Ifo11 12

Gobernanza Local
IF011/12
La Administracin Municipal en Andaluca

Algunos rasgos (2010)
Centro de Estudios Andaluces
Clemente J. Navarro y Francisco Camas-Garca (coord.)
factoradeideas
La Administracin Municipal en Andaluca

Algunos rasgos (2010)
Clemente J. Navarro y Francisco Camas-Garca (coord.)

Rubn Martn Gimeno, Serafn Ojeda Casares, Jos E. Molina Trapero-IECA Raquel Ojeda Garca-Universidad de Jan Manuel Medina-Universidad de Sevilla Jos Mara Feria Toribio-Universidad Pablo de Olavide Cristina Mateos, Clemente J. Navarro, M Luisa Grandes -Universidad Pablo de Olavide, Centro de Estudios Andaluces y Universidad de Jan. Jos Luis Zafra, Antonio Lpez-Universidad de Granada Francisco Camas Garca-Centro de Estudios Andaluces.
IF011/12
Edita: Fundacin Pblica Andaluza Centro de Estudios Andaluces, Consejera de la Presidencia e Igualdad, JUNTa De ANDaLUca. De los textos: sus autores Fundacin Pblica Andaluza Centro de Estudios Andaluces Bailn, 50, 41001 Sevilla Tel.: 955 055 210 Fax: 955 055 211 www.centrodeestudiosandaluces.es Junio de 2012. ISBN: pendiente de tramitacin.
ndice
Introduccin....................................................................................................................................... 7 Captulo 1. Poblacin, sociedad y actividad econmica en los municipios.......................................... 11 1.1. La poblacin. Estructura y tendencias..................................................................................................13 Crecimiento y estructura de la poblacin.................................................................................................13 1.1.1. Movimientos migratorios..............................................................................................................16 1.1.2. Envejecimiento de la poblacin.....................................................................................................19 1.1.3. La natalidad................................................................................................................................21 1.2. Caractersticas socioeconmicas.........................................................................................................22 1.2.1. La estructura educativa y ocupacional .........................................................................................23 1.2.2. Las caractersticas de la actividad econmica ..............................................................................26 1.2.2.1. Los sectores de actividad en el territorio andaluz...................................................................26 1.2.2.2. Demografa empresarial en el territorio andaluz......................................................................29 1.3. Bibliografa.........................................................................................................................................33 Captulo 2. La gestin de los servicios pblicos................................................................................. 37 2.1. Introduccin.......................................................................................................................................37 2.2. Servicios obligatorios: su externalizacin..............................................................................................39 2.3. Servicios no obligatorios: prestacin y formas de gestin......................................................................42 2.4. Conclusiones......................................................................................................................................45 2.5. Bibliografa.........................................................................................................................................45 Captulo 3. Fundaciones y entes instrumentales ............................................................................... 49 Bibliografa................................................................................................................................................57 Captulo 4. Redes de cooperacin: mancomunidades y consorcios.................................................... 61 4.1. Introduccin.......................................................................................................................................61 4.2. Mancomunidades................................................................................................................................61 4.3. Consorcios.........................................................................................................................................68 4.4. Conclusiones......................................................................................................................................72 4.5. Bibliografa.........................................................................................................................................74
Captulo 5. Atencin a la ciudadana y mecanismos de participacin................................................. 77 5.1. Los mecanismos de atencin al ciudadano: extensin y naturaleza.........................................................78 5.1.1. OAC: existencia y grado de informacin........................................................................................78 5.1.2. Telfono, web: existencia y grado de informacin..........................................................................79 5.1.3. Trmites administrativos..............................................................................................................81 5.2. Los mecanismos de participacin: extensin y naturaleza......................................................................84 5.2.1. Cuntos, cules y cundo............................................................................................................84 5.2.2. La extensin de la oferta de oportunidades de participacin...........................................................86 5.2.3. La naturaleza de la oferta: carcter, rea de poltica e intensidad participativa.................................88 5.3. Breves conclusiones...........................................................................................................................90 5.4. Bibliografa.........................................................................................................................................92 Captulo 6. Anlisis de la situacin nanciera local............................................................................ 95 6.1. El estudio de los ingresos de naturaleza corriente.................................................................................96 6.1.1. Los ingresos de naturaleza tributaria ...........................................................................................98 6.1.2. El nivel de independencia nanciera corriente..............................................................................103 6.2. El estudio de la estructura de gastos presupuestarios.........................................................................107 6.2.1. La estructura del gasto corriente................................................................................................108 6.2.2. El anlisis de los gastos de capital.......................................................................................................... 112 6.3. La Cuenta Financiera.........................................................................................................................115 6.4. Conclusiones....................................................................................................................................118 6.5. Bibliografa ......................................................................................................................................119 Anexo............................................................................................................................................ 123
Introduccin
Introduccin
l Observatorio del Gobierno Local en Andaluca es un programa de investigacin de la Fundacin Centro de Estudios Andaluces (FCEA) que tiene entre sus objetivos difundir informacin sobre la realidad de los gobiernos y administraciones locales en esta Comunidad Autnoma. Para ello se realizan diferentes procesos de recogida y sistematizacin de informacin. Uno de ellos ha sido la encuesta realizada entre municipios de 10 mil y ms habitantes durante el ao 2010. El objetivo del presente informe es difundir algunos de sus resultados. En concreto, se ofrece informacin sobre diferentes aspectos de la administracin municipal. Su orientacin es de carcter descriptivo, y en la medida de lo posible, se ha procurado usar un tono divulgativo, de forma que pueda ser de inters para agentes implicados en las administraciones municipales andaluzas y especialistas que estudien esta realidad poltico-administrativa, pero tambin para que puedan consultarlo las ciudadanas y ciudadanos que tengan inters al respecto. Esto ltimo, en el entendimiento de que un mejor conocimiento de los poderes pblicos por parte de la ciudadana supone, sin duda, un primer paso para mejorar la calidad de nuestra democracia. Se pretende, pues, que las lectoras y los lectores puedan encontrar una informacin
asequible que le permita comprender mejor la complejidad de esta realidad de la administracin en nuestra Comunidad Autnoma. El estudio no cubre la totalidad de los municipios andaluces, pues se centra en los mayores de 10 mil habitantes. No obstante, la heterogeneidad existente entre los municipios analizados muestra algunas pautas y tendencias bsicas para conocer la diversidad del sistema de gobierno local en esta Comunidad Autnoma. As, en cada captulo se ofrece informacin para el conjunto de los municipios, pero tambin cruces segn tramos de poblacin y tramos de presupuesto, de manera que pueda apreciarse la medida en que estos dos elementos bsicos de la realidad municipal influyen en lo que hacen sus administraciones. Los tramos de presupuesto se han elaborado dividiendo al conjunto de los municipios en cuatro grupos, desde el 25 % de estos que tienen un presupuesto menor, hasta el 25 % cuyo presupuesto es de los mayores del conjunto de los analizados. Adems, el primer captulo, elaborado por Rubn Martn, Serafn Ojeda y Jos E. Molina (Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca), presenta una descripcin bastante detallada de los rasgos demogrficos y socioeconmicos de los municipios incluidos en el es-
Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces
tudio. Esto permite profundizar en el conocimiento de los municipios, para saber as la realidad demogrfica y socioeconmica en la que actan las administraciones municipales. Pero tambin supone el marco general de referencia para contextualizar los hallazgos que se presentan en los otros captulos. En el segundo captulo, Raquel Ojeda (Universidad de Jan), ofrece una visin genrica sobre la prestacin de los servicios municipales. Muestra la forma de gestin que es caractersticas para un amplio nmero de servicios, como tambin la existencia y extensin de procesos del fenmeno de la externalizacin de servicios hacia el sector privado. El tercer captulo, elaborado por Manuel Medina (Universidad de Sevilla), muestra la extensin de los Entes Instrumentales y las Fundaciones en los municipios, mientras que el cuatro cuarto captulo, cuyo autor es Jos Mara Feria (Universidad Pablo de Olavide), muestra la extensin de las redes de cooperacin intermunicipal en la forma de consorcios y mancomunidades. En el quinto captulo, elaborado por Cristina Mateos (UPO), Clemente J. Navarro (Universidad Pablo de Olavide/FCEA) y Mara Luisa Grande (Universidad de Jan), se analizan los procedimientos, organismos o mecanismos que los municipios han puesto en marcha para favorecer la relacin con la ciudadana y su participacin en las decisiones municipales. El Informe se cierra con el anlisis de la situacin financiera de los municipios, elaborado por Jos Luis Zafra y Antonio Lpez (Universidad de Granada). Esperamos que este Informe, aunque tenga un carcter principalmente descriptivo, cumpla con su principal objetivo: ser un instrumento para conocer algo ms
los rasgos relativos a las administraciones municipales andaluzas. A este se unen otras iniciativas de investigacin, otros anlisis ms detallados, especficos y/o especializados que se vienen desarrollando desde el Observatorio del Gobierno Local y que, igualmente, se pondrn a disposicin de todos y todas las interesadas. Por ltimo en el Anexo, elaborado por Francisco Camas (FCEA), puede consultarse con ms detalles los municipios incluidos en el estudio, y en concreto, aquellos que amablemente, a travs de sus Secretarios e Interventores, han dedicado parte de su tiempo a hacer posible el estudio. Esperamos poder agradecerles con este texto el tiempo y esfuerzo que nos han dedicado.
Captulo 1. Poblacin, sociedad y actividad econmica en los municipios

Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca (IECA)
Rubn Martn Gimeno Serafn Ojeda Casares Jose E. Molina Trapero
Captulo 1. Poblacin, sociedad y actividad econmica en los municipios

Rubn Martn Gimeno-Serafn Ojeda Casares-Jose E. Molina Trapero
Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca (IECA)
n Andaluca, de los 771 en municipios existentes, hay 151 que en 2010 contaban con una poblacin superior a los 10.000 habitantes segn el Padrn Municipal de Habitantes con fecha 1 de enero. Esto supone 6,7 millones de personas sobre los 8,4 de la poblacin total de Andaluca. El anlisis territorial que se presenta aqu se realiza apoyndose en dos clasificaciones que se consideran importantes. Por un lado se han agrupado estos municipios en tres grupos segn el nmero de habitantes: de 10.000 a 20.000 habitantes, de 20.000 a 50.000 y municipios de ms de 50.000 habitantes. La otra clasificacin es de carcter ms territorial, tomando para ello los dominios territoriales que define el Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca (POT Andaluca), que delimita cuatro zonas: Sierra Morena-Los Pedroches, Valle del Guadalquivir, Sierras y Valles Bticos y Litoral. A estos espacios se le han unido en este estudio los centros regionales tomados de las unidades territoriales del mismo plan, debido a las fuertes caractersticas sociodemogrficas y funcionales de stos. Estos ltimos espacios, los centros regionales, se han aadido a la sectorizacin realizada, independientemente de si pertenecen a un dominio territorial u otro.
De los 151 municipios de referencia una mayora muy significativa se encuentra en centros regionales, 64; valle del Guadalquivir, 43, y en el litoral, 29, dato relevante este ltimo, teniendo en cuenta que esta zona es superficialmente la ms reducida de todas. Los otros dos mbitos, de caractersticas ms montaosas y rurales, suman slo 15 municipios entre los dos. El anlisis que se realiza en este primer bloque toma como referencia en exclusividad el espacio ocupado por los 151 municipios que en 2010 contaban en Andaluca con una poblacin superior a los 10.000 habitantes. Por ello, todos los datos y todos los comentarios que se presentan aqu hacen referencia, salvo que se indique lo contrario, slo a estos municipios. El estudio del comportamiento demogrfico de la poblacin se realiza a travs de una serie de fuentes, censos y registros administrativos, muy consolidados desde hace mucho tiempo y que facilitan en gran medida el anlisis de este tipo de variables en distintos niveles de desagregacin territorial, llegando en casi todos los casos a estar disponible los datos municipales y en algunos casos incluso la disponibilidad de datos llega a la seccin censal. Destacan entre estas fuentes los Censos de Poblacin, Padrones Municipa-
11
Tabla 1.1. Municipios de ms de 10.000 habitantes en Andaluca (2010)

10.000 - 20.000 mbitos Centro Regional Litoral Valle del Guadalquivir Sierras y Valles Bticos Sierra Morena-Los Pedroches Total 20.000 - 50.000 Ms de 50.000 Total Poblacin 4.273.210 1.157.878 940.168 264.858 42.356 6.678.470 Munic. Poblacin Munic. Poblacin Munic. Poblacin Munic. 28 403.660 19 529.681 17 3.339.869 64 10 155.170 9 216.463 10 786.245 29 25 355.904 16 471.781 2 112.483 43 4 48.906 8 215.952 12 3 42.356 3 70 1.005.996 52 1.433.877 29 4.238.597 151
Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Sistema de Informacin Multiterritorial de Andaluca (SIMA).
les de Poblacin, Movimiento Natural de la Poblacin o la Estadstica de Variaciones Residenciales. Estas fuentes cuentan con una amplsima gama de variables con una periodicidad, en casi todos los casos, muy alta. Sin embargo la bsqueda de informacin estadstica que permita el estudio de la estructura social y econmica de la poblacin atendiendo a variables territoriales presenta en muchas ocasiones ciertas dificultades. Las fuentes estadsticas ms extendidas se basan generalmente en encuestas que, bien sea por el diseo metodolgico o bien porque no tienen suficiente muestra para desagregar por este tipo de variables, no permiten en numerosas ocasiones disponer de datos a una escala territorial reducida. Por poner un ejemplo destacado, la Encuesta de Poblacin Activa (en adelante EPA) desarrollada por el Instituto Nacional de Estadstica (en adelante INE), que es la fuente estadstica de referencia para el anlisis de la poblacin activa y la evolucin del desempleo, no cuenta con anlisis territoriales a nivel inferior de la provincia. De este modo, y para lo que nos ocupa en el presente texto, esta fuente no permite obtener en la actualidad informacin atendiendo a los
tipos de municipio, salvo que se soliciten explotaciones especficas al rgano promotor de la encuesta. En Andaluca, las principales fuentes oficiales desde las cuales se pueden obtener datos desagregados por tamao de municipio son las sucesivas encuestas sociales desarrolladas por el Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Cada una de estas encuestas, que se vienen desarrollando desde el ao 2007, presenta una temtica especfica. Sin embargo, todas cuentan con un grupo de variables sociales bsicas comunes que se han desarrollado en el seno de un grupo de trabajo de EUROSTAT (Oficina de Estadstica de la Comunidad Europea). Son estas variables diseadas con estndares europeos las que permiten obtener datos sobre la estructura social de la poblacin en Andaluca. Para el estudio de la estructura socioeconmica, en el apartado 2.1 se utilizar concretamente la Encuesta Social 2008 representativa para toda la poblacin de Andaluca de 16 y ms aos. Para el apartado 2.2, en el que se aborda el estudio de las caractersticas de la actividad econmica y empresarial, se retomar la lgica de anlisis basada en fuentes de informacin ex-
12
LA ADMINISTRACIN MUNICIPAl EN ANDAlUCA. AlGUNOS RASGOS (2010) Captulo 1. Poblacin, sociedad y actividad econmica en los municipios
haustiva, al igual que en el apartado 1, ya que hay datos disponibles a nivel municipal para unidades de anlisis como los establecimientos que ejercen su actividad en el territorio andaluz.
Crecimiento y estructura de la poblacin

A grandes rasgos, tomando como referencia la primera dcada del siglo XXI, la tasa de crecimiento entre 2001 y 2010 es positiva en toda la regin, con un valor de 15,5 anual, siendo sensiblemente ms alta para la totalidad de los municipios de ms de 10.000 habitantes, 16,6. Todos los mbitos de referencia cuentan con valores positivos, muy dbil en el caso de Sierra Morena-Los Pedroches, y en torno al 10 en el resto de los casos, salvo en el del litoral, donde el valor se encuentra muy cercano al 40. Por municipios son muy pocos, slo cinco, los que tienen una tasa de crecimiento negativa, destacando entre stos el caso de Cdiz capital, con una dinmica demogrfica muy especfica, derivada de las condiciones propias de su insularidad. Por otro lado, un nmero
1.1. La poblacin. Estructura y tendencias

Aproximadamente un 80% de la poblacin de Andaluca vive en un municipio con ms de 10.000 habitantes, un 51% en los centros regionales y un 11% en los municipios litorales. Existe una tendencia, que ya es larga en el tiempo, aunque acentuada actualmente, de desplazamiento de la poblacin desde las reas ms interiores de Andaluca hacia el litoral.
Grco 1.1. Tasa de crecimiento por mbitos territoriales (2001- 2010)*

40 35 30 25 20
15 10 5 0 Centro Regional Litoral Valle del Guadalquivir Sierras y Valles Bticos Sierra MorenaLos Pedroches
Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Sistema de Informacin Multiterritorial de Andaluca (SIMA). * Esta tasa permite explicar en trminos anuales la variacin relativa que ha experimentado una magnitud a lo largo de un perodo no necesariamente anual. Para ello, se subdivide el perodo en intervalos anuales en los que la variacin relativa de la magnitud permanece constante.
13
Mapa 1.1. Crecimiento de la poblacin por municipios en Andaluca (2001-2010)
Fuente: elaboracin propia. Datos tomados del Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca, Sistema de Informacin Multiterritorial de Andaluca (SIMA).
14
importante de municipios poseen tasas de crecimiento anual por encima del 50, todos ellos en zonas litorales o en centros regionales. Es interesante destacar en este caso que las tasas ms altas aparecen en los municipios que estn entre los 10.000 y los 20.000 habitantes, superando el 22, mientras que es ms moderada en los que cuentan con ms de 50.000 habitantes. Esto es debido en gran medida a que las grandes ciudades andaluzas cuentan generalmente con crecimientos positivos aunque moderados, destacando los municipios centrales de las reas metropolitanas. Mientras que por otro lado los grandes crecimientos poblacionales ms llamativos se han observado, en la dcada de referencia, en los municipios ms pequeos de las coronas metropolitanas y del litoral de Andaluca.
En este comportamiento progresivo de la poblacin de los municipios objeto de este anlisis influye el comportamiento natural de la poblacin, as como los saldos migratorios. La estructura de la poblacin por grupos de edad es determinante en el desarrollo de la dinmica demogrfica, fundamentalmente en lo referente al ndice de envejecimiento, tasa de natalidad, crecimiento natural y saldo migratorio. Las pirmides de poblacin reflejan el comportamiento diferenciado entre los mbitos de referencia, siendo de caractersticas mas progresivas en el caso del litoral y de los centros regionales que en el resto, ya que se observa una mayor amplitud en los grupos de edad que van desde los 25 a los 55 aos, aspecto que es comn a todas las pirmides, aunque en estas dos zonas los
Grco 1.2. Pirmides de poblacin por mbitos territoriales (2010)

85 y + 80 - 84 75 - 79 70 - 74 65 - 69 60 - 64 55 - 59 50 - 54 45 - 49 40 - 44 35 - 39 30 - 34 25 - 29 20 - 24 15 - 19 10 - 14 5-9 0-4 50 Varones Mujeres
40
30
20
10
Litoral
10
20
30
40
50
Centro regional
Valle del Guadalquivir
Zonas de montaa
grupos quinquenales llegan a superar con amplitud el 40 de la poblacin total en alguno de los casos. Se observa adems en las pirmides de estos mbitos la presencia de un pequeo crecimiento en los grupos ms jvenes, menores de 10 aos, fruto del pequeo repunte de la natalidad en la ltima dcada, fenmeno que tiene escasa repercusin en la pirmide del Valle del Guadalquivir y es inexistente en las de las zonas de montaa. El envejecimiento en estas ltimas zonas se hace patente en una mayor distancia de sus respectivas lneas de contorno con respecto al eje vertical central en la zona alta de la pirmide, que hace referencia a los grupos de edad de personas mayores de 70 aos.
Los indicadores demogrficos trazan la misma tendencia en casi todos ellos. Se observa, en los ltimos 20 aos, una evolucin en el crecimiento de la poblacin, que es positivo en el mbito de los centros regionales y en el litoral y que permanece estable en el Valle del Guadalquivir y en las zonas de montaa, como resultado de una combinacin de un crecimiento natural de la poblacin y, en mayor medida, de un saldo migratorio positivo. En todos los mbitos de trabajo el crecimiento natural es positivo en los datos agregados y es significativo que en 2010 slo 15 de los 151 municipios con ms de 10.000 habitantes tienen un crecimiento natural negativo, leve en todos los casos.
15
Grco 1.3. Evolucin de la poblacin por mbitos territoriales (1990- 2010)
4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1990
Centro Regional Valle del Guadalquivir
Millones de habitantes
2000
Litoral Zonas de montaa
2010
La tendencia de evolucin en una perspectiva de 20 aos es de un crecimiento vegetativo descendente en la dcada de los noventa del siglo XX, que llega a ser negativa hacia el ao 2000 en el caso de los municipios de Sierra Morena-Los Pedroches, y ascendente en la primera dcada del siglo XXI, excepcin hecha del caso de las Sierras y Valles Bticos con tendencia descendente.
lo que toda migracin genera una emigracin en el municipio de procedencia y una inmigracin en el de destino. As, el saldo migratorio en el ao 2010 es tambin positivo en todos los mbitos de referencia, estando en todos los casos en torno al 2 3, salvo en el caso de la zona litoral que llega a superar el 15. Por municipios son tambin escasos, por debajo de 30, los que cuentan con un saldo migratorio negativo, y en todos esos casos lo son con valores muy reducidos cercanos al cero. Sin embargo se observa cmo algunos de los municipios objetos de este estudio cuentan con un saldo superior al 20 o incluso al 30, todos ellos en reas metropolitanas o del litoral.
1.1.1. Movimientos migratorios

Otro tema interesante en la caracterizacin territorial del mbito de trabajo es el de los flujos migratorios. Segn el sentido en que tiene lugar la migracin se hablar de emigracin (origen) o de inmigracin (destino), por
16
Grco 1.4. Tasa de crecimiento vegetativo por mbitos territoriales (1990- 2010)*
Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Sistema de Informacin Multiterritorial de Andaluca (SIMA). * La Tcv se expresa en forma de saldo de personas por cada 1.000 habitantes y ao.
Grco 1.5. Saldo migratorio por mbitos territoriales (2010)

16 14 12 10
8 6 4 2 0
Centro Regional
Litoral
Valle del Guadalquivir
Sierras y Valles Sierra Morena-Los Bticos Pedroches
17
Mapa 1.2. Saldo migratorio por municipios en Andaluca (2010)
Grco 1.6. Peso de la poblacin extranjera por mbitos territoriales (2010)

25 20 15 10 5 0 Centro Regional Litoral Valle del Guadalquivir Sierras y Valles Sierra MorenaBticos Los Pedroches
18
Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Sistema de Informacin Multiterritorial de Andaluca (SIMA).a
Hay que destacar que el litoral andaluz, al igual que en otras zonas del resto de Espaa, es un espacio preferente de destino en la dinmica migratoria de los ltimos aos. Es, por un lado, destino de una poblacin con origen en los pases desarrollados europeos asentados en segundas residencias; y, por otro, destino de una poblacin con origen en pases de frica, Amrica Latina y este de Europa, que busca trabajo.
1.1.2. Envejecimiento de la poblacin

Uno de los indicadores demogrficos ms determinantes de las tendencias territoriales y que son ms ilustrativos de la dinmica del comportamiento de la poblacin en funcin del entorno geogrfico en el que se encuentra es el del ndice de envejecimiento1. sta es una dinmica que se puede extrapolar a gran parte de los territorios europeos y que se observa con una gran claridad en la generalidad del territorio espaol y, de una forma ms concreta, en el andaluz. El envejecimiento de una poblacin es un fenmeno que se va conformando en un proceso de aos y en l influyen una serie de factores derivados de la estructura por edades de la poblacin y tiene tambin unas causas que hay que localizar en la distribucin territorial de la actividad econmica y en la oferta de empleo que ello pueda conllevar. Este ltimo aspecto suele ser determinante en los movimientos migratorios, que en gran medida estn originados por la necesidad de la poblacin de encontrar puestos de trabajo. La poblacin que realiza ese traslado se suele encontrar, generalizando, en la
franja de edad que va desde los 20 a los 45 aos. Si el movimiento migratorio termina originando un asentamiento permanente, es un fenmeno que tiene repercusin en la zona de origen y en la de destino de ese movimiento migratorio. El territorio de origen pierde poblacin menor a los 45 50 aos, puesto que se trasladan el migrante y sus hijos. Los mayores de 45-50 aos permanecen en las zonas emisoras de poblacin. A partir de este proceso, con el tiempo se produce un fenmeno que incide de una forma determinante en las divisiones territoriales de los fenmenos demogrficos y concretamente del envejecimiento. La poblacin fundamentalmente migrante, la que se encuentra entre los 20 y los 45 aos, es una poblacin en edad de procrear, por lo que los nacimientos se producen en las zonas de destino, incidiendo en la bajada de la edad media de la poblacin de estos territorios. Mientras, en las zonas de origen ha permanecido la poblacin mayor de 50 aos, que no procrea y que con el tiempo tambin va aumentando en edad, lo que sumado a la ausencia de recambio generacional, acenta el fenmeno del envejecimiento. Este fenmeno se observa muy presente en un importante nmero de municipios de las zonas rurales de Andaluca, principalmente de las reas de montaa, donde el paulatino despoblamiento ha ido acentuando el envejecimiento de la poblacin, con unos ndices que en algunos casos son muy elevados. Estas zonas cuentan normalmente con municipios pequeos, en casi todos los casos por debajo de los 10.000 habitantes, por lo que quedan excluidos del anlisis que aqu se est realizando. En el caso de los municipios objeto de este estudio, muchos de ellos son tradicionalmente receptores de la poblacin descrita ms arriba. De este modo se observa que el ndice de envejecimiento global
El ndice de envejecimiento representa el nmero de personas mayores (65 y ms aos) por cada cien personas jvenes (menores de 15 aos).
19
para los municipios mayores de 10.000 habitantes es de un 85%, inferior al de la totalidad de Andaluca. Por mbitos se aprecia una diferencia acusada entre las dos zonas de montaa, donde en ambos casos el ndice supera el 100%, elevndose hasta el 120 en el caso de Sierra Morena-Los Pedroches, y los otros tres donde el ndice de envejecimiento es menor, destacando el litoral que no llega al 80% en su ndice global. Si el anlisis se realiza por grupos de municipios segn nmero de habitantes hay que destacar que, aunque las diferencias no son muy amplias, el ndice es sensiblemente superior en los municipios mayores de 50.000 habitantes, casi el 90%, y no llega al 80 en los que estn entre 20.000 y 50.000 y en el grupo de los de menos de 20.000. Es un fenmeno muy presente en los municipios medios que se encuentran en las coronas de las reas met-
ropolitanas andaluzas, debido al desplazamiento intrametropolitano de poblacin joven desde los municipios centrales a los de las coronas metropolitanas. Este desplazamiento de la poblacin tiene su causa, en gran medida, a las exigencias del mercado inmobiliario en gran parte de la dcada de los noventa del siglo XX y primera dcada del siglo XXI. Es reducido el nmero de municipios cuyo ndice de envejecimiento se encuentra por encima del 100 %, hay ms mayores que jvenes, pero por el contrario es significativo el importante nmero de municipios que cuentan con ndices de envejecimiento muy bajos, que en muchos casos habla de poblacin joven que duplica a la que est por encima de los 65 aos, situndose stos en gran medida en las coronas metropolitanas.
Grco 1.7. ndice de envejecimiento por mbitos territoriales (2010)

120 100 80
60 40 20 0 Centro Regional Litoral Valle del Guadalquivir Sierras y Valles Bticos Sierra Morena-Los Pedroches
20
1.1.3. La natalidad
La tasa de natalidad est muy ntimamente relacionada con los aspectos comentados sobre el envejecimiento, aunque lgicamente tambin influyen otros factores. En general, si se observa el comportamiento de la natalidad en Andaluca, similar al que tiene lugar en la generalidad de Espaa y similar al de la globalidad en Europa, hay que hablar del descenso que se mantiene desde la mitad de la dcada de los setenta del siglo pasado, que tiene un ligero repunte en los ltimos aos. Esto ltimo es debido a la llegada a la maternidad del grueso de las mujeres que nacieron en el boom de la natalidad de los
aos sesenta y setenta y que al ser ms numerosas en relacin a la poblacin total que en perodos anteriores, hacen aumentar el nmero de nacidos en los ltimos aos, aunque la tasa de fecundidad sea similar a esos perodos anteriores. A esto se suma la importante llegada de poblacin inmigrante extranjera, en muchos casos con culturas de origen que actualmente propician ms la fecundidad que en la poblacin autctona. Hay que tener en cuenta que los movimientos migratorios suelen desplazar, como ya se ha comentado, a personas con edades comprendidas entre los 20 y los 45 aos, que para el caso de las mujeres es considerada edad frtil. En Andaluca, analizado el fenmeno
Mapa 1.3. Envejecimiento de la poblacin por municipios en Andaluca (2010)
21
por mbitos territoriales, se observan unas diferencias entre las zonas ms envejecidas, Sierra Morena-Los Pedroches y Las Sierras y Valles Bticos, donde la tasa no supera el 10 y el resto de los mbitos donde los valores se colocan entre el 11 y el 12. Distribuidos los municipios segn grupos de poblacin no se observan diferencias apreciables y en todos los casos las tasas agregadas estn alrededor del 11. De todas formas, si se analizan los datos por municipios, se observan unas tasas elevadas, por encima de 15, en algunos municipios medianos de las coronas metropolitanas y, en algunos casos, tambin del litoral.
1.2. Caractersticas socioeconmicas

La estructura social de una poblacin se forma a travs de un entramado complejo en el que interaccionan elementos macro (decisiones y actuaciones de los actores colectivos como Estados, empresas, etc.) y micro (decisiones y actuaciones de actores como las personas, las familias, etc.). Todo ello configura espacios, territorios que adquieren dinmicas y caractersticas diferentes entre s. De este modo, el lugar en el que reside una persona genera un conjunto de restricciones y elecciones asociadas a la vida familiar, laboral, etc. Dicho de otro modo, nacer o residir en un contexto determinado configura en gran medida las decisiones y las estrategias vitales dentro de un marco restrictivo de posibilidades.
Grco 1.8. Tasa bruta de natalidad por mbitos territoriales (1990-2010)*

14 13 12 11 10 9 8 1990
Centro Regional Valle del Guadalquivir Sierra Morena-Los Pedroches
2000
2010
Litoral Sierras y Valles Bticos Total
22
Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Sistema de Informacin Multiterritorial de Andaluca (SIMA). * La TBN se expresa en nacimientos por cada 1.000 habitantes y ao.
Mapa 1.4. Tasa bruta de natalidad por municipios en Andaluca (2010)
Por ello, el anlisis del territorio es fundamental para el conocimiento de la estructura de una sociedad. Y ese ser el objetivo de este apartado, conocer algunas dimensiones fundamentales de la estructura socioeconmica desde una perspectiva territorial.
ticularmente el contexto territorial en el que se reside puede configurar en gran medida las decisiones educativas, especialmente en momentos histricos en los que el desarrollo educativo del individuo puede entrar en conflicto con las estrategias econmicas de las familias y la estructura de clases de la sociedad del momento. Los datos de la tabla 1.2 muestran en cierta medida este comportamiento. Si atendemos al nmero de habitantes de los municipios encontramos variaciones significativas en el mximo nivel de estudios de la poblacin. En los municipios mayores de 50.000 habitantes es donde encontramos poblacin con un mayor nivel de estudios reglados. Ms de tres cuartas partes de la poblacin que reside en este tipo de municipios han finalizado al menos estudios secundarios (78%).
1.2.1. La estructura educativa y ocupacional

El nivel de estudios que tiene una poblacin es una caracterstica asociada a numerosos factores tales como el contexto histrico, la edad o la clase social a la que pertenece el individuo. Pero a su vez, todas estas dimensiones relativas a las personas, tal y como hemos visto en el anlisis demogrfico del apartado 1, estn tambin asociadas al territorio en el que habitan. Par-
23
Tabla 1.2. Mximo nivel de estudios por tamao del municipio (2008)
10.000 a 20.000 habitantes Menos de primarios15,80% Primarios 20,10% Secundarios 51,50% Universitarios 12,60% Total 100,00% 20.000 a 50.000 habitantes 12,70% 13,20% 58,30% 15,80% 100,00% Ms de 50.000 habitantes 7,60% 14,30% 60,40% 17,60% 100,00% Total 10,10% 15,20% 58,40% 16,30% 100,00%
Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Encuesta Social 2008. Hogares y medio ambiente en Andaluca.
Estas diferencias son poco significativas cuando se establece la comparacin. Sin embargo, s desciende significativamente en los municipios de 10.000 a 20.000 habitantes donde alcanza el 64,1%. Estos datos estn relacionados con la estructura de edad de cada tipo de territorio. Tal y como se vea en la pirmide 1.1, los territorios con menor nmero de habitantes corresponden generalmente con poblaciones ms envejecidas lo que a su vez est asociado a generaciones que accedan en menor grado a los niveles ms altos del sistema educativo, especialmente en las zonas agrcolas y entre la poblacin femenina (Heredia, V. y Parejo, A., 2007; pp. 103-111). La importancia del territorio para explicar el nivel educativo se extiende tambin a otras caractersticas de la poblacin, en especial a aquellas relacionadas con la actividad laboral. Desde finales del siglo XX la poblacin activa se ha incrementado considerablemente en Andaluca como efecto de distintas causas demogrficas y sociales, principalmente el crecimiento vegetativo provocado por el descenso paulatino de la mortalidad infantil, la llegada de inmigrantes y el incremento de la tasas de actividad femenina. En el siglo XXI se consolida
plenamente el fenmeno de una poblacin activa andaluza que vive mayoritariamente en entornos urbanos y que concentra su actividad en el sector terciario (Glvez, L, 2008; pp. 9). Esta es la tendencia asentada en los municipios andaluces de manera general. De manera ms concreta los datos de actividad de la poblacin2 no muestran diferencias muy significativas entre los distintos municipios mayores de 10.000 habitantes. Los porcentajes de ocupados, desempleados e inactivos presentan porcentajes muy similares. No obstante, si se analiza cada grupo de actividad por separado, s se aprecian diferencias relevantes. Por ejemplo, entre los ocupados, las jornadas laborales de tiempo parcial tienen mayor presencia en los municipios con ms de 20.000 habitantes mientras que en el gru-
24
Para el segundo trimestre de 2008, meses en los que desarrollaron los trabajos de campo de la Encuesta Social 2008, los datos que se observan en el grco 2.1 son muy similares a los que se observan en la EPA para toda Andaluca: Ocupados 47,8%, Parados 10,0% e Inactivos 42,8%. Fuente: INE. Resultados detallados de la EPA para Comunidades Autnomas. Tabla 7.7.
Grco 1.9. Relacin con la actividad por tamao del municipio (2008)
po de 10.000-20.000 habitantes tienen mayor peso las mujeres inactivas que se dedican al trabajo domstico no remunerado3. Dentro de la poblacin ocupada encontramos tambin otras diferencias destacables. Esto ocurre, por ejemplo, con la situacin profesional de los trabajadores. Aunque los rasgos generales de la estructura son similares en todos los municipios con ms de 10.000 habitantes, es
destacable la mayor presencia de contratos temporales4 en el tramo de 10.000 a 20.000 habitantes. En la estructura ocupacional tambin se observan diferencias relevantes. As, en los municipios ms pequeos los trabajadores cualificados y los operadores de instalaciones y maquinaria son los que tienen mayor peso: prcticamente un tercio del total de los trabajos pertenecen a este grupo. Este tipo de profesiones desciende al 26,7% en la estructura ocupacional de los
Estas conclusiones tambin se establecen a partir de los datos de la Encuesta Social 2008. Adems, aunque el anlisis de gnero no es el objetivo principal de este captulo, es importante sealar que existen diferencias importantes en las variables socioeconmicas de ambos sexos. Respecto a la ocupacin, la encuesta reeja aspectos estructurales presentes todava en el mercado laboral: mayor nmero de inactivas y mayor presencia entre las mujeres ocupadas de contratos temporales.
Ms all de estas caractersticas de los municipios, la temporalidad es un fenmeno con una fuerte presencia en el mercado de trabajo andaluz y que incide especialmente en algunos sectores de la poblacin. A grandes rasgos se concentra en mayor medida entre las trabajadoras, las personas ms jvenes, las de menor formacin educativa, en trabajadores manuales menos cualicados y en aquellos con contratos a tiempo parcial (Cebrian, I., Herranz, V. y Toharia, L., 2009; p. 13).
25
Grco 1.10. Situacin profesional por tamao del municipio (2008)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% De 10.000 a 20.000 habitantes De 20.000 a 50.000 habitantes Ms de 50.000 a habitantes Total 18,0% 19,8% 17,4% 18,0% 57,3% 61,3% 62,1% 61,1% 24,7% 18,9% 20,5% 20,9%
Trabajador por cuenta propia Asalariado con contrato temporal
Asalariado con contrato indefinido
municipios de 20.000-50.000 habitantes, aunque tambin son los de mayor presencia. El comportamiento diferencial lo tienen en este caso las ciudades con ms habitantes: en estos ncleos urbanos se aprecia una mayor importancia de los trabajos relacionados con los servicios (23,6%) y de los trabajos de tipo administrativo (13,4%). Es importante sealar que, de nuevo segn los datos de la Encuesta Social 2008, estos son precisamente los dos nicos grupos ocupacionales en Andaluca en los que hay un mayor porcentaje de mujeres que de hombres.
1.2.2. Las caractersticas de la actividad econmica

1.2.2.1. Los sectores de actividad en el territorio andaluz
26
El anlisis de la actividad empresarial es fundamental para entender la estructura socioeconmica de un territorio. Aunque en este apartado mostraremos slo la foto final del ao 2010, los datos son testigos de una progresiva senda de transformaciones, de gran aceleracin en las ltimas dcadas, y que han supuesto un profundo cambio estructural y del mercado de trabajo en el territorio andaluz. Si a comienzos del siglo XX ms de dos tercios de la poblacin activa andaluza viva en zonas rurales y se ocupaba en el sector primario, en
Tabla 1.3. Ocupacin segn tamao del municipio (2008)

De 10.000 a De 20.000 a Ms de 20.000 50.000 50.000 a habitantes habitantes habitantes
Total
Direccin de las empresas y de las AAPP Tcnicos y profesionales cientficos e intelectuales Tcnicos y profesionales de apoyo Empleados de tipo administrativo Trabajadores de servicios de restauracin, personales, proteccin y vendedores en comercios Trabajadores cualificados y operadores de instalaciones y maquinaria Trabajadores no cualificados Total
7,5% 13,7% 7,7% 9,2% 12,7% 32,2% 17,0% 100,0%
9,0% 15,5% 8,8% 8,5% 18,4% 26,7% 13,2% 100,0%
5,7% 12,5% 9,5% 13,4% 23,6% 22,3% 13,0% 100,0%
6,6% 13,3% 9,0% 11,7% 20,7% 24,8% 13,7% 100,0%
2005 slo representaba el 9,6% de la poblacin activa (Glvez, L. 2008; p. 93). Abordaremos el estudio de la composicin actual de la actividad econmica a travs de los establecimientos situados en territorio andaluz. Se entiende por establecimiento la unidad productora de bienes y/o servicios que desarrolla una o ms actividades de carcter econmico o social, bajo la responsabilidad de un titular o empresa en un local situado en un emplazamiento fijo y permanente. Cuando la actividad no se ejerce en un local fijo se considera como establecimiento el lugar desde donde se organiza la citada actividad. En la tabla 1.5 se recoge la actividad de los establecimientos segn la clasificacin estandarizada CNAE2009, excluyendo de la misma las actividades agrarias y las administraciones pblicas excepto aquellas que prestan servicios educativos y sanitarios. Como corres-
ponde al modelo actual de sociedad avanzada, la mayor parte de los establecimientos se concentra en el sector servicios con un claro predominio respecto a la industria y la construccin. Esto se hace ms evidente a medida que aumenta el nmero de habitantes. Lo contrario ocurre con los establecimientos que se dedican a actividades relacionadas con la construccin: a medida que disminuye la poblacin, mayor peso tiene este sector en la estructura de la actividad de los municipios. Si se analiza cmo se distribuye la actividad dentro del sector servicios, son aquellos establecimientos que desarrollan actividades relacionadas con el comercio, la hostelera y las reparaciones los que tienen mayor presencia en todos los tramos de poblacin. Sin embargo, su peso es menor en la estructura de los municipios de 10.000 a 20.000 y los de 20.000 a 50.000, grupos que, por otro lado, tienen una estructura prcticamente simtrica. En los grandes ncleos urbanos la presencia
27
Tabla 1.4. Establecimientos por sector de actividad empresarial y tamao del municipio en que la desarrollan (2010)
De 10.000- De 20.00020.000 50.000 habitantes habitantes 10,6% 9,0% 12,1% 11,2% 77,3% 79,8% 100,0% 100,0% Ms de 50.000 habitantes 5,7% 8,9% 85,4% 100,0%
Industria Construccin Servicios Total
Total 7,0% 9,8% 83,3% 100,0%
Tabla 1.5. Establecimientos del sector servicios por tipo de actividad y tamao del municipio en que desarrollan su actividad (2010)
De 10.000- De 20.00020.000 50.000 habitantes habitantes 53,0% 51,6% 7,7% 7,5% 25,1% 26,1% 7,1% 7,3% 7,1% 7,5% 100,0% 100,0% Ms de 50.000 habitantes 42,5% 7,5% 33,4% 8,8% 7,8% 100,0%
Comercio, reparaciones y hostelera Transporte y comunicaciones Servicios a las empresas Servicios pblicos Otros servicios Total
Total 45,5% 7,5% 31,0% 8,3% 7,7% 100,0%
de establecimientos que realizan servicios a las empresas es mayor: suponen un tercio del total de establecimientos del sector servicios. En cuanto a la actividad agraria se puede realizar una aproximacin a su distribucin en el territorio atendiendo a los datos de aprovechamiento de la tierra por hectreas. Del total de superficie agrcola utilizada en 2010, un 44,8% est ubicada en los municipios del
tramo de 20.000 a 50.000 habitantes, un 33,8% en los de 10.000 a 20.000 habitantes y el 21,4% restante corresponde a los de ms de 50.0005.
28
Estos datos sobre distribucin general de la tierra por aprovechamiento se han extrado del SIMA siguiendo los criterios del Censo Agrario de 2009 desarrollado por el INE, que entiende como supercie agrcola utilizada los cultivos herbceos, los barbechos y las tierras consagradas a cultivos leosos.
Grco 1.11. Establecimientos de 50 o ms trabajadores por tamao del municipio en que desarrollan su actividad (2010)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 16,7% 9,3% 50 a 99 trabajadores De 10.000-20.000 habitantes 14,8% 5,1% De 100 y ms trabajadores Ms de 50.000 habitantes 74,0% 80,1%
De 20.000-50.000 habitantes
Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Demografa Empresarial.
Ubicados en el territorio segn las zonas POTA se observa que casi la mitad del terreno cultivable corresponde a la Vega del Guadalquivir (49,1%), un 28,5% pertenece a los Centros Regionales, un 14,4% a las Zonas de montaa y slo un 8% al Litoral. 1.2.2.2. Demografa empresarial en el territorio andaluz Para entender cmo es el tejido empresarial en Andaluca, adems de analizar los sectores de actividad, tambin es importante entender otros aspectos de su estructura. La demografa empresarial permite ahondar en su conocimiento desde una perspectiva evolutiva observando las dinmicas de aparicin, desaparicin
y supervivencia de las empresas segn su actividad, nmero de trabajadores y territorio en el que se establecen6. Manteniendo los establecimientos como unidad de anlisis y teniendo como referencia el ao 2010, en este epgrafe se analizarn dos aspectos: la composicin
Los datos se han extrado de las estadsticas de Demografa Empresarial desarrollada por el Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca, con excepcin de los datos de establecimientos segn tramo de empleo, que estn disponibles en el Sistema de Informacin Multiterritorial (SIMA) de esta misma institucin.
29
Grco 1.12. Establecimientos de 50 o ms trabajadores por mbitos territoriales en que desarrollan su actividad (2010)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% De 50 a 99 trabajadores De 100 y ms trabajadores 75,1% 79,2% 2,6% 9,1% 13,2% 2,5% 5,7% 12,6%
Centro Regional
Litoral
Vega del Guadalquivir
Zonas de montaa
segn el nmero de trabajadores y el crecimiento o decrecimiento del nmero de establecimientos. Respecto al nmero de trabajadores, el peso de la pequea empresa en Andaluca hace que los establecimientos con menos empleados tengan un dominio claro en el tejido empresarial: casi nueve de cada diez establecimientos en Andaluca tienen menos de 5 trabajadores. Esta cifra se reproduce en la estructura de los establecimientos de todos los municipios y slo tiene mnimas variaciones en cada grupo segn el nmero de habitantes. No obstante, conviene destacar que los establecimientos con mayor nmero de trabajadores estn asentados principalmente en los municipios con mayor peso pobla-
cional. De hecho, como se observa en el grfico 1.11, el 74% de los establecimientos de 50-99 trabajadores y el 80,1% de los establecimientos de 100 y ms, ejercen su actividad en municipios de ms de 50.000 habitantes. Si analizamos los datos a travs de los mbitos territoriales del POTA se observa que las empresas con un mayor nmero de empleados se concentran en los Centros Regionales y en las zonas de Litoral: en estos mbitos se concentra el 88,3% de los establecimientos con 50-99 trabajadores y un 91,8% de los de 100 o ms. Esta estructura tiene influencia en el mantenimiento, nacimiento y desaparicin de establecimientos y empre-
30
Tabla 1.6. Tasas de entrada y salida de establecimientos por tamao de municipio en que desarrollan su actividad (2010)
Altas de Bajas de Establecimientos establecimientos establecimientos 2009 2010 2010 Entre 10.000-20.000 20.000-50.000 Ms de 50.000 Total 9.232 13.334 43.588 66.154 11.846 16.320 53.784 81.950 63.553 93.910 323.046 480.509 Tasa bruta entrada 14,5 14,2 13,5 13,8 Tasa bruta salida 18,6 17,4 16,6 17,1 Tasa neta -4,1 -3,2 -3,2 -3,3
Tabla 1.7. Tasas de entrada y salida de establecimientos por mbitos territoriales en que desarrollan su actividad (2010)
Bajas de Altas de Establecimientos establecimientos establecimientos 2009 2010 2010 Centro Regional Litoral Vega del Guadalquivir Zonas de montaa Total 41.376 14.303 7.940 2.535 66.154 50.206 18.364 10.169 3.211 81.950 310.484 91.108 59.438 19.479 480.509 Tasa bruta entrada 13,3 15,7 13,4 13,0 13,8 Tasa bruta salida 16,2 20,2 17,1 16,5 17,1 Tasa neta -2,8 -4,5 -3,8 -3,5 -3,3
sas en el actual contexto de crisis econmica. El anlisis comparativo de estos flujos de altas y bajas entre los distintos tipos de municipios se va a realizar a travs de tasas. En concreto, tres son los indicadores que nos van a permitir observar la tendencia de la actividad empresarial para el ao 2010: Tasa bruta de entrada de establecimientos: nmero de altas registradas en el ejercicio de 2010 con respecto al total de unidades existentes en el ejercicio de 2009.
Tasa bruta de salida de establecimientos: nmero de bajas registradas en el ejercicio de 2010 con respecto al total de unidades existentes en el ejercicio de 2009. Tasa neta: es la diferencia entre la tasa bruta de entrada del ao t y la tasa bruta de salida del ao. Los resultados de las tasas responden a un claro patrn: a medida que aumenta el tamao de los municipios, mayor es la tasa de entrada de establecimientos
31
y menor la de salida. No obstante, como se aprecia en la tabla 1.7, en ningn tipo de municipio se produce un balance positivo a favor de las altas como se puede apreciar tanto en los valores absolutos como en el signo negativo de la Tasa neta. El ciclo econmico actual afectara por tanto de manera desigual a los establecimientos en los distintos tipos de municipios, si bien tiene efectos en todo tipo de territorio. Para profundizar en este fenmeno y ubicarlo mejor en el espacio andaluz, se han calculado tambin estas tasas para las zonas POTA. Desde esta perspectiva territorial destaca que el balance es ms negativo en los municipios del Litoral. Del lado contrario, el saldo de
los establecimientos se resiente menos en los Centros Regionales, es decir, en las principales ciudades y sus reas metropolitanas. Como es evidente todos estos datos negativos en el balance de los establecimientos tienen repercusiones directas en la destruccin de empleo. Para poder comparar los distintos municipios y mbitos territoriales desde esta ptica, se han calculado las tasas con la misma lgica utilizada con los establecimientos tal y como aparece en la siguiente tabla. Los peores saldos de empleo se producen en los establecimientos de los municipios de entre 10.000 y
Tabla 1.8. Tasas de entrada y salida de empleo en establecimientos por tamao del municipio en que desarrollan su actividad (2010)
Empleos en Tasa bruta Tasa bruta Altas de empleo en Bajas de empleo en establecimientos establecimientos de entrada de salida de establecimientos 2010 2009 de empleo 2010 empleo Entre 10.000-20.000 20.000-50.000 Ms de 50.000 Total 16.069 27.589 96.769 140.427 20.179 28.854 108.410 157.443 200.837 336.390 1.322.875 1.860.102 8 8,2 7,3 7,5 10 8,6 8,2 8,5 Tasa neta -2 -0,4 -0,9 -0,9
Tabla 1.9. Tasas de entrada y salida de empleo en establecimientos por mbitos territoriales en que desarrollan su actividad (2010)
Altas de empleo en Bajas de empleo en Empleos en Tasa bruta Tasa bruta establecimientos establecimientos establecimien de entrada de salida de empleo de empleo 2010 2010 tos 2009 Centro Regional Litoral Zonas de montaa Vega del Guadalquivir Total 94.302 26.529 5.094 14.502 140.427 102.587 31.227 5.959 17.670 157.443 1.309.941 286.308 72.080 191.773 1.860.102 7,2 9,3 7,1 7,6 7,5 7,8 10,9 8,3 9,2 8,5 Tasa neta -0,6 -1,6 -1,2 -1,7 -0,9
32
Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Demografa Empresarial
20.000 habitantes, lo cual corresponde con lo visto en la tabla 1.6. Sin embargo, mientras que en los municipios de entre 20.000 y 50.000 habitantes la Tasa neta en los establecimientos es peor que en los municipios de ms de 50.000, en el caso del empleo no ocurre lo mismo. Dicho de otro modo, en los municipios de ms tamao hay un menor nmero de bajas de establecimientos pero estas acarrean una perdida mayor de empleos. Este dato se explicara por lo comentado anteriormente: las empresas con ms trabajadores se concentran en los municipios con ms habitantes. Por el contrario, para el caso de las zonas POTA la lgica se mantiene respecto al balance de los establecimientos: mayor destruccin de empleo en el Litoral y menos impacto en los Centros Regionales.
1.3. Bibliografa
CEBRIN, Inmaculada, HERNANZ Virginia, y TOHARIA, Luis (2009): La temporalidad en Andaluca: nuevos datos y anlisis. Sevilla, Instituto de Estadstica de Andaluca. GLVEZ, Lina (2008): Estadsticas histricas del mercado de trabajo en Andaluca en el siglo XX. Sevilla, Instituto de Estadstica de Andaluca. HEREDIA, Vctor y PAREJO, Antonio (2007): Estadsticas histricas de educacin y cultura en Andaluca, siglo XX. Sevilla, Instituto de Estadstica de Andaluca.
33
Captulo 2. La gestin de los servicios pblicos

Raquel Ojeda Garca
Universidad de Jan
Captulo 2. La gestin de los servicios pblicos

Raquel Ojeda Garca
Universidad de Jan
2.1. Introduccin
La prestacin de los servicios pblicos por parte de los municipios genera un debate en torno a dos temas fundamentales que interesan a la gestin pblica, por un lado, la calidad de los servicios (tema que se apuntaba en el anterior informe del OGLA), y por otro, el del grado de sobre carga sumada a una deficiente financiacin de los municipios hacia ciertos servicios que finalmente prestan pero que no forman parte de sus competencias obligatorias (como trataremos de poner de manifiesto ms adelante). Esta fue una de las lagunas que precisamente ha pretendido salvar la Ley de Autonoma Local de Andaluca, ley 5/2010, as como la Ley de participacin de las entidades locales en los Tributos de la Comunidad Autnoma de Andaluca, 6/2010. La regulacin de las competencias claramente asignadas e incrementadas a los gobiernos locales pretende terminar con la contradiccin que se estaba produciendo en los ayuntamientos, que consista, por un lado, en ser los grandes perjudicados de un proceso de descentralizacin inacabado que se haba detenido en el nivel autonmico, y que se traduca en un dbil incremento de su financiacin, y por otro lado, en el aumento de las competencias que
asuman en distintos mbitos (sin ser obligacin suya). Esta asuncin se debe al hecho de que los municipios representan uno de los escenarios ms adecuados para conocer las demandas de los ciudadanos y para desarrollar la implementacin de las polticas pblicas. Otro de los temas que ms atencin ha robado a los analistas as como a los decisores pblicos locales es el de los mecanismos de gestin, en aras precisamente de ganar en eficacia, eficiencia, pero sobre todo, calidad. Sobre el tema de la calidad (equilibrio entre los resultados de la poltica y el grado de satisfaccin de los usuarios), debemos recordar que calidad1 significa ir ms all de los principios clsicos de eficacia (equilibrio entre objetivos y resultados) y eficiencia (equilibrio entre costes y objetivos). El grado de satisfaccin de los ciudadanos hacia los servicios pblicos es lo que preocupa en la actualidad a los ayuntamientos y es lo que se debe estudiar en el futuro, la calidad y el grado
Consultar el captulo de Tony Bovaird y Elke Lfer (2009): Quality management in public sector organizations, en Public Management and Governance, Routledge, London, New York, pp. 165-181.
37
de satisfaccin de la ciudadana hacia los servicios locales prestados por los municipios. En definitiva las preguntas que subyacen a este planteamiento son qu servicios se deben prestar, cmo hacerlo (mejorar la calidad ser el mximo objetivo) y quin debe o puede hacerlo lo mejor posible (gestin directa o indirecta) con un presupuesto dado y con una clara tendencia a minimizarlo o, al menos, no incrementarlo. Las categoras utilizadas en este anlisis son las ya utilizadas en el anterior informe, sobre los servicios obligatorios y no obligatorios, sobre su naturaleza (servicios urbanos bsicos, servicios de atencin social, y los socio-culturales), cruzados con la tipologa de municipios (agrupados por tramos de poblacin y de presupuesto). En general, suelen coincidir los servicios obligatorios con los servicios urbanos bsicos2.
La encuesta, como podemos observar, ha recogido la informacin sobre los servicios pblicos obligatorios que segn la Ley de Bases del Rgimen Local son obligatorios para todos los municipios en funcin de su poblacin. La prestacin de los servicios se puede hacer a travs de dos grandes mecanismos, ya sea por prestacin directa o indirecta. En el primer caso, se trata de la prestacin por parte de la propia organizacin municipal o mediante un ente diferenciado de sta (organismo autnomo o sociedad mercantil)3. En el segundo caso, la gestin indirecta, se da cuando existe un proceso de colaboracin con una entidad externa no pblica (a travs de una concesin, arrendamiento o concierto, gestin interesada o sociedad de economa mixta). Los datos que vamos a comentar de la encuesta realizada en 2010, se van a centrar principalmente en el mecanismo de gestin de los servicios mnimos obligatorios, especialmente de forma directa, en segundo lugar, pasamos a comentar aquellos servicios que no son
38
Los servicios obligatorios que adems segn su naturaleza pueden ser considerados como servicios urbanos son: control de alimentos y bebidas; pavimentacin de vas pblicas, acceso a ncleos de poblacin; alcantarillado, abastecimiento de agua potable, limpieza viaria, recogida de residuos, y cementerio. Hasta aqu hemos enumerado los servicios obligatorios para todos lo municipios y de carcter urbano bsico. A partir de ahora mantenemos las dos caractersticas anteriores pero debemos aadir que estos servicios son slo obligatorios para los municipios mayores de 5.000 habitantes: parque pblico, mercado, tratamiento de residuos; para los municipios mayores de 20.000 habitantes son obligatorios: la proteccin civil, la prevencin/extincin de incendios, transporte colectivo urbano, servicios sociales (no son de naturaleza urbana sino de atencin social), biblioteca pblica e instalaciones deportivas (tampoco son de naturaleza urbana sino de carcter socio-cultural); para los municipios de ms de 50.000 habitantes es tambin obligatorio la proteccin del medio ambiente. Los servicios no obligatorios como la creacin de guarderas, residencias para la tercera edad y escuelas de adultos son de naturaleza social, mientras que el ltimo servicio no obligatorio, la creacin de escuela/conservatorio de msica, es de carcter socio-cultural. Ver Anexo 4 del Informe del OGLA 2008, Centro de Estudios Andaluces.
Las modalidades de gestin directa, en el mbito local, son:
a) Gestin directa indiferenciada o sin rgano especial de la Entidad local. b) Gestin diferenciada con rgano especial (empresa local propia). c) Gestin mediante organismo autnomo. d) Gestin mediante sociedad cuyo capital social pertenezca ntegramente a la Entidad local. Puede adoptar la forma de sociedad annima o de responsabilidad limitada, sujetas al ordenamiento jurdico mercantil correspondiente, sin perjuicio de que se sometan al derecho administrativo en algunos aspectos como los que se reeren al acuerdo de creacin, especialidades de organizacin, designacin de cargos y funcionamiento.
LA ADMINISTRACIN MUNICIPAl EN ANDAlUCA. AlGUNOS RASGOS (2010) Captulo 2. Servicios pblicos. La gestin de los servicios pblicos
Grco 2.1. Porcentaje de municipios que prestan directamente los servicios mnimos 2010 (n 123) y 2008 (n 140)
obligatorios o que es voluntaria su prestacin, para observar los porcentajes que se obtienen en la encuesta para la prestacin del servicio escuela/ conservatorio de msica municipal, el servicio de guardera, escuelas de adultos y residencias para la tercera edad.
un ligero proceso de externalizacin4 (outsourcing) de los servicios con respecto a los datos que nos arrojaba la encuesta de 2008. En el grfico 2.1 comparamos los datos obtenidos para los mismos servicios obligatorios que son adems de carcter urbano, para todos los municipios obtenidos en la encuesta de 2010, con las cifras de 2008.
2.2. Servicios obligatorios: su externalizacin

Vamos a comenzar nuestro comentario por tanto por los servicios obligatorios que se prestan de forma directa por los propios municipios ya sea por sus propias estructuras o por otros mecanismos como la creacin de un organismo autnomo o una sociedad mercantil. En la encuesta realizada en 2010, la primera constatacin que nos arrojan sus resultados es que se ha producido
La externalizacin consiste en conar a agentes externos a la organizacin pblica parte de la produccin o de los servicios, especialmente aquellos en los que el dominio no es ptimo, con el n de mejorar la posicin competitiva. La Administracin pblica sigue siendo responsable de ese servicio en ltima instancia ante los usuarios. Jordi Mas Sabate (2000): Gestin privada de servicios pblicos: la externalizacin (outsourcing) en la Administracin Pblica, V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Santo Domingo, Repblica Dominicana. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ CLAD/clad0038535.pdf
39
Los servicios que han pasado a ser gestionados de forma indirecta en ms municipios en 2010 han sido la limpieza viaria, el alcantarillado y la pavimentacin. El control de alimentos se mantiene bajo el control y la prestacin directa de los propios municipios y slo el abastecimiento domiciliario de agua potable as como el acceso a los ncleos de poblacin hay una ligera recuperacin por parte de los municipios de la prestacin de estos servicios de forma directa. La conclusin que podemos obtener de estos datos es, como decamos ms arriba, una ligera inclinacin a la externalizacin de los servicios pblicos obligatorios que correspondera con las tendencias ms predominantes de gestin pblica en la actualidad5. Estas tendencias consisten en resaltar los valores de la gestin privada de los servicios pblicos con el fin de ganar en eficiencia y eficacia. Con respecto a la cuestin de cmo llevar a cabo la gestin pblica para mejorarla, debemos recordar que una de las principales crticas que siempre se ha realizado a la prestacin indirecta de los servicios pblicos municipales consiste en afirmar que existe el riesgo de que el ayuntamiento pierda el control de ese servicio. Si el ayuntamiento no presta a travs de sus propios recursos humanos ni a travs de una sociedad mercantil los servicios, difcilmente podr controlar los procesos de toma de decisiones de las organizaciones externas, ni el grado de calidad de las mismas, ni cmo se gasta el presupuesto.
Sin embargo, no podemos obviar las ventajas, que tambin son bien conocidas, este tipo de gestin indirecta: permite aligerar la carga de los ayuntamientos y cumplir con los objetivos ms acuciantes de eficiencia, eficacia y economa. Bajo la influencia de la Nueva Gestin Pblica parece que persiste la presuncin de eficiencia del sector privado y la de ineficiencia para el sector pblico6. La preocupacin por la gobernanza se orienta tambin en este sentido, en el de permitir una mayor implicacin de los ciudadanos, pero sobre todo del sector privado, no slo en los procesos de toma de decisiones sino, incluso, en la implementacin de las mismas7. Es muy probable que si esta tendencia no se ha incrementado de forma ms considerable por parte de los municipios, se debe a la crisis econmica en general y a los grandes dficits presupuestarios de los ayuntamientos que desincentivan un mayor recurso al sector privado8. La externalizacin
Olas de Lima, Blanca (2001): La evolucin de la Gestin Pblica: la Nueva Gestin Pblica, en Olas de Lima, B. (coord.): La Nueva Gestin Pblica, Prentice Hall, Madrid. Ver los artculos de Antonio Natera (2005): Nuevas estructuras y redes de gobernanza, Revista Mexicana de Sociologa, vol. 67, n. 4, pp. 755-791; Juan-Cruz Alli (2003): La gobernanza local, Revista de Administracin Local, n. 291, pp. 45-75, y el libro editado por Bovaird, T., et al. (2002): Developing local governance networks in Europe, Baden-Baden, Nomos Publishers. En las conclusiones presentadas en el artculo de Jos Luis Zafra, Ana Plata y Gemma Prez (2011): Inuyen los cambios en las formas de gestin de servicios pblicos en la superacin de las crisis nancieras municipales? Un estudio emprico en ayuntamientos espaoles, Auditora Pblica, n. 54, pp. 43-54; se arma que los ayuntamientos que padecen una crisis nanciera de un ao cambiaron la gestin de sus servicios en menor medida que aquellos que no se enfrentaban a una situacin de crisis. Del mismo modo, en el perodo analizado de 1999 a 2007, se ha determinado que las administraciones locales frente a crisis nancieras de una duracin de dos, tres o cuatro aos presentan porcentajes de descentralizacin y externali-
40
En este sentido ver el artculo de Vicente Pina y Lourdes Torres (2002): Descentralizacin/externalizacin de servicios y consolidacin de cuentas en las corporaciones locales, Revista Espaola de Financiacin y Contabilidad, Vol. XXXI, n. 111, pp. 225-244.
Grco 2.2. Porcentaje de ayuntamientos que en 2010 prestan los servicios de: escuela/conservatorio de msica municipal (n=116); servicio de guardera (n=115); escuelas de adultos (n=114) y residencias para la tercera edad (n=111) por tramos de poblacin
permite racionalizar el reclutamiento de su personal y no comprometerse a mantener un servicio de forma indefinida aunque no sea necesario o ya no se use. Tambin permite que algunas de las actividades escapen al control administrativo. Con este procedimiento, se pone de manifiesto que los pequeos municipios quizs busquen la externalizacin para rentabilizar sus presupuestos, flexibilizar los procedimientos y aligerarlos, pero no existe siempre una correlacin ideolgica con la extensin de este mecanismo de gestin9. Tambin es necesario
zacin que son ms altos que en el caso de administraciones locales con crisis de un ao y que llevan a cabo los mismos procesos. Esto conrma la necesidad de llevar a cabo estudios, incluyendo la duracin de las crisis nancieras como un factor determinante en los procesos de cambio.. 9 Esta armacin ha sido matizada en funcin de los servicios analizados, las zonas geogrcas y los perodos temporales. De esta manera en un estudio realizado por Francisco
recordar que cuanto mayor y mejor funcione las redes de cooperacin intermunicipal10, menos se recurrir a este tipo de gestin.
Gonzlez-Gmez et al. (2010): Inuyen las motivaciones ideolgicas y polticas en la eleccin del gestor de los servicios pblicos locales? Evidencia para el servicio urbano de aguas, publicado por la Universidad de Murcia (http://www. um.es/dp-hacienda/eep2010/comunicaciones/eep201026.pdf) se concluye que (a pesar de partir de la armacin generalizada de que las decisiones sobre los mecanismos de gestin se toman bajo criterios pragmticos), el partido ms escorado a la izquierda es menos proclive a externalizar el servicio y que, en caso de externalizar el servicio, la probabilidad de privatizar es signicativamente menor () Por otra parte, tal y como sugieren algunas investigaciones previas, se obtiene que los partidos que pugnan por el centro poltico no presentan diferencias signicativas en sus decisiones. 10 Para mayor informacin sobre la cooperacin entre municipios y otros actores tanto pblicos como privados en el marco de la nueva gobernanza local desde un punto de vista comparado, consultar el artculo de Mara Angeles Huete y Clemente
41
Grco 2.3. Porcentaje de ayuntamientos que en 2010 prestan los servicios de: escuela/conservatorio de msica municipal (n=116); servicio de guardera (n=115); escuelas de adultos (n=114) y residencias para la tercera edad (n=111) por tramos de presupuesto
2.3. Servicios no obligatorios: prestacin y formas de gestin

A partir de estas lneas nuestro objetivo consiste en analizar las tendencias mostradas en los ayuntamientos de ms de 10.000 habitantes con respecto a la prestacin de los servicios pblicos no obligatorios. Los grficos que vamos a presentar en las siguientes lneas pretenden relacionar los tres servicios por tramos de poblacin y de presupuesto, y comentaremos tambin
el porcentaje de prestacin indirecta de estos servicios no obligatorios. Nuestro primer foco de atencin se centra ahora en los municipios agrupados por tramos de poblacin. En primer lugar, el servicio de guarderas representa un porcentaje ms elevado (87,5%) en los municipios de ms de 100.000 habitantes. Este dato entrara en la lgica de unos municipios ms dinmicos, con un sector de poblacin ms joven que justificara la necesidad de este servicio pblico y la respuesta por parte de los ayuntamientos. Siguiendo con este criterio de poblacin, si nos fijamos en la creacin o mantenimiento de residencias para la tercera edad, podemos comprobar que son los municipios de entre 50.001 a 100.000 habitantes los que ms provn este servicio. En cualquier caso, cabe
42
Navarro (2010): Las instituciones, las polticas y la colaboracin para la prestacin de servicios en el mbito local. Estudio comparado de casos, Revista Espaola de Ciencia Poltica, n. 24, pp. 33-52.
Grco 2.4. Porcentaje de ayuntamientos que prestan de forma indirecta los servicios de guardera, escuela de adultos, escuela/conservatorio y residencias para la tercera edad, por tramos de poblacin (2010)
destacar el esfuerzo de todos los municipios, independientemente de su poblacin de proveer estos servicios pblicos no obligatorios, incluidos los del tramo entre 10.001 y 20.000 habitantes que arrojan unos datos de bastante homogeneidad en el nivel de prestacin de los cuatro servicios y que lo logran con unos porcentajes muy cercanos a los de los grandes municipios. En el grfico 3 se ordenan los datos a travs de un criterio econmico, el de los cuatro tramos en funcin de los presupuestos de los ayuntamientos. Con este cruce entre los servicios no obligatorios y los tramos seguira destacando el servicio de guarderas de una forma ms clara en todos los tramos, especialmente en el tercero y cuarto, as como la debilidad de la prestacin del servicio de residencias para las personas de la tercera edad en el primero. La menor disponibilidad de recur-
sos financieros es lo que impide la puesta en marcha de un servicio costoso y de una gestin complicada ya que implicara a varios mbitos profesionales y sociales. Si nos planteamos cmo se gestionan los servicios pblicos no obligatorios, es decir, qu porcentaje de municipios los prestan de forma directa o indirecta, debemos recordar que en 2008, los servicios de guardera (35,8%) y de residencias para la tercera edad (28,1%) eran los ms externalizados, mientras que el de escuelas para adultos y escuelas/conservatorios (2,2% y 1,3% respectivamente), permanecan bajo la gestin directa de los ayuntamientos. En la presentacin de los datos por tramos de poblacin, podemos destacar el hecho de que precisamente los municipios de ms de 100.000 habitantes son los
43
Grco 2.5. Porcentaje de ayuntamientos que prestan de forma indirecta los servicios de guardera, escuela de adultos, escuela/conservatorio y residencias para la tercera edad, por tramos presupuestarios (2010)
que no recurren en absoluto a la gestin indirecta de guarderas, ni escuelas de adultos, que ms arriba, habamos afirmado que se trataba del servicio que con ms frecuencia el resto de municipios recurren a la prestacin indirecta. Este mismo tramo llama la atencin por su alto recurso a la externalizacin, el servicio de escuelas/conservatorios. Del resto de datos, destacar el hecho de que los municipios comprendidos entre 20.001 y 50.000 habitantes, tampoco recurren a la prestacin indirecta para el servicio de guarderas. Por ltimo, una breve reflexin sobre los municipios entre 50.001 y 100.000 habitantes. Los datos que ofrece la encuesta de 2010, muestran una mayor tendencia
a recurrir a la gestin indirecta, lo que pondra de manifiesto por un lado, la incapacidad de los municipios de tipo medio de prestar esos servicios, y por otro, la preferencia de recurrir a otras organizaciones para que lo hagan bien por miedo a no poder asumir de un modo continuado ese servicio, bien porque han optado ms claramente, por una gestin ms flexible, dinmica y abierta al sector privado. Los datos agrupados por tramos presupuestarios, nos ponen en evidencia que el recurso a la gestin indirecta se da de una forma ms evidente en el primer tramo (sin el servicio de escuela/conservatorio) y sobre todo, y de forma ms homognea, en el cuarto. Es decir, el recurso a la externalizacin es una opcin clara de gestin para los municipios con un presupuesto ms dbil pero
44
tambin para los que gozan de un mayor presupuesto. Por tanto, no slo no existe una correlacin ideolgica clara entre los municipios que ms optan por la gestin indirecta, sino que tampoco lo hay sobre la fortaleza presupuestaria.
para la tercera edad, con la excepcin de los municipios comprendidos en el tramo de 50.001 a 100.000 habitantes. En cuanto a los mecanismos de prestacin de estos servicios no obligatorios, segn los datos de la encuesta de 2008 con respecto a los de 2010, podemos afirmar que se ha producido un vuelco en cuanto al modo de gestin, ya que en 2008 los servicios ms externalizados eran los de guarderas y residencias, mientras que en 2010, los municipios de ms de 10.000 habitantes han recurrido a la gestin indirecta con ms frecuencia para los servicios de escuelas de adultos y conservatorios/escuelas de msica, si bien, para la creacin y mantenimiento de residencias para la tercera edad se ha seguido recurriendo a la prestacin indirecta aunque en un menor porcentaje que en 2008.
2.4. Conclusiones
Para concluir nos gustara destacar dos ideas. Por un lado, los datos que arroja la encuesta de 2010 muestran ese mantenimiento e incluso dbil incremento hacia la externalizacin de la gestin de los servicios pblicos obligatorios de carcter urbano, que no violenta para nada las pautas, desde un punto de vista comparado, que se llevan a cabo en el resto de pases, dentro del modelo que se ha ido implantando desde la dcada de los setenta y ochenta de la Nueva Gestin Pblica. Por otro lado, debemos resaltar la extensin en un amplio porcentaje de ayuntamientos por prestar servicios pblicos a la ciudadana a los que no estn obligados. Es decir, en el mbito de mayor cercana a los ciudadanos, las administraciones pblicas han optado, a pesar de las dificultades tcnicas y financieras, por un compromiso de lo pblico hacia los servicios de carcter social y socio-cultural que, de forma general, no siempre son rentables para el sector privado. Entre los cuatro servicios no obligatorios analizados (guarderas, escuela/conservatorios de msica, residencias para la tercera edad y escuelas de adultos), los datos de la encuesta de 2010 sealan que el servicio ms prestado tanto por tramos de poblacin como de presupuesto, es el de guardera, y el que menos es el de residencias
2.5. Bibliografa
CASTILLO Martn, Federico (2011): La cooperacin territorial, en Estudios sobre la Ley de Autonoma Local de Andaluca (LAULA) y la Ley de Participacin de las Entidades Locales en los tributos de la Comunidad Autnoma de Andaluca (Zafra Vctor, coord.), Diputacin de Granada/CEMCI, pgs. 159-217. CRUZ, Juan-Cruz (2010): Fundaciones y Derecho administrativo, Madrid/Barcelona/Buenos Aires, Marcial Pons. FERNNDEZ, Roberto (2009): Colaboracin pblicoprivada como elusin de la estabilidad presupuestaria,
45
Revista de Estudios Regionales Vol. Ext. VIII, pgs. 337-350. Libro Blanco para la reforma del gobierno local, Madrid, MAP,2005. Libro Verde sobre la colaboracin pblico-privada y el derecho comunitario en materia de contratacin pblica y concesiones, Comisin de las Comunidades Europeas, 2004. MALARET Garca, Elisenda y MARSAL, Marc (2005): Las fundaciones de iniciativa pblica: Un rgimen jurdico en construccin. La singularidad de las fundaciones locales, Barcelona, Universidad de Barcelona/Fundaci Carles Pi i Sunyer. MENNDEZ, Pablo (2011): Las Fundaciones del sector pblico, en Fundaciones: Problemas actuales y reforma legal, Cizur Menor, Fundacin Mara Cristina Masaveu Peterson/Aranzadi Thomson Reuters. MONTOYA, Encarnacin (2010): Algunas notas sobre la Ley de autonoma local de Andaluca: los servicios pblicos y la iniciativa econmica local, Cuadernos de Derecho Local, nm. 24, pgs. 144-162. RAMI, Carles (coord.) (2009): La colaboracin pblico-privada y la creacin de valor pblico, Diputacin de Barcelona, Barcelona. SOSA, Francisco (2008): La gestin de los servicios pblicos locales, 7 edicin, Cizur Menor, Thomson/ Civitas. TOSCANO, Francisco (2011): Los consorcios metropolitanos, Madrid, IAAP/Fundacin Democracia y Gobierno Local.
46
Captulo 3. Fundaciones y entes instrumentales

Manuel Medina Guerrero
Universidad de Sevilla
Captulo 3. Fundaciones y entes instrumentales

Manuel Medina Guerrero
Universidad de Sevilla
omo es sabido, la expresin directa que tradicionalmente se ha utilizado en Espaa1 para designar una forma de gestin de los servicios pblicos no puede ser entendida en trminos estrictamente literales, toda vez que bajo la misma se encierran tambin supuestos en que la gestin no la asume inmediatamente el propio municipio, sino entidades intermedias investidas de personalidad jurdica propia diferente a la de la corporacin municipal. Cuando se trata de la gestin directa efectuada inmediatamente por la propia entidad local, la misma puede llevarse a cabo, bien sin organizacin especializada, esto es, por sus propios funcionarios y personal laboral que dependen directamente de los rganos decisorios de la corporacin2, bien a travs de un rgano especial de administracin, de tal suerte que existe una organizacin diferenciada que se encarga de la prestacin del servicio3. En el ao 2010, el
porcentaje de municipios andaluces que contaba con este tipo de organizacin era del 8,6%, siendo ms frecuente su utilizacin en las provincias de Sevilla, Huelva y, sobre todo, Jan (20%). Por lo dems, debe notarse que todos los municipios dotados de esta organizacin se concentraban en el tercer y cuatro tramos presupuestarios. Pero, muy frecuentemente, la gestin directa de los servicios locales se realiza a travs de personificaciones instrumentales locales; categora genrica bajo la que se engloban realidades diversas, ya integradas por una sola corporacin municipal (organismos autnomos, entidades pblicas empresariales, sociedades locales, fundaciones) o por diversas entidades locales (mancomunidades y consorcios, aunque tambin las sociedades mercantiles y las fundaciones pueden estar participadas por diferentes entes). Atendiendo al nmero existente de estas personificaciones instrumentales locales, se ha utilizado en alguna ocasin el concepto de descentralizacin para referirse a la prctica de emplear una notable cantidad de este tipo de organizaciones en la gestin de los servicios pblicos. Y se ha convenido en apuntar que dicha descentralizacin es un fenmeno muy extendido a nivel general del Estado, toda vez que, segn los datos consultados en el mes de febrero de 2009, la suma de todas las personificacio-
1 2
Desde el Estatuto municipal de Calvo Sotelo (1924). Han de prestarse necesariamente por gestin directa sin rgano especial los servicios que supongan ejercicio de autoridad (art. 29.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en adelante RS). Organizacin especial integrada por un consejo de administracin y un gerente (art. 71 RS), correspondiente al consejo el gobierno y la gestin superior del servicio (art. 72 RS).
49
Grco 3.1. Porcentaje de municipios que tienen organizaciones especiales desconcentradas (n=151)
nes instrumentales locales (8.921) superaba el nmero de los municipios del Estado (8.112), sin que, por lo dems, se apreciase en dicha fecha ninguna tendencia a la moderacin4. Esta descentralizacin es asimismo apreciable en Andaluca, como veremos a continuacin cuando descendamos al examen de los datos extrados
del informe respecto de las diferentes modalidades instrumentales. Pero antes de este anlisis importa resear que la terminologa que se emplea para tales personificaciones es la tradicional, toda vez que el grueso del trabajo de campo se efectu entre los meses de mayo y octubre de 2010, o bien se obtuvo de fuentes secundarias, de tal modo que estaba recin aprobada la Ley 5/2010, de Autonoma Local de Andaluca (en adelante, LAULA), y, por tanto, apenas haba llegado a aplicarse en la prctica. Y, como no poda ser de otra manera, la LAULA (art. 33) mantiene la tradicional divisin entre el modo de gestin directa de los servicios pblicos, realizada por la propia entidad local o a travs de sus entes vinculados o dependientes, y la gestin indirecta, que se
50
Las cifras, procedentes en ltima instancia de la Base de Datos General de Entidades Locales del Ministerio de Economa y Hacienda, las tomo de J. L. Martnez Alonso Camps: Las personicaciones instrumentales locales: dimensiones cuantitativas y procesos de decisin, en Carles Rami (coord.): La colaboracin pblico-privada y la creacin de valor pblico, Diputaci de Barcelona, 2009, p. 180. Debe notarse que tales cifras son a las que se llegan tras depurar las tomadas directamente de la referida Base de Datos, dado el alto nmero de personicaciones que aparecen repetidas, especialmente mancomunidades y consorcios.
LA ADMINISTRACIN MUNICIPAl EN ANDAlUCA. AlGUNOS RASGOS (2010) Captulo 3. Fundaciones y entres instrumentales
lleva a cabo mediante modalidades contractuales de colaboracin. Y dicho artculo se encarga de enumerar las formas que puede adoptar la gestin propia o directa: a) prestacin por la propia entidad local; b) agencia pblica administrativa local; c) agencia pblica empresarial local; d) agencia especial local; e) sociedad mercantil local; f) sociedad interlocal y g) fundacin pblica local. As, pues, la terminologa adoptada por la LAULA resulta novedosa en el marco normativo local, aunque en realidad lo que se ha hecho es homologar la denominacin de los entes instrumentales a la terminologa acuada respecto de Administracin autonmica en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administracin de la Junta de Andaluca (art. 52). Comoquiera que sea, y segn lo adelantado, se mantienen los conceptos habitualmente utilizados. Pues bien, para comenzar con la figura del organismo autnomo local arraigada desde que la Ley de Bases la cre en sustitucin de la anterior fundacin pblica del servicio, conviene resear que tradicionalmente ha sido objeto de una parca regulacin; de tal forma que el vigente marco normativo no contempla ninguna restriccin o condicionante que impida, en principio, la utilizacin de esta modalidad para la prestacin de los servicios locales5. As, pues, la decisin de adoptar esta forma organizativa corresponde discrecionalmente a los Ayuntamientos. Y son sus respectivos Estatutos aprobados por el Pleno municipal los que se encar-
gan de precisar el concreto nivel de autonoma del que se quiere investir a los correspondientes organismos. Dado este amplio margen de maniobra de que disponen las entidades locales para su creacin, no ha de extraar que el porcentaje de municipios andaluces objetos del Informe que estn dotados de organismos autnomos alcanzase el 60,3 % el ao 20106, hallndose distribuidos de forma bastante homognea entre las diferentes provincias. Su presencia se hace tanto ms frecuente cuanta ms poblacin tienen los municipios, hasta el punto de que la totalidad de los municipios de ms de cien mil habitantes cuentan con organismos autnomos, llegando a tener una media superior a cinco organismos estos municipios de mayor poblacin. Sociedades mercantiles locales: Entre las formas de gestin directa de prestacin de los servicios, la LRBRL incluye la sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca ntegramente a la entidad local o a un ente pblico de la misma [art. 85.2 d)]. La constitucin de una sociedad mercantil para la prestacin de servicios pblicos presenta la gran ventaja de evitar las rigideces del derecho pblico, ya que, dotadas formalmente de autonoma patrimonial, se rigen por el derecho de las sociedades mercantiles de capital. Por otra parte, la nica restriccin jurdica relevante que puede condicionar la utilizacin de esta forma de gestin reside en que en ningn caso podrn prestarse mediante sociedad mercantil de capital social exclusivamente local los servicios pblicos que impliquen ejercicio de autoridad (art.
En contraste con las anteriores fundaciones pblicas del servicio, cuya constitucin estaba prevista para determinados supuestos tasados (vase Francisco Sosa Wagner: La gestin de los servicios pblicos locales, Thomson/Civitas, Cizur Menor, 2008, p. 86).
Un porcentaje homologable al existente en Catalua, en donde, con un total de 946 municipios, se contabilizaron 458 organismos autnomos el ao 2007 (J. L. Martnez-Alonso Camps: Las personicaciones instrumentales locales, cit., p. 181).
51
Grco 3.2. Media del nmero de organismos autnomos que dependen del Ayuntamiento (n=91)
85.3 LRBRL)7. En consecuencia, es bastante elevado el nmero de estas sociedades mercantiles existentes a nivel estatal8, ya integradas por un solo municipio ya participadas por diversas entidades locales; proliferacin que tambin se mantiene en el mbito de nuestra
7 Obviamente, tambin la Ley de Autonoma Local de Andaluca prohbe que los servicios que impliquen ejercicio de autoridad puedan prestarse mediante sociedad mercantil local o interlocal (art. 33.5). Segn los datos extrados, en febrero de 2009, de la Base de Datos General de Entidades Locales del Ministerio de Economa y Hacienda, la cifra total de sociedades mercantiles en Espaa era de 1.227 (J. L. Martnez-Alonso Campos: cit., p. 180).
Comunidad Autnoma: el porcentaje de los municipios estudiados que cuentan con este tipo de sociedades asciende al 74,2%, siendo especialmente abundantes en las provincias de Huelva y Cdiz, en donde se supera el 90%. De hecho, ninguno de los municipios ms poblados (ms de 100.000 habitantes) carece de alguna sociedad de capital ntegramente pblico. Otra de las personificaciones instrumentales con que cuenta nuestro sistema institucional es la entidad pblica empresarial local. Se trata de una novedad incorporada en la reforma de la Ley de Bases de 2003 (Ley 57/2003) con la que se pretenda segn su ex-
52
posicin de motivos sumar a las ya existentes una figura que la experiencia ha demostrado eficaz en otros administraciones pblicas. As, pues, siguiendo el modelo de las pertenecientes a la Administracin del Estado, estas entidades instrumentales se rigen por lo general por el derecho privado, aunque tambin les es de aplicacin el derecho pblico en algunas cuestiones esenciales (formacin de la voluntad de sus rganos y el ejercicio de las potestades administrativas que tengan encomendadas). Lo cierto es que, prcticamente desde el principio, se cuestion la oportunidad y conveniencia de esta ampliacin del elenco de los entes instrumentales locales, reprochndosele un excesivo mimetismo con la Administracin del Estado y una innecesaria complicacin del ya complejo panorama preexistente9. A la vista de estas consideraciones, y dado el carcter novedoso de esta figura, no debe de extraar que la presencia de estas entidades pblicas empresariales locales sea prcticamente testimonial a nivel del Estado10 y, paralelamente, tambin en nuestra Comunidad Autnoma, pues su nmero no llega a la decena en Andaluca. De otra parte, conviene dejar constancia de algunas de las aportaciones que ha realizado en este mbito la Ley de Autonoma Local de Andaluca, puesto que, si bien las mismas no han tenido un reflejo expreso en el Informe por obvias razones cronolgicas, pueden des9 Francisco Sosa Wagner: La gestin de los servicios pblicos locales, cit., p. 100.
empear un relevante papel en el futuro inmediato. As, de una parte, la LAULA ha contemplado explcitamente la figura de la sociedad interlocal entre las modalidades de gestin propia o directa de los servicios [art. 33.3 f)]. Se configura como una sociedad cuyo capital est integrado en exclusiva por aportaciones de diferentes entes locales (diversos municipios y, en su caso, diputaciones); de tal suerte que constituye otra manifestacin de cooperacin entre los gobiernos locales para prestar actividades y servicios de su competencia. Ahora bien, el servicio que presten dichas sociedades slo tendrn la consideracin de gestin propia si se cumplen determinados requisitos, sealadamente: que el capital sea exclusivamente local, con prohibicin expresa de entrada de capital privado; que las entidades locales integrantes ejerzan un control anlogo al que ejercen sobre sus propios servicios; y, en fin, que tales sociedades no tengan encomendadas actividades de mercado (art. 39 LAULA)11. Y de otro lado, y aunque las sociedades mercantiles mixtas gozan de una larga tradicin en la prctica local, la LAULA ha querido abordar de forma expresa la regulacin de la empresa mixta de colaboracin pblico-privada; modalidad a travs de la cual las entidades locales podrn gestionar los servicios locales de inters econmico general. Como su propio nombre indica, se trata de una sociedad mercantil cuyo capital slo parcialmente pertenece, directa o indirectamente, a la entidad local (art. 43.1). De este modo, el legislador autonmico se ha hecho
10 As, se contabilizaban 34 de estas entidades en el mes de febrero de 2009, de acuerdo con la Base de Datos General de Entidades locales del Ministerio de Economa y Hacienda (J. L. Martnez Alonso Campos, Las personicaciones instrumentales locales: dimensiones cuantitativas y procesos de decisin, cit., p. 180).
11 En relacin con este tipo de sociedades, vase Encarnacin Montoya Martn: Algunas notas sobre la Ley de autonoma local de Andaluca: los servicios pblicos y la iniciativa econmica local, Cuadernos de Derecho Local, n. 24, 2010, p. 158.
53
eco de la creciente presencia que est teniendo la colaboracin pblico-privada en la gestin de los servicios pblicos en el mbito europeo. Entre los motivos que se apuntan para explicar este incremento, suelen mencionarse razones de eficacia (mayor calidad) y eficiencia (menor coste); ventajas que se derivaran de la aportacin de conocimientos prcticos, tecnologa y experiencia por parte del sector privado. A lo que cabra aadir la posibilidad de obtener financiacin adicional para las Administraciones pblicas, lo que resulta especialmente relevante en una etapa de fuerte cada de los recursos destinados a inversiones derivada de las exigencias de la estabilidad presupuestaria. En efecto, al menos a nivel autonmico se ha constatado una creciente presencia de la colaboracin pblico-privada como medida de reaccin frente a las restricciones de dficit y deuda derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Y ello no slo al objeto de proveerse de recursos procedentes del sector privado, sino tambin porque, mediante la constitucin de empresas que no consolidan su endeudamiento con el de las Administraciones pblicas, stas pueden desplazar deuda fuera de su presupuesto. El importante crecimiento experimentado por las empresas autonmicas en la primera dcada de este siglo se explica precisamente en este contexto12. Pues bien, de acuerdo con la sistematizacin seguida por la Comisin en el Libro verde sobre la colaboracin pblico-privada y el derecho comunitario en materia de contratacin pblica y concesiones (2004), cabe distin12 Fernndez Llera, Roberto: Colaboracin pblico-privada como elusin de la estabilidad presupuestaria, Revista de Estudios Regionales, vol. Ext. VIII, 2009, especialmente pp. 340-344.
guir entre la colaboracin pblico-privada puramente contractual y la institucionalizada. Mediante el partenariado contractual, el sector pblico encarga al privado la produccin o prestacin de un servicio a travs de un contrato pblico o una concesin administrativa. La segunda va de canalizar esta colaboracin implica un mayor grado de interrelacin, toda vez que conlleva la creacin de una entidad diferente, de una nueva estructura ad hoc, en la que participan conjuntamente el socio pblico y el privado13. Y, evidentemente, es la empresa mixta la frmula jurdica que mejor se aviene a esta modalidad institucionalizada de partenariado pblico-privado14, como lo acredita la creciente frecuencia con que, en Europa, los servicios locales relativos al abastecimiento de agua o a la gestin de residuos por citar dos ejemplos habituales se confan a ese tipo de empresas. Fundaciones: Salvando la laguna existente al respecto en el marco normativo estatal regulador del rgimen local, la Ley 5/2010, de Autonoma Local de Andaluca, ha incluido expresamente a las fundaciones pblicas locales como una modalidad de gestin directa de los servicios pblicos [art. 33.3 g)]. En efecto, durante largo tiempo, la Ley de Bases de Rgimen Local, al regular las formas de gestin de los servicios, y el Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, slo hacan referencia a los organismos autnomos, las sociedades mercantiles y las entidades pblicas empresariales; omisin de las funda-
13 Aunque esta colaboracin de tipo institucionalizado tambin puede llevarse a la prctica mediante la entrada del sector privado en una entidad que, en un inicio, era exclusivamente pblica. 14 Tamyko Ysa: La gestin de partenariados pblico-privados: tipologas y retos de futuro, La colaboracin pblico-privada y la creacin de valor pblico, Diputaci de Barcelona, 2009, p. 33.
54
ciones que, en consecuencia, planteaba la cuestin de si el legislador del rgimen local haba optado por un numerus clausus de formas personificadas de gestin de los servicios pblicos locales. Y aunque un relevante sector doctrinal entenda que los entes locales podan recurrir a la constitucin de fundaciones para la gestin de los servicios de igual forma que podan hacerlo el resto de las Administraciones pblicas -amparndose por tanto, al igual que las restantes, en las previsiones de la legislacin sectorial15-, lo cierto es que el marco jurdico no era precisamente un factor incentivador para su creacin. Sin embargo, adems de considerarse una forma especialmente idnea para la gestin de servicios sociales y culturales16, el recurso a las fundaciones presenta ciertas ventajas. De hecho, suelen utilizarse en el marco del fenmeno que se ha dado en denominar de huida del Derecho Administrativo, esto es, se emplean con el propsito de evitar las rigideces y los controles inherentes a esta regulacin, utilizando a cambio las categoras del derecho privado, que permiten una actuacin ms flexible. As, con las fundaciones constituidas en exclusiva por entidades pblicas o con las fundaciones con participacin mayoritaria de la Administracin, muy probablemente se pretenda eludir el derecho administrativo17. Sencillamente, como se ha afirmado, bajo
15 La Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, atribua explcitamente a las personas jurdico- pblicas capacidad para constituir fundaciones, salvo que sus normas reguladoras establezcan lo contrario (art. 8.4) Y dedica su Captulo XI a la regulacin de las fundaciones del sector pblico estatal. 16 Malaret Garca, Elisenda/Marsal Ferret, Marc: Las fundaciones de iniciativa pblica: Un rgimen jurdico en construccin. La singularidad de las fundaciones locales, Universidad de Barcelona/ Fundaci Carles Pi i Sunyer, Barcelona, 2005, pp. 119-120. 17 Menndez Garca, Pablo: Las Fundaciones del sector
este tipo de fundaciones pblicas a menudo no se ocultan sino puros organismos autnomos a los que se les ha vestido de fundacin18. Estas ventajas de las fundaciones quiz explique la relativa proliferacin de las mismas entre los municipios andaluces, a pesar del incierto marco normativo que ha existido al respecto durante largo tiempo. Pues del conjunto de municipios objeto de estudio, el 38% responde afirmativamente a la pregunta de si el Ayuntamiento participa en alguna fundacin. Por lo que hace a su distribucin territorial, oscila entre el 50% el porcentaje de los municipios granadinos que participan en fundaciones y el 25% de los municipios almerienses. De otro lado, la presencia de las fundaciones en la esfera local se hace tanto ms frecuente cuanto mayor es el municipio, de tal manera que s slo el 23,9% de los municipios de menos de 20.000 habitantes participan en fundaciones, la cifra se eleva al 83,3% cuando se trata de municipios de ms de cien mil habitantes. Como adelantbamos, la Ley de Autonoma Local de Andaluca ha venido a dotar de un claro rgimen jurdico al empleo de las fundaciones en la prestacin de los servicios. E importa destacar que se consideran fundaciones pblicas locales aquellas en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias: que se constituyan con una aportacin mayoritaria de las entidades locales, que su patrimonio fundacional est formado en ms de un cincuenta por ciento por bienes o derechos
pblico, en Fundaciones: Problemas actuales y reforma legal, Fundacin Mara Cristina Masaveu Peterson/Aranzadi Thomson Reuters, Cizur Menor, 2011, pp. 142-145. 18 Juan-Cruz Alli Turrillas: Fundaciones y Derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2010, p. 455.
55
Porcentaje de municipios que participan en alguna Fundacin

Participa el Ayuntamiento en alguna Fundacin? % Parciales S Almera Crdoba Huelva Mlaga Cdiz Granada Jan Sevilla

Participa el Ayuntamiento en alguna Fundacin? % del Total S Almera Crdoba Huelva Mlaga Cdiz Granada Jan Sevilla 5,3% 10,5% 7,0% 14,0% 15,8% 17,5% 8,8% 21,1% No 9,7% 8,6% 9,7% 10,8% 14,0% 10,8% 10,8% 25,8%
No 75% 57,1% 69,2% 55,6% 59,1% 50% 66,7% 66,7%
25% 42,9% 30,8% 44,4% 40,9% 50% 33,3% 33,3%
Participa el Ayuntamiento en alguna Fundacin? % del Total

Sevilla Jan Granada Cdiz Mlaga Huelva Crdoba Amera No S
Particpia el Ayuntamiento en alguna Fundacin? % Parciales

Sevilla Jan Granada Cdiz Mlaga Huelva Crdoba Amera S No
56
aportados por dichas entidades19 o, en fin, aquellas en las que la entidad local tenga una representacin mayoritaria (art. 40). De esta forma, parece abrirse la posibilidad de que las fundaciones pblicas locales sean otra forma de canalizar la colaboracin pblico-privada institucionalizada20.
Bibliografa
BOVAIRD, Tony y LFFLER (2009): Quality management in public sector organizations, en Public Management and Governance, London, New York, Routledge, pp 165-181. MAS, Jordi (2000): Gestin privada de servicios pblicos: la externalizacin (outsourcing) en la Administracin Pblica, V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Santo Domingo, Repblica Dominacana. http:// unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ CLAD/clad0038535.pdf PINA, Vicente y TORRES, Lourdes (2002): Descentralizacin/externalizacin de servicios y consolidacin de cuentas en las corporaciones locales, Revista Espaola de Financiacin y Contabilidad. Vol XXXI, . N 111: 225-244 OLAS DE LIMA, Blanca (2001): La evolucin de la Gestin Pblica: la Nueva Gestin Pblica, en Olas de Lima, B. (coord.) La Nueva Gestin Pblica, Madrid, Prentice Hall. NATERA, Antonio (2005): Nuevas estructuras y redes de gobernanza, en Revista Mexicana de Sociologa, Vol 67, N 4: 755-791 CRUZ, Juan (2003): La gobernanza local en Revista de Administracin Local, N 291: 45-75,
19 Estas dos circunstancias son las utilizadas por la Ley de Fundaciones para conceptuar a las fundaciones del sector pblico estatal (art. 44). 20 Aunque se ha dudado que las fundaciones sean, estrictamente, una frmula de partenariado pblico-privado (Tamyko Ysa: La gestin de partenariados pblico-privados: tipologas y retos de futuro, cit., p. 33).
BOVAIRD, Tony et al. (2002): Developing local governance networks in Europe. Baden-Baden, Nomos Publishers.
57
ZAFRA, Jos Luis, PLATA, Ana y PREZ, Gemma (2011): Influyen los cambios en las formas de gestin de servicios pblicos en la superacin de las crisis financieras municipales? Un estudio emprico en ayuntamientos espaoles, Auditora Pblica, N 54: 43-54. GONZLEZ-GMEZ, Francisco et al. (2010): Influyen las motivaciones ideolgicas y polticas en la eleccin del gestor de los servicios pblicos locales? Evidencia para el servicio urbano de aguas, Universidad de Murcia http://www.um.es/dp-hacienda/eep2010/comunicaciones/eep2010-26.pdf. HUETE, Mara ngeles Y NAVARRO, Clemente (2010): Las instituciones, las polticas y la colaboracin para la prestacin de servicios en el mbito local. Estudio comparado de casos, en Revista Espaola de Ciencia Poltica, N 24: 33-52.
58
Captulo 4. Redes de cooperacin: mancomunidades y consorcios

Universidad Pablo de Olavide
Jos M. Feria Toribio
Captulo 4. Redes de cooperacin: mancomunidades y consorcios

Jos M. Feria Toribio
Universidad Pablo de Olavide
4.1. Introduccin
La cooperacin institucional, tanto horizontal como multinivel, constituye uno de los pilares clave de la nueva gobernanza. Dentro de sta, la que desarrollan las administraciones locales, que son las instituciones nucleares de organizacin poltica administrativa del territorio y las ms cercanas a los ciudadanos, es especialmente relevante desde el punto de vista de dicha nueva gobernanza y, en consecuencia, de una mejor y ms eficiente gestin de los asuntos pblicos. Conocer y evaluar las caractersticas y alcance de la cooperacin local a escala de una regin como Andaluca constituye una tarea compleja, que adems, como es fcilmente comprensible, debe moverse casi siempre en un plano mucho ms cualitativo que cuantitativo y centrndose en aquellas dimensiones que resulten ms relevante. Las lneas que siguen se centrarn en las redes de cooperacin voluntarias, surgidas por propia iniciativa local para el desarrollo de sus polticas, competencias y prestacin de servicios pblicos. Entre ellas no cabe duda que las ms relevantes son los diferentes tipos de figuras asociativas contempladas en la Ley Reguladora de Bases de Rgimen Local para la
prestacin de servicios pblicos; esto es, las mancomunidades y consorcios, que se analizan aqu siguiendo las variables utilizadas en el conjunto del Informe
4.2. Mancomunidades
Las mancomunidades son agrupaciones voluntarias de municipios para la gestin en comn de determinados servicios de competencia municipal. Definidas como las protagonistas de la supramunicipalidad en Espaa por el xito de su implantacin en el conjunto del territorio nacional y de gobierno en red (Subirats (coord.): 2002), constituyen, junto con los consorcios, el principal instrumento bsico de cooperacin entre municipios. Si bien la colaboracin entre municipios estaba orientada en el origen de esta iniciativa a la ejecucin de obras y servicios, en los ltimos tiempos se percibe una apertura de los objetivos hacia fines ms amplios como el desarrollo socioeconmico o la proteccin del medio ambiente. Se trata, tanto por su grado de implantacin como por su finalidad, de un instrumento de especial inters para el anlisis de las estrategias de cooperacin para el gobierno local en Andaluca.
61
El artculo 141.3 de la Constitucin prev la posibilidad de crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. Esta posibilidad la acoge en su desarrollo normativo la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Rgimen Local, en su artculo 3.2.d., estableciendo que las mancomunidades de municipios gozarn de la condicin de Entidades Locales. En funcin de los objetivos anteriormente mencionados, se hace necesaria la cooperacin entre las administraciones competentes y el resto de agentes sociales dentro de un proceso participativo y un marco jurdico. En concreto, es el artculo 44 de la Ley 7/1985 el que reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecucin en comn de obras y servicios determinados de su competencia, a la vez que dota a esta figura de personalidad y capacidad jurdicas para el cumplimiento de sus fines especficos y para regirse por sus propios Estatutos. Dichos Estatutos han de regular el mbito territorial de la Entidad, su objeto y competencia, rganos de gobierno y recursos, plazo de duracin y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los rganos de gobierno sern representativos de los Ayuntamientos mancomunados. El procedimiento de aprobacin de los Estatutos de las Mancomunidades se determinar por la legislacin de la Comunidad Autnoma, ajustndose a las siguientes reglas: La elaboracin de los mismos corresponder a los Concejales de la totalidad de los municipios promotores de la mancomunidad, constituidos en Asamblea. La Diputacin o Diputaciones Provinciales interesadas emitirn informe sobre el proyecto de Estatutos.
Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban nalmente los Estatutos. Para la modicacin o supresin de las mancomunidades, se seguir un procedimiento similar. Posteriores desarrollos normativos precisan algunas cuestiones bsicas referentes a las mancomunidades. As, el primero de ellos, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, sobre Disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local, en sus artculos 35 y 36, seala aspectos que afectan al mbito territorial en la medida en que para que los municipios se mancomunen no ser indispensable que pertenezcan a la misma provincia ni que exista entre ellos continuidad territorial, si sta no es requerida por la naturaleza de los fines de la mancomunidad. Tambin incide en el mbito competencial, estableciendo lmites al respecto en el sentido de que las mancomunidades no podrn asumir la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos municipios. Los acuerdos de las Corporaciones Locales relativos a la creacin, modificacin o disolucin de mancomunidades, as como la aprobacin y modificacin de sus Estatutos, requerirn el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de sus miembros; cuando se trate de municipios de distintas provincias habr de darse audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas. Por ltimo, el artculo 36 del citado Real Decreto establece el contenido mnimo que deben recoger los Estatutos de las mancomunidades. Es el Real Decreto 1690/1986, de 11 de Julio, de Poblacin y Demarcacin Territorial de las Entidades Locales (modificado por el Real Decreto 2612/1996, de 20 de Diciembre), el que dedica un articulado ms extenso y desarrollado, en su Capitulo IV, a la figura de las mancomuni-
62
LA ADMINISTRACIN MUNICIPAl EN ANDAlUCA. AlGUNOS RASGOS (2010) Captulo 4. Las redes de cooperacin: mancomunidades y consorcios
dades y otras organizaciones intermunicipales, en concreto los artculos 31 al 39. En ellos se reincide en lo ya dispuesto por la normativa anterior con respecto al derecho de los municipios a asociarse en mancomunidades, al mbito territorial de las mismas, a su personalidad y capacidad jurdica, y a su rgimen estatutario. Cabe destacar que las mancomunidades tienen su capacidad limitada al cumplimiento de los fines y competencias que los municipios mancomunados les asignen especficamente en sus respectivos Estatutos, sin que puedan, como se ha mencionado, asumir el total de las competencias municipales; se observa aqu una importante diferencia con respecto al mbito estrictamente municipal, ya que segn el artculo 25 de la Ley de Bases de Rgimen Local, ste otorga al municipio, dentro de sus competencias, promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. En lo que respecta a la estructura organizativa de las mancomunidades, los rganos de gobierno o Juntas de Mancomunidad estarn integrados por un Presidente, un Vicepresidente, el nmero de Vocales que sealen sus Estatutos, y un Secretario; cuando no se prevea estatutariamente otro sistema de designacin, el Presidente y el Vicepresidente sern elegidos en el seno de la Junta, en sesin extraordinaria y por mayora absoluta de votos. En cuanto al desarrollo de la iniciativa a nivel nacional, el xito de su implantacin se puede explicar como consecuencia de una serie de caractersticas propias que convierten a las mancomunidades en la forma preferida por los municipios para establecer vnculos de coop-
eracin. En este sentido, sus principales bazas son la voluntariedad y la flexibilidad. La voluntariedad es una caracterstica esencial de las mancomunidades, dado que se stas se crean a iniciativa de los propios municipios, establecindose una cooperacin totalmente voluntaria e inter pares. La flexibilidad se manifiesta a tres niveles: constitutiva, dado que el proceso de creacin es sencillo; territorial, ya que los municipios no necesitan tener contigidad territorial ni pertenecer a una misma provincia, y adems pueden agregarse o salir de una mancomunidad con facilidad; y funcional, dado que las mancomunidades pueden ampliar o modificar sin gran esfuerzo sus objetivos y fines iniciales. Como se ha mencionado, la funcionalidad de las mancomunidades estaba en su origen orientada a la provisin conjunta de servicios de competencia municipal (gestin del agua, residuos, caminos rurales, parques de maquinaria agrcola, etc.), en un intento de superar la problemtica que para determinadas funciones supone la excesiva fragmentacin municipal de muchos mbitos territoriales. Posteriormente se han ido incorporando de forma progresiva nuevas funciones de carcter ms ambicioso, relacionadas por ejemplo con la problemtica medioambiental o con la prestacin de servicios sociales. En un ltimo estadio de esta evolucin, se percibe la aparicin de mancomunidades destinadas a la potenciacin del desarrollo de los municipios mancomunados, en muchos casos complementndose los objetivos netamente econmicos con otras dimensiones como la social, la ambiental o la territorial. Esta nueva funcionalidad de las mancomunidades plantea segn algunos analistas ciertos interrogantes con respecto a la adecuacin a lo dispuesto en el marco legal (que contemplara funciones de carcter ms bsico que las aqu mencionadas), as como en relacin con
63
Mapa 4.1. Ejemplo de distribucin territorial de mancomunidades
Fuente: Feria, Rubio y Santiago (2006).
otras formas de cooperacin con las que podran solaparse en el plano funcional. El grado de implantacin de las mancomunidades en Espaa est en parte condicionado por las polticas autonmicas al respecto (Riera et al., 2005). Mientras que en otras Comunidades Autnomas las mancomunidades han permanecido ligadas a la divisin comarcal del territorio (caso de Catalua) o se han planteado como paso previo a la comarcalizacin (Aragn), en Andaluca su desarrollo parece vinculada a la ya comentada necesidad de paliar la fragmentacin municipal. El papel de las Diputaciones Provinciales es relevante de cara a explicar la distribucin de estas entidades
64
en el mapa regional. En Andaluca existen un total de 114 mancomunidades, las cuales presentan marcadas diferencias en cuanto a su distribucin a nivel provincial. Mientras que tres provincias, Sevilla, Huelva y Granada, poseen en su conjunto el 72 % de las mancomunidades andaluzas, Mlaga, Jan, Cdiz y Almera agrupan tan slo el 13 % de las mancomunidades andaluzas. La situacin de Crdoba es intermedia, con un 12% del total. Esta situacin es debida en parte al impulso de las Diputaciones Provinciales con respecto a la iniciativa; el caso ms claro es el de la Diputacin de Jan, cuya decantacin por la figura del consorcio es la causa ms probable del escaso xito de las mancomunidades en esta provincia (slo existe una en la actualidad, y se encuentra sin actividad).
Grco 4.1. Porcentaje de municipios que participan en mancomunidades (n=151)
Fuente: OGLA (2011).
El anlisis de la iniciativa en trminos del nmero de municipios integrados en al menos una mancomunidad aporta algunos matices a lo anteriormente expuesto. La media andaluza se sita en el 75% de los municipios pertenecientes al menos a una mancomunidad, pero ese nmero no es sino el reflejo de dos situaciones claramente contrapuestas en lo que se refiere a su distribucin provincial, a diferencia de lo que ocurre con los consorcios, en los que existe, como se ver ms adelante, una mayor uniformidad en su distribucin territorial. De una parte, en las provincias de Cdiz y Sevilla, la totalidad de los municipios estn mancomunados, si bien Cdiz slo cuenta con 4 mancomunidades propias (ms una compartida con la provincia de Sevilla). La diferencia
radica en el escaso (en trminos relativos) nmero total de municipios de la provincia, y en el hecho de que las mancomunidades gaditanas tienen una media elevada en cuanto al nmero de municipios que las integran. Junto a ellas, Huelva y Crdoba tambin presentan un elevado porcentaje, superior al noventa por ciento, de sus municipios mancomunados, a la vez que un elevado nmero de mancomunidades. Del otro lado, Mlaga y Almera muestran un porcentaje de municipios mancomunados que ronda el total de los de la provincia, siendo el caso extremo el de Jan, con slo un 13% municipios incluidos en una nica mancomunidad; en estas tres provincias, el nmero de manco-
65
Tabla 4.1. Clasicacin de las mancomunidades en funcin del nmero de municipios que las integran
5 o menos N. de mancomunidades en cada categora Porcentaje con respecto al total (%)
6 a 10 28 31
11 a 15 13 15
16 a 20 6 7
21 a 25 1 1
26 o ms 4 4
37 42
Tabla 4.2. Nmero de mancomunidades a las que pertenece un municipio

N. de mancomunidades a las que pertenece un municipio 1 2 3 4 5
Total de municipios en cada categora 326 108 45 14 4
Porcentaje con respecto al total 65,59 21,73 9,05 2,82 0,80
munidades y el de municipios mancomunados vuelven a estar correlacionados. Segn su distribucin por grupos de tamao de los municipios, el hecho ms significativo es la baja presencia de esta figura en los municipios de mayor tamao, en los que slo la mitad de ellos pertenece o est integrado en alguna mancomunidad. Como se ver ms adelante, es la frmula del consorcio la que ha sido elegida por estas grandes ciudades como la frmula preferida para abordar, mediante la cooperacin, asuntos de inters compartido Con respecto al tamao, segn nmero de municipios, de las mancomunidades andaluzas, la media es de 8,5 municipios por mancomunidad, algo inferior a la media nacional establecida en 8,8 (Riera et al., op. cit.). El 73% de las mancomunidades presen-
ta un nmero igual o menor a 10 municipios, siendo el grupo ms numeroso el de las mancomunidades con 5 o menos municipios (42% del total). Un reducido nmero de mancomunidades presenta unos valores de agregacin de municipios muy por encima de la media: ms de 20 y hasta 31 municipios. Este fenmeno se localiza exclusivamente en las provincias de Sevilla y Granada. Consecuentemente, predominan mayoritariamente aquellos municipios que slo estn integrados en una mancomunidad, descendiendo de manera progresiva y significativa el nmero de municipios que se integran en dos o ms mancomunidades (tabla 4.2). En su distribucin por provincias, los valores presentan un comportamiento dicotmico, entre los valores cercanos, de un lado, a una media de participacin
66
Grco 4.2. Media del nmero de mancomunidades en que patrician los municipios (n=114)
de cada municipio en 2 mancomunidades en las de Huelva y Sevilla, a una sola en el caso de las restantes provincias. Para finalizar este anlisis general, cabe sealar el elevado ndice de solapamiento existente entre las distintas mancomunidades. Si bien la mayora de los municipios mancomunados (65,59 %) pertenecen a una nica mancomunidad, es destacable el hecho de que ms de la tercera parte (34,41%) de los municipios pertenezca a ms de una mancomunidad (ver tabla 4). Muchos de estos solapamientos se producen entre mancomunidades cuyos mbitos territoriales son clara-
mente diferenciados, pudiendo existir solapamiento en uno o dos municipios a lo sumo. Esta circunstancia permite afirmar que, aunque en determinados casos las mancomunidades coinciden con mbitos territoriales bien definidos, a veces denominados especficamente como comarcas, no puede hablarse de una embrionaria comarcalizacin del territorio andaluz basada en la divisin del territorio llevada a cabo por las mancomunidades.
67
4.3. Consorcios
Dentro de lo que podramos denominar entes locales complejos, la figura de consorcios aparece unida a la ya estudiada de las mancomunidades. Si bien en el mbito nacional el xito de los consorcios ha sido menor que el de las mancomunidades, en el contexto andaluz la presencia de aquellos es notablemente superior a la de stas, incluso dejando de lado los numerosos consorcios establecidos en funcin de las Unidades Territoriales de Empleo y Desarrollo Tecnolgico o UTEDLT (que en el presente documento sern abordados de forma especfica en otro apartado). Dado el paralelismo existente entre consorcios y mancomunidades, consideramos de inters realizar un anlisis comparativo entre ambas iniciativas, a fin de contextualizar mejor la implantacin los consorcios en Andaluca. Los consorcios constituyen una figura de especial raigambre en el Derecho Privado espaol, vinculada a diversas situaciones que, como las sociedades agrarias o las comunidades de aguas, requieren de un instrumento de cooperacin. Centrndonos en el concepto de Consorcio local que aqu nos interesa, la primera regulacin normativa de esta figura es el Decreto de 17 de junio de 1955, de Servicios de las Corporaciones Locales, mediante el cual se faculta a las Corporaciones Locales a constituir consorcios con entidades pblicas de diferente orden para instalar o gestionar servicios de inters local. Al igual que suceda en el caso de las mancomunidades, la aparicin de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases del Rgimen Local (LRBRL) contribuye a consolidar esta figura, otorgndole una dimensin ms amplia. Esta Ley posibilita, mediante los Consorcios o Convenios Administrativos Locales, la
cooperacin econmica, tcnica y administrativa entre la Administracin Local y la Administracin del Estado y de las Comunidades Autnomas, tanto en servicios locales como en asuntos de inters comn. La LRBRL atribuye adems a las Entidades Locales la capacidad para constituir consorcios con otras administraciones pblicas para fines de inters comn, o con entidades privadas sin nimo de lucro que persigan fines de inters pblico concurrentes con los de la Administracin, convirtindose por tanto en autnticas experiencias de gobernanza multinivel (Llamazares y Mark, 1999). Finalmente, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, sobre Disposiciones Legales vigentes en Materia de Rgimen Local, en su artculo 110, globaliza y resume el rgimen jurdico de los consorcios, corrigiendo la dispersin con que se expona en el articulado de la normativa anterior. Los consorcios gozan de personalidad jurdica propia, siendo a travs de sus propios Estatutos como se establecen sus fines especficos, as como las particularidades relativas a su rgimen orgnico, funcional y financiero, es decir, a la forma en que se configura la cooperacin. El marco normativo exige en cualquier caso que todas las entidades consorciadas tengan su representacin en los rganos de gobierno de cada consorcio, en la proporcin fijada por los Estatutos. La cooperacin establecida a travs de los consorcios mantiene el carcter voluntario que se destac con respecto a las mancomunidades. Sin embargo, en este caso la colaboracin deja de ser inter pares, al darse cabida a otras administraciones aparte de la local, as como a las entidades privadas. Esta ampliacin del marco de la cooperacin la hace ms efectiva para la consecucin de determinados fines (como por ejemplo
68
Tabla 4.3. Distribucin de los consorcios por provincias

Sevilla N. de consorcios Porcentaje de consorcios (%)
Mlaga 24 16
Jan 27 18
Huelva 10 7
Granada 22 15
Crdoba 16 11
Cdiz 11 7
Almera 19 13
Total 151 100
22 15
los del Consorcio para el Saneamiento Financiero Municipal, con participacin de la Junta de Andaluca, o los de los consorcios constituidos en el marco de la iniciativa de las UTEDLT con participacin de la Consejera de Empleo y Desarrollo Tecnolgico), y permite una mayor influencia de las administraciones pblicas de nivel superior al local en la configuracin territorial de la iniciativa: tal es el caso, por ejemplo, de los consorcios de la provincia de Jan, claramente priorizados frente a la constitucin de mancomunidades, y todos ellos participados por la Diputacin Provincial. Tal y como se ha indicado para el caso de las mancomunidades, la figura de consorcio ha visto como su finalidad bsica inicial ha sido ampliada hacia una funcionalidad ms amplia. Como se mencion anteriormente, el objeto inicial de esta figura de cooperacin era instalar o gestionar servicios de inters local, si bien la LRBRL equipar los objetivos de la misma a los fines de inters comn de las administraciones implicadas, abriendo la cooperacin a mbitos como el fomento del desarrollo o la promocin del empleo. En la actualidad, en el marco andaluz se percibe una amplitud temtica similar a la analizada en las mancomunidades, encontrando experiencias con fines dispares como la gestin de servicios bsicos (agua, residuos, caminos, etc.), la proteccin del medio ambiente, la promocin de actividades productivas concretas o el desarrollo socioeconmico en general.
En lo relativo a la presencia y distribucin territorial de esta iniciativa en Andaluca, hay que sealar en primer lugar una mayor regularidad en la implantacin de los consorcios en el territorio andaluz con respecto a las mancomunidades. De los 151 consorcios registrados, el nmero presente en cada provincia oscila entre los 27 de Jan (18% del total) y los 10 de Huelva (7% del total), existiendo por tanto una cierta variacin pero no encontrndose diferencias interprovinciales tan remarcables como las observables en el caso de las mancomunidades (ver tabla 3). Los datos relativos a los municipios integrados en al menos un consorcio arrojan bastante ms luz sobre la presencia de esta figura en el territorio andaluz (ver tabla 4.2): el 97,4% de los municipios andaluces pertenece a algn consorcio, porcentaje que asciende al 100% para el caso de las provincias de Jan, Almera, Sevilla, Cdiz, Crdoba y Granada. En trminos de superficie, la figura de consorcio estara presente en el 95,41% del territorio andaluz (83.571 Km2). La poblacin afectada por la iniciativa ascendera a 7.027.682 habitantes, un 95,52% de la poblacin total de Andaluca. La presencia de consorcios segn tamao de poblacin de los municipios revela que, an dentro de la presencia mayoritaria de esta figura, son los municipios de mayor tamao los que tienen una menor presencia (en torno al 90%) no tanto porque la mayora de ellos no jueguen un
69
Grco 4.3. Porcentaje de municipios que participan en consorcios (n=151)
papel activo, sino fundamentalmente porque alguno de los grandes municipios andaluces que todava no ha entrado en esta frmula de cooperacin. Por el contrario, prcticamente todos los municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes estn presentes en algn consorcio. El nmero de municipios que integra cada consorcio es en promedio bastante superior al de las mancomunidades (ver tabla 4.5): 15,7 municipios por consorcio frente a 8,5 municipios por mancomunidad. Es ms numeroso el grupo de los consorcios con menor nmero de municipios (casi dos terceras partes de los consorcios, un 64%, estn conformados por 10 o menos municipios). Sin embargo, la media es aumentada por consorcios
de carcter provincial o incluso supraprovincial, como el Consorcio para el Saneamiento Financiero Municipal, que engloba un total de 310 municipios. Como resultado, nos encontramos en Andaluca con un promedio de participacin en consorcios de cuatro por municipio. Es decir, como media, un municipio andaluz participa en unos cuatro consorcios. Un 86% de los municipios pertenecientes a algn consorcio, forma parte de ms de uno (ver tabla 4), siendo la categora ms numerosa la de los municipios integrados simultneamente en tres consorcios. El solapamiento entre consorcios es por tanto muy superior al existente en el caso de las mancomunidades.
70
Tabla 4.5. Clasicacin de los consorcios en funcin del nmero de municipios que los integran
5 o menos N. de consorcios en cada categora 62 Porcentaje con respecto al total (%)
6 a 10 34 23
11 a 15 18 12
16 a 20 10 7
21 a 25 8 5
26 o ms 18 12
41
Tabla 4.6. Nmero de consorcios a los que pertenece un municipio

N. de consorcios a los que pertenece un municipio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Total de cada categora 102 144 191 152 76 34 21 6 0 1
Porcentaje con respecto al total (727 municipios consorciados) 14,03 19,81 26,27 20,91 10,45 4,68 2,89 0,83 0,00 0,14
Las diferencias interprovinciales son en este caso significativas, sobre todo entre los dos extremos: de un lado Huelva, que es la provincia donde menos se ha desarrollado esta figura, que presenta un promedio de apenas 2,3 consorcios por municipio. En la provincia de Jan, donde como se ha mencionado la Diputacin ha jugado un papel esencial en la promocin de esta frmula de cooperacin, el promedio alcanza a casi 6 consorcios por municipio, estando tambin Granada muy cerca de estos valores. Si se analiza la distribucin segn tamao para los municipios mayores de 10.000 habitantes, se constata que son los grandes municipios los de ms de 100.000
habitantes los que ms claramente apuestan por esta frmula de cooperacin local y multinivel, siendo el caso extremo el representado por el municipio de Granada, presente en un total de 10 consorcios. Para algunos autores, como Toscano (2011), el consorcio aparece como la respuesta ms adecuada en nuestro ordenamiento legal para abordar muchos de los asuntos de escala y naturaleza metropolitana. A nivel funcional, existe un importante contraste con respecto a las mancomunidades. Frente a la acusada multifuncionalidad de stas, los consorcios presentan una tendencia mayoritaria hacia la monofuncionalidad: del total de 151 consorcios andaluces, 130 han sido
71
Mapa 4.2. Ejemplo de distribucin territorial de consorcios
72
considerados monofuncionales (86%) y slo 21 multifuncionales (14%). Esto podra deberse a la menor flexibilidad de los consorcios en el plano funcional (que, tal y como se indic en el apartado anterior, constituira una de las caractersticas bsicas de las mancomunidades). Una consecuencia de esta menor incidencia de la multifuncionalidad en consorcios es que, si analizamos comparativamente ambas iniciativas, el mbito territorial y la poblacin afectados por cada funcionalidad no es necesariamente mayor en el caso de los consorcios, a pesar de existir un mayor nmero de ellos que de mancomunidades.
4.4. Conclusiones
El anlisis realizado muestra que las redes de cooperacin local, en lo que se refiere a las frmulas asociativas de las LRBRL, estn plenamente consolidas y extendidas en el territorio regional, llegado a en algunas provincias o tramos de poblacin a cubrir la totalidad de los municipios y convirtindose por ello, probablemente en una de las mejores expresiones de la nueva gobernanza en Andaluca.
Grco 4.4. Media del nmero de consorcios en que participan los municipios (n=147)
A un nivel ms concreto se observa que son ms numerosos los consorcios que las mancomunidades, teniendo los primeros adems un mayor tamao en el sentido de que suelen englobar, como promedio a un mayor nmero de municipios. Por el contrario, funcionalmente hablando, los consorcios tienden a ser menos diversificados suelen ser monofuncionales mientras que las mancomunidades tienden a agrupar mayor nmero de funciones. En su distribucin provincial, las mancomunidades son dominantes en las provincias occidentales, frente a una menor presencia de las orientales, mientras que los consorcios constituyen la formula
asociativa preferida en la provincia de Jan y tambin, pasando a otro criterio, para los grandes municipios, que claramente optan por esta modalidad frente a la mancomunidad, lo que no sucede en el resto de los otros grupos de poblacin.
73
4.5. Bibliografa
FERIA, Jos M., RUBIO, Marta. y SANTIAGO, Jess. (2006): Redes de cooperacin y nuevas formas de gobernanza en Andaluca. Sevilla, Consejera de Gobernacin, Junta de Andaluca. LLAMAZARES, Ivn. MARKS, Gary (1999): Gobernacin de mltiples niveles, movilizacin regional e identidades subestatales en la Unin Europea. En LLAMAZARES y REINARES: Aspectos polticos y sociales de la integracin europea; Valencia, Tirant Lo Blanc, pp. 28-54. RIERA, Pilar et al. (2005): Las mancomunidades en Espaa. Boletn de la Asociacin de Gegrafos Espaoles, pp.117-150. SUBIRATS, Joan. (coord.)(2002): Redes, territorios y gobierno. Nuevas respuesta locales a los retos de la globalizacin. Barcelona, Diputacin de Barcelona. TOSCANO, Francisco (2011): Los consorcios metropolitanos. Madrid, Fundacin Democracia y Gobierno Local.
74
Captulo 5. Atencin a la ciudadana y mecanismos de participacin

Centro de Sociologa y Polticas Locales Universidad Pablo de Olavide Centro de Estudios Andaluces
Cristina Mateos
Clemente J. Navarro Mara Luisa Grande

Universidad de Jaen
Captulo 5. Atencin a la ciudadana y mecanismos de participacin

Cristina Mateos
Centro de Sociologa y Polticas Locales. Universidad Pablo de Olavide
Clemente J. Navarro Mara Luisa Grande

Universidad de Jaen
n los captulos anteriores hemos visto algunos aspectos referidos al funcionamiento de las administraciones municipales andaluzas. En este nos centraremos en las estructuras y procesos administrativos que han puesto en marcha para facilitar sus relaciones con la ciudadana. A grandes rasgos, y en atencin a la informacin que proporciona la encuesta OGLA, pueden distinguirse dos grandes estrategias. Por un lado, aquellas iniciativas que tienen como objetivo principal facilitar que la ciudadana pueda estar informada de la estructura y actividades municipales, as como el establecimiento de mecanismos para que puedan transmitir sus demandas, presentar quejas o reclamaciones, o puedan realizar trmites administrativos; pensadas, principalmente, para la ciudadana individualmente. Se trata del sistema de informacin y atencin a la ciudadana, sobre lo que la encuesta ofrece alguna informacin. Tal y como han puesto de manifiesto los estudios sobre participacin, el contacto con la administracin y gobiernos locales por parte de ciudadanos y ciudadanas individualmente es un comportamiento bastante extendido, apareciendo como un proceso por el que stos trasmiten informacin sobre problemas y servicios p-
blicos que pueden ayudar a su mejora (Sharp, 1984). En Andaluca, y segn la encuesta sobre la Realidad Social Andaluza que realiza la FCEA, cerca de un 10% de ciudadanos y ciudadanas andaluzas contactaron con sus ayuntamientos durante el ao 2011. A este respecto, adems, es de destacar el uso de nuevas tecnologa de la informacin, la denominada administracin electrnica, que supone una base muy importante de la que viene denominndose la e-governance: el conjunto de mecanismos y procesos que facilitan el acceso a la informacin pblica, as como la involucracin y participacin de la ciudadana en las decisiones polticas (Aibar y Urgell, 2004). Segn la fuente citada anteriormente (ERSA), cerca del 5% de la poblacin andaluza conecto con su ayuntamiento a travs de Internet. Por otro lado, la segunda estrategia es ms clsica y est bastante extendida entre los municipios, tanto en Espaa en general, como en Andaluca, en particular: se trata del conjunto de iniciativas que suponen la oferta pblica de oportunidades de participacin. Para ello los municipios ponen en marcha diferentes organismos, procesos e iniciativas que pretenden acercar las decisiones municipales a la ciudadana para que esta pueda tener protagonismo en ellas (Navarro, 2008; Font,
77
2010). Aunque las ms tradicionales se orientaban a la participacin a travs de asociaciones, en la forma consejos, cada vez es mayor el impulso de iniciativas o proyectos concretos en donde se usa una variedad bastante grande de mecanismos y, aunque no exclusivamente, se orientan a la participacin de la ciudadana individualmente. Ambas estrategias suponen, pues, procesos de innovacin democrtica a nivel municipal, espacios por los que se pretende, cuando menos, potenciar el ejercicio de voz por parte de la ciudadana, por decirlo en los trminos clsicos de Hirschman (1970). Ambas, en principio, pretenden redundar en la transparencia y la apertura de las administraciones y gobiernos municipales respecto a la ciudadana. Qu tipo de mecanismos existen entre los ayuntamientos andaluces de 10 mil o ms habitantes?, de qu tipos son?, en cules de ellos existen? Estas son algunas preguntas sobre las que pretende mostrar algunas evidencias este captulo, y siempre, en los lmites de la informacin que proporciona la encuesta del OGLA realizada en 2010.
un papel principal y nos conducen a una nueva Administracin local donde desaparecen las limitaciones de tiempo y espacio (Rodrguez, Marauri y Prez, 2006) La informacin facilitada a la ciudadana es uno de los indicadores de calidad de los servicios que se prestan a los vecinos y vecinas de un municipio. A travs de dicha informacin la ciudadana puede conocer, adems de sus derechos y obligaciones, datos relativos a los bienes y servicios pblicos que les ofrece su municipio. Esta informacin se puede facilitar a travs de diferentes vas, siendo las ms tradicionales el telfono y las Oficinas de Atencin a la Ciudadana, y la ms novedosa y adaptada a los nuevos tiempos, la pgina web.
5.1.1. OAC: existencia y grado de informacin

Concretamente en la Junta de Andaluca, y a raz del Plan Director de Organizacin para la Calidad de los Servicios, aprobado en Consejo de Gobierno en junio de 2002, se establecen las directrices adecuadas para facilitar unos servicios de calidad a sus ciudadanos, y en definitiva, convertiros en pieza clave del mbito puramente administrativo. Principalmente, es a partir de 2005 cuando se establece a nivel nacional el convenio marco, por acuerdo en consejo de Ministros, para la implantacin de una Red de oficinas Integradas de Atencin al Ciudadano en colaboracin con las Comunidades Autnomas y las entidades que integran la Administracin Local. De hecho, actualmente existen 14 Comunidades Autnomas que han firmado este convenio marco, entre las que se encuentra Andaluca. Con este convenio, y una
5.1. Los mecanismos de atencin al ciudadano: extensin y naturaleza

Entre las administraciones pblicas destaca el proceso de modernizacin y adaptacin iniciado por las instituciones locales ms prximas a los ciudadanos: los ayuntamientos. En este periodo de transformacin, las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones ocupan
78
LA ADMINISTRACIN MUNICIPAl EN ANDAlUCA. AlGUNOS RASGOS (2010) Captulo 5. Las relaciones entre ciudadana y municipio
Grco 5.1. Grado de informacin ofrecido en las Ocinas de Atencin al Ciudadano (porcentaje sobre el total)
De 10.001 a 20.000 habitantes De 20.001 a 50.000 habitantes De 50.001 a 100.000 habitantes Ms de 100.000 habitantes Primer tramo presupuestario Segundo tramo presupuestario Tercer tramo presupuestario Cuarto tramo presupuestario 0
Fuente: elaboracin propia sobre datos del OGLA.
10
20
30
40
50
60
70
vez establecido y firmado, las entidades locales que as lo requieran podrn adherirse en cualquier momento. Con estas medidas de impulsos pretendemos valorar la existencia de Oficinas de Atencin al Ciudadano, de ahora en adelante OAC, en los municipios andaluces, y a su vez, es importante tener en cuenta las diferencias existentes entre municipios para llevar a cabo este anlisis, destacando principalmente los distintos tramos de poblacin en municipios andaluces y los diferentes tramos presupuestarios en los que podemos clasificar a estas localidades. A pesar de que las OAC hayan estado impulsadas, la implantacin real en Andaluca no alcanza muy altos porcentajes, de hecho, en los municipios de mayor tamao, dnde podra esperarse una mayor implantacin, no superan el 60%. Tambin ha de destacarse, que los tramos tanto de poblacin como presupuestarios no establecen
una pauta clara al respecto (ver grfico 1). No obstante, si existe una relacin directa con los municipios de ms de 100.000 habitantes, y del cuarto tramo presupuestario, siendo estos los que cuentan con ms OAC. En general, esto nos muestra porcentajes excesivamente bajo si tenemos en cuenta que estas Oficinas tienen como funcin informar a la ciudadana y cuentan con la infraestructura y los recursos necesarios para ello.
5.1.2. Telfono, web: existencia y grado de informacin

A continuacin pasamos a detallar la existencia y el grado de informacin a travs tanto del telfono como de la web de los municipios andaluces. El telfono ha pasado ha considerarse ya como un medio tradicional, pero a la vez indispensable en nuestras administracio-
79
Grco 5.2. Grado de informacin ofrecida telefnicamente (porcentaje sobre el total)
10
20
30
40
50
60
70
nes pblicas. De esta forma, adquiere gran importancia aunque cada vez ms vaya abriendo camino a las nuevas tecnologas, principalmente como iremos viendo a travs de la web. En este caso igualmente no existe una relacin ascendente entre el grado de informacin ofrecida telefnicamente sobre un catlogo bsico y el tamao o el presupuesto, sin embargo nuevamente vuelven a ser los municipios de mayor tamao, ms de 100.000 habitantes, los que cuentan con un mayor porcentaje en este aspecto (61 %), cerca de 20 puntos porcentuales de diferencia con el resto de categoras observadas, por lo que podemos considerar que existe una gran relacin entre este tramo de poblacin y el mayor grado de informacin telefnica (ver grfico 5.2).
Sin embargo, como ya se ha mencionado con anterioridad, cada vez son las nuevas tecnologas, principalmente a travs de internet, las que van tomando el protagonismo. De hecho, cada vez resulta ms comn el uso de expresiones como e-Administracin o Administracin electrnica, definida como la Administracin que utiliza las tecnologas de la informacin, especialmente Internet, para prestar servicios pblicos de una forma ms adecuada, orientada al destinatario, eficiente, mejor y diferente (Holmes, 2001; Rodriguez, Marauri, y Prez, 2006). En este caso, si parece existir una alta relacin entre el tamao de los municipios y los tramos presupuestarios con el grado de informacin ofrecida a travs de la web. Y es que deben ser los municipios con mayor nmero de habitantes y con mayor nivel presupuestario aquellos que posean la infraestructura,
80
Grco 5.3. Grado de informacin ofrecido por el sitio web (porcentaje sobre el total)
10
20
30
40
50
60
70
80
los servicios y el personal adecuado para ofrecer este tipo de trmites. De todas formas, sigue habiendo un alto porcentaje con los municipios de ms de 100.000 habitantes (75 %), mientras que el resto de tramos oscila entre 15 y 30 puntos porcentuales de diferencia. En este caso si podemos visualizar una relacin ascendente entre el tamao y el grado de informacin por la web, y lo mismo si observamos los tramos presupuestarios, con una excepcin entre el segundo y tercer tramo, muy igualados y con un leve aumento del segundo tramo sobre el tercero, aunque no supera ni siquiera el 1 %. (Ver grfico 5.3).
5.1.3. Trmites administrativos

Prestacin de servicios, Internet como soporte y carcter local son tres de las principales caractersticas que definen el presente y el futuro de la Administracin electrnica. Las pginas web de los ayuntamientos se convierten por tanto en un ejemplo apropiado de fusin de comunicacin institucional y de servicios con el ciudadano como principal referente. As, se est produciendo una transformacin en la que el concepto de servicio aparece bajo un molde nuevo. En los ltimos tiempos asistimos a la conversin de pginas web municipales en una especie de portales donde el usuario encuentra valor aadido en forma de listas de telfonos, acceso a diferentes impresos municipales, informacin especializada, etc. (Rodriguez, Marauri y Prez, 2006: 67).
81
Grco 5.4. Porcentaje de municipios que permiten realizar trmites relativos a la contratacin administrativa a travs del sitio web y trmites administrativos que se pueden realizar en la pgina web mediante descarga de documentos (porcentajes sobre el total en ambos casos)
De 10.001 a 20.000 habitantes De 20.001 a 50.000 habitantes De 50.001 a 100.000 habitantes Ms de 100.000 habitantes Primer tramo presupuestario Segundo tramo presupuestario Tercer tramo presupuestario Cuarto tramo presupuestario 0 10 20 30 40 50 60 70
Contratacin a travs de la web

Tramites administrativos
Principalmente el grado de penetracin de la administracin electrnica ha sido evaluado a travs de dos indicadores: porcentaje de trmites administrativos que se pueden realizar a travs de las pginas web de los ayuntamientos y porcentaje de municipios que permiten realizar trmites relativos a la contratacin administrativa a travs de sitios web. Si tenemos en cuenta que la que se ha venido a denominar en algunos casos eAdministracin puede hacer ms eficiente la gestin municipal, disminuyendo costes y hacindola ms cmoda y cercana a la ciudadana, los datos son bastante desalentadores (grfico 5.4). La existencia de estos trmites a travs de la web en los municipios andaluces vuelve a tener una relacin directa con el tamao del municipio, y tambin con el tramo presupuestario al que pertenece. De hecho, la relacin
es clara y positiva en el sentido de que a mayor tamao municipal ms desarrollada estar la e-Administracin cuando se trate de ofrecer documentos a travs de la web. Los municipios ms pequeos se sitan en un 24 %, mientras que los de mayor tamao estaran en torno al 42 %. Con respecto a los presupuestos tambin parece existir una relacin positiva pero existe poca diferencia entre los tres primeros tramos presupuestarios, dndose el principal aumento en aquellos municipios que pertenecen al cuarto tramo presupuestario con un 36 %, mientras que en el resto de tramos oscilan desde el 24 al 25 % (ver grfico 5.4). El uso de intranet est bastante extendido situndose la media andaluza en un 77,5%, aunque lo deseable sera que
82
Grco 5.5. Porcentaje de municipios que disponen de intranet y grado de aplicaciones incluidas en la intranet (porcentajes sobre el total en cada caso)
De 10.001 a 20.000 habitantes De 20.001 a 50.000 habitantes De 50.001 a 100.000 habitantes Ms de 100.000 habitantes Primer tramo presupuestario Segundo tramo presupuestario Tercer tramo presupuestario Cuarto tramo presupuestario 0 Existencia de Intranet
20
40
60
80
100
Aplicaciones en intranet
el 100% de los municipios dispusieran de esta tecnologa que les permitira compartir recursos e informacin. Si nos fijamos en el tamao del municipio, existen variaciones en los porcentajes. Los ms pequeos, de 10.001 a 20.000 habitantes tienen un porcentaje menor (68,3%) que los ms grandes, de ms de 100.000 habitantes, que alcanzan el 75%. Los municipios situados en el tercer tramo presupuestario, con un 87,5% de porcentaje, son los que mejores datos presentan, por encima de los del cuarto tramo (84%), estando los del primer tramo situados en el ltimo lugar (53,8%) (ver grfico 5.5). A pesar de que un alto nmero de municipio dispone de intranet, el grado de aplicaciones, incluidas en ste, es reducido, estando la media andaluza en un 43,4%. Este porcentaje aumenta segn el tamao del municipio, los ms pequeos, de 10.001 a 20.000, tienen un 37%, y
los que tienen ms de 100.000 habitantes, un 65,2%. Los municipios situados en el cuarto tramo presupuestario (60,9%) duplican en porcentaje a los situados en el segundo tramo presupuestario (31,8%), y estn muy por encima de los del primer (37%) y tercer tramo (37,7%) (ver grfico 5.5). A pesar de esto, la informacin que se facilita a la ciudadana presenta niveles muy bajos. El grado de informacin ofrecida a la ciudadana es escaso, estando los porcentajes muy igualados en todos los canales a travs de los cuales se expone dicha informacin. El canal ms utilizado es la Oficina de Atencin al Ciudadano, que es la que ofrece un mayor grado de informacin, en concreto la media andaluza se sita en un 54,6%. Por tanto, en relacin a estos datos y a la informacin recopilada, podemos decir que existe una relacin di-
83
recta entre el tamao del municipio y el grado de informacin ofrecida: los municipios de ms 100.000 habitantes son los que ms informacin ofrecen tanto a travs de las Oficinas, como telefnicamente y a travs de los sitios web. Los municipios ms pequeos, de 10.0001 a 20.000 habitantes, hacen un mayor uso de las Oficinas (55,7%) y un menor uso de los sitios web (45,3%) mientras que en los de mayor tamao, de ms de 100.000 habitantes, es a travs de los sitios web donde ms informacin accesible, llegando hasta un 74,6%. Por tanto, hay que destacar que aunque estamos en la era del internet y el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin est ampliamente extendida, hay una mayor informacin disponible a travs de los medios tradicionales, las Oficinas de Atencin a la Ciudadana y el telfono, aunque segn muestran los datos parece que se destaca el uso de la e-Administracin en aquellos municipios con un tamao mayor a 100.000 habitantes, lo podra apuntar hacia una relacin entre la implantacin de la e-gobernance y el tamao de los municipios.
5.2. Los mecanismos de participacin: extensin y naturaleza

Aunque de forma limitada, la encuesta del OGLA nos permite conocer algunos aspectos sobre la oferta de oportunidades de participacin que realizan los ayuntamientos andaluces de 10 mil y ms habitantes a travs de los mecanismos de participacin que existen en ellos. Algunos rasgos referidos a su carcter, ao de implantacin o intensidad participativa permitirn esbozar una descripcin sobre este mbito de actuacin municipal, habiendo recogido informacin para un total de 202 mecanismos participativos de distinta naturaleza.
5.2.1. Cuntos, cules y cundo

La encuesta preguntaba a los municipios si existan organismos de participacin, as como tambin procesos o actividades (planes, programas, proyectos, etc.) donde se haya previsto una participacin sistemtica de los ciudadanos. Los primeros son, pues, mecanismos estables en el tiempo que tienen una constitucin (miembros) y reglas de funcionamiento especficos, la mayor parte de las veces previa aprobacin del gobierno municipal o incluso recogidos en un Reglamento o Normativa de Participacin Ciudadana del municipio. En general, se trata de mecanismos bastante extendidos y asentados entre los municipios espaoles (Rodrguez y Aganjiz, 2007; Navarro, 2008). Los segundos, en cambio, son iniciativas de carcter ms coyuntural y concreto, aunque pueden referirse tanto a un asunto, servicio o poltica concretos, como a asuntos transversales a la accin del gobierno municipal.
84
Grco 5.6. Periodos de creacin de los mecanismos de participacin (porcentajes sobre el total de mecanismos)
35 30 25 20 15 10 5 0 Hasta 1991 1992-95 1996-99 2000-03 2004-07 2008-10
Aunque existen pocos anlisis sistemticos sobre este asunto, o en general, sobre los mecanismos de participacin, en la literatura existe cierto debate sobre la calidad y resultados de estos dos grandes tipos de mecanismos participativos (Font, 2002; Font y Blanco, 2006). Sobre los primeros, que son los que han caracterizado buena parte de los procesos de innovacin democrtica en los municipios desde los primeros Ayuntamientos Democrticos de 1979, suelen ser de base asociativa, y se indica que producen cierta rigidez y sesgos, habida cuenta de que fijan quienes son sus miembros sin que suelan incluir a toda la variedad y complejidad de las ecologas asociativas municipales, as como una mayor dificultad de modificar su composicin o normas de funcionamiento. Al menos, en comparacin con los planes o proyectos participativos, normalmente, aunque no exclusivamente, de base individual, que permitiran una mayor flexibilidad, normalmente desarrollados ad hoc, respecto a un problema, iniciativa o decisin municipal,
usando muy diversos formatos y metodologas. En el caso espaol, algunos anlisis comparados entre diversos tipos de mecanismos participativos muestran que los de base individual parece movilizar a ms poblacin, as como tambin reducir algunos sesgos clsicos relativos a la participacin de ciertos grupos o colectivos sociales (Navarro, Cuesta y Font, 2009; Navarro, Mateos y Rodrguez, 2011). Lo cierto es que entre los ayuntamientos andaluces prevalecen los organismos participativos sobre los planes, lo que los diferencia del caso Cataln, donde tambin se ha estudiado este asunto (Font, 2010). Segn la encuesta OGLA, algo ms de la mitad de los municipios tienen un organismo de participacin (en concreto, el 55%), y una tercera parte han impulsado procesos de participacin (35%). En parte, esta prevalencia se debe a algo ya apuntado. Los organismos participativos, principalmente en la forma de consejos, tanto territoria-
85
les (de distrito o barrios), como sectoriales, fueron las primeras frmulas utilizadas por los ayuntamientos, y que posteriormente fueron integradas al ordenamiento jurdico municipal en la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 (Navarro, 2003). El desarrollo de planes y proyectos concretos es una forma de innovacin democrtica local ms reciente, en donde se combinan diversas frmulas institucionales, metodologas o tipos de procesos, algunos de los cuales destacan, ms por la publicidad que han recibido (como los presupuestos participativos o las encuestas deliberativas) que por la extensin de su prctica, tal y como muestran datos para el conjunto de los municipios espaoles de 10 mil o ms habitantes (Navarro, 2008). Segn la encuesta OGLA, la mayora de los procesos son puestos en marcha partir del ao 2000 (algo ms del 70%), y en particular, desde el ao 2004 (48%). Esto revela que los dos ltimos mandatos municipales han sido especialmente intensos en cuanto a la innovacin democrtica, la puesta en marcha de mecanismos participativos (Ver grfico 5.6). Pero, por otra parte, estos datos tambin muestra la gran estabilidad que tiene la oferta. De hecho, el 16% de los mecanismos fueron puestos en marcha antes de 1996 (hace 16 aos), lo que llega al 27% si se considera el periodo 1979-1999. As pues, la oferta de oportunidades de participacin en los municipios andaluces se caracteriza por cierta convivencia de organismos caractersticos de los primeros impulso de innovacin democrtica a este nivel con la extensin de iniciativas, planes, programas y proyectos participativos que suelen ser los mecanismos de una nueva ola de innovacin democrtica desde mediados de la primera dcada del presente siglo. En ello tambin puede contar que, en general, los organismos son figuras que estn recogidas en la legislacin local, lo que
supone un incentivo, o cuando menos, una oportunidad favorable para su desarrollo, como muestran anlisis para el periodo 1979-1993 (Navarro, 2003).
5.2.2. La extensin de la oferta de oportunidades de participacin

De qu forma se distribuyen geogrficamente la oferta de oportunidades de participacin? Otros estudios, tanto para el caso espaol, como para el andaluz en particular, han mostrado que sta suele tener mayor presencia a medida que aumenta el tamao demogrfico de los municipios (Navarro, 1993; Navarro, 2008; Font, 2010). As lo muestra tambin la encuesta OGLA. Respecto a los organismos de participacin puede apreciarse que el porcentaje de municipios que poseen al menos un organismos de participacin pasa del 36,2%, entre los que tienen un tamao demogrfico de entre 10 y 20 mil habitantes, al 66,7% cuando tienen entre 20 y 50 mil habitantes, el 78,6% si tienen entre 50 y 100 mil habitantes, y el 100% cuando superan los 100 mil habitantes. El patrn es similar en lo que ese refiere a los procesos de participacin, a saber: 20,7% entre los municipios menores de 20 mil habitantes, 43,2% entre los que tienen entre 20 y 50 mil habitantes, 50% para los que se sitan entre 50 y 200 mil habitantes, y el 75% para los de mayor tamao. En buena medida, esto puede deberse al hecho de que los municipios de mayor tamao suponen sociedades polticas locales ms amplias y complejas, y por tanto, espacios en los que es ms difcil garantizar la gobernalidad, al menos, en lo que se refiere al volumen y diversidad de demandas existentes, y la posibilidad de divergencia y conflictos entre ellas. Pero tambin, porque
86
Grco 5.7. Mecanismos de participacin segn tamao de hbitat (porcentajes sobre el total de municipios en cada tramo de poblacin)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 De 10.001 a De 20.001 a 20.000 habitantes 50.000 habitantes De 50.001 a 100.000 habitantes Ms de 100.000 habitantes
se trata de municipios que poseen ms recursos para poder destinarlos a este tipo de iniciativas, tal y como muestran otros anlisis (Font, 2010). En este sentido, la consideracin del presupuesto municipal tambin muestra una pauta ascendente con la presencia de organismos y procesos de participacin. El 37% de los municipios que se encuentran en el tramo ms bajo tienen organismos de participacin y el 22,2% han impulsado procesos de participacin, subiendo el porcentaje hasta el 88% y el 58,5%, respectivamente, cuando se trata de municipios de ms de 50 mil habitantes. As pues, aunque entre tamao municipal y presupuesto suele haber relacin, puede apreciarse que no slo se trata de la necesidad de ellos en atencin al tamao, complejidad o naturaleza de la comunidad poltica, sino tambin de la capacidad para ponerlos en marcha. Como cualquier otra iniciativa o poltica pblica, la de participacin supone destinar recursos econmicos y humanos a su
diseo e implementacin. Esto pone de manifiesto que, con cierta independencia de la voluntad de cada equipo de gobierno o la existencia de demanda entre la ciudadana, el contexto en el que el primero desarrolla su labor establece una estructura de oportunidades ms o menos favorable para la puesta en marca de la oferta de oportunidades de participacin, tanto el nmero de mecanismos, como su naturaleza. As pues, en principio, la ciudadana de los municipios de mayor tamao tiene acceso a una mayor oferta de oportunidades de participacin, al menos, porque entre estos municipios est ms extendida (ms municipios tienen mecanismos). De alguna manera, esto compensara la cercana entre autoridades pblicas y ciudadana de los ms pequeos que facilita la participacin y el contacto de esta ltima, la posibilidad de transmitir demandas sobre problemas concretos, tal y como
87
Grco 5.8. Mecanismos de participacin segn tramo presupuestario (porcentajes sobre el total de municipios en cada tramo de presupuesto)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Primer tramo presupuestario Segundo tramo presupuestario Tercer tramo presupuestario Cuarto tramo presupuestario
muestran anlisis sobre la realidad andaluza (Navarro y Mateos, 2012).
5.2.3. La naturaleza de la oferta: carcter, rea de poltica e intensidad participativa

Tal y como puede apreciarse en el grfico 5.9, la gran mayora de los organismos de participacin son consejos sectoriales (71,3%), correspondindose los otros a diversos tipos de comisiones: consultiva (16,8%), de trabajo (7,7%), de seguimiento (5,6%), y por ltimo, el 7,0%, quedan delegaciones o concejalas de participacin, en la medida en que los propios ayuntamientos han considerado que se trata de un organismo de participacin. As pues, la gran mayora de organismos supone mecanismos estables en relacin a ciertas reas
de poltica pblica municipal. Respecto a los procesos de participacin, destaca que el 55,8% de los municipios han impulsado un proyecto concreto, una iniciativa participativa en relacin a una poltica o asuntos concreto de inters en la sociedad poltica local. El 36,5% de los municipios ha puesto en marcha el Plan general de participacin para el municipio, mientras que el 11,5% lo ha hecho respecto a un Plan sectorial. Pero, cules son las reas de poltica pblica en los que suelen desarrollarse esas iniciativas participativas? Tal y como puede apreciarse en el grfico 5.10 el 32% de los organismos y procesos se centran en asuntos de carcter transversal, como la planificacin estratgica o los presupuestos. El 15% lo hacen sobre polticas de ordenacin del territorio y medio ambiente. Un mismo porcentaje se centra en la educacin, la cultural, la infancia y la juventud. Aunque destacan, con un 27%, los
88
Grco 5.9. El carcter de los organismos y procesos de participacin (porcentajes sobre el total)
Consejo sectorial
Organismos
Comisin de trabajo Comisin consultiva Comisin de seguimiento Otros tipos
Procesos
Plan General Proyecto Plan Sectorial 0 10 20 30 40 50 60 70 80
mecanismos que se orienta al bienestar y la cohesin social, sea en general, sea sobre grupos especficos (mujer, tercer edad, inmigracin,). Otro aspecto de inters respecto a la oferta de oportunidades de participacin es el referido a lo que pudiramos denominar intensidad participativa: hasta qu punto puede participar la ciudadana en las decisiones municipales? Al respecto existen diversas propuestas, desde la ms clsica de Arnstein (1969), hasta las recientes que profundizan en la calidad de los mecanismos en relacin a modelos de democracia deliberativa (Abelson et al., 2003; Martnez, 2011). No obstante, en trminos generales, cabra sealar que en todo procesos participativo existen tres grandes momentos, a saber: la consulta, si las autoridades pblicas piden informacin a la ciudadana (organizada o no) sobre diversos asuntos con la finalidad de informar
mejor sus decisiones; la deliberacin, cuando existe, no slo consulta, sino intercambio de informacin y la posibilidad de discutir y debatir sobre ella, lo que mejora la informacin que puede ser utilizada con vistas a la toma de decisiones municipales; y por ltimo, la toma de decisiones, cuando la ciudadana, a travs de su participacin en los mecanismos, toma una decisin, existiendo ciertas garantas de que ello ser adoptado por el gobierno municipal (Navarro, 2011). A este respecto, debe considerarse que la legislacin no permite que otros que no sean los rganos democrticamente elegidos los que decidan sobre la poltica municipal, por tanto, el carcter decisorio de los mecanismos de participacin hay que entenderlo, sobre todo, como la voluntad del gobierno municipal para que ello sea as, el hecho de que los organismos o procesos, cuando han sido diseados e implementados, ha considerado esa posibilidad.
89
Grco 5.10. Mecanismos de participacin: reas de poltica pblica (porcentajes sobre el total de mecanismos)

35 30 25 20 15 10 5 0 Transversal Urbanismo y Medio Ambiente Educacin y Cultura Bienestar y Cohesin Social
As pues, se trata de tres grandes momentos o fases de cualquier proceso participativo. Desde esta perspectiva, su presencia permitira cualificar la intensidad participativa de stos, desde los que facilitan la consulta hasta los que suponen la posibilidad de influir de forma ms directa sobre las decisiones del gobierno municipal. Tal y como puede apreciarse en el grfico 5.11 la mayora de los mecanismos de participacin tiene un carcter consultivo (62%), el 26,5% implica la posibilidad de desarrollar procesos de deliberacin, de intercambio de informacin y discusin entre los participantes, mientras que en el 11,5% restante tambin existe, segn los ayuntamientos, capacidad decisoria. A pesar de ello, segn otros anlisis, se trata de un nivel decisorio similar a otras Comunidades Autnomas donde se ha investigado, como Catalua (Font, 2010).
5.3. Breves conclusiones

Qu nos muestran la informacin que proporciona la encuesta OGLA que hemos analizado aqu? Respecto a la primera de las estrategias analizadas hemos podido ver que las OAC ofrecen un mayor grado de informacin que otras vas, como la web, para la muestra de todos los municipios andaluces. No obstante, si nos centramos en los municipios de mayor tamao, ambas vas estn bastante extendidas. De hecho, si se compara con datos del ao 2008 (Navarro, Fernndez y Mateos, 2010), parece haberse dado bastante avance en la extensin del uso de nuevas tecnologas de la informacin para procurar la extensin de informacin y la captacin de demandas entre los ciudadanos, esto es, existe una creciente tendencia de iniciativas que apuntan a la extensin de la denomina e-governance.
90
Grco 5.11. La oferta de oportunidades de participacin: intensidad participativa (porcentajes sobre el total de mecanismos)
70 60 50 40 30 20 10 0 Consulta
Deliberacin
Co-Decisin
Respecto a la oferta de oportunidades de participacin mediante mecanismos podemos concluir que se caracteriza, sobre todo, por su carcter eminentemente urbano y consultivo, siendo minoritarios aquellos procesos que garantizaran cierta capacidad de influencia sobre las decisiones polticas del gobierno municipal. Sobresalen los organismos de carcter estable sobre los planes o proyectos concretos, y las reas de poltica son, o bien, transversales, o bien, destacan temas relacionados con el bienestar y la cohesin social. La escasa informacin que existe para el conjunto de Espaa, o la existente para algunas comunidades autnomas en particular, muestran que la extensin y caractersticas de las estructuras desarrolladas por los ayuntamientos andaluces para mejorar sus relaciones con la ciudadana muestran una extensin y perfiles similares. En todo caso, cabe destacar la importancia que tiene el
tamao para explicar la existencia y extensin de la dos estrategias de relacin con la ciudadana que hemos tratado de describir en este captulo.
91
5.4. Bibliografa
ABELSON, Julia et al. (2003): Deliberations about Deliberative Methods: Issues in the Design and Evaluation of Public Participation Processes, Social Science and Medicine, 57: 239-251. ARNSTEIN, Sherry. (1969): A ladder of participation, Journal of American Planners Association, 35(4): 216-224. HOLMES, Douglas (2001). e-Government: e-business strategies for Goverments. Londres: Nicholas Brealey Publishing. MARTNEZ, Miguel (2011): Dimensiones mltiples de la participacin ciudadana en la planificacin espacial, Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas, 133: 21-42. NAVARRO, Clemente J. (1999): Polticas pblicas y escalas de gobierno. El caso de la poltica pblica de participacin ciudadana, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, 121: 537-555. NAVARRO, Clemente J. (2004): Participatory democracy and political opportunism, International Journal of Urban and Regional Research, 28(4): 819-838. NAVARRO, Clemente J. (2008): Sobre la naturaleza y rendimientos del puente democrtico participativo, Inguruak, 45: 23-41. NAVARRO, Clemente J. (2011): Participacin y planificacin estratgica territorial, en Martn, A. y Merinero, R. (eds.): Planificacin Estratgica Territorial. Estudios metodolgicos, Sevilla, Junta de Andaluca, 25-50. NAVARRO, Clemente J., FERNNDEZ, Manuel y MATEOS, Cristina (2010): Observatorio del Gobierno Local en Andaluca 2008, Centro de Estudios Andaluces, Consejera de la Presidencia, Sevilla
NAVARRO, Clemente J.; CUESTA, Mara J. y FONT, Joan (2009): Municipios participativos?, Madrid, CIS. NAVARRO, Clemente J. RODRGUEZ, Mara J. y MATEOS, Cristina (2011): Los rendimientos de los mecanismos de participacin: gnero y diseo institucional. Consejos de Distrito y Presupuestos Participativos en ciudades espaolas, Reforma y Democracia. Revista del CLAD, 50: 143-166. NAVARRO, Clemente J. y MATEOS, Cristina (2012): El contacto de la ciudadana con los ayuntamientos como forma de participacin poltica en Andaluca, Actualidad, Sevilla, FCEA. FONT, Joan (ed.) (2002): Ciudadanos y decisiones pblicas, Barcelona, Ariel. FONT, Joan (ed.) (2011): Democracia local en Andaluca. Experiencias participativas en municipios andaluces, Sevilla, FCEA FONT, Joan y BLANCO, Ismael (2006): Polis, La ciudad participativa, Barcelona, Diputacin de Barcelona. RODRGUEZ, Gorka y AGANJIZ, Rafael. (2007): Descentralizacin municipal y participacin ciudadana: evaluacin de una experiencia consolidada, Revista Espaola de Ciencia Poltica, 17: 181-187. RODRIGUEZ, M del Mar, MARAURI, igo y PREZ, Jess A. (2006): La comunicacin institucional y de servicios. Las pginas web municipales de las capiatales de provincia espaolas. Anlisis 22, pg. 63-78. RODRIGUEZ, Jos R., BATLLE, Joan y ESTEBAN, David (2007): Estudio europeo sobre e-gobierno en las ciudades, Revista de Internet, Derecho y Poltica, Universitat Oberta de Catalunya. SHARPE, Elaine B. (1984): Citizen-Demand Making in Urban Context, American Journal of Political Science, 28: 654-670.
92
Captulo 6. Anlisis de la situacin nanciera local

Universidad de Granada
Jos Luis Zafra Antonio Lpez
Captulo 6. Anlisis de la situacin nanciera local

Jos Luis Zafra Antonio Lpez
Universidad de Granada
l anlisis de la informacin financiera de los ayuntamientos andaluces constituye uno los principales pilares sobre los que se apoya la toma de decisiones en el mbito de la gestin pblica, tomando especial inters en el contexto econmico y financiero en el que nos encontramos actualmente. Son numerosos los estudios que tanto a nivel nacional como internacional han tratado de medir la situacin financiera de las entidades locales. En este sentido, se entiende que un ayuntamiento presenta una buena salud financiera cuando es capaz de proveer adecuadamente sus servicios y atender sus futuras obligaciones de pago (GASB, 1987). Para algunos autores, este concepto debe centrarse en el estudio de los activos y pasivos que se convierten en efectivo y deben ser atendidos en un futuro lejano, junto con el anlisis de la corriente de ingresos y gastos presupuestarios, teniendo en cuenta los determinantes que caracterizan la adquisicin de pasivos financieros, y dentro de un determinado horizonte temporal y en un espacio o dimensin econmica concreta y determinada (Berne, 1992; Copeland e Ingram, 1983; Clark, 1990, 1994; Groves et al., 2003). De esta forma, si la entidad es capaz de atender sus deudas y, a su vez, prestar unos niveles de servicios
adecuados, podemos decir que la entidad presenta una buena salud financiera (Wang, 2007). Concretamente, para una correcta medicin de la misma es necesario evaluar la solvencia a corto plazo, la solvencia presupuestaria, la flexibilidad de pago de la deuda y la independencia financiera, correspondiendo este ltimo concepto a la capacidad de la entidad para atender sus obligaciones con sus ingresos tributarios (Zafra-Gmez et al., 2009). Para ello, el estudio de la salud financiera de los ayuntamientos requerir un anlisis de sus ingresos de naturaleza tributaria, gastos corrientes y de capital y de su independencia financiera, haciendo referencia a la posicin de tesorera generada tras la ejecucin del presupuesto. Nuestro anlisis comenzar por el estudio de la estructura de ingresos municipales, seguido por el presupuesto de gasto, para hacer especial referencia a las interrelaciones entre determinados ingresos y gastos por naturaleza. En la medida en que sea posible facilitaremos la tarea de comprensin de los datos para el conjunto de ayuntamientos andaluces realizando una comparativa con los valores medios recogidos en el documento Haciendas Locales en Cifras publicado en
95
diciembre de 2010 por la Direccin General de Coordinacin Financiera con la Comunidades Autnomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas.
6.1. El estudio de los ingresos de naturaleza corriente

En principio es necesario conocer la estructura de los ingresos por naturaleza para el conjunto de ayuntamientos estudiados. Nos referimos a la distincin entre ingresos corrientes, de capital y financieros. El grafico 6.1 muestra que el peso de los ingresos de los ayuntamientos andaluces recae en los de naturaleza corriente y que dicho peso aumenta conforme lo hace el tamao poblacional. El caso contrario ocurre con el comportamiento de los ingresos de capital y de los ingresos de naturaleza financiera.
Debido a la importancia que adquieren los ingresos de naturaleza corriente, stos sern objeto de anlisis a travs de los siguientes indicadores. En primer lugar, comenzamos con la distribucin del peso que tiene cada uno de los captulos de ingresos de naturaleza corriente sobre el total de stos. A este respecto, la tabla [6.1] muestra la dualidad de la financiacin municipal. Mientras que, el 40% de los ingresos corrientes provienen de impuestos directos, un 35% muestra la dependencia que los ayuntamientos andaluces tienen sobre otras administraciones. En cuanto a la distribucin por tramos poblacionales la estructura comentada anteriormente se mantiene para los cuatro tramos seleccionados. Un aspecto a resaltar es que en el tramo cuya poblacin est comprendida entre los 20.001 y los 50.000 la diferencia entre los porcentajes que suponen el captulo I y el captulo IV es ms pequea que en el resto de tramos, lo que implica una mayor dependencia de otras administraciones. En el otro extremo se sita el tramo poblacional entre
Grco 6.1. Distribucin de los ingresos corrientes, ingresos de capital e ingresos nancieros sobre el total del presupuesto de ingresos (porcentaje sobre el total de ingresos) (n=126)
96
LA ADMINISTRACIN MUNICIPAl EN ANDAlUCA. AlGUNOS RASGOS (2010) Captulo 6. Anlisis de la situacin nanciera local
Tabla 6.1. Distribucin en porcentaje de los ingresos de los captulos I, II, III, IV y V del presupuesto de ingresos sobre el total de ingresos corrientes (n=126)
Grco 6.2. Ingresos captulo I y II por habitante (n=126)
97
50.001 y 100.000 habitantes, donde la diferencia entre ambos captulos supera los 7 puntos porcentuales. Tambin se aprecian ciertas diferencias cuando realizamos el anlisis por tramos presupuestarios. Y es que, bajo este criterio de clasificacin, los tres tramos presupuestarios de menor importe, presentan un porcentaje mayor de subvenciones que del propio captulo de impuestos directos. Pero estas diferencias se invierten en el ltimo tramo presupuestario, siendo la diferencia entre estos captulos mxima y superior a 9 puntos porcentuales. Este resultado nos indica que los municipios con mayor tamao presupuestario presentan una mayor independencia financiera en relacin con su estructura de ingresos corrientes.
6.1.1. Los ingresos de naturaleza tributaria

La importancia que adquiere la estructura de los ingresos corrientes requiere de un anlisis pormenorizado de cada uno de los captulos que lo componen. En este sentido, en primer lugar, mostramos un anlisis de los captulos de ingresos por nmero de habitantes. Concretamente, el grfico 6.2 muestra una media para los captulos de impuestos directos e indirectos para el conjunto de ayuntamientos andaluces de 367,7 /habitante y, atendiendo al criterio poblacional, una tendencia creciente conforme aumenta el nmero de habitantes, presentando un valor mximo para los municipios cuya poblacin se sitan entre los 50.001 y los 100.000 habitantes.
Grco 6.3. Ingresos captulo III por habitante (n=126)
98
Sin embargo, en este mismo anlisis por tramos presupuestarios no se observa un punto de inflexin como con el criterio anterior, sino que alcanza su mximo valor en el tramo presupuestario ms alto y mostrando una gran diferencia con respecto al tramo inmediatamente anterior. El tercer captulo, referido a tasas y precios pblicos, si lo dividimos por el nmero de habitantes (grfico 6.3), permite obtener el siguiente indicador a estudiar. Los ingresos por estos conceptos muestran una mayor igualdad entre los tramos poblacionales de mayor tamao. La diferencia radica en el tramo de menor tamao que presenta un valor medio bastante inferior al del resto. Sin embargo, por tramos presupuestarios, se observan dos comportamientos claramente diferenciados. Los dos de menor tamao con valor medio entre 111 y 129 por habitante. Mientras que los otros dos tramos obtienen un valor medio bastante ms elevado en torno a 180 por habitante. La estructura anterior muestra grandes diferencias en la carga tributaria que presentan los ayuntamientos de los tramos poblacionales 1 y 2 y en los tramos 3 y 4. Estos ltimos, presentan una elevada presin fiscal sobre sus habitantes por tasas y precios pblicos. Estos datos se confirman igualmente al usar el criterio presupuestario. Tal y como hemos sealado anteriormente, la importancia de los ingresos de naturaleza tributaria requiere de un anlisis por los principales tipos de tributos. En este sentido, el grfico 66, muestra la composicin que las principales figuras impositivas IBI, IVTM, IIVTNU y el IAE presentan sobre el total de impuestos directos. Concretamente, de su anlisis por el criterio poblacional
y presupuestario, se desprende la importancia que el IBI tiene en la financiacin de los ayuntamientos. En torno al 67% del total de los impuestos directos son proporcionados por el IBI, para el conjunto de los ayuntamientos estudiados en Andaluca, siendo la distribucin por provincias la que se muestra en el tabla 6.2. Una distribucin similar puede ser obtenida si realizamos el anlisis por tramos poblacionales o presupuestarios. En todos los tramos poblacionales el valor medio del peso que representa el IBI se encuentra por encima del 64% (el 65% si seguimos el criterio de presupuestario). El segundo impuesto que mayor peso alcanza es el impuesto sobre vehculos de traccin mecnica (IVTM), aunque en este caso slo supone el 17% del valor de los impuestos directos. La evolucin de este impuesto conforme crece el tamao poblacional y presupuestario es hacia una disminucin del peso del mismo en el volumen de los impuestos directos. Otro de los aspectos ms importantes a la hora de evaluar la situacin financiera de los ayuntamientos andaluces es la capacidad que tiene el ente local para cobrar los derechos reconocidos netos y, ms concretamente, los de naturaleza tributaria. En el grfico 6.4 se puede apreciar un comportamiento muy similar entre todos los tramos analizados. Y es que los ayuntamientos andaluces recaudan ms del 70% de los impuestos que generan un derecho reconocido. Concretamente, los ayuntamientos de menor tamao recaudan algo ms del 75% de los derechos reconocidos, mientras que el resto de tramos, tanto poblacionales como presupuestarios, presenta valores en torno al 72%. Sin embargo, los datos relativos al conjunto de ayuntamientos espaoles nos indican porcentajes mayores de
99
Tabla 6.2. Distribucin de los ingresos por IBI, IVTM, IIVTNU y IAE sobre el total de impuestos directos (porcentaje sobre la suma de ingresos de IBI, IVTM, IIVTNU y IAE) (n=118)
100
recaudacin, superando el 85% si nos referimos a los impuestos directos nacional y en torno al 75% para los impuestos indirectos y tasas. Esta situacin implica que los ayuntamientos andaluces no realizan una adecuada gestin de cobro de los impuestos que devengan, independientemente del tamao que alcance el municipio. Continuando con el estudio de los ingresos de naturaleza tributaria es necesario tener en cuenta diferentes aspectos relacionados con la gestin de los tributos, y
que pueden condicionar los resultados anteriores. En este sentido, resulta interesante poder conocer si los ayuntamientos gestionan directamente sus tributos o los delegan a travs de otro tipo de ente (ver grfico 6.5). En cuanto al valor medio se refiere, el conjunto de ayuntamientos estudiados, alcanza el 90% en este indicador, un porcentaje significativamente elevado. Por tramos poblacionales, se aprecia una tendencia decreciente conforme aumenta el tamao del municipio, salvo al pasar del tramo poblacional tercero al de mayor
Grco 6.4. Capacidad recaudatoria (relacin entre los derechos reconocidos y la recaudacin lquida de los captulos I, II y III) (n=120)
101
tamao donde se produce un punto de inflexin. Estos datos se traducen en que la mayora de ayuntamientos, y sobre todo los de menor tamao, delegan la gestin de los tributos a travs de organismos instrumentales. Por tramos presupuestarios, la situacin mostrada por el grfico 6.5, nos proporciona una imagen similar a la observada por el criterio poblacional, mostrando igualmente una tendencia decreciente conforme aumenta el tamao presupuestario del ayuntamiento. Estos resultados pueden ser debidos a que el nivel de especializacin del personal de los ayuntamientos de menor tama-
o es bajo, por lo que se requiere de personal externo para su gestin. Otro aspecto que puede ayudar a entender la gestin tributaria de los ayuntamientos es la aplicacin de bonificaciones sobre precios pblicos, tasas y contribuciones especiales. La mayora de los ayuntamientos andaluces introducen bonificaciones en sus figuras tributarias (un 61%), aumentado este porcentaje conforme se eleva el tamao poblacional, tal y como puede apreciarse en grfico 6.6. Esta situacin es similar a la mostrada si usamos el criterio de clasificacin presupuestaria.
Grco 6.5. Porcentaje de ayuntamientos que delegan la gestin de las guras tributarias (n=110)
102
Estos valores indican que conforme aumenta el tamao de los ayuntamientos, ya sea a nivel presupuestario como poblacional, los ayuntamientos conceden mayores bonificaciones a sus ciudadanos. El aumento o disminucin de stas podra empeorar o mejorar la gestin tributaria de estos entes pblicos y, por tanto, la situacin de dficit o supervit presupuestario.
6.1.2. El nivel de independencia nanciera corriente

Estudiados la composicin de los ingresos de naturaleza tributaria, continuamos ahora con el anlisis de las subvenciones de naturaleza corriente. Concretamente, el cuadro 6.7 recoge el peso que las transferencias corrientes tienen sobre el total de ingresos. En los ayuntamientos andaluces seleccionados para el estudio en torno a un 25% de su presupuesto se traduce en transferencias recibidas de naturaleza corriente. En cuanto a la distribucin de este peso por tramos de poblacin
Grco 6.6. Porcentaje de ayuntamientos que aplican bonicaciones a las tasas, precios pblicos y contribuciones especiales por motivos de renta (n=114)
103
Grco 6.7. Incidencia de las transferencias corrientes (captulo IV) sobre el total de presupuesto de ingresos (porcentaje sobre el total del presupuesto de ingresos) (n=126)
104
podemos apreciar que son los ayuntamientos de mayor tamao los que adquieren un mayor peso de este tipo de ingresos, seguidos del tramo de menor poblacin. Por tramos presupuestarios se aprecia una tendencia a la baja, estructura que coincide con el criterio poblacional en sus tres primeros tramos. Esta tendencia nos indica que en los ayuntamientos de menor tamao las transferencias juegan un papel ms importante que en los ayuntamientos de mayo tamao, debido en parte a los ayuntamientos de mayor tamao son capaces de generar una mayor cantidad de ingresos provenientes de otras fuentes de financiacin.
Si analizamos el peso que tienen las transferencias corrientes sobre el nmero de habitantes podemos apreciar un valor medio para el conjunto de los ayuntamientos andaluces estudiados de 291 /habitante. Por tramos poblacionales (ver cuadro 6.8), se observa como son los ayuntamientos del tramo superior los que tienen un mayor nivel de transferencias por habitante, siendo el tramo de poblacin que comprende a los municipios de entre 50.001 y 100.000 los que menor importe de este recurso obtienen por habitante. Por tramos presupuestarios, los resultados difieren con respecto al criterio anterior, ya que se aprecia una tendencia creciente
Grco 6.8. Transferencias corrientes (captulo IV de ingresos) por habitante (/habitante) (n=126)
conforme aumentan los tramos, presentando el mximo valor los dos tramos de mayor tamao. De nuevo, surgen diferencias al considerar el peso que las transferencias tienen en el presupuesto o el peso que tienen sobre los habitantes del municipio. Mientras que mediante el primer criterio, los ayuntamientos ms pequeos y de mayor tamao presentan en sus presupuestos mayores importes de transferencias en relacin con el total, siguiendo el criterio del hmero de habitantes, el peso de las transferencias aumenta su
valor conforme aumenta el tamao, mostrando as el efecto que la poblacin tiene sobre la base de clculo de stas. Otro aspecto que resulta de especial inters es determinar la procedencia de las transferencias corrientes. Concretamente, conocer la distribucin de las transferencias recibidas del Estado y de la Junta de Andaluca. Debido a que la poblacin tiene una importancia muy significativa sobre la distribucin de tales transferencias, este va a ser el criterio utilizado para su estudio.
105
Grco 6.9. Distribucin de las transferencias corrientes del Estado (art. 42 de ingresos) sobre el total de transferencias corrientes (porcentaje sobre el total de transferencias corrientes) (n=119)
Los grficos 6.9 y 6.10 muestran la importancia que ambas, transferencia del Estado y de la Junta de Andaluca, respectivamente, tienen sobre el presupuesto municipal. En ellos se aprecian los valores medios de cada tramo, mostrando que mientras las transferencias corrientes del Estado suponen un 72% sobre el total de transferencias, las transferencias de la Junta de Andaluca estn en torno al 20% del total. Por otra parte, el grfico 6.9 muestra una tendencia creciente conforme aumenta el tamao poblacional para las transferencias recibidas del Estado, mientras que en el grfico 6.10 se produce la tendencia contraria, una disminucin conforme aumenta el tamao poblacional. Si comparamos estos resultados con el valor medio de las transferencias recibidas por los ayuntamientos por parte del Estado a nivel nacional (62,7%), podemos observar que ste coincide con el valor medio del tramo de menor tamao en Andaluca, presentando el resto de tramos un porcentaje superior a este valor (62,7%). En cuanto a las transferencias recibidas de las Comunidades Autnomas, stas suponen para el conjunto
nacional un valor medio de un 25%, mientras que tal y como indica el grfico 6.10, salvo el tramo de entre 20.001 a 50.000 habitantes, el resto de tramos poblacionales presentan valores inferiores a este porcentaje. Parece claro que los ayuntamientos andaluces son ms dependientes de la financiacin otorgada por el Estado, que de la propia Comunidad Autnoma, a diferencia de lo que ocurre con el esto de municipios espaoles. A modo de conclusin sobre la estructura de los ingresos y, concretamente, los de naturaleza corriente, podemos sealar que los ayuntamientos andaluces aumentan sus ingresos de esta naturaleza conforme aumenta su tamao, jugando las transferencias corrientes un menor papel en sus fuentes de financiacin, salvo en el tramo de mayor tamao, lo que se traduce en un mayor nivel de independencia financiera. En cuanto a la capacidad tributaria, vemos como tambin los ingresos de esta naturaleza adquieren una mayor presencia conforme aumenta el tamao, siendo el Impuesto sobre Bienes Inmuebles el principal recurso con el que cuentan los ayuntamientos. El segundo elemento en importancia
106
Grco 6.10. Distribucin de las transferencias corrientes de la Junta de Andaluca (art. 45 de ingresos) sobre el total de transferencias corrientes (porcentaje sobre el total de transferencias corrientes) (n=119)
para los ayuntamientos andaluces son las transferencias corrientes, concretamente, las que provienen del Estado espaol, y que aumentan su peso con respecto al nmero de habitantes conforme aumenta el tamao de los municipios. Por otro lado, los ayuntamientos independientemente de su tamao muestran la misma capacidad para cobrar sus ingresos de naturaleza tributaria.
6.2. El estudio de la estructura de gastos presupuestarios

Al igual que en el anlisis anterior nos centraremos en el anlisis de los gastos de naturaleza corriente, aunque sin olvidar y poner especial nfasis en la estructura de gastos de capital, debido a la importancia que tiene esta variable sobre el nivel de endeudamiento. En primer lugar, conviene comentar la estructura de gastos municipal, diferenciando entre gasto corriente,
de capital y financiero. Tal y como muestra la tabla 6.3, el gasto corriente es el principal tipo de gasto de los ayuntamientos andaluces (vara desde el 64,5 hasta el 74,8% del presupuesto), aumentando el peso que tienen en la estructura presupuestaria conforme lo hace el tamao poblacional. Esto implica que el segundo componente de mayor peso, los gastos de capital (entre un 32 y un 20,6% del peso total sobre el presupuesto), sufre una evolucin inversa a la anterior, obteniendo el mnimo valor medio para el caso de los ayuntamientos de ms de 100.000 habitantes. El ltimo componente, los gastos financieros, tienen un comportamiento similar a los gastos corrientes, aunque no suponen ms de un 5,1% del presupuesto, aumentan su peso conforme lo hace el tamao del ayuntamiento. Esta estructura, calculada para el conjunto de gasto de los municipios espaoles, presenta un comportamiento similar a los valores alcanzados por los ayuntamientos andaluces, debido a que el gasto corriente representa para los ayuntamientos espaoles un 67%, los gastos de capital un 29% y los gastos financieros un 4%.
107
Tabla 6.3. Distribucin de gastos corrientes, gastos de capital y gastos nancieros sobre el total del presupuesto de gastos (porcentaje sobre el total de gastos) (n=126)
El siguiente indicador relaciona el peso que el gasto corriente tiene sobre el conjunto del gasto no financiero. El valor medio en el conjunto de ayuntamientos andaluces se sita en torno a un 74%, apreciando ciertas diferencias en funcin de los criterios poblacionales y presupuestarios. El grfico 6.13 muestra dos grandes bloques de gasto corriente en funcin de la poblacin, los ayuntamientos de menor poblacin con un valor medio establecido en 67% y los ayuntamientos de mayor tamao con un valor medio en torno a 78%. Estas diferencias se acentan an ms si usamos el criterio presupuestario. Tal y como puede apreciarse, los tres primeros tramos presupuestarios presentan un valor en torno al 66%, mientras que los ayuntamientos que tienen un mayor volumen presupuestario elevan su peso medio hasta el 77%. Estos datos confirman que a mayor tamao mayor es el porcentaje de gastos corriente sobre el gasto no financiero.
6.2.1. La estructura del gasto corriente

Nos centramos a continuacin en el peso que los diferentes captulos del presupuesto de gastos corriente tienen sobre el total de este. En primer lugar, ofrecemos el dato relativo a los valores medios para el conjunto de ayuntamientos andaluces analizados, destacando el peso alcanzado por los gastos de personal (45,7%), seguido por el captulo de bienes y servicios (29,5%) y transferencias corrientes (21,9%). Por tramos poblacionales y presupuestarios, observamos a travs del grfico 6.11, que el captulo de gastos de personal ocupa un mayor peso en los ayuntamientos de menor tamao, disminuyendo este peso conforme aumenta el tamao poblacional. En relacin con el captulo de bienes y servicios, el comportamiento por tramos es similar al anterior, salvo que en el tramo poblacional de mayor tamao el peso de este tipo de gasto cae considerablemente en ambos criterios de clasificacin. Por otro lado, el comportamiento del captulo de transferencias corrientes, es inverso a los anteriores. En
108
Grco 6.11. Incidencia del gasto corriente sobre el gasto no nanciero (porcentaje sobre el gasto no nanciero) (n=126)
este caso, tanto a travs del criterio presupuestario como del poblacional, se aprecia una tendencia alcista del peso de esta partida, alcanzando su mximo valor en el tramo ltimo. Esta situacin puede ser debida a que muchos ayuntamientos de mayor tamao tienen agencias o empresas pblicas a travs de las cuales prestan sus servicios. Cuando comparamos estos datos con los valores medios de los municipios espaoles, apreciamos un comportamiento diferente. Mientras que los ayuntamientos espaoles presentan un valor medio del 43,8 % de
gasto de personal, prcticamente, la totalidad de los tramos de clasificacin utilizados para los ayuntamientos andaluces, presentan un porcentaje mayor. El caso contrario ocurre con el gasto en bienes y servicios. Todos los tramos creados bajo los criterios de poblacin y presupuesto, presentan un valor sensiblemente inferior a la media espaola (42%). Si realizamos el anlisis por captulos y atendiendo al criterio del nmero de habitantes, podemos apreciar que el captulo 1, gastos de personal, presenta un valor para el conjunto de municipios andaluces estudiados de
109
Grco 6.12. Distribucin de los captulos I, II, III y IV sobre el total del gasto corriente (porcentaje sobre el gasto corriente) (n=126)
Grco 6.13. Gastos captulo I por habitante (/habitante) (n=126)
110
Grco 6.14. Gastos captulo II por habitante (/habitante) (n=126)
368 /habitante (ver grfico 6.13). Sin embargo, atendiendo al criterio del tramo poblacional se aprecian comportamientos diferentes. Concretamente, presentan valores medios del tramo de mayor tamao y el tramo de 20.001 a 50.000 habitantes los menores valores medios. Sin embargo, siguiendo el criterio presupuestario, se diferencian dos grandes bloques de gastos, los de menor tamao que presentan un valor medio de 340 /habitante y los tramos de mayor tamao con un valor medio en torno a 375 / habitante. En cuanto al nivel de gasto corriente por habitante, el grfico 6.14 muestra un comportamiento distinto en funcin del criterio utilizado. Mientras que la media andaluza se sita en torno a los 238/habitante, siguiendo el criterio poblacional, los tramos con un tamao intermedio
presentan los mayores valores por habitante, siendo los ayuntamientos de menor y mayor tamao los que prestan un nivel menor de gasto en bienes y servicios por habitante. A nivel presupuestario, existe una diferencia clara entre los ayuntamientos de menor tramo presupuestario y el resto. Mientras los primeros no obtienen un gasto medio superior a 186 /habitante, el resto de tramos superan los 214/habitante, alcanzando su valor mximo el tercer tramo con un valor medio de 257/habitante. El tercer componente del nivel de gasto corriente en importancia son las transferencias de esta naturaleza. El nivel de gasto de esta partida representa, al igual que los indicadores anteriores, en funcin de la poblacin, presenta valores muy diferentes en cualquiera de los criterios analizados. Mientras que el criterio poblacional presenta un comporta-
111
miento irregular, alcanzando el valor mximo en los ayuntamientos de mayor tamao (un 143% superior al tramo de 20.001 a 50.000 habitantes), el presupuestario muestra una tendencia creciente alcanzando tambin el valor mximo en los ayuntamientos de mayor tamao.
cercano al 75%, el gasto de capital presenta un peso con un valor medio del 25%. Adems el grfico 6.15 muestra que, conforme disminuye el tamao poblacional tanto en el criterio poblacional como en el presupuestario, la inversin en gasto de capital tambin reduce su peso. Sin embargo, mientras que bajo el criterio poblacional los tramos con menor poblacin tienen una participacin mayor del gasto de capital, siguiendo el criterio presupuestario los primeros tres tramos se igualan en torno al 34%, presentando el tramo de mayor presupuesto el menor valor medio. Estos resultados coinciden con los obtenidos a nivel nacional, debido a que en torno a un
6.2.2. El anlisis de los gastos de capital

Analizado el comportamiento del gasto corriente, seguidamente hacemos especial hincapi en el estudio del gasto de capital. En primer lugar y, a diferencia del peso que tena el gasto corriente medio sobre el conjunto del gasto no financiero, el cual supone un valor
Grco 6.15. Incidencia del gasto de capital sobre el gasto no nanciero (porcentaje sobre el gasto no nanciero) (n=126)
112
Grco 6.16. Inversiones de capital por habitante (/habitante) (n=126)
25% del presupuesto de los ayuntamientos espaoles corresponden a gastos de esta naturaleza. Profundizando en el estudio sobre la composicin del gasto de capital, es necesario comentar las inversiones reales en relacin con el nmero de habitantes de los municipios. En este sentido, nos encontramos que las inversiones de capital por habitante suponen 256 /habitante, aunque existen diferencias significativas entre los diferentes tramos de poblacin y presupuestarios. El grfico 6.16 muestra de nuevo dos bloques de gasto diferenciados en funcin de los tramos poblacionales.
Mientras los ayuntamientos de menor tamao presentan un gasto de capital por habitante superior a 314 , el tercer y el cuarto tramo presentan un valor medio de 237 y 203 , respectivamente. Sin embargo, siguiendo el criterio presupuestario, se aprecia una tendencia creciente hasta el tercer tramo que alcanza el valor mximo en 373 /habitante. Bajo este criterio, al igual que en el poblacional, el tramo con mayor volumen de presupuesto es el que presenta menor gasto de capital por habitante. En cuanto a las nuevas inversiones por habitante (ver grfico 6.19), el valor medio para el conjunto de ayuntamientos analizados asciende a casi 81 /habitante. Si utilizamos el criterio de clasificacin poblacional se
113
Grco 6.17. Inversiones en nuevas infraestructuras por habitante (/habitante) (n=118)
observa un comportamiento homogneo en tres de los tramos analizados. Es el tramo poblacional de municipios que comprenden su poblacin entre los 20.001 y los 50.000 habitantes los que presentan un valor sensiblemente inferior al resto de tramos. Como ltima parte del anlisis de los gastos queremos comentar la ejecucin de las obligaciones reconocidas netas en pagos realizados (ver grfico 6.18). El valor medio en los ayuntamientos objetos del estudio se sita en un 80%. Por otra parte, tanto si utilizamos el criterio poblacional como el presupuestario, los valores son similares a este valor medio. Hemos proporcionado una imagen detallada de la estructura de gastos de los ayuntamientos andaluces. A
modo de resumen nos encontramos con que el principal componente del gasto son los de naturaleza corriente, y que ste pierde peso conforme aumenta el tamao del municipio. Mientras que los gastos de personal y de bienes y servicios presentan un mayor peso en los ayuntamientos de menor tamao, son las transferencias corrientes otorgadas a otros organismos locales las que aumentan su peso en el presupuesto conforme aumenta el tamao municipal. Por lo que se refiere a la estructura de gastos de capital, los datos nos indican que el peso que tienen en el presupuesto disminuye conforme aumenta el tamao municipal. En cuanto a la corriente financiera, los ayuntamientos convierten sus obligaciones en pagos en un 80%.
114
Grco 6.18. Estado de ejecucin de los pagos (relacin entre obligaciones reconocidas y los pagos realizados) (n=120)
6.3. La Cuenta Financiera

De las interrelaciones entre ingresos y gastos surgen una serie de magnitudes que son necesarias determinar para comprender la situacin econmica y presupuestaria de los ayuntamientos andaluces. En primer lugar, el ahorro corriente por habitante (ver cuadro 6.19), magnitud similar al ahorro bruto, pero en relacin con el nmero de habitantes. El valor medio alcanzado para el conjunto de los ayuntamientos andaluces se sita en 38,5 /habitante, es decir, el margen corriente genera un supervit de ms de 38 por cada habitante. En cuanto a la clasificacin siguiendo el criterio poblacional podemos apreciar como conforme aumenta el tramo
poblacional este valor aumenta hasta el tercer tramo que es donde se alcanza el mximo valor en casi 67 /habitante. Sin embargo, los ayuntamientos de ms de 100.000 habitantes presentan un valor muy bajo, situado por debajo de 22 /habitante. La explicacin puede ser debida a que estos ayuntamientos son lo que prestan un mayor nivel de servicios a sus ciudadanos y no con los recursos financieros que realmente necesitaran. En cuanto al criterio presupuestario los valores medios se homogeneizan en dos bloques. Los ayuntamientos de menor y mayor tamao presupuestario presentan los valores inferiores. Mientras que los ayuntamientos de un tamao comprendido entre los 20.001 y 100.000
115
Grco 6.19. Ahorro corriente por habitante (/habitante) (n=126)
presentan un valor superior a 55 /habitante. Esta situacin nos indica que los ayuntamientos de mayor tamao presentan un menor supervit por operaciones corrientes por habitantes, ya que tal y como hemos comentado en epgrafes anteriores, los grandes ayuntamientos presentan un menor nivel de ingresos tributarios por habitantes y un nivel de gastos corrientes por habitantes muy similar al resto de tamaos municipales. Otra magnitud que es necesario estudiar es la capacidad o necesidad de financiacin (ver grfico 6.20). Esta se compone en parte de la magnitud considerada anteriormente, el ahorro corriente, pero se le agrega el importe de los ingresos de capital, disminuido por los gastos de esta misma naturaleza. Al considerar estos dos elementos el ahorro generado medio se reduce pasando de
38,5 /habitante hasta 10,8 /habitante. Esto implica que en trminos medios los ayuntamientos andaluces estudiados presentan un dficit de capital. Al clasificar esta variable siguiendo el criterio poblacional y presupuestario se aprecian comportamientos diferenciados. El uso del criterio poblacional muestra ciertas diferencias entre los tramos considerados. En general se observa una tendencia creciente conforme crece el tamao de la poblacin, es decir, aumenta la capacidad de financiacin, salvo al llevar al tramo comprendido entre los 50.001 y los 100.000 habitantes, tramo que alcanza el valor mximo en 50 /habitante, valor este que supone un punto de inflexin, debido a que el cuarto tramo presenta una situacin de necesidad de financiacin (-19,4 /habitante).
116
Grco 6.20. Capacidad/necesidad de nanciacin por habitante (/habitante) (n=126)
Siguiendo el criterio presupuestario, se aprecian valores medios diferentes del criterio anterior. El primer resultado que nos llama la atencin es el hecho de que siguiendo este criterio ningn valor medio resulta ser negativo. El tramo que presenta un menor valor sigue siendo el de mayor tamao, pero su valor medio es positivo (7,5 / habitante). Por otro lado, el segundo tramo presupuestario presenta un valor medio por encima de 64 por habitante lo que supone un 466% superior al tramo que obtiene el segundo y el tercer valor medio mayor. Otro indicador que resulta interesante analizar, y que encuentra mayor justificacin si cabe debido a la coyuntura econmica en la que nos encontramos, es el saldo financiero, definido como la diferencia entre los ingresos financieros menos los gastos financieros por habitante.
El resultado por trmino medio se sita para el conjunto de ayuntamientos analizados en un valor de 37,4 / habitante, valor que difiere si utilizamos diferentes criterios de clasificacin de los ayuntamientos. Mientras que el criterio poblacional muestra una tendencia decreciente conforme aumenta el nmero de habitantes, lo que se traduce en que la diferencia entre las nuevas operaciones de crdito de ese ao menos el capital amortizado por operaciones de ejercicio anteriores disminuye conforme aumenta el tamao del municipio, el criterio presupuestario nos indica una mayor homogeneidad entre los tramos, sobre todo entre los tres de menor tamao, ya que los municipios del cuarto tramo presupuestario siguen presentado el mnimo valor medio (ver grfico 6.21).
117
Grco 6.21. Saldo nanciero por habitante (/habitante) (n=126)
6.4. Conclusiones
Del anlisis de la informacin presupuestaria de los ayuntamientos andaluces durante el ejercicio de 2010, podemos destacar un conjunto de resultados distintos en funcin de la base del indicador utilizado peso relativo sobre el presupuesto o nmero de habitantes. Esto puede ser debido a que, al usar el nmero de habitantes, los indicadores recogen las deseconomas de aglomeracin que sufren las grandes ciudades, empeorando los resultados de los ayuntamientos bajo este criterio. En este sentido, y siguiendo este ltimo criterio, la capacidad de financiacin aumenta conforme lo hace el tamao del municipio, salvo en los ayuntamientos de
mayor tamao donde se observan valores negativos, necesidad de autofinanciacin. Similar comportamiento refleja la capacidad de financiacin de los gastos de naturaleza corriente ahorro corriente por habitante, aunque sin llegar a mostrar un valor negativo el tramo de mayor tamao. En cuanto a las diferentes estructuras de gastos e ingresos tambin encontramos diferencias en funcin del criterio de clasificacin de los ayuntamientos utilizado. En relacin con la composicin de los gastos presupuestarios, encontramos que los gastos de personal y la compra de bienes y servicios son los que mayor importancia adquieren, sobre todo en los ayuntamientos
118
de menor tamao. Por su parte, los gastos de capital tambin presentan un mayor peso en los municipios de menor tamao. Esto implica que si el objetivo es la reduccin del dficit presupuestario municipal, las polticas de ajuste deberan de hacer un especial nfasis en este apartado, sobre todo el los ayuntamiento de mayor tamao. El otro componente que determina la capacidad de financiacin de los municipios son los ingresos presupuestarios, destacando que los de naturaleza tributaria aumentan conforme lo hace el tamao municipal, y la importancia que el IBI tiene sobre los mismos. Por otro lado, el nivel de transferencias corrientes recibidas disminuye conforme lo hace el nmero de habitantes, salvo para los ayuntamientos de mayor tamao donde adquieren una mayor importancia. Por ltimo, y derivado de la ejecucin presupuestaria de los ingresos y gastos anteriores, podemos apreciar un comportamiento similar para los cobros de naturaleza corriente y los pagos realizados.
6.5. Bibliografa
BERNE, Robert (1992): The relationships between financial reporting and the measurement of financial condition, Government Accounting Standard Board, Research Report, No. 18, Nolwalk, Ct. COPELAND, Ronald M. y INGRAM, Robert W. (1983) Municipal Financial Reporting and Disclosure Quality. Addison-Wesley, Reading, MA. CLARK, Terry N. (1990): Monitoring Local Governments, Dubuque, IA: Kendal Hunt Publishing. CLARK, Terry N. (1994): Municipal Fiscal Strain: Indicator and Causes. Government Finance Review 10, 3, 27-29. Governmental Accounting Standards Board (GASB) (1987): Concepts Statement N 1 of Governmental Accounting Standards Board: Objectives of Financial Reporting, Norwalk, CT. GROVES, Sanford M., GODSEY, W. Maureen y SHULMAN, Martha A. (2003): Evaluating Financial Condition: A Handbook of Local Government, Third Edition, The International City/County Management Association. Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (2010): Haciendas Locales en Cifras, Madrid. WANG, Xiaohu; DENNIS, Lynda y Sen, Yuan (2007). Measuring Financial Condition: A Study of U.S. States, Public Budgeting and Finance, 27, 2, Summer, 1-21. ZAFRA-GMEZ, Jos Luis, LPEZ-HERNNDEZ, Antonio Manuel y HERNNDEZ-BASTIDA, Agustn (2009): Evaluating financial performance in local government: maximizing the benchmarking, International Review of Administrative Science 75 (1): 151-167.
119
Anexo
Anexo
Francisco Camas-Garca Centro de Estudios Andaluces
n este Informe 2010, tal y como se ha definido en la Introduccin, el Observatorio de Gobierno Local trata de crear un sistema de recopilacin sistemtica de informacin que pueda ejercer de mecanismo de apoyo de los responsables municipales as como de consulta para la ciudadana. De acuerdo con lo desarrollado en cada uno de los captulos anteriores, este ltimo apartado ahonda en los datos
de los municipios que han permitido la produccin de la informacin. En definitiva, se especifican los criterios seguidos para la sistematizacin de dicha informacin. La Encuesta OGLA 2010 centrada en el gobierno y la administracin de los municipios andaluces conforma el grueso de este estudio, a pesar de que parte de la informacin aportada se ha obtenido de fuentes secundarias.
Mapa 1
Fuente: elaboracin propia.
123
Tabla 1. Relacin de municipios
Cabe destacar, pues, que la mayor parte de los datos ha sido proporcionada por los responsables municipales. El trabajo de campo se llev a cabo de mayo a octubre de 2010 y el criterio de seleccin de los municipios responde al lmite poblacional mnimo de 10.000 ha-
124
bitantes. Ms concretamente, debe aclararse que los municipios incluidos son aquellos con ms de 10.000 habitantes empadronados segn los datos de poblacin del Instituto Nacional de Estadstica (INE) con fecha de referencia 1 de enero de 2009. Se conforma un espectro de anlisis para 151 municipios (vase Mapa 1).
Tabla 2. Tramos de poblacin y zona de desarrollo

Zona Desarrollo (5 categora: gran ciudad) Sierra De 10.000 a 20.000 habitantes De 20.001 a 50.000 habitantes De 50.001 a 100.000 habitantes Ms de 100.000 habitantes Total
Campia: agrcola N % N % N % N % N % 9 60,0% 6 40,0% 0 0,0% 0 0,0% 15 100,0%
Campia: Urbano Desarrollada 15 51,7% 13 44,8% 1 3,4% 0 0,0% 29 100,0% 10 66,7% 4 26,7% 1 6,7% 0 0,0% 15 100,0%
Gran urbano 37 45,1% 28 34,1% 15 18,3% 2 2,4% 82 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 10
Total 71 47,0% 51 33,8% 17 11,3% 12
100,0% 7,9% 10 151
100,0% 100,0% 100,0%
Los 151 municipios incluidos en el estudio se muestran en la tabla 1, desglosados por provincias: La informacin que se presenta en este Informe hace referencia exclusivamente a los ayuntamientos participantes, sin incluir datos relativos a otros entes, excepto cuando as se indique en el anunciado. En este sentido, se ha de precisar que se ha trabajado con presupuestos y plantilla no consolidados. Con el objetivo de precisar categoras poblacionales y presupuestarias, se han construido, por un lado, cuatro tramos de poblacin para conjunto de municipios. Para cada provincia los tramos de poblacin establecidos se establecen de la siguiente forma:
De 10.000 a 20.000 habitantes; De 20.001 a 50.000 habitantes; De 50.001 a 100.000 habitantes; Ms de 100.000 habitantes.
Y, por otro lado, para aquellos descriptores con contenido econmico, se facilita tambin el resultado correspondiente a los municipios que integran un mismo tramo presupuestario. Se han construido 4 tramos a partir de la previsin definitiva, que incluyen el 25% de cada uno de ellos. De igual forma, se incluye una clasificacin por zona de desarrollo a partir de cinco categoras: sierra, campia-
125
agrcola, campia-desarrollada, urbano, gran urbano. Obsrvese la tabla 2, desglosada por tramos poblacionales y zonas de desarrollo: Respecto de los descriptores econmicos, excepto en el que caso de que se indique lo contrario, los datos econmicos se refieren al presupuesto liquidado del ejercicio 2009 en obligaciones reconocidas o derechos reconocidos, y estn expresados en euros. No obstante, los descriptores varan, por una parte, en funcin del
nmero que ayuntamientos que han aportado datos y, por otra, de la materia concreta (ya que ciertas figuras pueden no existir en todos los entes). A continuacin se presenta el resumen de los indicadores propuestos para el estudio. Se encuentran clasificados en cinco reas: 1) gobierno, 2) administracin, 3) presupuestos, 4) relacin de ciudadana y participacin pblica y 5) nueva gobernanza:
Tabla 3. Resumen indicadores calculados segn tamao y zona de desarrollo.

Apartados Indicadores I I1 Representantes I2 I3 rganos gobierno I4 I5 I6 Estructura Funciones Directivas 2) Administracin Municipal Recursos humanos I7 I8 I9 ndices Dedicacin alcalde: exclusiva (%) Alcaldes con cargos otros organismos pblicos no municipales (%) Dedicacin concejales grupo gobierno exclusiva (media) Periodicidad del pleno (mensual) (%) Periodicidad de la jgl (semanal) (%) Areas sectoriales (%) Nmero reas sectoriales (media) Planes transversales: no (%) Situacin secretaria (%) Funcionarios sobre total funcionarios y laborales (media) Funcionariados titulacin superior sobre el total (media) 84,6 52,2 48,28 54,8 51,6 73,7 7,33 72,8 88,4 61,7 43,7 13,2 23115 43,37
1) Gobierno Municipal
I10 Situacin interventores (%) I11 I12
I13 Gastos medio por funcionario (media) Nuevas tecnologas I15 Aplicaciones intranet (media)
I14 Porcentaje de municipios que disponen de intranet (%) 77,5
126
Apartados
Indicadores Solvencia
ndices 43,09 309,85 281,88 1,099227 371,3 238,93 54,58 43,98 52,47 29,55 55,4 55,5 35 60,3 74,2 2,7 2,5
I16 Ahorro corriente positivo (media) I17 Ingresos impositivos (media) I18 Transferencias corrientes (media) I19 Ratio: impositivos/transferencias (media) I20 Personal (media) I21 Bienes y servicios (media) I22 Informacin ofrecida en las OAC (media) I23 Gestiones por telfono (media)
3) Presupuesto Municipal
Ingresos
Gastos
4) Relacin Ciudadana Y participacin Pblica
Informacin y atencin
I24 A travs de la web (media) I25 Descarga de documentos via web (media) I26 Contratacin a travs de via web (%) I27 Organismos de participacin ciudadana (%) I28 Procesos de participacin ciudadana (%) I29 Porcentaje de municipios que tienen Organismo autnomo (%) Porcentaje de municipios que tienen Sociedades mercantiles (%) Media organismos autnomos que Dependen del ayuntamiento (media) Media de sociedades mercantiles que Dependen del ayuntamiento (media)
Participacin
Agencias (entes Instrumentales)
I30 I31 I32 I33
5) nueva Gobernanza
Porcentaje de municipios que participan en consorcios 97,4 (%) Porcentaje de municipios que participan en mancomunidades (%) 75,5
Multinivel (cooperacin)
I34 I35 I36
Media del nmero de consorcios en que participan los 4 municipios (media) Media del nmero de mancomunidades en que participan los municipios (media) 1,4
Fuente: Mateos, C. y Navarro, C. J. (2011): Informe comparado de datos relevantes OGLA 2008-2010, Sevilla, FCE, Documento de Trabajo del OGLA.
127
Gobernanza Local
IF011/12

Ifo11 12

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Ifo11 12

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Gobernanza Local

La Administracin Municipal en Andaluca

Clemente J. Navarro y Francisco Camas-Garca (coord.)

La Administracin Municipal en Andaluca

Clemente J. Navarro y Francisco Camas-Garca (coord.)

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Captulo 1. Poblacin, sociedad y actividad econmica en los municipios

Rubn Martn Gimeno Serafn Ojeda Casares Jose E. Molina Trapero

Captulo 1. Poblacin, sociedad y actividad econmica en los municipios

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Tabla 1.1. Municipios de ms de 10.000 habitantes en Andaluca (2010)

Crecimiento y estructura de la poblacin

1.1. La poblacin. Estructura y tendencias

Grco 1.1. Tasa de crecimiento por mbitos territoriales (2001- 2010)*

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Mapa 1.1. Crecimiento de la poblacin por municipios en Andaluca (2001-2010)

Grco 1.2. Pirmides de poblacin por mbitos territoriales (2010)

Valle del Guadalquivir

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Grco 1.3. Evolucin de la poblacin por mbitos territoriales (1990- 2010)

1.1.1. Movimientos migratorios

Grco 1.5. Saldo migratorio por mbitos territoriales (2010)

Valle del Guadalquivir

Sierras y Valles Sierra Morena-Los Bticos Pedroches

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Mapa 1.2. Saldo migratorio por municipios en Andaluca (2010)

Grco 1.6. Peso de la poblacin extranjera por mbitos territoriales (2010)

1.1.2. Envejecimiento de la poblacin

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Grco 1.7. ndice de envejecimiento por mbitos territoriales (2010)

Mapa 1.3. Envejecimiento de la poblacin por municipios en Andaluca (2010)

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

1.2. Caractersticas socioeconmicas

Grco 1.8. Tasa bruta de natalidad por mbitos territoriales (1990-2010)*

Mapa 1.4. Tasa bruta de natalidad por municipios en Andaluca (2010)

1.2.1. La estructura educativa y ocupacional

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Grco 1.10. Situacin profesional por tamao del municipio (2008)

Trabajador por cuenta propia Asalariado con contrato temporal

Asalariado con contrato indefinido

1.2.2. Las caractersticas de la actividad econmica

Tabla 1.3. Ocupacin segn tamao del municipio (2008)

7,5% 13,7% 7,7% 9,2% 12,7% 32,2% 17,0% 100,0%

9,0% 15,5% 8,8% 8,5% 18,4% 26,7% 13,2% 100,0%

5,7% 12,5% 9,5% 13,4% 23,6% 22,3% 13,0% 100,0%

6,6% 13,3% 9,0% 11,7% 20,7% 24,8% 13,7% 100,0%

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Industria Construccin Servicios Total

Total 7,0% 9,8% 83,3% 100,0%

Total 45,5% 7,5% 31,0% 8,3% 7,7% 100,0%

Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Demografa Empresarial.

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Vega del Guadalquivir

Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Demografa Empresarial.

Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Demografa Empresarial.

Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Demografa Empresarial.

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces

Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Demografa Empresarial.

Fuente: Instituto de Estadstica y Cartografa de Andaluca. Demografa Empresarial

Captulo 2. La gestin de los servicios pblicos

Captulo 2. La gestin de los servicios pblicos

Factora de Ideas Centro de Estudios Andaluces