

La gestin estratgica consiste en establecer claramente la razn de la existencia de una determinada empresa o servicio que es lo que se considera como su misin y la visin, que es el estado que queremos alcanzar en un futuro prximo, de manera de crear un sistema flexible e integrado de objetivos y las correspondientes alternativas para

lograrlos (estrategias), que concreten y especifiquen la misin y la visin definida para la empresa y sus negocios.

Por lo tanto lo ms importante en un Plan Estratgico es la definicin ntida y clara de los objetivos que permitan guiar la accin de la organizacin.

La clarificacin de objetivos en la mente del equipo directivo facilita enormemente la eleccin de estrategias y permite que todo el personal que trabaja en esa organizacin oriente sus esfuerzos a alcanzar los objetivos planteados para alcanzar la visin.

2.- Se vinculan los presupuestos a resultados.

En los ltimos aos se han realizado importantes esfuerzos para disear e implementar procedimientos en la administracin pblica que garanticen una mayor transparencia, el mejoramiento de la gestin institucional y del resultado de uso de los recursos. Estos esfuerzos han incorporado el diseo y puesta en marcha de iniciativas para evaluar el desempeo en funcin de los objetivos definidos. La evaluacin permite a las instituciones tomar decisiones respecto de cursos de accin a seguir, para lo cual deben producir informacin del desempeo y de los procesos y mecanismos que se desarrollan en su interior. Esta informacin es la base para el desarrollo de un sistema de presupuesto por resultados, el cual presenta informacin sobre lo que las instituciones han hecho y esperan hacer con los recursos entregados. Esta forma de presupuesto de los recursos pblicos ha implicado cambiar el foco de atencin evaluativo desde los insumos a los resultados de las acciones pblicas. A partir del ao 2000, se inici la implementacin de un sistema de control de gestin con el objetivo de contribuir a la eficiencia de la asignacin de los recursos pblicos a los diferentes programas, proyectos e instituciones, propiciando, adems, una mejor gestin de stos. Este sistema ha permitido disponer de un modelo de evaluacin y seguimiento del desempeo de la gestin presupuestaria, incorporando los conceptos de presupuesto por resultados en las diferentes fases del proceso presupuestario, retroalimentando el ciclo de toma de decisiones.

3.- Se establecen indicadores para medir la eficiencia y la eficacia, economa y calidad del servicio

Los indicadores de desempeo constituyen una herramienta que entrega informacin cuantitativa respecto al logro o resultado en la entrega de los productos (bienes o servicios) generados por la institucin, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro. Es una expresin que establece una relacin entre dos o ms variables, la que permite evaluar el desempeo al compararlo con perodos anteriores y para medir el grado de cumplimiento de las metas o compromisos. Los indicadores de desempeo deben cumplir algunos requisitos bsicos, entre los cuales destacan:

La pertinencia, Una razonable independencia de factores externos, Ser confiables, Comparables, Simples y comprehensivos, Requerir de informacin a costos razonables, y

Constituir informacin de carcter pblica.

Los indicadores de desempeo pueden referirse a diferentes mbitos necesarios de controlar en la implementacin de polticas y programas pblicos. Estos pueden referirse a:

1.- Procesos o actividades vinculadas con la ejecucin o forma en que el trabajo es realizado para generar los productos (bienes o servicios). 2.- Productos, que son los bienes y/o servicios producidos o entregados por un programa o accin pblica. 3.- Resultados intermedios, referidos a los cambios en el comportamiento, estado o actitud de los beneficiarios, una vez que han recibido los bienes o servicios de un programa o accin pblica. 4.- Resultados finales o impacto. Implican un mejoramiento en las condiciones de la poblacin objetivo, atribuibles exclusivamente al programa o accin pblica.

Las dimensiones de la gestin de una institucin que son factibles y relevantes de medir a travs de indicadores son : Eficacia, Eficiencia, Economa y Calidad del servicio.

Los indicadores de desempeo y sus metas anuales, desarrollados teniendo en cuenta los elementos sealados anteriormente, son presentados en el Presupuesto, identificando para cada uno los siguientes tems: el producto estratgico institucional al que se vincula; su mbito de control y dimensin de evaluacin, si corresponde o no aplicar enfoque de gnero; la frmula de clculo; y el valor efectivo del indicador en aos anteriores.

4.- Evaluacin del impacto o resultado de los programas aplicados

Con el objeto de disponer de informacin que apoye la gestin, el anlisis y la toma de decisiones de asignacin de recursos pblicos, complementariamente a los indicadores de desempeo, el Gobierno ha establecido a partir del ao 1997- diferentes lneas de evaluacin ex-post. Inicialmente incorpor la evaluacin de programas pblicos a travs de la lnea denominada Evaluacin de Programas Gubernamentales (EPG). Con posterioridad incorpor la Evaluacin de Impacto y, ms tarde, la evaluacin institucional denominada Evaluacin Comprehensiva del Gasto. Estas tres lneas conforman lo que se ha denominado Programa o Sistema de Evaluacin.

La evaluacin busca mejorar la gestin a travs del aprendizaje institucional de los encargados de implementar las polticas y programas. Adicionalmente, permite contribuir a la transparencia y accountability o rendicin de cuentas.

La lnea EPG se ha basado en la metodologa de marco lgico utilizada por organismos multilaterales de desarrollo, como el Banco Mundial y el BID. Dicha metodologa se centra en identificar los objetivos de los programas y luego determinar la consistencia de su diseo y de sus resultados con esos objetivos. De este modo permite que -sobre la base de los antecedentes y de la informacin existente- se concluyan juicios evaluativos de los principales aspectos del desempeo de los programas en un plazo y costos razonables.

EVALUACIN

PROGRAMACIN E IDENTIFICACIN

EJECUCIN Y SEGUIMIENTO

DISEO Y FORMULACIN

5.- Asociar incentivos de carcter monetario a los funcionarios con el cumplimiento de objetivos
La poltica de remuneraciones, contemplada en la Ley del Nuevo Trato (Ley 19.882), premia el buen desempeo funcionario a travs de mecanismos que asocian remuneraciones y productividad, agregando una parte variable a las remuneraciones fijas, entregando mayores ingresos de acuerdo al cumplimiento de metas prefijadas, incentivando el compromiso colectivo y el desempeo institucional y por equipos o unidades de trabajo. En el ao 1998, con la implementacin de la ley N 19.553 se inici el desarrollo de Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG) en los Servicios Pblicos, asociando el cumplimiento de objetivos de gestin a un incentivo de carcter monetario para los funcionarios.

Sistema M&E

Capacidades Institucionales Proceso Presupuestario Estructura de Incentivos

La elaboracin de los Programas de Mejoramiento de la Gestin por parte de los servicios pblicos se enmarca en un conjunto de reas de mejoramiento de la gestin, comunes para todas las instituciones del sector pblico, denominado Programa Marco. A partir del ao 2005, los PMG cuentan con un Programa Marco Bsico y otro Avanzado.

Instrumentos de Monitoreo y Seguimiento Indicadores de Desempeo (1993) Definiciones Estratgicas (2001) Presentacin de Programas al Presupuesto (nuevos, reformulaciones y ampliaciones) y Otras iniciativas de gasto al Presupuesto o Formulario E (2008) Ventanilla Abierta de Presentacin de Programas con Asistencia Tcnica (2011), en colaboracin con MIDEPLAN (MDS) Evaluacin Evaluacin de Programas Gubernamentales (1997) Evaluacin de Impacto de Programas (2001) Evaluacin de Instituciones (2002) Evaluacin de Programa Nuevos (2009) Mecanismos de Incentivo Institucional Programas de Mejoramiento de Gestin (1998) Ley Mdica (2003) Metas de Eficiencia Institucional (2007)

6.- Los organismos del Estado deben entregar un Balance de Gestin Integral

Desde el ao 1997, la Ley de Presupuestos ha establecido que los servicios pblicos regidos por el Ttulo II de la Ley 18.575 (Gobierno Central), tienen la obligacin de proporcionar informacin acerca de sus objetivos, metas de gestin y resultados. Con este fin, el decreto del Ministerio de Hacienda N 47 (1999) y sus modificaciones crearon los Balances de Gestin Integral (BGI), a travs de los cuales se informa de dichos resultados como cuenta pblica al Congreso Nacional. El BGI de cada servicio es un reporte de gestin de acuerdo a un formato estndar. Los aspectos centrales contenidos en el formato son los siguientes: a) Carta del director o jefe de servicio. Breve presentacin del desempeo institucional del ao anterior, sealando las circunstancias o factores internos y externos que afectaron ese desempeo, adems de los desafos para el ao en curso. b) Identificacin de la institucin. Comprende toda aquella informacin relevante que permita identificar a la institucin por parte de la opinin pblica, analistas, otros servicios pblicos y el Congreso Nacional. Incluye: (i) leyes y normativas que rigen a la institucin, (ii) organigrama, (iii) definiciones estratgicas, (iv) distribucin geogrfica de oficinas, (v) recursos humanos y, (vi) recursos financieros. c) Resultados de la gestin. Corresponde a la presentacin de los resultados en la gestin de la institucin, en el ao anterior, e incluye: (i) cuenta pblica de los resultados (ii) cumplimiento de compromisos institucionales especficos (iii) avances en procesos de gestin (iv) proyectos de ley (v) proyectos de inversin, (vi) transferencias. d) Desafos del ao en curso. Corresponde a las principales tareas que la institucin debe realizar en el ao siguiente al ao del balance, consistente con los recursos disponibles en su presupuesto para el mismo ao.

7.- Creacin de un sistema nico de Informacin para la Gestin Financiera del Estado.

Desde la reforma de la gestin financiera efectuada a travs del D.L.1.263 de 1975, la provisin de sistemas de informacin financiera en el Sector Pblico en Chile sigui una lgica de acuerdo a la cual cada institucin, con los recursos que dispona en sus respectivos presupuestos, adoptaba alguna solucin en forma independiente, ya sea mediante desarrollos internos o con terceros, adquiriendo sistemas disponibles en el mercado con adecuaciones a sus caractersticas, o manteniendo registros y generacin de informacin en forma manual, segn las exigencias introducidas bsicamente por la Contralora General de la Repblica y la Direccin de Presupuestos. Esta prctica, mantenida durante aos, gener una gran heterogeneidad de sistemas de informacin financieros que aplicaban las instituciones pblicas, los que si bien permitieron la disponibilidad de informacin en muchas instituciones, dificultaban la agregacin oportuna de la informacin -al no estar integrados- por parte de los rganos rectores del presupuesto y la contabilidad. Desde mediados del ao 1999, la Direccin de Presupuestos y la Contralora General de la Repblica iniciaron los estudios para la formulacin de un modelo conceptual del Sistema de Informacin para la Gestin Financiera del Estado (SIGFE), orientado a introducir modernizaciones significativas en el rea de los sistemas de informacin financiera del sector pblico.

En el ao 2000, como parte del Protocolo de acuerdos complementarios a la Ley de Presupuestos suscritos por el Ministro de Hacienda y Parlamentarios integrantes de la Comisin Especial Mixta de Presupuestos, con motivo de la aprobacin del Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Pblico para el ao 2001, el Ejecutivo se comprometi a avanzar en el desarrollo de un sistema en lnea de informacin financiera, a introducir modificaciones a la contabilidad presupuestaria para un adecuado control de compromisos y medicin de costo de capital, y a mejorar el rendimiento econmico de la gestin de activos financieros del sector pblico. En el ao 2003, a travs de la Ley N 19.896, la Direccin de Presupuestos establece un sistema de informacin administrativa y financiera, de general aplicacin para los rganos y servicios pblicos que seala. Esto impuls el desarrollo de SIGFE y su implantacin en las entidades del gobierno central. SIGFE es un sistema de informacin nico, integral y uniforme, de carcter dinmico, orientado a constituir una herramienta de apoyo efectivo para mejorar y dar mayor transparencia a la gestin financiera en el sector pblico, en los niveles institucional, sectorial y estratgico. El sistema cubre, aspectos operativos y gerenciales que favorecen el proceso de descentralizacin de la gestin de las finanzas pblicas. El objetivo del SIGFE es superar las deficiencias en cuanto a la oportunidad y calidad de la informacin contable y presupuestaria. Est compuesto por un sistema transaccional (SIGFE Transaccional) y por un sistema de agregacin y consolidacin (SIGFE Agregacin), estructurado sobre la base de captura de informacin primaria y agregacin de datos.

8.- Servicios pblicos orientados a la satisfaccin del cliente, sea ste llamado usuario, paciente, beneficiario o cualquier otro nombre, para que quede ste satisfecho con el servicio recibido.
En mayo de 2003 se promulg y public la Ley N 19.880, en virtud de la cual se establecen las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los rganos de la Administracin del Estado. Con esta normativa, se puso fin al amplio margen de discrecionalidad en la actividad de la Administracin Pblica sin ms sujecin que lo que estaba establecido en procedimientos especficos consagrados en legislaciones particulares y la jurisprudencia administrativa emanada de la Contralora General de la Repblica. Esta discrecionalidad con que actuaba la Administracin no pocas veces derivaba en una abierta arbitrariedad en su trato con los ciudadanos, situacin que ciertamente resultaba contradictoria con la nocin de Estado de Derecho. Esta Ley de Base de los Procedimientos Administrativos vino a consolidar una estructura normativa y organizacional que ha facilitado la transicin de nuestra Administracin del Estado a una etapa definitivamente moderna. Y es que la modernizacin del Estado debe concebirse como un proyecto de reforma poltica orientada a consolidar el Estado de Derecho y el sistema democrtico, entre sus principales objetivos. Esta Ley introduce, por primera vez en Chile, un modo comn de desarrollar las actividades dentro de la Administracin del Estado. Esto significa que se cuenta con un cuerpo normativo que regula las bases del procedimiento administrativo, otorgando certeza a administradores y administrados sobre cundo y cmo comienza, cmo se desarrolla y cmo concluye un trmite o solicitud presentada ante los rganos del Estado. Esta ley fortaleci los derechos de los ciudadanos frente a la Administracin del Estado, imponindole -por el contrario- nuevas cargas u obligaciones a la Administracin. Ello queda claramente reflejado, por ejemplo, en los diversos derechos de los ciudadanos que consagra la ley en el artculo 17; en la obligacin del cumplimiento de los plazos que consagra el artculo 23; en la posibilidad de establecer un perodo de informacin pblica cuando la naturaleza del trmite lo requiera; en el establecimiento de recursos, como los de reposicin, jerrquico y el recurso extraordinario de revisin; y, especialmente, en el establecimiento de la institucin del silencio administrativo, que busca sancionar la pasividad o la inactividad de la Administracin.

En cuanto a los objetivos especficos perseguidos por la Ley, estn los de mejorar sustancialmente la atencin a las personas; acortar los plazos de respuesta para el ciudadano y las empresas; simplificar los procedimientos de la administracin pblica; y aumentar la transparencia de las actuaciones de los rganos del Estado. En el cumplimiento de estos propsitos, la Ley establece normas referidas a los siguientes mbitos:

iniciacin, desarrollo y finalizacin de todo procedimiento; identificacin del interesado y formas de actuar frente a la administracin; formas y mecanismos a travs de los cuales los interesados pueden acceder en cualquier momento a la informacin contenida en el respectivo expediente y a los documentos asociados a su solicitud; plazos mximos para las actuaciones y la conclusin de cada procedimiento; notificacin y publicacin de las resoluciones que adopte la administracin; recursos que pueden recaer en contra de un acto o procedimiento administrativo; procedimientos de urgencia cuando se justifique; y silencio administrativo, positivo y negativo, para evitar la pasividad de la Administracin.

9.- Aplicacin de tecnologas de la informacin y las comunicaciones a los Servicios del Estado.
La incorporacin de Tecnologas de Informacin y Comunicacin se impuls al dictarse el Instructivo Presidencial para el Desarrollo de Gobierno Electrnico en mayo del 2001, a partir de lo cual se elabor la Agenda de Gobierno Electrnico, que contempla tres mbitos de accin: Atencin al Ciudadano, Buen Gobierno y Desarrollo de la Democracia. Las etapas del desarrollo del gobierno electrnico, segn el instructivo deba cumplir con las siguientes etapas: a. Presencia: En esta fase se provee bsicamente informacin del Servicio al ciudadano. b. Interaccin: Considera comunicaciones simples entre el Servicio y el ciudadano y la incorporacin de esquemas de bsqueda bsicas. c. Transaccin: Incluye provisin de transacciones electrnicas al ciudadano por parte del servicio pblico, en forma alternativa a la atencin presencial en las dependencias del organismo. d. Transformacin: Considera cambios en los servicios pblicos para proveer aquellas prestaciones que componen su misin en forma electrnica, y la introduccin de aplicaciones que administran la entrega de estas prestaciones a los ciudadanos. Chile ha tenido grandes xitos en la incorporacin de tecnologas de la informacin a la gestin pblica. Hoy existen ms de 350 trmites posibles de realizar en lnea, con lo cual se ha transformado radicalmente la relacin entre el Estado y los ciudadanos usuarios.

10.- Capacitacin del personal

La capacitacin laboral ocup un espacio importante dentro del proceso inicial de modernizacin de la gestin pblica. Entre 1990 y 1996, la inversin en capacitacin se cuadruplic. Tambin se puso en marcha un sistema de capacitacin del personal que incluy la formacin de comits paritarios de capacitacin, el estmulo a la planificacin de actividades de capacitacin mediante programas anuales y el fortalecimiento de las capacidades operativas de las unidades de capacitacin. Se edit un manual de capacitacin del sector pblico y se cre un software (Sispubli) que registra todas las actividades de entrenamiento, programas e inversin en esta rea. A la vez, se materializ la Red de Coordinacin de Responsables de Capacitacin del Sector Pblico (RED-CAP). Todas estas reformas aplicadas a la Administracin Pblica buscan contar con un aparato pblico fuerte, eficiente, eficaz, transparente y creble. La modernizacin del Estado constituye una de las polticas clave para: a)Lograr una mayor legitimidad del sistema pblico y de sus instituciones b)Obtener mayores niveles de competitividad de nuestra economa y c)Obtener mejores niveles de vida para la poblacin.

Un Estado orientado al servicio real de los ciudadanos se logra cuando los funcionarios pblicos
colaboran activamente en la mejora continua de los procedimientos, productos y servicios otorgados por las instituciones pblicas