Vous êtes sur la page 1sur 27

La gestion de la trsorerie : une fonction vitale pour lEtat

_____________________ PRESENTATION ____________________ Honorer les engagements bonne date constitue lenjeu premier de la gestion de la trsorerie de tout acteur conomique. Loin de reprsenter une activit secondaire, la trsorerie est une fonction vitale pour les entreprises, les institutions financires mais aussi les administrations publiques. La crise qui a secou les marchs financiers partir de la mi-septembre 2008 est venue rappeler cette ralit. La Cour a fait le bilan de la gestion de la trsorerie de lEtat par lAgence France Trsor (AFT), sept ans aprs la cration de celle-ci. La stratgie suivie par lAFT depuis 2001 a t constamment axe sur la scurit de faon assurer en toutes circonstances le dnouement des oprations financires de lEtat. Au-del des impratifs de scurit, lAFT a dvelopp une gestion plus active de la trsorerie dans le but daccrotre les recettes de placements et, plus rcemment, dabaisser lencours de trsorerie son minimum afin de rduire, due concurrence, la dette de lEtat, celle-ci finanant entre autres cet encours. Toutefois, les marges daction du trsorier sont limites non seulement par les contraintes de march mais aussi par sa faible visibilit sur lensemble des mouvements de trsorerie. La cration de lAgence France Trsor sest accompagne dune professionnalisation accrue de la gestion de la trsorerie de lEtat et a, en mme temps, permis une meilleure identification de ses enjeux. Cependant la qualit des prvisions ne s'est que faiblement amliore au cours des dernires annes, tmoignant de la prise en compte encore insuffisante des impratifs de trsorerie au sein de l'Etat. Optimiser la gestion de la trsorerie appelle dsormais la poursuite de lamlioration des prvisions et, au-del, ltablissement dune fonction de pilotage.

56

COUR DES COMPTES

I - Assurer la continuit financire de lEtat


A - Des enjeux financiers considrables
La gestion de la trsorerie de lEtat recouvre des enjeux cruciaux pour lEtat lui-mme car les flux financiers excuts quotidiennement sont trs levs et aussi pour le march montaire car lEtat y est un acteur de premier plan travers ses oprations de financement et de placement.

1 - Un objectif simple assign une fonction complexe


La gestion de la trsorerie vise garantir la continuit financire de lEtat, c'est--dire assurer chaque jour lexcution des dpenses et des recettes, dans des conditions de scurit maximales et au meilleur cot pour le contribuable. Cet objectif saccompagne de lexigence absolue que recouvre linterdiction faite lEtat de recourir aux avances de la Banque de France, conformment aux dispositions introduites en 1992 larticle 101 du Trait instituant la Communaut europenne, au motif quelles constitueraient un financement du dficit public par mission montaire. Il en rsulte que lensemble des flux quotidiens doit prsenter, chaque soir, un solde positif la clture des oprations. Par sa dcision du 29 dcembre 2003, le Conseil constitutionnel a fait de cette obligation une exigence de valeur constitutionnelle. La trsorerie est constitue par lensemble des mouvements financiers excuts par les comptables publics. Ces mouvements concernent tout dabord les oprations de lEtat au titre des recettes fiscales et non fiscales, des dpenses de fonctionnement et dinvestissement ainsi que les oprations lies la gestion de la dette ou de la trsorerie (mission ou remboursement de titres, paiement dintrts, souscription demprunts et placement des disponibilits etc.). Mais la trsorerie de lEtat a la particularit denglober galement lactivit des correspondants , cest--dire des organismes tenus de dposer leurs fonds auprs de lEtat. Il sagit principalement des collectivits locales (rgions, dpartements, communes ainsi que leurs groupements) et des tablissements publics locaux ou nationaux. La Caisse des dpts et consignations qui utilise le rseau du Trsor public ainsi que dautres organismes comme lInstitut dmission doutre-mer et les banques centrales africaines figurent galement parmi les correspondants.

LA GESTION DE LA TRSORERIE

57

Lensemble de ces oprations est centralis en temps rel par la Banque de France sur un seul compte appel compte unique du Trsor . Le profil de la trsorerie de lEtat, c'est--dire le niveau de lensemble des disponibilits, prsente damples variations tout au long de lanne. Ces variations rsultent, dune part, du dphasage entre les calendriers de recouvrement des recettes et dexcution des dpenses et, dautre part, du calendrier damortissement de la dette moyenne et long terme. Si les dpenses prsentent une certaine rgularit au cours de lanne, lencaissement des recettes fiscales reste assez concentr autour de quelques chances malgr leffet de la mensualisation de limpt sur le revenu et, dans une moindre mesure, de la taxe dhabitation et de la taxe foncire. Le calendrier des amortissements demprunts dfini au milieu des annes quatre-vingt tait ds lorigine concentr sur un petit nombre dchances. Cette concentration est renforce par la technique de lassimilation des titres de dette ngociable qui consiste rattacher les nouvelles missions des emprunts dj existants de faon rduire le nombre de lignes demprunts et den accrotre la liquidit. Compte tenu de laugmentation des volumes de dette mis, le poids de chacune de ces chances va croissant. Ainsi, les quatre principales chances de remboursement demprunt en 2008 ont gnr, chacune en moyenne, un dcaissement de prs de 20 Md, cest dire 3 Md de plus quen 2005. Au total, le caractre traditionnellement heurt du profil de la trsorerie de lEtat saccentue sous leffet de laugmentation des chances damortissement et du produit nominal des recettes. En 2007, le montant des disponibilits sur le compte du Trsor sest tabli en moyenne 16,6 Md avec des points hauts pouvant atteindre prs de 50 Md et des points bas pouvant descendre en de de 1 Md. Le volume des lignes demprunts tant aujourdhui, du fait mme de lampleur de la dette, suffisant pour assurer le niveau de liquidit requis sur chacun de ces emprunts, un plus grand talement du calendrier damortissement pourrait tre obtenu par lintroduction dchances supplmentaires loccasion de la cration de nouveaux emprunts.

2 - Un volume doprations considrable


Le vaste ensemble dont le compte unique du Trsor ralise la synthse comprend plus de 7 000 comptes doprations sur lesquels oprent environ 5 500 comptables publics.

58

COUR DES COMPTES

Prs de 100 000 oprations sont excutes chaque jour, pour un montant total quotidien de 23 Md en 2007. Sur un an, les mouvements slvent prs de 6 000 Md, soit vingt-deux fois le budget gnral de lEtat. Le solde du compte du Trsor en fin de journe, ncessairement positif, stablit en moyenne moins de 100 M, ce qui, compte tenu du volume quotidien doprations, tmoigne du rglage fin de la gestion de trsorerie ralis par lAgence France Trsor. Bien quapparemment de moindre importance, les correspondants du Trsor sont lorigine de plus de la moiti (54,5%) des flux quotidiens hors oprations de dette et de trsorerie. Rpartition des flux quotidiens sur le compte du Trsor en 2007, hors oprations de dette et de trsorerie
Origine du flux Etat Correspondants Collectivits locales et tablissements publics locaux Caisse des dpts et consignations Autres correspondants Source : Agence France Trsor Part 45,5 % 54,5 % 30,3 % 4,9 % 19,3 %

3 - LEtat, acteur de premier plan du march montaire


Sur le march montaire, se nouent les oprations de prts et demprunts moins dun an. LEtat y est la fois le premier emprunteur et un prteur rgulier. Lorsque les prvisions font apparatre que les disponibilits du compte du Trsor ne couvriront pas le montant des dpenses excuter une date ultrieure, lAgence France Trsor met des emprunts court terme (moins dun an) afin que lEtat dispose des ressources ncessaires cette chance. En fin danne 2007, lencours des emprunts dEtat mis sur le march montaire slevait 78,5 Md, plaant lEtat au premier rang des emprunteurs du march montaire en France, loin devant le premier metteur bancaire. Par ailleurs, ces emprunts ainsi que les dpts des correspondants permettent lEtat davoir toujours une position prteuse sur le march interbancaire, compartiment du march montaire sur lequel les banques se prtent et empruntent entre elles trs court terme. LEtat place ses excdents de trsorerie sous la forme de prts aux banques trs court terme. Ces placements reprsentent environ 5% du montant quotidien des placements interbancaires de la zone euro.

LA GESTION DE LA TRSORERIE

59

La politique dmission et de placement de lEtat a, par consquent, un impact fort sur le fonctionnement du march montaire.

B - LAgence France Trsor, un trsorier prudent


1 - LAgence France Trsor
LAgence France Trsor (AFT), service comptence nationale, a t cre pour grer la dette et la trsorerie de lEtat, mission auparavant confie un bureau de la direction gnrale du Trsor et de la politique conomique (DGTPE), au sein du ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi. LAFT est prside par le directeur gnral du Trsor et de la politique conomique et reste ainsi place sous son autorit 29. Elle est dirige par un directeur gnral qui a rang de chef de service la DGTPE. La gouvernance de lagence bnficie galement de la fonction de conseil exerce par un comit stratgique, instance compose de dix personnalits qualifies, franaises et trangres, qui se runit au moins deux fois par an. Lagence est organise en sept cellules et comprend un effectif de 35 personnes ; les cellules oprations de march et trsorerie comptent chacune quatre personnes. Dans la gestion de la trsorerie de lEtat, lAgence France Trsor exerce les trois missions habituelles incombant au trsorier : - tablir la prvision quotidienne la plus prcise possible des flux dentre et de sortie de la trsorerie ; - placer les ventuels excdents aux meilleures conditions ; - emprunter les ressources ncessaires au meilleur cot.

2 - Les bons du Trsor et les pensions livres, outils privilgis du trsorier


Les BTF, bons du Trsor taux fixe et intrts prcompts, constituent loutil courant demprunt de trsorerie ; ce sont des titres de dette ngociable, mis sur le march montaire pour une dure de 1 mois, 3 mois, 6 mois ou 1 an. Les missions de BTF sont ralises par voie

29) Le statut de service comptence nationale permet avant tout lidentification claire de lentit responsable de gestion de la dette et de la trsorerie de lEtat par les acteurs de march et nemporte peu de consquences dans la gestion quotidienne.

60

COUR DES COMPTES

dadjudication linstar des autres catgories de dette ngociable 30 ; lAFT met en concurrence les banques spcialistes en valeurs du Trsor (SVT), afin dobtenir le prix le plus favorable. Lagence ralise entre 3 et 6 Md dmissions de BTF chaque semaine. Les BTF constituent la rfrence du march montaire car ce sont les emprunts les plus volumineux et les moins chers. France Trsor peut avoir recours dautres formes demprunt - les emprunts auprs des spcialistes en valeurs du Trsor et dautres Etats de la zone euro et les missions de BTF de court terme (de 1 jour 6 semaines) qui sont utiliss en fonction de lchance du besoin de trsorerie et de son caractre phmre ou durable. La trsorerie de lEtat est excdentaire. LAFT place ces liquidits sur le march interbancaire de la zone euro. Les oprations prennent le plus souvent la forme de prts court terme de lEtat aux banques, avec constitution de dpts de garantie par les emprunteurs au profit du prteur Etat afin de se prmunir contre le risque de contrepartie 31. Dans ces oprations, appeles pensions livres , les banques livrent des titres lEtat pour garantir le remboursement de leur emprunt. LAFT naccepte en garantie que des titres de lEtat franais, ce qui assure une scurit maximale ces oprations. En cas de dfaillance dune contrepartie, les titres en question seraient annuls, rduisant dautant la dette ngociable de lEtat. En 2007, lAFT a ralis 6 408 oprations de placement qui ont rapport 659 M de recettes : les pensions livres ont reprsent 78% des oprations et 69% des recettes. Les autres placements ont t raliss sous forme de prts de trs court terme sans garantie, appels dpts en blanc , auprs des SVT et de Trsors de la zone euro.

3 - Un cadre prudentiel inspir de la rglementation bancaire


Bien que ntant pas un tablissement financier, lAFT a dcid de se soumettre pour ses activits aux normes prudentielles bancaires. Le dispositif de contrle interne de lAFT repose sur un cahier de procdures dfinissant notamment lorganisation, les procdures et les limites appliques par lAgence en matire de gestion des risques. Ce cadre prudentiel a pour rfrence les recommandations du Comit de rglementation bancaire et financire (CRBF 97-02). La conformit du
30) Il existe deux autres catgories de dette ngociable : les obligations assimilables du Trsor (OAT) et les bons du Trsor taux fixe et intrts annuels (BTAN). 31) Le risque de contrepartie correspond au risque de dfaillance dune contrepartie qui ne serait pas en mesure dhonorer ses engagements financiers vis--vis de lEtat.

LA GESTION DE LA TRSORERIE

61

dispositif de contrle interne et de surveillance des risques de lAFT est audite chaque anne par un cabinet externe et la Cour sassure de leffectivit de ce dispositif dans sa mission de certification des comptes de lEtat. Comme la rappel la Cour plusieurs reprises, notamment dans le cadre de ses travaux de certification des comptes de lEtat, lorganisation retenue par lAFT ne satisfait pas pleinement aux dispositions du rglement CRBF 97-02. Elle ne permet pas une stricte sparation entre contrle interne et fonction oprationnelle de back office et de suivi des risques 32. La Cour a nanmoins observ ladquation des limites de risques et de leur systme de mesure au cadre de rfrence. Elle a galement vrifi le respect de ces limites ainsi que des procdures de dpassement autoris dans des circonstances exceptionnelles.

4 - Des marges de manuvre limites par des contraintes de march


LEtat comme acteur du march montaire doit supporter les contraintes de march tant pour les emprunts que pour les placements de trsorerie. En ce qui concerne les emprunts, lAFT adapte son calendrier dmission la demande de titres des banques et des investisseurs : la toute fin danne est peu propice aux missions. Par ailleurs, la politique dmission des BTF doit viser assurer une parfaite liquidit 33 des titres. En effet, une insuffisance de liquidit risquerait de provoquer une dsaffection des investisseurs et, par suite, une dgradation des conditions sur les missions ultrieures. La recherche de liquidit impose de rendre la politique dmission de lEtat trs prvisible ; cest pourquoi, lAFT met en uvre des principes de rgularit et de transparence des missions. En ce qui concerne les placements, lAFT doit veiller ce que loffre de prts de lEtat ne soit pas trop volumineuse par rapport la demande du march interbancaire, ce qui dgraderait les conditions de rmunration. Pour ce faire, lagence tage son offre de prts sur des chances varies et respecte le plafond indicatif dencours de placement fix annuellement par le directeur gnral du Trsor.
32) La personne qui est seule charge du contrle interne assure par ailleurs la responsabilit du back office . 33) La liquidit reflte la facult de trouver des contreparties sur le march, soit pour acheter, soit pour vendre des titres.

62

COUR DES COMPTES

La gestion de la trsorerie de lEtat a travers des circonstances exceptionnelles depuis le dbut de la crise du march interbancaire fin septembre 2008. Pour amliorer la qualit densemble des actifs figurant dans leur bilan, les banques se sont efforces de conserver les titres demprunt dEtat qui offrent la meilleure protection contre le risque de crdit. Elles ne les ont plus apports en garantie des prts que lEtat leur accorde habituellement sous la forme de pensions livres. Cette indisponibilit des titres a contraint lEtat raliser ses oprations de placement sous la forme de dpts en blanc, lexposant ainsi au risque de contrepartie 34. Cest en acceptant de sexposer davantage que lEtat a continu alimenter la trsorerie des banques en liquidit, contribuant ainsi les aider faire face lasschement du march interbancaire.

5 - Une gestion axe sur la scurit


Limpratif de scurit qui gouverne les oprations de trsorerie pratiques par lAgence France Trsor est trs fort car lEtat est la seule catgorie de personne morale en France qui la loi interdit de bnficier dun dcouvert de trsorerie 35. LAgence France Trsor sinterdit de surcrot de prendre toute position spculative sur le march montaire. Pour les missions de BTF, cela signifie que la rgularit et la transparence du programme priment sur les considrations de prix, et peuvent mme gnrer un relatif surfinancement de lEtat certaines priodes. France Trsor sinterdit galement de raliser des oprations qui viseraient uniquement profiter de lcart entre le cot de financement de lEtat (infrieur EONIA 36) et la rmunration de ses placements (gnralement suprieure EONIA). Grce cette stratgie consistant renoncer des oprations opportunistes et visant entretenir la confiance des investisseurs, lEtat a bnfici pleinement de la fuite vers la qualit lors de la crise financire de lautomne 2008, ce qui lui a permis de mener ses oprations de financement dans des conditions trs satisfaisantes.

34) Le risque de contrepartie correspond au risque de dfaillance dune contrepartie qui ne serait pas en mesure dhonorer ses engagements financiers vis--vis de lEtat. 35) Les entreprises bnficient des facilits de trsorerie accordes par leurs banques et les banques peuvent trouver des sources de refinancement court terme auprs de la banque centrale. 36) EONIA (Euro overnight index average) : taux moyen calcul sur toutes les transactions au jour le jour de prts non garantis ralises par les 57 tablissements bancaires les plus actifs de la zone euro.

LA GESTION DE LA TRSORERIE

63

II - La politique de gestion active : une rationalisation inacheve


A - Un objectif nouveau : contribuer limiter lendettement
1 - La gestion de la trsorerie indissociable de la dette
La gestion de la trsorerie et celle de la dette sont naturellement lies car dune part, des instruments de dette, les BTF, financent la majeure partie des besoins de trsorerie, dautre part lencours de la trsorerie finance le remboursement dchances de plus en plus leves de dette de moyen et long terme. La cration de lindicateur de la dette au sens de Maastricht a suscit de nouvelles relations entre dette et trsorerie. La dette financire brute consolide des administrations publiques ou dette de Maastricht 1. La dette des administrations publiques Quatre catgories dadministrations publiques : lEtat, les organismes divers dadministration centrale (ODAC), dsignant principalement les tablissements publics nationaux, les administrations publiques locales (APUL) comprenant les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux, les administrations de scurit sociale (ASSO). 2. Une dette financire brute La dette au sens de Maastricht est la somme des passifs financiers des administrations ( quelques exceptions prs) : pour lEtat, lencours de la dette financire (OAT, bons du Trsor, dpts des correspondants, emprunts bancaires), pour les ODAC et les APUL, des emprunts bancaires et obligataires, pour les ASSO, des emprunts et des billets de trsorerie. Cest une dette brute au sens o lon ne dduit pas de ces passifs financiers les lments dactifs financiers dtenus par les administrations. 3. Une dette consolide Les lments de dette dune administration publique dtenus par une autre administration publique ne sont pas pris en compte.

64

COUR DES COMPTES

Compte tenu de cette dfinition, le placement de la trsorerie excdentaire dune administration auprs dune autre administration (cas des dpts des correspondants sur le compte du Trsor) ou sa mobilisation pour souscrire un emprunt dune autre administration (cas de la souscription par lEtat de billets de trsorerie de lAgence centrale des organismes de scurit sociale, lACOSS) permettent de limiter les emprunts de la sphre publique des entits non publiques et donc le montant de la dette au sens de Maastricht. La construction de cet indicateur implique que tout excdent trsorerie financ par des BTF qui ne serait pas plac auprs dautres administrations publiques pse sur la dette au sens de Maastricht. Pour minimiser celle-ci, lEtat a ainsi intrt financer sa trsorerie par laccroissement des dpts des correspondants plutt que par lmission de BTF.

2 - Les effets de rationalisation produits par la gestion active


La gestion de la trsorerie de lEtat sest vue de ce fait assigner un nouvel objectif partir de 2006 : faire de la gestion de trsorerie un moyen de limiter lendettement de lEtat et, en particulier, viter tout excdent de trsorerie libre de lEtat que la scurit de la gestion de la dette nexigerait pas . Cet objectif sappuyait lorigine sur trois volets dactions : rduire les alas de trsorerie en amliorant la qualit des informations transmises lAFT ; crer des instruments nouveaux disposition de lAFT pour faire face des besoins ponctuels de trsorerie et renforcer la coordination de la gestion de trsorerie des administrations publiques. La politique de gestion active de la trsorerie visait dabord rduire le niveau de lencaisse de prcaution sur le compte unique du Trsor. Elle a t mise en uvre en 2006 et 2007 au moyen de la cration des BTF court terme et grce des amliorations obtenues sur la prvision des flux de fin danne. LAgence France Trsor a renonc lencours de prcaution de 10 Md qui correspondait lincertitude maximale constate entre les prvisions trois semaines et le ralis. Elle a effectivement rduit le solde du compte au 31 dcembre, de 39,8 Md en 2005 13,8 Md en 2006, puis 21,9 Md en 2007. Envisager de nouvelles rductions dencaisse supposerait dsormais damliorer substantiellement la qualit de la prvision, et cela tout au long de lanne, pour viter un cumul dalas sur la gestion en fin dexercice.

LA GESTION DE LA TRSORERIE

65

Le troisime volet de la gestion active est galement mis en uvre depuis 2006. Chaque anne, lEtat souscrit dsormais lmission de billets de trsorerie par lACOSS en fin danne. Celui-ci a port fin 2006 sur 5 Md, fin 2007 sur 8 Md et il passerait 10 Md fin 2008, allgeant dautant le montant annonc de la dette des administrations publiques, mme niveau de trsorerie de lEtat.

B - Un dploiement conditionn par lamlioration de la qualit de la prvision


1 - Une politique conduire avec prudence
La diminution de lencaisse de prcaution en fin danne est obtenue par une diminution tendancielle du solde moyen du compte du Trsor. Elle accrot la volatilit du solde du compte et saccompagne du creusement des points bas de trsorerie : le niveau moyen des points bas qui stablissait aux alentours de 5 Md avant la mise en uvre de la gestion active est tomb environ 700 M ds la fin 2006. Or la rduction de lencaisse, lorsquelle ne saccompagne que de progrs limits en matire de prvision et de matrise des alas de trsorerie, peut entrer en contradiction avec la scurit des engagements financiers de lEtat, notamment en fin danne o les alas sont les plus forts et o la capacit de France Trsor lever des ressources dans un temps trs court et des conditions avantageuses est rduite. En outre, la diminution de lencaisse de prcaution ne correspond pas ncessairement lintrt financier de lEtat, le taux des emprunts tant souvent infrieur au taux des placements. De mme, le pilotage du solde du compte au 31 dcembre introduit une modification du programme dmission des BTF, rebours des principes de rgularit et de transparence. Cette pratique est susceptible davoir une incidence financire dans la mesure o les variations de volume demprunts peuvent avoir un impact sur le taux dmission. Enfin, les oprations de mutualisation de trsorerie entre administrations publiques, si elles peuvent permettre dobtenir des conditions financires plus favorables que celles offertes par le secteur bancaire, affectent la lecture de lvolution de la dette publique.

66

COUR DES COMPTES

Le pilotage de la trsorerie dans les derniers jours de lanne


1. Des contraintes trs fortes lies la gestion de la dette En dcembre, lEtat nmet pas de dette moyen et long terme car la demande de titres est trop faible. Lquilibre financier de lEtat repose sur deux ou trois missions de BTF en dcembre. Tout excdent de trsorerie libre non justifi par la scurit des engagements accrot inutilement lencours de la dette de Maastricht. LAgence France Trsor prpare le refinancement de lchance de BTAN du 12 janvier qui slve 20 Md ces dernires annes. 2. Des prvisions particulirement incertaines Les mouvements de trsorerie de fin danne sont affects de fortes incertitudes portant notamment sur : - le montant et le calendrier de recouvrement des quatrime et cinquime acomptes dIS ; - le pic de dpts des collectivits locales : un ala de 5 Md qui persiste pendant une dizaine de jours avant et aprs le 31 dcembre ; - leffet du raccourcissement de la priode complmentaire sur les dpenses des administrations.

2 - Une faible amlioration de la qualit de la prvision


Lun des volets dactions identifi en 2006 pour favoriser le dploiement de la politique de gestion active consistait rduire les alas subis par la trsorerie en amliorant la qualit des prvisions transmises lAgence France Trsor. En moyenne, lcart entre la prvision J-1 et la ralisation est stable depuis 2005 autour de +500 M. Ce chiffre moyen masque des mouvements extrmes non anticips survenant pour la plupart dentre eux au cours de la seconde quinzaine de dcembre. Entre le 1er janvier 2005 et le 31 dcembre 2007, les carts de prvision un jour ont vari entre -1,5 Md et +5 Md. Ces carts refltent le caractre encore trs lacunaire du dispositif de prvision en dpit de lamlioration apporte par lextension aux tablissements publics nationaux du dispositif dannonce des dpenses suprieures 1 M et de la mise en place dannonces des recettes exceptionnelles enregistres par la DGTPE. Une grande incertitude subsiste notamment sur les recettes fiscales, le calendrier des dpenses des ministres et les mouvements de trsorerie des collectivits locales en fin danne.

LA GESTION DE LA TRSORERIE

67

III - La ncessit dengager des rformes structurantes


La faiblesse de la fonction financire de lEtat et son insuffisante articulation avec les enjeux de trsorerie dcrits plus haut sont rels. Un tel contexte, sil devait ne pas voluer, limiterait singulirement les perspectives damlioration de la gestion de la trsorerie.

A - Renforcer la fonction de pilotage de la trsorerie au sein de lEtat


1 - Une culture de trsorerie insuffisamment diffuse
La gestion de la trsorerie ne procde pas dun vritable pilotage et ses enjeux ne sont que trop rarement intgrs par les diffrents acteurs de la chane de la dpense et de la recette de lEtat ainsi que par les correspondants du Trsor, principalement les tablissements publics nationaux et les collectivits locales. Les mouvements de trsorerie sont largement subis par le gestionnaire. Ils rsultent au sein de lEtat de dcisions multiples et, pour lessentiel, non coordonnes. Dun ct, les dpenses sont dabord organises sur une logique budgtaire et comptable ; de lautre, le calendrier des recettes fiscales, fruit dun lointain hritage, prsente peu de liens avec les besoins de trsorerie. Ainsi, le faible adossement des recettes et des dpenses savre non optimal pour la gestion de la trsorerie. Une meilleure prise en compte en amont des objectifs de trsorerie serait susceptible de rduire les cots induits par ces dcalages et la survenance de mouvements plus ou moins anticips. Elle aurait sans doute galement permis dviter les tensions sur la situation de trsorerie lies un dfaut dannonce ou au non respect par les comptables de linterdiction de mouvementer le compte du Trsor un jour de fermeture des systmes dchanges interbancaires. Le suivi et le pilotage de la trsorerie des tablissements publics nationaux sont lacunaires et mal coordonns. France Trsor dispose dune visibilit trs limite au-del des annonces un jour doprations suprieures 1 M. Lanticipation par lAFT des oprations en provenance des collectivits locales sur le compte du Trsor demeure trs faible, notamment en toute fin danne, priode sensible pour la gestion de la trsorerie.

68

COUR DES COMPTES

2 - La mise en uvre inacheve de la feuille de route a) Un ensemble de mesures dingale porte


Afin de consolider les acquis en matire denrichissement des prvisions de trsorerie et de renforcer la contribution de la gestion de trsorerie au dsendettement public, le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie a adress, le 3 mai 2007, une feuille de route aux directeurs du ministre. Ce vaste ensemble de mesures organisationnelles, techniques et stratgiques sorganise autour de quatre axes : - assurer un pilotage de la fonction de trsorerie ; - refondre les placements, en particulier des collectivits locales ; - adapter les systmes dinformation ; - restructurer lexcution de la dpense. Sa mise en uvre a t confie lAFT et fait lobjet dun indicateur de performance depuis la loi de finances pour 2008. Linscription dun indicateur de performance dans les projets annuels de performance du programme charge de la dette et gestion de la trsorerie gr par lAFT marque une volont relle davancer de la part de lEtat. Toutefois cet indicateur se limite valuer ltat davancement des mesures inscrites dans la feuille de route . Une mesure directe de la performance de la gestion active de la trsorerie serait prfrable.

b) Des rsultats limits par un manque de coopration et la faible capacit dinfluence de lAFT
Cette mise en uvre est encore partielle et les rsultats sont pour linstant limits. Ce bilan mitig rsulte la fois du caractre ambitieux de certaines mesures et de la difficult de lAgence France Trsor faire prvaloir ses proccupations au sein du ministre comme au niveau interministriel et rsoudre les conflits dintrt pouvant natre entre les directions concernes. Cette seconde difficult est renforce par lclatement des missions financires entre plusieurs directions qui relvent actuellement de deux ministres avec des objectifs pouvant entrer en concurrence (ministre charg du budget et ministre charg de lconomie).

LA GESTION DE LA TRSORERIE

69

Des progrs sensibles ont nanmoins t enregistrs en matire de coordination et denrichissement des prvisions travers notamment lamlioration, proche de son point dachvement, des systmes dinformation et lextension en cours des systmes dannonces. Cest incontestablement une retombe positive des nouvelles orientations introduites en 2006 pour la gestion de trsorerie. Toutefois, le protocole daccord envisag entre lAFT et la direction du budget pour les annonces de recettes exceptionnelles na pas t conclu et la formalisation complte des mcanismes de responsabilisation, au travers dindicateurs dintressement lis la qualit des annonces, na pas t entirement mene bien. Ces retards illustrent le dfaut de coopration au sein du ministre combin linfluence limite de lAgence au-del de la gestion oprationnelle de la trsorerie. LAFT a, par son action, contribu sensibiliser aux impratifs de la gestion de trsorerie tant les directions des ministres chargs de lconomie et du budget, travers linstauration des comits de trsorerie, que les contrleurs budgtaires et comptables ministriels (CBCM). Cette politique, qui doit tre conduite dans la dure, sest traduite par plusieurs retombes concrtes. Deux oprations de dcaissement, de niveau certes modeste, ont pu tre dcales afin de ne pas concider avec une chance importante damortissement demprunt en septembre 2008 ; deux oprations de recette ont t avances et ont contribu amortir significativement un creux de trsorerie hauteur de 600 M. Ltablissement de plans de trsorerie pour vingt-six tablissements publics nationaux a permis, compter du dbut de 2008, le versement de leur dotation en fonction de leur besoin de trsorerie, gnrant ainsi un gain de trsorerie pour lEtat.

c) Une absence de progrs structurant


Cependant la plupart des mesures structurantes au regard de llaboration dune fonction de trsorerie nont toujours pas t menes leur terme, certaines ayant t reportes sine die. La rflexion sur lorganisation de la fonction financire et de la tutelle financire des administrations publiques devant nourrir le premier axe de la feuille de route ministrielle na pas t engage. Bien quenvisag de longue date, laudit ministriel visant amliorer la connaissance et le pilotage de la trsorerie et les placements des tablissements publics na toujours pas t lanc. Ensuite, les mesures visant laborer des plans de trsorerie fiables pour lensemble des administrations publiques et offrir ainsi une visibilit accrue lAgence ont t ingalement mis en uvre.

70

COUR DES COMPTES

Si un dispositif de suivi et de prvision de la trsorerie des collectivits locales en fin danne a vu le jour, les rsultats sont trs dcevants et nont pas permis damliorer la gestion de la trsorerie de lEtat ce moment crucial de lanne. Le taux de rponse lenqute lance auprs des collectivits locales est faible et la prcision des rponses insuffisante pour amliorer significativement la prvision. La mise en place du paiement date par la direction gnrale des finances publiques afin de donner toute la visibilit ncessaire au gestionnaire parat bloque. Elle se heurte la fois des problmes de faisabilit technique au regard de ladaptation des applications financires et des divergences entre lAgence France Trsor et la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) sagissant des remboursements fiscaux et, plus particulirement, ceux de TVA et dimpt sur les socits. Enfin, des plans de trsorerie ministriels auraient d tre labors pour amliorer la connaissance des profils pour la dpense centrale de quelques ministres. Les ralisations ne sont pour linstant pas la hauteur des enjeux.

3 - La ncessit dacclrer la mise en uvre


La mise en uvre intgrale de la feuille de route constitue une tape indispensable pour assurer la prennit dune vritable fonction de trsorerie et renforcer le pilotage de la trsorerie par lEtat. Lamlioration seulement progressive de la rduction des alas de trsorerie et le dveloppement de nouvelles applications informatiques constituent une relle avance. Mais une fonction de trsorerie ne saurait se limiter des ralisations daussi faible porte que lorganisation rgulire de comits de trsorerie, la simple sensibilisation aux impratifs de gestion de la trsorerie des acteurs de la dpenses et des recettes ou la rdaction dun rapport annuel de trsorerie ladresse du ministre et des commissions des finances des Assembles parlementaires. Une fonction de trsorerie doit normalement permettre dacqurir une visibilit satisfaisante sur lensemble des mouvements, de rationaliser lexcution des dpenses et l'optimiser lutilisation des ressources potentielles. Pour ce faire, elle devrait sappuyer sur trois piliers : un systme dinformation adapt et performant ; des prvisions fiables de multiples horizons ; et une stratgie dfinissant la priorit accorde la fonction de trsorerie au regard des objectifs budgtaires, comptables et organisationnels.

LA GESTION DE LA TRSORERIE

71

B - Repenser les fondements du systme de centralisation des dpts


1 - Un systme ancien qui se dlite progressivement
La centralisation des dpts sur le compte du Trsor, en gnral non rmunrs, concerne titre principal les collectivits locales et leurs tablissements ainsi que les tablissements publics nationaux. LEtat tire pleinement profit de cet encours qui a vari ces dernires annes dans une fourchette de 50 70 Md. Dune part, il lui est loisible de placer contre rmunration cette trsorerie et den retirer un produit financier pour son propre compte. Dautre part, ces dpts compensent la situation structurellement dbitrice de la trsorerie de lEtat et laident maintenir un solde positif sans avoir recours lendettement. En labsence dun tel systme, lAFT aurait t oblige dmettre, fin 2007, 68 Md de dette supplmentaire qui aurait accru le ratio de la dette au sens de Maastricht par rapport au PIB denviron quatre points de PIB. Lampleur de la centralisation na pas dquivalent en Europe. Dans les autres pays, il nexiste en gnral pas dobligation de dpt des administrations publiques auprs du gestionnaire de la trsorerie. Seuls les Pays-Bas imposent certains de leurs tablissements publics de dposer leur trsorerie sur le compte de lEtat. Au Royaume-Uni, la possibilit dun dpt rmunr est offerte aux collectivits locales.

a) Les tablissements publics nationaux


La situation des tablissements publics nationaux au regard de lobligation de dpt sur le compte du Trsor est trs diverse. Les tablissements relevant du rglement gnral de la comptabilit publique (RGCP) sont soumis une obligation de dpt sauf drogation ad hoc accorde par le ministre des finances. Les autres institutions ne sont pas expressment tenues de dposer leur fonds sur le compte du Trsor lexception de quelques tablissements publics industriels et commerciaux, comme La Monnaie de Paris. La situation des tablissements au regard de lobligation de dpts est en ralit trs mal connue. Si les drogations accordes aux tablissements soumis au RGCP a fait rcemment lobjet dun inventaire, celui-ci na permis ni den apprcier la justification ni den quantifier lenjeu financier. Il est regrettable que laudit ministriel prvu pour pallier cette mconnaissance nait toujours pas t engag.

72

COUR DES COMPTES

b) Les collectivits locales et leur tablissements publics


La loi organique sur les lois de finances (LOLF) a raffirm lobligation de dpt des disponibilits des collectivits locales et de leurs tablissements publics. Cette obligation de dpts, non rmunrs, constitue un des lments du systme de relations de trsorerie entre lEtat et les collectivits territoriales dont les contreparties pour ces dernires sont la gestion et le recouvrement des impts locaux, la garantie du montant mis au rle indpendamment du recouvrement effectif et le versement lavance du produit de ces impts. Les possibilits de placement sont par ailleurs limites et encadres par rapport lorigine des fonds et aux modalits de placement. Il peut sagir de comptes terme rmunrs ouverts auprs de lEtat, de titres mis ou garantis par les Etats membres de la Communaut europenne, ou de parts dOPCVM grant ces mmes titres. Les drogations ces principes sont extrmement limites. Depuis plusieurs annes, nombre de collectivits locales suivent une stratgie de trsorerie zro qui consiste limiter au minimum leur encours sur le compte du Trsor afin de rduire leurs frais financiers globaux. Cette stratgie affaiblit la logique mme de centralisation des dpts et gnre, du point de vue de lEtat, un phnomne de fuite qui le prive de ressources et affecte ngativement le montant de la dette publique.

2 - Une cause dalas importants et non matriss pour la trsorerie de lEtat


En dpit de lenjeu considrable quil reprsente pour la gestion de la trsorerie de lEtat, le comportement des correspondants est encore mal apprhend. Les tablissements publics nationaux sont lorigine de prs dun tiers des dpts des correspondants du Trsor. Malgr limportance de lenjeu, le suivi de leur trsorerie est encore trs imprcis. Lobligation pour les tablissements publics nationaux soumis au RGCP dannoncer au pralable toutes les oprations financires suprieures 1 M a certes contribu fiabiliser les prvisions de trsorerie un jour. Mais la visibilit sur un horizon plus lointain reste trs faible compte tenu de la grande volatilit de leurs oprations. Aprs une croissance rgulire ces dernires annes, lencours des tablissements publics nationaux a brusquement recul, diminuant denviron 13 Md entre septembre 2007 et septembre 2008. Les raisons de cette baisse sont mal connues. Cette mconnaissance ne fait

LA GESTION DE LA TRSORERIE

73

quaccrotre lincertitude sur lvolution moyen terme de lencours des correspondants, et par suite de la trsorerie de lEtat. Lencours des collectivits locales sur le compte du Trsor prsente une saisonnalit trs marque en fin danne. LAFT enregistre un afflux massif de liquidits dans les derniers jours de lanne suivi dun retrait de niveau comparable dans les premiers jours de lanne suivante. Ce phnomne sest accentu ces dernires annes avec une hausse des dpts pouvant atteindre entre 6 et 8 Md. Ce sursaut massif et temporaire sexplique par plusieurs facteurs dont ladministration nest pas en mesure aujourdhui destimer les parts respectives : souscription demprunts dits de clture de fin danne lis lobligation dquilibre rel du budget des collectivits locales ; solde des lignes de trsorerie mises en place dans le cadre dune stratgie de trsorerie zro ; oprations exceptionnelles se concentrant sur les derniers jours de lanne. Ce phnomne, qui concerne la plupart des rgions et des dpartements ainsi que certaines grandes communes et communauts (urbaines, dagglomration ou de communes) est particulirement difficile prvoir. Lenqute mene auprs de certaines collectivits na pour linstant pas permis daccrotre la visibilit sur ce pic de dpts pour lequel demeure une incertitude dpassant le milliard deuros.

3 - La ncessit dune rforme du systme


Afin de limiter la forte incertitude dans la gestion de la trsorerie de lEtat et daccrotre lencours des dpts mobilisables par lAgence, le systme de centralisation des dpts doit voluer. Une premire tape consisterait tablir de faon quantifie les enjeux relatifs la trsorerie des diffrentes catgories de correspondants du Trsor ainsi que des organismes qui bnficient aujourdhui dune drogation. Il sagirait terme de dfinir une nouvelle doctrine et de dterminer les principes et les conditions dobligation de dpt qui doivent peser sur lensemble des administrations publiques dans le respect de leur intrt financier. En particulier, la justification des drogations devrait tre examine au cas par cas en fonction du statut, des caractristiques du budget (montant, mode de financement) et de lobjet patrimonial des tablissements publics concerns. Au-del des principes, la faisabilit et lacceptabilit dune plus grande centralisation des dpts doivent tre assures. Elles supposent llargissement et lamlioration des services bancaires de la DGFiP en

74

COUR DES COMPTES

matire de tenue de compte notamment ainsi que la redfinition de la nature des placements offerts. Une adaptation des systmes dinformation devrait accompagner lvolution des services bancaires : lapplication de la DGFiP assurant la gestion des comptes client est ancienne et limite les possibilits dextension des services bancaires proposs. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ La crise de liquidit et la volatilit inhabituelle sur les marchs financiers lautomne 2008 ont soulign limportance de la confiance des investisseurs en la qualit de signature de lEtat pour garantir la bonne fin des oprations sur le march montaire. Elles ont ainsi confort la stratgie de lAFT axe sur la prudence, la transparence et la rgularit. De son ct, lEtat a contribu attnuer le manque de liquidit dont souffraient les banques en continuant de leur prter massivement ses excdents de trsorerie, au jour le jour, nonobstant lindisponibilit dinstruments de garantie. La qualit des informations transmises lAFT en matire de prvision et dannonces doit tre sensiblement amliore. Elle ne pourra toutefois suffire elle seule assurer loptimisation de la gestion de la trsorerie, dans le double objectif dune minimisation du cot et dune limitation de lendettement public. Une structuration plus formalise de la fonction de trsorerie au sein de lEtat savre cet gard indispensable. Les mesures proposes dans les dveloppements qui prcdent peuvent tre rsumes de la faon suivante : 1. ne plus donner une importance aussi centrale lobjectif de minimisation de la trsorerie en fin danne. 2. amliorer significativement la prvision des flux de trsorerie, en recettes comme en dpenses, en responsabilisant les services de lEtat et en impliquant lensemble des correspondants ; en particulier, des progrs doivent tre rapidement raliss sur lanticipation des mouvements en provenance des correspondants dont lencours de trsorerie a subi, courant 2008, une baisse inattendue de 13 Md. 3. acclrer la mise en uvre des mesures inscrites la feuille de route 2007 et concourant ltablissement dune fonction de pilotage de la trsorerie. 4. repenser le systme de centralisation des dpts afin dintensifier la mobilisation des ressources de trsorerie des administrations publiques. Dsormais plus professionnalise, la gestion de la trsorerie de lEtat doit aujourdhui changer de dimension.

LA GESTION DE LA TRSORERIE

75

RPONSE DE LA MINISTRE DE LECONOMIE, DE LINDUSTRIE ET DE LEMPLOI Je partage le constat de la Cour des comptes relatif au caractre essentiel de la gestion de la trsorerie pour lEtat. Comme le souligne la Cour, la gestion de trsorerie vise assurer la continuit financire de lEtat : il sagit de veiller ce que la trsorerie de lEtat permette tout moment le dnouement des oprations qui viennent simputer sur son compte unique tenu la Banque de France. En plus du respect sans faille de cette contrainte absolue, la gestion de trsorerie de lEtat permet, dune part, de placer chaque jour les liquidits disponibles aux meilleures conditions financires, (les produits de placement ont ainsi reprsent 666M en 2007 et 697M en 2006, en attnuation de la charge de la dette) et, dautre part, de rduire autant que possible les missions de dette. Lune des spcificits de la gestion de trsorerie de lEtat tient ce quelle englobe non seulement lactivit de lEtat mais galement lensemble des flux financiers des correspondants du Trsor , au premier rang desquels les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux et nationaux, ainsi que certains organismes financiers internationaux. Les flux des correspondants du Trsor reprsentent ainsi plus de la moiti des flux quotidiens enregistrs sur le compte unique du Trsor la Banque de France. Au total, 23Md de flux quotidiens transitent en moyenne sur le compte unique du Trsor et cest bien au regard de ce volume doprations que doit tre apprci le niveau dencaisse de prcaution laisse chaque soir sur le compte. Comme le note la Cour, le compte de lEtat la Banque de France na jamais t dcouvert, respectant ainsi un engagement communautaire et une exigence constitutionnelle 37. Le respect de cette exigence est assur dans le cadre dune optimisation croissante de la gestion de trsorerie. La qualit de la prvision de trsorerie permet aujourdhui de diminuer lencaisse de prcaution rsiduelle prs de 100M, soit moins de 0,5% du montant des flux quotidiens, contre 500M en 2001. Ce chiffre est comparer aux 28 oprations demprunt en blanc opres en 2007 pour un montant moyen de 159M. La performance de gestion de la trsorerie de lEtat est galement apprcie par les objectifs de performance retracs dans le PAP du programme 117. Ainsi que le Parlement le souligne chaque anne, ces objectifs sont respects.

37) Rappele par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 29 dcembre 2003.

76

COUR DES COMPTES

Plus fondamentalement, il nest pas de prvision en matire de trsorerie de lEtat qui puisse demeurer fige. On ne peut en effet valuer la qualit dune prvision de trsorerie en fonction de sa stabilit dans le temps : tout trsorier fait voluer sa prvision en continu, en fonction des diffrents mouvements affectant son compte en dbit et en crdit. La prvision de trsorerie doit tre avant tout de nature permettre lexcution des mouvements la date requise, ce qui est le cas de lEtat. Dun point de vue structurel, les prvisions des recettes fiscales sont par nature volatiles, et dpendent dune part de la nature du prlvement (impt sur rle ou impt dclaratif), mais galement des moyens de paiement utiliss. A titre dexemple, la TVA est en grande partie paye par virements spontans, ces crdits chappant ainsi tout dispositif dannonces. Toutefois, dans ce cas prcis, la DGTPE (AFT) et la DGFIP ont dvelopp un outil ddi (SAT fiscal) permettant dexploiter en trsorerie les annonces

court terme des recouvrements des recettes fiscales ou les restitutions via un dispositif dannonce des mouvements par nature dimpt et par
moyen de paiement. Ce dispositif s'inscrit dans un nouveau contexte de pilotage de la trsorerie de lEtat et permet lAgence France Trsor davoir un suivi en temps rel du recouvrement des recettes fiscales et des dpenses fiscales et d'exploiter les donnes 2008 en comparaison avec les donnes depuis juillet 2007. Ce dispositif permet daccrotre considrablement court terme la prvisibilit des flux de recettes. Je partage lanalyse de la Cour sur la ncessaire poursuite des rformes entreprises mais souhaite rappeler que de nombreux chantiers ont dores et dj t engags : - la convocation rgulire des comits de trsorerie par lAFT a permis de sensibiliser les diffrents acteurs et dinstaurer des changes au del des ces sances ; - le versement des dotations en fonction des besoins de trsorerie pour 27 tablissements publics nationaux a t organis avec la direction du Budget. Un bilan de la mis en uvre de cette mesure pourra tre tir courant 2009 ; - la diffusion dune culture de trsorerie passe enfin par une meilleure information sur les enjeux lis la trsorerie. Ainsi, pour la premire fois en 2008 a t adress aux commissions des finances de lAssemble nationale et du Snat un rapport annuel sur la gestion de trsorerie qui dtaille les effets dune gestion optimise de la trsorerie depuis mi-2006 ; - le principe de lannonce des mouvements lAFT, structurant pour la prvision de trsorerie, fait lobjet dindicateurs de performances au sein du PAP du programme 117, et est pris en compte pour lintressement global de la direction gnrale du Trsor et de la politique conomique. Au sein de la DGTPE, ce principe a t formalis sous forme de protocoles. La mme

LA GESTION DE LA TRSORERIE

77

dmarche est en cours de finalisation avec la direction du Budget. Ces tapes largissent le champ des annonceurs et scurisent par l-mme lannonce des mouvements financiers importants dont ces deux directions ont connatre. En termes doutils, un extranet, outil souple et convivial de prvision et dannonce, est sur le point dentrer en service. Il permettra de fluidifier la collecte des annonces et lintgration des donnes transmises dans le profil de trsorerie. Il sagit bien sr de poursuivre la dmarche engage. Lintroduction dun indicateur de performance au sein du programme 117 permet de suivre lavance de ces rformes, qui sont profondes et structurantes et appellent de ce fait une dmarche pdagogique de long terme. Il est vrai que la culture de trsorerie est encore aujourdhui insuffisamment diffuse. A mes yeux, la mise en uvre pleine et entire des mesures concourant loptimisation de la gestion de la trsorerie appelle une appropriation par les directions concernes et par leurs agents des enjeux lis la trsorerie de lEtat. Cette appropriation demande du temps, mais elle est le gage de progrs structurels dans les possibilits doptimisation de la gestion de trsorerie de lEtat. RPONSE DU MINISTRE DU BUDGET DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE Vous trouverez ci-aprs les observations que linsertion de la cour des comptes La gestion de la trsorerie : une fonction vitale pour lEtat appelle de ma part. 1) Les enjeux de la gestion de la trsorerie de lEtat et la supervision assume par lAgence France Trsor (AFT) Je partage tout fait les ambitions de la Cour dune amlioration du pilotage fin de la trsorerie de ltat, au moyen, notamment, du dispositif dannonce lAFT des mouvements financiers importants. La direction du budget (DB) et la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) sattachent ainsi en dcliner le dispositif. Dans cette perspective, la DB a propos denrichir le flux des informations transmises lAFT. En effet, alors que le rapport de lIGF ne visait que lannonce des mouvements exceptionnels de recettes non fiscales, la DB propose notamment que lchange dinformation porte aussi sur les oprations de dpenses inities par elle. Le protocole pourrait ainsi concerner tout la fois les recettes dun montant dtermin et les dpenses suprieures un certain seuil dont la DB est initiatrice. Le dispositif prvoirait galement un suivi des diffrents mouvements de trsorerie suprieurs aux seuils retenus. Ces critres constituent un net progrs dans la finalisation en cours dun protocole dchange dinformations adapt.

78

COUR DES COMPTES

Par ailleurs, je souligne quen ce qui concerne le volet recettes non fiscales, un mcanisme informel dannonces existe dores et dj et quil donne satisfaction lAgence. Lintgration venir par lAFT du systme dannonces dans un extranet ne fera que renforcer ces changes, en permettant cet gard de sappuyer sur la structuration formelle quapportera lutilisation de loutil.. La mise en place de cet extranet, pilote par lAFT, est imminente. En ce qui concerne le volet prvisions de dpenses, il est plus difficile de mettre en place un mcanisme dannonce systmatique des dpenses par la direction du budget compte tenu de lautonomie que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) accorde aux gestionnaires. La DB sattache nanmoins enrichir linformation ncessaire lAgence notamment pour tablir son profil annuel de trsorerie, en lui communiquant les calendriers prvisionnels doprations et informations dont elle peut disposer. Sagissant de ladoption dun dispositif de mesure de la performance et dintressement, je remarque que la nature intrinsque des oprations pilotes par la DB fait trs souvent intervenir de nombreux acteurs externes, sur lesquels elle na pas autorit. Or, tout mcanisme dintressement doit reposer sur des leviers daction matrisables qui nexistent pas dans ce cas. Quant lorganisation des fonctions financires et de trsorerie, des progrs significatifs sont enregistrs par les directions dans lapplication de la feuille de route. Le dispositif visant rformer le versement des dotations aux 27 tablissements publics a t mis en place en troite coopration avec lAFT. Des plans de trsorerie ont t adopts par les oprateurs et le versement des dotations en fonction des besoins rels de trsorerie des tablissements nationaux concerns a ainsi eu son plein effet oprationnel en 2008, ces tablissements faisant par ailleurs lobjet dun suivi renforc de leur situation de trsorerie. Un bilan pourra utilement en tre tir courant 2009. Dans le cadre de lorganisation de la fonction de trsorerie ministrielle et interministrielle, linstitution dun comit de trsorerie a t ralise par lAgence. La convocation rgulire des comits de trsorerie par lAFT permet dune part de sensibiliser les diffrents acteurs sur les enjeux de trsorerie de ltat, dautre part dinstaurer et dentretenir le dialogue et les changes au del de ces sances. La DB, la DGFiP, la DGDDI notamment sont systmatiquement reprsentes ces comits et y contribuent activement. Les exigences de trsorerie ont t intgres dans la feuille de route des contrleurs budgtaires et comptables ministriels (CBCM) et la participation aux runions de trsorerie relatives la mise en uvre des propositions en permet le suivi. De la mme faon, la DB, en lien avec lAFT,

LA GESTION DE LA TRSORERIE

79

sensibilise ces enjeux les directeurs des affaires financires des ministres, avec lesquels elle est en contact troit. En ce qui concerne le paiement date, le projet dinsertion (page 16) indique galement que la mise en place du paiement date par la DGFiP parat bloque . Cette affirmation mrite dtre corrige. La direction gnrale des finances publiques a, en effet, port dans le cadre de la conception du progiciel CHORUS, les besoins correspondant au paiement des dpenses de lEtat date, conformment la lettre de mission qui lui a t adresse. Un plan daction ddi vise, par ailleurs, prendre en compte les observations du certificateur des comptes de lEtat dans le domaine de la trsorerie. 2) La rorientation engage des placements des correspondants du Trsor Au regard du paragraphe III-B du projet dinsertion ( Repenser les fondements du systme de centralisation des dpts ), je souhaite, en particulier, rappeler les actions entreprises par la direction gnrale des finances publiques, dans le cadre de la rorientation des placements des correspondants du Trsor (tablissements publics nationaux et collectivits locales). 2.1) Rappel des actions dj menes par mes services Par circulaire du 7 avril 2006 relative loptimisation de la gestion de la trsorerie, il a t demand mes services, ainsi qu ceux du ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi de veiller conforter le circuit Trsor, en particulier lors de la cration dun tablissement public ou lors de loctroi de drogations lobligation de dpts des fonds auprs de lEtat. Les correspondants du Trsor jouent, en effet, un rle dcisif pour la gestion de la trsorerie et la rduction de la dette de lEtat, comme la Cour lanalyse fort justement dans son rapport : - dune part, parce que la mobilisation de leurs encours financiers permet de rduire dautant les missions de dette pour lEtat ; - dautre part, lorsque ces correspondants sont des administrations publiques (APU) au sens maastrichtien, parce que leurs placements investis en titres dEtat comme les bons du Trsor (BTAN et BTF) ou sur des comptes terme (CAT) auprs de lEtat, sont neutraliss dans le calcul de la dette publique consolide. Dans cette perspective, il apparat souhaitable dorienter les correspondants vers des placements consolidants rnovs (CAT, comptes de placement rmunrs ouverts auprs de lEtat ou dtention directe de titres dEtat) et dexclure terme la dtention dOPCVM.

80

COUR DES COMPTES

Ces orientations ont t reprises dans la feuille de route ministrielle signe, le 3 mai 2007, qui demandait larrt de la distribution des OPCVM pour les correspondants du Trsor (tablissements publics et collectivits locales). Pour des raisons tenant la fois au respect de lautonomie des collectivits locales (larticle 116 de la loi de finances pour 2004 les autorise explicitement placer leurs fonds en OPCVM) et des enjeux en ralit limits, il na pas sembl opportun de toucher aux OPCVM dtenus par les collectivits territoriales. 2.2) Les nouveaux produits bnficiant de cette rorientation Jusquen janvier 2008, les CAT taient rservs aux collectivits territoriales et leurs tablissements. Conformment aux recommandations formules par lInspection gnrale des finances, ils sont dsormais galement proposs aux tablissements publics nationaux (EPN). Pour que ces comptes soient plus attractifs, leur priodicit est devenue mensuelle. Lapplication CATLOC a notamment t adapte en ce sens. De surcrot, pour rpondre aux besoins de gestion de trsorerie de court terme de certains correspondants, des travaux ont t engags pour crer un compte de placement rmunr (CPR). Conformment aux prescriptions de lInspection gnrale des finances, le CPR ne sera propos qu' quelques EPN et ne comportera pas de dure minimum de placement. Il apportera une rmunration calcule quotidiennement et verse chaque fin de mois. La rmunration sera indexe sur lEONIA afin que sa performance soit facilement comparable celle offerte par les OPCVM et au cot de refinancement de lEtat. Une application de tenue de comptes des CPR est en cours de dveloppement. La mise en place de ces produits implique : - la modification de dispositions du rglement gnral sur la comptabilit publique (RGCP) et des instructions affrentes (une proposition de texte est en cours de rdaction) ; - l'adaptation ou la cration d'applications informatiques permettant de grer ces produits (ralis pour le CAT ; en cours pour le CPR); - une communication vis--vis des dposants (effectue auprs des trsoriers-payeurs gnraux et des chefs des services Dpts et services financiers, ainsi qu'auprs des agents comptables des EPN). 3) La cration de la DGFiP conforte la centralisation de la trsorerie au profit de lEtat Le projet dinsertion souligne, juste titre, les avantages financiers que lEtat retire de cette centralisation de la trsorerie (1, page 17). Il convient galement de garder lesprit que ce dispositif offre des avantages certains aux correspondants du Trsor. La crise financire et bancaire de lautomne 2008 illustre la scurit financire dont ils bnficient ce titre.

LA GESTION DE LA TRSORERIE

81

La centralisation de la trsorerie est troitement lie au principe dunit de caisse fix par le 3 de larticle 26 de la LOLF. Cette unit de caisse est elle-mme troitement lie aux rgles de la comptabilit publique (articles 11 et 40 44 du dcret n62-1587 du 29 dcembre 1962). Cette organisation est une garantie de scurit de la manipulation des deniers publics en termes de contrle interne. Dailleurs, la recommandation, faite par le projet dinsertion (cf. 3), de rexaminer les actuelles drogations lobligation de dpt de fonds au Trsor tend plutt dmontrer la pertinence de cette rgle. De ce point de vue, lapprciation selon laquelle le systme de centralisation des dpts serait un systme ancien qui se dlite progressivement (titre du 1 du III-B) mriterait dtre revue ou, tout le moins, nuance. Lexemple de la diffusion de la montique au sein du secteur public local tend plutt dmontrer que lintervention de lEtat permet de bnficier dconomies dchelle (centres dencaissement des chques et titres interbancaires de paiement par exemple) et de mutualiser les meilleures pratiques (plateformes lectroniques). Linsertion indique que pour faire accepter une plus grande centralisation des dpts, la DGFiP devrait largir et amliorer ses services bancaires en matire de tenue de compte, la Cour estimant que lanciennet de sa gestion des comptes client limite les possibilits dextension de ces mmes services. Je tiens prciser que la DGFiP propose ses clients une large gamme de services bancaires parfaitement comparables ceux proposs dans un tablissement bancaire aux standards de la place. Seuls les dcouverts, les prts et les cautions bancaires ne peuvent tre offerts conformment la rglementation en vigueur. Ainsi, en matire de qualit des prestations offertes, les enqutes diligentes par un institut indpendant (LH2) auprs dun chantillon reprsentatif de clients ont montr que, dune manire gnrale et constante, les dposants obligatoires apprcient les services rendus par le rseau Trsor public et ne sollicitent pas de prestations complmentaires (enqutes diligentes en 2005, 2007 et 2008 auprs d'un chantillon reprsentatif de 900 clients pour chacune d'entre elles). Les efforts de la DGFiP sont constants pour consolider sa gamme de prestations de haut niveau. En dfinitive, il convient de se garder de jugements partiels en ce domaine pour ne pas perdre de vue que ce dispositif sert lintrt gnral, et pas seulement lintrt de lEtat et des correspondants du Trsor. Comme le constate la Cour, lobligation de dpt de fonds est compatible avec la libert de gestion de leur trsorerie reconnue ces derniers.