VI Congresso Anual da Associao Brasileira de Direito e Economia

FGV/Rio Rio de Janeiro 17 e 18 de outubro de 2013

Independncia do Judicirio: mensurando o vis poltico das cortes brasileiras

Felipe de Mendona Lopes* Paulo Furquim de Azevedo*

Escola de Economia de So Paulo Fundao Getlio Vargas

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Resumo:

O grau de independncia do judicirio tem profusas implicaes sobre desenvolvimento econmico. Para que o compromisso de no expropriao pelo executivo seja crvel, necessrio que o judicirio seja livre para intermediar imparcialmente as disputas entre o Estado e seus cidados. Se h muita influncia poltica no judicirio, a credibilidade de tal comprometimento est maculada, o que desencoraja investimentos privados, assim prejudicando o crescimento econmico. No Brasil, uma peculiaridade institucional permite que seja feita uma comparao indita na literatura. Como h duas cortes, o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justia (STJ), que versam sobre matrias similares e tem distintas restries indicao de seus membros, possvel comparar o grau de influncia poltica ao qual elas esto submetidas. Desta forma, prope-se testar: 1- se h efeito da indicao poltica nas decises dos ministros das duas cortes; 2- se h diferenas do grau de influncia poltica de acordo com as restries indicao presidencial de cada corte; 3- se os ministros de ambas as cortes fazem uso estratgico de seus cargos, ou

seja, ativamente beneficia o partido que o indicou. Dos efeitos testados, encontra-se evidncias do segundo e, parcialmente, do terceiro. Palavras-Chave: Independncia do judicirio vis poltico STF STJ. Abstract:

The degree of judicial independence has broad implications on economic development. For the executives non-expropriation commitment to be credible, it is necessary that the judiciary should be free to impartially mediate disputes between the State and its citizens. If there is too much political influence in the judiciary, the credibility of such commitment is tainted, which discourages private investment, thus hampering economic growth. In Brazil, an institutional peculiarity allows us to do a comparison that is unprecedented in the literature. As there are two courts, the Supremo Tribunal Federal (STF) and the Superior Tribunal de Justia (STJ), which deal with similar matters and have different restrictions on the appointment of its members, it is possible to compare the degree of political influence to which they are subject. Thus, we propose to test: 1 - if there is a political appointment effect on
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the decisions of the justices of the two courts, 2 - if there are differences on the degree of political influence in accordance to the restrictions on presidential nomination in place in each court; 3 - if the justices of both courts make strategic use of their positions, that is, actively benefit the party that has appointed them. We find evidence of the second and, partially, of the third effect.

Keywords: Judicial independence political bias STF STJ.

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Introduo

ramita no Congresso Nacional uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que tem por objetivo alterar os critrios de seleo dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF). Esta PEC, de nmero 434, pretende

modificar o artigo 101 da Constituio Federal (CF) e estabelecer critrios mais rgidos para a escolha de ministros. Em especial, pretende que no STF seja seguida a mesma proporo de ministros oriundos dos tribunais estaduais e federais que no Superior Tribunal de Justia (STJ) e, desta forma, reduzir a discricionariedade da Presidncia da Repblica na indicao dos ministros da corte suprema. Este trabalho explora esta idiossincrasia brasileira a existncia de duas cortes superiores com regras distintas para indicao de seus membros para investigar a existncia de influncia poltica nas decises judiciais. A ideia que, se h mais restries indicao presidencial, a discricionariedade do Executivo reduzida, o que diminui o grau de influncia poltica nesta corte. Como existe sobreposio de competncias entre o STF e STJ, muitas vezes estas so chamadas a decidir assuntos muito similares, seno idnticos, o que permite a identificao do efeito decorrente dos poderes de indicao de seus ministros. Desta forma, investiga-se um aspecto da independncia do judicirio, reconhecidamente de relevncia mpar ao

desenvolvimento econmico, mas de difcil mensurao emprica (Feld e Voigt, 2003; Voigt, 2013; Shirley, 2013; Robinson, 2013).
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A influncia do executivo sobre as decises destes tribunais pode se dar por duas vias: o efeito indicao e o efeito estratgico. O efeito indicao o fenmeno que ocorre quando um presidente indica um ministro que tenha uma posio poltica (ou ideolgica) semelhante dele, resultando em um alinhamento de preferncias entre o executivo e o judicirio. O efeito estratgico, por sua vez, ocorre se o ministro modifica a sua deciso conforme o contexto estratgico, ou seja, conforme os grupos polticos incumbentes no executivo. Enquanto a literatura prolfica na identificao do primeiro efeito na suprema corte americana, indita a investigao a respeito do efeito da discricionariedade do executivo na indicao dos membros da suprema corte, bem como da existncia de efeito estratgico. A proposta emprica aqui ter como foco, inicialmente, a quantificao do efeito indicao de modo agregado, ou seja, incluindo decises de ambos os tribunais em estudo. Posteriormente, se verificar se, de fato, o efeito indicao maior no STF do que no STJ, uma vez que, como j mencionado, o modo de indicao de ministros s duas cortes distinto, o que pode fazer com que o grau de influncia poltica tambm o seja. Alm disso, tambm se verificar se existe o efeito estratgico, no qual o ministro busca beneficiar o partido que o indicou. Este trabalho prossegue da seguinte forma. Na Seo 2, tem-se uma discusso detalhada acerca do papel do judicirio no desenvolvimento econmico, enfatizando as caractersticas institucionais que so relevantes para o propsito deste trabalho. Na Seo 3, discute-se a abordagem emprica, incluindo as questes que devem ser respondidas, o processo de coleta de dados e as especificaes economtricas
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utilizadas. J na Seo 4, tem-se a apresentao e discusso dos resultados e, por fim, a Seo 5 conclui.

2: Independncia do Judicirio: relevncia e as caractersticas das cortes superiores brasileiras

ma mirade de trabalhos explora a relao entre desenvolvimento e a qualidade do sistema jurdico e do judicirio. Mas o que seria um bom judicirio? E um bom sistema jurdico? De acordo com Castelar Pinheiro

(2000), grande a dificuldade de se definir o que seria o sistema jurd ico ideal. Isto ocorre porque como muitos de seus objetivos so conflitantes entre si, frequentemente h trade-offs entre eles (por exemplo, a rapidez e qualidade das decises) e tambm devido dificuldade de separar os efeitos do sistema legal (e.g. common law ou civil law) de seu respectivo sistema judicial (judicirio). Sherwood et al (1994) elencam alguns resultados que um bom judicirio deve produzir, assim como algumas condies que julgam ser necessrias para atingir tais resultados. Em primeiro lugar, entre os resultados desejveis de um sistema jurdico, os autores apontam a garantia de acesso, isto , todos devem ter livre acesso s cortes e ao judicirio como um todo. Em seguida, deve existir certa previsibilidade e racionalidade nas decises judiciais, ou, em suas palavras, [i]rrational decisions or decisions influenced by nonjudicial considerations are avoided. If totally capricious decisions are always rendered, that provides predictability of a sort, but business
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planning and risk assessment suffer. (Sherwood, 1994, p. 104) Em terceiro lugar, o judicirio tem que ser eficiente, isto , os casos devem ser resolvidos em um perodo razovel de tempo. E, por fim, as decises das cortes devem ser proporcionais aos dados infringidos pela parte culpada. Os autores consideram que para que seja possvel atingir as caractersticas acima elencadas h que se observar algumas precondies importantes. Entre elas, os autores listam: a presena de juzes competentes e imparciais; leis bem concebidas e claramente enunciadas; existncia de recursos (fsicos e financeiros) adequados s necessidades das cortes; procedimentos balanceados (direito de apelao s decises das cortes inferiores e decises administrativas); plena informao pblica (conhecimento das leis); e uma definio clara do papel das cortes. necessrio observar que algumas das crticas de Castelar Pinheiro (2000) se aplicam no caso de Sherwood et al (1994). Percebe-se que vrias das caractersticas elencadas pelos autores so muito genricas e conflitantes. Mais adiante em seu trabalho, os autores tentam obter critrios objetivos para avaliar o custo das falhas do sistema judicial. Entretanto, h dificuldades inerentes ao fazer tal tentativa, uma vez que muitas vezes se estaria tentando medir o que no existe, isto , a diferena entre o estado atual e o estado potencial no qual tal problema estaria resolvido ou mitigado. Dos resultados desejveis relacionados por Sherwood et al (1994), vale uma reviso mais detalhada do segundo, a previsibilidade das decises, que seria, na realidade, divisvel em dois fatores diferentes: a segurana jurdica e vis (ou ausncia
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de vis) nas decises judiciais. Segundo Yeung, existe na literatura certa confuso entre esses dois fatores:

Um alto nvel de insegurana significa que as pessoas tm muita incerteza sobre a forma como os tribunais decidiro um caso, mesmo que casos idnticos j tenham sido julgados no passado. (...) Por outro lado, vis judicial refere-se a um fenmeno diferente. Ele implica razes, implcitas ou explcitas, que fazem os juzes decidirem de forma consistente a favor de (ou contra) certos grupos de indivduos da sociedade, mesmo que as evidncias e/ou regras contratuais indiquem que a deciso deveria ser do contrrio. (YEUNG, 2010, p. 166, 167).

Assim, o fenmeno que Sherwood et al (1994) chama de previsibilidade nas decises judiciais inclui tanto a segurana jurdica tanto o no -vis das decises judiciais. Entretanto, grande a dificuldade de se identificar e medir estes dois fatores nas decises das cortes. Isso ocorre porque, se existe segurana jurdica, o que determinar o resultado de um caso sero as especificidades de cada caso, alm da lei vigente e dos precedentes existentes. Logo, em uma deciso judicial que desafie o precedente, no possvel aferir se esta no seguiu o precedente devido a uma nonjudicial consideration ou se, de fato, o precedente invocado no se aplicava quele caso. Esta caracterstica aponta uma potencial dificuldade emprica em trabalhos
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que tentam medir o vis das decises dos juzes e a segurana jurdica. Como muito difcil (seno impossvel) saber o resultado correto ou no-viesado de uma deciso judicial, inexequvel medir diretamente estes dois fatores, quanto mais diferencilos. Desta forma, a literatura recorre a modos indiretos para medir a insegurana jurdica e o vis das decises. Quanto insegurana jurdica, uma medida muito utilizada pela literatura o quanto as decises das cortes inferiores so revertidas nas instncias superiores (vide, por exemplo, Yeung (2010) e Schneider (2005)). Assim, apesar de no ser possvel verificar a segurana jurdica dentro de uma instncia, possvel aferir a qualidade do judicirio como um todo com esta medida. A lgica simples. Supe-se que os juzes das instncias superiores so mais qualificados que os das instncias inferiores e, portanto, suas decises so mais corretas. Logo, se em um judicirio as decises das cortes inferiores so revertidas com pouca frequncia, evidncia que este judicirio possui maior nvel de segurana jurdica. No difcil perceber as deficincias desta medida. Se a suposio feita est errada, isto , se os juzes das instncias superiores no so mais qualificados do que os das instncias inferiores, no h como se concluir se haver mais ou menos decises revertidas. Isto porque pode ocorrer que as decises das instncias inferiores sejam relativamente boas e os juzes das instncias superiores no precisam revert-las. Por outro lado, pode ser que os juzes de ambas as instncias sejam igualmente ruins e decises so revertidas ou no independentemente de sua qualidade. J quanto ao vis das decises jurdicas, a situao igualmente precria. Como
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j mencionado, no h como medir objetivamente o vis de cada deciso, pela impossibilidade de se apresentar o resultado correto - se que este existe. Entretanto, existe uma vasta literatura, especialmente nos Estados Unidos1, que analisa as decises dos juzes em busca de padres, ou seja, procura diversos tipos de tendncias nas decises judiciais. Isto feito verificando se h mudanas no padro de decises de acordo com a caracterstica de interesse. H, por exemplo, trabalhos que verificam se existe vis racial nas decises criminais (Everett e Wojtkiewicz (2002), Zeisel (1981) e Kennedy (1988)), que verificam se juzes mulheres tendem a decidir mais em benefcio das mulheres (Grezzana (2011)), entre outros. A anlise do vis nas decises judiciais particularmente importante, uma vez que, para o compromisso de no expropriao da propriedade privada pelo Estado ser crvel, necessrio que as cortes sejam o veculo imparcial das disputas entre o Estado e seus cidados. Caso as cortes decidam sistematicamente a favor do Estado, muitas vezes em desconformidade com a lei, o equilbrio de foras entre Estado e cidado, j to precrio em condies normais, seria danosamente desfeito. As consequncias de tal desequilbrio seriam particularmente nocivas para o desenvolvimento econmico, uma vez que o compromisso da garantia legal do investimento privado estaria prejudicada. Esta proposio particularmente clara em North e Weingast (1989), na seguinte passagem: [f]or economic growth to occur the () government must not merely establish the relevant set of rights, but must make a credible commitment to them. (p. 803, grifos nossos).
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Tambm h exemplos em outros pases, como Ramseyer e Rasmusen (1997) no Japo, Saltzberger e Fenn (1999) no Reino Unido e Lambert-Mogiliansky, Sonin e Zhuravskaya (2007) na Rssia. 8

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No Brasil, a literatura que investiga a presena de vis nas decises judiciais ainda recente e limitada. Uma das primeiras hipteses veiculadas neste sentido foi em Arida, Bacha e Lara-Rezende (2005). Segundo os autores, a persistncia das altas taxa de juros e ausncia de um mercado domstico de crdito de longo prazo no Brasil se deve principalmente incerteza jurdica que inibe que tais transaes oc orram dentro da jurisdio das cortes brasileiras. A crtica de Yeung (2010), de que a literatura frequentemente confunde os conceitos de incerteza jurdica e vis judicial, se aplica com particular acuidade Arida, Bacha e Lara-Resende (2005). Nas palavras dos autores, It is an uncertainty of a diffuse character that permeates the decisions of the executive, legislative, and judiciary and manifests itself predominantly as an antisaver and anti-creditor bias. (p. 9). Ou seja, segundo os autores, a incerteza judicial se manifestaria atravs de um vis anti-credor e anti-poupador. Entretanto, os autores no apresentam evidncias empricas para corroborar suas hipteses, o que se tornou um dos objetivos do trabalho de Yeung (2010). Neste trabalho, obtendo evidncias empricas das decises das cortes brasileiras, a autora no encontrou evidncias inequvocas da hiptese de Arida, Bacha e Lara-Rezende (2005). Alm destes, alguns trabalhos recentes verificam a presena de outros tipos de vis nas decises das cortes brasileiras. Podemos citar, por exemplo, Grezzana (2011), que mede o vis de gnero nas decises do Tribunal Superior do Trabalho. Alm deste, podemos tambm citar Jaloretto e Mueller (2011), que verifica se o contedo poltico das indicaes ao Supremo Tribunal Federal (STF) tem algum
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impacto nas decises deste tribunal. Outro trabalho que tem como instrumento a anlise das decises do STF Arlota e Garoupa (2012). Aqui, os autores examinam as decises da corte em casos em que h conflitos entre a Unio Federal e os Estados para verificar se o fato de um determinado presidente ter indicado certo Ministro do STF tem influncia nas decises deste Ministro. Dentre os diversos tipos de vis nas decises judiciais j citados, como vis de gnero, raa, orientao poltica, etc., um que parece se sobrepor em relevncia o vis poltico. Como j dito anteriormente, um dos papeis mais fundamentais do judicirio a intermediao de interesses entre o Estado e seus cidados. Se os juzes tm motivaes polticas, este papel poderia ser comprometido, uma vez que os cidados no poderiam mais confiar na imparcialidade dos juzes em suas disputas com o governo. ponto pacfico na literatura que o executivo influencia de algum modo as decises dos tribunais e esta influncia j foi objeto de anlise emprica de diversos autores. Pode-se citar, por exemplo, Carporale e Winter (1998) e Spiller e Gely (1992) que analisam as decises da Suprema Corte dos EUA e Salzberger e Fenn (1999) que verificaram padres nas decises do Court of Appeal britnica. Assim, surge a questo de como se d a influncia poltica do executivo sobre as cortes. O mecanismo mais evidente o da indicao2. Nos pases nos quais os membros das cortes so indicados pelo executivo, a influncia se daria no momento da indicao, no processo de barganha poltica que o precede e posteriormente
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Outros poderiam ser citados, como o controle do oramento do judicirio e a fixao de mandatos para seus membros. 10

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dependeria da discricionariedade do executivo para remover um juiz uma vez que ele foi indicado. No Brasil, assim como em vrios outros pases como Estados Unidos e Argentina, o executivo tem bastante liberdade para indicar os membros da Suprema Corte. Entretanto, uma vez indicado, extremamente difcil remover um juiz: nos Estados Unidos, isto nunca aconteceu; no Brasil, apenas nos perodos ditatoriais do sculo XX. Assim, poder-se-ia argumentar que, como praticamente impossvel remover um juiz da Suprema Corte, este imune de presses polticas. Afinal de contas, por pior que seja o processo de barganha poltica anterior indicao, uma vez indicado o juiz est absolutamente livre para julgar como bem entender, dado que uma ameaa de exonerao por parte do executivo no seria crvel. Contudo, existe uma abundncia de evidncias empricas (e.g. Caporale e Winter, 1998) para a Suprema Corte americana de que presses polticas podem alterar o modo que os juzes decidem. Entretanto, nestes trabalhos os autores normalmente consideram que a influncia poltica se d no momento da indicao, isto , um presidente Republicano ir indicar um juiz conservador, enquanto um presidente Democrata indica um juiz liberal. Logo, no importa qual o presidente que atualmente est no governo: se determinado juiz foi indicado por um presidente Democrata, ele ir votar de modo mais liberal seja qual for o partido que est na Casa Branca no momento. Portanto, a influncia poltica se d por meio das preferncias do presidente que indica o juiz. Os autores chamam de influncia poltica (ou vis poltico) o que neste trabalho ser referido por efeito indicao, isto , o efeito de transmisso (ou seleo) de
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preferncias que ocorre quando um presidente da repblica escolhe um juiz para ocupar uma vaga na Suprema Corte. H, entretanto, outro elemento com potencial de distorcer a atividade judicante, porm no mencionado na literatura, aqui denominado efeito estratgico. Este efeito ocorre quando o juiz muda de comportamento de acordo com o partido que est no governo, isto , se o juiz foi indicado por um presidente do Partido A, ele votar a favor do governo enquanto este partido estiver no poder. Se, por acaso, o Partido B eleito e passa a ocupar o governo, este juiz indicado pelo Partido A passar a votar contra o governo. Note que, neste caso, o efeito diferente do efeito indicao. No efeito indicao, se o Partido A estatista, um juiz indicado por um presidente do Partido A dever ter um vis estatista e assim votar independentemente de quem est no poder. Pode-se dizer que, qualitativamente, o efeito estratgico mais prejudicial qualidade do judicirio do que o efeito indicao. Se o efeito estratgico est presente, isto significa que os juzes usam de seu cargo estrategicamente para favorecer o partido do presidente que o indicou. J o efeito indicao um efeito de preferncias. Se considerar-se que o presidente da repblica foi eleito pela maioria da populao, ento suas preferncias representam as da maioria da populao. Logo, por transitividade, um juiz que tenha as mesmas preferncias que o presidente ter as mesmas preferncias da parcela da populao que elegeu tal presidente. Como j mencionado na Introduo, este trabalho, explorando uma peculiaridade institucional do Brasil, tentar-se- verificar a presena destes dois efeitos nas decises do judicirio: o efeito indicao e o efeito estratgico. Entretanto,
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primeiramente necessrio analisar com mais detalhe o funcionamento do judicirio brasileiro e explicitar qual esta diferena institucional fundamental que permear a anlise economtrica deste trabalho.

Caractersticas das cortes superiores no Brasil

No topo da organizao do judicirio, a Constituio de 1988 instalou duas instituies separadas e independentes entre si, o STF e o Superior Tribunal de Justia (STJ). Hierarquicamente (de facto, no de jure) pode-se dizer que o STF encontra-se acima do STJ, uma vez que o Supremo pode reverter uma deciso do STJ, mas no vice-versa. Entretanto, dentro de suas competncias, cada um dos tribunais encontrase no pice de sua respectiva hierarquia. O STF uma corte constitucional, ou seja, sua funo zelar pelo cumprimento da Constituio Federal. J o STJ uma corte recursal, e sua funo harmonizar o cumprimento das leis federais no territrio nacional. Antes da Constituio de 1988, o STF acumulava ambas as funes, mas devido sobrecarga do sistema legal que j era problema na poca, decidiu-se criar o STJ com parte das antigas atribuies do STF. Assim, ao menos teoricamente, as competncias dos tribunais hoje encontram-se bem divididas (vide artigos 102 e 105 da CF): o STF a ltima palavra em assuntos constitucionais e o STJ em assuntos infraconstitucionais. No entanto, o constituinte em 1988 optou por tornar matria constitucional temas que em grande parte do mundo so tratados por leis ordinrias, o que gerou uma hipertrofia da Constituio e, consequentemente, uma enorme sobrecarga da corte constitucional (o STF).
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Desta forma, pode-se dizer que a distino pretendida entre uma corte constitucional e outra recursal no funciona bem no Brasil, uma vez que a quantidade de matria constitucional to extensa que o STF acaba agindo muito mais como uma corte recursal. Conforme o Relatrio Supremo em Nmeros, a parte puramente constitucional da carga de processos do STF, ou seja, Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADINs) e processos afins correspondem a apenas 0,51% de todos os processos que passaram por esta corte entre 1988 e 2009. J a parte recursal (que inclui agravos, embargos, alm do Recurso Extraordinrio (RExt)) correspondeu a 91,69% do movimento desta corte neste mesmo perodo. Assim, conforme o Relatrio, quantitativamente, (...), o Supremo no uma corte constitucional no sentido original em que esse tipo de instituio foi pensada (...), est muito mais prximo de uma corte recursal suprema (2011, p. 21). Alm da diferente competncia dos tribunais, o STF e STJ se diferem em vrios outros aspectos. Por exemplo, no STF temos 11 ministros que se dividem em duas turmas. J no STJ, temos 33 ministros que se dividem em 3 sees (6 turmas) de acordo com o tipo de matria a ser julgada. No entanto, no contexto deste trabalho, uma das diferenas fundamentais entre o STF e o STJ o modo de indicao de seus membros. A Constituio Federal, em relao ao STF define que:
Art. 101. O Supremo Tribunal Federal compe-se de onze Ministros, escolhidos dentre cidados com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, de notvel saber jurdico e reputao ilibada.
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FGV/Rio Rio de Janeiro 17 e 18 de outubro de 2013 Pargrafo nico. Os Ministros do Supremo Tribunal Federal sero nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal.

J quanto ao STJ, o texto da Constituio diferente:

Art. 104. O Superior Tribunal de Justia compe-se de, no mnimo, trinta e trs Ministros Pargrafo nico. Os Ministros do Superior Tribunal de Justia sero nomeados pelo Presidente da Repblica, dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, de notvel saber jurdico e reputao ilibada, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, sendo: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) I - um tero dentre juzes dos Tribunais Regionais Federais e um tero dentre desembargadores dos Tribunais de Justia, indicados em lista trplice elaborada pelo prprio Tribunal; II - um tero, em partes iguais, dentre advogados e membros do Ministrio Pblico Federal, Estadual, do Distrito Federal e Territrios, alternadamente, indicados na forma do art. 94. (grifos nossos)

Assim, fica evidente uma importante distino no que diz respeito ao modo de indicao dos membros das duas cortes. Enquanto no STF a nica restrio indicao presidencial (alm da de idade e naturalidade, ambas comuns ao STJ) a nebulosa notvel saber jurdico e reputao ilibada, no STJ temos propores bem
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definidas em relao origem dos futuros Ministros. Alm disso, a realizao de eleies internas no STJ para a escolha os nomes que vo lista trplice torna ainda mais distinto o processo de indicao a este tribunal. Os artigos 10 inciso VI, 26 e 27 do regimento interno do STJ instituem e disciplinam o funcionamento das eleies internas para compor a lista trplice. Percebe-se que este mecanismo importantssimo, uma vez que a escolha do Presidente da Repblica est condicionada seleo prvia dos atuais Ministros da corte, assim reduzindo a possibilidade de influncia do executivo neste tribunal. Esta distino legal da possibilidade de indicao a estes tribunais confere maior discricionariedade ao Presidente da Repblica na indicao dos membros do STF em comparao com o STJ. Desta maneira, o processo de indicao distinto tem implicaes sobre o grau de autonomia de cada corte e, portanto, sobre a eficcia do judicirio em exercer seu papel de intermediar as relaes do Estado com seus cidados. Pode-se esperar que, tudo o mais constante, as decises do STF sejam mais sujeitas a influncias do executivo do que as decises do STJ.

3: Estratgia Emprica
Questes e Hipteses

omo visto na Seo 1, o principal propsito deste trabalho identificar a presena de vis poltico nas decises das mais altas cortes brasileiras. Para executar tal tarefa, necessrio primeiramente formular as hipteses e os
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modelos que sero construdos e futuramente estimados com a os dados coletados das decises dos tribunais (vide Seo 3.3 para detalhes das bases de dados). Assim, formulamos trs perguntas fundamentais:

Q1: As decises das cortes superiores brasileiras so sujeitas a influncias polticas?

Q2: Esta influncia poltica mitigada pela restrio indicao presidencial que existe no caso do STJ?

Q3: Os juzes das cortes superiores do Brasil fazem uso estratgico de seus cargos?

Para que seja possvel responder estas perguntas necessrio fazer algumas suposies que no podem ser testadas diretamente. A primeira delas que as decises do STF e STJ so comparveis, isto , possvel, dentro de um mesmo tpico, comparar decises finais (acrdos) de ambas as cortes. Para que tal comparao seja plausvel, unificou-se tanto o assunto quanto o tipo de processo em cada corte. A escolha de um tema especfico no novidade na literatura. Salzberger e Fenn (1999), por exemplo, optaram pelo direito pblico. Neste caso o tema escolhido o direito tributrio, uma vez que nele trivial encontrar o sentido do interesse do governo (afinal, razovel supor que o governo sempre quer arrecadar mais). J quanto ao tipo de processo, selecionou-se apenas Recursos Especiais (REsp) no STJ e Recursos Extraordinrios (RExt) no STF.
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A escolha por estes dois tipos de processos se deve ao fato que estes so os recursos comuns de cada corte, isto , o modo usual de um processo vir a ser analisado por uma destas cortes. Naturalmente, h muitas outras vias de entrada a estes tribunais como, por exemplo, o Agravo de Instrumento (STF e STJ) e as diversas aes de constitucionalidade no STF (Ao Direta de Inconstitucionalidade ADIN, Ao Declaratria de Constitucionalidade, etc.)3. Entretanto, considera-se que, embora muitos casos relevantes sejam decididos por outras vias, o REsp e o RExt concentram uma alta proporo dos casos julgados pelas duas cortes (de acordo com o Relatrio Supremo em Nmeros, o RExt corresponde a quase metade da demanda da corte) e, como j dito, so de especial importncia. Desta forma, foram selecionados estes dois tipos de recurso para que seja possvel fazer a comparao das decises das duas cortes. Ainda, h que se fazer uma importante distino. Um advogado, ao argumentar seu caso perante estas duas cortes, teria que fazer uma argumentao diferente se seu recurso fosse um REsp para o STJ ou um RExt ao STF. Isto porque, como visto na Seo 2.2.2, a competncia e funo das duas cortes diferente, o STF uma corte constitucional e o STJ uma corte infraconstitucional. Assim, o advogado, ao argumentar perante o STJ, teria que convencer os ministros que a deciso recorrida infringe alguma lei federal. Por outro lado, se a argumentao perante o STF, o tipo de arguio diferente, no sentido do acrdo recorrido infringir uma norma constitucional.

O Relatrio Supremo em Nmeros, por exemplo, lista mais de 50 vias de entrada no STF. 18

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Entretanto, como exposto na Seo 2.2, a Constituio Federal, devido sua extenso monumental, acaba permitindo que o tipo de argumento do RExt seja muito mais prximo do argumento de um REsp do que se imaginaria primeira vista. Logo, a simplificao aqui feita ao comparar os dois tipos de recurso no necessariamente problemtica. Outra hiptese importante que deve ter ressaltada tem ligao com o tipo de comportamento que se espera dos juzes dessas cortes. Sabe-se que os Ministros do STF e STJ tem uma carga de trabalho impraticvel e a grande maioria dos casos so delegados a uma vasta legio de assessores. Entretanto, para que a base de dados coletada represente o que se deseja, as preferncias dos Ministros, h que se supor que, em cada caso, o Ministro Relator tenha empregado um mnimo de cognio. Assim, se houve raciocnio empregado na deciso dos recursos, as preferncias dos Ministros (e, em especial, do relator do recurso) esto bem representadas pelos acrdos coletados. Logo, a partir das hipteses aqui formuladas, pode-se elaborar mtodos para testar empiricamente as questes Q1 a Q3 propostas. Assim, para se testar a validade da Q1, o que se prope a equao dada pelo modelo (1).

(1)

Em que Dummygov uma varivel binria que indica se a deciso do recurso foi a favor ou contra o governo e as dummies de presidente (para M+1 presidentes)
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indicam por qual presidente foi indicado o relator do recurso (para definies mais detalhadas das variveis, vide Seo 3.4). Assim, se os presidentes conseguem transmitir suas preferncias aos ministros que indicam para as cortes superiores (efeito indicao), os parmetros a vo estar de acordo com o posicionamento

poltico do presidente representado. Isto significa que, por exemplo, se existe um presidente que tem um posicionamento poltico liberal, um ministro indicado por este presidente dever favorecer mais as partes privadas em suas disputas com o Estado. Alm disso, podem ser includas no modelo (1) K variveis controle, cuja funo levar em conta diversas caractersticas do recurso e de seu relator (para mais detalhes, vide Seo 3.4.). A prxima pergunta, Q2, deriva das diferenas institucionais no que diz respeito ao modo de indicao de membros das duas cortes conforme notado na Seo 2.2. A hiptese que, como o executivo tem menos discricionariedade ao escolher os Ministros do STJ do que do STF, o STJ estar menos sujeito a influncias polticas do que o STF. Assim, prope-se a especificao (2) para testar Q2:

(2)

Em que a DummySTF uma varivel binria que indica que determinado recurso foi julgado pelo STF. As demais j foram definidas anteriormente. Desta
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maneira, neste caso os coeficientes de interesse seriam

. Aqui, a significncia

estatstica destes parmetros indica se os Ministros do STF so, em mdia, mais suscetveis a influncias polticas do que os do STJ. Por fim, para testar a ltima questo (Q3), prope-se a utilizao da especificao dada pela equao (3).

+
=1

+
=1

+
=1

(3)
+

+
=1

+
=1

Em que a DummyPT uma dummy construda de tal maneira que represente os casos que so do interesse do governo do PT. De forma idntica, poderia ter sido construda uma DummyPSDB, uma vez que o resultado final seria anlogo. Nesta especificao, o parmetro que denotaria o uso estratgico dos cargos dos juzes o , i=1,..., M. Para

responder as questes Q1 a Q3 necessrio um modelo de escolha discreta, uma vez que a varivel Dummygov assume valores 0 e 1, tendo sido selecionado o modelo Probit (Amemiya, 1981).

As Bases de Dados
Para realizar os testes propostos na Seo 3.1 se faz necessria a compilao de bases de dados com decises tomadas pelos dois tribunais em anlise. No existe, no
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Brasil, uma base de dados de decises judiciais consolidada de acesso pblico, o que torna necessria a verificao dos casos um a um pelas ferramentas disponibilizadas online pelos tribunais. Tanto o STF quanto o STJ disponibilizam online suas decises com pouco ou nenhum atraso em relao data do julgamento. H trs formas pelas quais as decises podem ser acessadas online: pela ferramenta de Pesquisa de Jurisprudncia, pela Revista Trimestral de Jurisprudncia (no STF, j no STJ h a Revista Eletrnica de Jurisprudncia) e pelo Dirio da Justia Eletrnico. Aqui optou se por realizar a coleta de dados por meio da ferramenta Pesquisa de Jurisprudncia. Esta deciso ocorreu por duas razes principais. A primeira delas foi que o Dirio da Justia Eletrnico s comeou a ser publicado em 1997, ento para verificar decises anteriores a esta data seria necessrio verificar a verso impressa do Dirio da Justia, o que dificultaria demasiadamente a compilao dos casos relevantes. Em segundo lugar, tanto a Revista Trimestral de Jurisprudncia quanto a Revista Eletrnica de Jurisprudncia e o Dirio da Justia Eletrnico esto disponveis apenas no formato PDF, o que dificulta uma pesquisa por palavras-chave. Logo, a Pesquisa de Jurisprudncia se mostrou ser a ferramenta mais til para encontrar casos que se encaixem nos critrios preestabelecidos. A Pesquisa de Jurisprudncia, contudo, tambm tem suas limitaes. Esta ferramenta pesquisa as palavras-chave escolhidas no no contedo inteiro do processo ou do acrdo, mas em uma pgina chamada resumo estruturado, que contm apenas informaes selecionadas. No STF, o resumo estruturado possui os
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seguintes campos: nmero do processo, tipo de processo, relator, rgo julgador, data do julgamento, publicao, parte(s), ementa, deciso, indexao, legislao, observao e acrdos no mesmo sentido. J no STJ, possui os seguintes campos: processo (que contm o nmero e tipo de processo), relator, rgo julgador, data do julgamento, data de publicao, ementa, acrdo, referncia legislativa, veja e sucessivos.

A Coleta dos Dados

A pesquisa restringiu-se apenas a um tipo de recurso no STJ, o Recurso Especial (REsp), como forma de garantir maior homogeneidade processual nos casos em anlise. Embora o REsp seja a principal via de entrada no STJ, vrios outros tipos de recursos que transitam neste tribunal, como o Agravo Regimental, os Embargos de Declarao, Habeas Corpus e Mandados de Segurana, embora em menor volume. Na literatura, a opo por selecionar algum tipo de processo feita com alguma frequncia, como em Jaloretto e Mueller (2011) que em uma pesquisa no STF selecionaram apenas ADINs e Yeung (2010) que tambm optou pelos REsp em sua anlise do STJ. Para se verificar a existncia de vis poltico nas cortes, necessrio identificar, em cada caso, em qual sentido vai o interesse do Estado. Levando isto em considerao, optou-se por verificar apenas casos tributrios nos quais a Unio Federal (ou a Fazenda Nacional) so parte, assim se tornando imediata a identificao do interesse do Estado. O elevado nmero de ocorrncias exigiu a realizao de uma
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amostra estratificada, selecionando aleatoriamente 30 casos por ano, de 1989 a 2012. Com isso, foi obtida uma amostra de 665 casos, considerando-se que em 1989 (o primeiro ano de funcionamento do STJ) no houve nenhum caso que correspondesse aos critrios j descritos e, em 1990, apenas cinco. Esta primeira pesquisa selecionou apenas casos nos quais a Unio parte. Entretanto, foi detectada uma insuficincia nesta abordagem, uma vez que no seria possvel observar o comportamento dos Ministros indicados pelo Presidente Lula quando outro partido est no poder. Para sanar essa limitao, foi feita uma nova amostragem, apenas com casos nos quais uma das partes um Estado que, no momento do julgamento, era governado por um partido de oposio ao governo federal. Nesta nova amostra, selecionou-se 150 casos, referentes aos estados de So Paulo, Minas Gerais, entre outros, todos governados pela coalizao PSDB-DEM no perodo em que o PT este frente do governo federal, elevando o total de casos do STJ para 815. J no STF foram obtidas 117 decises em matria tributria em que a Unio parte. Este total j constitui uma amostra do total de casos, tendo sido, contudo, realizada pelo prprio tribunal com o critrio da relevncia e ineditismo do acrdo. Esta amostragem, embora no aleatria, no resulta em vis de seleo, visto que os acrdos excludos so aqueles que meramente seguem a jurisprudncia consolidada, no havendo uso da cognio do ministro relator que pudesse manifestar eventual vis poltico ou estratgico. As decises do STF envolvendo a Unio, a exemplo do que ocorreu na base de dados do STJ, no permitem observar como Ministros indicados pelo Presidente Lula votam quando outro partido est no poder. Desta maneira,
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tambm foram coletados acrdos envolvendo Estados governados pela oposio, obedecendo os mesmos critrios, o que resultou em mais 49 casos, assim totalizando 166 casos do STF.

As Variveis
A partir da anlise de cada acrdo, foram selecionadas as seguintes informaes: Data de recebimento do recurso; Data de julgamento do recurso; Nmero do recurso; UF de origem; Nome do recorrente; Nome do recorrido; Relator; Resultado do julgamento; Votos divergentes. Alm disso, foram coletadas as seguintes informaes biogrficas dos Ministros que compem (ou j compuseram) as cortes: Data de nascimento; Data da indicao corte; Presidente da Repblica que o indicou; Carreira anterior; UF de origem;
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UF da carreira; A partir das informaes coletadas, criou-se uma base de dados numrica de decises das duas cortes em anlise. A maior parte das variveis de natureza qualitativa, codificada na forma binria. Assim sendo, foram criadas as seguintes variveis: Dummygov: a deciso do tribunal foi a favor da Unio Federal (ou Estado)? (0 para no, 1 para sim); Dummyref: a deciso do tribunal reformou, ao menos em parte, a deciso da instncia inferior? (0 para no, 1 para sim); Dummyvot: a votao foi unnime? (0 para no, 1 para sim). Dummyop: a parte oposta Unio Federal ou ao Estado uma pessoa fsica? (0 para no, 1 para sim); Dummystf: o recuso foi julgado pelo STF? (0 para no, 1 para sim); Dummyest: o recurso tem como parte um Estado (Unidade da Federao)? (0 para no, 1 para sim); Dummygen: o relator do recurso do gnero feminino? (0 para no, 1 para sim); Tempo: o intervalo de tempo decorrido entre o recebimento e o julgamento do recurso (em dias); Dummies da origem da carreira do relator: Dummycrmp: o relator do recurso teve carreira no Ministrio Pblico (MP)? (0 para no, 1 para sim);
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Dummycroab: o relator do recurso teve carreira na advocacia privada? (0 para no, 1 para sim);

Dummycrtj: o relator do recurso teve carreira nos tribunais estaduais (TJs)? (0 para no, 1 para sim);

Dummycrtrf: o relator do recurso teve carreira nos tribunais federais (TRFs)? (0 para no, 1 para sim); Dummies de indicao presidencial do relator:

Dummylula: o relator do processo foi indicado pelo Presidente Lula? (0 para no, 1 para sim);

Dummyfhc: o relator do processo foi indicado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso? (0 para no, 1 para sim);

Dummyitamar: o relator do processo foi indicado pelo Presidente Itamar Franco? (0 para no, 1 para sim);

Dummycollor: o relator do processo foi indicado pelo Presidente Fernando Collor? (0 para no, 1 para sim);

Dummysarney: o relator do processo foi indicado pelo Presidente Jos Sarney? (0 para no, 1 para sim);

Dummyfigueiredo: o relator do processo foi indicado pelo Presidente Joo Batista Fiqueiredo? (0 para no, 1 para sim);

Dummygeisel: o relator do processo foi indicado pelo Presidente Ernesto Geisel? (0 para no, 1 para sim).

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As variveis de controle foram separadas em dois grupos, o primeiro correspondente s caractersticas do caso e o segundo correspondente s caractersticas do relator do processo. Desta forma, o Grupo 1 corresponde s variveis: Dummyref, Dummyvot, Dummyop, Tempo e as dummies de ano. J o Grupo 2 corresponde a: Dummygen, dummies de carreira do relator. As variveis de controle Dummystf e Dummyest no foram includas em nenhum grupo e esto presentes em todas as especificaes estimadas, dada sua importncia. Para facilitar a anlise, a amostra foi dividida entre os recursos julgados pelo STF e os julgados pelo STJ. Nas Tabelas 1 e 2 tem-se a mdia e o desvio padro para cada varivel construda, assim como o valor mximo e mnimo que assumem e a correlao com a varivel dependente Dummygov.

Tabela 1 Anlise Descritiva dos Recursos do STF

Dummygov Dummylula Dummyfhc Dummyitamar Dummycollor Dummysarney Dummyfigueiredo Dummygeisel Dummycrmp Dummycrtj Dummycrtrf Dummycroab Dummygen Dummyref Dummyvot Dummyop Tempo Mdia Desvio Padro Mximo Mnimo Correlao com Dummygov 0,6566 0,4748 1 0 1 0,0663 0,2487 1 0 0,0906 0,1265 0,3324 1 0 -0,0683 0,0783 0,2687 1 0 0,0691 0,4578 0,4982 1 0 -0,0994 0,0843 0,2779 1 0 -0,0088 0,1084 0,3109 1 0 0,0482 0,0783 0,2687 1 0 0,0691 0,1506 0,3577 1 0 -0,0502 0,1024 0,3032 1 0 0,0350 0,4458 0,4971 1 0 -0,0661 0,3012 0,4588 1 0 0,0876 0,0723 0,2590 1 0 0,0059 0,7410 0,4381 1 0 0,1226 0,8072 0,3945 1 0 -0,0961 0,0964 0,2951 1 0 -0,1077 1100,2 950,8 4728 37 -0,0605

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Pelos resultados da Tabela 1, observa-se que, no STF, quase metade dos casos da amostra (45,78% dos recursos) foram julgados por ministros indicados pelo Presidente Collor. Nota-se tambm que as correlaes entre as variveis explicativas com a varivel dependente Dummygov so muito baixas, a maior delas com a varivel Dummyref, com 0,1226. Alm disso, observa-se que, no STF, mais de a metade das decises da corte favoreceu o governo (65,66%) e a vasta maioria foi unnime (80,72%), o que corrobora a opo deste trabalho por utilizar a indicao do relator como mecanismo da influncia poltica4. Ainda, vale destaque o alto nmero de acrdos reformados (ao menos parcialmente), cerca de 74%. Tabela 2 Anlise Descritiva dos Recursos do STJ
Dummygov Dummylula Dummyfhc Dummyitamar Dummycollor Dummysarney Dummyfigueiredo Dummygeisel Dummycrmp Dummycrtj Dummycrtrf Dummycroab Dummygen Dummyref Dummyvot Dummyop Tempo Mdia Desvio Padro Mximo Mnimo Correlao com Dummygov 0,4957 0,5000 1 0 1 0,2491 0,4325 1 0 0,0418 0,3767 0,4846 1 0 -0,0516 0,0000 0,0000 0 0 N.A. 0,2650 0,4413 1 0 0,0052 0,0675 0,2509 1 0 0,0463 0,0405 0,1971 1 0 -0,0418 0,0000 0,0000 0 0 N.A. 0,1166 0,3209 1 0 0,0375 0,1840 0,3875 1 0 -0,0213 0,4957 0,5000 1 0 0,0085 0,2037 0,4027 1 0 -0,0200 0,1215 0,3267 1 0 0,0145 0,5202 0,4996 1 0 -0,0549 0,9497 0,2186 1 0 -0,0637 0,2160 0,4115 1 0 -0,1327 452,41 531,07 4863 14 0,0251

J quanto ao STJ, tambm vale destacar alguns resultados da Tabela 2. Neste

A proporo de casos nos quais o relator foi voto vencido no STF muito pequena, cerca de 5%. Destes, o Ministro Marco Aurlio foi o relator vencido em 77,8% das vezes. 29

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caso, a proporo de casos pr-governo muito prxima de 50%, indicando um equilbrio maior do que existe no STF. Tambm vale observar que, na amostra coletada no se observou nenhum Ministro Relator que tenha sido indicado pelos presidentes Itamar Franco e Ernesto Geisel, ao contrrio do STF. Alm disso, pode-se destacar a proporo de recursos revertidos, 52,02%, que muito menor do que a proporo observada para o outro tribunal.5 Por fim, vale mencionar a elevadssima proporo de decises unnimes no STJ: 94,97%. Novamente, isto corrobora a opo feita ao tomar a indicao do relator como indicador de influncia poltica. interessante notar que os casos nos quais o relator foi voto vencido representam apenas cerca de 18% do total de casos nos quais houve alguma divergncia. Ainda, estes representam menos de 2% do total.

4: Resultados

P
5

ara responder s perguntas (Q1) a (Q3) elaboradas na Seo 3.1, elaborouse os modelos economtricos (1) a (3) que foram testados com quatro especificaes diferentes. Estas quatro especificaes se devem incluso

ou no dos dois blocos de variveis de controle j definidos, da seguinte forma:

Esta diferena pode ter algumas explicaes distintas. Uma delas que, como no STF a incluso dos dados na base eletrnica pelo critrio da relevncia (vide Seo 3.2), possvel que os casos mais relevantes sejam justamente aqueles que o STF decidiu reformar e, portanto, estes aparecem com mais frequncia na base de dados. Outra possibilidade que o STF de fato reforme com mais frequncia as decises que so a ele recorridas e, especialmente a partir da instituio da Repercusso Geral, os casos que no seriam reformados sequer so apreciados pela corte. Entretanto, as evidncias de que o STF reforme as decises com o intuito de favorecer o Estado so frgeis, uma vez que a correlao entre as variveis Dummygov e Dummyref apenas 0,1226. 30

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Especificao 1: sem controles Especificao 2: apenas bloco 1 de controles Especificao 3: apenas bloco 2 de controles Especificao 4: ambos os blocos de controle Vale ressaltar que em todos os modelos estimados os relatores indicados pelos presidentes militares foram utilizados como base de comparao em todos os casos aqui analisados. Antes de prosseguir com a apresentao e anlise dos resultados, vale uma breve discusso acerca de quais resultados so esperados, dadas as caractersticas do judicirio brasileiro, apresentadas na Seo 2, e as hipteses apresentadas na Seo 3.1. No que se refere ao modelo (1), espera-se que o sinal dos coeficientes deve ser condizente com a posio poltica dos respectivos presidentes. Em outras palavras, espera-se que, para presidentes de inclinao mais liberal (Fernando Henrique Cardoso e Fernando Collor), o sinal do parmetro associado deve ser negativo (revelando que os ministros indicados por estes presidentes julgam, na mdia, mais contra o Estado, quando comparados aos ministros indicados pelos presidentes militares). J quanto aos presidentes de esquerda (na amostra obtida, apenas o Lula), espera-se que o coeficiente seja no significante, uma vez que a esquerda tem maior inclinao por favorecer o Estado nas disputas contra empresas e contribuintes, aproximando-se, nesse aspecto, ao regime militar brasileiro, que tambm se caracterizou por forte interveno estatal. Desse modo, o efeito indicao no deve ser quantitativamente diferente do observado nos ministros indicados por presidentes militares, utilizados
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como base de comparao. Ainda, no que se refere aos ministros indicados pelos presidentes do PMDB (Itamar Franco e Jos Sarney), espera-se que o sinal do coeficiente associado seja no positivo, uma vez que tal partido no apresenta uma posio ideolgica clara, uma vez que j fez parte de governos de posio diametralmente oposta no espectro poltico. Tomando-se por base de comparao os ministros indicados por presidentes militares, com perfil mais claramente estatista, os indicados por presidentes do PMDB devem apresentar coeficientes negativos ou no significantes, No que diz respeito ao modelo (2), espera-se que, caso se observe a hiptese feita acerca da diferena da interferncia poltica nos tribunais, os coeficientes associados interao da Dummystf com as dummies presidenciais sejam estatisticamente significantes. Quanto ao sinal dos parmetros, esperam-se os mesmos resultados do modelo (1), ou seja, sinal negativo para os presidentes associados ideologia mais liberal, no significante para os de esquerda, e fracamente negativo para os do PMDB. Por fim, no modelo (3), espera-se que, caso se observe o efeito estratgico, os parmetros associados interao da Dummystf com as dummies presidenciais sejam significantes apenas dentro de sua sub-amostra. Ou seja, o coeficiente associado interao da varivel Dummystf com a dummylula deve ser significante apenas na subamostra de interesse do PT. De forma anloga, o coeficiente associado interao da varivel Dummystf com a dummyfhc deve ser significante apenas na sub-amostra de interesse do PSDB.
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Representa-se na Tabela 3 os resultados obtidos com as regresses 1 a 4 anteriormente definidas (estimadas via Probit, conforme a Seo 3.4) para a questo (1). possvel notar que, em todas as especificaes estimadas, os parmetros de interesse, isto , os associados s dummies de presidentes, no so significativos. Mas isto no significa, necessariamente, que o efeito indicao nulo. H que se levar em conta que, como j dito anteriormente, as dummies dos presidentes militares no foram includas na especificao, uma vez que estas so a base de comparao. Ou seja, a interpretao mais precisa dos resultados desta estimao que o efeito da indicao presidencial pelos Presidentes Lula, Fernando Henrique, Itamar, Collor e Sarney no estatisticamente diferente do efeito indicao dos presidentes militares (no caso da Dummylula, este resultado condiz com o esperado). Ainda, nota-se que o sinal dos coeficientes , na maioria dos casos, condizente com o esperado. O sinal negativo que se observa nos coeficientes associados s dummies dos presidentes Fernando Henrique e Collor o esperado, uma vez que, desde a redemocratizao, estes presidentes foram os com vis mais liberal. No entanto, a Dummyitamar deve ser interpretada com mais cuidado, uma vez que o Presidente Itamar Franco s indicou um Ministro ao STF (Maurcio Corra) e, na amostra obtida no STJ, no se observou nenhuma relatoria de ministros indicados por este presidente. Assim, diferentemente das outras dummies presidenciais, que incluem diversos Ministros em ambas as cortes, esta pode estar contaminada com
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caractersticas idiossincrticas deste ministro. Assim, a interpretao do coeficiente associado a esta varivel no , necessariamente, apenas o efeito de indicao poltica. Tabela 3 Resultados da estimao do modelo (1)
Y= DUMMYGOV Reg1 Constante DUMMYLULA DUMMYFHC -0.005475 (0.1675) 0.070921 (0.1883) -0.124581 (0.1821) Reg2 0.639821 (0.3855) 0.030752 (0.2617) -0.039744 (0.2284) 0.436432 (0.4244) -0.079507 (0.1891) 0.024668 (0.2312) 0.053016 (0.1187) 0.308508** (0.1422) -0.408653*** (0.1099) Bloco 1 Bloco 2 Pseudo R N No No 0.0152 981 Sim No 0.0525 981 No Sim 0.0159 981 Reg3 -0.001929 (0.1763) 0.064233 (0.1934) -0.158418 (0.1867) 0.319426 (0.4298) -0.036925 (0.1790) 0.161796 (0.2259) 0.081603 (0.1069) 0.365991*** (0.1236) Reg4 0.716960 (0.3976) 0.058948 (0.2660) -0.069811 (0.2320) 0.368629 (0.4357) -0.111998 (0.1922) 0.019035 (0.2356) 0.052412 (0.1192) 0.319787** (0.1439) -0.405991*** (0.1100) Sim Sim 0.0539 981

DUMMYITAMAR 0.341485 (0.4193) DUMMYCOLLOR -0.027511 (0.1763) DUMMYSARNEY 0.166173 (0.2223) DUMMYEST DUMMYSTF Controles: DUMMYOP 0.092082 (0.1062) 0.367547*** (0.1221)

Notas: Erros-padro em parnteses. P-valores: *** se p<0,01, ** se p<0,05 e * se p<0,01.

E mais, nota-se que o coeficiente associado Dummystf positivo e significante em todas as especificaes estimadas. Isto significa que h algum componente no STF que faz suas decises serem, em mdia, mais a favor do Estado. Este componente pode ser o efeito indicao que, conforme j argumentado, deve ser
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mais forte no STF do que no STJ. possvel que, nesta primeira especificao, os coeficientes associados s dummies presidenciais tenham sido estatisticamente nulos devido ausncia deste efeito no STJ, mas que no STF ele exista (o peso do STF na amostra baixo, cerca de 17%). justamente a presena deste efeito que se prope testar no modelo (2). Nota-se tambm que, os juzes de ambas as cortes tendem a favorecer mais as pessoas fsicas do que as empresas em suas disputas com o Estado, efeito este observado no coeficiente negativo e significante da varivel (Dummyop). Como j notado anteriormente, este resultado pode ser devido ao conceito jurdico de hipossuficincia que, apesar de no ter fora de lei no direito tributrio, permeia toda a estrutura do sistema jurdico brasileiro. Os resultados da estimao do modelo (2) so apresentados na Tabela 4. Neste caso, a hiptese fundamental, formulada na Seo 3.1, se as restries indicao presidencial que existem no STJ (e no no STF) tornam este tribunal mais imune a influncias polticas. Logo, equivalente testar se o efeito indicao no STF mais forte do que no STJ.

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Tabela 4 Resultados da estimao do modelo (2) Y= DUMMYGOV

Constante DUMMYLULA DUMMYFHC DUMMYITAMAR DUMMYCOLLOR DUMMYSARNEY DUMMYEST DUMMYSTF DUMMYSTF*DUMMYLULA DUMMYSTF*DUMMYFHC DUMMYSTF*DUMMYCOLLOR DUMMYSTF*DUMMYSARNEY Controles: DUMMYOP Bloco 1 Bloco 2 Pseudo R N No No 0.0185 981 -0.395163*** (0.1102) Sim No 0.0558 981 No Sim 0.0197 981 -0.392047*** (0.1103) Sim Sim 0.0567 981 Reg1 -0.223008 (0.2168) 0.266034 (0.2355) 0.096481 (0.2309) 0.075664 (0.4532) 0.222070 (0.2330) 0.429555 (0.2757) 0.101340 (0.1067) 0.847634*** (0.3265) -0.005319 (0.5541) -0.583883 (0.4327) -0.609405* (0.3668) -0.717999 (0.5025) Reg2 0.322073 (0.4236) 0.346807 (0.3175) 0.302685 (0.2937) 0.130416 (0.4586) 0.230677 (0.2578) 0.374460 (0.2982) 0.059000 (0.1190) 0.921104** (0.3641) -0.322571 (0.6022) -0.808844* (0.4741) -0.685884* (0.3961) -0.901090* (0.5456) Reg3 -0.236055 (0.2240) 0.263677 (0.2372) 0.103473 (0.2398) 0.064755 (0.4603) 0.277897 (0.2490) 0.442602 (0.2814) 0.092784 (0.1076) 0.923003*** (0.3409) -0.046414 (0.5597) -0.725299* (0.4319) -0.727259* (0.4066) -0.775993 (0.5163) Reg4 0.378508 (0.4432) 0.347602 (0.3208) 0.265870 (0.3026) 0.103255 (0.4665) 0.211291 (0.2774) 0.348744 (0.3042) 0.053046 (0.1195) 0.916363** (0.3825) -0.315518 (0.6091) -0.827033* (0.5032) -0.680400* (0.4443) -0.867881 (0.5638)

Notas: Erros-padro em parnteses. P-valores: *** se p<0,01, ** se p<0,05 e * se p<0,01.

Nos resultados apresentados na Tabela 4 possvel observar que algumas das concluses obtidas a partir dos resultados da estimao do modelo (1) se mantm no
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modelo (2). Entre elas, pode-se destacar a questo acima mencionada da relevncia da Dummyop em todos os modelos nos quais ela faz parte da especificao. No entanto, o principal resultado que advm do modelo (2) a diferena do grau de influncia poltica nas duas cortes em anlise. Nota-se que os coeficientes da interao da Dummystf com as dummies dos Presidentes Fernando Henrique e Collor so negativos estatisticamente significantes na maior parte das especificaes estimadas. Estes resultados corroboram a hiptese de que a maior discricionariedade do presidente na indicao de ministros do STF implica maior vis poltico em suas decises, quando comparadas s do STJ. Nota-se que o coeficiente associado interao da Dummystf com a DummyLula no estatisticamente significante nas quatro especificaes, revelando, como esperado, no haver diferenas significativas entre este grupo e os ministros indicados durante o regime militar, utilizado como base de comparao. Finalmente, tem-se que o parmetro associado interao da Dummystf com a Dummysarney tem o sinal esperado, mas estatisticamente significante em apenas uma das especificaes. Ainda, nota-se que a Dummystf estatisticamente significante em todas as especificaes estimadas. Este componente indica que h algo especfico ao STF que no o efeito da indicao presidencial de seus Ministros, que faz com que, em mdia, as decises do STF sejam mais pr-Estado do que o STJ. H dois fatores que podem explicar a significncia desta varivel. Em primeiro lugar, possvel que exista um vis no perfil dos processos que faa com que tenham sido selecionados recursos que
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sejam favorveis ao Estado, embora, conforme j argumentado, a escolha do tipo de recurso e da temtica tributria reduzam a possibilidade de existncia de vis. Em segundo lugar, possvel que existam outras formas pelas quais o governo influencie o STF que no o mecanismo da indicao de seus ministros. Esta segunda hiptese, plausvel uma vez que se observe que o contedo poltico do STF maior do que o do STJ. Isto pode ser evidenciado pelos diversos Ministros advindos do STF que tiveram uma carreira poltica aps sua aposentadoria, como o Ministro Nelson Jobim que, indicado ao STF pelo Presidente Fernando Henrique, fez parte do governo Lula como Ministro da Defesa. Alm deste, pode-se citar o exemplo do Ministro Francisco Rezek que foi indicado pelo Presidente Figueiredo para fazer parte do STF, pediu aposentadoria antecipada para ser Ministro das Relaes Exteriores de Fernando Collor que, por sua vez, o reconduziu ao cargo no STF no final de seu governo (e, aps a aposentadoria compulsria em 1997, fez parte da Corte Internacional de Justia). Ainda resta verificar se h efeito estratgico nas decises de ambas as cortes (Q3). Para tal, optou-se dividir a amostra em duas partes. Na primeira sub-amostra, tem-se os casos que foram decididos no perodo de interesse do PT, ou seja, todos a partir de janeiro de 2003, excetuando os casos que envolvem Estados governados pela oposio (PSDB/DEM). Na segunda sub-amostra h exatamente o complementar desta primeira, ou seja, os casos decididos no perodo anterior a janeiro de 2003, somados aos recursos julgados em datas posteriores que envolvem Estados governados pela oposio. Nota-se que equivalente a estimao do modelo (3) com a amostra
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completa ou a estimao de modelos semelhantes ao (2) com as sub-amostras definidas. Optou-se pela segunda possibilidade uma vez que tentativas de estimao do modelo (3) haviam sido frustradas devido a problemas de colinearidade. Logo, temse nas Tabelas 5 e 6 os resultados da estimao nas duas sub-amostras, sendo que na Tabela 5 a amostra utilizada nas regresses a do perodo de interesse do PT e na Tabela 6 a do interesse do PSDB/DEM. Tabela 5 Resultados da estimao do modelo (3) (Sub-amostra Interesse PT)
Reg1 -0.841621* Constante (0.4518) 0.915413** DUMMYLULA (0.4630) 0.685468 DUMMYFHC (0.4644) 0.830643 DUMMYEST (0.6897) 0.981332 DUMMYSTF (0.6163) DUMMYSTF*DUMMYLULA 0.165518 (0.8343) DUMMYSTF*DUMMYFHC -1.005191 (0.7864) Controles: DUMMYOP Bloco 1 Bloco 2 Pseudo R n No No 0.030531 329 Y= DUMMYGOV Reg2 Reg3 0.496612 -1.060058** (0.6565) (0.5294) 0.380693 1.069748** (0.4824) (0.5367) 0.375227 0.847142* (0.4703) (0.5122) 0.711795 0.762378 (0.7431) (0.7064) -0.080061 1.173599* (0.6944) (0.6610) 0.765850 -0.137047 (0.9043) (0.9334) -0.412521 -1.410124 (0.8082) (0.8627) -0.254123 (0.1707) Sim No 0.094561 329 No Sim 0.034158 329 Reg4 0.582202 (0.7244) 0.454556 (0.5749) 0.404050 (0.5397) 0.661430 (0.7479) -0.111808 (0.7635) 0.712995 (1.0430) -0.396528 (0.9062) -0.260382 (0.1714) Sim Sim 0.097368 329

Notas: Erros-padro em parnteses. P-valores: *** se p<0,01, ** se p<0,05 e * se p<0,01.

No caso dos resultados disponveis na Tabela 5, tem-se que os parmetros de interesse so aqueles associados s variveis Dummylula e a interao desta varivel
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com a Dummystf. Percebe-se que, a princpio, h evidncias do efeito estratgico nos Ministros indicados pelo Presidente Lula. A Dummylula se mostrou significativa em metade das especificaes estimadas (Reg1 e Reg3). Ainda, no caso da interao com a Dummystf, o coeficiente estatisticamente nulo em todas as especificaes. Assim, se levar-se em conta apenas os resultados da Reg1 e Reg3, pode-se concluir que h efeito estratgico nos Ministros indicados pelo Lula no agregado, mas este no de maior magnitude no STF. Este efeito no , contudo, robusto, visto que a incluso de controles do Bloco 1 lhe retira a significncia estatstica. Por fim, pode-se observar na Tabela 6 os resultados da verificao da presena do efeito estratgico na sub-amostra do perodo de interesse do PSDB/DEM. Neste caso, observa-se que os resultados obtidos coincidem, em parte, com os observados na Tabela 4. Em comum, nota-se que a Dummyop significante em todas as especificaes das quais ela faz parte. Alm disso, a Dummystf sempre significante, o que pode indicar que h algum efeito especfico ao STF que no o de indicao nem o estratgico. Ainda, de acordo com os resultados disponveis na Tabela 6, nota-se que no foi possvel detectar a presena de efeito estratgico nas decises dos ministros indicados pelo Presidente Fernando Henrique, uma vez que o coeficiente associado a interao da Dummyfhc com a Dummystf estatisticamente nulo em todas as especificaes. Assim, quanto ao efeito estratgico, encontram-se evidncias apenas no que se refere aos ministros relatores indicados pelo Presidente Lula. Ainda, importante ressaltar que este resultado no robusto incluso/excluso de variveis
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controle e, portanto, deve ser considerado com reservas. Tabela 6 Resultados da estimao do modelo (3) (Sub-amostra Interesse PSDB/DEM)
Reg1 -0.223008 (0.2168) 0.156172 (0.3177) 0.096168 (0.2525) 0.296215 (0.4918) 0.258385 (0.2338) 0.429555 (0.2757) 0.116989 (0.1498) 0.843857*** (0.3275) -0.894011 (0.9613) -0.425404 (0.4839) -0.656586* (0.3708) -0.718821 (0.5024) Y= DUMMYGOV Reg2 Reg3 0.015059 -0.201125 (0.6330) (0.2335) 0.319092 0.141676 (0.3744) (0.3214) 0.212535 0.067317 (0.3038) (0.2711) 0.426784 0.327657 (0.5022) (0.5002) 0.244342 0.332317 (0.2593) (0.2612) 0.350487 0.407672 (0.3004) (0.2890) 0.206161 0.112911 (0.2769) (0.1531) 0.829593** 0.931989*** (0.3693) (0.3540) -0.675367 -0.936919 (1.0173) (1.0007) -0.450980 -0.496168 (0.5347) (0.5337) -0.671414* -0.836278* (0.4003) (0.4349) -0.829732 -0.700250 (0.5504) (0.5350) -0.500978*** (0.1477) No No 0.020961 652 Sim No 0.057534 652 No Sim 0.023172 652 Reg4 -0.012546 (0.6486) 0.329172 (0.3801) 0.214148 (0.3223) 0.427340 (0.5124) 0.308220 (0.2925) 0.359346 (0.3137) 0.200342 (0.2772) 0.903178** (0.4028) -0.723863 (1.0513) -0.555506 (0.5828) -0.804169* (0.4752) -0.871266 (0.5853) -0.492335*** (0.1483) Sim Sim 0.058668 652

Constante DUMMYLULA DUMMYFHC DUMMYITAMAR DUMMYCOLLOR DUMMYSARNEY DUMMYEST DUMMYSTF DUMMYSTF*DUMMYLULA DUMMYSTF*DUMMYFHC DUMMYSTF*DUMMYCOLLOR DUMMYSTF*DUMMYSARNEY Controles: DUMMYOP Bloco 1 Bloco 2 Pseudo R N

Notas: Erros-padro em parnteses. P-valores: *** se p<0,01, ** se p<0,05 e * se p<0,01.

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5: Concluso

este trabalho, se props responder trs perguntas fundamentais acerca da independncia do judicirio brasileiro. A primeira delas versa se as decises das cortes superiores so influenciadas pela indicao

presidencial dos membros destas cortes. A segunda inquire se as restries institucionais indicao presidencial no STJ tornam esta corte menos suscetvel s influncias polticas do que o STF (no qual a indicao livre). J a terceira diz respeito possibilidade de os magistrados utilizarem seus cargos de modo estratgico, isto , ativamente procurarem beneficiar o partido que lhes indicou ao tribunal. Conforme observou-se na Seo 4, a resposta para a primeira pergunta no, uma vez que no foi detectado nenhum efeito agregado estatisticamente significante. Este resultado, contudo, ainda no explora as diferenas na independncia do judicirio, que pode decorrer dos processos de indicao distintos entre as duas cortes superiores. J no que toca a segunda pergunta, que explora as diferenas entre STF e STJ, a resposta : provavelmente sim. Foi possvel observar que o efeito indicao no STF, especialmente no que se refere aos presidentes Collor e Fernando Henrique, estatisticamente diferente do observado no STJ. Assim, h, de fato, evidncias de que a restrio indicao presidencial no STJ reduz a influncia do executivo nesta corte e, portanto, a torna mais independente. Quanto terceira pergunta, no foi possvel encontrar evidncias inequvocas de que os magistrados indicados por quaisquer presidentes faam uso estratgico de
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seus cargos. Apenas observaram-se indcios deste efeito para os indicados pelo Presidente Lula em algumas das especificaes testadas, o que, de fato, no conclusivo. O fato de que no foi possvel encontrar evidncias inequvocas do efeito estratgico, mas sim do efeito indicao no STF sinal de que, nesta corte, os diversos presidentes da repblica conseguiram instalar ministros cuja posio ideolgica semelhante da de quem os indicou, mas provavelmente no utilizam da forma condenvel de pragmatismo poltico que os faria julgar estrategicamente. Isto significa que, apesar de os ministros (do STF) votarem, em mdia, de acordo com a posio poltica do presidente que fez a indicao, eles no mudam de posio dependendo que qual partido ocupa, no momento, o Palcio do Planalto. Assim, podese dizer que h uma certa consistncia na posio poltica dos membros desta corte. Entretanto, as diversas concluses extradas dos resultados empricos dependem da validade das hipteses e simplificaes feitas de modo a tornar este experimento possvel. Uma das hipteses mais importantes e que podem ser contestadas a comparabilidade das decises do STJ e STF. Como j salientado, devido ao modo que a Constituio Federal foi elaborada, existe alguma sobreposio de competncias do STJ e STF, inclusive no que diz respeito matria tributria. Esta sobreposio faz com que ambas as cortes muitas vezes sejam chamadas a se manifestar sobre a mesma matria, o que permite que se faa a comparao pretendida. Outra hiptese importante diz respeito ao emprego de cognio na deciso dos recursos. Esta hiptese requer que os ministros, especialmente o relator, dedique
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tempo e raciocnio na deciso de cada caso. Se, ao contrrio da hiptese, os ministros simplesmente deleguem os casos a seus assessores (devido j conhecida sobrecarga do judicirio), ento no possvel inferir absolutamente nada de suas decises. No entanto, parece razovel que, especialmente nos casos mais relevantes, os ministros utilizem de cognio, mesmo que seja somente ao instruir o assessor sobre qual direo determinada deciso deve seguir. Ainda, vale destacar algumas questes que no foram respondidas. Nos resultados exibidos na Seo 4, observou-se que certamente existem outros componentes que tornam as decises do STF mais pr-Estado que no a indicao presidencial. Assim, uma possvel investigao futura poderia tentar encontrar outros fatores que influam nas decises do STF, mas no do STJ, para explicar este efeito. Por fim, resta dar uma resposta questo levantada na primeira Seo deste trabalho. Ser que seria uma boa ideia instituir um sistema de indicao no STF semelhante ao do STJ, com propores bem definidas para a origem de seus membros e realizao de eleies internas para compor a lista trplice? Se a nica considerao envolvida nesta deciso for a da independncia da corte, ento, de acordo com os resultados encontrados neste trabalho, possivelmente seria uma boa ideia. Naturalmente, outras consideraes podem pesar em uma deciso como esta. Como o STF a corte suprema do Brasil, ela uma instituio poltica, no sentido amplo da expresso, ento esperado que suas decises tenham um cunho poltico. Mas importante deixar claro que as implicaes de tal medida podem ser muito mais amplas do que uma questo jurdica ou de carreira dos magistrados. A existncia de
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um judicirio independente, alm de melhorar caractersticas desejveis de um sistema jurdico, como a previsibilidade e a racionalidade das decises judiciais, tem um efeito colateral: a melhora da credibilidade do compromisso de no expropriao do executivo. Esta melhora, por sua vez, proporciona um crescimento econmico maior, uma vez que o risco de fazer negcios no pas reduzido. Assim, fica claro que os resultados aqui obtidos tm implicaes polticas, jurdicas e econmicas, sugerindo, em ltima instncia, uma direo para o desenho timo de um judicirio.

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