El Sistema Ombudsman en Mxico

Luca Guadalupe Chvez Vargas Debido a la dilacin de la justicia en Mxico para hacer efectivos los derechos humanos sobre todo por la falta de seriedad e imparcialidad en la utilizacin de mecanismos administrativos y judiciales, el acudir a mecanismos alternativos de solucin de controversias en materia de derechos humanos, como lo es el sistema Ombudsman, puede ser una puerta de oportunidad para la reparacin de afectaciones a los derechos relacionados con el sistema de justicia penal acusatorio. La palabra Ombudsman, de origen Sueco, gramaticalmente puede significar representante, mediador, agente o guardin1; as, en muchos pases se le nombra Defensor del Pueblo. Su primera aparicin fue en la Constitucin Sueca de 1809, con la atribucin de conocer sobre las quejas de los gobernados por arbitrariedades cometidas por la autoridad. En Mxico, el 5 de junio de 1990 se cre la Comisin Nacional de los Derechos Humanos [CNDH] y fue reconocida a nivel constitucional en 1992. Posteriormente, sigui la creacin de las diversas comisiones en el resto de los estados, nombrndose de manera diversa: comisiones, procuraduras o defensoras [en este texto las llamaremos comisiones de manera genrica], dotadas de autonoma presupuestaria y de gestin. Su fundamento constitucional es el artculo 102 apartado B. El funcionamiento de las comisiones para la recepcin y trmite de las quejas por presuntas violaciones a derechos humanos es similar en todos estos organismos. Cualquier persona que considere afectado un derecho derivado de una actuacin u omisin de la autoridad puede interponer una queja ante la comisin, en ejercicio de su derecho de peticin. En este texto haremos referencia al fundamento legal de la CNDH as como al de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal [CDHDF] para el trmite de las quejas. Al interponer una queja, se ejerce el derecho de peticin, por lo que la persona quejosa deber anunciar al organismo su nombre como vctima o peticionario-, en su caso el nombre de las y los afectados por una presunta violacin a derechos humanos; un domicilio de la persona quejosa o bien algn tipo de medio de contacto con sta, telefnico, personal o electrnico. Igualmente, se debern narrar los hechos que la
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Diccionario Universal de Trminos Parlamentarios.

persona quejosa considera violatorios de derechos humanos. Es importante mencionar que no se podrn admitir a trmite las quejas annimas [artculos 27 de la Ley de la CNDH2 y 33 de la Ley de la CDHDF3], pero a peticin de la parte quejosa se podrn mantener en reserva los datos personales.4 La presentacin de quejas que no contengan el nombre, firma o huella digital de la parte quejosa, como consecuencia del temor a represalias que puedan atentar contra su integridad fsica o moral, debern ser admitidas por las comisiones;5 igualmente, sern admitidas aquellas quejas annimas que se relacionen con violaciones graves a derechos humanos.6 La manera de presentar la queja puede ser por escrito, por un medio electrnico -cuando la comisin as lo tenga habilitado-, por telfono o por comparecencia de manera directa en el organismo. En la CDHDF se puede presentar una queja mediante medios electrnicos a travs de la pgina de Internet del organismo:

Apartado: presenta tu queja

Imagen obtenida de la pgina Web de la CDHDF

Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 29 de junio de 1992. 3 Ley de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de junio de 1993. 4 Reglamento Interno de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal. Artculo 90. Reglamento Interno de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Artculo 84. 5 dem. 6 Reglamento Interno de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Artculo 83.

A continuacin aparece un formulario en el que se solicita: el nombre completo de la persona quejosa, nombre completo de la o las personas a las que se afectaron los derechos humanos stas pueden ser coincidentes-; domicilio, telfono, correo electrnico como medios de contacto-, la narracin de los hechos motivo de la queja y el sealamiento que la persona quejosa hace de la autoridad responsable tal y como se muestra en la siguiente imagen:

Nombre completo Nombre completo de la vctima Datos de contacto

Narracin de hechos Autoridad sealada como responsable

Imagen obtenida de la pgina Web de la CDHDF

Ejemplo de ello es la queja iniciada de oficio por la CDHDF por una ria en Reclusorio Preventivo Varonil sur en septiembre de 2013; la CDHDF refiri que vigilara entre otras cosas: que se investiguen los hechos en el mbito penal y que se garantice la seguridad de la poblacin reclusa. Fuente: CDHDF. Boletn nmero 333/2013. Inicia CDHDF queja de oficio por ria en Reclusorio Preventivo Varonil Norte Igualmente la Recomendacin 37/2013 en el que la CNDH inici de oficio una investigacin por la detencin arbitraria, tortura en agravio de 15 vctimas y tratos crueles en agravio de 16 vctimas en el estado de colima. Fuente: CNDH. Recomendaciones. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Rec omendaciones/2013/REC_2013_037.pdf

Adems del derecho de cualquier persona de recurrir a las comisiones, stas cuentan con la atribucin de iniciar de oficio una investigacin tratndose de presuntas violaciones graves a derechos humanos de las que tengan conocimiento por cualquier medio [artculos 6, fraccin II de la Ley de la CNDH y 17 de la Ley de la CDHDF].

Asimismo, la Ley General de Vctimas contempla la obligacin de las y los servidores pblicos de que desde el primer momento en que tengan contacto con la vctima, en el ejercicio de sus funciones y conforme al mbito de su competencia, debern dar vista de los hechos que se les denuncien con motivo de la aplicacin de la Ley a la comisin de derechos humanos que corresponda y/o al ministerio pblico, para ello tendrn tres das. 7 Las comisiones de derechos humanos al recibir una queja de manera oral, escrita, por un medio electrnico, por otros medios8, o bien al iniciarse una investigacin de oficio, debern valorar la pertinencia de requerir a la autoridad la adopcin de medidas precautorias tendientes a prevenir un dao irreparable, reparar Imagen obtenida de la pgina de Internet de la CDHDF. Boletn o interrumpir la 347/2013 afectacin [artculos 40 de la Ley de la CNDH, 39 de la Ley de la CDHDF y 126, fraccin V de la Ley General de
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Ley General de Vctimas, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 9 de enero de 2013. Artculo 120, fraccin X. 8 Por ejemplo, se debe de contar con un sistema de apoyo para personas con discapacidad visual o de lenguaje. Artculos 22 y 29 de la Ley de la CNDH y 32 de la Ley de la CDHDF.

Vctimas]. En ocasiones, con la implementacin de medidas precautorias por parte de la autoridad se puede incluso solucionar el asunto. De manera posterior, las comisiones valoran su competencia, bajo el principio de competencia de la competencia, es decir que autodeterminarn su competencia, el anlisis sobre su atribucin de investigacin no est sujeto a la autoridad que se investiga. El organismo entonces analiza los siguientes elementos para determinarla: -Competencia en razn de la materia: Los hechos narrados por el quejoso o bien los que constituyeron una investigacin de oficio deben de presumir una violacin a derechos humanos. -Competencia en razn del territorio: Al establecerse 33 comisiones de derechos humanos en Mxico, se debe de atender al lugar en el que presuntamente ocurri la afectacin. -Competencia en razn de la persona: Se debe atender al criterio sobre el actor de la violacin, este debe ser una autoridad. En materia de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos deber tratarse de una autoridad federal o bien de la concurrencia de autoridades federales y estatales. En el caso del Distrito Federal, deber de tratarse de servidores pblicos del gobierno del Distrito Federal. -Competencia en razn del tiempo: Finalmente, se deber atender a un criterio de temporalidad, establecido como un lmite legal para acceder al sistema ombudsman. As, por regla general se establece un ao a partir de que ocurrieron los hechos o se tuvo conocimiento de ellos; pero, tratndose de presuntas violaciones graves a los derechos humanos se hace una excepcin a ese requisito de temporalidad y se pueden presentar las quejas en cualquier momento. Despus del anlisis sobre la competencia, se entrar al anlisis del fondo del asunto a travs de diversos medios segn el derecho afectado de que se trate. Los medios por lo general son: solicitudes de informacin a la autoridad involucrada en la presunta afectacin; solicitudes de colaboracin, tratndose de autoridades que no son la autoridad presuntamente responsable, pero pueden aportar elementos para la investigacin; reuniones con autoridades; inspecciones oculares al lugar de los hechos;

diligencias al lugar en el que se est cometiendo la violacin, acompaamiento a las autoridades en las inspecciones.9 Es importante considerar que si bien la actuacin de las comisiones de derechos humanos debe de regirse por un principio de debido proceso, este no puede ser de tal manera formalista que haga nugatorios los derechos de la parte quejosa. As, no es vlido determinar la conclusin de un expediente de queja por la falta de aportacin de elementos por parte de las vctimas. Recordemos que las y los gobernados se encuentran cotidianamente con dificultades para obtener las probanzas necesarias que contradigan el dicho de las autoridades, por lo que no sera aceptable revertir la carga de la prueba a las vctimas de violacin a derechos humanos. En tal sentido, las comisiones de derechos humanos cuentan con los mecanismos, incluso de apercibimiento, para la obtencin de la informacin; igualmente, como se mencion prrafos arriba, se podr solicitar la colaboracin de autoridades no involucradas en los hechos materia de la queja a fin de allegarse de las pruebas que se necesiten para el correcto trmite de la investigacin. Adems, habr que considerar que se privilegia el dicho y las aportaciones que puedan hacer los quejosos. En tal caso, la regla
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En tal sentido es importante referir que el personal de investigacin de las comisiones de derechos humanos cuenta con fe pblica; quiere decir que en la facultad de autenticar documentos preexistentes o declaraciones y hechos que tengan lugar o estn aconteciendo en presencia de dichos funcionarios, s Artculos 16 de la Ley de la CNDH y 25 de la Ley de la CDHDF.

general es que la autoridad tendr la carga de probar que no cometi la violacin. Por ejemplo, en caso de que la autoridad no responda las solicitudes de informacin de las comisiones, adems de la responsabilidad administrativa que ello pudiera generar, se considerarn ciertos los hechos expuestos por la parte quejosa [artculos 58 de la Ley de la CNDH, 38 de la Ley de la CDHDF, 82 del Reglamento Interno de la CDHDF y 120, fraccin XVIII de la Ley General de Vctimas]. De los resultados que arroje la investigacin se puede determinar si hay o no responsabilidad de las autoridades por violacin a derechos humanos. De haber responsabilidad, existen diversas posibilidades de reparacin: 1. Que el expediente se resuelva durante el trmite de la investigacin; es decir, que la violacin cese y/o, que la autoridad repare los daos ocasionados. 2. Que las partes lleguen a una conciliacin, en la que la autoridad se compromete a reparar a la vctima, a travs de reparaciones de carcter individual, colectiva y/o garantas de no repeticin. Lo anterior, no se puede llevar a cabo si se trata de una violacin grave a los derechos humanos [artculos 17 fraccin III de la Ley de la CDHDF y 6 fraccin VI, 24 fraccin III y 36 de la Ley de la CNDH]. 3. Finalmente, se puede concluir el caso por un instrumento de recomendacin dirigido a las autoridades responsables de la afectacin [artculos 17 fraccin IV de la Ley de la CDHDF y 32 de la Ley de la CNDH]. El instrumento de Recomendacin debe estar diseado de tal manera que proponga una reparacin integral del dao que El artculo 20, apartado A, fraccin IX de la Constitucin gener la violacin a los seala la nulidad de las pruebas obtenidas con violacin derechos humanos de la vctima, de derechos fundamentales. Por ejemplo, una prueba confesional obtenida mediante el empleo de torturas ser sin afectar otros derechos que se nula; pero no slo eso, se debe investigar la afectacin a deriven de alguna otra derechos que se desprende del incumplimiento al artculo legislacin. Es decir, la 20, as como a otros que determinan la prohibicin de la tortura. reparacin por la naturaleza de La reparacin del dao deber ser proporcional al grado los daos ser diversa de, en su de afectacin que gener la tortura y se deber de tomar caso, la jurisdiccional. En el caso de los derechos derivados del debido proceso y del acceso a la justicia, las reparaciones deben ser de naturaleza individual y colectiva a fin de que se alcance una verdadera reparacin integral del dao. La reparacin integral comprende las medidas de
en consideracin la situacin de la vctima (por ejemplo al tratarse de una mujer se debern contemplar reparaciones con perspectiva de gnero; si se trata de una nia, nio o adolecente se deber de atender al principio de inters superior de la niez y contemplar una proteccin reforzada a stos). Igualmente, se puede tratar de vctimas pertenecientes a un grupo que por su condicin sean particularmente vulnerables.

restitucin, rehabilitacin, compensacin, satisfaccin y garantas de no repeticin, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simblica.10 Las reparaciones deben dirigirse al resarcimiento individual, por ejemplo por medio de una indemnizacin monetaria o en especie, pero no slo eso, esa reparacin se acompaa de medidas de rehabilitacin como atencin mdica, psicolgica y medidas de satisfaccin como una disculpa privada o pblica. La reparacin tambin puede ser colectiva, cuando se trata de una comunidad o un grupo de personas que sufrieron una afectacin. Verbigracia, en el caso de detenciones arbitrarias en el contexto de una manifestacin pblica. Las reparaciones individuales y colectivas, para que tengan la caracterstica de ser integrales tambin deben estar encaminadas a que los hechos violatorios de derechos humanos no vuelvan a ocurrir. As, se pueden ver acompaadas de polticas pblicas, de capacitacin a servidoras y servidores pblicos, de Las garantas de no repeticin pueden considerar: reformas legislativas, de Reformas legislativas o reglamentarias Elaboracin de protocolos de actuacin creacin o modificaciones a Capacitacin reglamentos, entre otras. A Dar a conocer a la sociedad en su conjunto la todo ello se le llaman garantas verdad sobre los hechos violatorios de derechos de no repeticin [artculos 126, humanos. fraccin VIII de la Ley General Sancin a los responsables de la violacin. de Vctimas]. Un tema recurrente es la competencia de las comisiones para determinar la reparacin econmica de los daos causados por una afectacin a derechos humanos. Para explicar ello debemos de recordar que la reparacin por violacin a derechos humanos es de distinta naturaleza a alguna otra reparacin. En marzo de 2010 el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al resolver la Accin de Inconstitucionalidad 121/2008 planteada por la CDHDF consider que la reparacin econmica por violacin a derechos humanos debe ser requerida a travs del procedimiento establecido para la responsabilidad patrimonial del Estado. No obstante, a partir de la reforma constitucional de 2011 la reparacin por violacin a derechos humanos al ser una responsabilidad objetiva, se observa independiente de responsabilidad patrimonial del Estado. El fundamento de esa afirmacin se encuentra en el artculo 1 constitucional as como en la

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Artculo 1, cuarto prrafo de la Ley General de Vctimas

Ley General de Vctimas en donde se establece el derecho de las vctimas de que se les repare el dao y la correspondiente obligacin del Estado de reparar de manera integral. Por lo anterior, las comisiones s estn facultadas a partir de esa reforma de 2011 para solicitar la reparacin econmica por la responsabilidad Estatal derivada de una afectacin a derechos humanos, sin la necesidad de acudir a un procedimiento posterior en donde se alegue la responsabilidad patrimonial del Estado. Es importante mencionar, que derivado de que la queja constituye una especie de medio por el que se ejerce el derecho de peticin11, cualquier determinacin de las comisiones tendr que ser comunicada a las personas quejosas de manera escrita12 de conformidad con las reglas del derecho de peticin. Finalmente, una vez emitido el instrumento de recomendacin no vinculatorio- las autoridades debern manifestar su aceptacin o no de las recomendaciones ah plasmadas. De no aceptarse las recomendaciones o bien, de no cumplirse, las comisiones tendrn la facultad de solicitar al poder legislativo diputados o asamblestas- llamen a comparecer a la autoridad responsable para que justifique su incumplimiento [artculos 15, fraccin X y 46 de la Ley de la CNDH, 65 bis de la Ley de la CDHDF].

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Por ser una especie de derecho de peticin, se debern de tener en cuenta algunos de los elementos que, tanto los tribunales como la doctrina, han establecido para la efectividad de tal derecho. Sin perjuicio de que de no tomarse en cuenta las comisiones tendrn el deber de analizar el caso y emitir una determinacin. En tal sentido, se mencionan a continuacin algunos de los elementos a tener en cuenta: La queja debe redactarse por escrito o por comparecencia ante las comisiones, en todo caso, deber de estar suscrita por el quejoso o quien interpone la queja a su nombre. De redactarse por escrito y deber de ser en idioma espaol, salvo en los casos establecidos por el artculo 7 de la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, en relacin con el artculo 2 constitucional, adems de presentarse en duplicado para acuse de recibo. Debe formularse de manera clara. Se deben incluir los hechos que motivan la peticin. Se deben incluir las pruebas pertinentes, aunque la carga de la prueba cae en la autoridad, se debern de privilegiar las pruebas que aporte la parte quejosa. 12 La determinacin escrita de las comisiones satisface el derecho a una respuesta con el que cuenta la parte quejosa.