TEMA 22: CONCEPTO, CLASIFICACIN Y ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 1.

CONCEPTO El acto administrativo es la institucin central del Derecho Administrativo. Sin ella, no es posible comprender el Derecho administrativo moderno. De la misma manera que la funcin legislativa se manifiesta y se concreta en la elaboracin de normas generales y la judicial en las sentencias, la Administracin formaliza su funcin gestora con repercusin directa o indirecta en los intereses, derechos y libertades de los ciudadanos a trav s de actos administrativos. !recisamente por esto, la "eor#a del acto administrativo se ha construido para delimitar el objeto de la $urisdiccin %ontencioso Administrativa. &a institucin del acto administrativo tiene su origen en el Derecho 'ranc s, y se elabora tal y como la conocemos mediante las elaboraciones dogm(ticas de la doctrina italiana y alemana. !ara definir el acto administrativo, podemos adoptar un punto de vista amplio o un punto de vista estricto) A) Punto de v !t" "#$% o &"'()" de Ente'' " * "odo acto jur#dico dictado por la administracin y sometido al Derecho Administrativo+. %omo vemos, este concepto, aunque sea un poco m(s concreto que el anterior, adolece tambi n de defectos, ya que en l podr#an incluirse tambi n los ,eglamentos, los contratos administrativos y las ejecuciones coactivas, por lo que necesitar#a de una posterior delimitacin. Este concepto ha sido rechazado por la doctrina y la jurisprudencia, necesitamos una referencia que incluya los actos unilaterales declarativos de la administracin y no ejecutivos, y para ello acudimos al concepto de -anobini. *"no+ n * "oda manifestacin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la administracin !.blica en el ejercicio de sus funciones+.

Este ampl#simo concepto es .nicamente valido como descripcin general de la actividad formal de la Administracin, pero no se corresponde con el objeto de fiscalizacin judicial de la actividad administrativa. ,) Punto de v !t" e!t' (to -u' !$'uden( ": El car(cter de acto administrativo solo se confiere a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jur#dicas. !ueden ser actos administrativos definitivos, actos de tr(mite cualificados y actos de ejecucin que contradigan una actuacin administrativa precedente o que incidan en derechos ajenos a las cuestiones decididas. P"'"d": *Acto dictado por una administracin p.blica y otro poder p.blico en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre derechos libertadas o intereses de otros sujetos p.blicos o privados, bajo el control de la jurisdiccin contencioso administrativa+. !odemos destacar, como notas esenciales del concepto de acto administrativo las siguientes) Son "(to! .u')d (o! / no #e'"#ente #"te' "%e!. En la mayor parte de los casos, suponen una declaracin de voluntad de la administracin p.blica, pero tambi n pueden ser de simple conocimiento /por ejemplo certificados0 o de juicio /por ejemplo dict(menes, informes0. L" de(%"'"( 0n de+e !e' e# t d" $o' %" "d# n !t'"( 0n $1+% (". Aunque la actividad de otros rganos estatales autonmicos, que no son encuadrables en las distintas administraciones p.blicas /como por ejemplo rganos de gobierno de las %ortes o de las Asambleas Autonmicas0, no sean actos administrativos en sentido estricto, tambi n est(n sometidos al derecho administrativo y al control de la jurisdiccin contencioso administrativa siempre y cuando se produzca en materia de personal y actos de administracin.

1tro supuesto que tambi n es calificado como acto administrativo es el de los actos de los particulares que act.an por delegacin. En este caso, se entender(n producidos por la administracin delegante. L" de(%"'"( 0n de+e !e' (on!e(uen( " de% e.e'( ( o de un" $ote!t"d "d# n !t'"t v" Esto conecta de los actos administrativos con el principio de legalidad. !or .ltimo, a2adir que la realidad actual en el Derecho Administrativo Espa2ol es el uso del acto administrativo como simple criterio de decisin sobre lo que puede ser o no controlado jurisdiccionalmente dentro de la actividad administrativa. !or ello, los conceptos doctrinales no se adecuan muy bien a la realidad, ya que el acto administrativo viene a comprender la actividad administrativa, sea del tipo que sea, sujeta al control jurisdiccional. Es decir, el acto administrativo se convierte en una institucin de m(3ima heterogeneidad que hace muy dif#cil un intento de definicin. 4. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. En cuanto a las clases de actos administrativos se pueden encontrar diferentes sistemas clasificatorios. 5osotros vamos a utilizar el siguiente. A0 A%"1S 'A61,A7&ES 8 A%"1S DE 9,A6A:E5. Distinguiremos entre los actos administrativos que ampl#an y actos administrativos que restringen la esfera jur#dica de los particulares. A(to! 2"vo'"+%e! o de(%"'"t vo! de de'e(3o!: son los que ampl#an de esfera jur#dica de los particulares, creando o reconociendo un derecho o ventaja jur#dica. 5o precisan motivacin ni fundarse en normas con rango de ley. Son actos f(ciles de dictar pero dif#ciles de anular o revocar. E3cepcionalmente, pueden ser retroactivos, sin embargo, no pueden ser revocados sino a trav s de los procedimientos formalizados. Ejemplo de actos favorables son las admisiones, autorizaciones, concesiones...

A(to! de 4'"v"#en 'e!t' (t vo son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados, o bien les imponen sanciones. Es decir, consisten en una inmisin en uno de los derechos del particular en la negociacin de una determinada ventaja o en la determinacin del nacimiento de una obligacin a su cargo. El ordenamiento impone determinadas garant#as defensivas de los destinatarios siendo ine3cusable el tr(mite la audiencia del interesado y la motivacin sin que en ning.n caso pueda reconoc rseles efectos retroactivos. %abe revocacin siempre que, no constituya dispensa o e3encin no permitida por las leyes y no sea contraria al principio de igualdad, al inter s p.blico o al ordenamiento jur#dico. !or el contrario, la revocacin o anulacin no encuentra en principio dificultades formales, pudiendo acordarse sin audiencia de los interesados y sin necesidad de motivacin. %omo ejemplos, podemos citar las sanciones, e3propiaciones...

;na parte de la doctrina, representada entre otros por el profesor ,a.l 7ocanegra, considera apropiado incluir en esta clasificacin una categor#a intermedia recogida de la doctrina alemana, que ser#a los actos administrativos con doble efecto /dappel<ir=ung0. Esta categor#a a su vez se subdividir#a en dos) !or un lado, encontraremos los actos administrativos con efectos frente a terceros /dritt<ir=ung0. ;n ejemplo de ellos puede ser una licencia para la realizacin de una actividad industrial, que afecta tanto al titular de la actividad autorizada como a los vecinos del lugar en que se instale, pudiendo ser, por tanto, un acto que causa un efecto beneficioso a unos y perjudicial a otros. !or otro lado, est(n los actos administrativos con efectos mi3tos /misch<ir=ung0, que producen a la vez y respecto de la misma persona efectos beneficiosos y perjudiciales. ;n ejemplo es la resolucin que concede solo una parte de la solicitud de un ciudadano. 70 A%"1S >;E 51 %A;SA5 ES"AD1 E5 &A 6?A AD:@5@S",A"@6A 8 A%"1S >;E &1 !,1D;%E5.

&os actos que no causan estado son aquellos que no e3presan de manera definitiva la voluntad de la organizacin administrativa en que se producen, porque son susceptibles de recurso ante el superior jer(rquico del rgano que los dict antes de acudir a la v#a judicial. !or el contrario, los actos que causan estado, poniendo fin a la v#a administrativa, slo son susceptibles de recurso contencioso administrativo o de revisin de oficio. %0 A%"1S 1,@9@5A,@1S 8 %15'@,:A"1,@1S. &os actos originarios ponen fin a un procedimiento que se plantea por primera vez en relacin con una concreta cuestin y para un caso determinado. &os actos confirmatorios se limitan a reproducir o a confirmar otro acto dictado sobre el mismo asunto, con id nticos sujetos y en base a iguales pretensiones y argumentos. Este tipo de actos no son impugnables salvo que sean nulos de pleno derecho. D0 A%"1S ,E9&AD1S 8 D@S%,E%@15A&ES. &os actos discrecionales, frente a los actos reglados, son aquellos dictados en materias definidas legalmente como discrecionales, que no son susceptibles de control jurisdiccional, o en ejercicio de potestades discrecionales, esto es, susceptibles de enjuiciamiento limitado. El "S. ha definido la potestad discrecional como) *la capacidad de opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente v(lidas por permitidas por la ley+. !or lo tanto, no hay que confundir discrecionalidad con arbitrariedad. En cualquier caso la libertad de apreciacin no es absoluta sino que e3ige un razonamiento que lo justifique. E0 A%"1S EA!,ES1S 8 A%"1S !,ES;5"1S. &os actos e3presos son aquellos en los que la administracin manifiesta su voluntad por cualquier medio permitido por la ley produciendo efectos jur#dicos.

&os actos presuntos son aquellos en los que la administracin no manifiesta su voluntad /silencio administrativo0. El silencio administrativo es el comportamiento del que no manifiesta ninguna voluntad. El silencio es un hecho, no un acto jur#dicoB lo que sucede es que en el Derecho Administrativo, y con objeto de asegurar el derecho a la garant#a judicial, el acceso al proceso o bien la efectividad de otros derechos de car(cter sustantivo que puedan resultar bloqueados por la inactividad de la administracin, se atribuye al silencio unas veces significado desestimatorio /silencio negativo0, y otras veces estimatorio /silencio positivo0, que es la regla general que instaura la &!%. '0 A%"1S ,ES1&;"1,@1S 8 DE ",A:@"E &os actos resolutorios son los actos propiamente dichos, las resoluciones administrativas. &os actos de tr(mite, sin embargo, son los que se producen durante el curso de un procedimiento, que culminar(, normalmente, con una resolucin. &os actos de tr(mite no tienen vida jur#dica propia, sino que se refunden en la resolucin que pone fin al procedimiento. !or ejemplo, son los informes, las propuestas... Solo las resoluciones administrativas son susceptibles de recurso, aunque e3cepcionalmente, tambi n pueden serlo los actos de tr(mite denominados cualificados, es decir, que imposibiliten la continuacin del procedimiento, causen indefensin o violen alg.n derecho fundamental. 90 A%"1S S@:!&ES 8 A%"1S %1:!&E$1S &os actos simples son los actos ordinarios, en los que un solo rgano tiene atribuida la competencia para decidir. En los actos complejos, la competencia resolutoria es mi3ta, siendo compartida por dos o m(s rganos. ;n ejemplo ser#a la resolucin de un ,ector de una ;niversidad y del @nsalud por el que se nombra a un concursante catedr(tico de ;niversidad con plaza vinculada como m dico de un hospital de dicha institucin.

C0 A%"1S %15S"@";"@61S 8 DE%&A,A"@61S &os actos constitutivos son los que innovan las resoluciones jur#dicas de los destinatarios, los que crean una nueva situacin jur#dica en la esfera del particular. &os actos declarativos son los que se limitan a certificar, acreditar, o inscribir en ,egistros Administrativos hechos o situaciones, sin alterar las relaciones jur#dicas a las que se refieren. 5. ELEMENTOS A0 E&E:E5"1S S;7$E"@61S El acto administrativo slo puede ser dictado por la Administracin !.blica competente y, para no incurrir en vicio, debe hacerlo el rgano competente para ello. Cay nulidad de pleno derecho en los actos administrativos dictados por un rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y del territorio, y en los supuestos de grave incompetencia jer(rquica. Adem(s, es preciso que el titular o los miembros del rgano competente para dictar el acto est n v(lidamente nombrados, sin perjuicio de que pueda darse tambi n validez a actos dictados por persona que no re.ne los requisitos e3igidos para el v(lido nombramiento y el desempe2o de la titularidad del rgano administrativo /supuesto de funcionario de hecho0, por la aplicacin de los principios de buena fe y seguridad jur#dica. "ambi n se requiere que los titulares del rgano no est n incursos en las causas de abstencin y recusacin previstas en la &ey para garantizar la objetividad de su actuacin. &a no abstencin del funcionario o autoridad puede dar lugar a responsabilidad, pero no implicar( necesariamente la nulidad de lo actuado. 1tro elemento a considerar es la capacidad de obrar del titular del rgano y la ausencia de vicios del consentimiento que puede dar lugar a la anulabilidad del acto administrativo. En los rganos colegiados es preciso adem(s que se observen las reglas de la constitucin y funcionamiento legalmente previstas.

70 E&E:E5"1S 17$E"@61S &os elementos objetivos del acto administrativo son tres) P'e!u$ue!to de 3e(3o: &a Administracin tiene la obligacin de e3plicitar ante el $uez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisin, incluso en los casos en que formalmente no e3iste obligacin legal de motivar. El $uez contencioso puede, a su vez, convalidar el acto viciado si, adem(s del motivo errnea o indebidamente invocado por la Administracin, concurre otro verdadero que sirva para justificar esa decisin /art#culo DE de la &ey de , gimen jur#dico de las Administraciones p.blicas y del !rocedimiento Administrativo %om.n) Los actos nulos que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste0. Se trata de un elemento que est( incorporado inicialmente en la norma. En ocasiones es objetivo porque el 1rdenamiento jur#dico los establece y, en otras ocasiones, tiene alguna nota de ambigFedad porque aparece alg.n concepto jur#dico indeterminado. El presupuesto de hecho dibuja la situacin a la que es aplicable la norma. C"u!") Es la adecuacin al fin. &a causa es leg#tima cuando la Administracin pone los medios necesarios y adecuados para conseguir el fin de la norma. Cay que distinguir entre la causa jur#dica o inmediata y la causa remota. &a causa jurdica o inmediata es el fin t#pico de todos los actos de una determinada categor#a. &a causa natural o remota es el fin particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Este planteamiento pone de manifiesto que, a diferencia de los actos privados, en los actos administrativos negociables siempre son relevantes no slo la causa legal o

inmediata, sino tambi n la causa natural. !or ejemplo, en la concesin, la causa jur#dica consiste en crear a favor del destinatario un nuevo derecho, mientras que la causa remota puede ser muy diversa, como la de crear un nuevo servicio p.blico, hacerlo m(s eficiente, etc. En ciertos actos administrativos, la desaparicin de la causa por la que el acto se dict produce determinadas consecuencias jur#dicas sobre los afectados por el actoB por ejemplo, la desaparicin de la concreta utilidad p.blica o el inter s social que motiv una e3propiacin hace nacer el derecho de reversin. F n) E3presa el fin que propone el autor del acto, es decir, el sentimiento o deseo que realmente le lleva a ejercitar la competencia. El fin est( siempre incorporado en la norma y es reglado, es decir, debe ser atendido siempre por la Administracin en el ejercicio de su potestad. Evidentemente, los mviles de cualquier acto de la Administracin deben adecuarse a aquellos fines p.blicos por lo que la competencia ha sido atribuida. !or ello, el ejercicio de la competencia con una finalidad diversa de la que justific su atribucin legal, constituye el vicio conocido como desviacin de poder /art#culo DG de la &ey de , gimen $ur#dico de las Administraciones !.blicas y del !rocedimiento Administrativo %om.n) son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder0. %0 E&E:E5"1S '1,:A&ES) Son elementos formales de los actos administrativos el procedimiento, la forma de la declaracin y la motivacin, cuando el legalmente e3igible. El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolucin final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la administracin, adem(s de garantizar los derechos y libertades de los particulares. El procedimiento es, por esto, un requisito esencial. El art#culo DH &!% sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos que fuesen dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. ,especto a la forma de la declaracin, la regla general /a diferencia de los contratos privados, donde rige la libertad de forma, establecida en el art#culo 4HIJ %c0 es la

e3igencia de forma escrita, como se recoge en el art#culo EE.4 &!%. Sin embargo, la ley permite otra forma m(s adecuada cuando la naturaleza del acto lo e3ija o lo permita /verbal, ac.stica, se2ales...0B en estos supuestos, cuando sea necesaria, adem(s, su constancia escrita, el propio funcionario o el titular de rgano que la recibe la consignar(, e3presando la autoridad que imparti la orden o el acto verbal, y, con el fin de evitar su propia responsabilidad por su ejecucin, podr( e3igir que la orden se le comunique por escrito. "odos los actos administrativos pueden ser motivados pero en el caso de los actos m(s relevantes, el legislador impone e3presamente el deber de manifestar e3presamente los motivos por los que se dictanB los supuestos son tan amplios que pr(cticamente slo los actos reglados favorables al interesado y no prejudiciales para terceros quedan e3entos de la motivacin. Esta obligacin de motivar los actos administrativos m(s relevantes y, en todo caso, los que afectan a los derechos de los administrados sirve a la e3igencia de la identificacin de la causa del acto con los fines de la potestad de la que le sirve de fundamento. &os motivos del acto son la e3presin de la intencionalidad por la que se dicta, es la determinacin de la finalidad concreta que se2ala a cada acto su propio autor. &a investigacin de los motivos nos lleva a comprobar su congruencia con los fines y su veracidad, puesto que los motivos e3presados pueden ser no los reales y resultar tambi n disconformes con el fin de la potestad. En ambos supuestos, la falta de adaptacin al fin de la potestad implica la anulabilidad del acto por desviacin de poder. &a e3plicacin de los motivos debe tener la amplitud necesaria para que los interesados puedan, en su caso, basar posteriormente la defensa de sus derecho e intereses, debe ser racional y suficiente. El contenido formal de los actos administrativos depende del tipo de acto en concreto, pero siempre deben reflejar la decisin adoptada, la autoridad que lo dicta y la fecha. 8, adem(s cuando sea necesario /art#culo EK &!%0, tiene que motivarse, mediante una motivacin sucinta, pero suficiente, a trav s de la que se ha e3poner las razones de la adecuacin del acto a la finalidad p.blica que lo justifica y, en caso de ejercicio de la

potestad discrecional, las circunstancias que aconsejaron la opcin por una solucin concreta de entre las legalmente posibles. !or .ltimo, respecto a la forma, hay que decir que los actos que afectan a los derechos e intereses de los administrados deber(n notificarse o publicarse . &a notificacin y la publicacin no afectan a la perfeccin del acto al que se refieren, sino solamente a su eficacia. D0 E&E:E5"1S A%%@DE5"A&ES T6'# no: es el momento a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto. Es necesario no confundir el t rmino como elemento accidental que introduce discrecionalmente el sujeto del que emana el acto, con los t rminos que pueden venir directamente establecidos por la ley para la eficacia inicial o final de un acto, o los que la ley obliga a establecer a la Administracin, pero remitiendo a sta su determinacin concreta. Cond ( 0n: es la cl(usula por la que se subordina el comienzo o la cesacin de los efectos de un acto al cumplimiento de un suceso futuro o incierto. /condicin suspensiva o resolutoria0. Modo: es una carga espec#fica impuesta a la persona en cuyo inter s se ha dictado el acto, por el cual se le e3ige un determinado comportamiento del que depende la posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto. 5o debe confundirse con los deberes que directamente impone la ley como contenido impl#cito de aquel. 5o obstante, la inclusin de cl(usulas accesorias slo puede darse cuando la Administracin act.a dentro de sus poderes discrecionales y no hay norma contraria que se oponga a su inclusin en el acto administrativo, pues de lo contrario ser#an ilegales. %uando concurran vicios invalidantes el la cl(usula accesoria, su nulidad no se contagia a todo el acto, salvo que la inclusin de la cl(usula haya sido la razn principal determinante de su emisin.

En general, el contenido del acto administrativo ha de ser posible, ajustado al ordenamiento jurdico y adecuado a los fines que persigue. Si el contenido fuese constitutivo de infraccin penal, determina la nulidad de pleno derecho.