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SIMPLIFICATION DU DROIT PAR ORDONNANCES : EFFETS DE LA LOI DU 2 JUILLET 2003

Rapport prsent par : M. Michel CASTEIGTS Inspecteur gnral de ladministration Ministre de lintrieur M. Stanislas de CHERG Premier conseiller prs la chambre rgionale des comptes dIle-de-France Mme Brigitte JARREAU Premier conseiller au Tribunal administratif de Versailles Mme Chrystelle NAUDAN-CARASTRO Inspectrice adjointe de ladministration ministre de lintrieur M. Thierry VUGHT conseiller rfrendaire la Cour des comptes M. Gilles MATHEL Directeur adjoint du travail la Direction dpartementale du travail, de lemploi et de la formation professionnelle dIlle et Vilaine

La prsente publication runit le rapport qui exprime lopinion des rapporteurs, suivi des conclusions du Comit denqute sur le cot et le rendement des services publics, adoptes le 26 janvier 2006.

LETTRE DE MISSION

SOMMAIRE

INTRODUCTION ..............................................................................1

PREMIRE PARTIE PORTE ET LIMITES DE LA SIMPLIFICATION DU DROIT ..........................................................................................4


I. LA SIMPLIFICATION DES TEXTES EST UNE CONDITION SOUVENT NCESSAIRE, MAIS RAREMENT SUFFISANTE, DE LA SIMPLIFICATION DES PRATIQUES ....................................... 4
A. B. C. D. LES NORMES PRODUITES A DES EPOQUES DIFFERENTES OU DANS DES CHAMPS VOISINS SONT PARFOIS CONTRADICTOIRES ......................................... 4 LA VOLATILITE DES TEXTES NE LEUR PERMET PAS TOUJOURS DE DETERMINER LES PRATIQUES ........................................................................................................... 5 UN SIMPLE TOILETTAGE DES TEXTES VISANT A LES PURGER DE DISPOSITIONS PERIMEES OU TOTALEMENT OBSOLETES N'A AUCUN EFFET SUR LES PRATIQUES .... 6 LUTILISATION DES ORDONNANCES DE SIMPLIFICATION POUR PRODUIRE DU DROIT NOUVEAU NE CONTRIBUE PAS A LA LISIBILITE DU PROCESSUS, QUAND BIEN MEME LA LOI DHABILITATION LA PREVUE ........................................ 6

II. LA SIMPLIFICATION DU DROIT PAR ORDONNANCES SAVRE RELATIVEMENT EFFICACE LORSQUE PRDOMINENT LES ENJEUX PROCDURAUX ............................ 7 III. LORDONNANCE DE SIMPLIFICATION NE CONSTITUE PAS UN VECTEUR PERTINENT POUR DES RFORMES DE FOND ................................................................................................... 8
A. EN PRESENCE DE PROBLEMES DE FOND, A FORTS ENJEUX POLITIQUES OU SOCIAUX, LA SIMPLIFICATION PAR ORDONNANCE SE REVELE NETTEMENT MOINS PERTINENTE.................................................................................................... 8 NE PROCEDANT PAS DUNE REMISE A PLAT GLOBALE DES QUESTIONS EN JEU, LA REFORME RESTE SOUVENT INABOUTIE ................................................................ 9 LE RECOURS AUX ORDONNANCES PEUT CEPENDANT SAVERER EFFICACE POUR DES REFORMES DE FOND A DOMINANTE TECHNIQUE ...................................... 9

B. C.

IV. LA DMARCHE EST INOPRANTE LORSQUE LA COMPLEXIT DES TEXTES RENVOIE A LA COMPLEXIT DES RALITS DE NOTRE SOCIT ................ 10

DEUXIME PARTIE DE LA SIMPLIFICATION DU DROIT A LA SIMPLIFICATION DES PRATIQUES ADMINISTRATIVES ...................................................................13


I. UNE MISE EN UVRE INGALE ET GNRALEMENT CHAOTIQUE ............................................................................................. 13
A. B. C. LA SIMPLIFICATION VUE DU TERRAIN ..................................................................... 13 DES RETARDS RECURRENTS DANS LA PUBLICATION DES DECRETS D'APPLICATION ........................................................................................................ 13 ENTRE INERTIE ET DESORDRE ................................................................................. 15

II. QUELQUES RUSSITES INCONTESTABLES ............................... 17


A. B. BENEFICES POUR LES USAGERS ............................................................................... 17 GAINS POUR LES ADMINISTRATIONS ET AUTRES ORGANISMES DINTERET GENERAL................................................................................................ 19

III. LES DIFFICULTS DUNE VALUATION QUANTITATIVE..... 20


A. B. C. UNE APPROCHE ECONOMIQUE EN TERMES DANALYSE AVANTAGES COUTS ...... 21 LEVALUATION FINANCIERE DES GAINS DE SIMPLIFICATION EST POSSIBLE DANS CERTAINS CAS PONCTUELS ............................................................................. 22 UNE QUANTIFICATION GLOBALE EST IMPOSSIBLE LORSQUE LES EFFETS
DES DISPOSITIONS SONT INTRINSEQUEMENT MESURABLES MAIS MULTIPLES ET CONTRADICTOIRES ............................................................................................. 23

TROISIME PARTIE LES LECONS DE LEXPRIENCE .............................................24


I.
A. B. C. D.

POUR UNE STRATGIE DE SIMPLIFICATION PLUS CLAIRE........................................................................................ 24


MIEUX DEFINIR LA SIMPLIFICATION ....................................................................... 24 EVITER DE POLLUER LES DEMARCHES DE SIMPLIFICATION PAR LA PRODUCTION DE DROIT NOUVEAU .......................................................................... 26 CONCEVOIR UNE STRATEGIE DE SIMPLIFICATION SUR LA DUREE.......................... 26 SIMPLIFIER LA SIMPLIFICATION.............................................................................. 27

II. POUR DES MTHODES PLUS PERTINENTES DE SIMPLIFICATION DU DROIT..................................................... 28


A. B. C. PRENDRE EN COMPTE LES PROCESSUS A SIMPLIFIER AVANT LES TEXTES ............. 28 MESURER LIMPACT DES SIMPLIFICATIONS EN AMONT ......................................... 28 INTEGRER TOUTE LA CHAINE REGLEMENTAIRE ET PROCEDURALE, ET PAS SEULEMENT LA LOI ...................................................................................... 29

III. POUR UN DISPOSITIF PLUS EFFICACE DE MISE EN OEUVRE ......................................................................... 29


A. B. C. D. PRENDRE EN COMPTE LES COUTS ORGANISATIONNELS DE LA REFORME DES SA CONCEPTION ................................................................................................ 29 INTEGRER AU DISPOSITIF DE SIMPLIFICATION LES DECISIONS RELATIVES AU PILOTAGE DE SA MISE EN OEUVRE ..................................................................... 30 PREVOIR DES DISPOSITIFS D'ACCOMPAGNEMENT A LA MESURE DES ENJEUX ....... 31 METTRE EN PLACE DES PROCESSUS PARTICIPATIFS D'EVALUATION INTERMEDIAIRE ET PAS SEULEMENT EX POST ........................................................ 31

CONCLUSION.................................................................................33

ANNEXES.........................................................................................37

INTRODUCTION

Le Comit d'enqute a t saisi le 29 juin 2004 par le Secrtaire d'Etat la rforme de l'Etat d'une demande d'enqute dtaille sur les effets de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement simplifier le droit par voie d'ordonnances. Sur la base d' une analyse prcise et objective du rsultat obtenu par les ordonnances prises dans ce cadre, l'enqute devait permettre d'identifier les cots directs et indirects pour l'Etat, les collectivits territoriales et les usagers, des procdures qui ont t vites grce aux ordonnances de simplification . Cette formulation impliquait que soit dpass le cadre de l'volution du droit pour aborder la transformation de l'action administrative. En effet, l'identification de gains de simplification ncessite de prendre en considration la fois : les volutions de caractre lgislatif rsultant des ordonnances prises en application de la loi d'habilitation ; le dispositif rglementaire indispensable la mise en oeuvre effective des ordonnances ; la faon dont les instances ou services concerns sont appels traduire concrtement la simplification du droit pour la transformer en simplification des pratiques ; ce n'est que dans cette traduction oprationnelle des dispositions concernes que les notions de gain et de cot trouvent un sens.

A l'occasion du changement de gouvernement, les contacts pris avec le cabinet du nouveau Ministre dlgu la rforme de l'Etat ont permis de confirmer les orientations de la lettre de mission, tout en recentrant la dmarche sur l'valuation du processus de simplification par ordonnances. Sur l'ensemble des textes pris en application de la loi du 2 juillet 2003, vingt-neuf ordonnances relvent de la simplification, les autres procdant d'une dmarche de codification. Ces vingtneuf ordonnances sont de nature, de porte et de complexit extrmement diverses. Cette disparit rvle l'absence d'un corps homogne de doctrine quant la simplification administrative.

Le sentiment qui en rsulte, largement partag par nos interlocuteurs, est que la loi d'habilitation a t l'occasion d'un effet d'aubaine lgislatif. Bon nombre d'administrations en ont profit pour sortir de leurs cartons des projets en souffrance, de nature et de porte diverses, dont les liens avec la problmatique de la simplification relevaient plus du hasard que de la ncessit. L'quipe d'enqute a jug d'autant plus utile de tirer les consquences de ce constat que la lettre de mission prcisait que le Gouvernement sera galement attentif aux propositions que vous seriez conduit formuler pour amliorer l'efficacit de la politique de simplification, qu'elle relve du lgislateur ou du pouvoir rglementaire . L'htrognit interne et l'extrme complexit du contenu de certaines ordonnances ne permettaient pas une valuation globale de chaque texte. Cela a conduit retenir comme cadre d'analyse la notion de disposition, entendue comme une mesure ou une rgle de caractre homogne, dfinie pour une population donne, dans un contexte dtermin. C'est l'homognit de chaque disposition qui permet d'en donner une apprciation cohrente et d'en identifier les effets. Pour mieux mesurer la porte de cette distinction entre texte global et dispositions, il suffit de se reporter l'ordonnance du 4 septembre 2003, portant simplification de lorganisation et du fonctionnement du systme de sant, ainsi que des procdures de cration dtablissements ou de services sociaux ou mdico-sociaux soumis autorisation, dont seulement dix-huit dispositions sur soixante-dix-sept relvent rellement d'une dmarche de simplification1 et dont le contenu traite aussi bien de la planification sanitaire que de la rmunration de l'exercice libral des praticiens hospitaliers. Cela a conduit la mission d'enqute retenir une dmarche de diagnostic par tapes. Aprs dcomposition de chaque ordonnance en dispositions homognes, l'analyse de chaque disposition a conduit en caractriser le contenu et procder une premire valuation de sa porte sur le registre de la simplification du droit ; ce stade ont t galement identifis les processus incompltement aboutis, non susceptibles d'valuation (dcrets d'application manquants par exemple) et recenss les bnficiaires potentiels des dispositions (administrs ou usagers ; administrations ; contribuables, etc.), ainsi que les incidences ventuelles sur les finances publiques. Pour les processus aboutis, l'examen des conditions organisationnelles de mise en oeuvre des dispositions a permis de passer de la simplification du droit la simplification des pratiques administratives. Les investigations de terrain ont apport de nombreux clairages sur les freins auxquels se heurtent les rformes ou sur les synergies dont elles peuvent bnficier. Lorsque les tapes prcdentes ont mis en vidence une simplification effective, la mission s'est employe en mesurer les effets, sans qu'il soit gnralement possible d'en donner une valuation quantitative fiable.

cf. annexe, fiches 2.1 2.77 CD ROM

Ces investigations ont pu tre conduites dans leur intgralit sur vingt ordonnances, regroupant 355 dispositions2. Dans un certain nombre de cas, les retards constats dans la publication de textes d'application n'ont pas permis d'aller au del d'une apprciation globale du processus de simplification, des lments essentiels du nouveau dispositif relevant du domaine rglementaire (ordonnances n2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse et n2004-637 du 1er juillet 2004 sur les commissions administratives, par exemple). D'autres textes ont t carts pour des raisons diverses, notamment lorsqu'il s'agissait de production d'un droit nouveau pour lequel la rfrence la simplification n'avait pas de relle signification (ordonnance n 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat public priv), lorsque les mesures de simplification concernaient essentiellement le fonctionnement interne d'organismes privs, o la notion de gain ne trouvait pas s'appliquer (ordonnance n 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux association syndicales de propritaires) ou lorsque la composition de la mission ne lui permettait pas de mobiliser, dans les dlais impartis, l'expertise ncessaire (ordonnances n 2003-902 du 19 septembre 2003 portant suppressions de procdures administratives de concertation applicables certains projets de travaux et ouvrages publics ou n 2004-634 du 1er juillet 2004 relative lentremise et la gestion des immeubles et fonds de commerce, par exemple). Ces travaux ont conduit la mission s'interroger sur la porte et les limites de la simplification du droit par voie d'ordonnances et conclure que, si elle se montrait relativement efficace lorsque prdominaient les enjeux procduraux, elle ne constituait pas un point d'entre pertinent pour les rformes de fond et s'avrait inoprante lorsque la complexit des textes renvoyait la complexit des ralits de notre socit (I). L'examen des conditions de mise en oeuvre des mesures de simplification a rvl des carences majeures dans le dispositif de pilotage et d'accompagnement des rformes. Ces dfaillances, dont le cot organisationnel est souvent important, ne permettent pas de conclure un bilan globalement positif de l'opration, malgr d'incontestables russites (II). Ces difficults, inhrentes au caractre exprimental de la dmarche, sont riches d'enseignement pour l'avenir, qu'il s'agisse de dfinir une stratgie de rforme plus claire, de concevoir des mthodes plus pertinentes de simplification du droit ou de se doter d'un dispositif plus efficace de mise en oeuvre (III).

Une note de synthse par ordonnance et une fiche danalyse par disposition figurent en annexe CD ROM.

PREMIRE PARTIE PORTE ET LIMITES DE LA SIMPLIFICATION DU DROIT


I. LA SIMPLIFICATION DES TEXTES EST UNE CONDITION SOUVENT NCESSAIRE, MAIS RAREMENT SUFFISANTE, DE LA SIMPLIFICATION DES PRATIQUES
En France, la place prpondrante du droit dans la rgulation de laction administrative rend difficile de faire voluer les pratiques sans en changer le cadre juridique. Mais la relation entre droit et pratique n'est pas une simple relation de cause effet. Elle est rendue plus complexe par :

l'interfrence des cultures de service comme ailleurs des cultures d'entreprise , qui vhiculent leurs propres normes non crites et leurs propres interprtations des normes crites ;

les phnomnes d'inertie communs toutes les grandes organisations, quelles soient publiques ou prives, et les dlais d'adaptation qu'ils impliquent, notamment du fait de la dperdition des informations tout au long de la chane hirarchique ; faute de dispositif de pilotage spcifique, les stratgies de changement sont appeles se diluer dans lexcution rptitive des tches rcurrentes. A ct de ces difficults gnrales, lanalyse des ordonnances de simplification a permis didentifier quelques problmes particuliers.

A.

LES NORMES PRODUITES A DES EPOQUES DIFFERENTES OU DANS DES CHAMPS VOISINS

SONT PARFOIS CONTRADICTOIRES

Ainsi, lordonnance du 4 septembre 2003 supprime la consultation pralable du conseil rgional de sant avant llaboration du schma dorganisation sanitaire (art L.6121-9 du code de la sant publique3) et deux autorisations le concernant (art L 6146-10 et L 6322-1). Cependant, les orientations de cette instance sont toujours prvues au moment de llaboration des contrats pluriannuels dobjectifs et de moyens (art L 6114-3). Or, le conseil rgional de sant, cr par la loi du 4 mars 2002 (art L 1411-3 L 1411-6 du CSP), avec une composition et des comptences proches du comit rgional de lorganisation sanitaire, constituait un doublon inutilis et gnralement inconnu que les lois du 9 aot 2004 et du 13 aot 2004 ont remplac par un plan rgional de sant publique . On a du mal croire que la simplification soit rellement passe par l.
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qui sera dsign par les initiales CSP dans la suite du texte.

La cohrence dun dispositif peut tre compromise par des dcisions connexes prises sparment. A cet gard, lexemple de la dclinaison de lordonnance du 6 novembre 2003 relative aux mesures de simplification pour les emplois du spectacle et modifiant le code du travail est intressant. En effet, lun des trois objectifs fixs, la simplification des obligations des employeurs tout en garantissant la protection sociale des salaris, se trouve contrari dans la mesure o il apparat que depuis le 1er juin 2005, les intermittents du spectacle qui transmettaient chaque mois lASSEDIC une Attestation dEmploi Mensuelle (AEM), nont plus accomplir cette formalit, du fait des difficults de traitement rencontres par cet organisme confront un volume trop important de documents. Les intermittents ne produiront leur feuillet AEM quen cas de contestation relative aux droits indemnisation quils se sont ouverts. Il est vraisemblable que dans un monde du spectacle o tout le monde se connat, les salaris ne seront pas ncessairement enclins rclamer a posteriori une rectification de leur dclaration des heures effectues. Cette situation pourrait conduire certains employeurs ne pas dclarer la totalit de lactivit du ou des salaris employs. Pour les services de contrle impliqus dans la lutte contre le travail illgal, cette consquence dune dcision de gestion prise par un organisme paritaire de droit priv, constitue une difficult dans la mesure o la comparaison des dclarations adresses par les employeurs et celles adresses par les intermittents aurait pu permettre de constater dventuels carts susceptibles de justifier des rgularisations.

B. LA VOLATILITE DES TEXTES NE LEUR PERMET PAS TOUJOURS DE DETERMINER LES PRATIQUES Les articles L. 6313-1 et L. 6313-2 du code de la sant publique (CSP) concernant le comit dpartemental de laide urgente ont t modifis successivement par la loi du 4 mars 2002 (art 50 I), lordonnance du 4 septembre 2003 (art 11), puis abrogs par lordonnance du 1er juillet 2004 (art 25), sans quil soit exclu que le dispositif soit rtabli par voie rglementaire. De faon plus gnrale, cest lensemble des dispositions concernant la rforme hospitalire qui est affecte par une grande instabilit normative, dont on ne peut exclure quelle soit partiellement lie une qualit incertaine dans les mthodes de production du droit. Autre exemple, un Titre Emploi Entreprise (TEE) permettant aux trs petites entreprises, employant au plus trois salaris, de rpondre lensemble des formalits lies lemploi a t cr par larticle 5 de lordonnance du 24 juin 2004 relative la simplification des formalits concernant les entreprises, les travailleurs indpendants, les associations et les particuliers employeurs. Or le gouvernement vient dannoncer son projet de crer, compter du 1er janvier 2006, le chque emploi service universel (CESU) fusion du chque emploi service et du titre emploi service, destin aux particuliers employeurs, alors que le TEE subsiste pour les entreprises. Enfin, le dcret du 26 novembre 2004 relatif la liste des activits de soins et des quipements matriels lourds soumis autorisation en application de larticle L.6121-1 a t publi en application de larticle 12 de lordonnance. Or, ce dcret a t abrog par le dcret du 6 mai 2005 (art 11), soit une dure de vie de six mois.

SIMPLE TOILETTAGE DES TEXTES VISANT A LES PURGER DE DISPOSITIONS PERIMEES OU TOTALEMENT OBSOLETES N'A AUCUN EFFET SUR LES PRATIQUES

C.

UN

Plusieurs ordonnances prises en application de la loi du 2 juillet 2003 comportent des dispositions visant abroger formellement des textes devenus sans objet, quils aient t pris pour un dlai limit dsormais expir ou quils concernent des procdures tombes en dsutude. Il y a l un souci louable damlioration de lergonomie de lecture des codes et autres recueils de loi mais rien dune vritable simplification du droit puisque les dispositions concernes ntaient dj plus en vigueur. On peut citer sur ce registre de nombreux articles de lordonnance du 25 mars 2004 relative des simplifications en matire fiscale (dispositions n16-1 16-37 et 16-53 16-65 qui consistent supprimer du code gnral des impts4 des dispositifs devenus obsoltes ou sans objet). Lintrt de la question pose nest pas contestable mais reste purement formel et sans incidence sur les pratiques administratives. De mme, la suppression par lordonnance du 18 dcembre 2003 de laffirmation des procs verbaux na eu quun impact limit, cette procdure tant tombe en dsutude depuis de longues annes.

D.

LUTILISATION DES ORDONNANCES DE SIMPLIFICATION POUR PRODUIRE DU DROIT NOUVEAU NE CONTRIBUE PAS A LA LISIBILITE DU PROCESSUS, QUAND BIEN MEME LA LOI DHABILITATION LA PREVUE A titre dexemple de ce que lon pourrait appeler un cavalier lgislatif , par transposition du vocabulaire budgtaire, lordonnance du 4 septembre 2003 comporte une disposition modifiant les modalits de perception des honoraires verss au titre de lactivit librale des praticiens hospitaliers (choix de percevoir ces honoraires directement ou par lintermdiaire de lhpital)5. Mme si elle ne relve que trs indirectement de la simplification administrative, laffaire tait assez importante pour que cette modification de larticle L. 6154-3 du CSP soit suivie de la publication du dcret du 11 janvier 2005 relatif lactivit librale des praticiens hospitaliers, non prvu en tant que mesure rglementaire par lordonnance du 4 septembre 2003. De mme, dans lordonnance du 25 mars 2004 relative la simplification en matire fiscale, figure une disposition (n16-88), prvue dans la loi dhabilitation, relative la rmunration des dlgus dpartementaux du Mdiateur de la Rpublique (et permettant de leur allouer une indemnit reprsentative de frais, aprs avoir rappel quils exercent leur fonction titre bnvole). Ce nest pas une entorse la loi dhabilitation qui prvoyait cette disposition, mais cela ne contribue pas la pdagogie de la politique de rforme, dautant que pour cette question dautres vecteurs lgislatifs taient sans doute envisageables.

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qui sera dsign par les initiales CGI dans la suite du texte. Article 30 de lordonnance du 4 septembre 2003, en annexe sur CD ROM.

7 A une toute autre chelle, lutilisation de la loi dhabilitation du 2 juillet 2003 pour crer, ex nihilo, un rgime juridique pour les partenariats publics privs (ordonnance du 17 juin 2004) est de nature brouiller gravement la lisibilit de la dmarche de simplification et susciter des interrogations srieuses sur sa cohrence.

II.

LA SIMPLIFICATION DU DROIT PAR ORDONNANCES SAVRE RELATIVEMENT EFFICACE LORSQUE PRDOMINENT LES ENJEUX PROCDURAUX

Lordonnance permet de mettre en uvre un grand nombre de mesures de simplification dans un temps limit. On pourrait donc penser qu'elle s'adapte particulirement bien la simplification de processus complexes, mettant en jeu un grand nombre d'acteurs, dont la modification ncessite que l'on agisse simultanment sur de multiples paramtres. Force est de reconnatre qu'il n'en est rien. C'est dans lamlioration technique de procdures lmentaires que la simplification par ordonnances s'avre le plus efficace. Le domaine fiscal en est riche dexemples. Ainsi, lordonnance du 25 mars 2004 relative aux simplifications fiscales comporte une disposition (cf. fiche n16-40) qui supprime, en matire de contributions indirectes, un document ad hoc permettant lexemption du droit de circulation, en le remplaant par un document de porte gnrale prvu larticle 302 M du CGI et fond sur un texte communautaire. Dans la mme ordonnance on peut citer les dispositions 16-69, 16-70, etc. La suppression du droit de timbre devant les juridictions administratives, dcide par lordonnance du 22 dcembre 2003, constitue galement une incontestable mesure de simplification. Ses effets sur lvolution du volume du contentieux administratif restent cependant controverss. Lordonnance du 25 mars 2004 portant simplification du droit et des formalits pour les entreprises comporte de nombreuses dispositions dont leffet de simplification est rel (cf. dispositions 14-20, 14-31 et suivantes). Il en va de mme dans lordonnance du 25 mars 2004 sur les professions rglementes pour la disposition 15-4, qui concerne les courtiers asserments et qui substitue une autorisation de principe, sous conditions, une interdiction de principe. La cration de lallocation de solidarit aux personnes ges par lordonnance du 24 juin 2004 rforme radicalement le rgime du minimum vieillesse en remplaant un dispositif complexe de six allocations non contributives par une allocation unique. Cette simplification procdurale ne change rien au montant global vers chaque bnficiaire.

III.

LORDONNANCE DE SIMPLIFICATION NE CONSTITUE PAS UN VECTEUR PERTINENT POUR DES RFORMES DE FOND

A. EN

PRESENCE DE PROBLEMES DE FOND, A FORTS ENJEUX POLITIQUES OU SOCIAUX, LA SIMPLIFICATION PAR ORDONNANCE SE REVELE NETTEMENT MOINS PERTINENTE.

Elle ne permet pas l'indispensable dbat contradictoire entre l'ensemble des intrts en prsence et traduit le plus souvent le point de vue unilatral de l'administration, ou plus exactement des administrations centrales, les plus loignes par nature des ralits de terrain. Cela conduit souvent privilgier l'efficacit technique des mesures au dtriment de la prise en considration de leur impact social ou politique. Ainsi, selon des informations concordantes, la mise en oeuvre de l'article 8 de l'ordonnance du 18 dcembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalits concernant les entreprises, les travailleurs indpendants, les associations et les particuliers employeurs semble stre heurte une "forte rsistance" de l'assemble permanente des chambres de mtiers. Cet article prvoyait la cration dun fonds dassurance formation (FAF) unique, alors quactuellement la formation des artisans est assure par des FAF prsents dans chacune des rgions (il s'agit souvent d'un service de la chambre de mtiers assist d'un comptable public, le rle de commissaire du gouvernement tant assur par le directeur rgional du commerce et de lartisanat) et trois FAF nationaux (mtiers de la bouche, btiment, et mtiers de services). Au moment o la dcentralisation renforce le rle des rgions dans la formation professionnelle, il y a un certain paradoxe dans cette centralisation. Un travail de rflexion ayant t engag par les parties concernes, la loi du 5 aot 2005 sur les petites et moyennes entreprises (article 5) a report du 1er janvier 2006 au 1er janvier 2008 lentre en vigueur du dispositif prvu larticle 8 de lordonnance prcite. Sans prjuger du rsultat des concertations en cours, force est de constater quil ny avait dans cette rforme aucune urgence qui justifit le recours une procdure dordonnance. Lordonnance du 25 mars 2004 portant simplification du droit pour les entreprises comporte des dispositions dites de dpnalisation qui substituent, pour sanctionner des infractions relatives au droit des socits, une procdure civile dinjonction une incrimination pnale (dispositions 14-24 14-27). Si lon admet, avec le ministre de la Justice, que pour le justiciable une procdure civile dinjonction est plus facile engager quune procdure pnale (et encore, cela mriterait dtre tay), il faut souligner que pour linstitution judiciaire, le gain est certainement nul, voire ngatif, tant donne la lourdeur des procdures civiles. Par ailleurs cette rforme pose question quant lquit dans le traitement des diffrents types dinfractions et donc des diffrentes catgories de justiciables. Il sagit incontestablement dune rforme dont la porte, relle et symbolique, aurait justifi un plus large dbat public. Pour allger la charge de travail et lencombrement du Conseil de la concurrence, la mme ordonnance (dispositions 14-28 et suivantes) modifie le mode de fonctionnement de ce Conseil, en lui permettant de prononcer plus facilement des non-lieux. Sagit-il vraiment dune simplification du droit ? Ne sagit-il pas plutt dun changement de fond dans le fonctionnement dune institution quasi-juridictionnelle ? Quels effets positifs pour

quels justiciables ? La question se pose dautant plus que cette disposition conjugue ses effets avec ceux de la disposition 14-30, qui augmente significativement les seuils au-del desquels la notification dune concentration au dit Conseil est prescrite. Il y a l nen pas douter une inflexion significative de la politique de la concurrence sous couvert dune volution technique de rgles procdurales.

B. NE PROCEDANT PAS DUNE REMISE A PLAT GLOBALE DES QUESTIONS EN JEU, LA REFORME RESTE SOUVENT INABOUTIE Lordonnance du 25 mars 2004 simplifiant le droit pour les entreprises, dj cite, qui traite successivement des coopratives de commerants dtaillants puis des coopratives dartisans fournit un bon exemple de cet inachvement. Sur certains points, le statut de ces coopratives est rapproch du droit commun des entreprises (voir disposition 14-9 qui dissocie les fonctions de prsident et de directeur gnral) Sur dautres, lordonnance aligne le rgime des coopratives dartisans sur celui des coopratives de commerants ou des coopratives ouvrires de production. Mais lordonnance ne poursuit pas globalement lobjectif de rapprochement entre les statuts de ces trois catgories de coopratives qui demeurent donc distinctes et ajoute mme certaines particularits (ainsi, la disposition 14-6 qui ouvre la possibilit dadhrer une cooprative dartisans pour les artisans originaires de lUnion europenne ou de lEspace conomique europen, alors que la disposition 14-2, pour les coopratives de commerants dtaillants, supprime toute restriction lie lorigine gographique de ladhrent). Au total, lordonnance passe ct de la rforme de fond qui aurait consist uniformiser le plus possible les trois statuts en vigueur.

C.

LE RECOURS AUX ORDONNANCES PEUT CEPENDANT SAVERER EFFICACE POUR DES REFORMES DE FOND A DOMINANTE TECHNIQUE

Il en va ainsi de la rforme des enqutes statistiques rsultant de lordonnance n 2004-280 du 25 mars 2004 (dispositions 13-4 et 13-5, en particulier) et de la modification du rgime de publicit des lois et des actes administratifs mise en place par lordonnance du 20 fvrier 2004. On peut galement citer les dispositions 15-6 15-13 de lordonnance du 25 mars 2004 portant simplification pour certaines activits professionnelles, qui rforment profondment les conditions dexercice de la profession dexpert-comptable.

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IV.

LA DMARCHE EST INOPRANTE LORSQUE LA COMPLEXIT DES TEXTES RENVOIE A LA COMPLEXIT DES RALITS DE NOTRE SOCIT

La justification du recours la procdure des ordonnances est l'efficacit immdiate. Cela conduit naturellement arbitrer en faveur de traitements symptomatiques, au dtriment d'un diagnostic de fond sur l'origine de la complexit des textes et des procdures. Or les causes sont multiples et relvent de rponses radicalement diffrentes :

- stratification historique de dispositions sdimentes, qui peuvent conserver leur raison


d'tre, mais dont l'accumulation manque totalement de clart (code gnral des impts) ;

- procdures rendues obsoltes par l'volution de la socit ou des techniques (affirmation


des procs verbaux, publicit des lois) sans avoir t adaptes ou supprimes ;

- dispositions dont la complexit rsulte d'arbitrages subtils entre intrts contradictoires


mais galement lgitimes (les dbats parlementaires rendent parfaitement compte de cette logique de compromis par la complexit) ;

- procdures complexes renvoyant la complexit intrinsque des ralits auxquelles


elles s'appliquent (politiques de sant ou droit du travail). Sur ces deux derniers points, les ordonnances sont inoprantes ou contreproductives. Au titre de la rupture des quilibres entre intrts contradictoires, on peut citer lordonnance du 17 juin 2004 relative la matrise douvrage publique (dispositions 20-1 20-6) qui apporte des modifications allant toutes dans le sens dun allgement des contraintes pesant sur les matres douvrage, et notamment sur lEtat. On voit bien quels en sont les avantages pour les administrations publiques. Pour autant, il nest pas certain quon puisse considrer cette rforme comme une simplification du droit. De la complexit des ralits, lexemple de la planification sanitaire donne une illustration trs clairante. Lordonnance du 4 septembre 2003 contient trente-six dispositions6 concernant la rorganisation de la planification sanitaire, sociale et mdico-sociale (transfert de comptences, modalits de planification, rgime dautorisation et de contrle, formules de coopration) au niveau national et rgional. Il sagit nen pas douter dune rforme de fond dont les enjeux dpassent largement lamlioration des procdures. Lordonnance instaure un instrument de planification rationalis dans le but de raliser ladquation entre les besoins de la population et loffre gnrale de soins, y compris la sant mentale. Le niveau dcisionnel pertinent est celui de lagence rgionale de lhospitalisation.

Articles 1 8, 12 20.

11 Ce dispositif de planification permet larticulation des moyens entre les tablissements de sant, la mdecine de ville et les secteurs social et mdico-social. Il cumule des effets indirects et directs sur loffre de soins dans les territoires de sant, avec des destinataires (organismes et structures dintrt gnral, professions de sant) et des acteurs de terrain nombreux. Rien ne permet de douter de sa pertinence, mais rien ne conduit y voir de la simplification. Quant en apprcier les effets, cette valuation ne pourra tre mene quau terme du schma rgional dorganisation sanitaire n 3 en 2010-2011. En outre, lordonnance du 4 septembre 2003 a t prcde de trente-cinq mesures lgislatives depuis 2000 et suivie de vingt-huit autres entre 2003 et 2005. Certains articles du code de la sant publique ont t modifis plusieurs reprises sur une courte priode. De plus, les trentesix dispositions de simplification prcites sont concomitantes avec la mise en uvre au 1er janvier 2006 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001, qui modifiera sensiblement la gestion des crdits dconcentrs de lEtat ; avec la ventilation des crdits budgtaires du Plan Hpital 2007 qui concerne lensemble des activits de soins et la rnovation des infrastructures sanitaires et sociales ; et enfin avec la mise en uvre des dispositions de la loi du 18 dcembre 2003 de financement de la scurit sociale (tarification lactivit au 1er janvier 2005). Elles ont t modifies par les ordonnances du 17 juin 2004, du 1er juillet 2004, du 12 juillet 2004, du 2 mai 2005 (dispositions financires crant ltat des prvisions de recettes et de dpenses) et du 1er septembre 2005 (organisation des tablissements de sant et facturation de leurs dpenses), ainsi que les lois du 9 aot 2004 (dispositions financires et budgtaires des tablissements publics de sant) et du 13 aot 2004. Il apparat donc que lordonnance du 4 septembre 2003 ne constitue quune tape parmi dautres dun remaniement incessant du cadre juridique des politiques de sant. Confronte de multiples champs de rformes, la dmarche de simplification ne dispose daucune autonomie et daucune lisibilit. Elle semble avoir t totalement instrumentalise et absorbe dans ce que Bernard Chantebout7 appelle un processus de "frnsie lgislative" caractris par l'adoption de lois corriges par touches successives. Dans la mme ordonnance, les conditions de mise en uvre des oprations dinvestissement des tablissements publics de sant constituent un autre exemple de frnsie lgislative . Dix dispositions leur sont consacres, permettant aux dits tablissements davoir recours des procdures jusque-l rserves aux collectivits territoriales et aux services de lEtat. Cette modification du rgime de la gestion du patrimoine des tablissements publics de sant a t elle-mme modifie par neuf rformes postrieures, relatives notamment aux procdures de partenariat public-priv. A titre dexemple et sans prtendre l'exhaustivit, les articles L. 6148-2, L.6148-3, L.6148-4, L.6148-5 du CSP (recours au bail emphytotique hospitalier), insrs par lordonnance du 4 septembre 2003, ont t modifis successivement par lordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat (programme dtaill devenu fonctionnel ) puis par la loi n 2004-806 du 9 aot 2004 (adjonction des contrats de partenariat ).

B. Chantebout, Droit constitutionnel, 19e dition, 2002, p. 499

12 Larticle L.6148-5 a t totalement refondu, major des articles L.6148-5-1, 2 et 3 par la loi du 9 aot 2004 (procdure de dvolution du contrat de larticle L.1311-2 du code gnral des collectivits territoriales, abrogation de la procdure de dvolution du bail emphytotique administratif, modification des critres dattribution).

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DEUXIME PARTIE DE LA SIMPLIFICATION DU DROIT LA SIMPLIFICATION DES PRATIQUES ADMINISTRATIVES

I. UNE MISE EN CHAOTIQUE


A.

UVRE

INGALE

ET

GNRALEMENT

LA SIMPLIFICATION VUE DU TERRAIN8

Un premier constat : lefficacit gnrale des mesures dpend de la rceptivit de leurs destinataires et de la ractivit des acteurs chargs de les mettre en uvre ; plus prcisment, elle est directement fonction de leur capacit grer la complexit ; pour une politique de simplification, c'est au moins un paradoxe. Ce paradoxe n'est cependant pas dpourvu d'une certaine logique. Vue par les acteurs de terrain qui sont chargs de la mettre en oeuvre, la politique de simplification est affecte globalement d'un grave dfaut de lisibilit, dans la mesure o ses dispositions sont noyes dans la masse d'informations et de prescriptions quils reoivent quotidiennement comme toutes les administrations dconcentres. Ce phnomne est aggrav par l'absence de pilotage coordonn de la mise en oeuvre des mesures de simplification par les services chargs de la rforme de l'Etat et par les administrations centrales. Tout se passe comme si la publication des textes au Journal officiel les tenait quittes de la suite des vnements. Cela confirme aux yeux des administrations dconcentres le sentiment confus mais tenace qu'il ne s'agit pas d'une vritable priorit politique (il y en a tant d'autres...) mais d'un gadget mdiatique tout juste bon aggraver les difficults quotidiennes dans lesquelles ils se dbattent.

B.

DES RETARDS RECURRENTS DANS LA PUBLICATION DES DECRETS D'APPLICATION

Ce scepticisme est entretenu par des retards rcurrents dans la publication des dcrets d'application, qui nuisent gravement la crdibilit des rformes et font douter de l'importance relle qui leur est accorde.

Les observations relatives aux conditions de mise en uvre ont t nourries par de nombreuses investigations de terrain et notamment un dplacement coordonn des membres de la mission dans la rgion de Basse Normandie au mois de mai 2005.

14

Un des exemples les plus emblmatiques est fourni par l'ordonnance du 1erjuillet 2004 relative la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et la rduction de leur nombre. Ce fut probablement une des ordonnances les plus mdiatises, avant, pendant et aprs sa publication au Journal officiel. Prescrivant la suppression d'un grand nombre de commissions administratives centrales ou dconcentres, instaures par voie lgislative, elle ne peut tre applique quaprs la publication d'un dcret en Conseil d'Etat. Ce dcret, qui est galement appel traiter des commissions cres par voie rglementaire ou par circulaires, doit mettre en place un dispositif de substitution resserr, autour de commissions pivots structurant l'ensemble du systme dconcentr de concertation de l'Etat. Tous les secteurs de l'administration territoriale sont concerns. Ces dispositions devant entrer en vigueur au 1er juillet 2005, selon les termes de l'ordonnance, le dcret devait tre publi quelques semaines auparavant pour tenir compte des dlais de constitution des nouvelles commissions. Au dbut du mois de juin 2005, aucune instruction ni contre-indication n'tait parvenue aux services dconcentrs dans la plupart des ministres. Quelques consignes orales de prudence avaient bien t formules de ci ou de l mais, en rgle gnrale, les services dconcentrs avaient fort logiquement suspendu le renouvellement des anciennes commissions en attendant la mise en place du nouveau dispositif. C'est par la lecture du Journal officiel du 1er juillet 2005 qu'ils ont, pour la plupart d'entre eux, appris que la date limite de mise en place du nouveau dispositif avait t repousse au 1erjuillet 2006 par l'article 3 de l'ordonnance du 30 juin 2005, dont le texte d'habilitation ne prvoyait pourtant aucune disposition de ce genre. Il ne faudra pas s'tonner si dans les mois venir la rforme des commissions se heurte un scepticisme d'autant plus nourri que le dlai supplmentaire aura t mis profit par certains ministres, comme celui de l'ducation nationale, pour se soustraire au dispositif de simplification. La rforme du minimum vieillesse issue de lordonnance du 24 juin 2004 devait entrer en vigueur au 1er janvier 2006. Les dcrets d'application, qui dbut dcembre taient soumis l'avis technique des services administratifs de la Caisse nationale d'assurance vieillesse, nont pas t publis cette date. Les conventions financires sur le calcul des frais de gestion rembourser aux caisses de retraite nont pas plus t signes. Aussi a-t-il t dcid de reporter au 1er juillet 2006 la mise en place effective du nouveau dispositif, tout en maintenant formellement au 1er janvier 2006 son entre en vigueur. Dans le secteur sanitaire, lordonnance du 4 septembre 2003 prvoyait 38 mesures rglementaires dapplication (huit dcrets en Conseil dEtat, 18 dcrets, trois arrts du ministre, six voie rglementaire , deux arrts du directeur de lagence rgionale de lhospitalisation). Deux ans plus tard, les mesures rglementaires dapplication taient ingalement adoptes (63 % des dcrets en Conseil dEtat, 5% des dcrets, 33 % des arrts du ministre) et cette situation ne permettait pas de discerner lexact impact de lordonnance pour au moins huit dispositions importantes. Par ailleurs, l'miettement des dispositions rglementaires rend difficile la perception de leur cohrence globale. Ainsi, en matire de planification sanitaire, la dfinition du territoire de sant, les modalits de quantification des objectifs de loffre de soins par territoire de sant ont t prcises par la circulaire n 101 DHOS/0/2004 du 5 mars 2004 ; la liste des thmes, des

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activits de soins et des quipements lourds devant figurer au schma dorganisation sanitaire a t dfinie par un arrt du ministre de la Sant du 27 avril 2004 ; la liste des activits de soins et des quipements matriels lourds soumis autorisation a t fixe par un dcret en Conseil dEtat du 26 novembre 2004 ; les conditions dapplication des rgimes exprimentaux ne sont pas encore dfinies de faon rglementaire. Mais les mesures les plus importantes (schma dorganisation sanitaire, permanence des soins, organisation et quipement sanitaire) ont t publies tardivement, avec notamment un dlai de 20 mois pour le dcret du 6 mai 2005 relatif lorganisation et lquipement sanitaires9. Par un effet cumulatif, les arrts relatifs aux schmas rgionaux dorganisation sanitaire ont t retards, jusquau 1er mars 2006 pour certains, soit deux ans et demi aprs la publication de l'ordonnance. Le retard apport la publication des textes d'application est souvent rvlateur de la mdiocre qualit de conception des dispositions d'origine. Ainsi, dans lordonnance 2004-279, la disposition 15-1 (suppression de la carte didentit spciale pour les commerants trangers et institution dun rgime dautorisation prfectorale pralable) n'aura pas de suite dans la mesure o ladministration a pris tardivement conscience de la mconnaissance des rgles souscrites par la France en la matire dans le cadre de lorganisation mondiale du commerce (OMC). Un nouveau dispositif lgislatif est donc dj ltude. Dans lordonnance du 25 mars 2004 portant simplification de droit pour les entreprises, tout le volet relatif aux socits anonymes responsabilit limite (SARL) est rest lettre morte, car le dcret en Conseil dEtat ncessaire pour lapplication de ces dispositions nest pas intervenu, dans lattente dune refonte globale par le ministre de la Justice du droit applicable aux SARL. C. ENTRE INERTIE ET DESORDRE

Dans un environnement juridique aussi chaotique, les administrations charges de mettre en uvre les rformes nont souvent de choix quentre l'inertie et le dsordre. Aucun accompagnement dconcentr de la mise en oeuvre des rformes, qu'il s'agisse de dispositifs de pilotage oprationnel ou de formation, ne les aide chapper ce dilemme. Les fonctionnaires sont totalement laisss eux-mmes, avec pour seul viatique la lecture des circulaires, dans un contexte hirarchique totalement submerg par la gestion des affaires courantes et le suivi des innombrables rformes concomitantes. Ces difficults sont particulirement aigus dans le secteur de lemploi et des affaires sanitaires, notamment en raison de linterfrence avec de nombreux autres processus de changement auxquels est confre une priorit suprieure. Un tel contexte rend particulirement difficile la coordination des diffrents niveaux de mise en uvre des ordonnances. Entre les destinataires immdiats des dispositions - personnes morales ou physiques, publiques ou prives, charges de les faire appliquer - et leurs bnficiaires effectifs, il existe gnralement plusieurs catgories dintermdiaires, intervenants de terrain aux statuts divers, dont lengagement est une condition sine qua non

En application des articles 6 et 12 de lordonnance du 4 septembre 2003 en annexe sur CD ROM.

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defficacit des rformes. La mobilisation efficace de ces rseaux htrognes et disperss implique un dispositif de pilotage cohrent et adapt aux spcificits locales. Ce dispositif fait souvent dfaut ou reste lacunaire, ce qui incite lattentisme des fonctionnaires qui ont le sentiment de ne pas disposer des moyens ou des relais ncessaires leur action. Ainsi, nos investigations de terrain dans le domaine sanitaire ont confirm cette posture dattente pour les principaux destinataires de lordonnance du 4 septembre 2003. Parmi les causes multiples du phnomne ont notamment t identifis le retard des mesures rglementaires (pour les procdures denregistrement des professions de sant, par exemple) ; un savoir-faire insuffisant face la complexit et au caractre innovant de procdures comme le bail emphytotique hospitalier (rgime de la gestion du patrimoine des tablissements publics de sant) ; labsence dinformation et daccompagnement face lacclration permanente des rformes structurelles dans le domaine sanitaire et mdico-social (services dconcentrs) ; une surcharge de travail lie aux transferts de comptences (agence rgionale de lhospitalisation), aux modifications des textes et la cration de commissions et comits (directions dpartementales des affaires sanitaires et sociales)10, la msentente sur linterprtation des textes (partage des comptences entre le directeur de lagence rgionale de lhospitalisation et le reprsentant de lEtat dans le dpartement). Il en va autrement lorsque les mesures de simplification bnficient de lappui dun rseau dacteurs structur et fortement motiv. Cest le cas de lordonnance du 1er aot 2003 relative la simplification de la validation du permis de chasser, dont la mise en uvre a fait lobjet dune remarquable mobilisation des fdrations dpartementales de chasse que la rforme a places au centre du dispositif. Au terme de ces observations, une conclusion simpose : la politique de simplification gnre court terme des cots organisationnels significatifs, qui ne sont pas prcisment quantifiables, mais qui souvent excdent largement les profits immdiats de la rforme. Ils sont dautant plus lourds quils viennent sajouter la charge de la gestion courante. Ces cots ne peuvent tre amortis que progressivement, ce qui implique une dure de vie minimum des dispositions concernes avant les prochains changements lgislatifs. Nous avons vu que c'est loin d'tre toujours le cas. Pour beaucoup des dispositions concernes, quelles que soient leurs qualits intrinsques, leur effet ne pourra tre ressenti, ni a fortiori mesur, avant quelles soient caduques. La procdure des ordonnances est en outre de nature aggraver ces difficults dorganisation et d'apprentissage car elle concentre dans des dlais trs brefs le processus de rforme et ne se prte pas une diffusion progressive, par capillarit, des informations utiles la comprhension des dmarches et lanticipation de leurs effets.

10

surcharge value +50% entre 2004 et 2005 par le prsident dun comit rgional de lorganisation sanitaire et sociale

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II.

QUELQUES RUSSITES INCONTESTABLES

Ce bilan global en demi teintes ne doit pas faire oublier que la loi du 2 juillet 2003 et les ordonnances conscutives ont donn lieu d'incontestables russites, dont ont bnfici les usagers comme les administrations. Cette distinction entre bnfices pour lusager et gains pour les administrations a, dun point de vue strictement logique, quelque chose dartificiel. Lusager est galement contribuable et ce titre lamlioration de lefficacit de laction administrative le concerne particulirement. Pourtant les deux positions correspondent des expriences vcues tout fait diffrentes. En tant quusagers, le particulier ou lentreprise supportent directement et immdiatement les consquences dun mauvais fonctionnement du service public ; en tant que contribuables, les effets quils constatent sont la fois diffrs et dilus. A. BENEFICES POUR LES USAGERS

Les principaux bnfices tirs par les usagers (particuliers, professions, entreprises ou organismes divers) des mesures de simplification concernent les allgements de procdures ou de charges, la clarification de situations particulires et lamlioration des services rendus par des organismes dintrt gnral

Allgements de procdures ou de charges Le dcret n 2005-239 du 14 mars 2005 pris au titre de larticle 10 de lordonnance du 24 juin 2004 simplifie les bulletins de paie. Le nouveau document, qui demeure facultatif, comporte moins de lignes afin dtre plus lisible. En rgle gnrale, pour les salaris non cadres, il pourrait passer de 20 7 lignes et pour les cadres, de 30 11 lignes. Cette mesure de simplification, qui facilite pour les salaris la lecture du bulletin de paie, reprsente pour les entreprises une conomie de temps et une rduction de cot, dans la mesure o les prestations informatiques ncessaires sont souvent factures la ligne. Sagissant des procdures lectorales, on peut citer la suppression de la production de justificatifs lappui dune demande de vote par procuration, qui en a considrablement facilit lusage (ordonnance du 8 dcembre 2003 portant simplifications administratives en matire lectorale, disposition 6-8). De mme lordonnance du 24 juin 2004 relative aux mesures de simplification dans le domaine des lections prudhomales a supprim la dclaration spcifique de lemployeur et prvu linclusion, dans la dclaration annuelle des donnes sociales, des donnes ncessaires ltablissement des listes lectorales (disposition 22-3).

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Autre exemple significatif : lordonnance du 4 septembre 2003 a sensiblement simplifi les formalits denregistrement des professionnels de sant en supprimant bon nombre de dmarches administratives11 (renouvellement, copie, transmission et dpt annuel de pices justificatives et documents divers, insertions administratives, affichages publics). En revanche, dans lordonnance du 25 mars 2004 relative des mesures de simplification en matire fiscale, la disposition 16-42 a ajout une formalit dclarative (titre alcoolmique) pour les levures alcooliques, marcs de raisins et lies sches, qui auparavant ntait dclares que selon le poids du produit.

Clarification dune situation particulire Afin de tenir compte de larrt rendu le 11 dcembre 1997 par la Cour de justice de communauts europennes, larticle 11 de lordonnance du 24 juin 2004 simplifiant le droit du travail, a prvu que les modes dintervention des entreprises de service aux personnes sont aligns sur ceux des associations de services aux personnes. Elles pourront dsormais exercer leur activit soit en qualit de simples mandataires, soit de prestataires ; auparavant ces possibilits taient offertes aux seules associations. Le dispositif dexonration des cotisations patronales de scurit sociale est galement tendu aux entreprises de services aux personnes. Dans un domaine sensible, lordonnance du 24 juin 2004 sur les lections prudhomales a procd un allongement de la dure de protection des candidats (disposition 22-9). Bien quil sagisse dune modification de nature procdurale, elle possde un impact politique et symbolique fort. Enfin, on peut citer le rglement dun vieux problme, celui de la date dentre en vigueur des lois et dcrets. Lordonnance du 20 fvrier 2004 relative aux modalits et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs a t loccasion de la suppression du jour franc et du dcalage Paris-province, tant donne linstantanit de la transmission de ldition numrique du Journal officiel (disposition 12 - 1).

Amlioration dun service rendu par un organisme dintrt gnral Lamlioration des relations entre les organismes dintrt gnral et leurs ressortissants est un des principaux objectifs poursuivi par les dmarches de simplification. La plupart des ordonnances comportent des mesures de ce type, avec notamment le souci dallger les formalits et de raccourcir les dlais de dcision. Ainsi, lordonnance12 du 4 septembre 2003 a amlior la procdure interne de la commission de conciliation et dindemnisation des accidents mdicaux, des affections iatrognes et des infections nosocomiales, en permettant la dlgation de comptences lun de ses membres ou un tiers extrieur la commission, avec pour effet daugmenter le nombre de rapporteurs et donc de diminuer les dlais procduraux denviron 20 %.

11 12

Article 24. Les mesures rglementaires sont en attente de publication. Article 31, en annexe sur CD ROM.

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B.

GAINS POUR LES ADMINISTRATIONS ET AUTRES ORGANISMES DINTERET GENERAL

La dmarche de simplification est mme dallger les tches des administrations, de leur permettre un meilleur usage des moyens qui leur sont allous ou de rendre plus sre la gestion de certaines procdures. Les quelques exemples qui suivent ne prtendent ni lexhaustivit, ni mme une rigoureuse reprsentativit : ils sont une simple illustration. Allgement des tches et optimisation des moyens allous Lobligation de recourir au guichet unique du spectacle occasionnel (GUSO institu titre facultatif depuis la loi du 2 juillet 1998), compter du 1er janvier 2004, en application de lordonnance du 6 novembre 2003, a permis de poursuivre la mutualisation des cots de recouvrement supports auparavant par chacun des cinq organismes qui le constituent. Il a galement permis doptimiser les actions civiles de recouvrement ds lors que, les montants en jeu tant cumuls, le jeu en valait davantage la peine (article L 620-9 IV du code du travail article 1er de lordonnance). Par ailleurs, la mise en place de procdures dchanges dinformations a favoris les rencontres entre services en charge de la lutte contre le travail illgal (article L 620-9 V du code du travail article 1er de lordonnance du 6 novembre 2003). Ces retombes positives pour les organismes dintrt gnral ne sont videmment pas exclusives des effets positifs de la simplification pour les usagers, mme si lconomie de gestion procure par cette rforme de 2003, rendant le recours au GUSO obligatoire, est assez marginale car elle rsulte de laugmentation mcanique du nombre de cotisants concerns. Les cinq ordonnances portant simplification de procdures lectorales illustrent parfaitement la faon dont les dividendes de la rforme peuvent tre largement rpartis : comptence donne aux CCI pour lorganisation des lections (dcret du 21 juin 2004 pris en application de lordonnance du 12 novembre 200313) ; comptence donne aux caisses de Mutualit sociale agricole pour lorganisation des lections (ordonnance du 12 fvrier 2004, disposition 11-2) ; modifications du calendrier lectoral destines viter les permanences dans les prfectures (ordonnance du 8 dcembre 2003, dispositions 6-11 et 6-19) ; suppression du vote lurne lors des lections la Mutualit sociale agricole (disposition 11-3), aux Chambres de commerce et dindustrie (disposition 5-7) ainsi que pour les dlgus consulaires et les juges aux tribunaux de commerce (dispositions 18-3 et 18-7).

En revanche, de lavis gnral, le maintien de linstitution des dlgus consulaires, lutilit incertaine, est la marque dun processus de simplification inachev. Mais il ntait probablement pas souhaitable dengager une rforme fort contenu symbolique par voie dordonnance.

13 Ce dcret ne se prsente pas comme un texte dapplication de lordonnance, mais celles de ses dispositions qui concernent lorganisation des lections constituent de faon certaine des mesures dapplication de lordonnance cf. en annexe CDROM la note de synthse sur lordonnance du 12 novembre 2003.

20 Enfin, la suppression de la transmission aux fins de contrle de lgalit de certains actes des tablissements publics locaux denseignement (ordonnance du 1er juillet 2004, disposition 27-3) est destine la fois simplifier la tche des chefs dtablissement et accrotre lefficacit du contrle de lgalit sur les actes les plus importants.

Scurisation dune procdure et diminution des risques de contentieux Dans un contexte de judiciarisation croissante de la vie collective, la prvention des contentieux est un enjeu majeur. Les ordonnances prises en application de la loi du 2 juillet 2003 comportent un certain nombre de dispositions qui traduisent cette proccupation. Lun des objectifs de lordonnance du 24 juin 2004 relative la simplification du droit dans les domaines du travail, de lemploi et de la formation professionnelle visait rendre la lgislation du travail plus accessible et plus intelligible pour les salaris, les reprsentants du personnel et les employeurs dans lensemble des entreprises, particulirement les plus petites dentre elles. De lavis gnral, les simplifications opres auront pour consquences un moins grand nombre de litiges susceptibles dtre ports la connaissance des Conseils des Prudhommes, notamment dans le domaine des ruptures des contrats de travail, ou des tribunaux dinstance dans celui du contentieux des lections professionnelles, et dautre part, corollairement, un moins grand nombre de sollicitations des services de lEtat (services de linspection du travail et services des renseignements en droit du travail des directions dpartementales [DDTEFP]). Il tait tout fait naturel quen matire lectorale la mme proccupation sexprime. Cest ainsi que lordonnance n 2004-603 du 24 juin 2004 relative aux lections prudhomales donne pouvoir au prfet pour refuser denregistrer les dclarations de candidature manifestement irrgulires (disposition 22-5) et pour constater lirrgularit de la liste dont le nombre de candidats devient infrieur au minimum requis (disposition 22-7). Dans le mme esprit ont t instaures une vrification de la mention de la nationalit des candidats sur les listes pour les lections municipales (disposition 6-18) et lobligation pour les candidats de justifier de leur qualit dlecteur pour les lections lgislatives (disposition 6-10).

III.

LES DIFFICULTS DUNE VALUATION QUANTITATIVE

La lettre de mission nous demandait didentifier les gains de simplification, et non de les valuer. Cette formulation prudente savre, lusage, adquate. Autant une approche conomique caractre qualitatif, en termes danalyse avantages-cots, permet de dresser un bilan relativement prcis de certains textes, autant une dmarche dvaluation quantitative se heurte des difficults mthodologiques majeures dans la plupart des cas et ne trouve sappliquer que sur un nombre limit de situations, dpourvues de toute exemplarit.

21

A.

UNE APPROCHE ECONOMIQUE EN TERMES DANALYSE AVANTAGES COUTS

Quand les effets de la simplification s'analysent en terme d'amlioration qualitative, il est possible dtablir une balance avantages-cots, mais sans chiffrage financier. Ainsi, on sait caractriser les enjeux d'une amlioration de la planification sanitaire, mais on ne sait pas en donner un bilan en termes de gains budgtaires, sauf sombrer dans les excs qui ont eu raison, jadis, des procdures de rationalisation des choix budgtaires (cf. rapport du Comit denqute sur le cot et le rendement des services publics du 17 juin 1976 relatif la mise en uvre des techniques de rationalisation des choix budgtaires). Lordonnance du 22 dcembre 2003 de simplification en matire fiscale offre plusieurs exemples de balance qualitative d'intrt incontestable : remplacement dune procdure de production de pices justificatives par une procdure de dclaration sur lhonneur pour plusieurs dizaines de milliers dentreprises (disposition 10-1) ; remplacement dun rgime dautorisation pralable par un rgime de simple dclaration pour les entreprises souhaitant rgler la TVA selon les dbits (disposition 10-5).

La mme ordonnance prvoit galement la suppression du droit de timbre devant les juridictions administratives (disposition 10-2). De lavis gnral, cette mesure a une incidence budgtaire directe trs faible pour lEtat, dans la mesure o le cot de gestion de la formalit, y compris sa vrification au greffe des tribunaux, absorbait lessentiel des recettes. En revanche les avis sont partags sur les consquences de la mesure quant laugmentation du nombre des recours. Lordonnance du 25 mars 2004 portant simplification et assouplissement des rgles du droit du commerce est galement riche de mesures bilan nettement positif : assouplissement des relations daffaires entre une cooprative et ses cooprateurs (disposition 14-3) ; assouplissement des modes dexercices pour le conjoint survivant attributaire dun fonds de commerce ou dun fonds artisanal (disposition 14-13) ; remplacement dun rgime dautorisation pralable par un rgime de simple dclaration pour les ventes en liquidation (disposition 14-31) ; remplacement dun rgime dautorisation pralable par un rgime de simple dclaration pour les ventes au dballage (disposition 14-32).

Dans tous ces cas de figure, le cot pour ladministration est infime et le gain pour les usagers significatif.

22

Cest probablement en matire lectorale que le solde positif est le plus net, comme le montre lexemple des lections la Mutualit sociale agricole (MSA) (ordonnance du 12 fvrier 2004). En chargeant la MSA dorganiser le processus lectoral et en gnralisant le vote par correspondance, avec disparition du vote lurne, la rforme a permis14 : une procdure de vote plus commode pour les mutualistes, qui sest traduite par une augmentation moyenne de 15% de la participation et le meilleur taux de participation de lhistoire de la MSA (60 40 % selon les collges) ; la suppression des charges incombant traditionnellement aux prfectures et aux mairies dans lorganisation du scrutin ; un surcot relativement faible pour les caisses (qui supportaient dj une partie du cot dorganisation des lections) largement compens par le gain en terme de lgitimit dmocratique.

B.

FINANCIERE DES GAINS DE SIMPLIFICATION EST POSSIBLE DANS CERTAINS CAS PONCTUELS

LEVALUATION

Pour que les gains de simplification soient valuables avec une approximation raisonnable et une fiabilit acceptable, il faut que lobjet de la simplification soit clairement identifi et bien dlimit. Cela implique que lon puisse isoler les cots relatifs lorganisation ou au processus concerns et donc quil ny ait pas trop dinterfrences entre le champ de la simplification et son environnement. En dautres termes, il faut que la situation initiale soit dj relativement simple, ce qui restreint la porte de lexercice. Il est galement ncessaire que lon ait une connaissance raisonnablement approche des cots supports par chaque type dintervenants avant la simplification, ou que lon ait les moyens de les reconstituer de faon plausible, afin de dterminer les valeurs de rfrence par rapport auxquelles les gains ventuels seront calculs. Il faut enfin que les processus valuer soient relativement homognes dans le temps et dans lespace, pour quun chantillon de taille raisonnable puisse tre reprsentatif. La simplification de procdures rptitives et standardises constitue de ce point de vue le cas de figure idal. Lopration pilote, mene par la dlgation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA), dvaluation du cot des procdures dautorisation pour les entreprises, a permis de dgager des lments de mthodologie pour lanalyse de ces tats de rfrence initiaux, pour des procdures relativement simples. Elle a galement mis en vidence les limites dune telle dmarche chaque fois que les questions souleves taient la fois spcifiques et complexes (mise sur le march de mdicaments ; installations classes ; primtres Seveso, etc.). Encore ne sagit-il ici que de dterminer le cot de rfrence des procdures avant simplification. La question de lvaluation de la procdure aprs simplification reste entire, y compris

14

Cf. dtails dans note de synthse en annexe CD-ROM.

23 lapprciation du recul temporel ncessaire pour pouvoir considrer que le processus et les nouveaux cots sont stabiliss. A cela il faut ajouter lestimation des cots organisationnels de la phase de transition. Enfin, dans le cadre de lopration pilote, les cots ntaient estims que du point de vue des entreprises ptitionnaires, ce qui ne serait pas acceptable dans lvaluation globale dun processus daction publique. La procdure de validation annuelle des permis de chasser rpondant aux conditions de validit dune valuation quantifie des gains de simplification, lexercice a t men aussi loin que possible sur lordonnance du 1er aot 2003. Il a permis de mettre en lumire les bnfices pour les chasseurs (gains de temps) et pour lEtat (rduction de charge de travail hauteur dune centaine dquivalents temps plein). Il a montr que les surcots directs pour les fdrations de chasse taient faibles et quelles tiraient de rels profits de la rforme en matire dimage et danimation du rseau. Mais il a galement mis en vidence des difficults de quantification montaire (sur quelle base montaire valuer le gain dune heure pour un chasseur moyen ?) et les lacunes du systme statistique de lEtat (qui ne connat pas avec prcision le nombre total de chasseurs)15.

QUANTIFICATION GLOBALE EST IMPOSSIBLE LORSQUE LES EFFETS DES DISPOSITIONS SONT INTRINSEQUEMENT MESURABLES MAIS MULTIPLES ET CONTRADICTOIRES

C.

UNE

Mme lorsque les effets des dispositions sont individuellement faciles mesurer, une valuation financire fiable est impossible ds que le processus est dilu dans lespace et le temps ou comporte des interactions permanentes avec dautres processus. Cest notamment le cas lorsque les attributions dune instance sont reprises par une autre instance sans que lon puisse identifier le niveau du surcot corrlatif. Ainsi, le conseil dpartemental de sant mentale (art L.3221-1 et L.3221-2 du code de la sant publique) tait consult tous les cinq ans par le reprsentant de lEtat dans le dpartement, pralablement larrt des secteurs de psychiatrie. Lordonnance du 4 septembre 2003 (article 6) a transfr cette prrogative au directeur de lagence rgionale de lhospitalisation (la sant mentale est fusionne dans le cadre du schma rgional dorganisation sanitaire) et le comit rgional de lorganisation sanitaire, structure prexistante, est dsormais seul consult. On value 100 000 par an lconomie moyenne ralise dans chaque rgion en lien avec la disparition du conseil dpartemental de sant mentale (tous intervenants confondus). Mais on ignore tout du surcot li au transfert de la procdure vers le comit rgional dorganisation sanitaire. De faon plus gnrale, il est impossible de chiffrer les gains tirs de la suppression ou de la modification de procdures dont on ignorait antrieurement le cot. Or lanalyse des cots est un des points les plus faibles du systme de gestion de lEtat.

15

Cf. dtail des hypothses de travail et des calculs dans la note de synthse sur lordonnance 2003-719, figurant en annexe CD-ROM.

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TROISIME PARTIE LES LECONS DE LEXPRIENCE

I. POUR UNE STRATGIE DE SIMPLIFICATION PLUS CLAIRE

Les analyses qui prcdent montrent que la politique de simplification souffre dun dficit permanent de lisibilit. Il est donc essentiel que lEtat nonce sans quivoque ce quil entend par simplification et que cette dfinition puisse servir de rfrence commune pour tous ceux qui, titre divers, interviennent dans la dmarche. Ce nest que sur la base de cette clarification, et aprs avoir purg le processus de simplification de tout brouillage li la production dun droit nouveau sans lien avec lui, quune stratgie pourra tre conue et mise en uvre dans la dure, avec la proccupation de lui donner la lisibilit et donc la simplicit ncessaires.
.

A.

MIEUX DEFINIR LA SIMPLIFICATION

Une des premires sources de confusion est labsence de dlimitation claire entre simplification du droit et rforme de lEtat. Or, si les deux dmarches ont des recoupements vidents, elles procdent de proccupations et de logiques distinctes. La simplification du droit peut tre un enjeu pour les relations entre personnes prives autant que pour laction des pouvoirs publics, comme le montre lordonnance du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de copropritaires. Inversement, il existe bien dautres moyens de rformer lEtat que de simplifier le droit. Ce propos dvidence nappelle pas de commentaires approfondis, tant on voit bien que la rforme budgtaire, la rorganisation des structures de ladministration centrale ou dconcentre, la rforme de la gestion des ressources humaines (GRH) dans ladministration, peuvent avoir un impact bien plus important que la simplification en termes de rforme de lEtat. Or, ces politiques nempruntent que de faon accessoire la voie normative. On pourrait soutenir, sans trop deffort, que centrer la rforme de lEtat sur la simplification du droit est une solution de facilit : il est bien plus ais, pour lEtat, de produire des dizaines de pages au Journal officiel affichant lestampille simplification du droit que de mettre en uvre une nouvelle GRH ou de fusionner ses administrations dconcentres autour du prfet.

25

Cest dans ce contexte que doivent intervenir des clarifications smantiques qui sont un pralable des clarifications stratgiques. La question Quest ce que la simplification ? renvoie indissociablement la question Pourquoi et pour qui simplifier ? . Le terme de simplification a t tellement sollicit, dans des circonstances si nombreuses, avec des intentions si diverses, quil en a perdu toute signification relle, pour ntre plus quune rfrence incantatoire et polysmique : simplification de dmarches , de procdures , de formalits , de la rpartition de comptences , du fonctionnement , des structures , de lorganisation , des normes techniques , du droit , des relations entre lusager et ladministration etc. A cela viennent sajouter, avec le mme flou smantique, dinnombrables modernisations , harmonisations , facilitations . Lever les ambiguts du terme simplification est donc une priorit, mais ce nest pas simplement un enjeu technique. Cest un enjeu fondamentalement stratgique qui appelle une rponse de nature politique un certain nombre de questions : Quel est le but poursuivi par une politique de simplification du droit et des pratiques administratives ? A qui cette politique est-elle destine, ce qui permettra de dterminer sur quels critres peut-on en apprcier la russite ou lchec ? Sagit-il de rendre le travail plus facile pour ladministration, dans une logique de productivit dont bnficie in fine le contribuable ? Sagit-il de rduire le nombre, la difficult ou le cot de dmarches pesant sur telle ou telle catgorie dusagers ? Comment articuler, le cas chant, ces deux types de proccupations ? Cette clarification permettra de distinguer une dmarche authentique de simplification de ce qui relve de la codification ou dun toilettage technique de textes, quand il ne sagit que de supprimer du droit en vigueur des dispositions obsoltes. Codification et toilettage chance rgulire des textes juridiques sont incontestablement uvres utiles, mais pour lesquelles on devrait recourir dautres vecteurs lgislatifs que pour la politique de simplification, sauf entretenir la confusion. Ce nest quaprs avoir procd ces clarifications, que lon peut entrer dans une problmatique incontestable de simplification, le cur du sujet simplification dont relvent notamment les actions suivantes : Remplacer la production de pices justificatives par des dclarations sur lhonneur ; Remplacer des procdures dagrment ou dautorisation par de simples dclarations ; Dconcentrer une comptence ; Etendre des possibilits doption ; Supprimer des systmes drogatoires ; Homogniser des seuils, des dates ou des conditions entre plusieurs procdures ; Supprimer des tches faible valeur ajoute ; Supprimer des contrles dont la charge pour lusager ou ladministration est disproportionne par rapport la ralit des risques, etc.

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B. EVITER DE POLLUER LES DEMARCHES DE SIMPLIFICATION PAR LA PRODUCTION DE DROIT NOUVEAU Nous avons vu plus haut que la plupart des dispositions de lordonnance sur lorganisation et le fonctionnement du systme de sant, comme celles de lordonnance sur le partenariat public-priv ne relevaient pas dune dmarche de simplification, mais procdaient dun effet daubaine lgislatif. De telles pratiques ne favorisent pas lindispensable pdagogie de la rforme, sans laquelle il serait vain dattendre une relle mobilisation des services administratifs et des acteurs sociaux concerns. Lusage abusif du terme de simplification ne peut quaggraver la perte de sens dont cette notion est dj affecte. De mme, la transposition en droit interne de dispositions communautaires ne peut tre considre comme de la simplification , sauf si elle se traduit par la suppression dune disposition de droit national intrinsquement plus complexe. La simple homognisation du droit franais par rapport au droit des autres Etats membres ne saurait constituer en soi une mesure de simplification, sauf pour les entreprises oeuvrant dans plusieurs pays. Pour les particuliers, ce type de considration ne prsente aucune porte. C. CONCEVOIR UNE STRATEGIE DE SIMPLIFICATION SUR LA DUREE

Si lon considre que la clart des objectifs, la cohrence des moyens et lefficacit de la mise en uvre sont les conditions dune stratgie russie, bon nombre dordonnances issues de la loi du 2 juillet 2003 constituent un contre-exemple : pour des raisons daffichage, des centaines de dispositions htrognes ont t publies en quelques mois, sans aucune visibilit, cohrence ni perspective stratgique globales. Depuis Clausewitz nous savons que le principe de concentration stratgique est la cl du succs : rien de tel ici, les objectifs poursuivis tant aussi disparates que les publics viss. Pour la plupart des textes, lassociation des administrations dconcentres la conception de la rforme ou de sa mise en uvre sest avre dfaillante. Ce constat dessine, a contrario, ce que devrait tre une stratgie de simplification conduite dans la dure :

une dfinition pralable et une explicitation formelle des objectifs poursuivis (simplifier la vie des usagers, allger la charge administrative, faire des conomies, faciliter laccs au droit) ; une identification claire des bnficiaires (usagers, entreprises, administration) ; la dtermination des priorits et des cibles dans le temps ; une dfinition en amont des impacts attendus ; un dispositif daccompagnement appropri ; un suivi de la mise en uvre jusqu lentre en vigueur effective ; un processus dvaluation permettant de mesurer les rsultats non seulement expost, mais aussi dans des phases intermdiaires.

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D.

SIMPLIFIER LA SIMPLIFICATION

Leffet de masse (29 ordonnances, des centaines de dispositions, de multiples dcrets, des milliers de dcisions) a priv la loi du 2 juillet 2003 dune bonne part de sa lisibilit politique et de sa capacit de mobilisation administrative. Il est donc ncessaire de cibler lavenir les dmarches sur des domaines plus restreints et de limiter dautant plus les objectifs poursuivis quon sastreindra les expliciter, en dautres termes il conviendrait de spcialiser les textes par secteur homogne daction publique ou par type de procdures. Sans en faire un principe de porte gnrale, force est de constater que les mesures de simplification qui fonctionnent le mieux sont les plus simples. Cette fausse vidence traduit la fois les contraintes organisationnelles auxquelles se heurte la mise en uvre de la rforme et les impratifs de lisibilit pour une meilleure appropriation des dispositifs par les usagers comme les administrations. Car la complexit de la simplification a, nous lavons vu, un cot prohibitif par rapport aux bnfices que lon peut en escompter. Dans ce contexte, la problmatique du recours aux ordonnances recouvre un dbat difficile entre prrogatives du lgislateur et du pouvoir excutif qui dpasse sensiblement les limites de la prsente enqute. Il convient cependant de souligner que : - sil ny avait pas eu dordonnances, il est vraisemblable que rien naurait t fait en termes de simplification , compte tenu de la situation dembouteillage structurel du calendrier parlementaire ; - les simplifications vise procdurale ont souvent t couronnes de succs ; - les ordonnances instaurent un partage des tches qui aboutit ce que le lgislateur fabrique du droit complexe en confiant au pouvoir excutif le soin de simplifier le droit ainsi produit, par une procdure de dessaisissement consenti du Parlement. Mais il y a lieu dlargir le dbat : discuter des avantages ou inconvnients respectifs des ordonnances par rapport la loi, cest oublier quune partie considrable et largement inexplore de la dmarche de simplification ne requiert aucune volution du droit. Lexemple des relations entre ladministration fiscale et les contribuables est loquent de ce point de vue : le programme Pour vous faciliter limpt pilot par la direction gnrale des impts depuis quelques annes a permis de nombreuses amliorations dans une trs grande conomie normative. Ltude dimpact de tout texte de simplification devrait comprendre obligatoirement la description des politiques de simplification conduites par le ministre droit constant dans les domaines couverts par le projet, afin de mieux apprcier la ncessit du recours des dispositions lgislatives ou rglementaires.

28

II.

POUR DES MTHODES SIMPLIFICATION DU DROIT

PLUS

PERTINENTES

DE

A.

PRENDRE EN COMPTE LES PROCESSUS A SIMPLIFIER AVANT LES TEXTES

Cela conduit naturellement sinterroger sur le rle respectif de lvolution du droit et de la transformation des pratiques dans le processus de simplification administrative. De ce point de vue, notre constat est sans quivoque : il y a lieu dinverser la dmarche en mettant laccent sur les changements de lorganisation et en confrant la modification des lois et rglements un caractre subsidiaire. Nous avons conscience que, dans une culture administrative marque par lhgmonie de la logique dductive cartsienne, cette mthode inductive, qui va des faits aux lois, heurte bien des reprsentations et se heurte bien des habitudes. Mais le moment semble venu de se demander si la complexit nest pas prcisment lie un modle administratif fond sur le traitement des cas particuliers partir de principes gnraux, dfinis une fois pour toutes et valables en tous lieux, auxquels on confre la solennit et lintangibilit de la loi. Partir des pratiques administratives et des difficults concrtes auxquelles se heurtent ensemble usagers et fonctionnaires, cest faire du dialogue permanent entre lEtat et le citoyen, dans la modestie de sa vie et de ses difficults quotidiennes, le fondement et la lgitimit de la rforme. Lexprience ne mrite-t-elle pas dtre tente aprs des dcennies dchec enrayer linexorable monte de la complexit ? Cette responsabilit de droit commun dans linitiative des rformes, qui serait ainsi reconnue aux administrations de terrain, rglerait le problme de la mobilisation des services dconcentrs dans lapplication des dmarches de simplification, puisque cest deux quelles procderaient. Elle confrerait aux services centraux de la rforme de lEtat une fonction danimation de rseaux, de mutualisation des expriences, de diffusion des innovations et, le cas chant et titre subsidiaire, dvolution du droit quand cela savre ncessaire.

B.

MESURER LIMPACT DES SIMPLIFICATIONS EN AMONT

Les constats dresss sur les ordonnances issues de la loi du 2 juillet ne laissent planer aucun doute : bon nombre des difficults rencontres taient prvisibles et, si elles nont pas t prvues, cest faute davoir intgr dans le processus dcisionnel de vritables tudes dimpact. Les tudes dimpact de textes lgislatifs nont pas bonne presse. Le dispositif prcdent tant inapplicable, elles ont t abandonnes sans tre remplaces. Pourtant, dans sa confrence de presse du 27 octobre 2005, le Premier ministre a insist sur la ncessit d tre plus exigeants sur la qualit et la rduction du nombre de rgles dictes par lEtat . Il a indiqu que le Secrtaire gnral du Gouvernement sera charg dune mission dvaluation et

29

damlioration de notre droit en liaison avec le Conseil dEtat et la Cour des Comptes. Il y aura probablement lieu de sinterroger cette occasion sur lopportunit dune valuation ex ante de la production du droit, les valuations ex post ntant trop souvent que des valuations post mortem . Sil est un domaine o, dans tous les cas de figure, une tude dimpact est indispensable, cest bien celui de la rforme des procdures et de lorganisation administrative. Pour tre de vritables outils daide la dcision, elles devraient privilgier une approche conomique en termes danalyse qualitative des avantages et des cots, plutt quune approche financire et strictement quantitative, dont nos investigations ont montr les limites. C. INTEGRER
TOUTE LA SEULEMENT LA LOI CHAINE REGLEMENTAIRE ET PROCEDURALE, ET PAS

Enfin, lorsquune modification du droit savre indispensable, il convient de concevoir simultanment les dispositifs lgislatifs et rglementaires et de dterminer les rgles procdurales corrlatives. Mme si llaboration nest pas aboutie tout au long de la chane, il est ncessaire que les arbitrages politiques interviennent globalement. Lordonnance sur les commissions administratives donne un bon exemple de la difficult conserver dans la dure la cohrence dune rforme lorsque les dcisions schelonnent sur plusieurs annes. Par ailleurs, on constate une forte dmobilisation des services administratifs, et mme des cabinets ministriels, aprs le vote de la loi. De nouveaux chantiers lgislatifs souvrent et prennent la priorit sur llaboration des dcrets dapplication des lois dj adoptes. Cela explique que des rformes considres comme trs urgentes en 2003 ne sont toujours pas en vigueur en 2005. Enfin, puisque cest le pouvoir rglementaire qui les labore, rien nempche les ordonnances dintgrer simultanment leurs propres dcrets dapplication.

III.

POUR UN DISPOSITIF PLUS EFFICACE DE MISE EN OEUVRE

A. PRENDRE

EN COMPTE LES COUTS ORGANISATIONNELS DE LA REFORME DES SA CONCEPTION

Ni la loi du 2 juillet 2003 ni les ordonnances qui en sont issues ne prvoient les conditions de leur mise en uvre. Or les charges de travail et les cots organisationnels qui sont lis ces textes peuvent tre considrables. Ainsi, lordonnance du 4 septembre 2003 ne contient aucune disposition relative aux moyens ncessaires sa ralisation. La charge de travail supplmentaire transfre aux agences rgionales de lhospitalisation et aux comits rgionaux dorganisation sanitaire na fait lobjet daucune valuation et daucune dotation particulires, avec pour consquence immdiate une dsorganisation du travail des structures concernes et des retards importants dans la mise en uvre des mesures (dlais passs du 6 septembre 2005 au 1er mars 2006 pour le schma rgional dorganisation sanitaire de lIle-de-France).

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Par ailleurs, la ncessit danticiper les cots organisationnels dune mesure peut tre loccasion dune rflexion sur le bien fond mme de la disposition ou sur la possibilit darriver au mme rsultat de faon plus conome. Cette anticipation permettrait surtout de mettre en place les moyens ncessaires au bon moment et viterait que le mot rforme ne soit invariablement associ difficults, dsorganisation, surcharge B. INTEGRER
AU DISPOSITIF DE SIMPLIFICATION LES DECISIONS RELATIVES AU PILOTAGE DE SA MISE EN OEUVRE

Que lon adopte une mthode inductive ou que lon en reste au modle traditionnel dinitiative centrale, lefficacit du pilotage est la cl du succs de la rforme. Ce nest pas une spcificit de la politique de simplification. Cest la pierre dachoppement de toute dmarche stratgique, et plus particulirement des stratgies de changement dans les organisations. Une des premires questions traiter est celle du rle du ministre charg de la rforme de l'Etat (quelque soit son ancrage gouvernemental) dans la coordination du processus de simplification. On ne peut manifestement pas en rester la situation actuelle, o les services chargs de la rforme de lEtat seffacent ds que les textes sont publis et o la mise en uvre est laisse la seule responsabilit de chaque ministre. Dans la mesure o la simplification administrative est une politique interministrielle, un chelon de coordination interministrielle doit subsister tout au long de sa mise en place. Cest dailleurs la solution qui a t retenue pour la LOLF. Cette coordination interministrielle doit au minimum porter sur :

le suivi des dcrets et autres mesures dapplication ; la vrification de la mise en place des mesures daccompagnement ; la mise en rseau et lanimation des services dconcentrs ; la mutualisation des retours dexprience et la dissmination des pratiques innovantes ; lintgration dans le dispositif de pilotage dune procdure lgre mais trs interactive dvaluation in itinere , caractre participatif ; le suivi et, si possible, lencadrement de la production de normes nouvelles, afin de vrifier notamment ladquation entre la production de normes et les possibilits daction des acteurs de terrain.

Lassociation des services dconcentrs aux procdures de pilotage constitue une autre condition de succs. La prfecture de rgion semble le niveau de coordination adquat, en raison la fois de sa position intermdiaire entre les administrations centrales et les services dconcentrs, du caractre interministriel de ses services, de sa pratique des fonctions de coordination et dvaluation et de sa bonne connaissance du potentiel local de recherche. Sur ce dernier point, il serait particulirement utile de mobiliser lappui dinitiatives dconcentres damlioration de lefficacit administrative les expertises universitaires locales, dont la participation, utile dun point de vue technique, serait galement porteuse dune forte dimension symbolique.

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C.

PREVOIR DES DISPOSITIFS D'ACCOMPAGNEMENT A LA MESURE DES ENJEUX

Lexprience des ordonnances prise en application de la loi du 2 juillet 2003 a mis en vidence les carences des dispositifs daccompagnement sur trois registres : linsuffisance des moyens humains et financiers consacrs la mise en uvre des dispositions ; limprparation des services et le manque dactions de formation appropries ; linadaptation des modes traditionnels de management pour accompagner une stratgie de changement. Labsence de mobilisation de moyens humains, techniques et financiers supplmentaires pour accompagner la politique de simplification ne procde pas dune impritie mais dune illusion : celle que, les mesures concernes tant de nature permettre des conomies, elles pouvaient tre mises en uvre moyens constants. Mme si lon admet que la ringnierie de procdures administratives est un investissement productif, le retour sur investissement nest pas immdiat. Il peut mme prendre plusieurs annes, comme en matire de planification sanitaire. Il faut donc parfois dpenser aujourdhui pour conomiser demain et cela ne peut pas toujours se faire moyens inchangs. La politique de simplification est une stratgie de changement et, comme telle, elle ncessite un investissement important dans le domaine de la formation et de la communication. Lune comme lautre doit prioritairement tre conue destination des services dconcentrs, puisque cest sur eux que repose pour lessentiel la traduction concrte des ordonnances. Mais cela ne suffit pas. Dans certains secteurs, limplication dacteurs de terrain de statuts divers, agissant en relais ou complment de laction publique, est indispensable et il serait de bonne politique quils soient intgrs dans les dispositifs de formation lis lapplication des rformes. Enfin, le constat simpose que les impratifs spcifiques danimation de la mise en uvre des mesures de simplification ne sintgrent pas spontanment dans lorganisation hirarchique traditionnelle. Il est donc ncessaire de mettre en place des mthodes particulires de management, adaptes aux objectifs poursuivis, quil sagisse de la conduite du changement, du dialogue social ou, de faon plus gnrale, de la gestion des ressources humaines. D. METTRE
EN PLACE DES PROCESSUS PARTICIPATIFS D'EVALUATION INTERMEDIAIRE ET PAS SEULEMENT EX POST

Que lon opte pour une dmarche dductive ou inductive, la qualit des interactions entre lchelon de coordination centrale de la rforme, les services dconcentrs et les acteurs de terrain est dcisive. Il ne suffit pas de prvoir des comptes rendus priodiques, soigneusement calibrs, reformats et aseptiss par les hirarchies intermdiaires. Il faut organiser de vritables remontes dinformation, prenant en compte lavis de toutes les parties prenantes (usagers, fonctionnaires de terrain, associations et syndicats etc.). Ces informations doivent pouvoir tre utilises dans la dfinition des priorits et dans le pilotage de la rforme, la fois lchelon central et au niveau dconcentr, en sintgrant dans un tableau de bord partag. Elles doivent

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aussi permettre une adaptation des normes en cours de route, si des difficults de mise en uvre lexigent. Cela suppose que lessentiel du dispositif normatif relve du systme de management et ne soit fig ni dans le marbre des lois ni dans le bronze des dcrets. Tout cela conduit faire dune dmarche participative dvaluation intermdiaire un outil essentiel de coordination et dapprentissage collectif. Cette valuation serait conduite de faon principale lchelon rgional, dcline au niveau dpartemental, consolide et mutualise au plan national. Cette consolidation suppose quun cahier des charges minimal soit pralablement dfini et annex aux textes concerns. Ces lments nationaux de cahier des charges ne seraient pas exclusifs de complments laisss linitiative rgionale. Ce dispositif dvaluation tourn vers lanimation et la coordination de la mise en uvre des mesures de simplification doit complter les dmarches visant une estimation de leurs consquences conomiques et financires. Nous avons vu plus haut (II C 2 et 3) que ce nest pas chose facile. Une condition sine qua non de faisabilit est la mesure de ltat initial, c'est-dire du cot des procdures avant simplification16. Sur cette base, compte tenu des mesures prvues, il est relativement facile dvaluer, pour chaque partie prenante, un potentiel de gains de simplification, qui devra tenir compte des cots organisationnels prvisibles du processus de transition17. Lvaluation montaire des gains effectifs se heurte de plus grandes difficults : discrimination entre les effets de la rforme et les interfrences dautres facteurs ou processus concomitants ; recul temporel suffisant pour que les processus se soient stabiliss ; instabilit du droit et des structures administratives qui empche de procder des calculs toutes choses gales par ailleurs . Ces problmes mthodologiques, que lon ne peut ignorer sauf transformer lvaluation en plaidoyer pro domo, conduisent prconiser de retenir comme instruments de mesure des indicateurs composites de prfrence des units montaires. Lhypothse dun indicateur de complexit sur laquelle travaille le ministre charg de la rforme de lEtat nous semble une piste prometteuse. Plutt quun indicateur unique, il y aurait lieu de calculer simultanment des indicateurs de complexit des normes, des processus et des organisations, en se plaant du double point de vue de lusager et de ladministration, c'est--dire de lagent public et du contribuable. La problmatique de lvaluation montaire des gains de simplification et du dveloppement dindicateurs de complexit pourrait utilement faire lobjet dinvestigations complmentaires. La mise en place de la rforme des commissions administratives, que le retard constat dans la publication des textes dapplication ne nous a pas permis de traiter, constituerait un terrain dtudes particulirement pertinent..

Cest ce qui fait lintrt de la dmarche entreprise par la DUSA dvaluation, sur la base du modle hollandais, des cots dautorisations pour les entreprises. 17 Lensemble de ces estimations devrait tre effectu sur la base de cots standards tant donne la disparit des situations concrtes. Cest sur cette base que le potentiel dconomies lies la rforme des commissions avait t valu plusieurs milliers demplois (quivalents temps plein) dans les services de lEtat et des collectivits locales.

16

33

CONCLUSION

Le premier dcret portant simplification des formalits administratives de l'aprs-guerre a t publi le 26 septembre 1953. Depuis cette date, la France a connu plusieurs vagues successives de simplification porte gnrale : dcret du 7 janvier 1959 crant le Centre interministriel de renseignement administratifs, afin d'indiquer aux administrations les points sur lesquels...une simplification des formalits se rvlerait ncessaire ; dcret du 18 juillet 1966 crant le Centre d'enregistrement et de rvisions des formulaires administratifs ; loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amlioration des relations entre l'administration et le public; dcret du 18 mars 1981 crant des centres de formalits des entreprises; dcret du 18 juillet 1983 portant cration d'une commission pour la simplification des formalits incombant aux entreprises ; dcret du 28 novembre 1983 relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration ; dcret du 18 dcembre 1990 instituant une commission pour la simplification des formalits ; dcret du 2 dcembre 1998 relatif aux simplifications administratives; loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; dcret du 26 dcembre 2000 portant simplifications administratives et suppression de la fiche d'tat-civil ; dcret n 2003-141 portant cration de services interministriels pour la rforme de l'Etat ; loi du 2 juillet 2003 aux effets de laquelle ce rapport est consacr

A cela il faut ajouter un grand nombre de mesures de simplification de caractre particulier.

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Au terme de cinquante ans de simplification, il n'est pas sr que l'administration soit rellement plus simple. Des indices prcis et concordants laissent mme penser le contraire. C'est que pendant tout ce temps la machine produire la complexit ne s'est pas enraye. Elle s'est mme dveloppe et perfectionne, si l'on en juge par l'volution de la pagination du journal officiel et la diversification des lieux d'laboration des normes. Il faut donc produire moins de droit et un droit plus simple. Le constat a t dress tant de fois, en France comme ltranger18, que nous avons hsit le formuler notre tour. Mais il s'impose avec une telle vidence que nous ne pouvons nous en abstenir, tout en tant conscients que la vigueur du consensus qui s'tablit sur le diagnostic n'a d'gale que la faiblesse de la dtermination en tirer les consquences. Cela se comprend parfaitement : dans la chane de production du droit, la simplicit n'est pour personne un objectif prioritaire. Il n'y a l rien de choquant. Pour les administrations centrales qui conoivent les textes la priorit est lefficacit technique ; pour le gouvernement lacceptabilit politique ; pour le Conseil dEtat la scurit juridique ; pour le Parlement aux compromis entre intrts contradictoires. Toutes ces postures sont lgitimes et chaque institution y est dans son rle. Mais personne nincombe la responsabilit institutionnelle de la simplicit. Faute de pouvoir faire de la simplicit une priorit politique, il faut donc quelle devienne une proccupation commune, au terme dun processus patient dapprentissage collectif. De ce point de vue, le recours aux ordonnances est contreproductif. La procdure de larticle 38 de la Constitution restreint significativement la part des dbats de fonds dans le processus dlaboration du droit. En loccurrence, elle prive le lgislateur dune occasion de sinterroger sur les conditions dans lesquelles le travail lgislatif contribue la complexit du droit. Tout se passe comme si, dans un curieux partage des tches, on demandait des modes drogatoires de production des normes de limiter les excs qui prosprent dans les procdures de droit commun. Le procd peut tre ponctuellement efficace, il doit rester exceptionnel. La rflexion collective sur la production dun droit simple pourrait utilement sadosser au rtablissement de la place des tudes dimpact dans le travail lgislatif, sous rserve de tirer pleinement les leons de lchec des tentatives antrieures. A vouloir prendre en compte sur un trop large spectre les effets envisageables de la loi, les tudes dimpact taient condamnes ntre quune formalit dpourvue de sens, faute de pouvoir rellement prvoir les processus sur lesquels il fallait quelles se prononcent. Il est en revanche beaucoup plus facile dvaluer chaque tape de la production dune loi ses effets sur la complexit du droit et de laction administrative. Une tude dimpact cible sur cette problmatique et complte chaque tape du travail lgislatif permettrait llaboration dun diagnostic partag par tous et assurerait quun droit simple soit rellement une proccupation commune.

Lenqute ralise en 2000 dans 28 pays par lOCDE a prsent les domaines dans lesquels la simplification administrative est le plus souvent pratique. LOCDE a galement publi rcemment trois ouvrages sur ce mme sujet (cf. annexe OCDE ).

18

35

Mais au-del de la question des modes de production du droit, cest la place des instruments juridiques dans les dispositifs de rgulation de laction publique qui est en cause. Nous ne pouvons ici que confirmer les termes de la conclusion de notre rapport dtape. Notre administration fonctionne dans un cadre procdural troitement balis par des lois, rglements et circulaires. Cette omniprsence du droit et de la rationalit juridique la conduit prendre en considration toutes les hypothses, y compris les moins probables, afin de se prmunir contre tout risque de ce vide juridique dont la nature administrative a horreur. Dans ce contexte, les rgles administratives sont ncessairement complexes puisqu'elles doivent pouser les contours non seulement du rel, mais de tous les rels possibles. Dans une dmarche managriale au contraire, on rgle les problmes tels quils se prsentent dans le monde tel quil est. Les modes managriaux de rgulation ont tendance simplifier ce qui est complexe dans certains cas o les instruments juridiques compliquent ce qui est simple. La problmatique des commissions prfectorales illustre parfaitement ce mcanisme : toute contrainte juridique excessive impose par les administrations centrales alourdit un dispositif territorial de concertation dont la gomtrie variable serait bien mieux gre par le prfet en fonction des ralits locales. C'est dans la difficult darbitrage entre ces deux logiques quil faut voir lorigine du retard constat dans la publication du dcret dapplication de lordonnance sur les commissions administratives. Le travail de simplification doit donc se proccuper de remettre le droit sa juste place et de ne plus vouloir en faire un rempart contre les alas de la vie. La complexit de ladministration et de ses procdures renvoie aux incertitudes de notre socit et limprvisibilit de son avenir. Or, pas plus quhier par dcret, on ne change aujourdhui la socit par ordonnances.

36

TABLEAU DES PROPOSITIONS


TITRES
1 2 3 PRVOIR UNE STRATGIE PLUS CLAIRE Mieux dfinir la simplification en explicitant ses objectifs politiques Eviter de polluer les dmarches de simplification par la production de droit nouveau Concevoir une stratgie de simplification sur la dure, ce qui implique : Dfinir pralablement et expliquer formellement les objectifs poursuivis Identifier clairement les bnficiaires Dterminer les priorits et les cibles dans le temps Dfinir en amont les impacts attendus Prvoir un dispositif daccompagnement appropri Suivre la mise en uvre jusqu lentre en vigueur effective Mettre en place un processus de mesure des rsultats intermdiaires et dfinitifs Simplifier la simplification en limitant les domaines et les objectifs de chaque texte

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Limiter le recours aux ordonnances pour les simplifications dont les enjeux sont procduraux

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ADOPTER UNE MTHODOLOGIE PLUS PERTINENTE 6 7 8 Privilgier les processus simplifier plutt que les textes Mesurer en amont de la rforme limpact potentiel des simplifications Prparer, ds le dbut du processus de simplification, tous les textes rglementaires dapplication

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METTRE EN UVRE UN DISPOSITIF PLUS EFFICACE 9 10 11 12 Prvoir la prise en compte les cots dorganisation de la simplification ds sa conception Intgrer au dispositif de simplification les dcisions relatives au pilotage de sa mise en oeuvre Maintenir lors de la mise en place des mesures de simplification une coordination interministrielle Impliquer fortement les services dconcentrs dans la conception et le pilotage des simplifications Prvoir des dispositifs d'accompagnement : des moyens humains, techniques et financiers, de la formation et des mthodes de management Dvelopper les mthodes dvaluation des impacts financiers, sur la base dune estimation de cots de rfrence avant dentreprendre la simplification Dvelopper une mthodologie de construction et de suivi dindicateurs de la complexit

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ANNEXES

LISTE DES ANNEXES

LOI DU 2 JUILLET 2003 LISTE DES ORDONNANCES LISTE DES PERSONNES RENCONTRES LISTE DES RUNIONS DU GROUPE DENQUTE LA SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE DANS LES PAYS DE LOCDE (VOIR LANNEXE SUR LE SITE INTERNET) LEXIQUE

AVERTISSEMENT
UNE NOTE DE SYNTHESE POUR CHACUNE DES 20 ORDONNANCES ETUDIEES AINSI QUUNE FICHE PAR MESURE PRISE SONT DISPONIBLES SUR LE SITE INTERNET DU COMITE DENQUETE WWW.CCOMPTES.FR / ORGANISMES ASSOCIES EN RAISON DE LEUR VOLUME TROP IMPORTANT POUR ETRE REPROGRAPHIEES (789 PAGES).

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LOI DU 2 JUILLET 2003

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LISTE DES ORDONNANCES

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LISTES DES ORDONNANCES DE LA LOI DU 2 JUILLET 2003


1
Ordonnance n 2003-719 du 1er aot 2003

Ordonnance n2003-850 du 4 septembre 2003

Ordonnance n2003-902 du 19 septembre 2003

Ordonnance n2003-1059 du 6 novembre 2003

Ordonnance n2003-1067 du 12 novembre 2003

6 7

Ordonnance n2003-1165 du 8 dcembre 2003 Ordonnance n2003-1188 du 11 dcembre 2003

Ordonnance n2003-1213 du 18 dcembre 2003

9 10 11 12 14 15 13 16

Ordonnance n2003-1216 du 18 dcembre 2003

Ordonnance n2003-1235 du 22 dcembre 2003

Ordonnance n2004-141 du 12 fvrier 2004 Ordonnance n2004-164 du 20 fvrier 2004 Ordonnance n2004-274 du 25 mars 2004

Ordonnance n2004-279 du 25 mars 2004

Ordonnance n2004-280 du 25 mars 2004 Ordonnance n 2004-281 du 25 mars 2004

relative la simplification de la validation du permis de chasser portant simplification lorganisation et du fonctionnement du systme de sant ainsi que des procdures de cration dtablissements ou de services portant suppression de procdures administratives de concertation applicables certains projets de travaux, damnagements et douvrages de lEtat et de ses tablissements publics ainsi que des collectivits territoriales, de leurs groupements et des tablissements publics en relevant relative aux mesures de simplification pour les emplois du spectacle et modifiant le code du travail relative llection des membres des chambres de commerce et dindustrie, la prorogation des mandats des dlgus consulaires et modifiant le code de commerce portant simplifications administratives en matire lectorale relative certaines modalits dadjudication du droit de chasse relative aux mesures de simplification des formalits concernant les entreprises, les travailleurs indpendants, les associations et les particuliers employeurs portant suppression de laffirmation des procsverbaux relative des mesures de simplification en matire fiscale et supprimant le droit de timbre devant les juridictions administratives portant simplification des lections la mutualit sociale agricole relative aux modalits et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs portant simplification du droit et des formalits pour les entreprises portant simplification et adaptation des conditions dexercice de certaines activits professionnelles relative aux simplifications en matire denqutes statistiques relative des mesures de simplification en matire fiscale JO du 27 mars 2004

50 18 17 19 20 21 25 22 relative llection des dlgus consulaires et des juges des tribunaux de commerce allgeant les formalits applicables certaines Ordonnance n 2004-329 du 15 avril 2004 prestations sociales Ordonnance n 2004-559 du 17 juin 2004 Portant sur les contrats de partenariat Ordonnance n 2004-566 du 17 juin 2004 relative la matrise d'ouvrage publique et ses portant modification de la loi n 85-704 du 12 rapports avec la matrise d'oeuvre prive juillet 1985 portant diverses mesures de simplification dans Ordonnance n 2004-570 du 17 juin 2004 le domaine agricole relative la simplification du droit dans les Ordonnance n2004-602 du 24 juin 2004 domaines du travail, de lemploi et de la formation professionnelle relative aux mesures de simplification dans le Ordonnance n 2004-603 du 24 juin 2004 domaine des lections prudhomales portant rforme du rgime des valeurs mobilires mises par les socits commerciales Ordonnance n 2004-604 du 24 juin 2004 et extension loutre-mer de dispositions ayant modifi la lgislation commercial Ordonnance n 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse relative la simplification du rgime d'entre en vigueur, de transmission et de contrle des actes Ordonnance n 2004-631 du 1er juillet 2004 des autorits des tablissements publics locaux d'enseignement relative aux associations syndicales de Ordonnance n 2004-632 du 1er juillet 2004 propritaires relative l'entremise et la gestion des Ordonnance n 2004-634 du 1er juillet 2004 immeubles et fonds de commerce relative la simplification de la composition et Ordonnance n 2004-637 du 1er juillet 2004 du fonctionnement des commissions administratives et la rduction de leur nombre
Ordonnance n 2004-328 du 15 avril 2004

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LISTE DES PERSONNES CONTACTES

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LISTE DES PERSONNES CONTACTES


SECRTARIAT GNRAL DU GOUVERNEMENT
M. Laurent FOURQUET, charg de mission pour les affaires conomiques M. Pascal FOMBARON, charg de mission

CONSEIL DTAT
M. Marcel POCHARD, conseiller dtat

DLGATION AUX ADMINISTRATIVES

USAGERS

ET

AUX

SIMPLIFICATIONS

Mme Monique LIEBERT-CHAMPAGNE, conseillre dtat, dlgue M. Pierre SEGUIN, dlgu adjoint M. Michel FOUILLET, administrateur civil

MINISTRE DE LCONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE


Cabinet du ministre M. E. MARKUS, conseiller technique au cabinet du ministre dlgu au budget et la rforme de ltat Direction gnrale de la Comptabilit Publique Mme Denise BINTZ, cellule qualit simplification, Mme Martine FRITSCH , bureau 6A, M. Jrme PAULIET, Inspecteur principal, Bureau P1 Direction gnrale des Impts M. Henri OSMONT DAMILLY, chef de la mission simplification Direction gnrale de la concurrence de la communication et de la rpression des fraudes Mme MONTALCINO, directrice adjointe, sous-directrice de la concurrence et des affaires juridiques Direction gnrale de linstitut national de la statistique et des tudes conomiques M. J.P. LE GLEAU, chef du dpartement de la coordination statistique, direction de la coordination statistique et des relations internationales

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MINISTRE DE L'INTRIEUR
M. Etienne GUYOT, conseiller auprs du ministre (actuellement prfet du Gers) M. Xavier PRETOT, Inspecteur gnral de l'administration M. Jean-Pierre BATTESTI, Inspecteur de l'administration Mme Sophie BROCAS, chef du bureau de la dconcentration et des politiques territoriales de l'Etat Mme SIADOUS, adjointe au chef du bureau de la dconcentration et des politiques territoriales de l'Etat

MINISTRE DE LA SANT ET DES SOLIDARITS


M. Jean-Henri PYRONNET , adjoint au sous-directeur des retraites et institutions de protection sociale complmentaire M. Patrick ALLAL, sous-directeur des affaires des affaires gnrales, direction de lhospitalisation et de lorganisation des soins

MINISTRE DE LEMPLOI, DE LA COHSION SOCIALE ET DU LOGEMENT


Mme Catherine PICARD, chef du bureau des affaires juridiques et contentieuses,

MINISTRE DE LCOLOGIE ET DU DVELOPPEMENT DURABLE


Direction de la nature et des paysages M. Jacques WINTERGEST, adjoint au sous-directeur,

FEDERATION NATIONALE DES CHASSEURS


Mme Franoise PESCHADOUR, directrice adjointe Mme VERNAGUET, rgisseur, fdration dpartementale des chasseurs de lAveyron

MINISTERE DES PME, DU COMMERCE, DE LARTISANAT, ET DES PROFESSIONS LIBERALES


Mme Elisabeth ROURE, chef du bureau Codification simplification , sous-direction de la gestion, de la communication et des simplifications, direction du commerce, de lartisanat, des services et des professions librales

MINISTERE DE LEQUIPEMENT
M. TRIENTZ, chef du bureau des affaires rglementaires, direction des affaires conomiques et internationales, secrtariat gnral

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MINISTERE DE LA JUSTICE
Mme AB-DER-HALDEN, bureau du droit commercial, sous-direction du droit conomique, direction des affaires civiles et du sceau

DPLACEMENT CAEN

Prfecture du calvados et de la rgion Basse-Normandie


M. Cyril SCHOTT, prfet de la rgion Basse-Normandie, prfet du Calvados M. Philippe NAVARRE, secrtaire gnral de la prfecture du Calvados M. Moncef FOLLAIN, stagiaire de l'ENA M. Philippe GIRONDEL, chef du cabinet Mme Catherine POTEL-BLOOMFIELD, chef du bureau du cabinet M. Yannick ENOCH , directeur des collectivits locales et de lenvironnement Mlle Dominique CHABAUD, directeur des relations interministrielles M. Michel LHIRONDEL, chef du bureau des affaires juridiques et du contentieux Mme Martine ABRAHAM, bureau de lenvironnement M. Didier VALLEE, bureau de l'environnement M. Michel COTTEN, trsorier-payeur gnral M. J-L. BOURGEON, directeur des services fiscaux M. BOROWSKI, directeur rgional de lINSEE M. LEPELLEY, directeur de la rglementation et des liberts publiques la prfecture du Calvados M. J-P. TOURVIEILLE de LABROUHE, directeur gnral de la chambre de commerce et dindustrie de Caen Direction rgionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement de la rgion Basse-Normandie M. Jean-Pierre ROPTIN, responsable de la subdivision du Calvados Direction rgionale de l'environnement de la rgion Basse-Normandie M. Grard CLOUET, directeur-adjoint Direction dpartementale de l'quipement du Calvados M. David BARJON, service de l'amnagement et de l'urbanisme Direction dpartementale des affaires sanitaires et sociales du Calvados Mme Ccile LHEUREUX, service sant et environnement Direction dpartementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle du Calvados Mme GUERCHAIS, directeur-adjoint M. BEUAN, directeur-adjoint M. TERRIER, directeur-adjoint Direction dpartementale de l'agriculture et de la fort du Calvados Mme GUILLAUME, directeur dpartemental dlgue Mme Blandine MEUNIER, Service de l'eau, de l'espace rural et de l'environnement

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DDASS ORNE Mme Blandine GRIMALDI, Adjoint Confrence rgionale de sant M. Maurice DROULIN, Prsident Agence rgionale d'hospitalisation Mme VIGNERON-MELEDER, Directeur Reprsentant de l'tat dans la rgion /DRASS M. Jean-Yves ALLEE

DDASS CALVADOS Mme Vronique BEAUSSILLON adjointe Comit rgional de l'organisation sanitaire M. Philippe HOMMERIL, Prsident M. Yves BERNARD, Prsident supplant

DDASS MANCHE M. Fabrice LAURAIN Directeur Saint L CHU de Caen M. Pierre RAYROLLES, Directeur gnral

Greffe du tribunal de grande instance Mme Hlne MICHELOT, Greffire en chef Tribunal de grande instance de Caen M. Jacques-Philippe SECONDAT, Procureur Ordre des mdecins Manche Dr Jean BUREAU Ordre des mdecins Calvados Dr Grad HURELLE Ordre des mdecins Orne Dr Franois CHARETON Ordre dpartemental des chirurgiens-dentistes du Calvados, de la Manche et de lOrne Dr ARTHUS Ordre des pharmaciens rgional M VIGOT

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LISTE DES RUNIONS DU GROUPE DENQUTE

10 FVRIER 2005 9 MARS 2005 13 AVRIL 2005 11 MAI 2005 15 JUIN 2005 11 JUILLET 2005 (sance Comit) 14 SEPTEMBRE 2005 12 OCTOBRE 2005 8 NOVEMBRE 2005 12 DCEMBRE 2005 (runion avec OS Comit) 26 JANVIER 2006 (sance Comit)

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LEXIQUE

ARH CGI CSP DDTEFP DUSA FAF GUSO MSA OCDE OMC SARL TEE

Agence rgionale de lhospitalisation Code gnral des Impts Code de la Sant Publique Direction dpartementale du travail, de lemploi et de la formation professionnelle Dlgation aux usagers et aux simplifications administratives Fonds dassurance formation Guichet unique du spectacle occasionnel Mutualit sociale agricole Organisation de coopration et de dveloppement conomiques Organisation mondiale du commerce Socit anonyme responsabilit limite Titre emploi entreprise