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Prcis de droit administratif, contenant le droit public et le droit administratif, par Maurice Hauriou,...

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Hauriou, Maurice (1856-1929). Prcis de droit administratif, contenant le droit public et le droit administratif, par Maurice Hauriou,.... 1893.

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L'ARDOUIE 2009

PRCIS DE

DROIT

ADMINISTRATIF CONTENANT

LE

DROIT

PUBLIC

ET

LE

DROIT

ADMINISTRATIF

PAR MAURICE HAURIOU

ALAFACULT DETOULOUSE PROFESSEUR DEDROIT ADMINISTRATIF DEDROIT

DEUXIME DITION

PARIS LIBRAIRIE DU RECUEIL GNRAL DES LOIS ET ARRTS ETDUJOURNAL DUPALAIS L. LAROSE & FORCEL, DITEURS 22, RUE SOUFFLOT,22 1893 Tousdroitsrservs.

PRCIS DE

DROIT

ADMINISTRATIF

ANGERS, IMP. BURDIN ETCie,

4, RUE GARNIER

PRCIS DE

DROIT

ADMINISTRATIF CONTENANT

LE

DROIT

PUBLIC

ET

LE

DROIT

ADMINISTRATIF

PAR MAURICE HAURIOU

DETOULOUSE ALAFACULT DEDROIT PROFESSEUR DEDROIT ADMINISTRATIF

DEUXIME DITION

PARIS LIBRAIRIE DU RECUEIL GNRAL DES LOIS ET ARRTS ET DU JOURNAL DUPALAIS L. LAROSE & FORCEL, DITEURS 22, RUE SOUFFLOT,22 1893 Tousdroits rservs.

PRFACE

J'ai voulu faire une double entreprise : La premire est suffisamment expose au dbut de ma thorie de l'tat ; j'ai voulu tenter une tude de droit public o la conception juridique de l'tat, qui repose, ce que je crois, sur le postulat d'un concert de volonts libres, et la conception des sciences sociales, qui est au contraire dterministe et organique seraient utilises toutes les deux ; j'estime que pour se rendre compte de la ralit des rapports sociaux, il est ncessaire de se placer l'un et l'autre point de vue, et qu' adopter l'un des deux d'une manire exclusive, on risque de voir faux. La seconde entreprise demande tre explique plus londu droit administratif, guement. Dans l'exposition juridique j'ai voulu, mettant profit certains rsultats considrables du Conauxquels, dans ces dernires annes, la jurisprudence seil d'tat a abouti, reprendre une mthode inaugure il y a trente ans par Batbie et M. R. Dareste, et tenter d'organiser ce droit d'aprs la thorie de la personnalit. I. Voici, me semble-t-il, l'tat dans lequel la tentative de Batbie et de M. Dareste, aprs qu'elle et produit tout son effet, avait laiss la science. On reconnaissait l'exisdans le corps du droit administratif tence de trois groupes de rgles : 1 Le groupe des rgles de fond o dj tout gravitait autour de la thorie de la personnalit ; il comprenait les rgles sur l'organisation sur la constic'est--dire, administrative, tution mme des personnes administratives, tat, dparte-

II ments,

PRFACE

communes, etc. ; puis les rgles sur les droits de ces personnes morales, avec cette observation que ces droits ne dpassaient pas la notion du domaine priv, et que toute la puissance publique restait en dehors ; 2 Le groupe des rgles de procdure ou du contentieux, qui s'tait form l'occasion des litiges suscits par l'activit de et qui d'ailleurs, comme il arrive toujours l'administration, dans les droits nouveaux, contenait encore beaucoup de rgles de fond mlanges aux rgles de forme; 3 Le groupe des rgles sur l'administration et sur l'acte d'administration, qui s'tait constitu le dernier, qui devait son existence la pratique du recours pour excs de pouvoir diet qui rig contre les dcisions des autorits administratives, comprenait des rgles sur les conditions d'existence et de validit de ces dcisions. Or, de ces trois groupes de rgles, il y en avait un que l'on n'avait pas pu rattacher la thorie de la personnalit, c'tait le dernier. On n'avait pas vu tout de suite ce qu'est l'acte d'administration et o il peut tre class. Pendant longtemps on avait pris le parti de le rejeter dans le En effet, il y touche de trs prs contentieux. ; c'est par lui que les droits des particuliers sont viols ou leurs intrts froisss ; c'est, par suite, son occasion que le litige nat, une observation superficielle devait porter croire qu'il tait partie intgrante du litige. On assimilait donc les dcisions administratives des jugements, l'administrateur qui se prononait sur une question d'administration intressant un particulier, tait considr comme un juge tranchant un vritable dbat entre l'intrt gnral et l'intrt priv. Plus tard, si sa dcision tait attaque devant un tribunal, on estimait que le recours du particulier n'tait qu'un recours en appel. On appliquait surtout c'tait la docce raisonnement aux dcisions ministrielles, trine du ministre-juge. Cela ne satisfaisait point tous les esprits, cependant, on sentait qu'il y avait dans cette assimilation quelque chose de

PRFACE forc;

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ne pouvait pas tre un juque l'acte d'administration gement terminant un litige, puisqu'au contraire c'tait lui qui sous peine de cond'autre ce et, que part, litige; provoquait ne pouvaient fondre toutes les notions, tous les administrateurs on s'attardait dans en transforms tre Cependant juges. pas cette erreur, au grand dtriment de la conception gnrale du droit administratif. Le Conseil d'tat est enfin sorti du cercle enchant en conen sparant l'adminisdamnant la doctrine du ministre-juge, en dclarant que l'acte d'administratration et la juridiction, mais une simple mation n'est point une dcision judiciaire, de cette volution nifestation de volont. Les consquences sont d'une trs grande porte. de jurisprudence La question se pose en effet tout de suite de savoir ce qu'est de volont renferme cette manifestation dans l'acte d'admine l'analyse plus en un jugement, et nistration, puisqu'on voici la seule rponse possible: Si l'on rflchit que derrire l'administrateur qui prend la dcision, il y a une personne adou commune, pour le compte ministrative, tat, dpartement de laquelle l'administrateur agit; que cette personne administrative. pour remplir sa mission qui est d'assurer le fonctionnement des services publics, a des droits exercer, on arrive facilement cette conclusion que l'acte d'administration est une dcision relative l'exercice des droits, et que d'une faon est l'exercice des droits des personnes gnrale, l'administration administratives. De fait, pour que cette vrit n'ait pas apparu plus tt, il faut qu'on ait prt peu d'attention ce qui se passe en droit priv. En droit priv aussi, il y a un exercice des droits et des individu Sans doute, lorsqu'un rgles sur l'administration. majeur et capable administre sa propre fortune, le droit n'intervient pas, car il respecte la libre initiative de l'individu ; mais ds qu'il s'agit de l'administration de la fortune d'autrui ou de celle d'un incapable, il intervient et pose des rgles d'administration. Faut-il rappeler en droit civil, les rgles de la tutelle, celles de l'administration des biens de la femme

IV

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marie, des biens du mineur mancip? en droit commercial, les rgles sur l'administration des socits? A plus forte raison, devait-il tre pos des rgles en droit administratif, o il des intrts s'agit de l'administration, par des mandataires, de personnes purement fictives, alors surtout que ces intrts constituent au fond la fortune nationale, et qu'il ya ainsi, au de la fortune d'autrui. premier chef, administration Que si le droit priv, tout en traant des rgles sur l'administration et sur l'exercice des droits, n'a pas dtach et rglement part l'acte d'administration comme l'a fait le droit s'il n'a pas cr contre lui de recours, cela tient administratif, ce que ni chez les particuliers ni pour les socits commeravant d'tre ciales, la dcision ne se manifeste extrieurement tandis que dans l'administration excute; publique elle se manifeste et peut tre saisie avant son excution. Ds lors, les trois groupes de rgles que nous avons signals plus haut se relient l'un l'autre d'une faon logique dans l'ordre suivant: les rgles de fond sur les personnes administratives et sur leurs droits; les rgles sur l'administration ou sur l'exercice des droits; les rgles sur le contentieux ou sur les litiges qui peuvent tre provoqus par l'exercice des droits. Et le tout repose bien sur l'ide de personnalit juridique. Il subsiste toutefois une difficult: pour que l'administration tout entire soit ramene n'tre que l'exercice des droits, il faut que toutes les matires administratives puissent tre administrarduites en droits appartenant aux personnes ti ves ; or, si tout ce qui est gestion du domaine priv est depuis longtemps dj rattach des droits, il n'en est pas de mme de ce qui est opration de puissance publique, et notamment de ce qui est matire de police, sous le prtexte que dans ces matires les droits ne seraient plus comparables ceux des particuliers. Il y a l un pas qu'il faut franchir ; il faut reconnatre que la personnalit juridique dont sont doues les units administratives, n'est pas borne la jouissance des droits privs,

PRFACE mais qu'elle va au elle peut comporter droit commun; ou faut confesser que celle personnalit :

del, et que par une extension naturelle des droits administratifs exorbitants du si l'on prfre cette faon de s'exprimer, il ont une double les units administratives de personne prive qui leur donne la jouissance des droits pri vs, et celle de puissance publique qui leur confre la jouissance des droits de puissance, y compris les

droits de police. Il n'y a pas cela une grande hardiesse. Tous les droits ne sont pas des droits privs ; il y a longtemps que dans les relations internationales on reconnat l'tat des droits de souveune personnalit de puissance rainet, et, par consquent, publique. Cette conception, sur laquelle repose le droit international public, il suffit de la faire passer dans le droit national; l'ancien droit nous avait devancs dans cette voie en dterminant les droits rgaliens de l'tat; il suffit aussi de l'tendre aux personnes administratives secondaires membres de l'tat, l'ancien droit ne reconnaissait-il pas, certaines communes, des privilges seigneuriaux qui n'taient que des droits de police ? Il faut donc dire: le droit de domaine public, le droit d'imles droits de police, comme on pt, le droit d'expropriation, dit le droit de domaine priv, et classer dans le groupe des rgles de fond tout ce que l'on est convenu d'appeler matires administratives. Ou, si l'on veut, il faut que tout ce que l'on est habitu ranger parmi les attributions des autorits admiaux nistratives, apparaisse sous forme de droit appartenant personnes administratives. On doit tre d'autant plus dispos donner ce dveloppement la personnalit juridique en matire administrative, que toutes les rformes politiques accomplies en ce sicle au nom de la dcentralisation, ont eu pour rsultat de dgager de plus en plus cette personnalit. ont t se multiD'abord, les personnes administratives centralisatrice pliant. Au dbut du sicle, avec l'organisation de l'an VIII, l'administration tait l'uvre de l'tat seul; sans

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des communes tait admise, mais elle doute, la personnalit n'tait pas trs agissante; celle des dpartements sommeillait; les tablissements publics n'taient pas nettement distingus des tablissements d'utilit publique. A l'heure qu'il est, au tablissements contraire, communes, dpartements, publics ont une personnalit trs nette et trs agissante ; ils collaborent avec l'tat l'administration, et exercent certainement des droits de mme nature que les siens. Le droit administratif s'est donc peupl de personnes administratives. De plus, l'organisation dcentralisatrice, aux diverses circonscriptions ou units contribu beaucoup qui a t donne a administratives, mettre en vidence la

par elle-mme personnalit juridique qui se cache en elles. Le propre de cette organisation est d'avoir dot chaque unit administra-

ou commune, de deux organes: un organe tive, dpartement dlibrant constitu par une assemble issue du vote popuet un organe exlaire, conseil gnral ou conseil municipal, cutif, prfet ou maire; et chacun de ces deux organes a une valeur relle, tandis qu'avec l'organisation de l'an VIII, l'organe excutif, le prfet ou le maire, avait seul de l'im portance. Or, la remarque est peut-tre subtile, mais elle est fonde, la personnalit fictive des units administratives disparaissait facilement derrire l'action d'un organe unique, tandis fatalement au travers de l'action de deux qu'elle transparat le maire absororganes. Le prfet absorbait le dpartement, bait la commune; on pouvait ne pas faire attention que les attributions du prfet taient relatives l'exercice des droits du dpartement, du maire cachaient des que les attributions droits de la commune; on ne voyait que le prfet et ses attriA prsent, puisque le butions, le maire et ses attributions. conseil gnral et le prfet agissent chacun de son ct et qu'il y a cependant unit d'action, on est bien oblig de faire attention que cs deux organes agissent au nom d'une seule et mme personne fictive qui est le dpartement; de mme pour le conseil municipal et le maire. En d'autres termes, la a fait pntrer sparation des pouvoirs, que la dcentralisation

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et communale, dans l'organisation dgage la dpartementale a comme elle et de la du commune, dpartement personnalit dj dgag celle de l'tat. la table des matires, comII. On verra, en feuilletant ment j'ai mis profit ces rsultats acquis. Pour des raisons de commodit d'exposition, j'ai plac en la matire de l'administratte, dans un livre prliminaire, et du recours pour excs de tion, de l'acte d'administration pouvoir. Dans les livres I et II, j'ai plac ensuite la matire de l'organisation des personnes et de leurs droits. L administratives sont toutes les rgles de fond du droit, et toutes convergent vers l'ide de la personnalit juridique. rigoureusement Les droits sont diviss en droits de puissance publique et droits de personne prive, coup d'il les diffrences afin de faire apparatre au premier qui sparent les personnes administratives des personnes ordinaires. Cette disposition a l'avantage de prparer du mme coup pour le contentieux administratif, la solution de la difficile question du partage d'attribution entre les tribunaux judiciaires et les tribunaux ad ministratifs, car les oprations de puissance publique entranent en principe la comptence des tribunaux administratifs, tandis en principe que les oprations de personne prive entranent celle des tribunaux judiciaires. Entte des droits de puissance publique sont les droits de police. III. Je ne me dissimule pas les critiques que cet agencement rigoureux des matires est de nature soulever. On pourra objecter que c'est singulirement rapetisser l'administration que de ne plus la considrer en soi, de la regarder comme un simple exercice de droits et de la subordonner ce qu'il y a de ainsi, elle qui justement est trs extrieure, plus abstrait dans le corps du droit, la thorie de la personnalit. On se demandera avec quelque inquitude si la rubrique accoutume des attributions des diverses autorits administratives ne va pas trop perdre de son importance. On pourra objecter encore, qu'il ya quelque inconvnient

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confondre sous la mme rubrique de droits des personnes administratives des matires aussi dissemblables que les droits de le domaine police, le droit de domaine public, l'expropriation, priv, etc. On s'apercevra cependant bien vite que ce sont des habitudes de langage qui sont heurtes beaucoup plus que des ides, et qu'en effet, le langage n'tait peut-tre plus bien en harmonie avec les ides courantes. Non seulement la conception du droit administratif que j'expose, et laquelle je ne fais que donner tout son dveloppement logique, a t accueillie avec faveur il y a trente ans, lorsque, pour la premire fois, elle s'est produite; mais elle se retrouve latente et comme prte jaillir dans tous les bons du Conseil ouvrages modernes et surtout dans lajurisprudence d'tat dont les meilleurs de ces ouvrages sont remplis. C'est le Conseil d'tat qui a fait le droit administratif franais. Or, il a eu ds le dbut et il a poursuivi avec une persvrance admirable cette conception que le droit administratif, tout en tant un droit spcial, se rattachait nanmoins l'ensemble du droit, et il s'est appliqu constamment en constituer la partie vraiment juridique. C'est lui qui a donn son achvement la thorie des personnes administratives en tablissant la distinction entre les tablissements publics qui sont membres de l'tat, et les tablissements d'utilit publique qui ne le sont pas, qui ne sont dj plus que des tablissements privs soumis une tutelle de l'tat, et en posant ainsi la barrire o s'arrte la personnalit publique. C'est lui qui, propos de la comptence des tribunaux a cr la distinction capitale des droits de administratifs, puissance publique et des droits de personne prive des personnes administratives, notammenten distinguant des contrats et qui, par l, a et des contrats ordinaires, administratifs ouvert la catgorie des droits de puissance publique o peuvent entrer la plupart des matires administratives.

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C'est lui, enfin, qui a cr toute la thorie de l'acte d'admi l'occasion du recours pour excs de pouvoir, qui nistration et a dgag peu peu l'a distingu des dcisions contentieuses de volont relative sa vritable nature de manifestation l'exercice des droits. de vrifier J'ai fait pour ma part cette exprience rassurante auxquelles ont est conduit dans que chacune des dductions est d'avance cette construction logique du droit administratif, consacre par quelqu'un des arrts du conseil. du Conseil d'tat il flotte dans l'atmosphre Il y a mieux: de ces maximes en forme de brocards qui expriment le plus profond du droit; ces maximes n'ont pas encore t complcites d'une faon elles sont simplement tement divulgues, courante dans les plaidoiries et les rapports ; je suis persuad attentif qui aurait particip depuis assez qu'un observateur dans le cadre longtemps aux travaux du Conseil, trouverait, une place approprie pour ainsi dress du droit administratif, chacune d'elles. Tout cela n'a rien de bien tonnant. Ceux qui ont fait des et de droit compar savent que tous les tudes d'histoire droits se ressemblent, ou, si l'on veut, que la trame du droit dans toutes ses branches, aussi bien en droit public qu'en droit priv, est forme des mmes lments. Or, il n'est pas difficile de s'assurer que le droit priv, notamment le droit est civil, dans sa partie gnrale et vraiment fondamentale, des trois lments que nous avons analyss constitu plus et leurs droits, l'exercice de haut: les personnes juridiques ces droits, les litiges soulevs par l'exercice des droits. Cela tient ce que partout des droits rglementer nir qu' des personnes. ciente le droit cre des pas de relles, ce qu'il matire administrative. le Droit est fait pour toujours et que les droits ne peuvent apparteDe l vient que d'une faon inconsfictives l o il n'en existe personnes a fait d'une faon si remarquable en et

J'ai voulu faire un livre d'tudiants,

parce que je crois pro-

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fitable pour eux un procd d'exposition dont le propre est de mettre en relief les lments du droit administratif qui se la thorie gnrale du Droit, c'est--dire rattachent l'ensemble de leurs tudes. Mais les livres de cette espce ont leurs exigences : ils doivent la fois, raison des proccupaIl m'a fallu, tions de l'examen, tre brefs et encyclopdiques. d'une part, courter les thories, d'autre part reproduire des sans intrt scientifique. Je me dtails de rglementation suis rsign ces sacrifices pensant que si mon ouvrage du se trouvait ainsi rduit aux proportions d'un programme, une ide scientifique, qui, moins il y avait dans ce programme peut-tre, pourrait contribuer en susciter d'autres.

AVERTISSEMENT

Le droit public, entendu au sens large et comme terme oppos au droit priv, est cette partie du droit qui rgle les actions des hommes en tant qu'elles sont ncessites par l'existence de l'tat; il a pour objet, soit les droits de l'tat ou des diffrents organes de l'tat, soit les droits des individus vis--vis de l'tat. Le droit priv est au contraire cette partie du droit qui rgle les actions des hommes en tant qu'elles sont ncessites par les rapports d'individu individu ; il a pour objet les droits des individus vis--vis des autres individus. Ce sont les dfinitions romaines: Publicumjus est quodad statum rei publicae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem pertinet. (Inst. J. I, 4; l. 1. D. de Justitia et jure.) Il faut prendre garde dans cette dfinition du droit public ne pas substituer l'expression tat, cette autre expression intrt gnral. La notion de l'intrt gnral ne se confond pas avec celle de l'tat, elle est plus large. L'tat est organis, il est vrai, en vue de donner satisfaction aux intrts gnraux, mais il ne suffit pas la tche et il est oblig de solliciter ou de souffrir la collaboration des particuliers Des individualits isoles ou des associations travaillent ct de l'tat au bien gnral. Leur activit ne relve pas ncessairement du droit public, elle peut relever du droit priv. Il faut donc restreindre la notion du droit public celle de l'intrt gnral en tant qu'il est reprsent par l'tat, c'est--dire finalement la notion de l'tat. Le droit public et le droit priv constituent par leur ensemble le droit tout entier, car dans une socit organise il n'y a en prsence que l'individu et l'tat et tout ce qui n'est pas relatif l'un est relatif l'autre. Le droit public, qui forme ainsi lui seul une moiti du droit et non la moindre, se divise son tour : D'abord, en droit public international et en droit public national, selon qu'il s'agit des rapports de l'tat avec les tats voisins ou les nationaux de ces tats, ou bien de ses rapports avec ses propres nationaux ; Ensuite en branches multiples de ces deux troncs principaux. Nous n'avons pas nous proccuper ici des subdivisions du droit public international, mais seulement de celles du droit public national franais.

XII

AVERTISSEMENT

Ces subdivisions sont les suivantes : 1 Le Droit public stricto sensu, ensemble de rgles relatives aux droits des individus vis--vis de l'tat. Ces droits, que l'on appelle selon les cas droits publics des citoyens, droits individuels, liberts Individuelles, sont la base de notre tat social. Ce sont, par exemple, la libert de conscience, la sret personnelle, la proprit, le droit de suffrage, etc. 2 Le droit constitutionnel, ensemble de rgles relatives l'organisation et aux droits de l'tat envisags comme intressant la libert des citoyens. Le droit constitutionnel est un droit de garantie pour les liberts individuelles. 3 Le droit administratif, ensemble de rgles relatives l'organisation et aux droits de l'tat envisags comme intressant le fonctionnement des services publics. Les services publics sont tous les services que l'tat rend aux particuliers, comme le service de justice, de dfense militaire, de travaux publics, etc. Deces trois branches du droit public national, deux seulement font l'objet de ce livre, parce que seules elles sont dans le programme du deuxime examen de Licence, le droit public stricto sensu et le droit administratif. Le droit constitutionnel est laiss de ct. Il n'est pas pour cela sacrifi dans l'enseignement de la licence, puisqu'il fait l'objet d'un cours semestriel en premire anne. Les deux branches qui nous restent ont entre elles les rapports les plus troits et leur runion tait force. Le droit administratif et le droit public se supposent l'un l'autre. D'abord, l'organisation administrative de l'tat repose sur un droit individuel, le droit de suffrage; de plus, les droits de l'tat dans leur exercice se heurtent chaque instant aux droits des citoyens, soit la libert individuelle, soit la proprit, soit la libert du travail et de l'industrie, etc. Il est impossible de se rendre compte de la porte du droit administratif sans connatre l'tendue des droits du citoyen. Et l'inverse est tout aussi vrai, il est impossible de se faire une ide exacte des droits du citoyen, si l'on ne sait pas combien ils sont limits et battus en brche par l'action administrative. Une partie de l'ouvrage est consacre au droit public stricto sensu, une autre au droit administratif. Elles sont prcdes d'une partie intitule thoriede l'tat, o sont examins les problmes fondamentaux touchantl'tat, l'individu, les rapports de l'un avec l'autre. Elles sont suivies d'une partie consacre au contentieux administratif.

THORIE

DE

L'TAT

CHAPITRE

PRLIMINAIRE

ET LES SCIENCES SOCIALES LE DROIT

Il y a, entre le droit et les sciences sociales, un antagonisme qui parat irrductible : il se marque dans le but diffrent qu'ils poursuivent; dans la mthode qu'ils emploient, dans les postulats dont ils partent; il peut tre caractris d'un mot, comme tant une des manifestations de l'antagonisme de l'art et de la science. Les sciences sociales acceptent les phnomnes sociaux tels qu'ils se produisent naturellement; leur seul but est de dgager la loi de ce qui est. Le droit cherche ce qui doit tre; il a la prtention d'influer par ses rgles sur les phnomnes sociaux, de modifier ce qui est, et, par consquent, de crer. Les sciences sociales emploient la mthode d'observation, tout objective ; le droit emploie le procd de tous les arts, qui est de poursuivre la ralisation d'un certain idal subjectif, l'idal du juste. Enfin, les sciences sociales partent du postulat du dterminisme ; elles supposent les faits sociaux rgis par le mcanisme universel, car c'est la seule faon, semble-t-il, d'expliquer qu'ils soient soumis des lois naturelles. Le droit, au contraire, part du postulat de la libert. Il considre qu'il existe, en dehors du monde des phnomnes et transcendant par rapport lui, un certain ordre des choses auquel le monde doit se conformer et auquel il se conforme, en effet, par la libert. Des tendances aussi opposes ne peuvent qu'aboutir des conceptions opposes, et du droit lui-mme, et de la socit. Le droit, d'aprs les sciences sociales, et compltement engag dans les faits; c'est une rgle des phnomnes sociaux, mais qui n'est elle-mme qu'un phnomne semblable aux autres ; c'est la socit qui fait le droit, et, ce faisant, elle se rflchit elle-mme sans que rien de nouveau soit ajout son image. H. 1

THORIE DEL'TAT

Le droit, d'aprs la conception juridique, est suprieur aux faits et transcendant par rapport eux; le droit est justement cet ordre de choses suprieur au monde, auquel le monde doit se conformer. C'est le droit qui fait les socits ; il les modle d'aprs un type qui constamment les dpasse. Une socit, pour les sciences sociales, est un tre naturel et mme une sorte d'organisme vivant, car c'est un agrgat d'tres vivants qui sont entre eux dans des rapports mutuels de dpendance; ces rapports de dpendance sont imposs par des phnomnes inconscients de croissance, de dcroissance, de complication de structure dans les organes sociaux, trs analogues aux phnomnes biologiques. A ce titre, le corps social est soumis, dans son volution, des lois naturelles fatales dont la principale est la loi de la concurrence ou de la lutte pour la vie. Pour le droit, le corps social prend le nom d'tat. L'tat est un tre de raison, car les tres vivants dont il est compos sont des hommes, des tres raisonnables et libres qui ont ragi contre les rapports naturels auxquels ils taient soumis en crant entre eux de nouveaux rapports, volontaires cette fois, appels rapports juridiques. Ces hommes ont fait des lois, fond ou rform des institutions, et, pour ainsi dire, recr la socit. L'tat, loin d'tre soumis des lois fatales, est libre. En prsence de ces tendances et de ces conceptions si opposes, quelle doit tre l'attitude des jurisconsultes ? Il serait chimrique de croire que l'une des deux manires de voir dtruira l'autre. Le droit a combattu la constitution des sciences sociales; elles se sont constitues malgr lui. A leur tour, celles-ci ont essay de s'annexer le droit; elles n'y ont pas russi. D'ailleurs, la science, qui constate rellement une certaine rgularit dans les ; le phnomnes sociaux, ne peut pas renoncer cette constatation droit, qui a construit un difice imposant, ne peut pas renoncer au systme qui en fait la logique intime depuis des sicles. L'un et l'autre gardent donc leurs positions. Les j urisconsultes n'ont, ds lors, qu'un parti prendre. Accepter les deux conceptions, les tenir toutes les deux pour galement vraies, et, sans s'embarrasser de leur contradiction apparente, se servir alternativement de l'une et de l'autre. Aprs tout, pourquoi n'y aurait-il pas, dans l'homme, la fois du dterminisme et du libre arbitre, et, par suite, pourquoi n'y aurait-il pas, dans les socits, la fois des lois naturelles fatales et de la libert? Pourquoi le droit ne serait-il pas la fois engag dans les faits et suprieur aux faits? C'est le sens de la vieille distinction entre

LE DROIT ET LESSCIENCES SOCIALES

le droit positif et le droit idal. Pourquoi ne poudrait-on pas dire ? Pourla fois que la socit fait le droit et que le droit fait la socit quoi n'y aurait-il pas, dans la socit, la fois un organisme naturel et une organisation rationnelle? C'est affaire aux mtaphysiciens trouver, dans l'absolu, la conciliation de ces termes contradictoires. En attendant, les jurisconsultes, qui vivent dans le relatif, doivent se montrer pratiquement dualistes. Le droit et les sciences sociales doivent s'entr'aider, non pas prcisment en se compltant l'un l'autre, mais en se corrigeant l'un par l'autre. Les jurisconsultes ont besoin de ne pas oublier que le droit ne rgne pas sans conteste, qu'en dehors de lui il y a des forces brutales avec lesquelles il est perptuellement aux prises. Les sociologues ont besoin de savoir que la lutte pour la vie n'est pas tout, ni en conomie politique, ni en politique, que le droit est l pour la brider et en empcher les effets les plus dsastreux. En d'autres termes, il faut que les jurisconsultes soient en mme temps sociologues et inversement; et, soit dit en passant, c'est pour cela que les sciences sociales doivent tre enseignes dans les Facults de Droit. A vrai dire, nous croyons que, jusqu' notre poque, tous les grands jurisconsultes ont fait de la science sociale sans le savoir. La science sociale n'tait pas systmatise, ni rduite en formules, mais les observations fondamentales sur lesquelles elle repose taient connues, tant vieilles comme le monde. Les jurisconsultes romains taient des hommes politiques autant que des juristes, et, quant ceux du XVIesicle, leur ducation juridique tait fortement corrige par l'atmosphre naturaliste qu'avait cre la Renaissance et dans laquelle ils vivaient. C'est seulement au sicle dernier, alors que les sciences sociales ont voulu se constituer part, qu'un divorce malheureux s'est produit. Cela a abouti, d'une part, aux purilits d'un droit naturel compltement isol des faits, et, d'autre part, aux brutalits d'une science ddaigneuse des aspirations les plus sincres de l'humanit. Il est temps de faire cesser cette sparation; si nous voulons faire uvre fconde et organiser dans notre monde moderne quelque chose de durable, il nous faut oprer maintenant, d'une faon consciente et voulue, la synthse que nos devanciers faisaient d'une faon inconsciente parce qu'elle est dans la ralit vivante. Nous allons, pour notre part, essayer cette synthse dans une trs brve thorie de l'tat. Comme il n'est pas de procd d'exposition qui permette de se placer simultanment deux points de vue diffrents, et comme nous faisons surtout du droit, nous prenons position dans la conception juridique; mais, toutes les fois qu'il est possible, nous

THORIE DEL'TAT

tenons compte de la conception des sciences sociales et nous la faisons apparatre l'arrire plan. Par consquent, tout en faisant une thorie de l'tat, c'est--dire de l'organisation rationnelle des socits, nous n'oublions pas l'organisme naturel qui se trouve cach sous l'tat. On s'en apercevra propos du fait du pouvoir politique et de la thorie de la souverainet, et aussi lorsque nous mettrons l'tat en prsence de l'organisme national et de ce qu'on 'peut appeler ds maintenant l'organisme interne tional.

CHAPITRE PREMIER L'TAT

La notion de l'tat 1er. L'tat est une haute personnalit morale et juridique qui se cre au sein d'un groupe social et en assume la direction par l'exercice du pouvoir politique. Un groupe social, ou, si l'on veut, un organisme social, est un groupement d'hommes qui se meut avec une certaine unit sous la direction de ce que l'on appelle le pouvoir politique. Il porte, selon son importance, les noms de tribu, peuplade, peuple, nation. Dans son sein chaque homme mne sa vie particulire, et cependant, travers la succession des gnrations, le groupement conserve une individualit persistante grce un certain fonds d'ides communes cr et transmis par l'histoire. Les lments d'un organisme social sont donc: 1 une population; 2 un pouvoir politique auquel est soumise cette population; 3 un fond d'ides communes qui assure l'individualit et la permanence du groupe. On y ajoute, d'ordinaire, un certain territoire qui forme l'habitat du groupe ; mais cet lment est moins indispensable que les autres, car il existe des peuples nomades. L'tat est, pour ainsi dire, l'me de l'organisme social, et une me qui est arrive la conscience d'elle-mme. Tous les peuples ne parviennent pas raliser l'tat, la notion de l'tat ne se dgage qu' un certain moment de l'volution. Elle suppose que tous les membres du groupe sont arrivs la conscience des intrts gnraux du groupeet qu'ils ont une volont commune touchant les moyens d'y satisfaire. La personnalit de l'tat, en effet, tant purement fictive, ne peut avoir pour substratum que les volonts concordantes des hommes associs. I. Du pacte social qui est la base de l'tat. Ceci revient dire que l'tat suppose sa base un pacte social plus ou moins volontaire, un contrat, ou tout au moins un quasi-contrat.

THORIE DE L'TAT

Ainsi, d'une part, les hommes font partie, en vertu des fatalits de la naissance et de la vie, d'une faon involontaire, d'un certain organisme social ; mais, d'autre part, comme cet organisme il est venu se surajouter une association juridique qui est l'tat, de cette association l, ils sont censs faire partie volontairement. La thorie de Rousseau sur le contrat social, qui est inexacte si on l'applique aux socits en tant qu'elles se dveloppent la faon d'organismes naturels. abstraction faite de la raction produite par le droit et par la notion de l'tat, est, au contraire, tout fait exacte si on l'applique l'tat une fois organis, et c'est bien ainsi que lui-mme l'entend. Le pacte social a, dans une nation dtermine, exactement la mme tendue que l'activit de l'tat. Tout ce qui est donn l'tat lui est donn en vertu du pacte. Et, d'autre part, tant que le pacte ne s'est pas manifest d'une faon quelconque au sujet d'un service nouveau confier l'tat, ce service, fut-il trs voisin des services d'tat, ne lui appartient pas. Il en est ainsi des services rendus par ies tablissements d'utilit publique. Ces tablissements ne font pas partie de l'tat, parce que la volont de les y incorporer ne s'est pas manifeste. Les services qu'ils rendent peuvent tre d'intrt gnral, mais cela revient dire que la nation n'a pas encore suffisamment conscience de cet intrt. Quant la question de savoir si l'on doit tendre dvelopper le pacte, et, parsuite, l'activit de l'tat, c'est un point que noustraiterons au chapitre II, c'est la question du socialisme. Disons simplement ceci: 1 Il n'est pas ncessaire, contrairement l'opinion de Rousseau, que les hommes abandonnent tout l'tat par le pacte social, mme leur vie et leur libert. Rousseau croyait que l'tat avait besoin d'tre trs fort vis--vis de l'individu pour ne pas tomber en dissolution. Cette erreur tenait ce qu'il n'admettait pas la transcendance du droit qui, par elle-mme, impose l'homme la ncessit de l'tat. Le& hommes peuvent garder par devers eux des franchises, des liberts; et ce n'est pas l'tat qui les leur concde, elles leur appartiennent en propre. On peut exprimer la chose autrement en disant que l'tat n'absorbe pas ncessairement tout l'organisme national. 2 D'autre part, il y a un minimum que les hommes sont obligs de mettre dans le pacte social; c'est ce qui est ncessaire pour assurer la conservation d'un certain ensemble cr par l'histoire de murs communes d'ides communes et la possession d'un certain territoire; sans cela, l'tat serait incapable d'exercer la direction qu'il a assume. Ainsi entendu, le pacte social volontaire est incontestablement suppos par l'ensemble du droit: 1 Les lgislations positives de tous les pays admettent qu'on change

L'TAT

volontairement de patrie lgale, car elles admettent la naturalisation. A l'inverse, le droit international tend admettre de plus en plus, propos des annexions de territoires, que l'on ne change de nationalit que si on en manifeste la volont. 2 Le droit pnal tout entier suppose le contrat social ; si le droit de punir de la socit renferme quelque chose de plus que le fait de la dfense brutale, c'est qu'il suppose la responsabilit juridique du dlinquant; et cette responsabilit ne peut s'expliquer d'une faon satisfaisante que si l'on part de cette ide que le dlinquant, acceptant en somme l'tat lgal, est coupable de n'avoir pas accept celui-ci dans son entier et de ne s'tre pas soumis aux lois de police et de sret. II. Dupouvoir politique exerc par l'tat. Le pouvoir politique est un fait naturel qui existe indpendamment de l'tal.. Dans les organismes sociaux o la notion de l'tat ne s'est pas encore dgage, il existe dj un pouvoir politique. L'tat, une fois organis, s'empare de l'exercice de ce pouvoir pour le plus grand bien du groupe. Mais jamais il ne russit s'en emparer compltement. 1 Le gouvernement de l'homme par l'homme est un fait social fondamental. L o deux hommes agissent de concert, on peut affirmer que l'un des deux dirige l'autre; si c'est un groupe d'hommes qui se livre une action commune, on peut affirmer qu'il y a un meneur et que les autres obissent. Toute famille suppose un chef, toute quipe d'ouvriers suppose un contre-matre, tout parti politique suppose un comit. En d'autres termes, au point de vue naturel, la coopration apparat sous forme de subordination de volonts diriges des volonts dirigeantes, et non point sous forme d'union de volonts gales entre elles ; la coopration sur pied d'galit est une conqute de la raison sur la nature. Et remarquons bien que ce pouvoir de direction va jusqu' la contrainte physique, que c'est une manifestation de la force, que les volonts diriges n'acceptent pas toujours la direction, que souvent elles la subissent. Le pouvoir politique est une des manifestations de ce pouvoir de direction de l'homme sur l'homme. Dans le groupe social, une action commune est ncessaire pour la gestion des intrts gnraux ; cette action commune ne se produit ; il point naturellement sous forme de coopration sur pied d'galit se cre une classe de gouvernants et uneclasse de gouverns; les gouvernants dirigent les gouverns, se font obir d'eux par la persuasion ou par la force, exercent, en un mot, un pouvoir qui prend le nom de pouvoir politique. Ce sontles plus forts qui gouvernent ainsi les plusfaibles. Cetteforce,

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les gouvernants la puisent dans leurs qualits physiques, intellectuelles ou morales. Et voil pourquoi le pouvoir a quelque chose de mystrieux dans ses origines, c'est parce qu'il est une des manifestations de la vitalit mme des tres. Suivant les poques, les moyens qu'ils emploient pour s'assurer la domination sur les autres hommes varient, c'est tantt l'habilet la guerre, tantt l'habilet amasser des richesses; mais toujours la raison profonde de leur succs, c'est leur force. On ne sait jamais l'avance o seront les gouvernants d'un pays; on appelle classes dirigeantes, les classes qui, d'ordinaire, les produisent; mais ils peuvent natre dans les classes les plus humbles. Combien de fois l'empire romain n'a-t-il pas t gouvern rellement par des affranchis? Ils ne forment donc point d'ordre apparent dans la nation, leur influence est souvent occulte; ils ne se connaissent pas toujours entre eux, mais ils agissent paralllement parce qu'ils ont un but commun. 2 Le gouvernement des plus faibles par les plus forts est un fait brutal, une des manifestations de la loi de nature de la lutte pour la vie; le droit a toujours essay de ragir contre ce fait et de crer des contrepoids. Sa plus belle cration ce point de vue est la notion de l'tat. Avant que la notion de l'tat n'apparaisse, on est sous ce que l'on peut appeler le rgime de la clientle; les gouvernants exercent leur pouvoir sur les gouverns directement d'homme homme, selon les rapports que nous connaissons entre patrons et clients. Sous ce rgime, outre que les intrts gnraux du groupe peuvent tre mal grs, confondus qu'ils sont avec les intrts particuliers du patron, le pouvoir exerc sur les gouverns est un despotisme absolu que temprent seules les croyances religieuses, les murs, les habitudes familiales transformes pour partie en coutumes. Apparat la notion de l'tat, immdiatement les choses changent. L'tat est une personnalit fictive qui incarne l'intrt gnral et en qui est cens rsider le pouvoir politique. Ds lors, la classe des gouvernants ne peut plus exercer le pouvoir qu'au nom de l'tat; ce n'est plus un pouvoir d'homme homme, il y a un intermdiaire et cet intermdiaire personnifie l'intrt gnral. Ce qu'il y a de vraiment admirable dans la conception de l'tat, c'est cet intrt gnral du groupe social tout entier rendu distinct des intrts particuliers de la classe dirigeante et mis au premier plan. Cela entrane une certaine indpendance pour les gouverns, parce que, ds lors, ceux-ci sont amens raisonner leur obissance et discuter ce qu'ils sentent n'tre pas utile l'intrt gnral. Ds lors,

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en mme temps que les droits de l'Etat, se dfinissent les droits de l'individu. 3 Il ne faut pas croire que l'existence de l'tat fasse jamais compltement disparatre la division en gouvernants et gouverns. Il y aura toujours des gouvernants et peut-tre mme toujours des classes dirigeantes. Cela tient ce qu'il y aura toujours des ingalits physiques et morales entre les hommes. Il est mme trs probable que c'est unecondition de vie pour les socits. Seulement, plus le rgime d'tat se dveloppe, plus l'action des gouvernants est oblige de suivre la procdure des moyens constitutionnels. Cela l'affaiblit et la modre,cela cre un contrepoids, et c'est l la grande garantie des gouverns. III. De l'apparition de la notion de l'tat. Il est bien difficile de savoir o apparut pour la premire fois la notion de l'tat et comment elle apparut; il est probable que, comme toutes les grandes ides sociales, ce fut d'abord une ide religieuse et que des ncessits de dfense militaire la firent. se raliser. La seule donne historique que nous puissions saisir, c'est qu'il y a des priodes o la notion de l'tat s'affaiblit et d'autres o elle se renforce. Rien que dans l'histoire de la civilisation mditerranenne, qui certes n'est pas bien longue, par deux fois on a vu le rgime de l'tat se substituer au rgime de la clientle qui, entre les deux, avait fait un retour offensif. Les vieux patriciens romains, visiblement, sont des chefs de clan ou de tribu, qui tranent aprs eux une clientle. L'tat romain apparat trs clairement avec les rois. Il en avait t de mme pour la Grce. L'tat apparat avec le de l'poque homrique; l'poque homrique est l'poque de transition, on y distingue encore des patriarches chefs de clan. Mme histoire encore la fondation de l'tat juif. L'tat apparat avec le roi qui se superpose aux chefs de tribus ou Juges. Tous ces tats antiques, aprs une vie plus ou moins longue, viennent se fondre dans l'tat romain. Puis, du moins dans l'empire d'Occident, celui-ci se dissout avec les invasions des barbares ; on assiste une lente disparition de la notion de l'tat et une rsurrection du rgime de la clientle sous la forme fodale. La fodalit n'est pas autre chose, en effet, qu'un rgime de clientle compliqu de proprit foncire, tandis qu' l'poque patriarcale il y avait surtout une proprit mobilire. La fodalit dcline son tour, et nous assistons depuis quelques sicles l'organisation de l'tat moderne. La personnalit de l'tat est la fois morale et juridique, elle s'est cre l'image de la personnalit humaine. Ayant des intrts du mme ordre dfendre, il lui fallait les mmes attributions. L'tat

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est donc considr comme un tre responsable et susceptible d'avoir des devoirs et des droits. Le langage populaire parle couramment de l'honneur de l'tat, des devoirs de l'tat, tandis que le langage juridique parle de ses droits. Cette personnalit a comptence universelle comme la personnalit humaine elle-mme. Aucun objet d'activit ne lui est tranger; elle a la jouissance de tous les droits. 2. La souverainet de l'tat La souverainet est le pouvoir politique en tant qu'il est exerc au nom de l'tat. Comme l'tat est une personne, on peut dire que la souverainet est la volont de l'tat en tant qu'elle exerce un empire. La souverainet ainsi entendue est la source des droits de l'tat, de mme que la volont individuelle est la source des droits de l'individu. I. Sphre d'action de la souverainet. La souverainet de l'tat s'exerce l'intrieur et l'extrieur. Elle s'exerce l'extrieur vis--vis des autres tats ; elle impose ceux-ci le respect de l'indpendance, de la dignit, des intrts matriels de l'tat. La souverainet des tats ainsi entendue est la base des relations internationales; c'est sur elle, notamment, que repose le principe de non-intervention. Elle s'exerce l'intrieur vis--vis des nationaux et elle impose ceux-ci l'obissance. Elle se manifeste aux deux points de vue suivants: 1 au point de vue de l'action que l'tat peut exercer sur lui-mme, sur les lments du corps social, sur la population, sur le territoire, l'organisation politique; elle se manifeste alors sous la forme constituante; 2 au point de vue de la gestion des intrts gnraux du pays, c'est--dire des services que l'tat rend aux individus, forme gouvernementale et administrative; elle mrite alors le nom de puissance publique. II. Des limites imposes la souverainet par le droit. Cette souverainet de l'tat, dont nous venons de mesurer la sphre d'activit au point de vue de l'tendue, n'est pas sans limites au point de vue de l'intensit; ce n'est pas de l'omnipotence. Il faut la considrer comme libre au mme sens que la volont de l'homme, uniquement dans le choix des moyens de se conformer au droit; elle a un but qui est la direction du corps social dans le sens de la justice. Cela lui impose le respect des droits d'autrui. Dans les relations internationales, elle est forcment limite par la souverainet gale des tats voisins. Dans

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les relations intrieures, elle est limite par les franchises des citoyens, franchises que le progrs de la civilisation tend accroitre constamment (V. infr, chap. II et chap. m). III. Des trois pouvoirs, que renferme la souverainet. La souverainet de l'tat est aussi tendue que le pouvoir politique, car tout le pouvoir politique est cens appartenir l'tat. Or, si l'on se place au point de vue des actes par lesquels se manifeste le pouvoir politique, on en peroit trois espces diffrentes : 1 Dcisions soudaines prises par le gouvernement seul et dont le corps social n'a pas conscience, uvre du pouvoir excutif; 2 Dcisions rflchies et spares de l'excution dont le corps social peut prendre conscience, et parmi lesquelles figurent les lois, uvre du pouvoir lgislatif ou dlibrant; 3 Jugement des actes au point de vue du droit, uvre du pouvoir judiciaire. La souverainet apparait donc comme renfermant trois pouvoirs. Cette analyse que nous trouvons dans Aristote est prsente par lui comme connue depuis longtemps. Elle a t puise dans l'observation de la conduite des gouvernements, mais peut-tre aussi dans celle de la conduite des individus. Dans la volont agissante de l'individu, il y a aussi des dcisions soudaines, des dcisions rflchies et spares de l'action, enfin des jugements de la conscience morale sur la valeur morale des actes. Il faut viter ici deux erreurs : A. La premire consisterait identifier la souverainet avec le pouvoir de faire la loi, de telle sorte que le pouvoir de faire la loi appartiendrait seul l'tat. Le pouvoir excutif et le pouvoir judiciaire ne lui appartiendraient pas; ce seraient de pures forces sociales qu'il se contenterait de surveiller. Cette erreur a t commise par Rousseau. C'est une consquence logique de sa thorie sur la nature de la souverainet. Rousseau, n'admettant pas la transcendance du droit, n'admet pas que la souverainet soit limite par lui: il identifie souverainet et omnipotence. Comme, cependant, il faut bien qu'en fait cette souverainet se maintienne dans des bornes raisonnables, il en conclut que le souverain ne peut faire que des lois. Les carts du souverain ne sont pas craindre dans les lois, car le souverain, dans la thorie de Rousseau, c'est le peuple, et les lois, qui sont des dispositions gnrales, devant s'appliquer au peuple tout entier, il n'est pas craindre que le souverain fasse des lois mauvaises dont il serait le premier souffrir. Au contraire, les actes de pouvoir excutif et de pouvoir judiciaire,

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que Rousseau appelle indistinctement actes de magistrature, tant de leur nature particuliers, il serait trop dangereux de confier au souverain le droit de les accomplir. Les constitutions modernes sont plus confiantes que Rousseau; elles supposent toutes que le pouvoir excutif et le pouvoir judiciaire appartiennent au souverain, comme le pouvoir lgislatif. Cela tient ce qu'elles admettent en mme temps, qu'au dessus de la souverainet, pour en rprimer les carts, il y a la garantie du droit. B. La seconde erreur consisterait croire qu'au lieu de trois pou: le pouvoir de faire voirs, la souverainet n'en renfermerait que deux la loi et celui de l'excuter. Cette opinion, que l'on appuie quelquefois sur un texte mal rdig de Montesquieu (Esprit des Lois, liv. XI, chap. VI), procde encore en ralit de Rousseau et provient de ce que celui-ci ne reconnat pas de droit idal au-dessus de la loi positive. Il n'y a, dit-on, que deux pouvoirs, le pouvoir lgislatif qui cre la loi, le pouvoir excutif qui l'applique. Le pouvoir excutif, il est vrai, se subdivise en deux branches: le pouvoir excutif proprement dit, qui applique la loi par des actes d'administration; le pouvoir judiciaire, qui l'applique par des jugements ; mais tout cela se ramne l'application de la loi, et, par consquent, est subordonn au mme titre la loi. D'abord, il est inexact de dire que le pouvoir excutif et le pouvoir judiciaire se bornent appliquer la loi; la vrit est que, dans la tche propre que chacun d'eux accomplit, ils sont tenus de ne pas la violer, ce qui n'est pas la mme chose. Ce que les deux pouvoirs s'efforcent de raliser, c'est le droit; mais ce serait singulirement rapetisser le droit que de l'enfermer dans la loi positive. La loi positive est ncessairement imparfaite et incomplte. La loi positive a une infirmit qui tient sa nature mme de rgle gnrale, elle ne peut s'appliquer directement aucun cas particulier; elle a t faite pour un cas abstrait qui n'existe pas dans la ralit des choses, de sorte qu'en ralit la loi ne s'applique pas; le juge et l'administrateur s'inspirent d'elle pour trouver, dans chaque cas particulier, la solution conforme au droit; ils doivent se laisser guider par elle, mais il y a un travail d'appropriation qui leur est propre, et c'est directement qu'ils ralisent le droit, car celui-ci doit se raliser dans la varit et la diversit infinie des cas particuliers. Et maintenant, si nous prenons chacun de ces deux pouvoirs et si nous comparons les actes qu'ils accomplissent, avons-nous besoin de dire qu'il n'y pas de ressemblance, que l'acte de juge diffre profondment de l'acte d'administration ?

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L'acte d'administration est spontan, l'acte de juridiction suppose un conflit prexistant dont on saisit le juge. Le but de l'acte d'administration est un intrt de l'tat satisfaire, le but de l'acte de juge une pacification accomplir. Au fond, si la thorie des deux pouvoirs a t soutenue en ce sicle, c'est qu'on a t dupe de la prminence de fait qu'a prise, dans le rgime parlementaire, l'organe qui fait les lois. On a t conduit donner au pouvoir lgislatif et la loi une importance excessive. Les parlements sont tout puissants, beaucoup de lois ont t faites. Mais ce sont l des faits passagers, nouveaux tout au moins, et qui ne doivent pas influer sur une thorie qui doit tre vraie pour tous les temps. 3. L'organisation politique de l'tat

La souverainet, avons-nous dit, est le pouvoir politique en tant qu'il est exerc au nom de l'tat. Mais le pouvoir doit tre exerc par des hommes qui soient les organes de l'tat, car l'tat est une personne fictive qui ne peut agir que par reprsentant. On appelle organisation politique, la manire d'tre de l'tat en ce qui concerne l'exercice de la souverainet par des hommes. Il y a lieu de distinguer l'organe en qui rside la souverainet de l'tat et les organes qui l'exercice en est dlgu, car nous verrons que la dlgation de la souverainet est ncessaire. I. Organe en qui rside la souverainet. Les tats les plus diversement constitus peuvent tous, ce point de vue. tre ramens l'un des trois types suivants dfinis par Aristote : L'aristocratie, o la souverainet est cense rsider dans une minorit distingue; La monarchie absolue, o elle est cense rsider en la personne d'un seul homme; La dmocratie, o elle est cense rsider dans la nation tout entire. Chacune de ces formes politiques a eu sa thorie et ses croyants. Suivant les poques et les pays, des nations entires ont cru l'aristocratie, la monarchie absolue, la dmocratie. Sans prtendre faire la thorie mtaphysique de la dmocratie, nous pouvons observer que ce rgime est l'aboutissant naturel o doit conduire la notion juridique de l'tat. Notons qu'on n'a point la prtention d'expliquer ni de justifier en lui-mme le pouvoir. En tant que le pouvoir politique procde du fait naturel du gouvernement par les plus forts, il a quelque chose de mystrieux, comme toutes les forces naturelles. Il s'agit uniquement

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de lgitimer le pouvoir en tant qu'il est exerc au nom de l'tat, considr comme une cration humaine. Or, du moment qu'au point de vue du droit, l'tat nous est apparu comme une association volontaire, c'est une consquence logique que la souverainet exerce par cette association soit considre comme lui tant donne par la volont de chacun des associs. Observons encore que si le rgime de l'tat, par lui-mme et quelle que soit l'organisation politique, a pour rsultat de crer un contrepoids l'action brutale des gouvernants, ce contrepoids est bien plus nergique avec l'organisation dmocratique qu'avec les autres. Il est port son maximum. En effet, par le jeu mme des institutions dmocratiques, par suite des choix du suffrage universel, la vritable classe dirigeante se trouve en partie exclue des organes de l'tat, notamment du Parlement. Lorsqu'elle veut exercer une action, elle trouve devant elle comme une masse rsistante qu'elle est oblige d'entraner, tout le corps lectoral; il faut crerdes mouvements d'opinion, obtenir des votes par la persuasion ou parla corruption, toutes choses qui demandent du temps, de l'argent, des efforts. Le danger de la dmocratie est peut-tre au contraire de trop nerver l'action de la classe dirigeante qui est ncessaire. Il faut, et c'est l le problme de l'organisation dmocratique, trouver des institutions assez bien calcules pour que cette action puisse s'exercer au travers du suffrage universel. Que celui-ci soit si l'on veut un instrument de direction, mais non pas de direction exclusive. II. De la ncessit de dlguer l'exercice de la souverainet. La souverainet peut tre retenue ou dlgue; retenue, c'est--dire qu'elle est exerce par le souverain lui-mme, l'organe en qui elle rside; dlgue, c'est--dire que l'exercice en est confi par l'organe souverain un autre organe. Des impossibilits pratiques s'opposent presque toujours la premire combinaison. Prenons pour exemple la forme dmocratique. Il est pratiquement impossible qu'une nation tout entire assemble en ses comices lgifre directement, juge directement, rende journellement les dcrets que ncessitent les affaires courantes. La raison en est dans l'ignorance o seraient les citoyens de la vritable porte des actes. Nous savons bien que la presse quotidienne et la rapidit des informations tlgraphiques tendent tablir, dans nos tats modernes, l'unit de conscience qui, dans les petites rpubliques antiques, tait ralise par l'assemble des citoyens sur l'agora ou le forum; que, par consquent, les citoyens connatraient assez rapidement les mesures prendre; mais le manque de loisirs de la plupart, et il faut bien le dire aussi, leur incapacit, les empcheraient de tran-

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cher convenablement les questions complexes que soulve le gouvernement d'un grand pays. Tout au plus, des mesures particulirement simples et graves peuvent-elles tre exceptionnellement soumises au vote direct par la voie plbiscitaire, ainsi que cela se pratique en Suisse sous le nom de referendum. Les dmocraties sont obliges de dlguer presque compltement l'exercice de la souverainet. Elles donnent mandat d'agir des hommes qui savent ou qui seront en mesure de savoir ce qu'il faudra faire. La seule prrogativede l'individu souverain consiste alors en un acte minemment simple, la porte de tous, le choix des hommes qui sera confi l'exercice de la souverainet. Tout se ramne au bulletin de vote. III. Des organes qui est dlgu l'exercice de la souverainet. La constitution des organes chargs par dlgation d'exercer la souverainet de l'tat soulve les plus grosses questions, notamment la question de la sparation des pouvoirs, celle de la dcentralisation et celle des organes spciaux. A. Sparation des pouvoirs. L'exercice de la souverainet sera-t-il dlgu un organe unique ou bien sera-t-il partag entre un certain nombre d'organes? C'est l la question constitutionnelle dela sparation des pouvoirs. Nous avons vu que l'analyse de la nature intime de la souverainet rvlait en celle-ci trois pouvoirs distincts : excutif, lgislatif, judiciaire. Or, un des grands progrs de l'organisation politique a consist faire de cette vue de l'esprit une ralit objective et crer un organe spar pour chacun de ces trois pouvoirs. Aristote avait indiqu la division des pouvoirs comme une vue de l'esprit. C'est Montesquieu qui, le premier, parle de la sparation des pouvoirs ralise dans les organes de l'tat, et qui fait ressortir combien c'est une prcieuse garantie de libert parce que cela introduit la dlibration dans les actes de l'tat. Il faut, en effet, dsormais pour un acte de l'tat, l'accord entre plusieurs pouvoirs, c'est-dire plusieurs groupes d'hommes, ce qui est toujours une cause de ralentissement et de modration (Esprit des Lois, liv. XI, chap. VI). Bien entendu, Montesquieu n'a rien invent; il a seulement observ les faits qui s'taient produits, soit dj dans des tats antiques, soit surtout dans les tats chrtiens modernes. Aujourd'hui, on peut dire que le principe de la sparation des pouvoirs est acquis ; il faut un organe du pouvoir excutif, un du pouvoir lgislatif, un du pouvoir judiciaire. Ces organes doivent tre spars, c'est--dire indpendants les uns des autres, non pas sans communication, comme on l'avait imagin dans certaines constitutions qui n'ont pas fonctionn. Nous avons vu plus haut (p. 12) que la thorie des trois pouvoirs a t attaque; il faut la maintenir nergiquement et la raliser dans la cons-

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titution. C'est un principe minemment tutlaire, et justement celui des trois pouvoirs que l'on semble le plus dispos sacrifier, le pouvoir judiciaire, serait, au contraire, celui que, dans une dmocratie, on devrait fortifier avec le plus de soin. Il n'est pas de rgime o la distribution chacun de la justice qui lui est due, soit plus ncessaire que celui o chaque individu, par son bulletin de vote, a action sur l'tat et, par son mcontentement, peut donner des secousses la machine gouvernementale. Pratiquement, d'ailleurs, dans notre constitution, bien que le pouvoir judiciaire ne soit pas assez fortement organis, la sparation des trois pouvoirs est ralise. Il ne faut pas s'arrter ce fait, que le chef du pouvoir excutif est nomm par le parlement et qu' son tour le chef du pouvoir excutif nomme les juges, de telle sorte qu'au point de vue de l'origine tout semble sortir du parlement, c'est--dire du pouvoir lgislatif. Sans doute, il paratrait plus logique que chacun des trois pouvoirs tirt directement son origine du vote populaire, chef du pouvoir excutif lu, magistrature lue; mais il y a cela des inconvnients constitutionnels. Ce dtail d'organisation est d'importance secondaire. L'essentiel, c'est que, dans l'exercice de leurs attributions, les trois organes, lgislatif, excutif, judiciaire, soient protgs contre les entreprises qu'ils pourraient tenter les uns sur les autres. A cet effet, des rgles constitutionnelles existent, et ces rgles, sur les rapports despouvoirs publics, forment l'objet le plus important du droit constitutionnel. Ce n'est pas ici le lieu de les dvelopper. Disons seulement un mot d'un point qui intresse particulirement le droit administratif. Il s'agit de la sparation du pouvoir excutif et du pouvoir judiciaire. Les lgislateurs de la Rvolution l'ont comprise en ce sens qu'il fallait protger le pouvoir excutif contre le pouvoir judiciaire, estimant que si le pouvoir judiciaire tait appel apprcier les actes de l'excutif, l'indpendance de celui-ci serait compromise. Dans la loi des 16-24 aot : Les fonctions judiciaires sont 1790, ils posrent le principe suivant distinctes et demeureront touj ours spares des fonctions administratives; les juges ne pourront, peine de forfaiture, troubler, de quelque manire que ce soit, les oprations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions (Tit. II, art 13). Et dans la loi du 16 fructidor an III : Dfenses itratives sont faites aux tribunaux de connatre des actes d'administration, de quelque espce qu'ils soient, aux peines de droit. Ainsi, d'une part, les actes d'administration ne peuvent pastre apprcis par les tribunaux judiciaires; d'autre part, les agents de l'administration ne peuvent pas tre poursuivis devant eux. Cette dernire rgle, que l'on appelait la garantie constitutionnelle des fonctionnaires, a disparu dans des conditions que nous aurons examiner (V. n 10). La premire a subsist ; elle a produit des consquences qui mritent d'tre signales tout de suite: 1 comme les actes d'administration ne pouvaient pas chapper compltement un juge, et comme, d'autre part,

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ils ne pouvaient pas tre soumis au juge ordinaire, il a fallu crer une juridiction spciale, la juridiction administrative, qui, bien qu'tant une juridiction, fait partie du pouvoir excutif et non pas du pouvoir judiciaire. Il y a l videmment une anomalie qui s'explique par des raisons historiques, mais qui pourrait disparatre si le pouvoir judiciaire tait constitu d'une faon plus large qu'il ne l'est. 2 Il a fallu instituer une juridiction spciale, le tribunal des conflits, charge de dterminer les limites du domaine respectif de la juridiction administrative et du pouvoir judiciaire, et de juger les conflits d'attribution qui s'lvent entre ces deux pouvoirs. Observations. La sparation des pouvoirs appelle plusieurs observations complmentaires : a) Le fait de la division des organes de l'tat est tellement acquis aujourd'hui, qu'on a pris l'habitude d'envisager isolment l'organe en qui sige le pouvoir excutif et que l'on classe les tats selon la forme de cet organe. C'est un complment de la classification d'Aristote. Partant de ce fait que les tats civiliss actuels sont tous plus ou moins dmocratiques, c'est--dire que la souverainet rside dans la nation, nous les classons alors, au point de vue de la forme de l'organe excutif, en : 1 Monarchie constitutionnelle, excutif confi un roi hrditaire; 2 Rpublique, excutif confi un prsident lectif temporaire; 3 Empire, excutif confi un monarque avec combinaison d'hrdit et de sanction plbiscitaire1. On se proccupe aussi des rapports qui unissent l'excutif au lgislatif, et, ce point de vue, on distingue: 1 Les gouvernements parlementaires dans lesquels, en cas de conflit, le dernier mot reste au pouvoir lgislatif; 2 Les gouvernements de pouvoir personnel dans lesquels le dernier mot reste au reprsentant du pouvoir excutif; b) La division des organes de l'tat se poursuit dans le dtail l'intrieur de chacun des trois pouvoirs; ainsi, il semble acquis que le pouvoir lgislatif doit tre confi non pas un seul organe, mais deux, deux chambres. De mme, dans les organes chargs du pouvoir excutif, il y a subdivision, notamment pour les fonctions militaires et les fonctions civiles, l'lment militaire est soigneusement spar de l'lment civil et lui est subordonn. C'est une des plus prcieuses garanties des citoyens ; les Romains l'avaient dj organise, nous y tenons beaucoup, et nous l'appliquons mme dans les colonies aussitt que la priode aigu de la conqute est passe. c) La division des pouvoirs n'apparat pas seulement dans l'organisation de l'tat, mais encore dans l'organisation de ces membres de l'tat qui sont des rouages de gouvernement local, comme les dpartements, les communes. Il y a, dans les dpartements et les communes, un organe 1. Cette varit n'avait pas encore apparu l'poque de Montesquieu. II. 2

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de pouvoir excutif, le prfet et le maire, et un organe de pouvoir dlibrant, le conseil gnral et le conseil municipal. Il n'y apparat pas d'organe de pouvoir judiciaire, mais, dans une constitution plus dcentralisatrice, on en pourrait imaginer. Certains tablissements publics ont, eux aussi, un organe de pouvoir excutif et un organe de pouvoir dlibrant. B. Dcentralisation. Position de la question. Pour comprendre la question de la dcentralisation, il faut connatre au pralable le fait de la ncessit du gouvernement local. Dans un tat de dimensions restreintes, on conoit qu'un mme organe de gouvernement central puisse pourvoir tous les besoins; ceux-ci sont peu prs uniformes et faciles connatre. Mais, ds que les dimensions territoriales de l'tat dpassent une certaine limite, on s'aperoit : 1 que les besoins cessent d'tre uniformes; 2 que le gouvernement central, par suite de son loignement, cesse d'y tre suffisamment sensible. Il devient ncessaire de crer des organes de gouvernement local, moins, ce qui arrive, qu'il ne s'en soit form spontanment. Dans nos tats modernes, le gouvernement local se compose de deux tages superposs de rouages locaux, le dpartement ou la province, et la commune. La question de savoir comment sont constitus les organes de gouvernementlocal et quels sont leurs rapports avec le gouvernement central se pose fatalement, et c'est ici qu'apparat le problme de la centralisation et de la dcentralisation. Il y a centralisation lorsque les autorits locales sont constitues par le pouvoir central; il y a dcentralisation lorsqu'elles sont lues par la population de la circonscription. En d'autres termes, la dcentralisation s'analyse en une mainmise plus directe du peuple souverain sur l'administration. L est l'essence de la dcentralisation; les autorits locales lues peuvent avoir plus ou moins d'attributions et plus ou moins de pouvoirs de dcision ; le pouvoir central peut conserver sur elles un pouvoir de tutelle : ce n'est plus qu'une question de degr dans la plus ou moins tendu dcentralisation. Historique. Nous marchons en France, depuis le commencement du sicle, vers la dcentralisation. Nous pourrons le constater quand nous tudierons l'histoire du dpartement et de la commune. A la fin de l'ancien rgime, sous l'action des intendants, la France tait centralise l'excs. Elle tenta, sous la Rvolution, un premier essai de dcentralisation qui ne russit pas, en partie parce qu'il fut trop brusque, en partie cause des malheurs des temps troubls au milieu desquels il se poursuivit. La loi du 28 pluvise an VIII, sous le Consulat, qui fut la grande charte administrative de la reconstitution de la France au sortir de la Rvolution, la fit retomber sous un rgime de centralisation absolue. Mais, presque tout de suite, un mouvement de raction, et, par consquent, de dcentralisation se produisit, qui, depuis, ne s'est pas arrt. D'aprs la loi du 28 pluvise an VIII, les administrations du dpartement et de la

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commune taient constitues par de purs dlgus du pouvoir central, sans initiative, sans autonomie, les plus petites affaires de la plus petite commune se tranchaient dans les bureaux des ministres. A l'heure actuelle, dans les dpartements et dans les communes, il y a des conseils lus, les conseils gnraux et les conseils municipaux, qui ont la haute main sur les affaires de la circonscription. Ils se runissent spontanment si les besoins l'exigent, leurs sances sont publiques, ils peuvent en certain cas se concerter entre eux. Ils ont l'initiative des mesures et leurs dcisions sont en gnral excutoires par elles-mmes, sauf contrle postrieur du pouvoir central. Les conseils gnraux ont bien ct d'eux les prfets qui exercent dans le dpartement une autorit dlgue par le pouvoir central, mais les prfets sont obligs d'excuter leurs ordres. L'administration de la France n'est plus l'uvre exclusive de l'tat, elle est le rsultat d'une collaboration de l'tat, des dpartements et des communes qui ont conquis une personnalit indpendante de celle de l'tat. Valeur de la dcentralisation. La dcentralisation est une bonne chose tant au point de vue politique qu'au point de vue juridique. Au poin.t de vue politique, c'est un accroissement de vie publique, puisque c'est intresser aux affaires locales directement tous les lecteurs et des milliers de mandataires lus. Ce n'est pas prcisment que les intrts locaux soient mieux grs; on peut soutenir que de bons agents, choisis par le pouvoir central, seraient aussi bons administrateurs que les conseils lus ; mais l'tat tout entier profite de cette activit et de cet accroissement de vie, parce qu'il faut bien partir de ce postulat que la vie est bonne et que plus de vie vaut mieux que moins de vie. Spcialement, dans un pays o, comme dans la France dmocratique contemporaine, l'organisation du gouvernement central repose tout entire sur la prpondrance d'assembles lues au suffrage universel, il est indispensable pour le bien du pays qu'en vue de ces lections gnrales si graves, le suffrage fasse son ducation dans les lections locales; que les lecteurs, dont des couches nouvelles arrivent la vie publique tous les ans, y fassent l'apprentissage du vote et les lus celui de l'administration. Une constitution qui aurait organis dmocratiquement le gouvernement central, et qui aurait nglig d'organiser de mme le gouvernement local, aurait construit une machine dpourvue de rservoir de force. Mais il ne faudrait pas aller trop loin dans la dcentralisation au point de vue de la quantit et de l'importance des services confis aux organes locaux. D'abord,il semble bien que les tats trangers, qui possdent des immunits provinciales, ont une tendance se centraliser. De plus, on ne peut donner de grands pouvoirs un gouvernement local, qu' la condition que la circonscription soit trs tendue; le pouvoir n'est impartial que s'il vient de loin et s'il est tranger aux querelles de clocher; l est le grand avantage de la centralisation, on a pu dire d'elle qu'elle est impartiale commela loi. Or, il est douteux que la France soit assez grande pour tre

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divise en grandes circonscriptions. Il faul songer qu'elle n'est gure plus grande que certains des tats des tats-Unis d'Amrique. Dans tous les cas, si l'tat abandonnait quelques-uns de ses services aux dpartements et aux communes, il serait logique de donner plus d'attributions aux dpartements qu'aux communes, parce que ce sont des circonscriptions plus tendues. Au point de vue juridique, la dcentralisation a eu le grand avantage de faire voir qu'on pouvait soumettre aux rgles du droit la plus grande partie de la puissance publique. Tant que l'administration entire tait aux mains de l'tat, on pouvait hsiter dterminer la limite des pou: l'tat est une trs haute personnalit voirs de celui-ci en administration revtue d'une certaine majest. Du jour o une partie de l'administration a t remise aux dpartements et aux communes, personnalits du mme ordre que l'tat, mais moinsimposantes, on a commenc de mesurerleurs pouvoirs, et par analogie ensuite on a appliqu la mesure aux pouvoirs de l'tat. C. Cration d'organesspciaux. Les organes de gouvernement que nous connaissons jusqu' prsent ont une comptence gnrale, c'est--dire ont pourvoir aux besoins les plus varis. Les services de l'tat, ceux des dpartements, ceux des communes, sont des services multiples, complexes. Eh bien! ceci se produit la longue; si on prend tel service dtermin, par exemple celui de la bienfaisance ou de l'hospitalisation, on s'aperoit qu'au lieu de le laisser grer par l'administration gnrale de l'tat, ou du dpartement, ou de la commune, il vaut mieux lui crer - un organe spcial dont ce sera la fonction unique. Le service sera mieux assur, il sera plus l'abri des perturbations politiques, il se crera des traditions dans le personnel, sans compter qu'il y aura aussi des avantages au point de vue budgtaire que nous verrons plus tard. Il se cre donc un organe spcial, le bureau de bienfaisance,un autre organe spcial, l'hpital, et ainsi de suite. Ces organes spciaux prennent le nom d'tablissements publics. Il y a tendance en crer beaucoup. L'tat, le dpartement, la commune se dchargent ainsi, sur des tablissements publics, de beaucoup de leurs services, de sorte qu'il y a des tablissements publics d'tat, des tablissements publics de dpartement, des tablissements publics communaux. Notez qu'au fond les services rendus sont des services d'tat, de dpartement, de commune, si bien que ce sont ces circonscriptions qui alimentent en grande partie parleurs ressources les budgets de leurs tablissements; si bien qu' la Rvolution, les anciens tablissements publics ayant t dtruits, tous leurs services avaient t confis la commune ou l'tat.

CHAPITRE II L'TATETL'ORGANISME NATIONAL

Lerle 1er.

de l'tat

Position du problme. C'est un fait que,dans les socits, l'tat et l'organisme national coexistent et ne se confondent pasentirement l'un avec l'autre. Il ya des rapportsentre les hommes qui ne dpendent pas de l'tat. Ces rapports sont innombrables, liens de parentou d'affection, relations purement mondaines, relations d'intrt; ils forment un tissu continu dans lequel tous les individus sont envelopps, et la direction en chappe l'tat. Il ne faut pas se laisser tromper par ce fait que l'tat a fait des lo is pour rglementer ces rapports. D'abord, ces lois ne rglementent pas tout; ensuite, elles se bornent le plus souvent interprter d'avance la volont probable des individus eux-mmes; elles tablissent quelques restrictions, quelques dfenses; mais cela ne peut pas tre assimil une direction. Ce n'est pas dire que, dans l'organisme national, en tant qu'il chappe la direction de l'tat, il n'y ait aucune coopration entre les individus.Il yen a,au contraire, beaucoup, les exemples abondent. C'est ainsi que l'alimentation quotidienne des villes est assure, sans que l'tat dirige en rien, par la collaboration consciente ou inconsciente de fournisseurs, de commerants, de convoyeurs, qui, avec une rgularit admirable, approvisionnent les marchs. Il ya donc de la coopration; seulement, trop souvent, elle se produit selon le mode naturel qui est la subordination des plus faibles aux plus forts la suite de la lutte et de la concurrence, ce qui entrane des souffrances individuelles et mme des sinistres collectifs. tant donn cette situation, les penseurs se demandent quel serait le rle de l'tat dans une socit vraiment organise, et jusqu' quel point il devrait imposer sa direction l'organisme national; les peuples aussi se le demandent quelquefois, lorsqu'ils se trouvent dans des priodes de malaise ou de souffrance. Lesocialisme et l'anarchisme. Au problme ainsi pos, il y a d'abord deux solutions radicales, opposes l'une l'autre: la solution

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socialiste et la solution anarchiste. D'aprs le socialisme, l'tat devrait prendre la direction de toute la coopration entre les hommes ; il devrait, par consquent, absorber tout l'organisme national. Notons que le socialisme respecte tout ce qui est jouissance purement individuelle ; il ne veut pas restreindre les droits de l'individu en tant qu'ils ne sont pas oppresseurs d'autrui; ce qu'il veut, c'est subordonner la direction de l'tat tout ce qui est collaboration, afin de dtruire partout le pouvoir du fort sur le faible et de faire que tous les hommes soient gaux sous la houlette de l'tat. Dans la conception socialiste, ce que l'tat doit se subordonner, c'est donc beaucoup moins l'individu, comme on le dit trop souvent, que l'organisme national, c'est -dire la coopration organise d'une faon individuelle D'aprs l'anarchisme, au contraire, c'est l'existence de l'tat qui fait tout le mal. Si l'tat disparaissait avec sa lgislation, la coopration s'organiserait entre les hommes d'une faon naturelle, et le jeu des lois naturelles n'tant fauss par aucune cause accidentelle assurerait chacun une situation selon ses gots. Par consquent l'tat doit disparatre, et il ne doit subsister que l'organisme naturel. On voit que les deux solutions sont galement radicales; elles sont en mme temps galement fausses, par suite de la mme erreur qui est l'optimisme. Cela apparat clairement pour l'anarchisme; les partisansde ce systme croient la bont essentielle de la nature, c'est pour cela qu'il veulent laisser faire celle-ci et dtruire l'tat, qui est une raction de la raison de l'homme contre la nature; la nature est parfaite, c'est la raison de l'homme qui est mauvaise. Cela vient en droite ligne de Rousseau, bien que cela aboutisse des consquences diffrentes. Il n'est pas besoin d'une longue rfutation: c'est ici que les sciences naturelles sont utiles, en montrant que partout, dans la nature, rgne la loi cruelle de la lutte pour la vie, que, par consquent, la nature n'est pas essentiellement bonne. Le fond du socialisme est un optimisme analogue. Ici, c'est la raison de l'homme en qui on a une confiance absolue. La nature est mauvaise; tout ce qui, dans la socit. provient de l'organisation naturelle est irrmdiablement vici; il y faut substituer une organisation rationnelle et, par consquent, y faire pntrer le rgime de l'tat. On 1. Il en rsulte que le socialismene dtruit point les droits de l'individu en tant qu'ils garantissent une jouissancepurement individuelle; la proprit prive, par exemple, n'est pas attaque par les collectivistesen tant qu'elle est une forme de jouissance individuelle,mais en tant qu'elle devient un instrument de pouvoir dans la coopration sous forme de capital.

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remarque, d'ailleurs, que jusqu'ici partout o l'tat a pris la direction de la coopration sociale, 'a t un bienfait; que, par exemple, c'est pour le grand soulagement des populations que l'tat a enlev aux barons fodaux et a pris pour lui les droits de guerre, de justice, de police, etc. H!as ! la raison humaine est aussi infirme que la nature est mauvaise. Et voil pourquoi l'tat, uvre de la raison, ne saurait tre charg de diriger toute la coopration humaine. La raison humaine, borne et sujette l'erreur, ne saurait construire qu'une organisation imparfaite, et, au nom d'une organisation qu'on sait d'avance devoir tre imparfaite, on n'a pas le droit de dtruire tout ce qui est. Les inconvnients de ce qui est sont connus, et d'ailleurs ils ont pour eux d'tre dans la nature ; les dangers de ce qu'on mettrait la place sont inconnus. La vraie rponse faire au socialisme, c'est donc que, pour un pareil rgime, la raison humaine n'est pas assez parfaite et qu'elle ne le sera jamais assez. Mais il y a des esprits qui croient au progrs indfini dela raison ; pour ceux-l, il n'est pas inutile de descendre un peu plus dans les faits et de leur faire toucher du doigt la difficult. Si l'tat prenait la direction de toute la coopration sociale, notamment de la coopration conomique, les luttes conomiques disparatraient; on ne verrait plus de faillites ni de grves, ni de scandales de Bourse ; seulement, toutes ces luttes seraient plutt transformes que supprimes, elles seraient transportes au cur de l'tat lui-mme; du dehors, elles passeraient au dedans et prendraient l'aspect de luttes politiques, c'est--dire de luttes pour la possession du pouvoir lgal. Certes, les luttes des partis politiques sont jusqu'ici moins meurtrires que les luttes conomiques ; mais il faut prendre garde, c'est par l que peut se produire la flure et la dsorganisation de la machine. Les luttes politiques n'ont qu'un inconvnient mdiocre lorsque le pouvoir de l'tat est modr ; mais que deviendraient-elles si ce pouvoir grandissait d'une faon dmesure? Or, il faut remarquer que si l'tat assumait la direction conomique, il hriterait de toutle pouvoir qui est maintenant dissmin et rparti entre les nombreux patrons et les nombreux capitalistes. Quelle course au pouvoir, ds lors, l'intrieur de l'tat ! Quelles batailles entre les partis, quel dveloppement du fonctionnarisme ! On touche du doigt le pril, c'est la corruption de l'tat par le pouvoir, consquence mme de son dveloppement. Une histoire bien instructive cet gard est celle de l'glise. L'Eglise, au moyen ge, tait un tat politique suprieurement organis; elle avait, pour assumer la direction de la socit humaine, des moyens

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d'action que l'tat laque ne possde pas. A la contrainte matrielle, elle joignait la contrainte morale ; son personnel administratif tait innombrable et d'un grand zle ; elle avait sa disposition ce que l'tat n'a pas encore, un capital inpuisable reposant il est vrai sur la foi des fidles, un trsor de grces et d'indulgences qu'elle distribuait par ses sacrements. En dpit de ces avantages, elle a chou dans son rve thocratique de domination universelle. Elle est reste comme un noyau rsistant au milieu des contradictions de la librepense, mais elle n'a pas pu monopoliser la direction de la pense, et par l celle de la socit. Et la raison visible de son chec, c'est la corruption produite dans son sein par le pouvoir qu'elle avait dj conquis ; c'est la simonie, la dpravation du clerg, la lutte des papes et des antipapes, la banqueroute des indulgences, tous les scandales qui ont amen le grand schisme d'Occident et la Rforme. On a peine croire que l'tat laque soit plus heureux avec des moyens d'action moins puissants, et il est bien probable que sa destine lui aussi est de demeurer comme un noyau rsistant au milieu des contradictions de la lutte individuelle. L'individualisme et l'tatisme. Le socialisme et l'anarchisme,. ne pouvant pas se raliser compltement, se transforment en deux tendances qui luttent perptuellement l'une contre l'autre: la tendance dvelopper le rgime d'tat et la tendance le restreindre. Et, pour ceux qui se rendent compte de l'effet limit qu'elles peuvent produire, elles changent de nom : la premire prend le nom d'tatisme; d'interventionisme, de socialisme de la chaire; la seconde, le nom d'individualisme. Ces deux tendances se partagent les hommes suivant leurs intrts, leurs ides et leurs tempraments retravailles par la pense, elles ; aboutissent des systmes et des programmes qui varient suivant les circonstances. Ce ne sont pas, d'ailleurs, les systmes qui trouvent les solutions, ils ne font que les prparer. Les solutions sont trouves par la vie sociale sous la pression, d'une part, de l'intrt gnral vident, d'autre part de la justice vidente. Et comme la vie ne procdepas d'ordinaire par secousses, mais par volution, sauf des exemples trs rares de rvolutions o beaucoup de rformes se font la fois, l'habitude est qu'elles se ralisent lentement, une une. Les solutions sont tantt socialistes, tantt individualistes, souvent transactionnelles. Quelquefois on donne l'tat un monopole, maisen mme temps on accorde l'individu quelque nouvelle libert. La Rvolution franaisea certes fortifi l'tat; elle peut tre, certains gards, considre comme socialiste; mais c'est elle qui en mme temps a proclam les droits de l'homme. De nos jours, l'tat tend interve-

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nir par sa lgislation dans le monde du travail, limiter la dure des heures de travail par exemple; mais, en mme temps, on a dcrt la libert des syndicats. On pourrait faire bien des rapprochements de ce genre. La vrit est qu'entre la coopration dirige par l'tat et celle qui reste libre il existe un certain tat d'quilibre. Seulement, chaque instant, l'quilibre est rompu, parce que la coopration, c'est--dire la solidarit entre les hommes, augmente d'une faon absolue par suite des progrs de la civilisation. Alors, pour rtablir l'quilibre, tantt il faut donner l'tat, tantt l'individu. Au fond, nous croyons que dans les priodes o la civilisation est ascendante, c'est--dire o la solidarit s'accrot, l'tat et l'individu voient tous les deux la fois s'augmenter leur domaine. Comme on l'a trs bien dit: Dans ce duel, la nature est la seule vaincue 1. 2. Le droit public national. Les droits individuels garanties constitutionnelles et leurs

Le droit domine la lutte entre l'tat et l'organisme national. Pour lui, l'organisme national se rsout en individus isols ou associs; le droit, en effet, ne se proccupe que des volonts, et il est facile de voir que, dans la mle sociale, il n'y a, en dehors de l'tat, que des volonts individuelles ou des volonts d'associations qui se comportent comme des individus. La lutte, au point de vue du droit, est donc engage entre l'tatd'une part et d'autre part l'individu. Le droit s'efforce de rgler cette lutte, 1.Cecin'est pas un paradoxe. IL est certain qu'un accroissement de solidarit entre les hommes accrot par lui-mme la richesse. En effet, il permet un nouveau dveloppement du crdit, qui n'est que de la solidarit humaine monnaye. Et, d'autre part, le crdit est un merveilleux multiplicateur de la richesse. L'tat peut donc devenir plus riche sans que, pour cela, l'individu soit appauvri ; ou, si l'on veut, la proprit collective peut se dvelopper sans que la propritprivediminue d'importance. Le tout,bien entendu, dans de certaines limites. L'examen des faits relatifs au crdit suggre mme l'ide que c'est de ce ct-l que l'tat pourrait le plus lgitimement chercher tendre son domaine. La direction du crdit est peut-tre la seule richesse collective qui puisse tre confie l'Etat. Cela aurait dj des inconvnients, mais, au moins, aurait l'avantage de ne demanderaucune expropriation. D'ailleurs, si l'on tudie l'glise comme institution politique, ne s'aperoit-on pas que tout le nerf de son pouvoir de direction repose sur la foi des fidles ? Pourquoi le crdit, qui est une forme de la confiance, ne pourrait-il pas devenir un des lments du pouvoir de direction de l'tat?

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et, pour cela, il dfinit les droits de l'tat et ceux de l'individu, et, selon sa proccupation constante, il s'efforce de maintenir l'galit entre eux. L'tat a des droits vis--vis des individus, par exemple il peut leur demander certains sacrifices, comme l'impt, le service militaire; il exerce sur eux une police de sret indispensable la scurit gnrale, etc. Ce sont des droits de puissance publique;leur rglementation forme une bonne partie du droit administratif. Les individus ont des droits vis--vis de l'tat, on les appelle des droits individuels. Il y en a trois principales espces : 1 des droits politiques, qui donnent l'individu une part d'action dans l'tat, par exemple le droit de suffrage; 2 des liberts individuelles qui reprsentent la part d'autonomie que l'individu garde en face de l'tat, par exemple la libert de conscience, la libert individuelle, la libert de la presse, etc. ; 3 des droits aux services de l'tat ou aux bnfices de la loi. La rglementation de ces droits forme l'objet du droit public proprement dit. Ces droits ont, de part et d'autre, besoin d'tre dfinis et garantis, car, de part et d'autre, des injustices peuvent tre commises. Il y a eu des poques o, l'tat tant moins fort, c'taient ses droits qui avaient besoin d'tre protgs. A l'poque actuelle, il semble bien que l'tat ait de la force en excdent, car toutes les constitutions s'appliquent, au contraire, garantir les droits des citoyens. C'est au droit constitutionnel surtout qu'appartient l'tude des moyens employer pour garantir les liberts individuelles, mais remarquons ici que les thories gnrales du droit public n'y sont pas indiffrentes. Il dpend des jurisconsultes d'amliorer la situation des individus vis--vis de l'tat, uniquement par la faon dont ils conoivent la personnalit de celui-ci. Il ne faut pas considrer cette personnalit comme tellement transcendante, qu'il n'y ait aucune commune mesure entre les droits de l'tat et ceux des individus; il faut considrer, au contraire, que c'est au fond une personnalit humaine, puisqu'elle procde de volonts humaines; que, par consquent, les droits de l'tat, tout en ayant plus d'amplitude, sont de la mme nature que les droits des individus, qu'ils peuvent tre soumis des rgles analogues, et que les actes par lesquels ils sont exercs peuvent tre apprcis des tribunaux, tout comme les actes des particuliers. En d'autres termes, il faut que l'action de l'tat soit soumise l'empire du droit, et non pas d'un droit quelconque, arbitraire, mais du seul qui existe, le droit quitable et contractuel.

CHAPITRE III L'TATET L'ORGANISME INTERNATIONAL

Les relations que les hommes nouent L'organisme international. entre eux, sans se proccuper de l'tat, ne s'arrtent pas aux frontires, elles les franchissent. Il y a entre nationaux des diffrents tats des relations de parent, d'affection, d'intrt, des communauts de croyance qui tablissent une vritable solidarit. A l'poque contemporaine, cette solidarit s'accrot avec rapidit. La facilit des communications, les chemins de fer et les tlgraphes, en ont t la cause immdiate; mais, si l'on voulait remonter dans l'histoire, on trouverait bien des vnement qui l'ont prpare, notamment les grandes guerres qui, en dpit d'animosits passagres, amnent le contact et le mlange des peuples. Outre l'organisme national, il existe donc un organisme international : en effet, ce tissu de relations cres entre nationaux des diffrents pays fait qu'en certaines occasions tous ces nationaux, secous par les mmes tressaillements, se sentent, dans une certaine mesure, sous la dpendance les uns des autres. La banque est internationale et les fluctuations des valeurs montaires se font sentir d'un bout du monde l'autre. La production conomique tout entire est internationale, car, si chaque tat n'tablissait pas sa frontire des barrires factices, la valeur de chaque produit serait chaque instant modifie par des faits conomiques survenus dans les parties du monde les plus lointaines. Cet organisme international a son me, l'ide internationale, et c'est ce qui fait sa force, car c'est l'ide qui agit. La religion est internationale, la science est internationale, l'art et la littrature le deviennent, l'ide dmocratique est internationale, il en est de mme de l'ide socialiste. Le rle del'tat vis--vis de l'organisme international. La concurrence et la lutte pour la vie rgnent, dans l'organisme international, d'une faon plus violente encore que dans l'organisme national. Le devoir de l'tat est de protger ses nationaux par sa diplomatie pendant la paix, et au besoin par la guerre. Ce n'est pas seulement l'organisme national, dont il a la direction,

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THORIE DE L'TAT

que l'tat ale devoir de dfendre; il doit se dfendre lui-mme dans sa propre existence, et, pour ainsi dire, dans sa notion. Il ne faut pas se dissimuler, en effet, que, dans l'ide internationale, il y a un principe de dissolution des tats nationaux, tels qu'ils sorrt organiss. Toutes les fois que les groupes humains s'agrandissent, ils modifient leur type. La tribu est dj un autre type que la famille; la cit antique, un autre type que la tribu; l'tat moderne qui suppose un groupement plus nombreux, est un autre type que la cit antique. L'organisme international, encore l'tat rudimentaire, mais qui semble annoncer un groupement d'hommes encore plus nombreux, porte en gestation un type d'organisation sociale probablement trs diffrent de l'tat national moderne. L'tat doit donc se dfendre en mme temps qu'il dfend ces nationaux, car c'est encore indirectement protger ceux-ci. Il faut, si, dans des temps lointains, il se prpare un groupement nouveau, que les nationaux de chaque tat y aient la plac la meilleure possible. C'est l ce qui lgitime, au point de vue politique, non seulement la lutte d'tat tat, mais aussi les moyens de dfense que tous les tats emploient contre l'glise. Car l'glise, en tant qu'elle incarne l'ide internationale, est un dissolvant puissant des tats nationaux. Il pourrait se faire que, pour les mmes motifs, les tats eussent se dfendre un jour contre l'ide socialiste. Le droit international. Le droit domine la lutte internationale comme il domine la lutte nationale. Il rgle les rapports d'tat tat, soit dans la guerre, soit dans la paix. On l'appelle alors le droit international public. Il rgle aussi les rapports des nationaux appartenant des tats diffrents en donnant le moyen de rsoudre le conflit des : on l'appelle, dans cet office, le droit international lgislations diverses priv. L, comme partout, fidle son principe, le droit traite les tats et les individus comme des tres libres qui contractent sur pied d'galit. L'tat et les glises Les glises. Les glises sont des groupements d'hommes qui se rapprochent des tats plutt que des associations prives, en ce sens qu'ils se produisent la faon d'un phnomne naturel et que ceux qui en font partie y sont, pour la plupart, en vertu d'un quasi-contrat plutt que d'un contrat. Elles ont, d'ailleurs, une vritable organisation politique, un gouvernement centralis ou dcentralis, et, certaines poques, elles ont rendu des services qui semblaient rservs aux tats; tmoin, au moyen ge, l'extension aux matires civiles de la lgislation canonique.

INTERNATIONAL L'TATET L'ORGANISME

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Elles ont certainement une personnalit morale et juridique, Lien que les tats ne la reconnaissent pas toujours et tous les points de vue. Les tats religieux ont forcles l'tat avec de glises. Rapports ment des rapports avec l'tat laque, parce qu'ils font sentir leur gouvernement sur le territoire et sur les nationaux de celui-ci. Et il serait puril de dire que les conflits sont impossibles parce que le but de l'action des glises est la prparation la vie future; la prparation la vie future se fait justement dans la vie terrestre, et c'est bien sur cette vie que les glises exercent leur action, tout comme les tats politiques. Il y a donc se proccuper dergler les rapports des deux pouvoirs en prsence. Deux systmes opposs se conoivent : ou bien l'tat politique juge propos de reconnatre le caractre d'tat religieux qu'ont les glises, c'est--dire le caractre social de la religion, et alors il s'tablit un modus vivendi entre les deux gouvernements; ou bien l'tat prfre ignorer les glises comme tats religieux, il considre le besoin religieux de ses nationaux comme individuel, et il les laisse libres d'y pourvoir par des moyens individuels. Le premier systme peut s'appeler celui de l'union de l'glise et de l'tat, le second s'appelle la sparation de l'glise et de l'tat. Les tatsont surtout jusqu'ici pratiqu le premier systme. L'union de l'glise et de l'tat a successivement revtu plusieurs formes. 'a t pendant longtemps un modus vivendi tabli sans contrat formel, ou du moins sans contrat solennel, et tantt, comme sous l'empire romain, l'tat a essay de dominer l'glise, tantt, comme au moyen ge, l'glise a essay de dominer l'tat. Actuellement, on en est gnralement l're des concordats, c'est--dire des contrats solennels, revtant, au moins avec l'glise romaine, la forme de traits diplomatiques et rglant expressment toutes les questions importantes. En France, le premier concordat a t sign par Franois Ier et Lon X (1516) et a rgl les rapports de la monarchie franaise et du saint-sige jusqu' la Rvolution. Le second date de 1801 (26 messidor an IX, complt par les articles organiques, L. 18 germinal an X) et nous rgit encore. Partant de ce principe que l'glise est une puissance trangre, qui exerce l'intrieur de l'tat une certaine autorit, il s'attache limiter son action. 1 Il surveille la lgislation, la mesure dans laquelle les ordonnances pontificales ou bulles peuvent tre promulgues dans l'intrieur de l'tat (Droit d'exequatur ou d'annexe,art. 1er, L. 18 germinal an X). 2 Il surveille le clerg, qui estle personnel administratif de l'glise, son recrutement et ses agissements. La grosse question est celle du

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recrutement; on est arriv, par un systme trs rationnel, ce que, malgr le caractre cosmopolitede l'glise, malgr que le chef de cette glise rside l'tranger, le clerg soit national. Ce rsultat est obtenu au moyen de la distinction entre la nomination au poste et l'institution canonique; la premire appartient l'tat, an moins pour les vques et les curs de canton, la seconde l'glise. Ce systme force l'tat s'occuper de l'ducation et de la prparation des membres du clerg, faire ceux-ci une situation spciale si elle est ncessite par leur caractre, pourvoir leurs besoins, leur fournir les difices du culte, etc. Enfin, comme le concordat reconnat l'autorit de l'glise, il faut prvoir les conflits entre l'autorit ecclsiastique et l'autorit administrative. Ces conflits, d'une nature toute particulire, sont rgls par une institution d'ordre contentieux appele appel comme d'abus. Il sera trait de cette institution dans la partie du contentieux. (Pour les cultes protestants, V. L. 18 germinal an X, D. 26 mars 1852, L. 1er aot 1879. Pour le culte isralite, O. 25 mai 1844, D. 29 aot 1862, D. 11 novembre 1870.) On peut se demander si l're des concordats durera longtemps, ou si elle ne fera pas place la sparation de l'glise et de l'tat. Dans le cas o la sparation se raliserait, il faut bien entendre le rgime. Ce n'est pas : l'glise libre dans l'tat libre, comme on l'a dit, car l'tat ne pourrait pas reconnatre la personnalit de l'glise, ni des subdivisions administratives de celle-ci (diocses, paroisses, etc.). il reconnatrait L'tat ignorerait l'glise comme puissance, seulement des associations qui greraient les intrts religieux, titre purement individuel, fabriques, etc., en surveillant, bien entendu, les biens de mainmorte. Quant au recrutement nationalduclerg, le patriotisme des fidles suffirait sans doute l'assurer.

HISTOIRE DELA FORMATION DU DROIT ADMINISTRATIF

FRANAIS

DEPUIS L'AN VIII1

Comme toutes les crations sociales doues de vie, le droit administratif franais a t le produit de l'activit de beaucoup de volonts inconscientes. Nous entendons par l que parmi ceux qui J'ont fond au lendemain de la Rvolution, administrateurs, auditeurs, matres des requtes, conseillers d'tat, beaucoup, allant au plus press, se dcidaient d'aprs les besoins de l'administration et d'aprs un certain instinct; que quelques-uns seulement rflchissaient sur l'origine, la valeur, la porte des rgles qu'ils laboraient. Ce qui est vraiment frappant, c'est que, dans la pense de tous, ce droit tait compltement nouveau, qu'il ne procdait en rien de l'ancien rgime, et qu'il se dveloppait d'une faon tout originale. Cette opinion, qui, chez la plupart, tait latente, est exprime, ds le dbut, par de Grando, Cormenin, et plus tard par Boulatignier. On la formulait d'une faon trs plausible et qui devait lui donner beaucoup de crdit. On faisait remarquer que le droit administratif ne pouvait exister part et se distinguer du droit ordinaire, que si les juridictions charges de l'appliquer taient elles-mmes spares des juridictions ordinaires; en d'autres termes, qu'il ne pouvait y avoirde droit administratif sans sparation des pouvoirs. Or le principe de la sparation des ; le pouvoirs n'avait t introduit que par l'Assemble constituante 1. V. Boulatignier,Revuetrangre et franaise, anne 1839,De l'origine,des du droit administratif en France. DeCormenin, progrs et de l'enseignement Droit administratif, 5e dition, 1840,prface. R. de Mohl, Die Geschischte und Literatur der Staats wissenschaften,1858, 3e volume, p. 192-290. F. Laferrire, Del'enseignement administratif danslesFacultsde Droit etd'une cole spcialed'administration; Revuede Lgislation,t. XXXIV;Tablesde la Thmis,etc., prface, 1860. Ancoc,LeConseild'tat, 1876. E. Laferrire, Trait de la juridiction administrative,1887.

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droit administratif ne pouvait donc pas remonter plus haut que le dbut dela Rvolution. Encore convenait-il de remarquer que, pendant toute la dure de la Rvolution, il n'avait pu exister qu'en germe, le contentieux tant confi aux corps administratifs eux-mmes, aux municipalits, aux directoires, au conseil des ministres, et le droit, dans ces conditions, ne pouvant pas aisment se dgager de l'administration. C'tait donc vraiment la rforme de pluvise et nivse an VIII qui, en organisant les conseils de prfecture et en transportant au conseil d'tat les attributions contentieuses des ministres, avait cr le contentieux administratif, et par suite le droit administratif. Ce qui frappait surtout dans l'ancien rgime, et ce qui faisait qu'on le voyait comme spar par un abme du nouvel tat de choses, c'tait la confusion qui y rgnait entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir administratif : les parlements faisant des rglements de police et citant les administrateurs comparatre devant eux; le conseil d'tat cumulant la connaissance des affaires civiles et celle des affaires administratives: les justices locales ayant, presque partout la petite voirie; les juridictions incontestablement administratives, comme les tables de marbre, les cours de l'amiraut, des trsoriers de France, des aides, des comptes, organises tout comme les juridictions civiles1. Il y avait beaucoup de vrai dans cette manire devoir, et nous nous en rendrons mieux compte lafin de notre tude. Il est certain que la Rvolution et la sparation des pouvoirs ont produit quelque chose de nouveau, qui est le groupement des rgles administratives en un corps de droit distinct. Beaucoup de ces rgles existaient sous l'ancien rgime, mais elles taient parses et confondues avec les rgles du droit ordinaire. Leur agencement, leur coordination en un corps de droit unique, a t l'uvre des temps nouveanx. Quoi qu'il en soit, d'ailleurs, l'ide qu'on se fait des choses a plus d'action que la ralit vraie. Tout le monde a cru. a dit, que le droit administratif tait un droit nouveau, et il s'est comport comme tel. Il s'est dvelopp d'une faon exclusivement nationale, et il a pass curieux pour par toutes les phases d'un droit qui s'organise, spectacle un historien. A la vrit, il a parcouru ces phases avec une rapidit telle qu' l'heure actuelle, alors qu'un sicle n'est pas encore coul, son volution peut tre considre comme presque termine. Il y a eu des raccourcis. Cela tient ce que, si le droit tait jeune, le peuple au sein duquel il voluait n'tait rien moins que primitif. Ce ne sont pas 1. V. de Grando, Leond'ouverture, Thmis,I,67. Cormenin, prface, 2e partie. Boulatignier, article cit, Revuetrangre et franaise, 1839,p. 81. Bonnin, Principes d'administrationpublique, I, p. VII

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des pontifes mystrieux, ni des prudents encore frustes, qui ont prsid son laboration premire, ce sont de vritables jurisconsultes. Le droit administratif a prsent, dans son volution, les phnomnes suivants: 1 Il s'est form surtout par le contentieux, c'est--dire par la jurisprudence du conseil d'tat. Le conseil d'tat s'est trouv dans une situation exceptionnelle ; juge dfinitif de tout le contentieux administratif grce l'appel et la cassation qui lui subordonnaient toutes les autres juridictions administratives, il tait en mme temps juge prtorien grce l'absence de codification. D'un autre ct, bien que ce ft un corps gouvernemental, heureusement pour lui peut-tre, il a t pendant plusieurs annes discut, critiqu, attaqu ; ces tribulations l'ont inclin au culte du droit plus que ne l'et fait sans doute si elleet dur, la faveur dont il jouissait sous le premier empire. Sauf de rares carts, sa jurisprudence s'est montre trs juridique, et l'on peut dire que la substance du droit administratif est sortie de ses arrts et de ses avis. 2 Le droit administratif a pass par les priodes suivantes: Une priode d'laboration secrte ; non pas que le secret ait t voulu ni jalousement gard comme celui des formules des actions de la loi Rome par le collge des pontifes ; mais, en fait, il y a eu un certain nombre d'annes pendant lesquelles ni les procds de l'administration ni les dcisions du conseil d'tat n'taient connues ; Une priode de divulgation; Une priode d'organisation. Il est difficile d'arrter par des dates ces diffrentes priodes, dans la vie, tout s'enchevtre, il ya eu, ds le dbut, un peu d'organisation; il y a encore actuellement une part de divulgation ; ces divisions ne doivent donc pas tre considres comme nettes et tranches; toutefois on peut fixer l'anne 1818 le commencement de la divulgation, et l'anne 1860 le dbut de l're d'organisation. a) Priode d'laboration secrte (1800-1818)

Aussitt que le conseil d'tat eut t rorganis par la constitution du 22 frimaire an VIII, art. 52, et que, par l'arrt du 5 nivse an VIII, il eut t charg des conflits et des affaires contentieuses dont la dcision tait prcdemment remise aux ministres, il commena d'y avoir une jurisprudence administrative. Toutefois, il faut remarquer qu'il n'y eut de suite dans cette jurisprudence et qu'il ne se cra des traditions qu' partir du dcret du 22 juillet 1806, qui organisa au sein du conseil d'Etat un comit spcial du contentieux et donna aux affaires contentieuses une procdure diffrente decelledes affaires administratives. H. 3

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Mais, jusqu'en 1818, poque o Macarel publia ses Essais de jurisprudence administrative, cette jurisprudence ne fut pas connue. Non seulement elle tait ignore du grand public, mais elle l'tait de l'administration, des avocats au conseil et des conseillers d'tat eux-mmes, l'exception de quelques membres du comit du contentieux qui avaient fait un effort personnel pour se tenir au courant. La procdure, toute secrte, ne pouvait tre suivie que des parties. Les arrts s'entassaient dans les archives du conseil sans tre recueillis ni publis. D'ailleurs, cette jurisprudence inspirait quelque suspicion et l'on pouvait se demander si elle fondait un droit bien srieux. On voyait surtout dans le conseil d'tat un corps politique, et, dans les premires annes de la Restauration, ce fut un prtexte des attaques violentes contre sa juridiction1. Plusieurs des affaires dont il tait alors charg prsentaient, en effet, un caractre politique en mme temps que juridique; ce furent des contestations relatives aux domaines nationaux, des dchances imposes aux cranciers et fournisseurs de l'tat, l'indemnit des colons de Saint-Domingue; plus tard, aux fournitures faites pendant l'occupation militaire de 1814 et de 1815, la rintgration des migrs dans les biens non vendus, au milliard des migrs, aux majorats, etc., toutes choses qui irritaient et passionnaient dans des sens divers des intresss nombreux. De plus, le gouvernement de la Restauration, jusqu' l'ordonnance du 1er juin 1828, fit un abus du conflit, et, en voquant devant le conseil d'tat des affaires qui n'avaient rien d'administratif, lui donna quelques-unes des allures de l'ancien conseil du roi; de sorte que, bien que pardessous cette agitation superficielle il se crt des rgles de droit intressantes, pendant les premires annes personne ne fut tent d'aller leur recherche. Enfin, il faut bien le dire aussi, pour faire cette espce de dcouverte, il fallait des esprits suprieurs la moyenne ; or, soit pendant l'empire, soit pendant les annes d'invasion qui suivirent, tous les hommes de quelque valeur taient tourns vers l'action. Il a cependant t publi quelques ouvrages pendant cette priode; 1 mais. ou bien ce sont de pures compilations indigestes, ou bien des traits sans valeur2 1. V. dans Cormenin, Droit administratif, 5e dition, I, 216, la liste des brochures, pamphlets, discours auxquels a donnlieu la questiondu maintien ou de la suppression du conseil d'tat et de la juridiction administrative. la 2. Fleurigeon, Codeadministratif; la premire dition, antrieure 1812, Lalouette, dictionnaire. sortede 6 vol. 1817, Classificade in-8, 1820, seconde, Dupin, Loissur lois,1817,1vol.in-12. 1 vol. in-4. tiondes lais administratives,

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Deux de ces traits sont particulirement fantaisistes, et ce sont pourtant les seuls qu'on puisse citer. C'est d'abord celui de Portiez de l'Oise, directeur de l'cole de Droit de Paris et charg du cours de droit administratif cr par la loi du 22 ventse an VIII, art. 21. Cet ouvrage porte le titre pompeux de Cours de lgislation administrative dansl'ordre correspondant l'harmonie du corps socials. : il envisage l'homme depuis sa L'auteur y adopte le plan suivant naissance jusqu' sa mort, en le faisant passer par tous les rapports qu'il peut avoir avec l'administration tant qu'il existe. Cela et pu faire un pamphlet spirituel, cela ne fait qu'un ouvrage bizarre. R. de Mohl, qui a eu le tort de le prendre au srieux, le dclare bien faible (sehr schwache 3). Le second trait, avec plus de prtentions, est tout aussi mauvais. Ce sont les Principes d'administration publique de Charles-Jean Bonnin 4 L'auteur est de l'espce redoutable des idologues qui rduisent tout en ides abstraites et mettent ces ides au service de la force pure. Pour lui, la Rvolution a fait table rase de tout. Le droit n'existe pas, il n'y a que la loi. On devrait dire non pas jurisconsulte, mais lgisconsulte. Tous les droits sont des facults de l'homme qui dcoulent de la loi. Quant la loi elle-mme, inutile d'ajouter qu'elle est l'uvre d'un gouvernement poigne. Il n'y a que trois pouvoirs dans la socit, le gouvernement d'abord, puis l'administration et la justice qui sont des formes du gouvernement. Montesquieu est arrang de la belle faon pour avoir pu imaginer qu'il y en et d'autres. Rousseau n'est pas mieux trait, ni les jurisconsultes du droit des gens,ni le droit romain. Avant Bonnin, d'ailleurs, il n'y a eu personne, si ce n'est Lavoisier qui a fond la science positive en mme temps que la chimie5! Presque point de dtails prcis dans le corps de l'ouvrage, ils sont noys dans le flot des ides gnrales. Pourtant, dans tout ce fatras, on peut relever une ide juste et qui servira plus tard, c'estque, en administration)l'tat doit tre considr comme une volont agissante6. Cela est important; plus tard, on s'apercevra qu'en effet l'acte d'administration doit tre considr comme une manifestation de volont. En somme, dans ces ouvrages, rien ou trs peu de chose; et il faut 1. Cecoursn'avait t organisqu' Paris et semblen'avoir t fait que pendant une anne. Thmis, I, 67. 2. Portiezde l'Oise,Cours delgislation administrative, etc. 2 vol. Paris, 1808. 3. Op. cil., III, p.219. 4. Bonnin, Principesd'administration. 3e dit., 1812. 5. Prface,pasiim. Si notre auteur tait plus srieux, on pourrait y voir, cause de ce dernier trait, un prcurseur d'Auguste Comte. 6. T. 1er,p. 86 et la note. I

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bien croire que ce qui a manqu leurs auteurs, c'est d'tre soutenus par la jurisprudence, que c'est la jurisprudence qui est la grande rgulatrice de la doctrine par le sentiment qu'elle donne de la ralit des choses; car, jurisprudence mise part, ce ne sont pas les matriaux qui leur manquaient. Ils avaient leur disposition les lois et les dcrets ; le Bulletin des lois existait depuis l'an II, les actes du gouvernement, depuis 1789 jusqu' l'an II, avaient t l'objet d'une publication officielle en 1806, et il y avait d'autres collections prives. D'autre part, ils voyaient fonctionner sous leurs yeux l'organisation administrative simple et nette de l'an VIII; ils avaient leur disposition d'excellentes instructions comme celle adresse aux maires de Seine-et Marne par le prfet Lagarde, en 1808, qui est un vritable trait d'administration municipale. Ils n'ont tir de cela aucun parti. Il faut reconnatre, d'ailleurs, qu'ils ont t promptement oublis1. b) Priode de divulgation (1818-1860) I. Les annes 1818 et 1819 sont un moment intressant dans l'histoire du sicle. Il s'y est produit un rveil intellectuel. Le cauchemar de la domination impriale et celui de l'invasion viennent de disparatre, les armes des allis ont vacu le territoire le 10 dcembre 1818. Les jeunes hommes qui ont grandi dans ces annes troubles ont l'esprit ouvert et mri; ils sentent qu'il s'organise un monde nouveau et que c'est maintenant par la pense qu'il faut agir. Saint-Simon va commencer lancer ses brochures (1819), Lamartine va publier les premires Mditations (1820), et Victor Hugo les Odes et Ballades (1822). Victor Cousin et Guizot vont ouvrir leurs cours la Sorbonne, Thiers et Augustin Thierry entreprendre leurs travaux historiques (1822-1825). Dans l'ordre du droit, Jourdan fonde en 1819 la Thmis, vaillante revue qui ne devait vivre que dix ans, mais qui devait, par l'intermdiaire de l'Allemagne, nous faire retrouver la tradition de nos grands jurisconsultes du XVIesicle que nous avions perdue. La France, aprs avoir vcu pendant vingt-cinq annes au jour le jour, du spectacle des vnements vertigineux qu'elle crait, s'arrte, se recueille, regarde autour d'elle et chez elle. Trois hommes sont comme les anctres du droit administratif fran- ais, Macarel2, de Grando3, Cormenin4. Tous les trois avaient subi desautorits cons- 1. On peut citer encore,Jourdain, Codede la comptence litues de l'empire franais. 1811, 3 vol. in-8. 2. Louis-AntoineMacarel,n Orlans en 1790, mort en 1851. 3. Marie-Josephde Grando,n Lyon en 1772,mort en 1842. 4. Louis-Marie dela Haye, n Parisen 1788, mort en1868 vicomte deCormenin,

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le contrecoup des commotions de la Rvolution et de l'Empire, et avaient t plus ou moins mls aux vnements. Macarel, qui d'Orlans avait t faire son droit Turin, avait t chef de cabinet de prfecture et contrleur des postes. De Grando avait fait la campagne d'Italie, il avait t membre de la junte administrative de Toscane en 1808 et intendant de Catalogne en 1812. De Cormenin, de race aristocratique, filleul de la princesse de Lamballe et du duc de Penthivre, avait t attach au conseil d'tat ds 1810. Tous les trois avaient le temprament du publiciste en mme temps que du jurisconsulte. De Grando est un philosophe, il a fait un Mmoire sur les signes de la pense, une Histoire compare des systmes de philosophie en huit volumes, un trait du Perfectionnement moral en deux volumes. DeCormenin estun pamphltaire, eta, sous le nom de Timon, cribl de brochures le gouvernement de Juillet aprs 1830. Macarel s'est plus exclusivement consacr au droit, mais il avait le mme esprit ouvert : c'est lui qui commence la srie des rvlations sur la jurisprudence du conseil d'tat, et qui fonde le recueil des arrts du conseil. A lui tout seul, il cre, en 1833, une petite cole des sciences politiques, et il fait, en 1838, sous le nom de Trait de la fortune publique en France le premier livre de science financire. Ils avaient donc tous des qualits d'initiateurs; ils se rattachaient assez l'ensemble des connaissances des hommes de leur temps pour leur rendre accessibles des connaissances nouvelles. Des trois, Macarel est certainement celui dont l'influence a t la plus fconde, bien que, dfinitivement, l'uvre de Cormenin soit demeure plus classique. C'est l'esprit le plus vari et celui qui a le plus d'initiative. Ila moins de largeur philosophique que de Grando, moins d'clat de style que Cormenin, mais il est le plus crateur 1. Coup sur coup, en trois annes, la divulgation se fait. Macarel dbute en 1818 par un livre qui eut un grand retentissement, Les lments de jurisprudence administrative. C'tait l'analyse de la jurisprudence du conseil d'tat depuis 1806, sur toutes les matires soumises ce conseil. Macarel avait lu tous les arrts, analys plus de quatremille dossiers; il avait extrait quelquesrgles gnraleset dgag 1.Liste des ouvragesde Macarel: Manuel des atevol. in-8. lments dejurisprudence administrative. 1818,2 vol.in-18.Destribunaux adliers dangereux, insalubres et incommodes. 1827,1 1 vol. in-8. lmentsde droit politique. 1833,1 vol. in12. Cours dedroit administratif. 1844,4 vol. in-8. Trait de la fortune publiqueen France, en collaborationavec Boulatiguier.1838,3 vol. in-8 inachevs. ministratifs.1828,

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un commencement de jurisprudence. Tout cela tait encore un peu confus, les matires n'taient pas classs, elles taient groupes, suivantl'expression de Summer Maine en chefsde litige. Les quelques considrations gnrales mises en tte, sur l'administration et sur la juridiction administrative, aient pas grande valeur, mais le service norme rendu tait la publication de matriaux restsjnsque l secrets. On ne s'y trompa pas, et Isambert,en 18-0, apprciant dans la Thmis cet ouvrage, appelle Macarel le fondateur de la jurisprudence administrative 1. La mme anne, Sireypubliait le texte des arrts qu'avait analyss Macarel 2 et, pour qu' l'avenir la publication ft ininterrompue, Macarel tonnaitle projet de crerun bulletin ou recueil priodique o les arrts du conseil seraient insrs au fur et mesure3. Deux ans plus tard, en 1821, il ralisait son projet et fondait le Recueil des arrts du conseil d'tat, continu depuis jusqu' nos jours par MM. Lebon, Panhard, Hallays-Dabot, Grard. En mme temps, en 1819, M. de Grando inaugurait la Facult de Droit de Paris un cours de droit public et administratif cr, par ordonnance du 24 mars. Ce cours fut suivi avec le plus vif intrt. La Thmis nous en a conserv la premire leon, l'analyse de plusieurs autres et le plan 4.Il fut supprim en 1822. M. de Grando, qui tait un philosophe, ne chercha point son inspiration dans la jurisprudence du conseil d'tat, et il est remarquer mme que le contentieux ne figure pas dans son plan. Il apporta la science nouvelle quelques ides formatrices empruntes la philosophie, l'histoire, au droit naturel. Comme il fallait s'y attendre, il se plaa plutt au point de vue du but du droit administratif, qu'au point de vue de ses rgles intimes; mais, chemin faisant, il recueillit et classa des textes lgislatifs qu'il devaitplustard publierdans sesInstituteset qui taient pars dans le Bulletin des lois. Outre une action sur la mthode et l'organisation, il eut donc un rle important dans la divulgation. A la suite de ces premiers travaux sur la jurisprudence et sur les 1. Thmis , II, 123.Voicila liste des matiressur lesquellesla jurisprudence est analyse : Baux administratifs, bois communaux et domaniaux, communes, agents< comptables,conflits,contributionsdirectes ou indirectes,domainesengags,domaines nationaux, matires d'eau, migrs, tablissementsde charit, expropriation pour cause d'utilit publique, fabriques, halles, foires et marchs,li-quidation de la dette publique, manufactures et tablissements insalubres, marchs et fournitures, mines, rentes nationales, travaux publics et voirie.. d'tal. 5 vol. in-4, 1818. 2. Sirey, Jurisprudence du Conseil 3. Macarel,article de la Thmis.1819,I, p. 25. 4. Thmis, ; IV, 57. I, 67,150; II, 155,425

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lois, il se cre un vritable mouvement dans les esprits vers le droit administratif, malgr la priode de raction politique qui commence avec les annes 1823 et 1824 (avnement de Charles X, milliard des migrs, etc.). La Thmis insre des articles de Macarel et de Cormenin; il se publie des recueils et quelques monographies1 La plus importante est celle de Cormenin, Questions de droit administratif (1822),o il reprend l'uvre accomplie par Macarel dans ses lments de jurisprudence, mais avec plus de dtails, plus de force dans l'analyse, plus d'clat de style, de sorte qu'il absorbe et fait disparatre le livre de Macarel et qu'en 1824 le sien en est dj la troisime dition. Cormenin classe les matires par ordre alphabtique, et chaque matire est traite suivant une mthode gomtrique, en un certain nombre de thormes d'o se dduisent des consquences numrotes. Ce procd, servi par un langage lapidaire, a produit beaucoup d'effet sur les contemporains; il avait le dfaut, cependant, de pousser l'absolu des principes qui rsultaient de lois trs transitoires et aujourd'hui beaucoup de ces prtendus thormes seraient faux2. Le vrai mrite de Cormenin a t dans le soin qu'il a mis 1. RECUEILS: Codeadministratif de Fleurigeon. 2e dit., 1820,6 vol. in-8. Lois administratives, Rondonneau. 1823,4 vol. in-8. Rpertoire de l'administration dpartementale, Pchard. 1823,1 vol. in-4. Lois sur la comptence, Dupin. 1825,4 vol. in-8. Lois des communes, Dupin. 1823,2 vol. in.8. MONOGRAPHIES: Alletz, Dictionnaire de la police moderne. 2e dit., 1823, 4 vol. in-8. Raynouard, Histoire du droit municipal. 1829,2 vol. in-8. Affre, Trait de l'administration temporelle des paroisses, 1827. Baudrillard, Trait gnral des eaux et forts. 1823,2 vol. in-4. Code de la pche, 1829. Davenne, Recueil mthodique des lois et rglements sur la voirie. 1824, 2 vol. in-8. Daviel, Pratique des cours d'eau. 1824, in-8. Henrion de Pansey, et de la police Des biens communaux rurale. 2dit., 1825. Isambert, Trait de la voirie, 1829, 3 vol in-8. Latruffe-Montmeylian, Des droits des communes sur les biens communaux. 1825, 2 vol. in-8. Locr, Lgislationsur les mineset sur les expropriationspour cause d'utilit publique. 1828,in-8. Macarel, Ateliers dangereux. 1828. Taillandier, id. 1827. De Lalleau, Trait de l'expropriation. 1828, 2 vol. Bavoux, Des conflits. 1828,in-4. 2. Quelquefoisils ont une allure quelque peu ridicule par la contradiction entre l'extrme gnralit du principe et la trs grande particularit des consquences. Exemple : v Commune.Du principe que les communes ont des droits propres dont l'exercice est attribu aux habitants qui occupent leur territoire et qu'il n'appartient qu' la loi de statuer dans toutes les questions qui touchent au droit civil, il suit qu'il n'appartient qu' la puissance lgislative, aprs enqute et sur l'avis des conseils municipaux, assists,des plus imposs, etc., de statuer sur les runions et distractions de communes qui modifieraientune circonscriptionde canton ou d'arrondissement.

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runir les textes, dpouiller la jurisprudence, faire la bibliographie de chaque matire. Un bon travail sur la juridiction du conseil sert d'introduction. II. Un nouvel essort fut donn aux tudes par le mouvement libral de 1828 et la rvolution de 1830. C'est le moment o la gnration de jeunes hommes qui avait dpens ses premires ardeurs au dbut de la Restauration, mais que celle-ci avait comprime par la suite, triomphe. Guizot et Thiers arrivent aux affaires, le romantisme s'installe dans la littrature, un renouveau se produit dans toutes les branches du savoir. Les tudes de droit et spcialement de droit public en profitent. La Thmis a disparu, mais de nouveaux organes se fondent. En 1834, la Revue de lgislation franaise et trangre de Foelix apporte encore une fois un levain fcond d'Allemagne. L'change des ides se fait par la Facult de Strasbourg, o bientt apparatra un professeur de talent, Schutzemberger; en 1835, la Revue de lgislation de Wolowsky. De Grando reprend son cours en 1828, et des chaires de droit administratif sont organises (de 1829 1837) Aix, Caen, Dijon, Grenoble, Poitiers, Rennes, Strasbourg, Toulouse. Des professeurs jeunes et ardents se mettent l'uvre, de Serrigny Dijon, Foucard Poitiers, F. Laferrire Rennes; celui-ci fait, en 1838, un cours d'histoire des institutions politiques et administratives1. Toutes ces bonnes volonts vont avoir la fois plus de libert pour s'employer et des besognes nouvelles faire. La dcentralisation, les lois sur les lections des conseils gnraux et municipaux, sur leur attributions, introduisent l'norme matire des lections, en mme temps qu'elles troublent les anciennes notions sur l'administration dlibrative ; il va falloir classer, cataloguer les nouveaux pouvoirs. Les chemins vicinaux (1836), l'expropriation pour cause d'utilit publique (1841), les chemins de fer, le dveloppement brusque des travaux publics, tout cela sollicite les commentateurs de textes. En mme temps, il se trouve que la jurisprudence du conseil d'tat est fortifie, d'abord par l'ordonnance de 1828 qui restreint l'arbitraire en matire de conflit, ensuite par une srie d'ordonnances qui, vers 1830, rforment sa procdure, la rendent publique et orale en partie et instituent un ministre public. La divulgation de la jurisprudence continue, c'est Cormenin qui s'en charge. Son ouvrage qui a pris le nom de Trait de droit administratif, arrive sa cinquime dition en 1840. Chaque fois des matires 1. Premire et dernire leon, revue Wolowsky, t. VIII.

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nouvelles y sont introduites; toujours le mme soin pour l'indication des sources lgislatives et des arrts. Les dcisions en elles-mmes continuent d'tre publies par le Recueil des arrts du conseil d'tat; mais, en mme temps, il se fonde une foule de bulletins ou d'annales destins aux diffrents services et portant la connaissance de chacun ce qui le concerne. L'administration active prend ainsi conscience du droit1. Les monographies se multiplient au point qu'on n'en peut plus citer que les principales2. En mme temps, apparaissent des ouvrages d'ensemble. Il y en a de deux espces bien diffrentes. Les uns sont des ouvrages de fond qui puisent directement dans les choses, o se continue la divulgation, soit des rouages de l'administration, soit des textes administratifs, soit des rgles. Les autres sont des uvres de vulgarisation et sont faits l'aide des premiers; en gnral, ils naissent des besoins de l'enseignement. 1 En tte des ouvrages de fond, il convient de placer les Institutes de M. de Grando (1829-1830, 5vol. in 8), vrai travail de bndictin, immense analyse de textes. Il faut songer que les textes applicables, dont nous avons l'heure actuelle la majeure partie dans des compilations faciles manier, taient enfouis dans le Bulletin des lois. Ce sont les travaux comme ceux de Grando qui ont permis d'en faire le triage. L'ouvrage est conu un peu suivant le procd gomtrique de Cormenin : une srie de rgles gnrales numrotes, sortes de thormes qui sont l'uvre de l'auteur et qui donnent une allure doctrinale; et, sous chaque rgle, une srie de consquences appuyes sur des analyses de textes avec renvoi au Bulletin des lois (1.404 rgles gnrales, 7.022 articles contenant des analyses de textes). Enmme temps (1830), parut un ouvrage de Bouchen-Lefer, matre des requtes au conseil d'tat, dont on adit que si le livre de Grando 1. Le Journal des Communes, recueil priodique desdcisions administratives L'coledes Communes, revue administrative l'usage des maires. 1828-1862. consacreaux travaux des maires et des conseils gnraux, o se trouvent de bons articles de Boulatignier(1830). Les Annales des Ponts et Chausses, 1831. Le Bulletin des contributions directes et du cadastre. 1832. Les Annalesdes contributionsindirectes, 1833. Le Journal des Conseillers muni Les Annales des cheminsvicinaux, 1845,etc. cipaux. 1833-1843. Une Revue administrative est cre en 1839et parat jusqu'en 1849, elle ne contient gure,que des documents, circulaires, rapports, etc., mais il en est d'intressants, des statistiques, des budgets. 2. Proud'hon, Trait du domaine public. 1833,9 vol. in-8. Cotelle, les des travaux Travaux publics. 1835, 2vol. Husson, Trait publics. 1841,2vol. in-8,etc. V. R. de Mohlpour une bibliographie plus complte.

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tait les institutes du droit administratif, celui-ci en tait les pandectes1. C'tait, en quatre volumes in-8, sous le titre de Droit public et administratif franais, l'analyse et le rsultat des dispositions lgislatives et rglementaires publies ou non sur toutes les matires d'intrt public et de lgislation. Les matires y sont rparties suivant les branches des services publics, de sorte que l'ouvrage serait encore utile pour un cours d'administration. Macarel ne demeurait pas en resle. En 1828, il avait publi, sous le titre de Les tribunaux administratifs, un livre o il rvlait au public l'existence d'un certain nombre de juridictions. En 1838, en collaboration avec Boulatignier son lve, il commence, sous le nom de Tableau de la fortune publique en France, un vritable trait de lgislation financire qui malheureusement est rest inachev, mais o il met au jour les rgles de la comptabilit et du domaine 2. En 1844, il commence la publication de son Cours de droit administratif profess la Facult de Paris, o il avait remplac de Grando. L encore, dans la description de l'organisation administrative, il rvle un certain nombre de rouages, notamment l'existence des conseils administratifs, soit dans les ministres, soit auprs des prfets3. Vuillefroyet Monnier, l'un matre des requtes, l'autre auditeur au conseil d'tat, publient, en 1837, des Principes d'administration extrazts des avis du conseil d'tat et du comit de l'intrieur. C'taient les rgles suivies en matire d'administration dpartementale et communale, dont une bonne partie allait passer dans les lois de 1837 et 18381. Enfin, une place doit tre faite des ouvrages sur le contentieux administratif parce que ce n'est point l une matire spciale, c'est la source mme du droit administratif. De Serrigny, professeur Dijon, fit paratre en 1842 un Trait de l'organisation, de la comptence et de la procdure en matire contentieuse administrative, o il reprenait, avec plus de dveloppement et de mthode, les Tribunaux administratifs de Macarel5. Chauveau Adolphe avait publi dj en1841 des Principes de com1. Revue Foelix.1837. et Boulatignier.1838, 2. Tableau de la fortunepublique en France, Macarel 3 vol. 3. Coursde droit administratif, Macarel.1844,4 vol. inachev. 4. Il faut citer encore le Dictionnaire de droit public et administratif de Huart-Delamarreet Lerat de Magnitot.1836,2 vol. in-8 ; et le Trait gnral de droit administratif appliqude Dufour.1843,4 volumes, qui devait avoir successivementtrois ditions, et dont la troisime compte 8 volumes (1868). a t rdit en 1865 en 5. Le Trait de l'organisationet de la comptence trois volumes.

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ptence administrative en trois volumes; mais, bien qu'il y et dans cet ouvrage des ides justes, elles taient dfigures par une terminologie tellement singulire qu'il eut peu d'influence scientifique'. Joints aux travaux de Vivien 2, ces ouvrages commencrent dterminer le contentieux administratif. Ils distingurent dans les matires administratives trois groupes: Le groupe des matires qui n'taient pas de la comptence desjuridictions administratives parce qu'elles taient de celle des juridictions ordinaires; Le groupe des matires qui taient dela comptence des juridictions administratives et o des recours contentieux taient ouverts aux parties; Le groupe des matires qui n'taient pas de la comptence des juridictions administratives, parce qu'elles restaient dans le domaine de l'administration discrtionnaire et qu'elles chappaient tout recours. Cette division ne serait pas compltement exacte aujourd'hui o les actes d'administration discrtionnaire n'chappent pas au recours pour excs de pouvoir. Les auteurs se plaaient uniquement au point de vue du contentieux de pleine juridiction; ils ne donnaient pas au contentieux de l'annulation la place qui lui revient. Mais il faut dire qu'en 1840 le recours pour excs de pouvoir n'avait encore eu que des applications timides et qu'il ne devait prendre tout son dveloppement que sous le second empire 3. En revanche, cette division avait le grand mrite d'affirmer qu'il y a des matires qui, par elles-mmes, sont contentieuses, c'est--dire susceptibles de donner lieu des recours contentieux toutes les fois que quelque droit y est viol, que, par consquent, il ya des actes de l'administration qui confrent aux particuliers des droits solides. C'tait un progrs, car, jusque-l, on s'tait content de cette ide superficielle qu'il y a contentieux quand, en fait, une contestation s'engage; sans doute, mais il s'agit de savoir dans quels cas elle doit s'engager. En d'autres termes, jusque-l on s'tait born constater que, dans certains cas, les recours taient reus par 1. La dfinition du contentieux tait particulirement obscure. Il y avait contentieux toutes les fois qu'un intrt spcial manant de l'intrt gnral se trouvait discut en contact arec un droit priv. Cela voulait dire : Toutesles fois que l'administration, par unacteparticulier,avait viol un droit priv, et c'tait la dfinitionde Serrigny et de Vivien. 2. tudes administratives. 1845. 3. Dans la seconde dition du trait de Serrigny, en 1865,le recours pour excs de pouvoir apparat encore comme une exception au principe que, dans les matires d'administration gracieuse, il n'y a pas de recours. Pour voir ce recours trait d'une faon principale et avec les dveloppementsqu'il mrite, il faut attendre jusqu'aux confrencesde M. Aucoc, en 1869.

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le juge. Ce qu'ont fait nos auteurs de 1840, 'a t de dterminer les cas dans lesquels les recours devaient tre reus. Et l'on voit bien que la porte de ce progrs dpasse de beaucoup le contentieux, que cela va avoir de l'influence sur tout le droit administratif, provoquer un classement des matires, amener des distinctions entre les diverses dcisions administratives, c'est--dire entre les actes d'administration, suivant qu'elles confrent ou non des droits et par suite des recours contentieux. Tout cela sortait videmment dela jurisprudence du conseil d'tat, mais nos auteurs ont eu le mrite de le dgager. 2 Quant aux ouvrages de vulgarisation, ils apparaissent ds que l'enseignement du droit administratif est organis dans les Facults de province; Foucard, Poitiers, publie en 1834 des lments de droit publie et administratif; Chauveau, Toulouse, en 1838,un Programme d'un cours de droit administratif; Laferrire, Rennes, en 1839, un Cours de droit public et administratif; Trolley, Caen, en 1849, un Cours de droit administratif; Serrigny, Dijon, un Trait de droit public (2 vol., 1845). Foucard et Laferrire eurent le plus de succs. Le trait de Foucard est plus complet et plus proportionn, celui de Laferrire plus vivant et plus loquent. F. Laferrire, que l'histoire du droit avait dj attir et qui devait y retourner, qui avait sans doute suivi le cours de droit constitutionnel de Rossi, ouvert depuis 1834 la Facult de Paris, anime le droit administratif par beaucoup d'histoire et de droit public. Il y fait passer un peu de la chaleur communicative et de la sympathie dont il lait rempli1. Voil quelques-uns des documents dans lesquels on peut saisir le mouvement du droit administratif pendant cette priode fconde de 1818 1848. Les livres et l'cho des livres dans les comptes rendus des revues, c'est tout ce qui nous reste. Mais qui dira le travail cach, le plus fcond de tous peut-tre, qui s'est fait au conseil d'tat par de simples rapports de conseillers ou de matres des requtes tels que Cormenin, Macarel, Vivien, Bouchen-Lefer, Boulatignier, Vuillefroy, dans les bureaux des ministres, dans les cours oraux des Facults. De ce travail patent et de ce travail occulte, il tait rsult ceci, c'est qu'en trente ans une rvolution s'tait faite, et que le droit administratif, inconnu l'administration elle-mme, tait connu maintenant 1. Le livre de Foucard a eu quatre ditions. La quatrime,en 3 volumes,est de 1855-1857. On peut dire qu'il a fonden droit administratif une cole qui mrite le nom d'colede Poitiers,car M. Ducrocqen procde dans une certaine mesure. Cette cole se caractrise par un individualisme trs dcid. Le livre de F. Laferrire a eu cinq ditions, dont la dernire, en 2 volumes, est de 1860.

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non-seulement des administrateurs mais des citoyens. Il tait encore confus, embrouill, mais enfin il tait connu. Aussi, aux approches de la rvolution de 1848, fiers des progrs raliss, songeait-on de nouveaux dveloppements. L'ide d'une cole des sciences politiques, lance par Macarel ds 1833, dans ses lmentsde droit politique,et qu'il avait ralise en partie avec Boula cette ide avait tignier dans des cours faits une mission gyptienne, t recueillie par une commission des tudes de droit qui fonctionna pendant plusieurs annes partir de 1838. Il avait t labor un projet en 1846. En 1848, on fut sur le point de crer une cole sur le modle de l'cole polytechnique, qui aurait form tous les administrateurs et fonctionnaires. On organisa, en effet, sur l'initiative d'Hippolyte Carnot, des cours qui fonctionnrent pendant un an au collge de France; Boulatignier et Blanche y enseignrent1 D'un autre ct, les Chambres, qui avaient discut longuement des projets de rforme du conseil d'tat et qui s'taient familiarises avec le droit administratif avaient, un moment, entrevu la possibilit de codifier le contentieux. III. La rvolution de 1848 et le cou p d'tat de 1852 ne furent pas des vnements heureux pour la science du droit. La rvolution de 1848 essaya de raliser des rformes intressantes, elle cra un tribunal des conflits, elle supprima pour le conseil d'Etat la fiction de la justice retenue (L. 3 mars 1849), mais ces rformes ne furent pas maintenues. Le coup d'tat survint; le conseil d'tat fut rorganis sur ses anciennes bases, et sa jurisprudence, sous un rgime de compression, devint tout fait timide. Les discussions parlementaires disparurent, les liberts dpartementales et communales furent restreintes. Le mouvement d'ides qui tait si bien lanc s'arrta brusquement; le cours de droit constitutionnel fut supprim, les professeurs de droit administratif furent invits se renfermer dans le commentaire des textes. Les deux revues, qui, depuis vingt ans, avaientservi d'organe tous les esprits chercheurs, qui avaient, on peut le dire, par leurs articles, par leurs comptes rendus d'ouvrages, dirig la science, disparurent l'une aprs l'autre, la revue Foelix en 1850, la revue Wolowsky en 1853. Elles tombrent en partie par suite des troubles, en partie par suite de l'avnement de ce que F. Laferrire 1. Il y eut, ce moment l, pour le dveloppementdes tudes de droit public, un mouvementcomparable a celui qui s'est produit dans ces dernires annes. V. Revuede lgislation,t. XXXIV, p. 104, art. F. Laferrire, De l'enseignement administratif dans les Facultsde Droit et d'une colespcialed'administration. Lenol, Des sciencespolitiques et administrativeset de leur 1865. enseignement.

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appelle l'esprit positif, et qui est l'oppos de l'esprit scientifique1. Cette priode de strilit va se prolonger jusque vers 18602. c) Priode d'organisation (1860)

L'anne 1860 marque le point de dpart d'une priode nouvelle qui, travers les vnements de 1870, s'est poursuivie jusqu' nos jours. Le dcret du 24 novembre 1860, premire manifestation de ce que l'on a appel l'empire libral, rendit quelque libert aux dbats du corps lgislatif ; par une sorte de contrecoup, le conseil d'tat se montra plus accueillant pour les rclamations contre les actes de l'administration; bientt mme le gouvernement encouragea les recours pour excs de pouvoir en les dispensant, par le dcret du 2 novembre 1864, du ministre de l'avocat et des frais autres que ceux de timbre et d'enregistrement. C'est de ce moment que date la grande extension du recours pour excs de pouvoir. Les lois sur les conseils gnraux et sur les conseils municipaux de 1866 1867 allaient rentrer dans les voies de la dcentralisation et prparer les lois plus compltes de 1871 et de 1884. Bref, c'tait un rveil de l'esprit public, de l'administration elle-mme; le droit administratif ne devait pas manquer d'en profiter. I. Bien que le caractre de cette priode nouvelle soit, notre avis,. d'tre une priode de classement et d'organisation, cependant la divulgation de la science administrative s'y continue. Des collections prives de textes usuels sont faites qui mettent la porte de tous, dans des formais commodes, les lois administratives,. et qui permettent d'allger les ouvrages doctrinaux de toute citation. Les collections connues sous le noms de Codes contiennent maintenant ct des lois civiles, un choix de lois administratives ; une compilation spciale, malheureusement incomplte, a mme t faite par MM. Vuatrin et Batbie, en 1876, sous le nom de Lois administratives franaises. La jurisprudence administrative a continu d'tre recueillie non seulement dans le Recueil desarrts du conseil d'tal, mais dans les priodiques consacrs primitivement la seule jurisprudence civile, et qui, peu peu, lui ont ouvert leurs colonnes, Sirey, Dalloz, Journal du Palais, etc. Un Code des Lois administratives annotes a mme commenc de paratre en 1887 dans la srie des codes annots de Dalloz, et les dcisions de la jurisprudence y sont rparties par ordre de matires. 1. Tables de la Thmis,etc., p. xxx. le Dictionnaire gnral d'administration, de : 2. A signaler seulement Blanche,dont la premire dition est de 1848; le Dictionnaired'adminis-

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Les dictionnaires d'administration ou de droit administratif, dont la priode prcdente offrait dj des exemples, et qui ont l'avantage de grouper dans un ordre propice aux recherches, textes, jurisprudence et doctrine, se sont multiplis. Le Dictionnaire de Blanche a t rdit ainsi que celui de M. Block, et une publication considrable a t entreprise en 1882 par MM. Bquet et Dupr sous le nom de Rpertoire du droit administratif. Cette publication, qui se poursuit actuellement sous la direction de M. E. Laferrire et qui ne comprendra pas moins de quinze grands volumes in-4, mritera tout fait son nom de rpertoire; l'administration y vide ses cartons et l'on y trouvera, sans parler de la valeur doctrinale des articles, les textes et les renseignements les plus spciaux. Les journaux ou revues spcialement consacrs au droit administratif ne font pas non plus dfaut. Le Journal du droit administratif et l'cole des communes ont continu leur publication. La Revue gnrale d'administration, cre en 1878 par M. Block et la maison Berger-Levrault, publie depuis le 1erjanvier 1879 sous les auspices du Ministre de l'Intrieur, a donn la science administrative un organe prcieux par ses articles de fond, par la revue de jurisprudence qu'y font MM. Le Vavasseur de Prcourt et Charreyre, par ses chroniques de l'administration franaise et des administrations trangres. La largeur du plan suivant lequel elle est conue appara: surtout lorsqu'onla compare son ane, la Revueadministrative de 1839. Ajoutons que d'autres revues de droit, comme la Revue critique, la Revue pratique, insrent des examens critiques de jurisprudence administrative et mme des articles de fond. L'enseignement du droit administratif, rgulirement donn dans toutes les Facults et dans quelques coles spciales comme celle des Ponts et Chausses, a t. en outre, complt par la cration d'une cole libre des sciencespolitiques et administratives raliseenfin en 1871 par M.Boutmy, et, tout rcemment, parcelle d'unecole coloniale, par l'organisation de cours complmentaires dans les Facults, matires administratives,lgislation financire, lgislation coloniale, etc. A cette divulgation incessante, les matriaux ont t fournis par l'activit du lgislateur sollicit par les vnements contemporains, les transformations politiques et sociales, l'expansion coloniale, par le travail silencieux des professeurs et des conseillers d'tat, matres des requtes, auditeurs. Les nom de Boulatignier et de Quentinles Rptitions tration, deBlock. 1855; critesde droitadministratif, de Cabantous. 1855; la fondationdu Journal de droit administratif, en 1858, par Chaude droit administratif. 1854. veau; les travaux de Serrigny, Questions

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Bauchart mritent d'tre cits, pour ne parler que de ceux qui sont morts. La preuve de la diffusion croissante des connaissances administratives se trouve, d'une part, dans le nombre toujours plus grand des thses de doctorat soutenues annuellement sur des matires d'autre part, dans la quantit considrable des administratives; traits spciaux qui ont pour auteurs des membres de l'administration'. II. Toutefois, ce qu'il y a de vraiment nouveau dans notre priode, c'est le classement et l'organisation de la science administrative plus encore que sa diffusion. Il y avait bien eu dans la priode prcdente des tentatives d'organisation, mais on n'y attachait qu'une importance secondaire ; il s'agissait avant tout, ce moment l, de faire connatre n'importe comment et dans n'importe quel ordre des dtails ignors de tous. Chaque auteur a sa classification, et elle est base en gnral sur l'aspect extrieur des choses, c'est--dire sur l'organisation administrative ou sur les services publics. On prend l'administration comme objet direct d'tude, sans songer qu'elle n'est qu'un rsultat, que les oprations administratives ne sont intressantes pour le jurisconsulte qu'en tant qu'il les considre comme produites par l'exercice de certains droits ou de certains pouvoirs de l'Etat, et que le vritable objet du droit administratif, ce sont ces droits ou ces pouvoirs. C'est ainsi que l'objet du droit civil, ce ne sont point les oprations que fait un propritaire dans sa ferme ou un industriel dans son usine, mais les droits privs qui lui permettent d'accomplir ces oprations. Mais c'est l une vrit trop profonde et trop cache qu'on n'apercevra pas tout de suite. Pour le moment, on s'arrte l'piderme. Macarel et Bouchen-Lefer se bornaient dcrire l'organisation administrative. F. Laferrire, se plaant au point de vue des services publics et les envisageant en historien et en publiciste, les divisait en services qui ont pour but la conservation de la socit et services dont le but est le dveloppement de celle-ci. Au reste, il ne tenait pas du tout son systme ; dans plusieurs comptes rendus d'ouvrages, on le voit en accueillir d'autres avec la plus grande bienveillance2, et c'est lui qui, dans sa cinquime dition, donnera asile au plan de Batbie. Ce qui embarrassait le plus les auteurs et les professeurs, c'taient les rgles qu'on ne pouvait pas rattacher l'organisation administra1. Quelques-uns de ces traits ont acquis une vritable autorit, comme le de la loi municipale, de M.Morgand Commentaire ; le Commentairede la loi du recrutement, de M: Ch. Rabany. 2. V. Revuecritique. 1858, t. XII, p. 369.

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tive, c'est--dire les rgles relatives aux rapports de l'administration avec les particuliers. Foucard avait inaugur ici une mthode qui fut reprise plus tard par M. Ducrocq, et que l'on peut donner comme la caractristique de l'cole de Poitiers; elle consistait rattacher le plus possible les rgles administratives l'tude des liberts individuelles en les considrant comme des restrictions de ces liberts.-Ainsi, par exemple, l'expropriation pour cause d'utilit publique, au lieu d'tre tudie en soi et comme opration administrative, tait tudie comme restriction au droit de proprit individuelle ou comme charge des biens1. Cela n'a l'air de rien, cela est gros de consquences cependant, cela indique des tendances nettement individualistes, le dsir de restreindre autant que possible les droits de l'tat, et cela se lie certainement aux thories conomiques de l'cole orthodoxe. L'cole de Paris, au contraire, qui reprsentait l'opinion moyenne, rangeait tout simplement ces rgles sous la rubrique matires administratives. Ce n'tait pas trs profond comme classification, mais cela avait, au moins, l'avantage de laisser planer l'ide de l'tat sur ces matires et de prparer les voies ceux qui y verraient des droits de l'tat. Au reste, voici quel tait le programme pour l'examen de droit administratif en 18602.

AUTORITS PREMIRE PARTIE. ADMINISTRATIVES I. Notions gnrales. Division des pouvoirs, conflits. Division en administration active, consultative et contenlieuse. II. Organisation et attribution des autorits administratives. III. Contentieux administratif. MATIRES DEUXIME PARTIE. ADMINISTRATIVES I. Fortune publique. Domaine, voirie, rgime des eaux, impts, etc. II. Travaux publics, expropriations, mines, desschement des marais. III. Industrie, ateliers dangereux, brevets d'invention.

1. Foucard, 3dit., t.Ier, p. 683.De mme pour le servicemilitaireconsidr comme une charge pour les personnes,au lieu d'tre considrcommeun droit de puissance ou de police de l'tat. 2. Ce programme est emprunt l'Introduction gnrale de Batbie. 1861. H. 4

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Deux hommes ont eu l'honneur de trouver presque simultanment, sinon un plan d'organisation du droit administratif, du moins une ide organisatrice tire des entrailles du droit lui-mme: Batbie, dans son Introduction gnrale au droit public et administratif qui parut part en 1861, mais qui avait dj t insre dans la cinquime dition du trait de F. Laferrire en 1860, et M. R. Dareste, dans son livre sur La justice administrative en France qui parut en 1862, mais la Revue dontdes fragmentsavaienttinsrsdans historique, ds 1855. Cette ide, c'tait d'appliquer au droit administratif le plan des Institutes ainsi compris : les personnes, les choses, les modes d'acqurir1 : Ces trois lments sont de l'essence d'un droit quelconque, dit Balbie; ils se retrouvent ncessairement dans les matires administratives, moins que l'on ne refuse le nom de droit cette lgislation. Pourquoi, dit M. Dareste, ce systme que les Romains appliqurent au droit public comme au droit priv, ne pourrait-il pas tre suivi dans l'tude de notre droit administratif? . L'ide n'tait pas tout fait neuve. Balbie reconnat que Chauveau l'avait mise, ds 1838, dans son Programmed'un cours de droit administratif, et il et pu ajouter que Chauveau l'avait sans doute puise lui-mme dans le programme du cours de Grando publi par la Thmis en 18192, et qu'ainsi elle tait ne avec l'enseignement du droit administratif. D'ailleurs, cetteide tait suggre par les textes et par les vnements. La personnalit de l'tat, des communes, des tablissements publics, tait consacre par le Code civil. Le mouvement de dcentralisation de 1830-1838 avaitattir l'attention sur la personnalit de la commune et consacr celle du dpartement. Mais cette personnalit tait conue comme s'arrtant au domaine priv; il s'agissait de lui donner une extension nouvelle. Nos auteurs tudirent donc dans trois catgories : les personnes du droit administratif, les choses du droit administratif, les modesd'acqurir du droit administratif. Un premier rsultat de cette mthode fut d'isoler le contentieux et de le sparer des rgles de fond du droit. Jusqu'ici, on avait volontiers rapproch l'tude des juridictions de celle des autorits administratives (administration active, dlibrative, contentieuse); maintenant, comme on tudiait en soi les personnes du droit administratif, 1. La catgorie des modes d'acqurir est plutt suppose qu'exprime par les Institutes; elle a t dgage par les commentateurs.V. ce sujet, et notamment sur les obligations considres comme modes d'acqurir, une note sur l'influence des Institutes dans la classificationdu droit. Revue critique, 1887. 2. Thmis,I, 150.

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on ne pouvait s'occuper que des autorits qui sont leurs organes ou leurs agents : les juridictions devaient tre relgues et avec elles le contentieux. C'tait l une sparation trs heureuse et, comme le remarque Batbie, analogue celle qui s'est produite entre le Code civil et le Code de procdure. Un second rsultat fut de donner une place convenable aux matires que, jusque l, on avait numres au hasard sous le nom de matires administratives. Presque toutes, en effet, expropriation, travaux publics, impts, etc., taient des modes d'acqurir. La nouvelle classification fut bien accueillie. On protesta bien un peu contre la catgorie des modes d'acqurir, pour les impts notamment : l'argent qui entre dans les caisses publiques en vertu de l'impt, disait-on, est d'avance destin au paiement des dpenses et n'entre que pour sortir, ce n'est pas une vritable acquisition; mais, en gnral, on approuva 1. On pouvait lui faire des critiques srieuses cependant, et M. Ducrocq n'avait pas tout fait tort lorsque, dans la premire dition de son cours, en 1861, il disait qu'il ne fallait pas se laisser sduire par des analogies spcieuses avec le droit civil. 1 Cette classification avait encore quelque chose d'extrieur, en ce sens que, dans les trois catgories formes, on juxtaposait des lments fort diffrents. Ainsi, dans la catgorie des personnes du droit administratif, sous prtexte que les tablissements d'utilit publique assujettis une tutelle administrative appartiennent par l, dans une certaine mesure, au droit administratif, on les faisait figurer ct des communes et des tablissements publics, qui sont membres de l'tat, tandis que les tablissements d'utilit publique ne le sont pas; dans la catgorie des choses du droit administratif, le domaine priv ctoyait le domaine public, alors qu'il est vident que ces deux espces de choses ne sontpas possdes par les personnes du droit administratif au mme titre; enfin, dans la catgoriedes modes d'acqurir, toutes les oprations taient places ple-mle, alors que les unes sont semblables aux oprations du droit priv, et que les autres supposent des droits de puissance publique. 1 Cette classification ne comprenait pas toutes les matires administratives; une bonne partie de ce que nous appellerions aujourd'hui la puissance publique, restait en dehors, notamment les matires de police. 1. V.article Reverchonsur Dareste.Revue critique,1862, t. XX,p. 354; art. Mimerelsur Batbie.Revue constate lui-mme plus et Bathie critique, t XXI; tardl'approbation de MM.Block,Aucoc, Serrigny, Valette, etc.

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3 Enfin, dans le dtail, tout cela n'tait pas construit; les autorits administratives n'taient pas suffisamment rduites au rle d'organes de la volont des personnes administratives; les actes d'administration n'taient rattachs par aucun lien la thorie de la personnalit. C'est--dire que le mrite de cette classification tait d'attirer l'attention sur la notion de la personnalit administrative, de montrer que c'tait l l'ide centrale; que l'objet dudroit administratif, comme celui de toutes les autres branches du droit, devait tre de rglementer des droits; que ces droits ne pouvaient tre que ceux des personnes administratives; que, par consquent, la personnalit administrative devenait le pivot du droit administratif, comme la personnalit civile tait dj le pivot du droit civil. Mais cette notion n'avait pas t suffisamment creuse; on n'avait pas vu notamment qu'il y a, chez les personnes du droit administratif, deux personnalits, l'une de puissance publique, l'autre de personne prive, et qu'il faut soigneusement les sparer. Il faudra, pour raliser ce progrs, une plus longue habitude de la dcentralisation et un nouveau dveloppement du contentieux administratif. Telle qu'elle tait cependant, cette organisation systmatique du droit administratif tait bien suprieure l'anarchie de la priode prcdente; peu peu, elle pntra dans l'enseignement, et par l dans l'esprit des gnrations nouvelles. Batbie avait repris l'exposition du droit administratif dans un grand ouvrage conu avec beaucoup de largeur, contenant del'histoire et de la lgislation compare, et toujours d'aprs le mme plan. Mais il faut reconnatre que l'organisation n'y est pas plus pousse dans le dtail que dans le premier essai 1. Deux autres ouvrages, clbres tousles deux juste titre, et qui remplissent cette priode de 1860 jusqu' nos jours, le Cours de droit 2 et les Confrences de droit adminiadministratif de M. Ducrocq tratif deM. Aucoc3, contriburent d'une faon plus efficace quoique indirecte ses progrs. Ce n'est pas qu'ils adoptent ni l'un ni l'autre la division tripartite en personnes, choses, modes d'acqurir, et M. Ducrocq s'en dfend mme formellement; mais ils ontapport un tel soin dans l'tude de l'organisation dpartementale et communale, cataloguer les pouvoirs 1. Trait thorique et pratique du droitpublic et administratif. 1868,7 vol. in-8; 2e dit., 1885,8 vol. in-8. 2. Coursde droit administratif 1re dit., 1866; 6e dit.. 1881. 3. Confrences sur l'administration et ledroit administratif. 1re dit., 1869; 3e dit., 1885.

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des conseils gnraux et des conseils municipaux, les classer en vue des intrts qu'ils dfendent par leurs dcisions diverses, qu'il apparat trs nettement: 1 que ces conseils, et par suite toutes les autorits administratives, ne sont que des reprsentants de personnes administratives caches derrire; 2 que leurs attributions consistent exercer des droits appartenant ces personnes administratives. En d'autres termes, l'tude approfondie qu'ils ont faite de l'organisation administrative, a eu pour rsultat de rattacher celle-ci la thorie de la personnalit. De plus, M. Aucoc a fait, pour la premire fois, un examen approfondi des actes, d'administration et de la thorie du recours pour excs de pouvoir. Cela lui tait d'autant plus facile que, depuis 1860 et surtout depuis le dcret du 2 novembre 1864, ce recours s'tait beaucoup dvelopp et que, personnellement, il avait contribu ce dveloppement. Le rsultat de cette tude a t de prparer les esprits voir, dans l'acte d'administration, une dcision, une manifestation de volont de la personne administrative. En effet, c'est une dcision excutoire prise par une autorit administrative au nom de la personne administrative qu'elle reprsente. Il restait seulement un nuage rsultant d'une confusion persistante entre l'acte d'administration et l'acte de juridiction, surtout en ce qui concernait les dcisions ministrielles, mais, partir de 1872, le conseil d'tat allait s'appliquer dissiper cette confusion et restituer aux dcisions ministrielles leur caractre de manifestation de volont 1. C'tait donc encore toute la matire des actes d'administration rattache la thorie de la personnalit. Le dernier des reproches que nous avons faits la classification de Batbie disparaissait ainsi, mais il subsistait les deux premiers : le mlange des matires qui supposent la puissance publique avec celles qui ne la supposent point ; le fait que certaines matires de police restaient en dehors. Un nouveau dveloppement du contentieux allait permettre de corriger ces imperfections, de complter et d'achever le systme. Depuis la loi du 24 mai 1872, qui a rorganis le conseil d'tat et qui lui a dfinitivement dlgu la justice administrative, ce grand corps a encore affermi sa jurisprudence, et l'on peut dire que, dans ces vingt dernires annes, il a dgag, en matire d'actes d'administration, en matire de recours et en matire de comptence, des rgles d'une importance capitale. Il a t second, d'ailleurs, par le tribunal des conflits rorganis par la mme loi de 1872. Cette ju1. V. M. E.Laferrire, Trait dela juridictionadministrative, I, p. 400 et suiv.

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risprudence si pleine de choses a trouv un interprte digne d'elle. Le Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux de M. E. Laferrire, dont le premier volume a paru en 1887 et le second en 1888, en contient en effet toute la substance. Ce trait, auquel dans le pass aucun n'est comparable est un vritable modle par la faon dont y sont utilises l'histoire et la lgislation compare, pour la conscience avec laquelle sont analyss les arrts, pour les vues synthtiques qu'il renferme et la largeur de touche avec laquelle il est rdig. Or il apparat, dans cette jurisprudence, que l'ide d'une double personnalit administrative, l'une de puissance publique, l'autre de personne prive, se dgage de plus en plus. Ce sont les questions de comptence et de conflit qui la rvlent. Et la cause de ce dualisme est le dsir trs louable des juridictions administratives d'abandonner aux tribunaux ordinaires tout ce qui peut leur tre abandonn, et de ne rserver aux tribunaux administratifs que les affaires o la puissance publique est engage Del, la distinction entre les oprations de puissance publique et celles qui n'ont pas ce caractre, entre les contrats administratifs notamment et les contrats ordinaires. Il apparat, en mme temps, que la personnalit administrative peut absorber toute la puissance publique, l'tat ou la commune agissant en leur qualit de personne, d'tre moral, non seulement quand ils font une opration pcuniaire de puissance publique, par exemple quand ils exproprient, mais quand ils font de la police; que la police peut se ramener des droits de police et tre rattache la personne; qu'il y a des droits sur les fonctionnaires, des droits de tutelle administrative, des droits de police administrative, etc. Ce qui fait apparatre cela, c'est que l'action de l'tat ou de la commune en ces matires commence tre rglementepar le droit, grce au dveloppement du recours pour excs de pouvoir contre des actes considrs comme discrtionnaires. C'est qu'on peut recourir contre l'arrt de police d'un maire; c'est qu'un conseil municipal peut recourir contre l'arrt d'un prfet qui annule une de ses dlibrations; c'est qu'un fonctionnaire simplement remplac dans ses fonctions, et non rvoqu, peut demander son admission la retraite (Cons. d't., 15 mars 1889), etc. Du moment que cette action de la puissance publique est rglemente, elle cesse d'tre une pure force qui chappe au droit, elle est elle-mme un droit. Arrive ce point, la thorie de la personnalit comprend tout, explique tout, organise tout. Tous les rouages de l'administration, tat, dpartements, communes, tablissements publics, colonies, sont des personnes administratives; elles ont des droits qu'elles exercent

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par l'intermdiaire d'organes qui sont des autorits administratives. Les actes par lesquels ces droits sont exercs, et qui sont des dcisions excutoires, prennent le nom d'actes d'administration; et, en effet, l'administration, c'est--dire le fonctionnement des services publics en rsulte. Lespersonnes administratives ont des droitsde puissancepublique et des droits de personne prive qui ne doivent pastre confondus. Enfin, la comptence des juridictions administratives est entrane, soit par la nature spciale de l'acte d'administration, soit par la nature spciale des droits de puissance publique. Que l'on distribue, dans l'exposition, ces diffrentes matires comme on voudra, l'essentiel est qu'elles s'enchanent par une logique intime. Il est vrai, et il ne faut pas dissimuler ce rsultat, que cette organisation des matires administratives les fait apparatre sous l'aspect de droits de l'tat: l'tat a des droits de police, il a des modes d'acqurir de puissance publique, etc. Il y a donc l une mthode que l'on pourrait appeler tatiste; elle a, si l'on veut, quelque parent avec la doctrine conomique qui ne repousse pas systmatiquement l'intervention de l'tat, et on peut l'opposer la mthode individualiste que nous avons dit tre propre l'cole de Poitiers. Au lieu de considrer le service militaire comme une charge impose la personne, on le considrera comme un droit de l'tat; au lieu de considrer l'expropriation pour cause d'utilit publique comme une charge des biens on la considrera comme un droit de l'tat. Il est possible que cela pousse en certain cas dfinir des droits de l'tat, mais nous ne voyons pas l un danger srieux. L'tat, avec la masse norme d'impts qu'il lve sur nous tous les ans, commence nous intresser beaucoup ; nous commenons nous apercevoir que ses intrts sont un peu les ntres et que, comme contribuables, nous ne perdons rien ce que ses droits soient respects. Il ne s'agit pas d'ailleurs d'augmenter les droits de l'tat, mais de les reconnatre franchement l o ils existent. Conclusion Au point o en est arriv notre droit administratif, on peut se rendre compte d'une chose, c'est qu'il a fait un grand dtour pour en revenir au point o il tait dans le droit romain et dans notre ancien droit et o il n'a pas cess d'tre dans la plupart des lgislations trangres, savoir un droit trs voisin du droit priv. Du moment, en effet, que les rouages administratifs sont des individualits jouissant de droits plus ou moins exorbitants et que toute l'administration s'explique par le jeu de ces droits, le droit adminis-

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tratif n'est pas beaucoup plus diffrent du droit civil que le droit commercial, par exemple, o les commerants sont envisags comme des individus exerant des droits exceptionnels et o le commerce s'explique par le jeu de ces droits. L'acte d'administration lui-mme n'est pas beaucoup plus diffrent de l'acte de la vie civile que l'acte de commerce. Il s'est produit pour le droit administratif, depuis la Rvolution, ce qui s'tait produit pour le droit commercial depuis la cration des juridictions consulaires au sortir du moyen ge, les rgles parses jusque-l et mles avec celles du droit civil dans chaque matire, se sont spares de celles-ci matriellement et ont form un systme. Cela est d uniquement l'tablissement des tribunaux administratifs. De mme que le droit commercial envisag comme corps de rgle est sorti des juridictions consulaires, de mme le droit administratif moderne est sorti de la juridiction administrative centralise par le conseil d'tat. Le droit romain et l'ancien droit n'eurent pas de corps de rgles administratives, parce qu'ils n'eurent que des juridictions administratives spciales isoles, sans lien entre elles; mais ils eurent des rgles administratives, et les ntres, malgr leur groupement part, ne sont pas plus loignes du droit commun que n'taient les leurs1. Est-ce dire que cette constitution d'un corps de droit administratif ait t inutile? Bien loin de l : elle prsente de grands avantages. D'abord, cela n'empche en rien la doctrine administrative de s'emparer de ceux des principes du droit priv qu'elle peut s'assimiler; les deux droits se dveloppant paralllement avec la mme ordonnance, les comparaisons sont faciles. En revanche, cela affranchit le droit administratif de la servitude des textes du droit civil, cela lui permet de se dvelopper librement. En matire de responsabilit du commettant, par exemple, cela l'a affranchi du texte de l'art. 1384 et lui a permis d'difier une thorie bien plus fine que celle du droit civil2 ; en matire de procdure aussi cela lui a permis de crer des 1. Arrivau terme de cet ouvrage,disait dj M.Daresteen 1862,il ne nous reste plus qu' en tirer la conclusion.Cette conclusionpeut s'exprimer d'un mot. C'estla tendance progressive et constante du droit administratif se rapprocher du droit commun, tendance qui se manifeste la fois et dans le fond du droit et dans la juridiction. Il y a cependant des diffrencesqu'on n'effacerapas, il y auratoujours des lois administrativescommeily a deslois commerciales et il sera toujours convenable d'en confier l'application des tribunaux spciaux (La justice administrative,conclusions). 2. Ce qu'il y a de plus fin dans la thorie du droit administratif,c'est que le commettantn'est responsable que lorsque le prpos reste dans l'esprit de sa fonction, tandis qu'en droit civil il est responsable tant que le prpos est

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rgles bien plus souples que celles du Code de procdure civile, etc. Enfin, le fait que les rgles administratives sont groupes ensemble permet de les rapprocher les unes des autres, comparaisons, rapprochements fconds, trs difficiles dans les droits o ces rgles sont encore parses. Seulement, il y a un grand intrt se rendre compte que notre droit administratif, part le groupement qui est diffrent, ressemble singulirement au droit administratif de l'ancien rgime et celui des pays trangers. Cela doit nous pousser aux tudes d'histoire et de droit compar. Nous avons la conviction qu'il y aurait grand profit tirer des tudes de droit public parses dans les uvres de nos sicle, soit celles des romanistes dans les grands jurisconsultes du XVIe commentaires du Digeste et surtout du Code, soit celles des Loyseau, des Chopin, des Bacquet, et l'on constaterait avec une surprise bientt dissipe, que l'on parle le mme langage, car, eux, n'hsitaient pas rduire la puissance publique en droits (droits rgaliens, droits de seigneurie, de justice, etc.). Quant au profit que l'on peut retirer de la lgislation compare, nous n'avons pas y insister. D'tudes poursuivies en ce sens pendant un temps suffisant, pourrait peut-tre sortir ce Code administratif comprenant l'ossature vraiment permanente du droit, dgage de la partie mobile et purement rglementaire, dont tant d'esprits ont poursuivi l'ide, que l'on a fini par considrer comme chimrique, mais qui ne l'est point1. Il pourrait en sortir aussi un grand trait doctrinal de droit administratif, mais qui demanderait la collaboration de plusieurs hommes, car les proportions de la matire dpassent prsent les forces d'un seul. matriellementen fonction. Cela tient ce que les personnes administratives ne peuvent pas tre souponnes de donner des instructions mauvaises leurs prposs. 1. V. art. F. Laferrire sur un ouvrage de M. Mallein, professeur Grenoble. Revue critique, 1858,t. XII,p. 369.

LES

SOURCES

ET

LES DES

MONUMENTS

RGLES DU DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF FRANAIS1

Ier. Les sources Article Ier. Caractres gnraux des sources Le droit public jus scriptum . Les rgles du droit public et du droit administratif sont presque toutes contenues dans des lois. crites, la partde la coutume est trs faible. Apeine peut-on signaler, en droit administratif, la place faite aux usages locaux en matire de curage des cours d'eau non navigables ni flottables et en matire de pavage des rues des villes ; les assembles lues, conseils municipaux, conseils gnraux, chambres lgislatives, ont aussi quelques traditions au point de vue de la procdure de leurs dlibrations, mais on ne peut pas considrer encore que ces traditions aient forcede loi. Nous nous trouvons donc en prsence d'un droit qui est surtout jus scriptum. Le droit public jus novum . Un second caractre tout aussi saillant de ce droit, c'est qu'il est jus novum. Sauf quelques rares exceptions, les lois et rglements qui le renferment ne remontent pas, comme date, au del du 5 mai 1789. Ici, comme dans toutes les autres branches du droit, la Rvolution marque le point de dpart d'une entire refonte lgislative. Certes, il y a des institutions et des rgles du droit public de l'ancien rgime qui ont survcu et pass dans notre droit; plusieurs mme, travers l'ancien rgime, remontent jusqu'au droit romain; il suffit de citer le conseil d'tat, la plupart des rgles des impts; mais ces institutions et ces rgles ont t consacres par des textes nouveaux. 1. La lgislation sur ces diffrents points n'tant pas la mme dans la mtropole et dans les colonies,nous traitons d'abord de la lgislation de la mtropole, et renvoyons un appendice celle des colonies.

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SOURCES DUDROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF

Par exception, cependant, quelques textes anciens antrieurs 1789, s'appliquent encore. On en rencontre surtout en matire de voirie, c'est--dire en matire de police des voies publiques. Il y a l divers actes qui ont t expressment confirms titre provisoire par la loi des 19-22juillet 1791, art. 29, tit. I, et qui n'ont pas encore t remplacs. (V. infr, nso 385 et s.; V. aussi art. 484 du Code pnal.) Article II. La loi et le rglement Il existe actuellement deux sources diffrentes des rgles du droit public et administratif crit, la loi et le rglement. La loi est une disposition gnrale, exprimant la volont de l'tat, et formule par l'organe du pouvoir lgislatif; elle constitue un acte de lgislation. On distingue d'aprs leur objet trois espces de lois: les lois constitutionnelles, qui ont pour objet les rapports des pouvoirs publics (les trois pouvoirs) : les lois organiques, qui ont pour objet l'organisation de tel ou tel grand corps faisant partie des pouvoirs publics, par exemple, le Snat ou la Chambre des dputs; les lois ordinaires, qui ont pour objet des matires quelconques de droit public ou priv. Au point de vue de la forme, les lois constitutionnelles diffrent presque toujours des autres lois. D'aprs la constitution de 1875, elles sont l'uvre de l'Assemble nationale runie en congrs Versailles, comprenant la Chambre des dputs et le Snat runis, tandis que les autres lois sont votes sparment par les deux Chambres. Sous le premier et le second Empire, les lois constitutionnelles normales taient des snatus-consultes; sous la Restauration, 'a t une charte octroye par le roi; en 1830, une charte vote par la Chambre des dputs et accepte par le roi. Le rglement est une disposition gnrale exprimant la volont de l'tat, ou bien de certains membres de l'tat tels que les communes, et formule par un organe de pouvoir excutif, en vertu de ce que l'on appelle le pouvoir rglementaire; il constitue un acte d'administration. Tous les rglements ne sont pas faits au nom de l'tat, il en est fait au nom de la commune par le maire, qui portent le nom de rglements municipaux, et qui constituent une bonne partie de la rglementation laquelle se trouvent soumis les citoyens. On peut se demander, il est vrai, si ce pouvoir rglementaire, qui semble appartenir la commune, lui appartient en propre, ou s'il ne lui est pas

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plutt dlgu par l'tat. Sous un rgime de dcentralisation, il parat naturel que ce soit un pouvoir propre la commune. Il existe certainement un ordre public local maintenir. Pourquoi le pouvoir local n'auraitil pas la mission de le maintenir par des rglements de police au locaux? Aucune loi positive ne s'oppose cette interprtation; contraire, l'ensemble de la lgislation communale y est favorable, car elle reconnat l'existence d'une police municipale et d'une police rurale (art. 91, L. 5 avril 1884). Le pouvoir rglementaire exerc par le maire est surveill de trs prs par le prfet fonctionnaire de l'tat, mais cela doit tre considr comme une restriction impose dans un but d'intrt gnral un droit prexistant, et non pas comme une limitation d'un droit dlgu. (Cass. 3 nov. 1885.) On ne saurait, au contraire, reconnatre l'existence de rglements faits au nom du dpartement. Il est fait, dans le dpartement, des rglements par le prfet, mais il faut considrer que le prfet agit ici comme agent rgional de l'tat, et non point comme reprsentant du cela rsulte de ce fait, que la loi ne parle nulle part dpartement; d'une police dpartementale, et de cet autre fait, que d'aprs l'art. 3 de la loi du 10 aot 1871, le prfet ne reprsente le dpartement qu'en tant qu'il excute les dcisions du conseil gnral. L'tat fait donc les rglements pour le compte du dpartement, qui ce point de vue a moins d'autonomie que la commune. A. Rglements faits au nom de l'tat. Il faut distinguer les rglements gnraux faits pour tout le territoire, et les rglements locaux applicables une rgion, par exemple un dpartement ou une partie de dpartement. I. Rglements gnraux. a) Rglements faits par le chef de l'tat. Les rglements gnraux sont, en principe, l'uvre du chef de l'tat; ce sont, par consquent, des dcrets rglementaires, car tous les actes du chef de l'tat portent le nom gnrique de dcrets. Les dcrets rglementaires se divisent en deux classes: 1 Les rglements d'administration publique, pour lesquels la consultation du conseil d'tat est obligatoire en vertu d'une loi. (L. 24 mai 1872, art. 8, n 31.) 2 Les rglements ordinaires, pour lesquels cette consultation n'est 1. Il existe des dcrets dits : en forme de rglements d'administration publique, qu'il ne faut pas confondre avec les rglements d'administration publique. Ils doivent aussi tre rendus en conseil d'tat, mais ils ne sont pas des rglements, c'est--dire qu'ils ne contiennent pas de rgle gnrale.

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pas obligatoire; alors mme, qu'en fait elle aurait eu lieu, le rglement ne deviendrait pas pour cela d'administration publique. b) Rglements faits par les ministres. Trs exceptionnellement, en vertu d'une dlgation expresse de la loi, des rglements gnraux sont faits par des ministres; ils sont alors contenus dans des arrts rglementaires. L'exemple le plus remarquable d'une dlgation de cette espce se trouve dans l'art. 44 de l'ordonnance du 15 novembre 1846 sur les chemins de fer; le ministre des travaux publics est ; ces tarifs, charg par ce texte d'homologuer les tarifs de transport une fois homologus, deviennent de vritables rglements. Ce ne sont point des conventions passes entre la compagnie et le public pour la rmunration d'un louage de services, ce sont de petites lois. La jurisprudence a successivement dduit toutes les consquences de cette ide ; il en rsulte notamment qu'une fois les conditions de publicit remplies, nul n'est cens ignorer l'existence d'un tarif; que l'interprtation du tarif par le juge doit tre littrale; qu'on ne saurait par des conventions particulires droger un tarif, etc. Cette conception du tarif comme rglement a t fort critique; elle rpond bien pourtant la ralit des choses, car les prix du tarif contiennent pour partie une taxe publique de page, perue l'occasion d'un vritable travail public, ct du prix de transport proprement dit (art 42 du cahier des charges). Or, les taxes ne doivent tre tablies que par une loi ou un rglement. II. Rglements locaux. Ces rglements peuvent tre faits au nom de l'tat par les prfets dans des arrts rglementaires. Ils peuvent tre faits: 1 Pour tout le territoire d'un dpartement; 2 pour le territoire de plusieurs communes en cas d'inertie des maires (art. 99, 1. 5 avril 1884). Quant au cas o le prfet fait un rglement applicable une seule commune en se conformant aux formalits de l'art. 99 de la loi municipale du 5 avril 1884, c'est un cas o il fait un rglement au nom de la commune, non point au nom de l'tat, car il se substitue au maire. B. Rglements faits au nom de la commune. Ces rglements sont l'uvre du maire, ils sont contenus dans des arrts rglementaires. Exceptionnellement, ils peuvent tre faits par le prfet (art. 99 prcit). Domaine respectif de la loi et du rglement Une des difficults du droit administratif est de dterminer le domaine respectif de la loi et du rglement. C'est une question qui a une porte constitutionnelle, et qui se rattache aux rapports du pouvoir excutif avec le pouvoir lgislatif; il faut considrer que la loi

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manant presque directement du peuple par l'intermdiaire du parlement, est protectrice des droits individuels, tandis que les rglements manant du gouvernement ont, au contraire, une tendance oppressive. Le domaine du rglement a t soigneusement dlimit. Dans sa mission gnrale, il doit seulement assurer l'application des lois. (L. 25 fvrier 1875, art. 3). Cela comporte les deux fonctions suivantes: 1 La publication du texte des lois. Cette publication, qui lgalement rsulte de l'insertion au Journal officiel ou au Bulletin des lois (dcret du 5 novembre 1870), en fait est ralise par des affichages ou des criages, que les prfets sont tenus de prescrire et de surveiller, et que les maires sont tenus de faire excuter dans chaque commune (art. 92 et 94,1. 5 avril 1884). Une loi dj publie, peut tre publie nouveau, si besoin est. 2 La prescription de mesures de dtail, destines assurer l'application des dispositions gnrales de la loi. La loi dispose toujours par voie de mesures trs gnrales; cela tient ce qu'elle est faite pour un grand territoire et pour une longue dure ; il faut que la rgle qu'elle pose soit, autant que possible, indpendante des circonstances de lieu et de temps. Mais alors, pour un lieu donn et une poque donne, il est ncessaire de la complter par des mesures de dtail, qui par rapport elle seront transitoires. Cette seconde fonction du rglement est beaucoup plus importante que la premire, et cela apparat dans les matires dites de police. La police administrative a ce but vague et complexe de veiller au maintien de l'ordre public, de surveiller constamment, de prvoir les faits fcheux qui peuvent se produire et de prendre des mesures en vue de les empcher. On comprend que c'est l une matire mouvante dans laquelle la loi ne peut point s'aventurer; les dangers qui menacent l'ordre public changent chaque instant de nature; le rglement seul est assez souple et assez rapide pour russir y parer. Aussi, en matire de police, les lois sont-elles rares et courtes. Il y en a sur des matires spciales d'assez importantes; par exemple, sur la police sanitaire, la police du roulage, etc.; mais sur la matire gnrale de la police elles sont d'une brivet digne des Douze Tables. Elles se bornent, en somme, indiquer les trois faits principaux qui constituent l'ordre public, la tranquillit publique, la scurit publique, la salubrit publique, et elles s'en remettent aux rglements du soin de prendre les mesures pour assurer le maintien de ces trois faits. (Voir la loi fondamentale des 22 dcembre 1789-janvier 1790, sect. III, art. 2, n 9.) Les rglements ont donc ici le champ libre, et non seulement les rglements faits au nom de l'tat par le chef de

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l'tat ou les prfets, mais ceux faits au nom de la commune par le maire, en matire de police municipale et rurale1. C'est ici surtout que les rglements sont menaants pour les droits individuels et qu'il y a lieu de poser des rgles, si la chose est possible, tant pour la sauvegarde des individus que pour la gouverne des autorits. Quelque dlicate que soit la matire, il semble qu'on puisse dgager les deux rgles suivantes: Premire rgle. Un rglement ne peut pas modifier les dispositions d'une loi2. Deuxime rgle. Un rglement ne peut pas violer les droits individuels reconnus par l'ensemble de la lgislation, en imposant des obligations prcises; spcialement il ne peut imposer la proprit d'obligations nouvelles, moins que le principe ne s'en trouve dans une loi. Cette dernire rgle doit s'interprter en ce sens que s'il n'y a pas de textes de lois spciaux en la matire, s'il n'y a que le texte gnral de la loi de 1790 prescrivant le maintien de la tranquillit, de la scurit, dela salubrit, un rglement ne peut que prescrire en termes trs gnraux la tranquillit, la salubrit, il ne peut pas imposer aux propritaires d'obligations spciales; par exemple, en matire de salubrit, en vue de l'assainissement d'un quartier d'une ville, un maire peut imposer aux propritaires l'obligation d'assainir leurs immeubles, il ne peut pas leur prescrire un mode particulier d'assainissement, tel que la destruction de puisards, ou le curage de fosses d'aisance qui ne seraient pas pleines. (Cassat., 26 nov. 1887.) Il faut reconnatre que ces deux rgles ne suffisent pas trancher toutes les questions, qu'il y a des cas d'absolue ncessit dans lesquels elles doivent flchir, et qu'une large libert d'apprciation est forcment laisse aux tribunaux dans ce conflit entre l'intrt public et l'intrt priv. Bien des dcisions contradictoires pourraient tre releves en jurisprudence. 1. Bien que la police municipale et la police rurale aient t l'objet de dispositions lgislatives assez dveloppes, il faut toujours en revenir la for; l. 6 oct.-28 sept. mule : tranquilit, scurit, salubrit (1. 5 avril 1884,art. 97 par 1. 5 avril 1884,art. 91,94,99; 1. 4 avril 1889; 1. 9 juillet 1791, modifie 1889; 1. 22 juin 1890). 2. On s'est demand cependant, si certaines dispositions purement rglementaires des lois, et qui auraient aussi bien pu trouver place dans des rglements, ne pourraient pas plus tard tre modifiespar des rglements, tout au moins par des dcrets rglementaires.Certains auteurs admettent l'affirmative. Nousnous refusons entrer dans cette voie dangereuse.

DU DROITPUBLICET ADMINISTRATIF SOURCES 65 Observationhistorique. Le domaine de la loi n'a pas toujours t respect par le rglement. 1 Il y a eu diverses reprises, sous les gouvernements autoritaires, empitement du pouvoir excutif sur le lgislatif, et des rglements sont intervenus, l o il aurait fallu des lois. Ces dcisions rglementaires ont t acceptes malgr tout, et tiennent encore la place de lois. Il faut les signaler. Nombre de ces dcisions sont l'uvre de Napolon Ier, qui avait t entran vers le pouvoir absolu (notamment, dcret du 16 dcembre 1811 sur les routes impriales, crant des servitudes pour les riverains). La lgalit de ces dcrets n'avait pas t conteste sous son rgne, elle le fut sous la Restauration; la cour de cassation les a maintenus, sous prtexte que le Snat, qui avait un dlai pour les casser pour inconstitution; des avis du conseil d'tat approuvs par l'emnalit, ne l'avait pas fait pereur et publis depuis le 16 septembre 1807 jusqu'en 1814, sont dans le mme cas. 2 A chaque changement de rgime, avant que les autorits nouvelles ne fussent rgulirement constitues, les gouvernements provisoires ont exerc la fois le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif et ont fait des dcrets-lois. Il y a eu de ces actes en 1830 et 1848, ils n'ont plus qu'un intrt historique ; mais il y en a eu en 1852 et 1870, qui sont encore en vigueur. Dcrets rendusparle prince-prsident depuis le 2 dcembre 1851, poque de la dissolution de l'Assemble nationale, jusqu'au 29 mars 1852, po: constitution du que de la runion des nouvelles chambres; notamment 14 janvier 1852, dcret du 25 mars 1852 dit de dconcentration. L'art. 58 de la constitution du 14 janvier 1852 dit formellement que tous les dcrets rendus pendant cette priode auront force de loi ; ce n'est pas exact, cela dpend de leur objet; il en est qui sont de simples dcrets, modifiables par dcrets. Dcrets rendus par le gouvernement de la dfense nationale ; dcret du 5 novembre 1870sur la publication des lois, etc. Domaine respectif des diffrents rglements Les diffrents rglements ont d'abord un domaine territorial, en ce sens qu'un prfet ne peut pas faire de rglements applicables hors de sa commune. Ils ont aussi un domaine au point de vue des matires rglementes, et cela en deux sens: 1 Certaines matires ne peuvent tre rglementes qu'au nom de l'tat, soit par le chef de l'tat, soit par les prfets, sans pouvoir l'tre au nom de la commune; en d'autres termes, il y a des matires qui relvent de la police de l'tat et non de la police communale. La 5 H.

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rciproque est vraie, il est des matires de police communale qui ne sont pas en mme temps matire de police d'tat; et lorsque le prfet se substitue au maire, en observant les formalits de l'art. 99, in fine, 1. 5 avril 1884, c'est la police communale qu'il exerce. De mme, parmi les matires de police d'tat, il en est qui doivent tre rgles par rglements d'administration publique, d'autres par rglements ordinaires, d'autres par arrts prfectoraux. On peut appeler cela le domaine de droit des rglements. 2 Il y a aussi un domaine de fait, c'est--dire que lorsqu'un rglement d'une certaine espce s'est empar d'une matire flottante qui aurait aussi bien pu tre saisie par un autre, ses dispositions ne peuvent plus tre modifies que par un rglement de mme espce, ou d'une espce plus haute. Ainsi, parmi les rglements faits au nom de l'tat, un dcret rglementaire ne peut jamais tre modifi par un arrt prfectoral. Une matire de police communale rgle une fois par arrt prfectoral en vertu de l'art. 99in fine, 1. 5 avril 1884, pourra cependant tre rgle nouveau par arrt du maire, puisque le prfet n'avait fait qu'exercer le pouvoir du maire; d'ailleurs, si la modification est intempestive, le prfet est arm, il peut suspendre ou annuler l'arrt du maire. Confection des lois et rglements La confection des lois et rglements est une opration en trois temps : 1 Rdaction de la formule de la loi ou du rglement par l'autorit comptente; aprs cela la loi est faite. 2 Promulgation ou ordre d'excution; aprs cela la loi est excutoire. 3 Publication destine faire connatre la loi; aprs cela la loi est obligatoire. Rdaction et promulgation. Les deux premiers temps ne sont distincts que pour les lois proprement dites; il y a : 1 rdaction du texte faite suivant une procdure qui met en mouvement l'organe lgislatif, et que nous verrons plus tard; 2 promulgation, acte par lequel le chef du pouvoir excutif atteste l'existence de la loi et la proclame excutoire : Le Snat et la Chambre des dputs ont adopt, le Prsident de la Rpublique promulgue la loi dont la teneur la prsente loi dlibre et adopte parle Snat et la Chambre suit. des dputs sera excute comme loi de l'tat. (Dcret du 6 avril la 16 1875, la loi du 7 de termes de l'article Aux juillet 1876.)

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promulgation doit intervenir dans le dlai d'un mois dater de la transmission au gouvernement et dans le dlai de trois jours en cas de dclaration d'urgence par les d(ux Chambres. Pour les rglements les deux oprations se confondent, parce qu'elles sont toutes les deux l'uvre du mme organe de pouvoir excutif. Rien d'essentiel dans la forme des dcrets et des arrts rglementaires, si ce n'est la signature et aussi la date, afin que l'on puisse vrifier la qualit du magistrat qui signe ; mais il y a une forme habituelle: 1 visa des textes, motifs sous formes de considrants; 2 dispositif par articles; 3 date et signature. De plus, les rglements d'administration publique qui sont dlibrs en assemble gnrale du conseil d'tat portent la mention de cette dlibration. Observation. Aprs la promulgation, les lois sont excutoires, il ne reste plus qu' les publier pour qu'elles deviennent obligatoires. Il en est de mme des dcrets rglementaires et des arrts des prfets. Mais il n'en est pas de mme des arrts des maires, du moins de ceux qui portent rglement permanent. Ils ne sont compltement excutoires qu'un mois aprs la remise de l'ampliation au prfet ou au sous-prfet, constate par certificat; nanmoins, en cas d'urgence, le prfet peut autoriser l'excution immdiate (art. 95, 1. 1884). Publication. C'est le fait qui porte la loi ou le rglement la connaissance des citoyens ou qui est cens l'y porter (divulgatio promulgationis). Publication des lois et des dcrets rglementaires. Les formalits de la publication pour les lois et dcrets rglementaires sont actuellement rgles par un dcret du 5 novembre 1870, qui a modifi l'ordonnance du 27 novembre 1816 en mme temps que l'article 1er du Code civil. La publication est cense faite lorsqu'un certain dlai s'est coul depuis l'insertion de la loi ou du dcret promulgu dans un recueil priodique, Journal officielon Bulletin des lois. 1 Insertion au Journal officiel. Toutes les lois et tous les dcrets rglementaires importants sont insrs au Journal officiel (art. 2, dcret 5 nov. 1870). Ils sont censs connus Paris un jour franc aprs celui de l'insertion au Journal officiel, c'est--dire le surlendemain. Partout ailleurs, dans l'tendue de chaque arrondissement, un jour franc aprs que le Journalofficiel qui contient l'insertion sera arriv au chef-lieu de l'arrondissement, c'est--dire encore le surlendemain. 2 Insertion au Bulletin des lois. Quant aux dcrets qui sont insrs seulement au Bulletin des lois, ils restent sous l'empire de l'ordonnance du27 novembre 1816.

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B.) Publication des arrts prfectoraux et municipaux. La cour de cassation admet ici que l'arrt est cens connu du jour mme de la publication. Quant au fait mme de la publication, pour les arrts prfectoraux, pas de rgles; pour les arrts municipaux (art. 96, 1. 5 avril 1884), publication et affichage, ces deux faits raliss conformment aux usages; seulement il faut que la date de la publication soit constate; aussi la loi du 5 avril 1884 a-t-elle exig que la publication ft certifie par une dclaration crite du maire, et pour plus de sret, mme, l'arrt doit tre transcrit en entier sur le registre de la mairie (art. 96 in fine), et tout habitant est autoris en prendre copie (art. 58) 1. Force obligatoire des lois et rglements A.) De la prsomption que nul n'est cens ignorer la loi ou de l'ignorance de droit. Deux principes communs avec les lois civiles s'appliquent ici: 1 Nul n'est cens ignorer les lois qui ont t rgulirement promulgues ; 2 les lois rgulirement promulgues sont obligatoires mme pour ceux qui de fait en ignorent les prescriptions. Donc on ne peut invoquer son ignorance de droit, ni pour chapper aux consquences de l'inaccomplissement d'une obligation lgale, ni pour se faire relever d'une dchance encourue. Cependant en matire administrative, remarquons des tempraments : 1 L'administration prend soin de rafrachir la mmoire aux citoyens en renouvelant en temps utile la publication de certaines lois, les lois de police notamment, et c'est un emploi trs important des rglements; 2 lorsque par suite de l'inaccomplissement d'une obligation, une amende a t encourue, il arrive que sur recours gracieux l'administration restitue l'amende si on fait preuve d'erreur; exemple, amendes en matire d'enregistrement; 3 enfin (dcret du 5 nov. 1870, art. 4), les tribunaux et les autorits administratives et militaires peuvent, selon les circonstances, accueillir l'exception d'ignorance allgue par les contrevenants, si la contravention a eu lieu dans le dlai de trois jours francs partir de la promulgation. B.) Evnements qui peuvent enlever leur force obligatoire aux lois et rglements. Ces vnements sont l'abrogation, la rtractation, l'annulation, l'illgalit. Le premier se produit galement pour les lois et les rglements, les trois autres seulement pour les rglements. 1. La publication ne rsulte pas de l'insertion dans un recueil prfectoralou municipal; on devrait dans une bonne lgislation cumuler tous les degrs l'affichage et l'insertion dans un recueil, le recueil restant comme monument (dj le dcret de 1870,art. 3, recommande l'affichagedes lois).

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a) L'abrogation. Cette cause de destitution de force se produit galement pour les lois et les rglements. Elle consiste en ce qu'une loi nouvelle succdant une loi ancienne sur une mme matire, la dtruit. Cette abrogation par le texte est la seule qui soit reconnue dans notre droit; il n'y a point d'abrogation par le non usage. Les lois et rglements sont perptuels moins d'abrogation par de nouveaux textes. Pour les rglements cependant, il faut distinguer entre les transitoires et les permanents ; il est bien clair que le rglement fait l'occasion d'une fte nationale est phmre. Le principe que les lois et rglements ne s'abrogent pas par dsutude est command par la constitution actuelle de l'tat et par la division des pouvoirs. La loi et le rglement sont l'uvre d'organes spciaux dans l'tat, il est naturel qu'ils ne puissent tre dfaits que par l'organe mme qui lesa faits. La dlgation de la souverainet doit tre la mme pour dfaire la loi que pour la faire. La dsutude ne se comprend que lorsque le souverain exerce lui-mme la souverainet (monarchie absolue, dmocratie directe1. L'abrogation est expresse ou tacite, elle est expresse lorsque la loi nouvelle prononce littralement l'abrogation de la loi ancienne. L'abrogation expresse est malheureusement trop rare en matire de droit public; on peut citer la loi sur la presse du 29 juillet 1881 et la loi municipale du 5 avril 1884, parmi celles qui ont abrog expressment et nommment les textes antrieurs. (V. l'art. 168 de la loi municipale. ) Elle est tacite lorsque la loi nouvelle contient des dispositions contraires celles de la loi ancienne. On trouve frquemment dans les lois administratives un article final qui prononce l'abrogation des lois anciennes en cequ'elles ontde contraire ; ce n'est que la conscration du principe de l'abrogation tacite. L'abrogation tacite soulve bien des difficults; il faut recourir aux rgles suivantes qui sont classiques : 1 Lorsque la contrarit porte sur le principe mme qui servait de base la loi ancienne, l'abrogation s'tend toutes les dispositions de cette loi indistinctement; 2 Lorsqu'elle ne porte que sur des dtails, ne sont abroges que 1. Lorsque les lois existantes contre les congrgationsnon autorises furent appliques parles dcrets du 27 mars 1880(1. 13 fvrier 1790 ; l. 28aot 1192; 1. 18 germinal an X; dcret du 3 messidor an XII), les dfenseurs des congrgations ne soutinrent pas qu'il y avait abrogation par le non usage ; tout leur effort porta sur ce point, qu'il y avait abrogation implicite rsultant d'autres textes.

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les rgles de dtail pour lesquelles il y a contrarit absolue : posteriores leges ad priores pertinent nisi contrari sint. 3 Legi speciali per generalem non derogatur; en principe, des lois spciales ne peuvent tre abroges que par des lois spciales nouvelles. Les lois ne peuvent tre abroges que par une loi, pas par un rglement 1. Les rglements peuvent tre abrogs par un rglement semblable, fait par la mme autorit. b) La rtractation. Les rglements peuvent tre rapports ou rtracts par l'autorit qui les a faits et par un acte dress en la mme forme. La rtractation diffre de l'abrogation, en ce sens que la disposition nouvelle se borne dtruire les dispositions anciennes sans rien y substituer. La rtractation, quoique possible pour les lois, est rarement usite. c) L'annulation. Tous les rglements peuvent tre annuls, soit par dcision administrative d'une autorit suprieure, soit par dcision judiciaire, d'aprs les rgles suivantes: 1Les arrts des maires peuvent tre annuls par le prfet, soit spontanment, soit sur recours gracieux des parties lses dans leurs intrts. Cette annulation peut intervenir un moment quelconque, alors mme que l'arrt est devenu excutoire, c'est--dire mme aprs l'expiration du dlai d'un mois depuis le dpt de l'ampliation; L'administration n'est pas lie par son silence, elle ne le serait mme pas par une approbation antrieure qui aurait t donne formellement. L'annulation doit tre prononce par arrt, elle peut tre motive par une simple inopportunit de l'acte. Les actes accomplis en excution de l'arrt municipal jusqu'au moment de l'annulation restent valables. Les mmes arrts peuvent tre annuls par le conseil d'tat la suite d'un recours pour excs de pouvoir, fond sur l'incomptence, la violation des formes ou de la loi, le dtournement de pouvoir, recours ouvert aux parties intresses en cas d'intrt froiss. 2 Les arrts des prfets peuvent tre annuls ou rforms par le ministre comptent, soit spontanment, soit sur le recours gracieux des parties intresses, pour simple inopportunit. Ils peuvent tre galement annuls par le conseil d'tat, la suite d'un recours pour excs de pouvoir. 1. Cependant, on peut soutenir que si une loi contient de ces mesures de dtail apurementrglementaires,qui rgulirement auraient d trouver place dans un dcret, ces mesures pourront tre abroges par dcret, mais la question est dlicateet nous avons dj dit (p. 64)que nous nous refusions entrer dans cette voie.

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3 Les dcrets rglementaires peuvent tre annuls pour excs de pouvoir. Les rglements, quels qu'ils soient, sont de d) L'illgalit. plein droit destitus de force s'ils sont illgaux; ils subsistent en apparence jusqu' ce qu'ils soient rapports ou annuls, mais les tribunaux doivent refuser de les appliquer. Ils sont illgaux : 1 Quand ils violent une loi formelle ou bien quelque droit individuel consacr par l'ensemble de la lgislation; 2 quand ils ont t rendus, non pas en vue de l'intrt gnral, mais en vue de favoriser un intrt particulier. Ceci est une cause frquente de dclaration d'illgalit pour les rglements municipaux. Rien de comparable pour les lois, elles ne sauraient tre illgales. Cependant on comprendrait qu'elles fussent inconstitutionnelles. Il y a eu, sous la constitution du premier Empire, droit du Snat de les casser dans ce cas. Aux tats-Unis, le pouvoir judiciaire a aussi le droit de refuser d'appliquer une loi qu'il juge inconstitutionnelle, il est ainsi le gardien de la constitution. 2. Les monuments du droit public On appelle monuments, les textes ou recueils de textes officiels dans lesquels se trouvent les lois et rglements. Une premire remarque faire, c'est qu'il n'y a pas de Code des lois administratives, c'est--dire de recueil mthodiquement ordonn, comme le Code civil, etc. Il y a simplement des recueils chronologiques dans lesquels on trouve leur place les diffrentes lois. Une seconde remarque, c'est qu'il n'y a de recueil officiel et par consquent de vritable monument du droit que pour les lois et les rglements mans du chef de l'tat (le Journal officiel et le Bulletin des lois sur lesquels nous allons revenir), mais qu'il n'y en a ni pour les rglements prfectoraux ni pour les rglements municipaux. Il existe bien dans chaque prfecture un recueil des actes administratifs, dont la publication a t prescrite par une circulaire du ministre de l'intrieur du 21 septembre 1815, et dont les exemplaires devaient tre envoys gratuitement aux communes, mais ces publications laissent beaucoup dsirer et n'ont rien d'officiel. De mme dans les mairies, la loi du 5 avril 1884 prescrit la tenue d'un registre de la mairie sur lequel les arrts doivent tre transcrits leur date (art. 96), mais ce n'est galement qu'une mesure d'ordre. Quelques grandes villes ont pris l'initiative de publier de petits codes de leurs rglements municipaux ; ces codes ne sont pas officiels, mais au moins sont-ils commodes pour les administrs.

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Bulletin des lois. Depuis la loi du 14 frimaire an II qui l'a cr, jusqu'au dcret du 5 novembre 1870 qui lui a substitu en partie le Journal officiel, le Bulletin des lois a t l'unique recueil officiel1. C'est un recueil priodique priodicit irrgulire, imprim et gr par l'Imprimerie nationale. Il parait par fascicules. Les actes insrs sont numrots, les fascicules le sont aussi. Le Bulletin des lois se divise en sries successives, suivant les gouvernements dont manent les actes : 1 Convention, 2 Directoire, 3 Consulat, 4 Empire, 5 Premire Restauration, 6 Cent-Jours, etc. De plus, depuis 1836, le Bulletin est divis en deux parties, une principale, l'autre supplmentaire pour les actes d'intrt local. La loi de 1837 avait oblig les communes s'y abonner; un dcret du 12 fvrier 1352 a restreint cette obligation aux chefs-lieux de canton, et cr pour les communes rurales le Bulletin des communes. Tout cela a t confirm par l'art. 136, n 2, 1. 1884. Le Bulletin des lois est une publication mal faite, Il et fallu s'astreindre insrer chaque loi la date de sa promulgation; quelquefois il y a des annes de retard, alors on ne sait o chercher. Journal officiel. Le Journal officiel n'est devenu un monument du droit que depuis le dcret du 5 novembre 1871, mais il existait depuis longlemps, et dj publiait les actes lgislatifs. Il commena de paratre le 5 mai 1789, jour de l'ouverture des tats gnraux, sous le nom de Moniteur universel ou Gazette nationale ; il devint officiel le 7 nivse an VIII. En 1869, il prit le nom de Journal officiel, fut in-folio jusqu'en avril 1871, poque o il est devenu in-4 Depuis le dcret du 5 novembre 1870, le Journal officiel est le recueil officiel de toutes les lois et de tous les rglements d'intrt gnral; il a le grand avantage sur le Bulletin des lois d'tre quotidien et beaucoup mieux tenu jour au point de vue chronologique, les lois tant publies trs peu aprs leur promulgation. Des tables annuelles facilitent les recherches. Observation. Les collections officielles, quelque bien ordonnes qu'elles soient, auront toujours l'inconvnient d'tre trop compltes et peu maniables. Il a t fait des compilations prives infiniment plus commodes. 1 Collection Duvergier, qui contient, en plus du texte, l'analyse des dbats parlementaires sur chaque loi et des confrences ; elle ne 1. Pour la priode de 1789 l'an II, il a t fait en 1806une publication officielle sous le nom de Loiset actes du Gouvernement.

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contient que les actes principaux, mais la fin de chaque volume il y a une table de tous les actes du Bulletin; 2 Collection Sirey et Dalloz et une infinit d'autres dans les journaux professionnels; 3 Codes ; 4 Lois administratives de Vuatrin et Batbie, trs bonne compilation sur: 1 l'organisation administrative; 2 les finances et les travaux publics, jusqu'en 1876 seulement. 3. Sanction des rgles du droit public Au point de vue de leur sanction les rgles du droit public se divisent en deux catgories: les rgles pnales et les rgles non pnales. A. Rgles pnales. Il y a des rgles pnales en droit public, tout comme en droit priv. On en trouve: 1 Dans le Code pnal. Tout le titre 1er du livre III de ce Code, de l'art. 75 l'art. 294, est consacr aux crimes et dlits contre la chose publique; les peines les plus diverses y sont prononces. Une bonne partie du livre IV sur les contraventions de simple police est aussi du droit public. 2 Dans des dispositions rglementaires de lois spciales, par exemple dans la loi sur la presse du 29 juillet 1881, dans la loi sur la police sanitaire du 21 juillet, mme anne; les peines y sont trs frquemment correctionnelles. 3 Dans les rglements faits par le chef de l'tat en vertu d'une loi qui en prescrit la rdaction; les peines sont ici indiques d'avance par la loi et peuvent tre correctionnelles. 4 Dans les rglements ordinaires du chef de l'tat, dans ceux des prfets et dans ceux des maires. Tous les rglements sont en principe des lois pnales, et une mme peine est attache toutes leurs dispositions, c'est une amende de simple police de un cinq francs (art. 471, n 15 C P. Disposition introduite en 1832). La sanction des rgles pnales est assure, soit par voie de mesure de police, soit par voie de rpression juridictionnelle. La mesure de police est un acte de force accompli par le pouvoir excutif veillant au maintien de l'ordre. Elle consiste, soit en voies de fait contre les personnes, prise au collet pour faire circuler, arrestation provisoire, conduite au poste de police, etc. ; soit en actes d'excution sur les choses, saisie de denres falsifies, visite de bagages en douane et aux octrois, mesures de dsinfection, arrachage de plans phylloxrs, enfouissements d'animaux morts, etc.; elleest accomplie par un per-

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sonnel spcial d'agents de police. La mesure de police est prventive, elle n'attend pas qu'un dsordre soit caus. La rpression juridictionnelle est un acte tranchant un conflit par l'application du droit. Elle aboutit, elle aussi, des mesures d'excution sur les personnes et sur les choses. Mais elle se distingue de la mesure de police : 1 en ce qu'elle est postrieure la violation dela loi; 2 en ce qu'elle ncessite l'intervention d'un juge qui s'interpose entre l'infraction et la punition; 3 en ce qu'il y a des formes de procdure qui sont une garantie pour l'individu. Sauf certains cas assez rares, o la mesure prventive de police est indispensable sous peine d'irrparables malheurs (tout ce qui touche l'hygine, inspection des viandes, quarantaines, etc.), la rpression juridictionnelle est infiniment suprieure, elle n'est ni vexatoire ni arbitraire. La rpression juridictionnelle en matire de rgles pnales de droit public est confie en principe aux tribunaux rpressifs ordinaires; on ne peut signaler titre d'exception que les contraventions de grande voirie qui sont de la comptence des conseils de prfecture. B. Rgles non pnales. La sanction des rgles du droit public non pnales est assure galement la fois par la voie administrative et par la voie juridictionnelle. Par la voie administrative, en ce sens que les actes de l'administration donnent lieu des recours purement administratifs, la suite desquels ils peuvent tre annuls ou rforms administrativement; par la voie juridictionnelle, en ce sens que trs souvent ils donnent lieu des recours contentieux ports devant de vritables juges et constituant litige. Ce qu'il y a de remarquable, c'est que, suivant les cas, des tribunaux de deux ordres diflrents peuvent tre appels connatre de ces litiges, les tribunaux ordinaires ou judiciaires et les tribunaux administratifs. Les rgles de comptence, grce auxquelles le partage s'opre entre ces deux ordres de tribunaux, sont trs dlicates. Elles seront tudies plus tard dans la partie du contentieux. Rappelons seulement ici qu'elles se rattachent au principe constitutionnel de la sparation des pouvoirs, et qu'on les a crues ncessaires pour protger l'indpendance du pouvoir excutif contre le pouvoir judiciaire (V. p. 16). Un tribunal spcial appel tribunal des conflits, et dont nous tudierons aussi plus fard l'organisation, est charg d'assurer le respect de ces rgles de comptence en tranchant les conflits qu'elles font natre. L'organisation des tribunaux administratifs sera tudie au contentieux. Notons seulement ici l'extrme importance de l'un d'eux,

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le conseil d'tat, qui domine tous les autres, soit parce qu'il reoit leurs appels, soit parce qu'il est pour eux tribunal de cassation. La jurisprudence du conseil d'tat, juge souverain du fait et du droit, qui plus est, en certains cas juge prtorien, a certainement plus de poids en matire administrative que celle de la cour de cassation en matire civile. Nous aurons frquemment la citer ct de la jurisprudence du tribunal des conflits et de celle de la cour de cassation. Les arrts du conseil d'tat et ceux du tribunal des conflits se trouvent, accompagns d'ailleurs des arrts de la cour des comptes, dans un recueil intitul Recueil des arrts du conseil d'tat fond en 1821 par M. Macarel, et continu depuis par M. Lebon et par M. Panhard. Les arrts antrieurs 1821 se trouvent en partie dans un recueil de quatre volumes in-4 publis en 1818 par Sirey. Les sources, les monuments, les moyens de sanction des rgles du droit public et administratif en Algrie et dans les colonies. 1 Les sources Les sources du droit, aussi bien du droit priv que du droit public, ne sont pas les mmes dans les possessions coloniales que dans la mtropole. Il faut distinguer, pour se rendre un compte exact de la situation, la rglementation locale faite sur place par des autorits locales, et les rgles gnrales qui viennent de France. A. Rglementation locale. Les gouverneurs des colonies ont un pouvoir rglementaire qu'ils exercent en conseil priv. Les actes contenant rglement prennent le nom d'arrts rglementaires. Dans les colonies o des communes sont organises, les maires ont aussi le pouvoir rglementaire. En Algrie) la situation est un peu moins nette que dans les colonies. L'Algrie est moiti rattache la France, et outre le gouverneur gnral, il y a des prfets de dpartement. Ces prfets font des rglements comme les prfets du continent. Le gouverneur gnral fait-il en outre des rglements comme les gouverneurs des colonies? Depuis les dcrets de rattachement du 26 aot 1881, il semblerait qu'il ne dt pas en faire; le rsultat apparent de ces dcrets est, en effet, de faire du gouverneur, non plus le dlgu du chef de l'tat, mais celui des ministres; or les ministres n'ont pas le pouvoir rglementaire. En fait cependant le gouverneur d'Algrie continue de faire des rglements, c'est--dire que les dcrets de rattachement ont employ des expressions impropres, et doivent tre interprts en ce sens que, pour les matires

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o il est dlgu, le gouverneur est le dlgu du chef de l'tat, non des ministres. B. Rgles gnrales qui viennent de France. La France n'a pas fait systmatiquement une lgislation coloniale diffrente de la sienne. Au contraire, sauf de rares exceptions, c'est sa propre lgislation qu'elle tend ses possessions. Seulement, et c'est l ce qu'il ya de particulier, en principe, les lois et rglements dclars excutoires pour la mtropole, ne le sont pas de plein droit pour les possessions coloniales. On se trouve en prsence de races trangres plus ou moins disposes s'adapter notre civilisation; les mesures lgislatives qui s'appliquent sans difficult dans notre pays habitu la rglementation, doivent tre prsentes dans ces pays plus neufs avec beaucoup de prcautions. Aussi les possessions coloniales sont-elles, en principe, sous ce que l'on appelle le rgime du dcret, c'est--dire que le pouvoir excutif demeure charg d'y introduire, au moment qu'il juge opportun, les rgles de la lgislation franaise qu'il lui est d'ailleurs loisible de modifier, et cela par la voie du rglement. Et remarquons, que quand mme une loi franaise serait ainsi introduite dans une colonie par la voie du dcret, ce qui arrive frquemment, elle n'aurait qu'une valeur rglementaire, et pourrait tre modifie par simple dcret. L'ensemble de la lgislation franaise se retrouve donc dans les colonies, mais les textes y sont pour ainsi dire dmarqus et ont tous l'apparence de rglements. Cela souffre cependant des exceptions, et bon nombre de lois s'appliquent comme lois. Il y a lieu de distinguer l'Algrie des colonies proprement dites. Algrie. Au premier abord, l'Algrie semble soumise au rgime pur du dcret (ordonnance du 22 juillet 1834, art. 4). Tout est rgl par dcret et tout peut l'tre. Une loi franaise, pour tre rendue applicable en Algrie, doit l'tre par dcret. Ce dcret peut la modifier. Cela est arriv chaque instant. Des dcrets peuvent intervenir sur des matires entirement nouvelles. De plus les dcrets,, mme faits pour l'Algrie, ne deviennent obligatoires que lorsqu'ils ont t promulgus en Algrie par le gouverneur, et insrs au Bulletin officiel des actes du gouvernement. Voil la situation apparente. Au moins elle serait nette. La ralit en est bien loin, et par suite des rgles qui suivent, des quantits de lois de la mre-patrie s'appliquent directement en Algrie, sans passer par l'intermdiaire d'un dcret, et mme, le plus souvent, sans promulgation spciale; sont dans ce cas: 1 la plupart des lois franaises antrieures 1834, date de la prise de possession dfinitive de l'Algrie (la jurisprudence fait un triage dans ces lois, on ne sait trop

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; ce qui compourquoi) ; 2 les lois modificatrices de ces lois anciennes prend presque toutes les lois nouvelles, car c'est bien miracle aujourd'hui si une loi nouvelle ne modifie pas quelque loi ancienne. La jurisprudence rcente de la cour de cassation est cependant contraire ce systme (C. cass. 5 nov. 1884) ; 3 les lois dites d'intrt gnral, formule encore des plus lastiques; 4 les lois, dcrets, etc., relatifs aux services rattachs par le dcret du 26 aot 1881, art. 2 du dcret; 5 les lois faites spcialement pour l'Algrie. On voit que la matire est fort embrouille. Colonies. Le rgime lgislatif des colonies est fix par le snatusconsulte du 3 mai 1854, qui les a divises en deux groupes: Premier groupe (Martinique, Guadeloupe, Runion). Il y a des matires rgles par des lois (autrefois snatus-consultes et lois), des matires rgles par des rglements d'administration publique, des matires rgles par simple dcret. Les matires rgles par des lois sont numres dans l'art. 3 (numration limitative). C'est la garantie des droits les plus importants, droits politiques, tat civil, distinction des biens et proprit, rgime des contrats, institution du jury, lgislation criminelle, etc. Les matires rgles par rglement d'administration publique sont numres dans l'art. 6, numration galement limitative. Deuxime groupe (Toutes les autres colonies). Elles sont soumises au rgime du dcret simple, art. 18, dcret de 1854. Cependant il y a certaines lois qu'on a formellement dclares applicables aux colonies : L. 9 aot 1849, tat de sige; L. 7 mai 1881, obligeant rgler en conseil d'tat le rgime douanier ; L. 29 juillet 1881 sur la presse; L. 27 mai 1885 sur les rcidivistes; L. 15 juillet 1889 sur le recrutement, titre IV, etc. Les rgles ainsi tablies une fois par des lois ne peuvent tre modifies que par des lois. Les lois et dcrets venant de la mtropole ne sont pas excutoires de plein droit l'arrive du Journal officiel dans la colonie, il faut une promulgation spciale faite par le gouverneur. Celui-ci n'est mme pas tenu de la faire dans un certain dlai, il n'est responsable que devant le ministre. Ce sont des arrts des gouverneurs qui fixent les formalits de la publication et les dlais aprs lesquels la loi est obligatoire. 2 Les monuments du droit et les moyens de sanction Il existe en Algrie et dans chaque colonie un Bulletin officiel des actes du gouvernement ou bien un Journal officiel (dc. 15 jan-

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vier 1853), o sont insrs tous les textes promulgus dans la possession coloniale par le gouverneur, soit qu'ils viennent de la mtropole, soit que ce soient les arrts du gouverneur lui-mme. Enfin il existe en Algrie et dans les colonies des tribunaux judiciaire et des tribunaux administratifs chargs de veiller l'application des lois. Les tribunaux judiciaires relvent de la cour de cassation.. les tribunaux administratifs, qui portent le nom de conseils du contentieux, relvent du conseil d'tat.

PREMIRE

PARTIE

LE

DROIT

PUBLIC

LIVRE

PREMIER

JOUISSANCE ET GARANTIE DES DROITS PUBLICS

CHAPITRE JOUISSANCE

PREMIER PUBLICS

DES DROITS

DES DROITS GNRAUX PUBLICS 1er. CARACTRES 1. Les droits publics sont les droits reconnus l'individu vis--vis de l'tat et garantis par l'ensemble de la Constitution. Leur nombre et leur qualit varient avec l'tat social. Nous n'avons nous occuper ici que de la lgislation franaise actuelle. Le nom des droits publics leur a t donn dans la charte de 1814, ils l'ont gard depuis; quant leur liste, on la trouve dans la clbre Dclaration des droits de l'homme des 3-14 septembre 1791. On peut dire que ce texte est encore en vigueur ; en effet, la constitution du 25 fvrier 1875 ne parle pas des droits publics; comme elle n'a certainement pas eu l'intention de les supprimer, il faut admettre qu'elle s'en rfre ici la constitution prcdente, celle du 14 janvier 1852, qui elle, dans son art. 1er, contient un renvoi formel la Dclaration de 1791. Nous donnerons plus tard la liste complte des droits publics, pour le moment, remarquons qu'on peut les diviser en trois groupes: 1 Le groupe des droits politiques ou civiques, qui donnent au ci-

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toyen le droit de participer la constitution et au fonctionnement de l'tat lui-mme ; le principal de ces droits est le droit de suffrage; 2 Le groupe des liberts, qui donnent l'individu le droit d'exercer librement en tout sens sa propre activit, libert de conscience, libert du travail, libert de la proprit, etc.; 3 Le groupe des droits aux services de l'tat ou bien aux bnfices de la loi, dont les plus intressants par les questions qu'ils soulvent sont les droits l'assistance. 2. Harmonie entre les droits reconnus et publics tat social. Cette trinit de groupes de droits publics notre est en parfaite concordance logique avec notre dmocratie, la fois individualiste et tatiste. L'individu est souverain, par consquent il a des droits politiques, manifestation de sa souverainet; nous avons quantit d'institutions individualistes, l'individu a des liberts; mais nous avons aussi des institutions tatistes, il en rsulte que l'individu a de nombreux droits aux services de l'tat. Il est intressant de constater qu'il ya concordance aussi avec la clbre formule : libert, galit, fraternit, en qui se trouve pour ainsi dire rsum tout notre tat social. Sous le vocable de libert, il faut comprendre la fois les droits politiques, qui sont si l'on veut des liberts politiques, et les liberts individuelles; sous le vocable de fraternit, il faut comprendre les droits aux services de l'tat, car l'ide de fraternit, qui, en morale, se rapproche de l'ide de charit, sur le terrain du droit, se ramne simplement celle de service rendu l'individu par la collectivit. Reste le mot d'galit, sous lequel se cache une ide dont nous n'avons pas parl encore, mais qui se combine merveilleusement avec les deux autres, et qui est peut-tre le facteur his; cette ide, c'est que torique le plus efficace de leur ralisation Tous les hommes sont gaux devant la loi. (Art. 1er et art. 6, Dclaration des droits de l'homme.) En proclamant les hommes gaux devant la loi, le droit, la suite d'ailleurs des religions, a oppos la nature une contradiction hardie, car au point de vue de la nature, les hommes sont parfaitement ingaux, soit en force physique, soit en force intellectuelle, soit en valeur morale; mais on peut dire que cette ide audacieuse, qui depuis des sicles agit obstinment, a fait nos socits modernes. Elle se combine avec l'ide de libert, au point d'en paratre insparable, car, en effet, il n'y a point de degrs dans l'essence de la libert. Si tous les hommes sont libres, c'est qu'ils ont la mme libert, c'est qu'ils sont gaux; il n'y a d'ingalit que dans la servitude. L'ide de libert entraine donc l'ide d'galit, et l'inverse,

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historiquement, combien de liberts la passion de l'galit n'a-t-elle ? Tels ou tels individus dans la socit ont la libert pas fait conqurir de penser, d'crire, de travailler, de possder, pourquoi tous ne l'auraient-il pas? L'ide d'galit ne se combine pas moins bien avec celle de fraternit; d'une part, il est naturel que si l'tat rend des services, il les rende galement tous, c'est une grande simplification ; l'ide de fraternit conduit donc l'galit; d'autre part et surtout l'ide d'galit conduit la fraternit. Si tous les hommes sont gaux devant la loi, il faut que cette galit soit relle, sincre, et non point de pure apparence. Or, il faut bien le dire, dans notre tat social, les liberts sont galement offertes tous, mais leur usage rel n'est pas facilit tous. Le droit de proprit, par exemple, est offert tout le monde, il n'est pas ais de devenir propritaire. Pour la conqute de l'usage rel de beaucoup de liberts, il faut un effort et une lutte. Or, il y a bien des individus qui, par suite de maladie ou de misre, sont incapables de donner l'effort ncessaire. Il faut leur faciliter l'accs et l'usage des liberts, soit par une meilleure organisation sociale qui diminue l'pret de la lutte, soit par une assistance directe. L est le vrai sens de la fraternit. vritables. 3. Les droits sont des droits publics Les droits publics sont des droits vritables, bien qu'ils ne soient pas toujours sanctionns par une action; ils s'opposent naturellement tout ce qui est concession, permission, faveur de l'tat, l'une des notions est exclusive de l'autre. Tandis que les concessions, les permissions, les faveurs sont ingalement rparties, et peuventtre retires par l'tat aprs avoir t accordes, le droit public est au contraire reconnu tous et perptuit. Par suite, en matire de liberts, il ne faut point confondre le rgime de la permission administrative avec celui du droit. Ainsi, en matire de presse, avant les lois qui donnrent la libert, il y avait des journaux fonds, ils l'taient par permission administrative. La suppression de la ncessit de demander l'autorisation administrative pour faire un acte, est le signe que la libert existe, peu importe qu'elle soit troitement rglemente. Par suite encore, il faut bien se garder de confondre le droit politique avec la fonction publique, parce que la fonction publique est une concession de l'tat. Il ya ceci de commun dans les deux cas, c'est qu'un pouvoir est exerc dans l'tat par un individu, mais dans le cas de droit politique, l'individu exerce un pouvoir lui propre, dans le cas de fonction publique, un pouvoir lui dlgu par l'tat. Il peut y avoir hsitation en prH. 6

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sence-d'un pouvoir particulier, par exemple celui d'tre tmoin dans les actes ou celui d'tre jur, on peut ne pas savoir s'il faut le ranger dans la catgorie des droits politiques ou bien dans celle des fonctions publiques, mais la distinction des catgories est certaine. Les droits publics sont d'ailleurs opposables, non seulement l'tat, mais aussi aux particuliers, ils ont quelque chose d'absolu comme les droits rels. C'est ce titre que notre vie, notre libert, nos biens sont protgs dans le code pnal contre les crimes et dlits des particuliers. C'est ce titre encore, que l'esclave qui touche la terre de France et qui devient libre par le fait, peut invoquer sa libert contre son ancien matre. 4. Rapports des droits publics avec les droits privs. Les droits que les individus ont vis--vis de l'tat, et les droits qu'ils ont les uns vis--vis des autres, ne peuvent pas tre sans relation entre eux. Quand on essaie de prciser cette relation, on aperoit trs vite une grosse diffrence entre les deux catgories de droits, c'est que les droits privs sont dans le commerce et que les autres n'y sont pas. Il n'est certes pas permis de vendre son corps ni de vendre sa libert de conscience. Mais d'autre part, en rflchissant davantage, on aperoit quelque chose de tout aussi vrai et de bien surprenant, c'est que les droits privs ne sont pas autre chose que des droits qui rsultent de la mise dans le commerce d'une partie des droits publics. Les droits publics que les hommes ont conquis vis--vis de l'Etat, ils les mettent dans le commerce entre eux. Ils ont conquis la proprit, ils la mettent dans le commerce; ils ont conquis la libre activit, ils n'ont rien de plus press que de l'enchaner par des contrats de louage de services ou autres. Donc, premire constatation : L'existence des droits privs suppose rexistence des droits publics; Deuxime constatation : Les droits publics sont en partie hors du commerce, en partie dans le commerce, pour permettre l'dification des droits privs. La limite est mobile, elle est dtermine par ce que l'on appelle l'onze public1. avec les devoirs. des droits publics 5. Rapports 1 L'inobservation de certaines rgles morales fondamentales entrane privation de la jouissance ou de l'exercice de tout ou partie des droits publics. On peut dire ce point de vue que le droit est tout entier 1. L'ordre public, en ce sens, serait donc la limite l'action des transactions d'intrt priv, en tant qu'ellescompromettraientles droits-publics des la socitelle-mme. individus. Le tout, dans l'intrt de

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fond sur la morale, puisque la jouissance des droits suppose un minimum de moralit. Les peuples primitifs mettent hors la loi, c'est-dire hors du droit, les hommes qui ont commis certains crimes. Il n'y a pas encore un demi-sicle, dans notre lgislation, la mort civile venait enlever peu prs tous les droits du condamn qui avait encouru une peine capitale; nous avons nombre de peines dans notre code pnal actuel qui sont privatives de droits: privation du droit de disposer et recevoir titre gratuit, dgradation civique, interdiction civique. Enfin la peine de l'emprisonnement tous ses degrs prive de l'exercice d'un droit public, la libert d'aller et de venir. 2 Il ya des devoirs corrlatifs aux droits publics. Il y a des droits publics qui sont, en eux-mmes et par une certaine face, des devoirs. C'est ainsi que c'est la fois un droit et un devoird'tre soldat, d'tre jur, d'tre tmoin, et ici mme, le devoir moral est fortifi d'une obligation morale. Le droit de suffrage implique le devoir de voter, et l'abstention pourrait bien tre un jour punie d'une amende. La libert du travail implique le devoir de travailler, puisque le vagabondage est un dlit puni, etc. De plus, ce fait que nos droits publics pris dans leur ensemble sont garantis par la socit, entrane le devoir moral de contribuer sincrement chacun dans la mesure de nos forces aux charges sociales. Par suite, c'est un devoir moral de payer l'impt, et cela apparat nettement dans les lgislations o l'impt est assis sur une dclaration de revenus faite par le contribuable luimme. ET EXERCICE DESDROITSPUBLICS 2. JOUISSANCE On sait qu'il faut distinguer la jouissance et l'exercice d'un droit. Avoir la jouissance d'un droit, c'est avoir le droit lui-mme avoir ; l'exercice c'est avoir la possibilit juridique de l'exercer actuellement. On peut avoir la jouissance sans avoir l'exercice, on ne peut avoir l'exercice sans la jouissance. C'est ici que do6. Jouissance des droits publics. mine surtout l'ide d'galit; elle apparat comme constituant un vritable droit part appel l'galit civile, et figure dans la Dclaration des droits de l'homme sous plusieurs formes : la suppression des ordres, rangs, titres honorifiques, l'gale admission aux places et aux emplois, l'galit devant l'impt, l'galit de peine galit de dlit. L'esprit de la constitution est donc que la jouissance des droits publics soit galement tous, et non seulement tous les nationaux, mais mme aux trangers, car les droits proclams sont les droits de

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l'homme sans acception de nationalit; aussi interprtons-nous le clbre article 11 du code civil en ce sens que les trangers doivent jouir de tous les droits qui ne leur sont pas expressment retirs. Cependant, il y a les droits de ce que la loi appelle le citoyen et qui ne sont accords qu' celui-l. Passons en revue les trois groupes de droits publics que nous connaissons. a) Droits politiques ou civiques. Ces droits, pour des raisons constitutionnelles ou de scurit nationale, sont de ceux qui n'appartiennent qu'au citoyen. Le citoyen est le sujet mle, franais par la race, le bnfice de la loi sur la nationalit ou la naturalisation1. Cela exclut : les trangers, les femmes franaises, les sujets franais qui ne sont pas de race franaise et ne sont pas naturaliss (indignes de certaines colonies et d'Algrie). Ainsi l'tranger, mme admis tablir son domicile en France, n'a pas le droit de suffrage, il n'est ni lecteur ni ligible ; il n'a pas l'aptitude aux fonctions publiques. Il n'est pas admis au service militaire, si ce n'est dans la lgion trangre. Quant aux sujets franais qui ne sont pas de race franaise et qui ne sont pas naturaliss franais, il faut distinguer entre ceux de l'Algrie et ceux des colonies. Algrie. Il n'y a plus lieu de s'occuper que des indignes musulmans, les indignes isralites ayant t naturaliss en masse par le dcret du 24 octobre 1870. Les indignes musulmans sont sujets franais, mais non de 1865, par consquent citoyens franais, aux termes du snatus-consulte ils n'ont pas en principe la jouissance des droits politiques. Cependant, il y a des exceptions : 1 l'indigne musulman peut servir dans les armes de terre et de mer (Sn-cons. 1865, art. 1er, 2, art. 2, 2); 2 il est admissible certains emplois civils en Algrie (Sn-cons. 1865, mmes articles); la nomenclature des emplois se trouve dans un tableau annex au dcret du 21 avril 1864; 3 il est lecteur et ligible aux fonctions municipales dans les communes de plein exercice, sous certaines conditions (D. 7 avril 1884). Colonies. Il n'y a point d'indignes dans toutes les colonies ; il faut noter, en effet, que les noirs affranchis en 1848 aux Antilles, la Runion et ailleurs sont devenus citoyens franais. En Ocanie (Tahiti), les indignes de l'ancien protectorat sont galement devenus citoyens. Il n'y a d'indignes que dans les colonies de conqute o la population qui avait la possession antrieure n'a pas compltement disparu : Inde, Cochinchine Nouvelle-Caldonie. Dans toutes ces colonies, l'exception de l'Inde, les indignes ne sont 1. Encore la naturalisation ne confre-t-ellel'ligibilit aux assembleslgislatives que dix ans aprs le dcret de naturalisation en principe (art. 3, L. 26juin1889).

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pas citoyens franais. Dans nos possessions de l'Inde, ils sont considrs comme citoyens; ils jouissent donc de plein droit des droits politiques; ils sont seulement, pour l'exercice du droit de vote, soumis des conditions particulires, inscrits sur des listes lectorales spciales, selon qu'ils sont renonants leur statut personnel ou bien non renonants. En principe, tous les tres humains b) Liberts individuelles. ont la jouissance des liberts, par consquent, les femmes aussi bien que les hommes, les trangers aussi bien que les nationaux, et sans distinguer selon qu'ils sont ou non admis tablir leur domicile en France. Il peut se faire, tout au plus, que l'exercice du droit soit rglement plus svrement pour l'tranger que pour le national; nous verrons au furet mesure ces questions de rglementation. Ainsi, l'tranger a la libert individuelle, avec cette restriction particulire qu'il peut tre expuls par mesure administrative. Il a la libert de conscience, le droit de publier sa pense par la presse ou par le livre, le droit de runion, d'association, etc. L'tranger n'a cependant ni le droit d'tre grant d'un journal (L. 29 juillet 1881, art. 7), ni le droit d'enseigner aucun degr, il peut seulement tre autoris par l'administration le faire (L. 15 mars 1850, art. 78, D. 5 dc. 1850; L. 12 juill. 1875, art. 9 sur l'enseignement suprieur; L. 30 oct. 1886, art. 4 sur l'enseignement primaire). Quant aux sujets franais qui ne sont pas citoyens, indignes de l'Algrie ou des colonies, ils ont eux aussi, en principe, la jouissance des liberts; seulement il faut tenir compte d'un certain nombre de faits : l'existence d'une sorte d'tat de sige dans les territoires militaires (Algrie), l'existence de la rpression administrative pour ce que l'on appelle les dlits d'indignat (Algrie, communes mixtes, et Cochinchine), qui diminuent leur sret personnelle ; enfin, le maintien de leur lgislation religieuse et prive (statut personnel) qui peut modifier la physionomie de leurs droits. c) Droits aux services de l'tat. Ces droits sont encore en principe de ceux qui appartiennent tous les hommes ; l'tat doit indiffremment ses services tous ceux qui se trouvent sur son territoire, mme accidentellement; il est naturel que dans tous les pays civiliss, un homme, quel qu'il soit, se sente protg par l'tat par consquent en principe ils appartiennent aux trangers. La question peut se poser pour toutes les formes d'assistance; il n'y a pas de doute dans deux cas, lorsqu'il y a trait diplomatique ou lorsque l'tranger est en tat d'autorisation de domicile (art. 13, C. civ.); il y en a hors de ces deux cas, mais il faut accorder le bnfice moins qu'il n'y ait un texte formel contraire. La ques-

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tion s'est pose pour l'assistance judiciaire, bnfice introduit par la loi du 22 janvier 1851. Le bureau d'assistance de Paris se prononait en faveur de l'extension du bnfice aux trangers ds le 18 octobre 1855 (J. des Avous, t. LXXXI, p. 345), et depuis, nombre de dcisions judiciaires supposent qu'il a t en effet tendu. Observation. La jouissance des droits publics se perd, soit par suite de la perte de la qualit de Franais pour ceux o cette qualit est ncessaire, soit par suite de certaines condamnations pnales. L'exercice des droits. 7. Exercice des droits publics. publics peut rencontrer deux espces d'obstacles, des conditions remplir que l'on appelle conditions d'exercice, des incapacits qui suppriment compltement l'exercice. a) Conditions d'exercice. Beaucoup de droits publics sont soumis des conditions d'exercice, des formalits. C'est ainsi que le droit d'enseigner ne peut s'exercer qu'aprs certaine dclaration, de mme le droit de runion, le droit de fonder un journal, etc. Le droit de suffrage est soumis la rglementation de la liste lectorale, etc. b) Incapacits. Les incapacits rsultent de certains faits gnraux de nature affecter la personnalit intellectuelle ou morale del'individu: telles sont la minorit, l'interdiction, la demi-interdiction, certaines fonctions. Le rle des incapacits est trs important en matire de droit politique, surtout en matire de suffrage; il l'est beaucoup moins en matire de liberts. Beaucoup sont tellement primordiales, tellement indispensables, qu'il faut les accorder au mineur, l'interdit. Ainsi on ne peut songer refuser ces incapables l'exercice de libert de la conscience, de la sret personnelle, ce serait en mme temps leur en retirer la jouissance. Ce qu'on dira avec justeraison, c'est que si ces droits sont viols, l'action qui natra ne sera pas exerce par l'incapable, mais par son reprsentant lgal. Cependant il y a quelques droits dont l'exercice se comprend spar de la jouissance, le droit d'enseigner, le droit de grer un journal; pour ces deux droits, la minorit est une cause d'incapacit et sans doute aussi l'interdiction; le droit au travail pour le travail industriel, la loi du 19 mai 1874 vise des minorits de dix ans, douze ans, seize ans, selon certaines catgories.

CHAPITRE

II

GARANTIES DES DROITS PUBLICS

DES GARANTIES 1er. EXAMEN 8. Les droits publics des citoyens tant conquis sur l'arbitraire de l'tat, sont constamment menacs de retours offensifs. Les droits politiques et les liberts individuelles sont exposs tre viols par des actes positifs de l'administration. Les droits aux services de l'tat sont exposs l'tre par des refus de service, des ngligences ou des fautes dommageables dans l'accomplissement des services. Il fallait des garanties. Les garanties des droits publics sont de plusieurs sortes; il en est qui sont offertes par l'tat lui-mme, il en est d'autres qui sont la disposition de l'individu dont les droits ont t lss, mais qui demandent de sa part un effort. Les garanties que l'tat offre de lui-mme sont de deux espces : 1 Celles qui rsultent de la Constitution. Nous savons que le droit constitutionnel est tout entier un droit de garantie. Le principe dela sparation des trois pouvoirs, ainsi que nous l'avons dj fait remarquer, est une prcieuse garantie de libert individuelle, car il introduit la dlibration et par consquent une cause de ralenlissement, dans l'action gouvernementale. Il en est de mme du principe de la sparation du pouvoir militaire et du pouvoir civil, et de la subordination du premier au second en temps de paix ; enfin le droit de ptition ou de rclamation est largement reconnu tous. 2 Celles qui rsultent de l'organisation administrative et des prcautions qui y sont prises; les formes de procdure auxquelles est soumise l'action administrative; la surveillance que l'administration exerce sur elle-mme, grce au principe de l'autorit hirarchique; les poursuites que l'tat exerce contre les fonctionnaires prvaricateurs. C'est ainsi que les art. 114 117, 119,120, 122 duCode pnal punissent les actes attentatoires la libert individuelle ou aux droits civiques, commis par un fonctionnaire public, un agent ou un prpos du gouvernement ; que l'art. 174 punit le dlit de concussion, c'est--dire le fait de percevoir au del de ce qui est d par une taxe

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(l'article final de la loi du budget rappelle tous les ans cette disposition, ainsi que l'existence d'une action civile en restitution qui dure trois ans) ; que les art. 177 et suivants punissent la corruption des fonctionnaires, l'art. 184 la violation de domicile, l'art. 185 le dni de justice des juges, l'art. 186 la violence contre les personnes. Toutes ces garanties offertes par l'tat lui-mme sont videmment prcieuses, mais elles ont surtout un effet prventif. Elles empchent une foule de violations du droit de se produire, mais lorsqu'en fait une violation s'est produite, elles sont d'un mdiocre secours. Sans doute, si le pouvoir excutif commet des actes abusifs, le pouvoir lgislatif peut employer des moyens constitutionnels pour intervenir, le parlement peut mettre en jeu la responsabilit ministrielle, mais c'est un bien gros mcanisme, il faut des circonstances politiques bien favorables ou unfait d'un arbitraire bien criant. Sansdoute aussi, le fonctionnaire coupable peut tre poursuivi au criminel, mais d'abord il peut se faire que l'acte qu'il a commis, tout en tant vexatoire, ne soit pas prvu par la loi pnale ; puis, il faut bien reconnaitre que le gouvernement y regarde plus d'une fois avant d'intenter une action publique contre un de ses propres agents. Pour toutes ces raisons, il est indispensable que l'individu ait luimme sa disposition des moyens de se protger. Ces moyens existent et constituent un prcieux ensemble de garanties individuelles. Ce sont des actions en justice. Il y en a de trois sortes, l'abus de pouvoir est saisi par elle de trois faons: 1" Dans l'acte administratif lui-mme, au moyen des recours contentieux; 2 Dans la personne des fonctionnaires, au moyen des poursuites diriges contre ceux-ci; 3 Dans la personne de l'tat ou des autres personnes administratives, au moyen d'actions en responsabilit directe. Nous allons passer en revue. administral'acte contentieux contre 9. Recours tif. Ces recours sont au nombre de deux, recours contentieux ordinaire, recours pour excs de pouvoirs; ils n'existent que contre les actes administratifs proprement dits, c'est--dire contre les dcisions excutoires prises au nom des personnes administratives en vue de produire un effet de droit ; ils sont enferms dans des dlais trs brefs, le recours pour excs de pouvoirs est, de plus, soumis des conditions de recevabilit trs troites. Il rsulte de tout cela que l'on n'a pas toujours la ressource de ces recours. L'acte dont on se plaint n'est peut-tre pas un acte d'administration, c'est--dire un acte juri-

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dique, c'est peut-tre un fait purement matriel, ou bien les dlais sont passs, ou bien l'on ne se trouve pas dans les conditions de recevabilit. Enfin, les recours contentieux, alors mme qu'ils russissent, n'aboutissent qu' l'annulation ou la rformation de l'acte, ils n'entranent jamais de condamnation dommages-intrts contre le fonctionnaire, ni d'ordinaire contre la personne administrative. Or, il est des cas o le prjudice caus par un acte administratif ne peut pas tre ; dans ce cas, le rerpar par l'annulation de l'acte, il est consomm cours ne donnerait qu'une satisfaction illusoire. Ga10. Poursuites contre les fonctionnaires. rantie administrative des fonctionnaires. La poursuite contre le fonctionnaire qui a commis un acte vexatoire est un mouvement naturel chez celui qui est ou se croit victime de l'acte ; tellement naturel, que les gouvernements ont toujours pris certaines prcautions pour protger leurs agents contre des poursuites engages ab irato; ces prcautions appeles garantie administrative sont lgitimes, condition de n'tre pas exagres et de ne pas aboutir la suppression des poursuites; la meilleure serait peut-tre de rendre par des moyens de procdure l'action periculosa1. Quoi qu'il en soit, il faut examiner la lgislation positive. Elle se rsume en ceci : certains fonctionnaires sont protgs en ce sens qu'ils ne sont responsables que de leur faute lourde et que c'est un tribunal gouvernemental, le tribunal des conflits, qui examine la question de savoir s'il y a eu faute lourde. La poursuite s'engage librement devant le tribunal ordinaire, mais elle peut tre arrte par un arrt de conflit du prfet dont le rsultat est de saisir le tribunal des conflits de la question de savoir s'il ya eu faute lourde. 1 Des fonctionnaires qui sont protgs. Le terme que l'on trouve dans les lois sur la matire est celui de agent du gouvernement (Dclaration desdroits, 3-14 septembre 1791, art. 15; Constitution de l'an VIII, art. 75). Est agent du gouvernement tout homme dpositaire d'une parcelle de la puissance publique, si petite soit-elle (Cass. 3 mai 1838). Il s'agit seulement de cette espce de puissance publique qui procde du pouvoir excutif, oppos aux deux autres pouvoirs, lgislatif et judiciaire; seulement il faut faire attention qu'il y a un pouvoir excutif, dans la commune et dans le dpartement, tout comme dans l'tat. Par consquent, rentrent dans la dfinition titre d'agents du 1. Le dcret du 19 septembre 1870avait indiqu cette voie.

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pouvoir excutif, toutes les autorits administratives et tous les fonctionnaires qui exercent la puissance publique de l'tat, quels qu'ils soient; l'extrieur, ministres plnipotentiaires, agents diplomatiques, consuls; l'intrieur, prfets, sous-prfets, conseillers d'tat, conseillers de prfecture, commissaires de police, agents des rgies financires, etc. ; le maire de la commune, en tant que ses pouvoirs lui sont dlgus par le chef de l'tat. Il y a question pour les ministres du culte ; nous ne les ferions pas rentrer parmi les agents du gouvernement, parce qu'ils ne reoivent pas leur pouvoir du chef de l'tat, mais de leur glise. Il est remarquer que dans cette liste ne figurent, ni le chef de l'tat lui-mme, ni les ministres. Le chef de l'tat est irresponsable, sauf en cas de haute trahison ; les ministres ont t mis en dehors de la lgislation spciale la matire par l'art. 75 de la constitution de l'an VIII, mais, cet article ayant t abrog, ils doivent tre rintgrs. Rentrent encore dans la dfinition, le maire comme chef de la commune et les agents sous ses ordres. A l'inverse, les membres des assembles lectives, comme les chambres, les conseils gnraux, les conseils municipaux, qui reprsentent tous les degrs le pouvoir dlibrant, ne sont pas considrs ; 8 novembre comme agents du gouvernement (Cons. d't. 7 juin 1851 1854 : 6 mai 1863). Pour les membres du Parlement, ce que l'on appelle l'immunit parlementaire correspond en partie la garantie administrative. Quant aux reprsentants du pouvoir judiciaire, magistrats des cours et tribunaux, officiers de police judiciaire, il y a pour eux une lgislation spciale, celle de la prise partie, art. 505 du code de procdure civile, ou bien celle de l'art. 483 du code d'instruction criminelle, en cas de crime ou dlit. 2 Nature de la responsabilit des fonctionnaires. Le fonctionnaire qui dans l'exercice de sa fonction ou l'occasion de sa fonction, cause un tort autrui, est dans la mme situation qu'un particulier qui cause un tort, c'est--dire dans la situation de l'art. 1382 du code civil. Ce principe est accept, et en dehors de lui il n'y aurait point de justice. Seulement, la responsabilit de l'art. 1382 suppose qu'une faute dlictuelle ou quasi-dlictuelle a t commise, et c'est dans l'apprciation de cette faute que rside toute la difficult quand il s'agit du fonctionnaire. La difficult n'apparat pas quand il a commis une faute dlictuelle, quand il ya dlit prvu et puni ; mais seulement quand il y a faute quasi-dlictuelle. Dans ce cas, doit-on rendre le fonctionnaire responsable de la faute la plus lgre, comme on le ferait pour un particulier, ou doit-on ne le rendre responsable que

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de sa faute lourde? Ne faut-il pas laisser l'administrateur une certaine tolrance d'erreur ? D'aprs la jurisprudence du tribunal des conflits qui, pour des motifs que nous expliquerons plus loin, est souveraine en la question, il faudrait en effet distinguer entre une faute administrative qui ne pourrait entraner que des mesures disciplinaires, et une faute personnelle qui seule entranerait responsabilit. (Dcision du 25 dcembre 1877) : que l'illgalit ou excs de pouvoir n'aurait pas pour effet ncessaire de faire degnrer la faute ou l'erreur qui aurait t commise en une faute personnelle, de laquelle seule peut rsulter la responsabilit civile. Le tribunal des conflits estime que lorsqu'il y a faute lourde l'acte que fait le fonctionnaire n'est plus un acte administratif, le fonctionnaire fait l'acte sien dans le sens o l'on disait Rome du juge prvaricateur, litem suam fecit, c'est pourquoi la responsabilit est encourue. Cela suppose au fond que tant que l'acte reste administratif, malgr certains abus de pouvoir, il n'y a pas responsabilit pour le fonctionnaire Ce n'est donc qu'une faute trs lourde qui entrane responsabilit. Soit une ngligence : facteur qui donne une fausse direction une lettre, tlgraphiste qui transmet mal une dpche, sous-prfet qui rend nulles des oprations de tirage au sort en ngligeant une formalit, ingnieur des ponts et chausses qui par imprvoyance btit un pont qui s'croule, etc. Soit un abus de pouvoir: maire qui expulse lui-mme de la salle des sances un conseiller municipal qui avait manqu plusieurs convocations, au lieu de le faire dclarer dmissionnaire dans les formes (4 dcembre 1883), etc. On peut se demander en terminant si les agents d'ordre infrieur qui ne font qu'xcuter les ordres de leur suprieur, sont couverts au point de vue de la responsabilit. C'est la question de l'obissance passive. Les art. 114 et 190 du code pnal couvrent les agents infrieurs et punissent les chefs hirarchiques, mais il y a tendance restreindre ces articles, et notamment ne pas les appliquera la poursuite en dommages-intrts. (V. arrt trib. conflits, 15 fvrier 1890). 3 Formalits de la poursuite. Il ne suffit pas que la responsabilit du fonctionnaire soit reconnue en principe, il faut qu'elle puisse tre poursuivie devant les tribunaux. La lgislation actuelle sur ce point se rduit ces deux rgles: la poursuite peut librement tre intente; elle peut tre arrte par un arrt de conflit du prfet. a) La poursuite peut tre intente librement. Cette poursuite 1. Nousverrous plus loin un correctif; quand la faute est lgre, si l'on ne peut plus poursuivre le fonctionnaire, en revanche, on peut poursuivre l'tat en responsabilit civile.

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sera, soit l'action civile en dommages-intrts, soit la poursuite au correctionnel en vertu du droit de citation directe qui appartient aux parties (art. 182 du code d'instruction criminelle). Ces actions peuvent tre de plano introduites devant le tribunal. Il n'ena pas toujours t ainsi; en mme temps que l'assemble constituante posait le principe que les fonctionnaires taient responsables, elle en posait un autre antagoniste, c'est que les tribunaux judiciaires ne pourraient tre saisis qu'aprs une autorisation de poursuivre donne par le gouvernement. Ce principe fut dfinitivement formul dans l'art. 75 de la constitution de l'an VIII, et il porta depuis le nom de garantie constitutionnelle. Les agents du gouvernement autres que les ministres ne peuvent tre poursuivis pour des faits relatifs leurs fonctions, qu'en vertu d'une dcision du conseil d'tat ; en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires. On s'tait souvent lev contre cette ncessit de l'autorisation pralable, qui rendait le droit de poursuite illusoire parce que le conseil d'tat n'accordait que rarement l'autorisation. Un des premiers actes du gouvernement de la Dfense nationale fut d'abolir l'art. 75 (D. du 19 septembre 1870). Les auteurs du dcret de 1870 s'taient probablement flatts que dsormais les citoyens pourraient, sans entraves, poursuivre les fonctionnaires publics ; ils comptaient sans un artifice de procdure qui allait servir dresser un nouvel obstacle. b) La poursuite engage peuttre arrte par unarrt de conflit. L'examen de la cause va forcment amener le tribunal devant qui la poursuite est engage, apprcier des actes administratifs, pour savoir justement s'il y a eu faute l'occasion de ces actes. Mais ce tribunal est de l'ordre judiciaire, et il est de principe, en vertu de la sparation des pouvoirs, que les tribunaux de cet ordre ne doivent en aucun cas connatre des actes administratifs. Question embarrassante. Le dcret de 1870 avait-il eu l'intention de droger sur ce point au principe de la sparation des pouvoirs? entrainait-il attribution de comptence ? Il y eut d'abord hsitation. La cour de cassation se pronona pour la comptence des tribunaux judiciaires, mme quand il y avait apprcier des actes administratifs (Cass. 3 juin 1872) Le conseil d'tat faisant fonction de tribunal des conflits sembla aussi se rallier ce systme (Arr. 7 mai 1871) ; mais lorsque le tribunal des conflits fut rorganis la suite de la loi du 23 mai 1872, il se pronona immdiatement en sens oppos, et dclara que le principe de la sparation des pouvoirs n'avait point reu d'atteinte du dcret de1870, que par consquent le tribunal judiciaire devait tre

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dessaisi lorsqu'il y avait dans l'affaire un vritable acte administratif (Dc. 30 juillet 1873). Et, ds lors, il suffit que le prfet prtende que l'acte accompli par l'agent ne renferme pas une faute personnelle, mais est un acte administratif ordinaire renfermant tout au plus une faute administrative, pour qu'il puisse prendre un arrt de conflit. L'affaire est alors porte devant le tribunal des conflits qui dcide souverainement. Si l'acte administratif n'a pas t dnatur par une faute personnelle, le conflit est valid, le tribunal est dessaisi et il ne reste plus d'autre ressource que de poursuivre directement l'tat en responsabilit, si cela est possible. contre les personnes directes ad11. Poursuites Responsabilit civile de l'tat et ministratives. Les personnes administratives, notamment des communes. l'tat et les communes, peuvent tre poursuivies directement en responsabilit dans trois cas: 1 Lorsqu'un agent dans l'accomplissement d'un service a commis une faute prcise; 2 Lorsque sans faute prcise d'un agent dtermin, et par suite de la mauvaiseorganisation d'un service, un fait dommageable est survenu. Dans ces deux hypothses, d'aprs l'esprit de la lgislation actuelle, la nature de la responsabilit est la mme. C'est la responsabilit du commettant pour ses prposs, rsultant, soit du texte mme de l'art. 1384 du code civil, soit tout au moins du principe de justice sur lequel est fond cet article. Par consquent, c'est une responsabilit quasi-dlictuelle. Dans la premire hypothse, celle de la faute prcise commise par un agent dtermin, cette qualification est naturelle, Elle l'est moins dans la seconde lorsqu'il y a seulement mauvaise organisation gnrale d'un service. Pour trouver matire appliquer la responsabilit du commettant, il faut de toute ncessit qu'il y ait un prpos en faute ; or, ici nous le supposons, aucun agent subalterne n'est dans , ce cas, il faut donc remonter jusqu'au chef suprme du service, le maire pour la commune, le chef de l'tat pour l'tat, et par une vritable prsomption, supposer ce chef de service en faute. Il y aurait, semble-t-il, un bien meilleur fondement donner la responsabilit dans l'hypothse du service mal organis. Il faudrait reconnatre qu'elle est quasi-contractuelle. Les individus sont obligs juridiquement envers l'tat certaines prestations, l'tat est oblig juridiquement envers eux assurer certains services; obligation pour obligation. On est bien oblig d'en venir certains points de vue l'ide du

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quasi-contrat, car si on n'admet pas la responsabilit pour tous les manquements de service, du moins l'inverse on n'admet la responsabilit en cas d'inaccomplissement d'un service qu' propos des services auxquels l'individu a vraiment droit. Ainsi, le droit l'assistance n'tant pas reconnu, un individu ne serait pas admis poursuivre l'tat ou la commune pour n'avoir pas t assist (V. infr, Droit aux services publics, n58). 3 Lorsqu'un droit de puissance publique tant exerc dans l'intrt de tous il en rsulte pour un particulier un dommage spcial qu'il serait injuste de lui faire supporter. Respon12. I. Poursuites directes contre l'tat. civile de l'tat. a) Cas de faute prcise d'un agent. sabilit La responsabilit de l'tat est admise, mais avec bien des tempraments; la jurisprudence se fonde non pas sur le texte de l'art. 1384 du Code civil, mais sur le principe de justice qui l'a inspir, et aussi sur certaines lois spciales en matire de douanes, de postes, de contributions indirectes. Ce fondement plus vague lui permet, d'abord, de dclarer que l'tat n'est pas responsable quand le fonctionnaire a commis une faute lourde personnelle, car, dans ce cas, le fonctionnaire s'est mis lui-mme hors de sa fonction, et n'est plus vraiment prpos de l'tat. Cette faon d'interprter le n 3 de l'art. 1384 du code civil qui exige, en effet, que la faute ait t commise dans l'exercice de la fonction, veut dire que l'tat ne rpond de son prpos que tant qu'il reste dans l'esprit de sa fonction, tandis que les commettants ordinaires rpondent des leurs, tant qu'ils sont matriellement en fonction1 (Conflits, 8 fvrier 1873; Cass. 19 novembre 1883). Ce fondement plus vague permet ensuite d'carter la comptence judiciaire. Dans tous les cas, l'action doit tre porte devant les tribunaux administratifs. Il n'y a mme pas distinguer entre les deux fautes, non seulement quand l'agent n'est coupable que de faute administrative, mais mme quand il est coupable de faute personnelle. De telle sorte que s'il y a la fois poursuite contre l'agent et poursuite contre l'tat, il faut disjoindre. La raison donne, c'est qu'il n'appartient qu' l'autorit administrative de se faire juge des relations qui existent entre l'tat et ses fonctionnaires, et par consquent du degr de responsabilit qu'il peut encourir. La formule gnrale semble tre b) Cas de service mal assur. 1. Si l'on combine cette jurisprudence sur la responsabilit civile de l'tat, avec celle sur la responsabilit des fonctionnaires que nous avons expose plus haut, on arrive cette conclusion, que la partie lse aura toujours quelqu'un poursuivre. Si la faute a t lourde, l'tat ne sera plus responsable,

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celle-ci : Plus le service rendu par l'tat l'individu est important, moins l'individu peut l'exiger . Ainsi il n'est gure de service plus important que celui de la dfense contre les faits de guerre. C'est peut-tre la ncessit de la dfense militaire qui a t la plus grande cause historique de la formation des tats. Et cependant l'individu n'a pas d'action juridique pour se faire protger par les armes. Il n'a pas non plus de moyens juridiques pour se faire indemniser des prjudices qu'il a soufferts, lorsqu'il n'a pas t dtendu soit dans sa personne, soit dans ses biens. Il ya eu des lois d'indemnit dans plusieurs hypothses, mais elles ont toujours protest que c'tait pure gracieuset de la part de l'tat. Au contraire, prenons un service important sans doute, mais enfin trs secondaire, celui des postes. Nul doute qu'on n'ait, dans de nombreux cas, le moyen de faire valoir son droit, il y a des textes. La formule donne, bien que d'apparence paradoxale, est donc exacte. Bien mieux, elle se justifie, non pas comme on l'a dit, parce que quand il s'agit de remplir les services trs importants, c'est la souverainet de l'tat qui est en jeu, ou tout au moins la puissance publique; ce sont un peu des mots; mais parce que l'tat ne peut pas toujours rendre ces services sans s'exposer lui-mme de grands prils extrieurs ou intrieurs, prils de guerre ou prils de politique Si l'existence, ou simplement la tranquillit de l'tat sont mises en jeu, on comprend que l'intrt particulier doive tre sacrifi. Dans ces limites la formule est juste, voyons comment elle est : lgislaapplique. L'tat rend aux individus trois grands services tion, justice, administration. Lgislation. Pas de moyen juridique pour les particuliers qui attendent une loi, rien que le droit de ptition; c'est raisonnable, la loi a une telle rpercussion sur le corps social tout entier, que l'tat doit tre matre de choisir son heure. Justice. Ici le droit des particuliers est en partie sauvegard. Toutes les fois que l'individu lui-mme peut introduire l'instance, mettre en mouvement l'action, le juge est oblig de juger sous peine de dni de justice. Mais quand l'action publique est rserve au ministre public, pas de moyen sr de le forcer agir, ce qui est regrettable. Quant aux erreurs judiciaires, pas de moyen de rparation, ce qui est galement trs regrettable. . Services de police. Dfense contre les Administration faits de guerre; nous avons dj vu la solution. mais l'agent le sera. Si la faute a t lgre, l'agent ne sera plus responsable, mais l'tat le sera. Seulement, jamais les deux ne seront responsables la fois.

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Dfense contre les dangers intrieurs par les mesures de police. Mesures contre les attentats la personne, contre les attentats la proprit. Mesures d'hygine et de salubrit, etc. La rgle ici encore est l'irresponsabilit de l'tat. Les rglements de police peuvent tre insuffisants, imprudents, ne pas prvoir les accidents ou mme les provoquer. Les agents de la police peuvent refuser leur protection ou mme l'exercer d'une faon maladroite, la responsabilit de l'tat n'est pas engage. La lgislation n'est pas la mme pour les communes, nous allons le voir. On justifie cette irresponsabilit de l'tat en disant que les mesures de police sont des actes de la puissance publique. C'est une pure tautologie. Il faut dire plutt que l'ordre tant quelque chose de trs collectif, l'tat doit tre libre de le maintenir sa guise sur tel ou tel point. Cependant il n'est pas dmontr qu'il n'y ait pas de progrs accomplir du ct de la responsabilit. . Services domaniaux. Ce sont tous les services qui ont un contre-coup direct dans le patrimoine de l'tat, que l'tat accomplit en grant son propre patrimoine. Dans ces matires, la responsabilit est beaucoup plus largement admise. D'abord pour la gestion du patrimoine priv, ce qui va de soi, l'tat tant assimil alors un simple particulier; la rgle s'applique aux chemins de fer de l'tat (L. 15 juillet 1845, art. 22). Mme pour la gestion du patrimoine public, pour certaines matires o il y a des lois spciales. Ainsi pour les postes (L. 24 juillet 1793, art. 37; 5 nivse an V, art. 14 et 15). Pour les tlgraphes (L. 29 novembre 1850; 4 juillet 1868; dcret 25mai 1870). Tantt ces lois stipulentqu'il n'y a pas responsabilit du tout (lettres et tlgrammes ordinaires), tantt elles fixent forfait le montant de l'indemnit (lettres et objets recommands), tantt elles fixent l'indemnit au montant des valeurs perdues (valeurs dclares et mandats tlgraphiques), etc. En dehors des matires o il y a des textes, le conseil d'tat reconnat la responsabilit pcuniaire de l'tat, la condition toujours, qu'il n'y ait pas de fonctionnaire ayant commis de faute personnelle. Cette responsabilit a t applique en matire maritime en cas d'accidents arrivs par la faute d'officiers du port ; en matire d'exercices militaires mal rgls; en matire d'abordages causs par les navires de l'tat (l'art. 407 C. com. est applicable); d'accidents survenus dans les ateliers ou manufactures de l'tat; d'accidents occasionns aux personnes par des travaux publics. Dans ces matires, la juridiction comptente est tantt la juridiction ordinaire, tanttla juridiction administrative; notamment, dans la dernire hypothse, on assimile aux dommages causs aux proprits et on attribue comptence au conseil de prfecture.

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c) Dommages causs par l'exercice d'un droit de puissance publique. Renvoi au n 298. contre les communes. directes 13. II. Poursuites a) Cas de faute civile des communes. Responsabilit Ici le conseil d'tat, cartant les restrictions d'un agent. prcise qu'on accumule quand il s'agit de l'tat, dclare que l'art. 1384 du Codecivil est pleinement applicable (Arr. 7 mars 1874). Il en rsulte que la comptence judiciaire est de rgle moins qu'il n'y ait un acte administratif interprter. Il devrait en rsulter aussi la responsabilit pour les fautes personnelles de l'agent, aussi bien que pour ses fautes administratives, mais il y a tendance en ce point tablir la mme rgle que pour l'tat. b) Cas de service mal assur, dommages causs par les attroupements. La commune est responsable en principe lorsque ses services municipaux sont mal assurs par la faute de son maire et de son conseil municipal. Ainsi il a t dcid que les mesures de police prises au moment d'un incendie en vue d'organiser des secours engagent la responsabilit de la commune (Cass. 15 janvier 1866, 3 janvier 1883). De mme, le dfaut de barrires autour d'une tranche (Cass. 15 fvrier 1868). Le dfaut de prcautions propos d'un feu d'artifice (Paris, 15 juillet 1891). Le cas le plus saillant de responsabilit civile de la commune est celui qui est prvu par les art. 106 et suivants de la loi municipale substitus aux dispositions de la loi du 10 vendmiaire an IV, c'est la responsabilit en cas de dommages causs par des attroupements. Les communes sont civilement responsables des dgts et dommages rsultant des crimes et dlits commis force ouverte ou par violence sur leur territoire par des attroupements ou rassemblements arms ou non arms, soit envers les personnes, soit contre les proprits publiques ou prives. Les dommages, dont la commune est responsable, sont rpartis entre tous les habitants domicilis dans ladite commune, en vertu d'un rle spcial comprenant les quatre contributions directes (Art. 106. L. 5 avril 1884). ) Conditions de la responsabilit. 1 Dgts et dommages, mme moraux, pourvu qu'ils soient apprciables, envers les personnes ou les proprits publiques et prives, rsultant de crimes ou dlits commis force ouverte ou par violence ; 2 sur le territoire de la commune ; 3 par des attroupements ou rassemblements arms ou non arms. Il s'agit de dgts causs par des mouvements spontans de la population; si celle-ci -est dirige par les autorits, c'est uneautre question. Peu importe le motif du mouvement; aurait-il un motif politique, cela ne dcharge pas H. 7

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la commune de sa responsabilit, et c'est le bon moyen d'arrter ds le dbut les meutes; 4 si les attroupements ou rassemblements ont t forms d'habitants de plusieurs communes, chacune d'elles est responsable des dgts et dommages causs, dans la proportion qui sera fixe parles tribunaux (art. 107). Dans ce cas, une commune peut tre responsable de dgts qui n'ont pas t commis sur son territoire. Il y a solidarit. ) Nature de la responsabilit. Responsabilit purement pcuniaire, fixe par les tribunaux, moins qu'il n'y ait transaction, car la transaction est reconnue possible par la majorit des auteurs. La somme est recouvre sur tous les habitants domicilis, en vertu d'un rle spcial comprenant les quatre contributions directes. Chaque cotisation est recouvrable en une fois. y) Dure de la responsabilit. L'action en responsabilit contre la commune est lie, quant sa dure, aux actions criminelles ou correctionnelles diriges contre les auteurs des crimes ou des dlits ; par consquent, prescription de trois ou de dix ans. ) Comptence. Les tribunaux civils sont comptents. e) Exception au principe de la responsabilit. Les dispositions des art. 106 et 107 ne sont pas applicables : 1 lorsque la commune peut prouver que toutes les mesures qui taient en son pouvoir ont t prises, l'effet de prvenir les attroupements ou rassemblements et d'en faire connatre les auteurs ; 2 dans les communes o la municipalit n'a pas la disposition de la police locale ou de la force arme 1 ; 3 lorsque les dommages causs sont le rsultat d'un fait de guerre (Art. 108). Ces trois exceptions sont fondes sur la mme ide que l o il n'y a pas faute dela commune, il ne saurait y avoir responsabilit. La commune dclare responsable peut exercer son recours contre les auteurs ou complices du dsordre (Art. 109). LES OU PARALYSENT QUI SUSPENDENT 2. DES VNEMENTS INDIVIDUELS GARANTIES DESDROITS Ces vnements sont au nombre de trois principaux d'une valeur bien ingale : 1 l'ouverture d'une instruction criminelle; 2 certaines ncessits de gouvernement; 3 l'tat de sige. criminelle. instruction 14. A. Ouverture d'une L'instruction prparatoire d'un crime ne peut pas tre faite sans que quelques liberts individuelles ne soient violes. Arrestation provisoire de la personne, violation du domicile, perquisitions, saisies, non seulement chez le dlinquant, mais chez des tiers, violation du secret 1. Paris et Lyon sont d'une faon permanente dans cette situation ; les autres communes peuvent s'y trouver temporairement en cas d'tat de sige.

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des lettres, toutes ces mesures deviennent lgitimes. Il faut bien s'y rsigner, mais la condition qu'elles se rattachent rellement une instruction ouverte, et qu'elles soient faites suivant les formes judiciaires. Ces conditions sont ralises, lorsque l'instruction est dirige selon la voie normale par le juge d'instruction sur la rquisition crite du ministre public. On est sr, ici, que l'acte violateur du droit se rattache une instruction, car on a la rquisition crite du procureur ncessairement antrieure en date. La division des pouvoirs entre les deux hommes est d'ailleurs une garantie srieuse. Malheureusement, il y a au Code d'instruction criminelle un certain article 10 qui, sous couvert d'instruction criminelle, permet l'arbitraire administratif de s'exercer. Le prfet de police Paris, et les prfets des dpartements peuvent, non seulement mettre en mouvement le juge d'instruction, mais se faire eux-mmes juges d'instruction, et cela spontanment, sans que rien vienne rvler l'examen quel moment, propos de quels crimes ils s'y sont rsolus (Arrt clbre de cass. 21 mars 1853). Ils peuvent donc procder par leurs agents, des arrestations, des perquisitions domiciliaires et des saisies de papiers, des violations de lettres, sauf plus tard, s'ils sont poursuivis pour ces faits, invoquer une instruction criminelle. C'est une tentation dangereuse. L'art. 10 devrait disparatre. Le projet de rforme de l'instruction criminelle en maintient la disposition uniquement pour le prfet de police, c'est encore beaucoup. 15. B. Certaines ncessits de gouvernement. Il ya un certain nombre d'actes Actes de gouvernement. qui peuvent entraner des violations de droits individuels, et qui ne donnent lieu aucun recours, parce qu'ils se justifient par la raison d'tat. La raison d'tat est assimilable ici un cas de force majeure, elle dtruit la responsabilit. Si des poursuites sont exerces ou des recours intents l'occasion de ces actes, ils seront arrts par la procdure du conflit. Et ici le conflit sera lev, chose remarquable, non seulement devant les tribunaux judiciaires, mais encore devant les tribunaux administratifs. L'acte doit toute juridiction. C'est cette chapper hypothse qu'estrelatif l'art. 26 de la loi du24 mai 1872: Les ministres ont le droit de revendiquer devant le tribunal des conflits les affaires portes la section du contentieux administratif, etc. (V. dj art. 47, L. 3 mars 1849). La liste des actes de gouvernement sera donne en droit administratif, propos des actes d'administration (V. infr, n 71).

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de sige. Une des plus grandes garanties des 16. C. L'tat liberts individuelles est la sparation du pouvoir militaire et du pouvoir civil, et la prpondrance donne ce dernier. Mais le rgime civil ne peut tre tabli ainsi sans inconvnient qu'en temps de paix. En temps de guerre avec l'tranger, ou bien en cas de troubles intrieurs, le salut de l'tat exige, au risque de diminuer momentanment les garanties des citoyens, que l'on tablisse, au contraire, le rgime militaire. Le rgime militaire peut tre tabli, soit pour le pays tout entier, soit pour une rgion dtermine. Il est essentiellement transitoire. On l'appelle tat de sige parce que le type est le rgime auquel est soumise une place rellement assige. On distingue: 1 L'tat de sige rel (L. 10 juil. 1791; D. 24 dcembre 1811 et 10 aot 1853); 2 l'tat de sige fictif ou politique (L. 9 aot 1849; 3 avril 1878). Effets. Les effets sont les mmes dans les deux cas. Les pouvoirs dont l'autorit civile tait revtue pour le maintien de l'ordre et de la police, passent l'autorit militaire, au moins ceux que celle-ci veut prendre: 1 Les tribunaux militaires peuvent tre saisis des crimes et des dlits contrela sret de la rpublique, contre la constitution, contre l'ordre et la paix publique ; 2 l'autorit militaire a le droit de faire des perquisitions de jour et de nuit dans le domicile des citoyens ; 3 elle a le droit d'interdire les publications et les runions qu'elle juge de nature causer des dsordres. Ainsi : sret individuelle, inviolabilit du domicile, libert de la presse, libert de runion sont suspendues. Dclaration et leve (art. 1er, L. 3 avril 1878). L'tat de sige fictif ne peut tre dclar qu'en cas de pril imminent rsultant d'une guerre trangre ou d'une insurrection main arme, une loi peut seule le dclarer. Cette loi dsigne les communes, les arrondissements ou dpartements auxquels il s'applique, elle fixe le temps de sa dure. A l'expiration de ce temps, l'tat de sige cesse de plein droit, moins qu'une nouvelle loi n'en prolonge les effets.. Suivent des rgles qui, en l'absence des chambres, permettent aut pouvoir excutif de dclarer l'tat de sige sous certaines conditions. Quant l'tat de sige rel, il rsulte des faits de guerre.

LIVRE

II

LES DROITS PUBLICS

CHAPITRE

LES DROITS POLITIQUES

LE DROITDE SUFFRAGE 17. Les droits politiques ou civiques sont les droits qui donnent l'individu une part d'action dans l'tat ou sur l'tat. Tels sont: le droit de suffrage, l'aptitude aux fonctions publiques, le droit de ptition, le droit d'tre jur, tmoin dans les actes, soldat. Nous ne nous occuperons ici directement que du premier de ces droits; les droits d'tre jur ou tmoin intressent surtout les matires civiles ou criminelles et sont traits cette occasion; le dioit d'tre soldat sera joint l'obligation d'tre soldat, c'est--dire au service militaire ; il sera dit un mot de l'aptitude aux fonctions publiques propos de la thorie dela fonction publique; quant au droit de ptition, il a surtout une importance constitutionnelle, il n'intresse le droit administratif que sous la forme de recours gracieux adress aux reprsentants du pouvoir excutif. Il en sera trait ce point de vue propos des actes d'administration (V. d'ailleurs L. 22 mai 1792, constitution du 22 frimaire an VIII, art. 89). Le droit de ptition est reconnu mme aux trangers. Le droit de suffrage est 18. Considrations gnrales. le droit qu'a l'individu de formuler sa volont imprieuse touchant la constitution et la direction politique de l'tat. C'est le mode sous lequel se manifeste la souverainet de l'individu. Si nous tions sous un rgime de souverainet directe, de plbiscite ou de referendum, le droit de suffrage apparatrait sous la forme d'une volont directement exprime sur telle ou telle mesure intressant l'tat. Mais nous

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sommes sous un rgime de souverainet dlgue, exerce par reprsentation; le droit de suffrage apparat sous forme de deux droits corrlatifs l'un de l'autre, le droit de vote ou droit de nommer un reprsentant, le droit d'ligibilit ou droit d'tre nomm reprsentant, le tout parle moyen de l'opration que l'on appelle lection. Ces deux droits sont galement des manifestations de la souverainet individuelle, le premier parce qu'il sert dlguer la souverainet, le second parce qu'il sert exercer la souverainet reue par dlgation, et que le mandat impratif n'tant pas admis dans notre droit, le reprsentant lu introduit dans l'exercice qu'il fait de la souverainet une part de volont personnelle. Nous ne ferons pas l'histoire du droit de suffrage dans l'antiquit, ni au moyen ge ; par une tradition, qui ne parat interrompue que pour un observateur superficiel, il remonte aux poques les plus recules, mais il n'avait jamais eu une extension comparable celle dont nous sommes les tmoins. C'est sur le droit de suffrage que repose l'organisation politique de tous les tats modernes. Il faudrait, pour se rendre compte de l'tendue des pays o rgne le suffrage, prendre une mappemonde. On verrait alors que l'Europe, les deux Amriques, et l'Australie, c'est--dire la bonne moiti des continents habits, sont acquis au suffrage. La Russie, en Europe, fait exception; cependant elle est entre dans le mouvement, au moins au point de vue du gouvernement local. Restent seulement en dehors l'Afrique et l'Asie, un pays barbare et un pays immobile depuis des sicles; Partout ailleurs on vote, et si l'on pouvait tenir des phmrides exactes, on s'apercevrait qu'il n'y a pas de semaine o l'on ne scrutine quelque part dans le monde, et encore dans plusieurs endroits la fois. Mais, dans les diffrents pays, le suffrage n'a pas la mme valeur. Il faut se proccuper de bien des questions pour savoir quelle est la valeur du suffrage: 1 Quel est son emploi dans le gouvernement de l'tat? s'appliquet-il au gouvernement central et au gouvernement local, ou bien seulement l'un d'eux? Et, dans chacunedes circonscriptions, s'appliquet-il aux trois formes du pouvoir, lgislatif, excutif, judiciaire, ou seulement quelqu'une de ces formes? 2 Quelle est son extension aux individus? question du suffrage universel des hommes, question du vote des femmes, question des classes, systme d'aprs lequel tous les hommes votent, maisla classe des riches a l'avantage parce qu'elle forme un collge ayant le mme nombre de dputs que la classe pauvre, infiniment plus nombreuse cependant.

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3 Quelle est son nergie? le suffrage est-il un seul degr ou plusieurs? les assembles lues ont-elles le droit de vrifier leurs pouvoirs? le renouvellement est-il intgral ou partiel? le mandat est-il gratuit ou salari? Voil une masse de questions. Nous ne pouvons pas les tudier en dtail, mais nous pouvons dire tout au moins que de l'tude compare des diverses lgislations sur le suffrage, quand on la fait porter sur un certain nombre d'annes, il se dgage l'impression d'une marche en avant. Partout la valeur du suffrage est croissante depuis le commencement du sicle, depuis vingt ans surtout. Il semble que les tats modernes voluent vers une constitution dmocratique o le suffrage aura son maximum de puissance. Pour la seule question du suffrage universel, c'est--dire de l'extension du suffrage tous les individus mles sans conditions de cens et sans distinction de classes, on peut voir combien la marche a t rapide. La France est l'initiatrice du mouvement, mais en France mme, le suffrage universel ne date que du dcret du 5 mars 1848. Le principe avait t pos en 1789, il n'avait pas jusque-l t compltement appliqu. On sait de quelle pidmie de rvolutions en Europe, fut le signal celle de 1848 faite sur une question de suffrage. Toutes amenrent une extension du suffrage. Les progrs ne furent pas maintenus partout, il y eut des ractions, mais ils s'accomplissent maintenant peu peu, et il est probable que le xxe sicle verra le triomphe complet du le suffrage universel. Ont dj le suffrage universel : l'Allemagne, Danemark, la Grce, le Portugal, l'Espagne, la Suisse, la Confdration Argentine, les tats-Unis. L'Italie en est trs prs, l'Angleterre et la Belgique y marchent rapidement. En France, au point de vue de la valeur du suffrage, voici la situation : 1 il a un emploi considrable; tout le gouvernement central repose sur lui, puisque le suffrage nomme le parlement, lequel nomme le chef du pouvoir excutif, lequel nomme les fonctionnaires; le suffrage s'exerce mme directement au point de vue de l'organisation de la justice, pour les juges consulaires et pour les conseils de prud'hommes. Il est galement la base du gouvernement local ; 2 il est trs tendu puisqu'il est universel; 3 il a beaucoup d'nergie, les lections sont un seul degr en gnral, les mandats sont relativement courts, et pour la Chambre des dputs et les conseils municipaux le renouvellement est intgral. Enfin, il a une grande valeur d'opinion. Le dveloppement progressif du suffrage est donc un fait historique qui s'impose, mais il n'est pas dfendu de chercher faire la thorie exacte de ce droit ; elleest d'ailleurs de nature dtruire bien des

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prventions. Avec son bulletin de vote l'individu est souverain et tous les individus sont galement souverains, voil le rsultat du suffrage. Si l'on se trompe sur le sens de cette souverainet, si on la considre comme signifiant direction absolue du corps social, on arrive des rsultats qui paraissent bon droit choquants; on se heurte cette vrit naturelle que les intelligences et les caractres ne sont pas. ne sont pas gaux; on mconnat ce fait clatant que tous les hommes aptes au commandement et que tous n'en sont pas dignes. Mais il faut nous souvenir que la souverainet de l'individu n'est autre que celle de l'tat lui-mme, et que l'tat, quoique souverain, n'a point la direction absolue du corps social ; l'tat n'est qu'une organisation rationnelle destine rgulariser, temprer l'exercice du pouvoir naturel lequel appartient toujours une minorit de dirigeants. Il faut donc considrer que le bulletin de vote, tout en tant thoriquement un instrument de direction, pratiquement, par suite du jeu des forces antagonistes, n'aboutit gure qu' un contrle. Dans ces conditions, le suffrage individuelle plus tendu, et particulirement le suffrage universel, se justifie parfaitement. Tous les individus n'ont pas le droit de gouverner, parce que tous ne sont pas aptes, mais tous ont le droit de dfendre leur libert (V. Thorie de l'tat). On peut prsenter la chose autrement, et dire que la souverainet de l'individu exerce par le suffrage se ramne la souverainet du droit. Au milieu des actions et ractions qui constituent la vie des tats comme elles constituent celle des individus, il se cre des rapports permanents; ces rapports durables sont des rapports juridiques, car le droit c'est quelque chose qui demeure. Or, dans un systme individualiste, ces rapports de droit ne sont justes que s'ils sont accepts par tous ou du moins par la grande majorit. C'est donc pour l'acceptation deces rapports de droit, que doit intervenir le suffrage. Aussi, en fait, l'action la plus directe du suffrage se fait-elle sentir justement dans l'organisation du pouvoir lgislatif quia pour mission spciale de dfinirle droit. Et, vrai dire, il en a toujours t ainsi, le droit individualisteest toujours sorti des entrailles du peuple, c'est--dire des individus, par le consensus omnium. Seulement, autrefois il en sortait sous forme de coutume, avec quelque chose de vague, d'anonyme et sans date, aujourd'hui il en sort sous forme de loi avec une formule arrte, une date et un nom d'auteur; mais au fond, dans les deux cas il y a suffrage, lent dans un cas, rapide dans l'autre, insaisissable ou saisissable. Il est indispensable d'tudier sparment le droit de vote et le droit d'ligibilit.

LE DROITDE SUFFRAGE DE VOTE 1er. DUDROIT Article Ier. Jouissance du droit de vote.

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19. Par suite des ncessits dela lgislation sur le fait trs concret du vote et des lections, la division suivante, bien qu'elle ne soit pas trs scientifique, s'impose: 1 de la jouissance du droit devote; 2 des incapacits lectorales, sujet comprenant la fois la privation de la jouissance et la privation de l'exercice du droit de vote; 3 des conditions d'exercice du droit de vote. Le droit de vote n'appartient qu'au citoyen franais, c'est--dire l'individu mle. Franais par l'origine, le bnfice de la loi ou la naturalisation. Il n'appartient par consquent, ni l'tranger1, ni la femme franaise, ni l'indigne des colonies et de l'Algrie non naturalis. L'exclusion de l'tranger se comprend. L'tat doit avoir une vie propre, il ne doit pas tre, mme pour une part minime, expos subir l'influence d'un membre d'un tat tranger. L'exclusion de la femme prte plus de discussions. Ce n'est pas que la femme ait jamais eu dans le pass le droit de suffrage, mais la question se pose pour l'avenir. C'est dans les pays o l'volution dmocratique est le plus avance, que les parlisans du suffrage des femmes sont les plus nombreux, notamment en Amrique. L'tat de Massachussets a admis en principe le vote des femmes (L. 16 mars 1886) ; la question a t discute en Angleterre, aux deux Chambres. Elle est de celles qui ne paraissent pas pouvoir tre tranches par des arguments priori, mais uniquement par l'exprience; il est souhaiter seulement qu'on fasse l'exprience avec prcaution, que l'extension soit essaye graduellement par les petits cts, par exemple pour l'lection des juges consulaires, il y a quelque chose de choquant ce qu'une femme bonne commerante, et il en est beaucoup, ne puisse pas choisir son juge; pour l'lection des prud'hommes; pour les lections municipales, etc. L'exclusion des indignes de l'Algrie et des colonies non naturaliss n'est pas absolue; il faut distinguer : 1 Les indignes isralites ayant t naturaliss cola) Algrie. lectivement par le dcret du 24 octobre 1870 jouissent du droit de suffrage ; 2 les indignes musulmans non naturaliss ne jouissent pas en principe du droit de suffrage. Cependant ils sont lecteurs et 1. Mme pour les lections consulairesou pour les lections au conseil des prud'hommes.

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ligibles pour les lections municipales dans les communes de plein exercice. Les conditions pour tre lecteur sont : D'tre g 25 ans; d'avoir une rsidence de deux annes conscutives; de se trouver en outre dans l'une des conditions suivantes : tre propritaire foncier ou fermier d'une proprit rurale ; tre employ de l'tat, du dpartement ou de la commune ; tre membre de la Lgion d'honneur, dcore de la mdaille militaire, d'une mdaille d'honneur, d'une mdaille commmorative ou autorise par le gouvernement franais ou titulaire d'une pension de retraite. (Autrefois il y avait des patents, ce qui tait logique). Les conditions de : d'tre inscrit sur la liste des lecteurs municipaux (ce l'ligibilit sont qui suppose 25 ans) ; d'tre domicili dans la commune depuis trois ans au moins (D. 7 avril 1884). Les indignes musulmans avaient des reprsentants lus au conseil gnral du dpartement. L'lection a t supprime malencontreusement par un dcret du 28 dcembre 1870. Ils n'ont pas de reprsentants au conseil suprieur du gouvernement. b) Colonies. Dans l'Inde, les indignes sont unanimement considrs comme citoyens, mme les non-renonants; ils jouissent donc des droits politiques. Seulement, au moins pour les lections locales, ils sont inscrits sur des listes diffrentes selon qu'ils sont renonants ou non-renonants, et ils lisent des mandataires spars. Dans la Cochinchine, les indignes, quoique non citoyens, sont lecteurs et ligibles aux fonctions municipales des villages annamites, au conseil au conseil colonial. d'arrondissement, Ce suffrage est base censitaire. Les communes de Sagon et de Cholon sont organises d'une faon particulire.. Article II. Des incapacits lectorales. 20. La capacit lectorale qui entrane la qualit d'lecteur suppose la fois la jouissance et l'exercice du droit de vote; l'incapacit lectorale rsulte donc, soit de la privation de la jouissance du droit de vote, soit de la privation de l'exercice de ce droit. L'effet de l'incapacit est le mme dans les deux cas, il consiste en ce que l'incapable ne doit pas tre inscrit sur la liste lectorale ou doit tre ray s'il a t inscrit; ou s'il a t inscrit et s'il a vot, en ce que son vote doit tre dfalqu des suffrages exprims, ce qui, en modifiant la majorit, peut entraner aprs coup l'annulation de l'lection. 21. A. Incapacit lectorale rsultant de la privation

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de la jouissance du droit de vote. Il est des vnements qui font perdre la jouissance du droit de vote. Ces vnements sont des sentences judiciaires: 1 condamnations criminelles et certaines condamnations correctionnelles; 2 dclaration de faillite; 3 destitution d'emploi. En somme, des faits qui portent atteinte l'honorabilit de l'individu. Les droits publics, quels qu'ils soient, ne doivent appartenir qu' ceux qui ont un minimum de moralit, plus forte raison ce droit l qui est un pouvoir dans l'tat. Le texte fondamental en la matire est le dcret organique du 2 fvrier 1852 modifi par un certain nombre de lois postrieures, notamment les lois du 24janvier 1889, du 4 mars 1889 et du 15 juillet 1889; par sa nature mme, d'ailleurs, cette matire est expose des remaniements frquents. criminelles et correctionnelles. L'numration a) Condamnations de ces condamnations va trouver place dans un tableau, mais quelques observations pralables sont ncessaires: 1Les condamnations criminelles, quelles qu'elles soient, emportent privation du droit devote, quelles soient prononces pour crime politique ou pour crime de droit commun, par un tribunal d'exception ou par une juridiction ordinaire. Laprivation est toujours perptuelle. Il n'y a, au contraire, que certaines condamnations correctionnelles qui entranent perte du droit; tantt c'est raison de la nature du dlit quelle que soit la peine, tantt la gravit du dlit se mesure la peine. Enfin, bien qu'en principe la privation soit perptuelle,il est des cas o elle est temporaire et ne dure que cinq ans partir de l'expiration de la peine; ce dernier systme semble mme avoir une tendance se gnraliser. 2 Les complices sont frapps aussi bien que les auteurs; 3 Les condamnations encourues pendant la minorit enlvent le droit, les condamnations encourues l'tranger ne l'enlvent pas; 4 La rhabilitation et l'amnistie restituent le droit en principe; 5 Si le condamn ne subit pas la peine, la dchance commence du jour o il a acquis la prescription ou a t graci (Cass. 16 mai1865).

TABLEAU DES LECTORALES D'APRS LEDCRET INCAPACITS DU 2 FVRIER 1852 1 ORGANIQUE NOMENCLATURE NATURE ARTICLES DURE DES PEINES DURE dudcretorganiPAR OBD.E ALPHABTIQUE ET emportantl'excluque du2fv.1852 des dlits crimes, crimes, sionde la liste DE L'EXCLUSION qui prononcent ouautres causes lectorale. l'exclusion. d'incapacit. Abus de confiance. (Code pnal,art. 406 Emprisonnement, Perptuelle. Art.15,5. qu'elle qu'en 409.) soitla dure. Arbre sachant au- Emprisonnement, Idem Art.15, 10. abattu, qu'ilappartient detrois trui.(Code art.445.) mois au pnal, moins. ou corc, Arbre demanire Idem. /~e))!. Idem. mutil, c oup le faireprir,sachant qu'ilappartient autrui.(Code art.446.) pnal, contrela libert desctil-Quelle Art.15, &. quesoitla /~CM. publique Attaque dela libertet lesdroits peine. tes,le principe dela famille.(Loidu 11aot1848, article 3f. la loisur Emprisonnement L'exclusion dureArt.16. Attroupements (Dlits p rvus par de plus d'un cinqans daterles).(Loidu 7 juin1848.) de l'expiration mois. de la peine. Clubs Idem. T~en:. (Dlits prvus par la loisurles).(LoiZ~em du28juillet1848)3. laloisur Iden Idem. d'crits rde;,n Colportage (Infractions (Loi du 27 juillet 1849)4. le). condamnation Crimes suivis d'une des Quelle quesoitla Perptuelle Art.15,g lr. afflictives ou infamantes dure de la peines (travaux dtention ou rclu- peine. forcs,dportation, ou despeines infamantes seulesion), ment dgradation civique). (bannissement, art. 7 et 8.) (Code pnal, l'em-Idem. Art.15,g 3. Crimes suivisd'unecondamnation Ident en vertude prisonnement correctionnel, l'article 463duCodepnal. Art.15, Deniers /<~)K. publicssoustraits par les dposiEmprisonnement 5. tairesauxquels ils taient confis. (Code quellequ'en soitladure. pnal, art. 169 171.) Art.15,g 10, Destructions des registres, actesEmprisonnement Ident m inutes, de l'autorit mois au titres, detrois originaux publique, lettresde change, effets de com- moins. billets, t contenant I merce oudebanque, ouoprant oudcharge. obligation, disposition (Code pnal, art.439.) 7. Art. 15, g ajout, soustrait oualtr par dans un deplus detrois Art.35. I les personnes charges, oud- mois. o 1 scrutin, de recevoir, compter les lesbulletins contenant p pouiller descitoyens. suffrages H Emprisonnement Idem. autresqueceux ins-.MeM.Msm j Lecture denoms crits. Bulletin Idem Art.15,g 7. denoms/~CM. surle bulletin d'autrui Inscription Art.36. autresque ceux qu'ontait chargd'y inscrire. Art.15,g 7. dansun col-7<7<'7H. T~pM. lectoral. Collge (Irruption Art.42. consomme outenteavec lgelectoral, un choix). envued'empcher violence, Art.15, 7. obtenue laei?z. Listelectorale. sonsIrierti (Inscription Art.31. ou defauxnoms ou defausses qualits, endissimulant une incapacit prvue par laloi).

jI| I II I j1| j| jj I i 1 I [ j fi I| I I ? | t H H H fl

v 1.Cetableau, aucourant M atmis auBulletin du ministre del'Intrieur (1885,p. 288), emprunt de la lgislation. laloidu 29juillet1881 sur la presse. t 2. Abrog p ar e n seul reste les socits secrtes t3 dela loidu 28juillet1848 vigueur.j 3.L'article quiinterdit L.30juin1881.) 18a 22dela loi a t remplace du27juillet1849 4.La loisurle colportage par lesarticles surla presse du 29juillet (art.68). 1

LEDCRET 2 FVRIER D'APRS DU 185 2 INCAPACITS LECTORALES ORGANIQUE TABLEAU DES ARTICLES NATURE NOMENCLATURE DURE DES PEINES DURE du dcret orsraniPAR0B D R ALPHABTIQUEET emportant l'excluquedu2fv.1852 des crimes, dlits DE L'EXCLUSION sion delaliste quiprononcent lectorale. l'exclusion. ouautrescauses d'incapacit.

et Emprisonnement Listelectorale. rclame 7. Perptuelle. Art.15, (Inscription g de trois m. Art.31. obtenue surdeuxouplusieurs listes.) deplus /~em. Art.51,g 7. lectorales retardes ou empcMe":. Oprations Art.45. aumoyen Se voiesde fait oumenaches Bureau cespar deslecteurs. outrage ou dansl'un de ses dansson ensemble membres des lecteurs la p ar p endant Scrutin viol. runion. Art.15, 7. lectorales troubl-es - ., ..,.. /<2em Oprations par attrou-Idem Art.41. pements,clameursou dmonstrations Atteinte menaantes. porte l'exercice dudroitlectoral oula libert du vote. Art.15, 7. ouvaleurs T~OK. Idem g Suffrages. - Deniers quelconques Art.3S. oureus sous la condition donns, promis soitdedonner oude procurer un suffra Offre de s'abstenir ou devoter. ge, soit faite ouaccepte, sous lesmmes promesse ou privs. conditions, d'emplois publics Art.15, 7. ~ent. soit par voies de fait, .Mem. Suffrages influencs, Art.3'.. violences ou menaces contre un lecteur, enluifaisant craindre de perdre son ou d'exposer un dommage sa emploi, sa famille, ou sa fortune. personne, Abstention de voterdtermine les p ar mmes moyens. Art.15,g 7. l'aidede 7~m. T~ew Fuffrages surprisou dtourns Art.40. fausses bruitscalomnieux ou nouvelles, Absautresmanuvres frauduleuses. soit tention de voter dtermine les p ar mmes moyens. Art.15,g 7. Urnecontenant les suffrages miset non /e)H. Idem. Art.46. encore dpouills (Enlvement de l '). Art. 15, 7. Voteen vertud'uneinscriptionobtenue Ide,it Art.33. sousde fauxnomsou fausses qualits, une incapacit, I ouendissimulant ou en faussement lesnomset qualits prenant inscrit. I | d'unlecteur Art.15,g 7. Votemultiple, l'aide d'une inscription Icleni Ideitz Art.34. multiple. Art.15,g 10. de chevaux ou autresEmprisonnement Irlenz Empoisonnement au btes devoiture, demonture oudecharge, detrois mois debestiaux cornes, demoutons, chvres moins. ou de poissons ou porcs, danslestangs, viviers, ourservoirs.(Codepnal,art. 452.) i Escroquerie. Art.15,g 5. A~m. (Code pnal, art.405.) Emprisonnement cluellequ'en soitla dure. Art.10 du dcret Exclusion decinq Falsification deboissons et de d'un ans dater de de1852,mod. denres a limentaires ou mdicamenteuses (le plus de e par la loi du l'expiration destines a etrevendues. Vente oumise 1 janvier dud1889 la peine vente deces sachant denres, en sont falsifies 4, g a peme. A - Art. J 15, oucorrompues. (qu'elles. Loi, du g4,dudsub,stances ouf/Emprisonnement mod dLisonnement perptuelle cret de1852; par la]0i mofg 27 mars 1851, art. 1, et loi du 5 v mai mois. du24janv.l889. Art.15, 14,dFalsification de denres, boissons ou mar- Emprisonnement, /r/e;<:. cret de 1852, la quelle qu'en chandises nuisibles par desmixtions mod.par la loi soitla dure. sant.(Loidu 27mars1851, art. 2.) du24janv.1889. Art.15,g 10. troisMem. art. 447.) Emprison.de Greffe dtruite. (Code pnal, au moins. mois Laduredel'ex-Art.15, 3. dudroitdevote Interdiction correctionnelle clusion estfixe et d'lection. art. 42,86,89, p nal, (Code Art.3 et 6 dela loidu23janparlejugement 91,123. Art.6delaloi dater et court vier1873 sur l'ivresse. de l'expiration du7 juillet1874.) de la peine.

TABLEAU DES INCAPACITS LECTORALES D'APRS LE DCRET DU 2 FVRIER ORGANIQUE 1852 NOMENCLATURE PAR ORDRE ALPHABJE TIQUE descrimes, dlits ou autres causes d'incapacit. NATURE ARTICLES f ET DURE DES PRECIN.EUS A DURE dudcret crganiquedu2 fv.135 sion de la liste DE L'EXCLUSIO, quiprononcent lectorale. l'exclusion. emportant l'excluH jj !

Jeu de hasard(Maison la Perptuelle Art.15,3 1). Codepnal,Quelle quesoit de). art. 410.) peine. Loteries non autorisesi. (Loidu 21 mai 1836.) Marchandises oumatires servant la fabri-Emprisonnement 7~ent. Art.15S10 mois au volontairement. cation, gtes (Code P3- detrois moins. nal, art.443.) Mendicit. (Code pnal,art.274 279.) Quelle qae soit la /~e/H. Art.15,g 9. s peine. condamns au boulet ouauxtra- Quelle Militaires que soitla Perptuelle. Art.15,8 12. vauxpublics. dure de la peine. Murs (Attentats /</e?K. Art.15, 5. aux). Code pnal, art. 330Emprisonnement, qu'en et 334.) quelle soitla dure. D Officiers ministriels Idem Art. 8. 13, (avous, huissiers, gref destitus en vertude jufiers, notaires) oude dcisons gements judiciaires. la morale et re- Quelle quesoitla Ident Art.15. 6. Outrage public p ublique et aux bonnes murs. du peine. ligieu.se (Loi 17mai 1819, art.82. envers un jur raisonEmprisonnement L'exclusion dureArt.1G. Outrages publics desesfonctions ou envers un tmoin ans dater de plus d'un cinq raison de l'expiration desesdpositions. du 25mars mois. (Loi delapeine. 1822, art.6.) et violence envers Icleni les dpositaires llei,t idei2z Outrage de l'autoritou de la force publique. (Code pnal, a rt.nantissement 222 230.) Prts sur ou Quelle spitPerptuelle. Art.i5, g 11. gage (Maisons de) q u'en tablies ou tenues sans autorisation l- la peine. nontenus. gale.Registres pnal, (Code art. 411.) Rbellion envers les dpositaires del'autoL'exclusion dureArt.16. Emprisonnement de plus d'un cinqans darit oudela force Code publique. p nal, mois. ter de l'expiraart. 209 221.) tion delapein. Art.15, 10. Rcoltes pnal,art. Emprisonnement Perptuelle. (Dvastation de).(Code de trois mois 444.) au moins. Art.15, 13. de re- Emprisonnement /</e~ omissurlestableaux Jeunes g ens ouma- quelle qu'en censement par suitedefraudes nuvres. (Loidu 21mars1832,art. soitla dure. 38.- Loidu27juillet 1872, art. 60. art. 69.) du 15juillet1889, Jeunesgensappels fairepartiedu Ile,,2 Ide,,? Idem &< contingent deleur classe, quise sont auservice rendus militaire, impropres soitd'une manire soit t emporairement, g M dansle but de se souspermanente, Loi traireauxobligations imposes par la du21mars 1832, (Loi b<1 art. du27 Loi 41. 1872, juillet art.69et art. PS 63.Loidu15juillet1889, I Substitution 70-) effectu soitTc~e/H 7~e/;'.MeM ou remplacement la loi,soitau moyen encontravention fraudepices fausses oudemanuvres Complicit. du21mars deuses. (Loi art.43. loi 1832, Complicit.

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1 art.22. 1865, 1. Abrog par la loi du30novembre 2. Abrogparlaloidu29juilletl881 surlapresse, saufencequiconcerne l'outrage aux bonnes murs. l,

TABLEAU LE DU 2 FVRIER D'APRS ORGANIQUE LECTORALES 1852 TABLEAU DES INCAPACITS ] NATURE NOMENCLATURE ARTICLES ET DURE DES DES PEI~NES PEI>ES DURE , DUREE du dudcret oi, ganidcret orCga"n"i*PARORDRE ALPHABTIQUE emportant l'exclu" que du2fv.1852 descrimes, dlits sionde la liste DE L,EXCLUSION quiprononcent ou autrescauses lectorale. l'exclusion. d'incapacit.

ou officiersde Emprisonnement Perptuel!?. Art. 15,g 13. chirurgiens saut au qu'elle qu'en pourassister qui,djdsigns conseil dervision oudansla prvision soitla dure. E- decettedsignation, ontreudesdons ouagrdespromesses pourtrefavorablesaux jeunesgensqu'ils doivent ou qui ont reu des dons examiner, prononce. 'E2 pourunerforme justement art. 45.- Loi (Loi du21 mars1831i. art. 66. Loidu juillet1872, du 27 15juillet1889, art. 69 80.) L'excisiondure Art.12. Service militaire l'tranger prispar un sans autorisation du jusqu'ce que Franais majeur, la qualit de Mdecins, 1 aitt Franais recouvre. Gouvernement. s le titre desmatires d'orou Emprisonnement Tromperie Perptuelle. Art.15, 4. surla qualit d'unepierre fausse detroismois au d'argent, vendue pourfine,surla naturede toutes moins. marchandises. (Code pual,art. 423.) Exclusion de cinq Art. 10, modifi 1 de plus d'un ans daterde par la loi du 2 ou l'acheteur de janvier1880. Tromperie par le vendeur suri. mois. l'expiration la quantit desmarchandises la peine. livres. (Loi du27mars1851, art. 1ern3.) PerpctueUe. Art. 15, 4, moEmprisonnement deplusdetrois difiparlaloi du 1 f Emprisonnement mois. 24janvier 1889. Jsure. (Loisdu 3 septembre 1807et du Quelle que oit7'~!. Art.15, 5. 19dcembre la peine.' 1850.) art. 269 271.) Art.15.S 9. Vagabondage. (Code p nal, 7 ~/e~ 7~~ Vol.(Code Art.15, 5. pnal,art. 379, /~e~ 38S. 401.) Emprisounemeut soit quelle qu'en la dure. 1 b) Dclaration de faillite. L'aprs l'art. 15, n 17, du dcret du 2 fvrier 1852 modifi par la loi du 4 mars 1889, la dclaration de faillite n'entrane pas perte du droit de vote lorsqu'il y a eu concordat homologu ou excusabilit reconnue et que le droit de vote a t expressment conserv par jugement. Dans les autres cas, le droit devote est perdu. Par dispositions transitoires, la loi du 4 mars 1889 restitue le droit de vote aux faillis antrieurs sa promulgation qui sont concordataires ou qui ont t reconnus excusables. Quant la liquidation judiciaire, elle n'entrane pas perte du droit de vote. c) Destitution d'emploi (art. 15, n 18). Les notaires, greffiers et autres officiers ministriels destitus en vertu d'un jugement ou d'une dcision judiciaire perdent le droit de vote, et la cour de cassation admet que la destitution prononce par le chef de l'tat aprs et la suite de poursuites criminelles, correctionnelles ou discipli-

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naires est une vritable dcision judiciaire (Cass. 19 avril 1880, Dall. 80. 1. 155)1. Mesure d'ordre. Un casier judiciaire spcial est tenu jour dans toutes les sous-prfectures pour les condamnations entranant perte du droit de vote pour tous les individus ns dans l'arrondissement. Les renseignements sont fournis par les ministres de la justice, de l'intrieur, de la guerre et de la marine. Les maires, pour l'tablissement de la liste lectorale, peuvent demander communication de ce casier. 22. B. Incapacits lectorales rsultant de la privation de l'exercice du droit de vote. Certains faits entranent privation de l'exercice du droit de vote et par consquent incapacit lectorale. Ce sont la minorit et l'interdiction : La majorit est de 21 ans pour les lections politiques; dans beaucoup de pays, elle est de 24 ou 25 ans, dans certains de 17. La majorit est encore de 21 ans pour les lections consulaires, elle est de 25 ans pour les lections au conseil des prud'hommes (L. 1er juin 1853). La minorit est bien une cause de privation d'exercice et non une cause de privation de jouissance. Il est vrai qu'il n'y a pas beaucoup d'intrt pratique la distinction, car le mineur ne peut pas exercer son droit par reprsentant. Cependant, une consquence admise est que les condamnations encourues pendant la minorit entranent perte du droit: c'est donc qu'il existe. Mmes rflexions propos de l'interdiction. Le dcret de 1852 la fait figurer parmi les faits qui privent du droit, mais ce n'est videmment qu'une cause de privation d'exercice. Ne devrait-on pas ajouter d'autres causes de privation d'exercice du droit de vote? 1 Le fait d'tre pourvu d'un conseil judiciaire. Celui qui ne sait pas diriger ses propres affaires ne doit pas tre admis diriger celles des autres. Dj la loi du 10 aot 1871 en fait une cause d'inligibilit, de mme la loi du 5 avril 1884; 2 Le fait d'tre indigent assist. Mme raison, n'a pas su faire ses affaires (Autriche-Prusse) ; 3 Le fait de ne pas savoir lire ou crire; prsomption d'ignorance. Dans quelques annes, cette incapacit paratra une consquence 1. Pour les lections consulaires (L. 8 dcembre 1883, art. 2) d'abord toute la liste prcdente, plus certaines condamnationspour d'autres dlits ; pour les lections au conseil des prud'hommes, mme liste absolument que pour les lections politiques (L. 1erjuin 1853,art. 6).

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logique de l'obligation et de la gratuit de l'instruction primaire; en mme temps ce sera un stimulant; 4 Le fait d'tre au service d'autrui. Cette cause d'incapacit existe dans beaucoup de lgislations trangres. Article III. Des conditions d'exercice du droit de vote.

Le droit de vote s'exerce dans les lections; il ne suffit pas au citoyen pour voter d'avoir la capacit lectorale, il lui faut encore rem: la premire est positive, il faut tre plir au moins deux conditions inscrit sur la liste lectorale de la commune o l'on vote ; la seconde est ngative, il faut n'tre pas soldat prsent au corps, car il y a incompatibilit. Lgislasur la liste lectorale. 23. A. Inscription L'lection est une opration tion de la liste lectorale'. communale en principe. Les lections la Chambre des dputs, au conseil gnral, au conseil d'arrondissement se font par communes, celles au conseil municipal se font par communes ou par sections lectorales de communes. Cette opration importante a besoin d'tre conduite avec beaucoup de mthode. Une des premires mesures d'ordre prises a t la liste lectorale. La liste lectorale est le catalogue par ordre alphabtique des lecteurs d'une commune ou : 1 au moment o elle est dresse d'une section de commune. Elle sert ou revise, faire parmi les habitants de la commune le triage de ceux qui sont lecteurs et de ceux qui, pourune cause quelconque, ne le sont pas.Il y a l une sorte de censure qui s'exerce facilement l'intrieur de chaque commune par des relations de voisinage, et qui serait beaucoup plus difficile si la liste devait tre dresse pour une circonscription plus vaste que la commune; 2 au moment du scrutin, constater l'identit de l'individu qui se prsente pour voter; elle est en effet dpose sur le bureau et le nom de chaque votant est marg; 3 dterminer le nombre des lecteurs inscrits, ce qui est indispensable pour le calcul de la majorit au premier tour. Il faut, en effet, pour tre lu, que le candidat runisse les voix du quart des lecteurs inscrits. Il n'y a l'heure actuelle, depuis la loi du 5 avril 1884, qu'une 1. Il s'agit uniquement de la liste lectorale pour les lections politiqueset administratives; il y a des listes spciales pour les lections des juges consulaires et des membresdes conseilsde prud'hommes (V. L. 8 dcembre 1883 et L. 1erjuin 1853)pour celles des dlgus mineurs (L. 8 juillet 1890). H. 8

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seule liste lectorale dans chaque commune ou section lectorale de commune qui sert toutes les lections, politiques ou locales 1. Cette liste est permanente une fois dresse dans une commune ou une section lectorale de commune 2. Elle est soumise une revision annuelle. La liste revise sert de base aux lections depuis le 31 mars d'une anne jusqu'au 31 mars de l'anne suivante. Il y a lieu d'tudier: 1 les conditions requises pour tre inscrit sur la liste; 2 l'tablissement et la revision annuelle de la liste. 24. 1 Conditions tre inscrit sur la requises pour Ces conditions sont: liste lectorale d'une commune. 1 d'avoir la capacit lectorale, d'tre lecteur; c'est un dlit de rclamer son inscription en dissimulant une incapacit (art. 31 D. O. 2 fvrier 1852); 2 d'avoir une attache lgale avec la commune. L'attache lgale avec la commune rsulte indiffremment de l'un ou de l'autre des faits suivants (L. 5 avril 1884, art. 14) : a) Domicile rel tabli dans la commune avant le 31 mars. b) Rsidence de six mois accomplie dans la commune avant le 31 mars. c) Rsidence relle tablie avant le 31 mars des fonctionnaires publics et des ministres des cultes reconnus par l'tat, lorsque cette rsidence est obligatoire dans la commune. La rsidence est cense tablie du jour de la nomination. La qualification de fonctionnaire public comprend ici tous les citoyens investis d'un caractre public et chargs d'un service permanent d'utilit publique, qu'ils soient ou non rtribus sur les fonds de l'tat. La jurisprudence est trs large. d) Rsidence tablie dans la commune avant le 31 mars, d'un con1. Pendant une certaine priode, depuis la loi du 14 avril 1871jusqu' celle du 5 avril 1884,il y eut deux listes, une pour les lections lgislatives, l'autre pour les lections locales (conseil municipal, d'arrondissement, conseil 'gnral). La seconde liste exigeait des conditions plus svres de domicile. Ou tait parti pour tablir cette dualit d'une ide assez logique, c'est que quand il s'agit des affaires de la France, peu importe en somme qu'on soit depuis longtemps dans une commune dtermine, tandis que cela importe pour les affaires locales. Seulement, il faut se dfier de la logique dans les affaires humaines. Il est arriv que l'tablissement de ces deux listes crait de grands lecennuis aux municipalits, etune statistique a dmontr que sur10.171.000 teurs, elle n'cartait des lections locales que 257.566.Le besoin de simplicit, dont il faut tenir plus de compte que de la logique, fit supprimer la dualit de liste (L. 5 avril 1884). 2. Le principe de la liste permanente a t pos dans laloi du 2 juillet 1828; jusque-l les listes taient dresses l'occasion de chaque lection, ce qui donnait lieu aux plus grands abus. Le progrs de la permanence des listes n'est pas ralis encore dans tous les pays.

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tribuable inscrit au rle de l'anne pour l'une des quatre contributions directes ou pour la prestation en nature, ou d'un habitant qui, sans tre inscrit personnellement au rle, compte dans la cote du chef de famille pour la prestation en nature, ou d'un habitant que son ge ou son tat de sant dispensent de la prestation en nature. e) Demande d'inscription sur la liste faite par un contribuable non rsidant, lorsqu'il est inscrit au rle de l'anne dans la commune pour l'une des quatre contributions directes ou pour la prestation en nature, ou demande faite par un membre de la famille qui compte dans la cote pour la prestation, sans tre inscrit personnellement au rle. Tous ces faits, d'o rsulte l'attache la commune, oprent de plein droit et doivent entraner l'inscription d'oftice, l'exception de celui indiqu sous la lettre e qui suppose une demande de l'intress. Lorsque ces faits sont connus ou prvus avant le 4 fvrier, poque o expire le dlai pour les rclamations contre l'opration de revision, l'inscription se fait normalement soit d'office, soit sur rclamation. Lorsque le fait se produit entre le 4 fvrier et le 31 mars, l'lecteur a encore le droit de se faire inscrire, l'art. 14 est formel ; bien que la commission municipale, qui seule peut faire l'inscription, ait termin sa tche, il doit s'adresser elle, car elle subsiste jusqu'au 31 mars; si elle refuse ou nglige de rpondre, il peut faire appel devant le juge de paix1. Il est facile de voir qu'un mme lecteur peut avoir une attache lgale avec plusieurs communes. Il peut avoir son domicile dans l'une, une rsidence de six mois dans une autre, payer des impts directs dans une troisime; il ne doit pas cependant exercer son droit de vote pour une mme lection dans plus d'une commune. Il y a lieu de poser les rgles suivantes : 1 C'est un dlit de rclamer son inscription dans plusieurs communes (D. 1852, art. 21), mais on peut se trouver inscrit d'office dans plusieurs; il suffit, pour pouvoir rclamer son inscription dans une nouvelle commune, de justifier que l'on a fait des diligences pour tre ray sur la liste de la commune o l'on tait prcdemment inscrit (Cass. 23 mai 1882; 26 mars 1890); 2 C'est un dlit de voter pour une mme lection dans plusieurs communes (D. 1852, art. 34); 3 On fixe son choix par le vote au premier tour, il n'est pas permis de voter dans une autre commune au second tour. 1. Le juge de paix est seulementjuge d'appel des dcisionsde la commission, mais on admet que l'omission de statuer mmeinvolontairede la commission quivaut dcisionde rejet et autorise l'appel (Cass.10 mai 1881).

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25. 2 tablissement et revision annuelle de la liste L'tablissement pour la premire fois de la liste lectorale. lectorale dans une commune ou dans une section lectorale de commune, est un fait assez exceptionnel dsormais, on se reportera aux textes (L. 7 juillet 1874, art. 1er). Au contraire, la revision annuelle est un fait d'importance capitale qui demande des dveloppements. La revision de la liste lectorale commence dans chaque commune le 1er janvier de chaque anne et se termine le 31 mars. Elle passe par quatre phases : une opration administrative de revision accomplie par une commission; des rclamations formes par les intresss contre cette opration; le jugement des rclamations; la clture de la liste par la commission. a) Opration administrative de revision. Une commission dite administrative est organise dans chaque commune ou section lectorale de commune; elle est compose de trois membres : le maire, un dlgu du prfet, un dlgu du conseil municipal (pour une section lectorale, le maire peut tre remplac par un adjoint ou un conseiller municipal; pour Paris et Lyon, rgles spciales, L. 7 juillet 1874, art. 1er). Du 1er au 10 janvier, cette commission procde aux inscriptions et aux radiations d'office. Elle ajoute les lecteurs qui ont acquis ou qui acquerront les conditions requises avant le 31 mars, et retranche les dcds, les incapables, les indment inscrits; l'lecteur dont l'inscription a t discute est averti sans frais par le maire et convoqu pour prsenter ses observations. Un tableau indiquant les inscriptions et les retranchements oprs est dpos le 15 janvier au secrtariat de la mairie et affich le mme jour; il est transmis au prfet (art. 2 et 3, D. O. 1852). Si le prfet estime que les formalits et les dlais prescrits par la loi n'ont pas t observs, il devra, dans les deux jours de la rception du tableau, dfrer les oprations de la commissionadministrative au conseil de prfecture du dpartement, qui statuera dans les trois jours, et fixera, s'il y a lieu, le dlai dans lequel les oprations annules devront tre refaites (art. 4). Un dlai de vingt jours partir de l'affichage du tableau est ouvert pour les rclamations; ce dlai expire le 4 fvrier. Les rclamations peuvent tre faites, soit par b) Rclamations. l'lecteur intress, soit par des tiers lecteurs, soit par le prfet ou le sous-prfet (D. O. 1852, art. 19). Elles doivent tre formes dans les vingt jours compter de la publication des listes (D. R. 1852, art. 5; L. 7 juillet 1874, art. 2). La demande en inscription ou en radiation n'est soumise aucune forme parliculire, il suffit d'une lettre missive adresse au maire.

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Celui-ci doit donner rcpiss. S'il s'y refusait, le rclamant ritrerait sa demande par exploit d'huissier. L'lecteur intress peut donner mandat un tiers de faire la rclamation en son nom, et il n'est point ncessaire que le mandataire soit lui-mme lecteur, ce peut tre une femme ou un mineur. Le contrle de la liste lectorale intresse l'ordre public, de l le droit du prfet former des rclamations, del aussi le droit des tiers lecteurs. Les tiers lecteurs sont tous les lecteurs inscrits sur l'une des listes de la circonscription lectorale, ce ne sont donc pas seulement les lecteurs de la mme commune, mais tous ceux qui ventuellement sont appels participer une mme lection, et il faut prendre la circonscription la plus grande; actuellement, elle se rencontre pour les lections lgislatives, c'est l'arrondissement; autrefois, avec le scrutin de liste, c'a t le dpartement. Il faut donc admettre qu'un lecteur inscrit sur une liste communale quelconque de l'arrondissement a le droit de contrler les autres listes : il y a l ce que quelques arrts appellent une action publique, plus exactement, c'est une action popularis. Le tiers lecteur qui a form une rclamation acquiert par l mme le droit de suivre l'affaire devant tous les degrs de juridiction; au contraire, le tiers lecteur qui n'a pas la qualit de rclamant ne .pourrait pas intervenir pour interjeter appel devant le juge de paix, ainsi que nous le verrons plus loin. En d'autres termes, c'est la rclamation forme dans les dlais, qui seule conserve le droit du tiers lecteur au contrle de la liste lectorale (Cass. 9 juin 1891). Il faut en dire autant du prfet. c) Jugement des rclamations. Le contentieux des rclamations est organis d'une faon judiciaire; il appartient en premier ressort une commissionmunicipale, et en appel au juge de paix avec possibilit de pourvoi la cour de cassation. Cela prouve que la rclamation est interprte non pas comme un moyen d'attaquer l'opration administrative de rvision de la liste lectorale, cette opration ne peut tre attaque que par le prfet et devant le conseil de prfecture un moyen de faire valoir le droit indi(V. p. 116) mais comme viduel de suffrage. Nous en effet, au contentieux que la protection des droits individuels, verrons, quand elle peut tre obtenue sans l'annulation d'un acte administratif entraine en principe la comptence judiciaire. Ce contentieux des rclamations est, en outre, organis de faon tre trs rapide et sans frais, les actes judiciaires sont dispenss du timbre et enregistrs gratis (D. O. 1852, art. 24). Nous verrons plus

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tard que le contentieux des lections est lui aussi jug rapidement et sans frais. De la commission municipale. La commission municipale est une vritable juridiction spciale et temporaire. Elle est compose: 1 des membres de la commission administrative qui a prpar la liste; 2 de deux autres dlgus du conseil municipal. A Paris et Lyon, ces dlgus sont remplacs par deux lecteurs, domicilis dans le quartier ou la section et dsigns par la commission administrative elle-mme (L. 7 juillet 1874, art. 2, 2 et 3). Cette commission se trouve donc compose de cinq membres, et de ce qu'elle est une vritable juridiction, la cour de cassation en a conclu qu'elle ne peut statuer valablement que si elle est au complet de ces cinq membres, la loi n'en ayant pas autrement ordonn (Cass. 11 avril 1888; 20 mai 1890). La loi du 15 mars 1849, art. 8, recommande de statuer dans un dlai de cinq jours. Ni la procdure, ni la forme des dcisions ne sont rgles par la loi, mais il faut autant que possible appliquer les rgles de la procdure judiciaire, par suite les dcisions doivent tre crites en minute et motives. Les dcisions doivent tre notifies dans les trois jours aux parties intresses, par crit et domicile, par les soins de l'administration municipale (L. 1874, art. 4, 2). De l'appel devant le juge de paix (D. O. 1852, art. 21; L. 1874, art. 4, 2). Appel peut tre form devant le juge de paix du canton, soit des dcisions de la commission municipale, soit des omissions de statuer qui rsultent du fait de l'administration et qui ds lors sont assimilables une dcision de rejet. L'appel doit tre form dans le dlai de cinq jours partir de la notification, il est form par simple dclaration au greffe. Le mot dclaration signifie que l'appelant doit comparatre en personne ou par un fond de pouvoir spcial, une lettre missive serait insuffisante. L'appel peut tre form, disent les textes, parles parties intresses. Ce sont : 1 L'lecteur dont l'inscription ou la radiation sont poursuivies, alors mme que la rclamation devant la commission municipale n'aurait pas t forme par lui; 2 Les tiers lecteurs de la mme circonscription lectorale condition qu'ils aient la qualit de rclamants; il n'est pas ncessaire qu'ils aient figur dans l'instance devant la commission municipale, mais il est ncessaire qu'ils aient form une rclamation pour conserver leur droit de contrle de la liste lectorale (Cass., 3 juin 1891) (V. p. 117).

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Mme solution pour le prfet ou le sous-prfet1. Le juge de paix statuera dans les dix jours, sans frais ni formes de procdure, et sur simple avertissement donn trois jours l'avance toutes les parties intresses (D. O. 1852, art. 22). 11 faut entendre encore ici par parties intresses, d'une part, l'lecteur dont l'inscription ou la radiation sont demandes, d'autre part, les rclamants. Les questions d'tat, les questions d'interprtation d'actes administratifs, les questions subordonnes au rsultat de poursuites criminelles ou correctionnelles forment question prjudicielle devant le juge de paixet doivent tre renvoyes par lui devant l'autorit comptente si elles sont vraiment relatives l'affaire et susceptibles de donner lieu un dbat srieux. Lejuge de paix donnera avis des infirmations par lui prononces dans les trois jours de la dcision (D. R. 1852, art. 6). Du pourvoi en cassation. La dcision du juge de paix est en dernier ressort, mais elle peut tre dfre la cour de cassation. Le pourvoi n'est recevable que s'il est form dans les dix jours de la notification de la dcision, il n'est pas suspensif. Il est form, par simple requte dnonce aux dfendeurs dans les dix jours qui suivent. Il est dispens de l'intermdiaire d'un avocat la cour et jug d'urgence sans frais ni consignation d'amende. Les pices et mmoires fournis par les parties sont transmis sans frais par le greffier de la justice de paix au greffier de la cour de cassation; la chambre des requtes de la cour de cassation statue dfinitivement sur le pourvoi (D. O. 2 fvrier 1852, art. 23). Si la dcision du juge de paix est casse, l'affaire est renvoye devant le juge d'un autre canton. Peuvent former le pourvoi : 1 l'lecteur intress alors mme qu'il n'aurait pas t partie devant le juge de paix, alors mme qu'il n'aurait pas la qualit de rclamant ; 2 le tiers lecteur, le prfet et le sous-prfet lorsqu'ils ont la qualit de rclamant2. 1. Les rclamants qui veulent faire appel sans avoir figur, c'est--dire sans avoir t parties devant la commission municipale, ont besoin de connatre la dcision de cette commission; ils doivent la demander et elle ne peut pas leur tre refuse. En cas de relus, le dlai pour l'appel courrait du 31 mars. Pour viter toute difficult ce sujet, une circulaire ministrielle du 25 janvier 1888a invit les maires rendre publiques immdiatement les dcisions de la commission municipale. 2. La jurisprudence a exig pendant longtemps que les tiers lecteurs et le prfet eussent t parties devant le juge de paix pour pouvoir former le pourvoi. Maisellesemble s'loigner de cette formule et se rapprocher de celie que nous donnons. Un premier pas a t fait par un arrt du 4 avril 1883o la

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Contre les dcisions du juge de paix rendues contradictoirement, il n'y a point d'autre voie de recours que le pourvoi en cassation. On s'accorde reconnatre que la tierce opposition et la requte civile sont impossibles. Que si la dcision dujuge de paix a t rendue par dfaut, les principes conduisent admettre la voie de l'opposition, et mme, dans ce cas, le pourvoi en cassation ne serait pas recevable. des listes lectorales. Le 31 mars de chaque d) Clture anne, la commission administrative opre toutes les rectifications rgulirement ordonnes et arrte dfinitivement la liste lectorale de la commune (D. R. 1852, art. 7; L. 7 juillet 1874, art. 1er). Rectifications au cours de l'anne. La liste lectorale reste jusqu'au 31 mars de l'anne suivante telle qu'elle a t arrte, sauf nanmoins les changements qui y auraient t ordonns par dcision du jugede paix1 et sauf aussi la radiation des noms des lecteurs dcds ou privs des droits civils ou politiques par jugement ayant force de chose juge (D. R. 1852, art. 8). TABLEAU RCAPITULATIF DES DLAIS2. OPRATIONS Opration de rectincation. Prparation du tableau rectificatif Publication de ce tableau Dlai ouvert aux rclamations pour dcision des commissionsmunicipales. - pour notificationdesdites. - appel devant le juge de paix. - pour dcisiondudit. pour notificationdu jugement dudit. - pour pourvoi en cassation. Clture dfinitive DES DLAIS TERME NOMBRE DE JOURS NORMAL 10 4 1 20 5 3 5 10 3 10 10 janvier 14 15 4 fvrier 9 12 17 27 2 mars ou lor 12 ou 11 31 mars

cour de cassationadmettait former pourvoi un tiers lecteur qui avait provoqu une radiation devant la commissionmunicipale, puis n'avait pas t partie en appel. Un second pas a t fait par l'arrt de cassation du 3 juin 1891,cit plus haut (p. 117),qui semblebien poser en principe que la qualit de rclamant une fois acquise, donne le droit d'intervenir tous les degrs de juridiction. 1. 11 s'agit des dcisions rendues tardivement par le juge de paix, mais dans les dlais (V.toutefoisp. 115, proposdes faits qui sur des appels forms surviennent entre le 4 fvrier et le 31 mars). 2. Bulletin du Ministre de l'Intrieur, 1885,p. 287. Les dlais imposs aux parties pour rclamation, appel, pourvoi en cassation, sont seuls prescrits peine de nullit; les dlais imposs aux autorits et juridictions sont pu-

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Conservation et communication des listes lectorales. Les minutes des listes lectorales seront runies en un registre et conserves dans les archives de la commune. Tout lecteur pourra en prendre communication et copie (L. 7 juill. 1874, art. 4, 3). Copie est dpose au secrtariat gnral de la prfecture. rsultant de la qualit 26. B. Cause d'incompatibilit au corps (L. 15 juillet 1889, art. 9). de soldat prsent Les militaires et assimils de tous grades et de toutes armes des armes de terre et de mer, ne prennent part aucun vote quand ils sont prsents leur corps, leur poste ou dans l'exercice de leurs fonctions. Les assimils sont les non-combattants qui font cependant partie de l'arme: pour l'arme de terre, fonctionnaires de l'intendance, officiers d'administration, mdecins, pharmaciens et vtrinaires militaires, chefs de musique, adjoints du gnie et gardes d'artillerie, archivistes d'tat-major, interprtes militaires, etc.; pour l'arme de mer, corps du gnie maritime, ingnieurs hydrographes, corps du commissariat de la marine, etc. Ceux qui, au moment de l'lection, se trouventen rsidence libre 1, en non activit, ou en cong, les officiers et assimils qui sont en disponibilit ou dans le cadre de rserve peuvent voter dans la commune sur la liste de laquelle ils sont rgulirement inscrits. Le fait d'tre soldat prsent au corps n'empche pas en effet d'tre inscrit sur la liste; il empche de voter, quoique inscrit. Le motif de cette incompatibilit est facile dduire du caractre de la discipline militaire. D'une part, cette discipline serait compromise par l'introduction de la politique dans l'arme; d'autre part, elle compromettrait la libert du vote. Mais il est curieux de voir Combien, par notre conception moderne de la sparation de l'lment civil et de l'lment militaire, nous sommes loigns de la conception antique, o, au contraire, le peuple en armes constituait justement les comices (Constitution de Servius Tullius). 2. DROIT D'LIGIBILIT 1 Jouissance du droit d'ligibilit

27. D'ordinaire, on tudie le droit d'ligibilit propos de chaque rement rglementaires. S'ils ne sont pas observs, ils entranent des retards. Mais,dans tous les cas, la date de la clture est immuable, sauf rectification pour les solutionsretardes. 1. Cette situation est spcialeau corps de la marine.

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espce d'lection; sans renoncer cette mthode, nous ajoutons ici une tude d'ensemble; il est naturel qu'un droit individuel soit tudi propos de l'individu. Il y a lieu de se proccuper, pour le droit d'ligibilit, des trois mmes questions que pour le droit de vote : de la jouissance du droit, de l'incapacit ou inligibilit qui rsulte de la perte de la jouissance ou de l'exercice du droit, et des conditions d'exercice du droit. La jouissance du droit d'ligibilit appartient en principe tous ceux qui ont le droit de vote, l'un emporte l'autre; cependant, il faut signaler le cas de l'tranger naturalis qui acquiert immdiatement le droit de vote, et n'acquiert le droit d'ligibilit aux Chambres que dix ans aprs le dcret de naturalisation (L. 26 juin 1889). A partcette restriction, le droit d'ligibilit appartient tout individu mle, Franais d'origine, ou par le bnfice de la loi ou par naturalisation; ni les trangers ni les femmes franaises ne sont ligibles. Quant aux indignes d'Algrie et des colonies, ils sont ligibles dans la mesure o il sont lecteurs (V. plus haut p. 105). 2 De l'incapacit ou inligibilit 28. L'inligibilit provient soit de la perte de la jouissance, soit de la perte de l'exercice du droit. Dans les deux cas, elle produit le mme rsultat. Si la cause d'inligibilit existe au moment de l'lection, celle-ci doit tre annule. Si elle survient aprs l'lection, l'lu doit tre exclu de l'assemble dont il a t nomm membre (D. 2 fvrier 1852, art. 28; L. 10 aot 1871, art. 18; L. 5 avril 1884, art. 36). On comprendrait mal, en effet, que celui-l continut siger, qui, si l'lection tait faite au moment mme, serait inligible. Lorsque l'exclusion est motive par une condamnation entranant perte de la jouissance du droit, on dit qu'ilya indignit. de la de privation 29. A. Inligibilit suite par du droit. Ceci se rencontre dans le cas de conjouissance damnation criminelle ou correctionnelle, dclaration de faillite ou liquidation judiciaire, destitution d'emploi. Il faut se reporter ce qui a t dit du droit de vote (p. 111). En principe, tout jugement qui fait perdre le droit de vote fait perdre, et dans la mme proportion, le droit d'ligibilit. Il faut ajouter seulement l'indication de certains cas o le droit d'ligibilit est perdu, alors que le droit de vote ne l'est pas. Ainsi, depuis la loi du 4 mars 1889, les liquids judiciaires sont dclars inligibles alors qu'ils peuvent voter; de mme, les faillis concordataires ou dclars excusables sont dclars inligibles,

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alors que le droit de vote peut leur tre conserv par jugement. Les membres des familles ayant rgn en France ont t frapps d'une inligibilit qui est galement une vritable privation de la jouissance du droit (V. L. 22 juin 1886). Enfin, sont inligibles au conseil gnral pendant trois ans, les conseillers gnraux condamns pour avoir pris part une runion illgale du conseil ou une confrence interdpartementale dissoute (L. 10 aot 1871, art. 34, 2, et 91, 2). De mme, est inligible au conseil gnral pendant un an, le conseiller gnral dclar dmissionnaire, pour avoir refus sans excuse valable de remplir une fonction qui lui avait t dvolue par la loi ; inligibilit de mme ordre pour le conseiller d'arrondissement et pour le conseiller municipal dans les mmes conditions (L. 7 juin 1873). 30. B. Inligibilit de l'exerpar suite de privation cice du droit. Les causes d'inligibilit sont ici les suivantes : minorit, interdiction, secours reus de l'assistance publique, fait d'tre domestique attach la personne, fait d'tre investi d'une fonction publique. Ces causes n'oprent pas toutes pour toutes les lections; les exceptions seront indiques. a) Minorit. Pour tous les mandats lectoraux, la majorit est en principe fixe 25 ans (Chambre des dputs, conseil gnral, conseil d'arrondissement, conseil municipal). Exceptionnellement, pour le Snat elle est fixe 40 ans. La majorit doit tre acquise au jour de l'lection. b) Interdiction. L'interdiction civile est certainement une cause d'inligibilit pour toutes les lections (Arg. D. 2 fvrier 1852, art. 15). c) Demi-interdiction. Cette cause d'inligibilit n'existe que pour le conseil gnral (art. 7, L. 10 aot 1871) et pour le conseil municipal (L. 5 avril 1884, art. 32) ; elle n'existe ni pourla Chambre des dputs et le Snat, ni pour le conseil d'arrondissement, et c'est fcheux. d) Assistance publique. Cette cause d'inligibilit n'existe que pour le conseil municipal (art. 32, L. 5 avril 1884). Il y a deux catgories : 1 ceux qui sont dispenss de subvenir aux charges communales. Il faut qu'il soit intervenu une dcision du conseil municipal tablissant la dispense (L. 21 avril 1832, art 18) ; en outre, il faut qu'il s'agisse de charges exclusivement communales, comme les prestations en nature. 2 Ceux qui sont secourus par les bureaux de bienfaisance ; il suffit que le secours existe au moment de l'lection. e) Fait d'tre domestique exclusivement attach la personne. Toutes nos lois municipales, depuis celle du 22 dcembre 1789, ont

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contenu une disposition analogue; mais celle du5 avril 1884, art. 32 l'a mieux prcise. Elle a ajout le mot : exclusivement. On n'a jamais considr comme inligibles les rgisseurs, intendants, contrematres, prcepteurs, secrtaires, etc. Cette cause d'inligibilit n'existe que pour les lections municipales. f) Fonctions publiques. L'inligibilit rsultant de la fonction peut tre de deux sortes: Elle peut tre absolue, c'est--dire rendre le fonctionnaire inligible dans toutes les circonscriptions; elle peut tre simplement relative, c'est--dire rendre le fonctionnaire inligible seulement dans la circonscription o il exerce sa fonction. I. Inligibilit absolue rsultant dela fonctionou qualit. Il n'y a qu'un cas d'inligibilit absolue de cette espce, c'est celle qui rsulte de la qualit de militaire en activit de service. Elle a pour but d'carter la politique de l'arme, elle est corrlative l'impossibilit de voter que nous avons vue plus haut(p. 121). Cette cause d'inligibilit existe actuellement pour toutes les lections : pour la Chambre des dputs (L. 30 novembre 1875, art. 7) ; pour le Snat (L. 9 dcembre 1884, art. 5), mmes dispositions, sauf que sont excepts les marchaux de France et les amiraux ; pour le conseil municipal (L. 5 avril 1884, art. 31). Parune vritable incohrence, la cause d'inligibilit n'existait pas pour les lections au conseil gnral et au conseil d'arrondissement, il n'existait qu'une inligibilit relative l'gard de certains officiers gnraux; mais l'inligibilit absolue a t introduite par une loi du 23 juillet 1891. L'incapacit ne frappe que les militaires en activit deservice; par consquent, elle ne frappe ni ceux qui sont dans la rserve ni ceux qui sont dans la territoriale. Elle ne frappe pas non plus les officiers placs dans la seconde section du cadre de l'tat-major gnral, ni ceux qui ont cess d'tre employs activement tout en tant maintenus dans la premire section ; ni les officiers renpour avoir command en chef devant l'ennemi voys dans leurs foyers en attendant la liquidation laquelle ils ont droit acquis. Elle frappe les militaires en disponibilit ou en non-activit. II. Inligibilit relative rsultant de la fonction ou qualit. Elle a pour raison d'tre la crainte des abus d'autorit qui pourraient vicier l'lection. Cette matire de l'inligibilit relative se trouve dissmi: Pour le Snat, loi du 2 aot 1875, art. ne dans les textes suivants 21; pour la Chambre des dputs, loi du 30 novembre 1875, art. 12; pour les conseils gnraux, loi du 10 aot 1871, art. 8; pour les conseils d'arrondissement, loi du 22 juin 1833, art. 5, et dcret du 9 juillet 1848 combins; pour les conseils municipaux, loi du5 avril 1884,

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art. 33. Du rapprochement de ces textes qui, jusqu' prsent, semble m'avoir pas t fait, il rsulte des incohrences fcheuses; la loi du 23 juillet 1891 en a fait disparatre quelques-unes, mais seulement pour les lections au conseil gnral et au conseil d'arrondissement, et encore pas toutes; la matire aurait videmment besoin d'une refonte lgislative. En attendant, l'interprte est li par les textes, car les incapacits sont de droit troit. Il n'est cependant pas impossible d'indiquer quelques lignes gnrales. Il faut partir de cette ide trs simple qu'un fonctionnaire ne doit pas pouvoir tre lu dans une circonscription, lorsque sa fonction lui donne autorit sur les lecteurs de cette circonscription. Seulement on ne considre en gnral la fonction comme dangereuse que lorsqu'elle donne autorit sur tous les lecteurs de la circonscription lectorale, non pas lorsqu'elle donne autorit seulement sur une partie. Ainsi, les fonctionnaires chargs de services rgionaux ou dpartementaux sont inligibles dans les lections dont les dpartements et arrondissements de leur ressort constituent les circonscriptions lectorales; les fonctionnaires communaux sont inligibles dans la commune; mais les fonctionnaires communaux ne sont pas inligibles dans les lections dont le dpartement ou l'arrondissement sont les circonscriptions lectorales. On ne considre pas non plus la qualit du fonctionnaire comme dangereuse, lorsqu'un grand fonctionnaire se prsente une lection de petite importance comme une lection municipale ; nombre de fonctionnaires rgionaux ou dpartementaux ne sont pas inligibles au conseil municipal dans leur ressort. Enfin, il ya une diffrence noter entre l'effet de la fonction quand il s'agit d'lections la Chambre des dputs ou au Snat, et son effet dans les lections dpartementales ou communales. Dans le premier cas, l'inligibilit se prolonge pendant six mois au del de la cessation de la fonction (L. 2 aot 1875, art. 21 ; L. 30 novembre 1875, art. 12); dans le second cas, elle cesse avec la fonction. 1 Fonctionnaires rgionaux. Les fonctionnaires rgionaux sont ceux qui ont autorit sur plusieurs dpartements; il y en a aussi dans les colonies. Rigoureusement, ces fonctionnaires devraient tre inligibles toutes les lections, quelles qu'elles soient, faites dans la rgion; on verra qu'il y a quelques exceptions : Archevque : inligibilit universelle, except pour conseil d'arrondissement. Premier prsident de cour : d'appel, prsidents de chambres, membres des parquets des cours d'appel inligibilit universelle depuis la loi du 23 juillet 1891 ; avant, le premier prsident et les prsidents de chambre n'taient pas inligibles au conseil gnral ni au conseil d'arrondissement, et les membres du parquet

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n'taient pas inligibles au conseil d'arrondissement. Recteurs d'acadmie : inligibilit universelle, sauf pour conseils d'arrondissement et conseils municipaux, car dans ce dernier cas on ne peut pas les comprendre sous l'expression instituteurs publics de l'art. 33, n 6, L. 5 avril : inligibilit universelle. 1884, Conservateurs et inspecteurs des forts Ingnieurs des mines : inligibles au conseil gnral seulement. 2 Fonctionnaires dpartementaux ou coloniaux. Prfets, sous-prfets, secrtaires gnraux, conseillers de prfectures ; gouverneurs, directeurs de l'intrieur et secrtaires gnraux des colonies : inligibilit universelle. Notez que les sous-prfets sont inligibles dans tout le dpartement, bien qu'ils n'exercent que dans un arrondissement, ils sont identifis avec le prfet. Les membres du conseil priv dans les colonies sont inligibles aux fonctions municipales. Inspecteurs d'acadmie : inligibilit universelle, sauf conseil d'arrondissement et conseil municipal. vques et vicaires gnraux : inligibilit absolue, sauf pour conseil d'arrondissement. Ingnieurs dpartementaux : inligibilit universelle. Agents : inligibles au Snat, la Chambre des dputs et au voyers en chef conseil municipal. Directeurs des contributions directes et indirectes, de l'enregistrement et des domaines, des postes, trsoriers-payeurs gnraux : inligibilit universelle, sauf lection municipale. Directeurs de : inligibles au conseil gnral. Employs de prmanufactures de tabac fecture et sous-prfecture : inligibles aux lections communales et au conseil d'arrondissement. 3 Fonctionnaires d'arrondissement. Les prsidents, vice-prsidents, juges titulaires, juges d'instruction et membres du parquet des tribunaux : inligibilit universelle, sauf pour le conseild'arronde premire instance dissement1. Les inspecteurs de l'enseignement primaire : inligibilit universelle, sauf pour conseil d'arrondissement et conseil municipal. Les Lesagents voyers: ingnieursd'arrondissement : inligibilit universelle. inligibilit universelle, sauf au conseil gnral et au conseil d'arrondissement. Receveurs particuliers des finances, agents de tous ordres employs l'assiette, la perception et au recouvrement des contributions directes ou indirectes et au paiement des dpenses publiques de toute nature : inligibilit universelle, sauf pour conseil municipal. Vrifica: inligibilit au conseil gnral seulement. teur des poids et mesures 4 Fonctionnaires cantonaux. En principe, il n'y a pour eux inligibilit ni la Chambre ni au Snat. Juges de paix (l'incapacit ne frappe pas les supplants) : inligibles seulement au conseil gnral et aux lections communales2. Commissaires de police et agents de police : ne sont inMinistres des difligibles qu'au conseil-gnral et au conseil municipal. : inligibles au conseil gnral seulement. Les agents frents cultes 1. Le projet de loi du 23 juillet 1891tablissait l'inligibilit. Cette disposition n'a pas t vote 2. Le projet de loi du 23 juillet1891 les rendait inligibles au conseild'arrondissement. Cette dispositionn'a pas t vote.

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voyers : inligibles au conseil municipal seulement. Les agents des eaux Les agents d'assiet Le et forts : inligibles au conseil gnral seulement. de perception ou de recouvrement des impts directs ou indirects, per: inligibles au conseil cepteur, contrleur, employs des droits runis gnral et au conseil d'arrondissement seulement, avec cette observation que le percepteur est inligible au conseil municipal dans les communes o il fait fonction de receveur municipal. 5 Fonctionnaires communaux. Ils sont inligibles seulement aux lections communales. Ministres des cultes. Instituteurs publics. Comptables des deniers communaux. Agents salaris dela commune, parmi lesquels ne sont pas compris ceux qui, tant fonctionnaires publics ou exerant une profession indpendante, ne reoivent une indemnit de la commune qu' raison des services qu'ils lui rendent dans l'exercice de cette profession : mdecins, avous, avocats, architectes de la commune; il y avait discussion avant la loi de 1884 (Art. 33 in fine). Appendice. L'incompatibilit 31. L'incompatibilt doit tre rapproche de l'inligibilit. L'incompatibilit est l'incapacit, non pas d'tre lu, mais de consi une certaine situation de fait server le mandat aprsl'lection, est maintenue. C'est donc, en un certain sens, une incapacit par privation de l'exercice du droit, et ce point de vue il y a grande parent avec l'inligibilit. Cette parent est tellement grande que le mme fait est envisag par la loi tantt comme inligibilit, tantt comme incompatibilit; ainsi le fait d'tre employ salari de la commune, est considr comme une cause d'inligibilit par la loi municipale, tandis que le fait d'tre employ salari du dpartement n'est envisag par la loi dpartementale que comme une cause d'incompatibilit avec le mandat de conseiller gnral. Mais, en revanche, l'incompatibilit diffre de l'inligibilit : 1 en ce qu'elle n'opre qu'aprs l'lection; elle n'empche pas d'tre lu; 2 en ce que au moment o elle opre, elle ne fait pas perdre de plein droit le mandat lectoral, elle fait cesser une situation de fait fcheuse, mais pas ncessairement par la perte du mandat. Ainsi, dans le cas spcial o l'incompatibilit rsulte d'une fonction publique, son effet est de mettre le fonctionnaire lu dans l'obligation d'opter dans un certain dlai entre son mandat et sa fonction. Les causes d'incompatibilit sont les suivantes : cumul du mandat lectif avec une fonction publique ; rela; cumul de mandats lectifs tions de parent ou d'alliance entre plusieurs co-lus. 32. A. Cumul du mandat lectif avec une fonction

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On a vu plus haut que la fonction publique est parfois publique. une cause d'inligibilit. Dans le cas o le fonctionnaire n'est pas inligible, il peut se faire qu'une fois lu il ne puisse conserver la fois sa fonction et son mandat, qu'il y ait incompatibilit. L'incompatibilit entre la fonction publique et le mandat lectif parat fonde sur le manque d'indpendance du fonctionnaire. Il est remarquer en effet : 1 que l'incompatibilit n'existe que dans le cas de fonction salarie, non point dans celui de fonction gratuite, le salaire augmente la dpendance (L. 30 novembre 1875, art. 8; L. 10 aot 1871, art. 10) ; 2 que l'incompatibilit n'existe en principe qu'entre la fontion d'tat et le mandat aux assembles lectives d'tat, entre la fonction dpartementale et le mandat aux assembles lectives dpartementales (conseil gnral et d'arrondissement); parce qu'en effet la dpendance du fonctionnaire d'tat n'existe point hors de l'tat ni celle du fonctionnaire dpartemental hors du dpartement. Cependant, les prfets, sous-prfets, secrtaires gnraux, conseillers de prfecture, commissaires de police, agents de police, tant des fonctionnaires de l'tat particulirement dpendants, leur fonction est incompatible mme avec des mandats lectifs dpartementaux et 3 que, par exception, certaines fonctions sont compacommunaux ; tibles avec le mandat lectif parce qu'elles prsentent des garanties spciales d'indpendance (V. infr,art. 8 et 9, L. 30 novembre 1875). a) lections d'tat. Chambredes dputs. La matire est rgle par la loi du 30 novembre 1875, art. 8-11. Le principe est l'incompatibilit entre le mandat de dput et l'exercice de toute fonction publique rtribue sur les fonds de l'tat, mais il faut tenir compte des deux obser: vations suivantes 1 Par exception, il y a des fonctions compatibles,ce sont celles de : ministre, sous-secrtaire d'Etat, ambassadeur, ministre plni prfet de police, premier prsipotentiaire, prfet de la Seine, dent la cour de cassation, premier prsident de la cour des comptes, premier prsident de la cour d'appel de Paris, archevque et vque, pasteur prsident de consistoire dans les circonscriptions dont le chef-lieu compte deux pasteurs et au-dessus, grand rabbin du consistoire central, grand rabbin du consistoire de Paris, professeur titulaire de chaire donne au concours ou sur la prsentation des corps o la vacance s'est produite (art. 8 et 9, L. 30 novembre 1875). 2 Il ne faut pas confondre avec la fonction publique la mission temporaire mme rtribue; cette mission est compatible avec le mandat de (art. 9). dput, la condition cependant de ne pas dpasser six mois L'incompatibilit opre de deux faons diffrentes suivant qu'il s'agit d'un fonctionnaire qui devient dput, ou bien, au contraire, d'un dput qui devient fonctionnaire.

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S'ils'agit d'un fonctionnaire qui devient dput, ce qui suppose qu'il tait ligible,l'lu doit faire connatre son option dans les huitjours qui suivent la vrification des pouvoirs. Sinon, il est prsum accepter le mandat lectoral et il est remplac dans sa fonction. La question de savoir comment il pourra tre remis en activit l'expiration de son mandat, et comment sont conservs ses droits la retraite, est rgle l'art. 10. S'il s'agit, au contraire, d'un dput nomm ou promu une fonction publique salarie, ce reprsentant cesse d'appartenir la Chambre du jour de son acceptation et cela est vrai alors mme que la fonction serait compatible. Seulement, dans ce dernier cas, le dput nomm fonctionnaire peut se reprsenter devant les lecteurs et tre valablement rlu (art. 11). Les dputs nomms ministres ou sous-secrtaires d'tat ne sont pas soumis la rlection (art. 11). Tout dput qui, au cours de son mandat, accepterait les fonctions d'administrateur d'une compagnie de chemin de fer, serait, par ce seul fait, considr comme dmissionnaire et soumis la rlection (L. 20 nov. 1883. Voyez aussi L. 25 juin 1883). Snat. La situation au Snat, au point de vue des incompatibilits, est depuis longtemps provisoire. On attend une loi gnrale sur les incompatibilits parlementaires. En attendant, aprs tre parti de l'ide que les incompatibilits devaient tre restreintes, on s'est rapproch du systme de la Chambre par des lois transitoires dont la dernire est en date du 26 dcembre 1887. Cette loi dclare applicables les articles 8 et 9 de la loi du 30 novembre 1875. Par consquent, la rgle est l'incompatibilit de toute fonction salarie sur les fonds de l'tat, et les exceptions sont indiques plus haut. Seulement, comme l'article 11 n'a pas t dclar applicable, il en faut conclure que lorsqu'un snateur est nomm une fonction compatible, il n'est pas, comme le dput, tenu de se reprsenter devant ses lecteurs. Les snateurs sont dans la mme situation que les dputs au sujet des fonctions d'administrateur d'une compagnie de chemin defer (L. 20nov. 1883), dmissionnaires et soumis rlection. aux assembleslocales. Il y a des incompatibilit absolues, b) lections c'est--dire s'appliquant toutes les circonscriptions de France, elles sont en principe les mmes pour le conseil gnral, le conseil d'arrondissement et le conseil municipal; elles concernent les fonctions de prfet, sous-prfet, secrtaire gnral, conseiller de prfecture, commissaire de police et agent de police. Il faut ajouter, au moins pour le conseil municipal, les fonctions de gouverneur, directeur de l'intrieur et membre du conseil priv des colonies (L. 10 aot1871, art. 9; L. 22 juin 1833, art. 5, et D. 3juillet 1848, art. 14; L. 5 avril 1884, art. 34). Il y a aussi des incompatibilits relatives, c'est--dire restreintes une seule circonscription, mais seulement en matire d'lection au conseil gnral dans le cas d'agents salaris ou subventionns sur les fonds dpartementaux et dans le cas d'entrepreneurs de services dpartementaux. H. 9

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(L. 10 aot 1871, art. 10); et aussi en matire d'lection au conseil d'arrondissement en cas d'ingnieurs des ponts et chausses, d'architectes du dpartement, d'agents forestiers (L. 22 juin 1833, art. 5). Pour le conseil municipal, il n'y a point d'incompatibilit relative rsultant de fontions communales ou d'entreprises, pour la bonne raison que ces faits constituent des cas d'inligibilit (V. p. 127). Quant l'effet de l'incompatibilit dans les assembles locales, il faut distinguer: 1 S'il s'agit d'un fonctionnaire qui est lu, la loi municipale seule prvoit la solution : dans un dlai de 10 jours partir de la proclamation du rsultat de l'lection, l'lu doit faire son option. S'il garde le silence, par une prsomption inverse de celle qui existe pour la Chambre des d; il est alors puts, il est cns opter pour la conservation de son emploi dclar dmissionnaire de son mandat par le prfet (art. 34 et 36, L. 5 avril 1884). La loi du 10 aot 1871 ne prvoit pas de dlai d'option, ni d'autorit qui puisse dclarer l'lu dmissionnaire; en fait, il semble rsulter de plusieurs dcisions du conseil d'tat, que celui-ci est dispos lorsqu'il est saisi du contentieux d'une lection dpartementale considrer les cas d'incompatibilit comme des cas d'inligibilit viciant l'lection (Cons. d't., 3 dcembre 1886; 1er avril 1887). 2 S'il s'agit d'un conseiller gnral ou d'un conseiller municipal nomm : aprs son acceptation aprs coup une fonction publique incompatible il doit tre dclar dmissionnaire de son mandat, le conseiller gnral par le conseil gnral lui-mme (art. 18, L. 10 aot 1871), le conseiller municipal par le prfet, sauf recours (art. 36, L. 5 avril 1884). 33. B. Cumul de mandats lectifs. Le cumul des man: nul ne peut tre dats lectifs similaires est impossible. Ainsi membre de plusieurs conseils gnraux (L. 1871, art. 11) ; nul ne peut tre membre de plusieurs conseils d'arrondissement (L. 22 juin 1833, art. 14); nul ne peut tre membre de plusieurs conseils municipaux (L. 1884 art. 35). Il y a un dlai pour l'option. La raison, c'est que les sessions de tous ces conseils de mme ordre, sont simultanes et que le conseiller n'aurait pas le don d'ubiquit. Nul ne peut tre la fois snateur et dput. La raison ici est dans le principe constitutionnel de la dualit des chambres, il n'y aurait tait le des membres si le deux chambres ralit en personnel pas mme dans les deux. Mais le cumul des mandats lectifs non similaires est possible, sauf pour le conseil gnral et le conseil d'arrondissement (L. 12. munifois conseiller la on tre ainsi art. peut 1833, 14) ; juin cipal, conseiller gnral et dput. On a demand assez frquemment que des incompatibilits fussent cres, mais l personnel politique est assez nombreux.

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ou alliance entre plusieurs 34. Parent co-lus. Cette cause d'incompatibilit est spciale aux conseils municipaux, et encore elle ne s'applique que dans les communes de plus de cinq cents habitants. Les ascendants et les descendants, les frres et allis au mme degr, ne peuvent tre simultanment membres du mme conseil municipal. On procde l'limination d'aprs l'ordre du tableau art. 35 infine, L.5 avril 1884). 3 Conditions d'exercice du droit d'ligibilit. 35. Les conditions d'exercice du droit d'ligibilit s'apprcient, bien entendu, uniquement au moment de l'lection; leur absence entrane nullit de celle-ci. Pour le mandat de snateur, il n'y a pas de condition particulire d'ligibilit. Par cela seul qu'on a la jouissance du droit de suffrage, et qu'on n'est frapp d'aucune des incapacits que nous venons d'tudier, on est ligible. Pas n'est besoin, par exemple, d'tre inscrit sur une liste lectorale quelconque, ni d'avoir des attaches de domicile ou autres avec la circonscription. Le suffrage pour ces grandes lections va chercher son candidat o il lui plat. Il en est de mme, en principe, pour le mandat de dput ; cependant ici la loi du 17 juillet 1889 a introduit une condition d'exercice, la dclaration de candidature, dclaration qui doit tre faite le cinquime jour au plus tard avant le jour du scrutin, et qui ne peut valablement tre faite que dans une seule circonscription ; dfaut, les bulletins n'entrent pas en compte, par consquent l'lection est nulle. Nous tudierons la dclaration de candidature propos de l'lection(n 110). Pour les lections locales, la lgislation est plus svre, il y a quelques conditions d'ligibilit. Les conditions sont en principe les mmes pour le conseil gnral (L. 10 aot 1871, art. 6) et, pour le conseil d'arrondissement (D. juillet 1848, art. 14), il ya deux conditions cumules: 1 tre inscrit sur une liste d'lecteurs, n'importe o, ou justifier qu'on devait y tre inscrit avant le jour de l'lection; 2 Avoir une attache lgale avec le dpartement pour le conseil gnral, avec l'arrondissement pour le conseil d'arrondissement. Cette attache est tablie : soit par le domicile, soit par l'inscription au rle d'une des contributions directes au 1er janvier de l'anne dans laquelle se fait l'lection, ou justification qu'on devait y tre inscrit; soit par l'hritage depuis le 1erjanvier d'une proprit foncire dans le dpar-

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tement (cette cause n'existe pas pour le conseil d'arrondissement). Toutefois, le nombre des conseillers gnraux non domicilis ne pourra pas dpasser le quart du nombre total dont le conseil doit tre compos, sinon limination par voie de tirage au sort. Cette dernire rgle n'existe pas pour le conseil d'arrondissement. Pour rgles; mune; conque le conseil municipal, il et t simple d'admettre les mmes cependant on n'exige plus que le fait de l'attache la compas n'est besoin d'tre inscrit sur une liste lectorale quel(art. 31, L. 1884, arg. mot citoyen, au lieu d'lecteur).

L'attache rsulte : soit du fait de l'inscription sur la liste lectorale; soit de l'inscription au rle d'une des quatre contributions directes, ou de la justification que cette inscription devait tre faite au 1er janvier de l'anne de l'lection. Rien pour l'hritage. Les conseillers non domicilis ne doivent pas dpasser le quart; l'limination se fait suivant l'ordre du tableau (art. 31, 2, et art. 49).

CHAPITRE LES LIBERTS

II

SECTIONPREMIRE.- LIBERTDE L'TRE LIBERTDE CONSCIENCE DE L'TREMORAL. 1er. LIBERT 36. La libert de conscience contient deux liberts, celle de la foi et celle de la science. La foi et la science tant les deux modes de la connaissance, c'est avec leur aide que l'homme travaille la constitution de son tre moral. On comprend, ds lors, l'importance, le prix inestimable de la libert de conscience. 37. Libert de la foi. La libert de lafoi a un sens double: un sens positif d'abord, on peut croire librement tel dogme dtermin, quel qu'il soit; puis, un sens ngatif, on peut ne croire aucun des dogmes connus. En somme, la loi protge impartialement la libre croyance et la libre pense. A. Libre croyance. Il s'agit de la croyance intime et non pas du culte public; nous rencontrerons plus loin la question de la libert du culte public: Nul ne peut tre inquit pour ses opinions mme religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public tabli par la loi , dit la dclaration des Droits de l'homme, art. 10. C'tait un progrs bien nouveau. Outre la suppression des perscutions proprement dites, cela a eu deux consquences: 1 L'galit de tous les religionnaires au point de vue des droits privs, et notamment au point de vue de l'tat civil, ce qui a entran la scularisation de l'tat civil et du mariage. (Constitution du 2 septembre 1791,titre II, art. 7). Un dit du 17 novembre 1787 avait dj restitu aux protestants l'tat civil que la rvocation de l'dit de Nantes leur avait enlev, mais cet dit laissait aux ministres du culte la tenue des registres de l'tat civil et conservait au mariage son caractre de sacrement, ce qui tait encore une source de difficults et de conflits; 2 L'galit de tous les religionnaires au point de vue des droits

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publics, l'gale admission aux emplois et aux fonctions publiques; l'dit de rparation de 1787 n'tait pas all jusque-l. B. Libre pense. On peut rattacher cette ide deux principes qui sont relativement rcents : 1 Le principe de l'instruction laque dans les coles de l'tat, par respect de la libert de ceux des enfants qui ne sont d'aucune confession (L. du 28 mars 1882, art. 1er : l'enseignement religieux n'est pas donn l'cole; L. du 30 octobre 1886, art. 17 : le personnel est laque); 2 Le principe de la libert des funrailles pos par la loi du 17 novembre 1887. On est libre de se faire faire les funrailles que l'on veut, civiles ou religieuses ; ds que l'on a la capacit de tester, on fait connatre sa volont cet gard en la forme testamentaire. Si des difficults sont souleves sur l'interprtation de cet acte de dernire volont, il est statu dans le jour par le juge de paix du lieu du dcs, sauf appel devant le prsident du tribunal civil qui doit statuer dans les vingt-quatre heures (le tout sans prjudice des attributions des maires en ce qui concerne les mesures prendre dans l'intrt de la salubrit publique). Toute personne qui violera la libert du dfunt sera punie des peines ; portes aux art. 199 et 200 du Code pnal ; pour la premire fois, amende en cas de rcidive, prison. Les honneurs funbres dus par l'autorit publique seront rendus, sans distinguer entre les funrailles civiles et les funrailles religieuses. On peut y rattacher aussi la loi du 12 juillet 1880 abrogeant la loi du 18 novembre 1814 surle respect du dimanche. Ici encore, de la science. 38. Libert il y a un sens positif et un sens ngatif. Il y a la libert d'apprendre ce que l'on veut, et il y a aussi la libert de ne pas apprendre. A. Libert de ne pas apprendre. Cette libert n'est pas complte. Il n'y a pas libert de l'ignorance cause de l'obligation de l'instruction primaire. L'obligation a t dictepar la loi du 28 mars 1882; les enfants de six ans rvolus treize ans rvolus, garons et filles, doivent ou frquenter une cole publique ou libre, ou recevoir l'enseignement chez leurs parents. Le pre, la mre, le tuteur, toute personne qui a la garde de l'enfant, sont tenus de dclarer si l'enfant recevra l'instruction domicile ou s'il frquentera une cole, et quelle cole. A dfaut de dclaration, le maire dsigne l'cole publique o l'enfant devra tre envoy. L'enfant lev domicile doit, aprs deux ans, subir un examen, et si

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l'examen est insuffisant, il est d'office envoy dans une cole primaire publique. Quant ceux qui frquentent une cole, la loi n'exige point que leurs tudes soient couronnes par un examen ou un certificat, elle n'exige que la prsence assidue jusqu' l'ge rglementaire. Il existe cependant un certificat d'tudes primaires qui permet aux enfants qui l'obtiennent d'abrger le temps d'tude; les enfants peuvent se prsenter partir de onze ans. Il y a dans la loi toute une organisation de formalits et de pnalits pour assurer l'observation de la rgle de l'obligation. Il y a bien longtemps que l'obligation de l'instruction primaire tait demande. La Rvolution avait pos le principe (Const. de 1793, art. 22). L'instruction est le besoin de tous, la socit doit favoriser de tout son pouvoir les progrs de la raison publique et mettre l'intruction la porte de tous les citoyens. Cette ide se justifie par des considrations dcisives: 1 C'est l'intrt de l'tat lui-mme. Au point de vue de l'organisation politique, notre socit repose sur la souverainet de l'individu, il faut que cette souverainet soit claire. Seulement, on doit ajouter que l'intrt de l'tat exigerait une ducation morale et civique obtenue par une sage pdagogie tout autant que l'instruction; 2 C'est l'intrt de l'enfant, et l'tat doit intervenir pour l'assister en ce point. Notre socit laisse en effet subsister en grande partie la libre concurrence, la lutte pour la vie; au moins faut-il que, dans cette lutte, les individus soient galement arms. C'est de ce sentiment que procdent non seulement l'obligation, mais la gratuit de l'instruction qui est une forme d'assistance; de par la loi de 1882 l'instruction est obligatoire et gratuite en mme temps que laque. Bien que l'obligation de l'instruction primaire se justifie facilement, cela n'empche pas certains esprits de lui tre hostiles; la plus grave objection est qu'elle renferme une atteinte la libert du pre de famille. Le pre de famille n'est plus juge de la question de savoir si l'instruction convient son enfant. Seulement il faut remarquer que nous nous trouvons l en prsence de deux intrts opposs : l'intrt du pre maintenir son autorit, l'intrt de l'enfant tre instruit; il faut choisir entre le pre et l'enfant. Cela devient une question de haute politique que de savoir si l'tat doit intervenir et en quel sens. Les droits du pre de famille cadrent avec une constitution aristocratique. Ils cadrent trs mal avec une constitution dmocratique comme l'est la ntre; la logique de la dmocratie est de donner la prfrence aux droits qui profitent au plus grand nombre, or le nombre est du ct des enfants.

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B. Libert d'apprendre. Cette libert est complte en thorie, mais, en fait, elle est limite par les examens d'tat qui prcdent la collation des grades et qui entranent des programmes prcis. DEL'TRE 2. LIBERT PHYSIQUE Sous cette rubrique se rangent: la libert civile, la sret et la libert individuelles, l'inviolabilit du domicile. 39. Libert civile. C'est la libert dela personne physique vis--vis des autres individus, telle qu'elle rsulte de la suppression de l'esclavage et du servage. Les derniers serfs ont t affranchis dans la nuit du 4 aot ; quant aux anciens esclaves provenant de la socit antique, il n'en restait plus depuis le XIIesicle. Mais il y a un esclavage moderne; il y a eu des esclaves, mme aprs la Rvolution, dans certaines colonies franaises. Cet esclavage a t abolie par le dcret du 27 avril 1848. A citer encore : l'interdiction de toute servitude personnelle rappelant la fodalit (art. 686 et 1780 C. civ.); la suppression des vux religieux perptuels en tant qu'ils entranaient obligation civile. 40. Sret dela personne phyProtection individuelle. sique contre l'arbitraire administratif en matire pnale. Cette protection rside dans l'intervention de la justice. L'ide gnrale, c'est que personne ne peut tre arrt ni dtenu que par ordre de l'autorit judiciaire, la condition de passer en ju: 1 pas gement rgulier et de n'tre frapp que de peines lgales. Donc de dtention arbitraire ou administrative; 2 pas de jugement irrgulier; 3 pas de condamnation sans loi. Tous ces points sont du domaine de l'instruction criminelle. Le principe de la sret individuelle a t viol plusieurs fois en France depuis qu'il avait t inscrit dans la dclaration des Droits de l'homme. On peut dire que tous les rgimes politiques qui se sont succd, jusque et y compris le Second Empire, ont se reprocher des lois de sret gnrale, qui suspendaient la garantie de la sret personnelle pour des catgories trs vagues de suspects, et permettaient de les frapper de peines purement administratives. (D. 17 sept. 1793; D. 3 mars 1810; 1. 26 mars 1820; l. 27 juin 1848; commissions mixtes de 1852; 1. 27 fv. 1858.) d'aller et de venir. individu elle ou libert 41. Libert Cette libert, trs voisine de la prcdente, ne se confond pas ce-

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pendant avec elle, en ce sens qu'elle est seulement une sauvegarde de la libert des mouvements, tandis que la sret personnelle peut tre une sauvegarde de la vie. Elle est consacre dans le titre Ier de la constitution des 3-14 septembre 1791. Elle reoit un certain nombre d'exceptions : A. Exceptions spciales aux trangers : 1 Obligation d'tre muni d'un passeport, manant de l'autorit trangre et vis par un agent diplomatique ou un consul franais (D. 23 messidor an III; 1. 28 vendmiaire an VI); de nombreux traits diplomatiques sont intervenus avec diffrents pays pour dispenser leurs nationaux de cette formalit, charge de rciprocit ; 2 Droit d'expulsion administrative; l'tranger peut tre expuls du territoire. Il ne faut pas confondre cela avec l'extradition ; la diffrence est que l'tranger n'est pas livr son gouvernement, comme dans l'extradition. L'arrt d'expulsion est pris par le ministre de l'intrieur, sauf dans les dpartements frontires o il peut tre pris par le prfet. Pour l'tranger admis tablir son domicile en France, aux termes de l'art. 13 du Code civil, l'expulsion ne produit son effet que pendant deux mois ; si l'on veut obtenir plus, il faut faire rvoquer l'autorisation en prenant l'avis du Conseil d'tat. B. Exceptions communes aux nationaux et aux trangers : 1 Passeport l'intrieur. Cette obligation, qui rsulte du dcret du 18 septembre 1807, n'est pas applique. Pour les militaires, le passeport est remplac par la feuille de route. Pour les ouvriers, il tait remplac par le livret qui vient d'tre aboli (L. 2juill. 1890); 2 Dfenses relatives au costume. Il est dfendu de porter publiquement un costume, un uniforme, une dcoration auxquels on n'a pas droit. (C. P., art. 259); 3 Dfense du port des armes caches ou secrtes. Dclaration du 3 mars 1728 qui limite le droit deport d'arme; 4 Quarantaine rsultant des lois sur la police sanitaire (1.3 mars 1822; D. 29 fvrier 1876) ; 5 Internement dans un asile d'alins. Cette grave atteinte la libert individuelle est actuellement rgle par la loi du 30 juin 1838, dont la modification a t souvent demande en vue d'augmenter les garanties contre les internements arbitraires. L'administration a le droit de procder l'internement d'office en cas de folie furieuse; cette disposition semble ncessaire et doit tre maintenue. Mais la famille a le droit de faire procder l'internement en cas de folie douce, en vertu d'une procdure tout administrative. C'est l qu'est le grand vice de la lgislation; l'internement pour folie douce ne devrait tre prononc qu'aprs un dbat judiciaire. L'intress ne peut se dfendre efficacement qu'avant l'internement; aprs, toutes ses protestations sont rendues suspectes par la redoutable prsomption de la folie (disposition adopte dans une loi des Pays-Bas de 1882);

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6 Les personnes condamnes pour mendicit dans un lieu o il y a un dpt de mendicit peuvent, aprs l'expiration de leur peine, tre conduites dans ce dpt. (C. P., art. 274; L. 30 mai 1790. D. 5 juillet 1808) ; 7o En vertu de la loi du 27 mai 1885 sur les rcidivistes (art. 19), des interdictions de sjour peuvent tre signifies aux condamns librs. La surveillance de la haute police est supprime, ainsi que les interdictions de sjour spciales au dpartement de la Seine et l'agglomration lyonnaise rsultant de la loi du 9 juillet 1852. 4. Inviolabilit du domicile (art. 76, Const. 22 frimairean VIII, C. P., art. 184.). La maison de toute personne habitant le territoire franais est un asile inviolable; c'est une consquence de la scurit et de la libert individuelle. a) Pendant la nuit, nul n'a le droit d'y entrer qu'en cas d'incendie, d'inondation ou de requte venant de l'intrieur. b) Pendant le jour, on peut entrer pour un objet spcial dtermin par une-loi ou par un ordre man d'une autorit publique. Voici les principaux de ces objets : 1 Pour l'excution des lois de police et de sret et pour prvenir les infractions (L. 19 juill. 1791, art. 8); 2 pour les actes relatifs la recherche des crimes et des dlits ; en gnral, ce droit de perquisition appartient seulement au juge d'instruction, art. 87 et 88 du Code d'instruction criminelle; il s'tend cependant dans certaines hypothses au procureur de la Rpublique (art. 36) et mme aux gardes champtres et gardes forestiers; 3 pour l'excution des jugements ou des condamnations (art. 587 Proc. civile; 4 pour l'excution des lois sur les contributions publiques (L. 19 juill. 1791, art. 8). Lorsqu'il y a tat de sige, l'inviolabilit du domicile est suspendue, l'autorit militaire a le droit defaire des perquisitions de jour et de nuit (1. 9 aot 1849, art. 9). Observation. Lorsque le domicile d'un citoyen est un tablissement ouvert au public, comme un dbit de boisson par exemple, les reprsentants de la force publique ont le droit d'y pntrer librement jusqu'au moment de la fermeture. SOCIALE 3. LIBERTDE LA PERSONNALIT 43. La personnalit sociale se compose de la filiation, du nom et des titres honorifiques. Les individus ont trs peu de libert ce point de vue. 1 Au point de vue de la filiation, l'absence de libert rsulte de la force des choses. La filiation est un fait brutal qu'on ne peut point

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changer. La socit pourrait ne pas le faire constater, mais elle le fait dans un but d'ordre et dans l'intrt des individus eux-mmes. 2 Le nom, qui se compose du nom proprement dit et du prnom, n'tant qu'un signe, on comprend qu'il soit possible thoriquement d'en changer ou d'en prendre sa fantaisie, en respectant bien entendu le nom d'autrui. Mais le nom est le signe de la filiation, c'est une raison pour que la socit intervienne. Aussi, le changement de nom est une faveur qu'il faut demander au gouvernement. (V. L. 11 germinal an XI). 3 Le titre nobiliaire, titre de duc, marquis, baron, qu'il ne faut pas confondre avec la particule, laquelle n'est qu'un nom, n'a plus de valeur lgale. Mais il a toujours une valeur sociale, et il est dfendu de s'en affubler sans droit (art. 259 C. P.). Cependant, il a t dpos des projets de loi rcents pour l'abolition de cette disposition. II. LIBRE ACTIVIT SECTION PARL'HOMME SUR LA NATURE,LIBERTDU EXERCE 1. ACTION ET DUCOMMERCE DE L'INDUSTRIE TRAVAIL, 44. Cette libert n'a t spcialement consacre par les lois rvolutionnaires qu' propos de l'activit industrielle, par l'abolition des matrises et jurandes, mais elle procde de la libert gnrale reconnue l'homme par la Dclaration des droits, art. 4, en ces termes : La libert consiste pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas autrui . Nous signalons simplement les dispositions lgislatives diverses qui apportent des restrictions cette libert. A. Agriculture. 1Lgislation sur la culture du tabac (D. 29 dcembre 1810; rgl. 12 janvier 1811; L. 28 avril 1816; L. 12 fvrier 1835 L. 21 dcembre 1872). 2 Sur le dfrichement des bois (art. 219 et suiv. C. forestier). 3 Sur le reboisement et le gazonnement des montagnes (L. 4 avril 1882). 4 Sur les bans de vendange dans les communes o ils auront t maintenus (L. 9 juillet 1889, art. 13). B. Industrie extractive. 1 Lgislation des mines (L. 21 avril 1810 revise par la L. 27 juillet 1880; L. 27 avril 1838). 2 Celle des carrires ou minires ciel ouvert (L. 27 juillet 1880; D. 12 fvrier 1892). 3 Celle des eaux minrales (L. 14 juillet 1856). 4 Celle de la chasse et de la pche. La chasse et la pche sont libres, sauf rglements de police et paie-

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ment d'un permis pour la chasse. Toutefois le prfet peut refuser les permis de chasse certains individus, ceux qui ont subi certaines condamnations et ceux qui ne sont point inscrits au rle des contributions. Il faut remarquer aussi, pour la pche, qu'elle n'est libre que sur les cours d'eau non navigables ni flottables ; sur les cours d'eau navigables ou flottables elle est afferme par l'tat, et sur mer, elle estle privilge des inscrits maritimes. (Chasse, L. 3 mai 1844, L. 22 janvier 1874; Pche fluviale, L. 15 avril 1829; Ordonn. 15 novembre 1830; L. 6 juin 1840; D. 10 aot 1875; D. 18 mai 1878.) C. Industrie commerciale. 1 Lgislation sur certains monopoles, tabacs, cartes jouer, allumettes chimiques, postes et tlgraphes, chemins de fer et tramways. 2 Lgislation exigeant l'autorisation administrative pour certains commerces, comme pour les bureaux de placement (D. 25 mars 1852), comme pour les dbits de boisson avant la loi du 17 juillet 1880. 3 Lgislation sur la taxe municipale du pain et de la viande. (L. 17-22 juillet 1791, tit. Ier, art. 30.) 4 Lgislation sur les marques de fabrique et de commerce, imposes certains produits. (L.23 juin 1857). E. Industrie manufacturire. C'est ici qu'il faut rappeler l'uvre de la Rvolution qui a aboli les matrises et jurandes o tait emmaillotte la libert du travail. Les matrises et jurandes taient des corporations d'artisans du mme mtier et de la mme ville. Il fallait distinguer dans les corporations le maitre ou patron, l'ouvrier ou compagnon, et enfin l'apprenti. 1 On n'tait pas libre de se faire patron ni ouvrier ni apprenti; il y avait des rgles sur la matrise, le compagnonnage, et l'apprentissage, il n'y avait qu'un certain nombre de matres, les annes d'apprentissage, le nombre des apprentis taient svrement fixs. 2 On n'tait pas libre dans les procds de travail; des rglements svres dcourageaient les perfectionnements et tuaient les inventions; il est vrai qu'ils taient une garantie pour la bonne qualit de la fabrication. 3 On n'tait pas libre non plus dans le dbat du salaire fix par la coutume, et d'ailleurs la matrise tait un vrai syndicat de patrons ; pour se dfendre les ouvriers avaient form des associations de compagnonnage. Turgot, dans son clbre dit de fvrier 1776, avait essay de dtruire ces redoutables matrises et jurandes. L'dit ne fut enregistr par le Parlement qu'aprs un lit de justice; il ne s'excuta pas, Turgot tombait et il tait rapport le 5 aot suivant. C'est la loi des 2-17 mars 1791 qui posa le principe de la libert en mme temps que celui de la patente. : Il y eut dsormais libert aux trois points de vue o il y avait servitude libert de s'installer au travail, libert dans les procds de travail, libert dans la fixation du salaire dans le contrat de louage. I. La libert pour l'installation au travail et pour les procds de fa-

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brication est demeure peu prs complte. On peut signaler seulement comme restrictions: 1 Les monopoles qui empchent les individus d'exercer certaines industries : tabacs, poudres, allumettes chimiques, papier timbr, etc. A noter les lois du 14 juillet 1860 et du 14 aot 1885 qui tablissent la libert de la fabrication et du commerce des armes de guerre, et celle du 8 mars 1875 qui permet la fabrication de la dynamite et de la nitroglycrine moyennant autorisation. 2 La lgislation sur les ateliers dangereux ; l'exploitation des ateliers dangereux, insalubres, ou incommodes est soumise la ncessit d'une autorisation et une rglementation svre (D. 15 oct. 1810). La fabrication, l'emmagasinage et la vente du ptrole et de ses drivs sont rglements aussi (D. 19 mai 1873). 3 La lgislation sur les machines vapeur. (Loi du22juill. 1856; Dcret du 25 janv. 1865; D. 30 avr. 1880.) 4 Les rglements de police auxquels sont assujettis certains mtiers, comme ceux d'armuriers, de fabricants d'objets d'or et d'argent, etc., par suite de la ncessit du poinonnage des produits par l'tat. La boucherie est libre depuis le dcret du 24 fvrier 1858, la boulangerie depuis le dcret du 22 janvier 1863. II. La libert dans le dbat du contrat de louage entre patrons et ouvriers a reu de plus graves atteintes, ou tout au moins de plus grandes modifications. : 1 On tait parti On avait t, la Rvolution, individualiste l'excs de cette ide que le. contrat de louage entrane un dbat purement individuel entre chaque patron et chaque ouvrier, et que les deux parties sont sur pied d'galit ; c'tait inexact, parce que le patron, arm de ses capitaux, possde lui tout seul autant de force que la masse de ses ouvriers; d'ailleurs, le dveloppement des socits anonymes devait bientt remplacer beaucoup de patrons par des compagnies. 2 On estimait en outre que l'ouvrier engage uniquement son travail, et que le patron lui doit uniquement le salaire dtermin par la loi de l'offre et de la demande; c'tait inexact, en ralit, raison du travail assujettissant et des risques de ce travail, l'ouvrier fait dpt entre les mains du patron de son corps et presque de son me, de telle sorte que cela impose au patron des obligations accessoires relatives aux accidents physiques et aux dsordres moraux. En vue d'assurer le respect de cette conception troite du contrat de louage industriel, et pour viter toute action collective des patrons ou des ouvriers, on avait inscrit dans le Code pnal deux prohibitions : celle de la coalition et de la grve (art. 414 et 415) et celle de l'association permanente entre patrons ou entre ouvriers (art. 416). Ce rgime fut vraiment dur pour l'ouvrier; protg autrefois tant bien que mal par les vieux usages de fraternit qui subsistaient dans les matrises et jurandes, il se trouva subitement isol et fut cras dans le contrat de louage. Cela concida justement avec la dcouverte de la ma-

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chine vapenr et le dveloppement de la grande industrie, qui des accumulations normes d'ouvriers sur les mmes points.amenrent Par une imprvoyance cruelle, les industriels laissrent ces hommes sans protection contre tous les vices qui naissent de la promiscuit, de l'extrme lassitude physique et de l'ignorance. Cela entrana la formation d'une ; classe que les souffrances aigrirent, et quis'appella elle-mme-quatrime tat. Depuis quelques annes dj, heureusement, on a pris conscience de ce qu'il y avait d'inj ustice dans cet tat de choses et on s'est efforc de ragir. D'abord des patrons nombreux se sont proccups spontanment du sort matriel et moral de leurs ouvriers; il a t organis des logements ouvriers, des caisses de retraite, des conomats, des coles d'enfants et d'adultes, des crches, etc. De plus, l'tat est intervenu par sa lgislation. On a commenc par abroger les dispositions pnales qui interdisaient la grve et l'association, de faon restituer au dbat du contrat de louage industriel son vrai caractre, qui est d'tre un dbat collectif (L. 25 mai 1864, libert de la grve; L. 21 mars 1884, libert des syndicats professionnels). Les ouvriers peuvent ainsi opposer la force du nombre celle des capitaux. On semble dispos aller plus loin et assister les ouvriers par des mesures lgislatives dans une interprtation de plus en plus large du contrat de louage. A cet ordre d'ides se rattachent: 1 La loi du 19 mai 1874 sur le travail des enfants et des filles mineures dans l'industrie, imposant une limitation des heures de travail. 2 La loi du 16 fvrier 1883 rappelant celle du 9 septembre 1848, qui limite la journe de travail des adultes douze heures. 3 La loi du 2 juillet 1890 abrogeant le livret d'ouvrier. 4 Les projets de loi sur la responsabilit des patrons en cas d'accident, qui devraient partir franchement de cette ide que la responsabilit du patron est contractuelle, et que par suite c'est lui prouver qu'il n'est pas en faute ; sur ; sur la caisse de retraite des invalides du travail les agents commissionns des chemins de fer, etc. SUR SES SEMBLABLES PAR L'HOMME EXERCE 2. ACTION 45. Un homme peut exercer une action sur d'autres hommes, et cela de diverses faons : par le simple ascendant moral, dans les relations de famille ou dans des runions ; par la clbration du culte en commun; par la manifestation de la pense opre par la parole ou par l'criture; par l'enseignement. Cette action est d'importance capitale et doit tre surveille par l'tat, car c'est l'impulsion donne la masse hsitante par quelques volonts plus nergiques qui dtermine les mouvements sociaux. Il ya lieu cepenla fait de du publicit. Importance dant de faire une distinction entre l'action exerce dans le cercle priv

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et celle exerce sur le public. L'tat est faiblement intress surveiller la premire, parce qu'elle n'est pas de nature provoquer de mouvements sociaux rvolutionnaires; il est, au contraire, intress surveiller la seconde. La distinction entre le cercle priv et le public n'est pas aise. La loi a sur ce point une thorie flottante. Il est certain que les lois sur la libert des cultes, sur celle de l'enseignement, sur celle de la presse, sur celle des runions, ne rglementent que le culte public, l'enseignement qui s'adresse au public, la pense rendue publique par un mode quelconque, la runion publique; que partout, par consquent, on rencontre comme lment essentiel motivant une rglementation spciale, le fait de la publicit. Mais, d'autre part, sur la question de savoir quand il ya public, la loi sur les runions publiques rpond : c'est quandles individus n'ont past runis par des invitations personnelles : c'est quand le cercle ; la loi sur la presse rpond des intimes est dpass; deux rponses videmment diffrentes, car les personnes runies par invitation personnelle ne sont pas ncessairement des intimes. De plus, la loi sur la presse voit encore un public dans une runion d'intimes groups en un endroit public. On ne peut que constater ces divergences et ajouter que la meilleure dfinition serait celle qui ferait de la publicit une question de fait. Article 1er. Action exerce par l'homme sur ses semblables dans le cercle priv. 46. Il faut mettre part, d'abord, l'action exerce dans le cercle de la famille, en vertu de cette autorit considre comme naturelle dans notre tat social qui appartient aux parents sur leurs enfants, au mari sur sa femme. A l'autorit du pre se rattachent ce que l'on appelle les droits du pre de famille, droits d'ducation et de correction rglements au Code civil au titre de la puissance paternelle et dont une loi rcente (L. 14 juillet 1889) prive certains indignes. Il a t dit un mot de ces droits propos du principe de l'obligation de l'instruction primaire qui y a port une lgre atteinte. Il faut encore citer le droit d'tre tuteur, que les Romains considraient, avec quelque raison, comme un munus publicum, et celui d'tre membre d'un conseil de famille. De plus, soit dans le cercle de la famille, soit dans le cercle priv des intimes, il faut reconnatre: 1 que la clbration de tous les cultes est libre, condition que l'assemble ne dpasse pas vingt personnes, au del, il y aurait association non autorise (art. 291 P.); 2 que l'enseignement est libre, qu'il soit donn par un prcepteur

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dans la famille, ou, au contraire, par un homme qui prend chez lui quelques enfants. Cependant, d'aprs la loi du 15 mars 1850, art. 66, les ministres des cultes ne peuvent donner l'instruction qu' quatre jeunes gens au plus destins aux coles ecclsiastiques, et condition d'en faire la dclaration au recteur; 3 que la manifestation de la pense par la parole, par l'imprim, par la gravure, par le chant, etc., est galement libre condition de ne pas constituer une injure au sens de l'art. 276 C. P; 4 que la runion prive est libre, condition qu'il y ait eu invitation personnelle. Article II. Action exerce par l'homme sur ses semblables en public. A cet ordre d'ides se rattachent la libert de l'exercice public des cultes, la libert de l'enseignement, la libert de la presse, la libert des runions publiques. de l'exercice des cultes. 47. A. Libert public Cette libert n'existe pas en principe. Le culte public doit tre autoris par le gouvernement. Cependant il faut distinguer entre ce que l'on appelle les cultes reconnus et les cultes non reconnus. 1 Pour les cultes dits reconnus, l'exercice public des cultes a t autoris une fois pour toutes par des lois. Ils sont au nombre de quatre: culte catholique (Concordat et loi du 18 germinal an X). Confessions luthrienne et calviniste (L. 18 germinal an X). Culte isralite (D. 17 mars 1808; D. 11 dcembre 1808 refondu depuis plusieurs fois, et notamment par dcret du 18 novembre 1870). Il n'y a donc pas ici d'arbitraire gouvernemental ; seulement, il faut observer que l'exercice n'est autoris que dans les difices rgulirement consacrs au culte, que, partout ailleurs, les manifestations du culte tomberaient sous le coup des articles qui punissent les associations illicites. Voir pour l'autorisation d'ouvrir une chapelle (L. 18 germinal an X. art. 44; D. 22 dc. 1812; D. 30 nov. 1807). 2 Pour les cultes non reconnus, l'autorisation est administrative, par consquent rvocable. V. D. 19 mars 1859. A dfaut d'autorisation, il y a association illicite (art. 291 P.). En Algrie et dans les colonies, les cultes indignes, musulman, brahmine, bouddhiste, etc., sont reconnus, en ce sens qu'ils sont tolrs sauf rglements de police. En Algrie, le culte musulman est de plus subventionn administrativement (Circul.17 mai 1856). 48. B. Libert d'enseignement. Cette libert ne figure

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on peut dire, au ; pas dans la Dclaration des droits de l'homme contraire, que la Rvolution a eu la pense, ralise par le Premier Empire par la cration de l'Universit, de faire de l'enseignement un monopole pour l'tat, ide qui se conoit chez des gens qui avaient la volont de faire une France nouvelle, et qui avaient dtruire dans les esprits autant d'ides d'ancien rgime qu'ils avaient dtruit d'institutions dans les lois. La Charte de 1830 est la premire qui ; partir de ce mopromette la libert d'enseignement (art. 69, n 8) : l'enseiment, en effet, cette libert fut graduellement accorde gnement primaire par la loi du 28 juin 1833; l'enseignement secondaire par la loi du 15 mars 1850; l'enseignement suprieur par la loi du 12 juillet 1875. Aujourd'hui donc il ya libert d'enseigner dans ces trois branches qui embrassent tout l'enseignement, c'est--dire droit sans autorisation administrative, pourvu que l'on remplisse certaines conditions. Mais, pour se rendre un compte exact de la situation de l'enseignement libre, il ne faut pas oublier deux observations: 1) A ct de l'enseignement libre, il existe un enseignement d'tat fortement organis; 2) l'tat s'est compltement rserv la collation des grades, et par l en fait impose en partie ses programmes l'enseignement libre. a) Enseignement primaire (L. 30 octobre 1886). 1) Le droit de tenir une cole primaire appartient tout Franais g de vingt et un ans accomplis s'il est muni d'un brevet de capacit (art. 4 et 7, L. 30 octobre 1886), pourvu qu'il ne soit dans aucun des cas d'incapacit prvus par l'article 5. L'art. 25, 2 de la loi du 15 mars 1850 admettait comme quivalents du brevet de capacit, un certificat de stage, le diplme de bachelier, un certificat constatant qu'on avait t admis dans une des coles spciales de l'tat, ou le titre de ministre non interdit ou rvoqu de l'un des cultes reconnus (lettres d'obdience pour les institutrices congrganistes, art. 49, L. 15 mars 1850). Mais ces quivalences ont t abroges par la loi du 16 juin 1881, art. 1er, qui exige le brevet de capacit pour les instituteurs ou les institutrices et pour les adjoints ou adjointes chargs d'une classe. On peut enseigner dans une cole partir de dix-huit ans pour les instituteurs, et de dix-sept pour les institutrices (art. 7, L. 30 octobre 1886). 2 Quiconque veut ouvrir une cole primaire, doit en faire la dclaration au maire de la commune o il a l'intention de s'tablir, lui indiquer lelocal o il veut l'ouvrir et donner des renseignements sur sa personne. Le maire peut faire opposition dans les huit jours au sujet du local. Mme dclaration au prfet, au ministre public, et l'inspecteur d'acadmie. Celui-ci a le droit de former, soit d'office, soit sur la dnonciation du ministre public, opposition l'ouverture de l'cole dans l'intrt des murs publiques ou de l'hygine. Cette opposition, qui doit tre forme 10 H.

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dans le mois qui suit la dclaration, est juge par le conseil dpartemental, sauf appel reu par l'inspecteur d'acadmie et jug par le conseil suprieur de l'instruction publique. A dfaut d'opposition, l'cole peut tre ouverte l'expiration du mois, sans autre formalit. 3 Tout instituteur priv pourra, sur la plainte de l'inspecteur d'acadmie, tre traduit pour cause de faute grave dans l'exercice de ses fonctions, d'inconduite ou d'immoralit, devant le conseil dpartemental; il peut y tre censur ou interdit de l'exercice de sa profession, soit dans la commune, soit dans le dpartement; il peut mme tre frapp d'interdiction absolue; dans ce dernier cas, il peut faire appel devant le conseil suprieur de l'instruction publique, l'appel n'est pas suspensif (art. 41, L. 1886). Pour la composition du conseil dpartemental, voyez art. 44. 4 Les instituteurs primaires libres sont matres de leur enseignement, de leur mthode, des ouvrages qu'ils emploient, l'exception de ceux qui seraient interdits par le conseil suprieur de l'instruction publique (art. 5, L. 27 fvrier 1880). 5 Ils sont soumis une inspection qui porte sur la moralit, l'hygine, la salubrit, et qui ne peut porter sur l'enseignement que pour vrifier s'il n'est pas contraire la morale, la constitution et aux lois. Pour le personnel d'inspection, voir art. 9, L. 30 octobre 1886. Pour les pensionnats primaires, les coles maternelles, classes enfantines, cours d'adultes, voir galement la loi. 1 L'art. 60 dtermine secondaire (L. 15 mars 1850). b) Enseignement le conditions auxquelles on peut ouvrir une institution. Il faut: tre Franais, g de vingt-cinq ans, faire une dclaration au recteur de la circonscription et dposer les pices suivantes : un certificat de stage constatant qu'on a rempli pendant cinq ans au moins les fonctions de professeur ou de surveillant dans un tablissement d'enseignement secondaire public ou libre ; le diplme de bachelier ou un brevet de capacit dlivr par un jury d'examen1; le plan du local et l'indication de l'objet de l'enseignement. Ces dclarations doivent tre communiques par le recteur au prfet et au ministre public. Toutes ces conditions sont de rigueur; le ministre peut cependant dispenser des cinq annes de stage sur la proposition du conseil acadmique et l'avis conforme du conseil suprieur de l'instruction publique, Dans le mois qui suit la dclaration, le prfet et le ministre public ont le droit de former opposition devant le conseil acadmique; celui-ci prononce sur la mainleve, sauf appel devant le conseil suprieur. Faute d'opposition, l'institution peut tre ouverte immdiatement aprs l'expiration du dlai, sans autre formalit. 2 L'enseignement secondaire libre est soumis l'inspection, suivant rglements dlibrs au conseil suprieur (art. 21, L. 15 mars 1850). 1. Un projet de loi est depuis longtemps en prparation pour exiger des conditions d'aptitude plus svres.

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Cette inspection porte sur la moralit, l'hygine et la salubrit ; elle ne peut porter sur l'enseignement que pour vrifier s'il n'est pas contraire la morale, la constitution et aux lois. Observation. Cette lgislation s'applique l'enseignement secondaire spcial aussi bien qu' l'enseignement classique. L'enseignement secondaire libre des jeunes filles ne se distingue pas de l'enseignement primaire. L'tat a organis des lyces, mais n'a pas encore rglement les pensionnats libres comme tablissements secondaires. c) Enseignement suprieur (L. 12juillet 1875; L. 18 mars 1880). Tout Franais g de vingt-cinq ans accomplis et les associations formes en vue de l'enseignement peuvent ouvrir des cours ou fonder des tablissements, condition d'en faire la dclaration pralable, sauf incapacit (voir art. 8). 1) Pour un cours isol, la dclaration est faite au recteur ou l'inspecteur d'acadmie; elle doit prcder de dix jours l'ouverture du cours. 2) Quant aux tablissements d'enseignement suprieur, la loi veut que la dclaration soit faite par trois administrateurs au moins. Si l'tablissement compte des professeurs ayant le titre de docteur en nombre gal celui de la Facult de l'tat qui en a le moins, il peut prendre le titre de Facult. Lorsque l'tablissement avait trois Facults au moins, la loi du 12juillet 1875 lui donnait le droit de prendre le nom d'Universit. La loi du 18 mars 1880 a retir cette concession. La loi de 1875 avait concd aussi aux Facults libres le droit de concourir la collation des grades ; un certain nombre de professeurs de ces Facults entraient dans la composition de jurys mixtes. Ces jurys ont t supprims. (L. 18 mars 1880.) 3) Les tablissements doivent prsenter certaines conditions d'installation garantissant le srieux des tudes : amphithtres, laboratoires, cliniques d'hpitaux, etc. (Art. 6, L. 1875.) 4) Inspection des dlgus du ministre de l'instruction publique ; la surveillance ne peut porter sur l'enseignement que pour vrifier s'il n'est pas contraire la morale, la constitution et aux lois. 49. C. Libert de la presse (L. 29 juillet 1881). Il s'agit ici au fond de la libert de la manifestation publique de la pense, sous toutes ses formes. On peut en distinguer trois: 1 manifestation ; 2 manifestation par l'crit parla parole, le discours, le cri, le chant ou l'imprim, le livre ou le journal, presse non priodique et presse priodique ; 3 manifestation par le thtre. La manifestation par le thtre n'est pas libre; l'ouverture d'un thtre est libre, mais la reprsentation d'une pice est soumise la censure, c'est--dire l'autorisation pralable, le texte fondamental est le dcret du 6 janvier 1864. Mais toutes les autres manifestations de la pense sont libres. Ce

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sont l des liberts prcieuses, surtout celle de la presse priodique. Cesont les manifestations publiques de la pense individuelle qui crent l'opinion publique, puissance indispensable dans les pays libres et c'est par la presse priodique que se produisent ces manifestations. La presse se charge par ses informations d'apprendre aux hommes tous les jours les faits politiques, en mme temps elle recueille leur opinion et lui donne une formule; elle est rellement l'organe au moyen duquel s'labore une sorte de conscience sociale. Cette fonction ne peut tre remplie avec toute son utilit que si la presse est libre; toute intervention de l'autorit aboutit au mensonge et fausse la conscience sociale. Il peut se faire qu'au dbut la presse abuse de la libert, mais comme toutes les grandes forces, elle se disciplinera elle-mme, elle se fera des habitudes de dignit et de modration; elle remplira ce moment le rle du censeur des socits antiques et, avec une bien autre autorit, elle sera la gardienne des murs et de la constitution. Histoire. L'histoire de la libert de la presse priodique est des plus mouvemente. Proclame dans la constitution de 1791, elle se maintient jusque sous le Directoire en l'an IV (1796); alors elle disparait graduellement; les lois de Serre en 1819 la rtablissent pour quelques mois peine; la loi Martignac du 18 juillet 1828 la rtablit une troisime fois; deux ans aprs, les ordonnances de 1830 la dtruisent; la Charte de 1820 la restaure une quatrime fois, mais la loi du 9 septembre 1805, la suite de l'attentat de Fieschi, la supprime aprs cinq ans. En 1848, dans la mme anne, quelques mois d'intervalle, elle est rtablie et dtruite. Elle ne reparat plus, aprs la priode draconienne du dcret du 17 fvrier 1852, qu' la fin du Second Empire par la loi du 11 mai 1868. Encore n'est ce qu'une restauration partielle, et il faut arriver pour la voir complte, aprs plusieurs lois successives, celle du 29 juillet 1881. En somme, jusqu' cette date, en 90 ans, treize ou quatorze annes de libert. Les rgimes de servitude ont vari pour la presse, mais prenons celui qui a t le plus complet, celui du dcret du 17 fvrier 1852; en voici les lments: 1 les professions d'imprimeur et de libraire ne sont pas libres, il faut autorisation du gouvernement, cela remontait au dcret du 5 fvrier 1810 ; 2 un impt trs lourd, le timbre de dimension frappe le journal, cela remontait la loi du 9 vendmiairean VI; 3 une autorisation est ncessaire pour fonderle journal; 4 il faut fournir un fort cautionnement; 5 les dlits de presse sont justiciables de la police correctionnelle et les auteurs sont tenus de signer les articles; 6 le gouvernement peut en certains cas suspendre le journal par voie administrative; 7 il peut le supprimer par

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dcret. Et encore ce rgime ne comprenait-il pas la censure pralable des articles qui avait exist d'autres poques. Le rgime de la libert est naturellement le contrepied : libert des professions d'imprimeur et de libraire; suppression de l'impt du timbre ; suppression de l'autorisation pralable et du cautionnement ; attribution des dlits de presse au jury; impossibilit pour le gouvernement de suspendre ou de supprimer administrativement le journal. Tous ces lments du rgime de libert se trouvent dans la loi du 29 juillet 1881. 50. Commentaire de la loi du 29 juillet 1881 1. La loi a deux objets distincts: 1 la rglementation spciale de la presse au point de vue de l'imprimerie, de la librairie, de l'affichage, du 2 les dlits qui peucolportage, de la grance des journaux, etc.; vent tre commis non seulement par la presse, mais par toute espce de manifestation publique de la pense. I. Rglementation spciale de la presse. Ily a des dispositions communes la presse priodique et la presse non priodique, d'autres qui sont spciales la presse priodique. 1 Rgles communes aux deux presses. Ces rgles sont relatives la librairie, l'imprimerie, l'affichage et au colportage. la librairie. La librairie est entirement libre (art. 1er). a) De b) De l'imprimerie. L'imprimerie est galement libre (art. 1er), mais au moment de la publication de tout imprims, deux obligations s'imposent l'imprimeur: de l'imprimeur; 1 L'imprim doit porter l'indication dunom etdu domicile, 2 Deux exemplaires de l'imprim doivent tre dposs entre les mains de l'autorit administrative ; ces exemplaires sont destins aux collections nationales. Ces deux obligations sont sanctionnes par des amendes. Certains imprims peu importants sont dispenss de ces formalits, ce sont des ouvrages dits de ville ou bilboquets (art. 2 et 3). b) De l'affichage. L'affichage est libre, saufla rpression appliquer dans le cas o l'affiche serait dlictueuse (art. 15 et 16). Un cas intressant de dlit se prsente lorsqu'il est contrevenu la loi sur les candidatures multiples; il est interdit sous peine d'une amende de 1,000 5,000 francs, de signer ou d'apposer des affiches, d'envoyer ou de distribuer des bulletins, circulaires ou professions de foi, dans l'intrt d'un candidat la dputation qui n'a pas fait de dclaration de candidature (art. 4 et 6, L. 17 juillet 1889). Non seulement l'affichage est libre, mais les affiches sont protges 1. Bibliographie,Fabreguettes, trait des infractions de la parole, de l'criture et de la presse, 1884; Barbier, loi sur la presse.

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par des dispositions pnales, au moins les affiches officiellesetles affiches lectorales; la destruction de ces affiches est un dlit (art. 17). c) Du colportage et de la vente sur la voiepublique. Le colportage est libre; toutefois il faut distinguer entre le colportage de profession et le colportage accidentel. Le colportage deprofession exige une dclaration faite l'autorit administrative, sous peine de constituer une contravention (art. 18-22). La distribution et le colportage accidentels ne sont assujettis aucune dclaration (art. 20). La loi du 19 mars 1889, relative aux annonces sur la voie publique, impose aux colporteurs l'obligation de ne crier que le titre des publications, le prix, l'indication de l'opinion et le nom de l'auteur. 2 Rgles spciales la presse priodique. Il y a des obligations qui incombent au priodique au moment de sa fondation, d'autres au moment de la publication de chaque numro. a) Fondation dupriodique. Le priodique raison de ce fait qu'il a une existence en soi caractrise par un certain nom, un certain format, une certaine opinion, une certaine clientle, est comme une sorte d'tre moral dou de la parole; la personnalit des rdacteurs disparat derrire la sienne, surtout maintenant qu'ils ne sont plus tenus de signer les articles. Cela entrane logiquementles consquences suivantes : 1la naissance du priodique doit tre officiellement constate, par consquent, avant la publication de tout journal ou crit priodique, il sera fait, au : le titre du journal ou crit prioparquet, une dclaration contenant dique et son mode de publication; le nom et la demeure du grant; l'indication de l'imprimerie o il doit tre imprim. Toute mutation dans les conditions ci-dessus numres sera dclare dans les cinqjours qui suivront (art. 8). et signes du Les dclarations seront faites par crit, sur papier timbr grant. Il en sera donn rcpiss (art. 8). 2 Le priodique doit avoir un reprsentant lgal qui puisse tre considr en cas de dlit comme le publicateur responsable. Par consquent, tout priodique aura un grant. Le grant doit tre Franais, majeur, avoir la jouissance de ses droits civils et n'tre priv de ses droits civiques par aucune condamnation judiciaire (art. 6). D'aprs ces dispositions rien n'empche une femme d'tre grante. L'article 9 contient la sanction des dispositions relatives la grance et la dclaration. b) Publication de chaque numro. Chaque numro du priodique est un imprim; par consquent, il est d'abord soumis aux obligations de l'imprim, c'est--dire au dpt administratifde deux exemplaires et l'impression du nom de l'imprimeur au bas de chaque exemplaire. Mais en outre, titre de priodique, chaque numro au moment de sa publication est astreint : 1 un second dpt de deux exemplaires destins au parquet ; 2 l'impression du nom du grant au bas de chaque exemplaire.

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Tousles exemplaires dposs doivent tre signs du grant ; des amendes soit pour le grant, soit pour l'imprimeur sanctionnent ces diverses obligations (art. 10). Pour le droit de rectification qui appartient aux particuliers et aux dpositaires de l'autorit publique lorsque leur conduite a t inexactement apprcie dans un journal, v. art. 12 et 13. Pour la circulation des priodiques trangers qui est libre en principe, sauf droit pour le gouvernement de l'interdire par mesures spciales v. art. 14. II. Dlits de presse ou dlits commispar toute espce de manifestation publique de la pense. Cette matire est du ressort des tudes de droit criminel, nous y renvoyons. Il est bon de faire observer toutefois: 1 Que la publicit est un lment essentiel des dlits de presse. C'est la publicit qui fait le dlit, et lorsqu'il y a lieu de distinguer un auteur principal et des complices, c'est le puhlicateur qui est l'auteur principal. La thorie de la publicit, d'aprs laloi sur la presse, est donc d'importance majeure; elle se trouve dans les articles23 et 28 (v. p. 142). 2 Qu'il y a des dlits de presse caractriss, tels que l'outrage, la diffamation, les dlits contre le chef de l'tat, l'outrage aux bonnes murs1, etc., mais qu'il n'y a pas de dlit gnral d'opinion, c'est--dire qu'un journal ne peut pas tre poursuivi raison des opinions mises dans un article, quelque subversives qu'elles soient. Cependant : a) lorsqu'un article de journal et aussi un discours, un placard, etc., contient une provocation directe commettre une action qualifie crime ou dlit, et que la provocation a tsuivie d'effet, le publicateur de l'article est poursuivi comme complice du crime ou dlit (art. 23); b) ceux qui, parles moyens noncs, auront directement provoqu commettre les crimes de meurtre, de pillage et d'incendie, ou l'un des crimes contre la sret de l'tat prvus par les articles 75 et suivants, jusques et y compris l'article 101 du Code pnal, seront punis, dans le cas o cette provocation n'aurait pas t suivie d'effet, de trois mois deux ans d'emprisonnement et de 100 francs 3,000 francs d'amende; c) tous cris ou chants sditieux profrs dans des lieux ou runions publics seront punis d'un emprisonnement de six jours un mois et d'une amende de 16 francs 500 francs, ou de l'une de ces deux peines seulement (art. 24); d) toute provocation par l'un des moyens noncs en l'article 23, adresse des militaires des armes de terre et de mer, dans l but de les dtourner de leurs devoirs militaires et de l'obissance qu'ils doivent leurs chefs dans tout ce qu'ils commandent pour l'excution des lois et rglements militaires, sera punie d'un emprisonnement d'un mois six mois et d'une amende de16francs 100 francs (art. 25). 51. D. Libert de runion. La runion est un groupe

1. Pourl'outrage aux murs, les pnalits de la loi sur la presse ontt renforcespar la loi du 2 aot 1882.

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d'hommes qui se forme momentanment pour penser en commun, Elle diffre de l'association qui suppose des hommes groups d'une faon permanente pour agir en commun. Certes, la diffrence entre les deux notions est nette, cependant il s'est trouv des lgislations, notamment celle du Second Empire, pour les confondre dans un mme rgime rpressif. Le prtexte de cette assimilation c'est que les associations donnent lieu des runions. En effet, il y a forcment des runions d'associs ; il y a mme des espces particulires d'associations dont le but est d'organiser des runions priodiques, le club en est le type. La runion prive, o ne sont admises que les personnes munies d'une invitation personnelle et nominative, est et a toujours t libre; il n'y a se proccuper que de la runion publique. Histoire. Il y a l'heure actuelle, depuis la loi du 30 juin 1881, libert des runions publiques, mais l'histoire de l'tablissement de cette libert est aussi mouvemente que celle de la libert de la presse. La libert fut proclame par la Constitution des 3-14 septembre 1791, et en fait elle fut illimite pendant la Rvolution, mais, dans la Constitution du 5 fructidor an III, apparat un texte louche, l'art. 90 : les citoyens ne peuvent exercer leurs droits politiques que dans les assembles primaires. En fait, partir de ce moment-l jusqu'en 1848, bien qu'il y et libert thorique en ce sens qu'il n'y avait pas ncessit lgale de demander l'autorisation, le gouvernement estima pouvoir interdire les runions en vertu de ses pouvoirs gnraux de police et il ne s'en fit point faute. Le dcret du 28 juillet 1848 rtablit la libert. Mais, presque aussitt cause de l'agitation provoque par les clubs, il fallut la suspendre (L.19 juin 1849). Survint le coup d'tat; le dcret-loi du 25 mars 1852, supprima la distinction faite jusque-l entre les runions et les associations, et tendit les art. 291292 du Code pnal toutes les runions, quelles qu'elles fussent, de telle sorte qu'au dessus de vingt personnes il fallait demander l'autorisation. La loi du 6 juin 1868 commena cependant se dpartir de cette rigueur, au moins pour les runions qui n'avaient point pour but de traiter des matires politiques ou religieuses. Commentaire de la loi du 30 juin 1881. Lesrunions publiques sont libres en ce sens qu'elles peuvent avoir lieu sans autorisation pralable (art. 1er), mais l'autorit administrative doit tre avertie par une dclaration pralable, et d'autre part il y a certaines rgles observer pour la tenue de la runion. Toute runion publique sera prcde d'une 1 Dclaration pralable. dclaration indiquant le lieu, le jour, l'heure de la runion. Cette dclaration sera signe par deux personnes au moins, dont l'une domicilie

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dans la commune o la runion doit avoir lieu. Les dclarants devront jouir de leurs droits civils et politiques, et la dclaration indiquera leurs noms, qualits et domiciles. Les dclarations sont faites: Paris, au prfet de police; dans les chefs-lieux de dpartement, au prfet; dans les chefs-lieux d'arrondissement, au sous-prfet, et dans les autres communes, au maire. Il sera donn immdiatement rcpiss de la dclaration. Dans le cas o le dclarant n'aurait pu obtenir de rcpiss, l'empchement ou le refus pourra tre constat par un acte extra-judiciaire ou par attestation signe de deux citoyens domicilis dans la commune. Le rcpiss, ou l'acte qui en tiendra lieu, constatera l'heure de la dclaration. La runion ne peut avoir lieu qu'aprs un dlai d'au moins vingt-quatre heures. (art. 2.) La dclaration fera connatre si la runion a pour but une confrence, une discussion politique, ou si elle doit constituer une runion lectorale (art. 4). Tenue des runions publiques. Les art. 6, 8 et 9 posent les rgles suivantes: 1 Les runions ne peuvent tre tenues sur la voix publique; 2 Elles ne peuvent se prolonger au del de onze heures du soir ; cependant, dans les localits o la fermeture des tablissements ouverts au public a lieu plus tard, elles pourront se prolonger jusqu' l'heure fixe pour la fermeture de ces tablissements. Il faut entendre ici par tablissements publics, les tablissements ouverts au public, tels que thtres, cafs, dbit de boisson, etc. ; 3 Chaque runion doit avoir un bureau compos de trois personnes au moins. Le bureau est charg de maintenir l'ordre, d'empcher toute infraction aux lois, de conserver la runion le caractre qui lui a t donn par la dclaration, d'interdire tout discours contraire l'ordre public et aux bonnes murs, ou contenant provocation un acte qualifi crime ou dlit. A dfaut de dsignation par les signataires de la dclaration, les membres du bureau et, jusqu' sa formation, les signataires de la dclaration, sont responsables des infractions aux prescriptions des articles 6, 7, 8 de la prsente loi (art. 8.). 4 Un fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire peut tre dlgu : Paris, par le prfet de police, et dans les dpartements, par le prfet, le sous-prfet ou le maire, pour assister la runion. Il choisit sa place. Il a le droit de dissoudre la runion conformment aux dispositions de l'art. 3 de la loi des 16-24 aot 1790, de l'art. 9 de la loi des 19-22juillet 1791 et des art. 9 et 15 de la loi du 18 juillet 1837. Toutefois, le droit de dissolution ne devra tre exerc par le reprsentant de l'autorit que s'il en est requis par le bureau, ou s'il se produit des collisions et voies de fait (art. 9.) Des runions lectorales. Les runions lectorales ne sont pas des runions publiques ordinaires : 1 le public n'y est pas admis mais seulement les lecteurs de la circonscription, les candidats et les mandataires de chacun des candidats; 2 elles ont un but spcial, le choix de candi-

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dats des mandats lectifs (art. 5); 3 elles ne peuvent tre tenues que pendant la priode lectorale, c'est--dire dans la priode comprise entre le dcret ou l'arrte portant convocation du collge lectoral,et le jour du scrulin exclusivement. Par exception cependant pour les lections au Snat, elles peuvent tre tenues le jour mme du scrutin (art. 3). L'inlrt qu'il y a mettre part les runions lectorales, c'est qu'elles jouissent d'un traitement de faveur. Non seulement elles sont aussi libres que les autres, mais elles peuvent tre tenues deux heures aprs la dclaration au lieu de vingt-quatre; et mme, immdiatement aprs la dclaration s'il s'agit de runions pour les lections au Snat, tenues le jour mme du scrutin (art. 3). Pour la police de la runion lectorale, mmes rgles que dessus. 52. Attroupements. (L. 7 juin 1848). Les attroupements sont des runions tumultueuses sur la voie publique. La loi distingue les attroupements arms et les attroupements non arms. : 1 quand plusieurs individus sont porteurs L'attroupement est arm d'armes apparentes ou caches ; 2 quand un seul individu, porteur d'armes apparentes, n'est pas spontanment expuls de l'attroupement. Les attroupements arms sont dfendus et doivent tre disperss par la force publique aprs deux sommations. Les attroupements non arms peuvent tre disperss s'ils mettent la tranquillit publique en danger ou seulement s'ils gnent la circu: exhortation, trois sommations, emploi lation; on procde alors ainsi de la force. Appendice aux 1 et 2. Le droit d'association et les associations

Le droit d'association se 53. Le droit d'association rattache intimement aux matires qui prcdent, car il est relatif un mode particulier d'activit, l'activit exerce en commun. Le droit d'association n'existe pas toujours, la libert n'est pas entire. Il y a lieu de faire des distinctions. Il faut carter d'abord des associationsqui ont t toujours permises et qui mritent d'ailleurs plutt le nom de socit que celui d'association. Ce sont les socits civiles et commerciales, associations intresses. Il faut carter en sens inverse des associations qui sont compltement interdites et dont le gouvernement ne pourrait mme : 1 les socits secrtes (L. 28 pas autoriser la formation, ce sont juillet 1848); 2 les associations internationales socialistes de travailleurs (L. 14 mars 1872); 3 les clubs (L. 30 juin 1881, art. 7). Restent trois groupes d'associations intressantes: les associations la ou congrgations religieuses; les associations de travailleurs;

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masse des associations littraires, scientifiques, philanthropiques, politiques, etc. A. Associationslittraires, politiscientifiques, philanthtopiques, ques, etc. On peut considrer le rgime de ces associations comme tant celui du droit commun. Le voici : l'association peut se former [ librement sans autorisation toutes les fois qu'elle ne compte pas plus de vingt personnes; lorsqu'elle compte plus de vingt personnes, elle doit tre autorise, sinon elle est illicite et tombe sous le coup des art. 291 et suiv. du Code pnal; l'association autorise ne jouit pas par cela seul de la personnalit civile, il faut, pour obtenir cette personnalit qu'elle obtienne la dclaration d'utilit publique. Dans le chiffre de vingt personnes, ne sont pas comprises les personnes domicilies dans la maison o l'association se runit (art. 291 du Code pnal); mais, en revanche, alors mme que l'association serait divise en groupes moindres de vingt personnes, elle est illicite si le chiffre total des associs dpasse vingt (L. 20 avril 1834). Ce rgime est assurment peu libral et ne se maintient que parce que le gouvernement accorde largement les autorisations. La libert d'association avait t proclame par la loi des 13-19 novembre 1790 et elle exista en fait pendant la Rvolution, mais les excs des clubs la compromirent. La constitution du 5 fructidor an III, art. 360-364 ne reconnaissait plus que les associations qui ne sont pas contraires l'ordre public. Puis vint la lgislation du Code pnal et celle de la loi de 1834. En 1848, la libert d'association fut encore un instant reconnue; elle prit encore pour la mme raison, les excs des clubs; le dcret-loi du 25 mars 1852 retourna au Code pnal et la loi de 1834. Depuis, bien des projets de loi ont t prsents, aucun n'a abouti; la pierre d'achoppement pour l'tablissement d'un rgime libral n'est plus dans les clubs qui resteraient en tous cas interdits, mais bien plutt dans les congrgations religieuses, qui se sont trs fortement reconstitues depuis la Rvolution, qui sont actuellement sous un rgime d'exception, et pour lesquelles ce serait peut-tre l'occasion d'en sortir ; c'est du moins ce qu'on redoute. Ce sont les associations qui ont B. Congrgationsreligieuses. pour but de mener la vie religieuse en commun. Elles peuvent tre dans trois situations diffrentes: 1 autorises, elles sont alors licites mais n'ont pas la personnalit morale; 2 reconnues, alors non seulement elles sont licites, mais de plus elles reoivent la personnalit morale titre d'tablissements d'utilit publique; 3 non reconnues, leur existence est illgale et elles peuvent tre dissoutes par mesure de haute police, quel que soit le chiffre de leurs membres, - alors mme qu'il serait infrieur vingt.

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Cette situation des congrgations non reconnues qui a t rappele par les dcrets du 29 mars 1880, rsulte des lois suivantes : les dcrets du 13 fvrier 1790 et du 28 aot 1792, qui dclarent teintes et supprimes toutes les corporations religieuses et congrgations sculires d'hommes et de femmes, ecclsiastiques ou laques ; la loi du 18 germinal an X qui, aprs avoir autoris le rtablissement des chapitres et sminaires ajoute : . tous autres tablissements ecclsiastiques sont supprims. ; le dcret du 3 messidor an XII, qui dissout une congrgation qui avait tent de se reformer et tablit le principe de l'autorisation pralable du gouvernement. C. Associations de travailleurs. Syndicats professionnels. Les matrises et jurandes de l'ancien rgime avaient laiss un tel souvenir que, pendant longtemps, les associations de travailleurs de toute espce ont t prohibes comme portant atteinte la libert du travail, et cela quel que ft le nombre de leurs membres (L. 17 juin 1791; art. 416, C. P.). Cependant la force des choses avait amendepuis longtemps en fait la cration de chambres syndicales ou de syndicats, et le gouvernement les avaittolrs. Une loi du 21 mars 1884 est venue rgulariser cette situation. Cette loi dclare entirement libre la formation des syndicats professionnels sans limitation de chiffre pour les membres; par consquent, non seulement elle abroge les lois plus haut indiques, mais encore elle dclare inapplicables les art. 291 et suiv. du Code pnal et la loi du 10 avril 1834. Il y a syndicat professionnel aux deux conditions suivantes: 1 Lorsque les syndiqus exercent la mme profession, ou des mtiers similaires, ou des professions connexes concourant l'tablissement de produits dtermins. Bien que la loi ait t faite principalement en vue des corporations ouvrires, elle parait devoir tre tendue toutes les professions, mme celles dites librales1. Elle n'exclut que les fonctionnaires; les fonctionnaires ne peuvent point former de syndicat parce que la force qu'ils puiseraient dans ce groupement volontaire serait hostile la discipline et amnerait la dsorganisation de l'administration. Lorsque l'tat juge lui-mme qu'il a intrt grouper quelques-uns de ses fonctionnaires, il les 1. En ce sens, tribunal de la Seine, 10 mars 1890; Cour d'appel de Paris. 4 juillet 1890(syndicat de professeurs libres). La jurisprudence de la Cour de cassation est en sens contraire; elle ne considre comme licites que les syndicats se rattachant l'industrie, au commerce et l'agriculture (Cass.17 1885); mais il est prvoir qu'appele nouveau se prononcer, lorsque juin le temps coul aura fait perdre de leur actualit aux circonstances qui entour le vote de la loi, la cour suprme modifiera sa manire de voir. ont

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organise d'autorit en compagnies ou corporations dont il tablit les rglements (Facults de l'enseignement suprieur). 2 Lorsque le syndicat a pour objet l'tude et la dfense des intrts professionnels, c'est--dire des intrts conomiques ou techniques du groupe, qui peuvent prendre le caractre d'intrts industriels, commerciaux, agricoles ou tout autre (art. 2 et 3). Les syndicats professionnels ontla personnalit civile (art. 6 et 8) 1. Ils peuvent se concerter entre eux (art. 5). Les associations sont des individus 54. Les associations. fictifs qu'il faut ranger ct des individus rels, parce que l'activit qu'elles dploient n'est qu'un mode de l'activit prive. L'association est par essence un groupe d'hommes qui agissent en commun d'une faon permanente. L'action en commun prolonge fait le fond de l'association. L'association se forme par un fait volontaire, un contrat. Une fois forme, l'association se conduit comme un tre fictif. Il y a un lment spirituel dans cet tre, et c'est la volont des associs. Tous les associs mettent en commun une certaine volont, tous la mme; ce faisceau de volonts particulires, identiques entre elles, se comporte comme une volont unique, elle se dtache des associs et iwit de sa propre vie. Il y a aussi un lment matriel, le groupe mme des associs avec l'organisation qu'il a pu se donner. Il est naturel que cet tre fictif soit dou de personnalit juridique. L'tat ne reconnat pas toujours cette personnalit, ainsi que nous le verrons plus loin, mais quand il la reconnat, ce n'est pas une conression qu'il fait, c'est un fait existant qu'il constate. Les associations se classent, d'aprs leur but, en intresses et dLes associations intresses sont celles qui poursuivent intresses. : l'associaun but d'intrt priv, un bnfice pcuniaire; telles sont ition conjugale, les socits civiles, les socits commerciales. Les associations dsintresses sont celles qui poursuivent un but d'intrt gnral, sans pense de lucre; telles sont: les syndicats les socits de secours mutuels, les associations d'enprofessionnels, seignement, les socits savantes, les congrgations religieuses, etc. Les associations dsintresses sont des personnes morales prives tout comme celles qui sont intresses. C'est un point qui a t contest. Certains auteurs les appellent personnes morales publiques, 2. D'aprs un avisdu conseil d'tat du 30 juillet 1891,les droits confrs aux syndicats sont limitativement numrs par la loi du 21 mars 1884;par suite, ils n'ont pas le droit de recevoir des libralits.

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et veulent les transporter du ct de l'tat. C'est l une erreur ou une confusion de termes fcheuse; il n'y a et il ne peut y avoir d'autres personnes morales publiques que l'tat et les membres de l'tat: dpartements, communes, tablissements publics ; et cela pour une bonne raison, c'est que, par dfinition, l'activit publique, la vie" publique, le droit public, sont l'activit de l'tat, la vie de l'tat, le droit relatif l'tat; les termes chose publique et chose de l'tat sont synonymes. Que si on entend dire seulement par l que ces socits poursuivent des buts d'intrt gnral, on a tort de croire qu'elles cessent pour cela d'tre des personnes morales prives. Il est parfaitement loisible aux particuliers de se proccuper de l'intrt gnral. La charit prive s'en occupe assurment, et cependant elle s'appelle charit prive. Nous avons combattu dans notre thorie de l'tat cette ide que l'tat se confondrait avec l'intrt gnral; l'tat n'est qu'un des moyens de servir l'intrt gnral, le moyen politique, mais il y en a d'autres. L'tat se montre en des associations. 55. Condition gnral beaucoup moins libral envers les associations qu'envers les individus, il leur reconnat moins de droits. Comme leur action est plus puissante que celle des individus isols, cause surtout des richesses qu'elles accumulent, et que cependant elles poursuivent souvent des buts individuels, il redoute avec quelque raison qu'elles ne lui soient nuisibles. Il ne leur reconnat pas de droits politiques. On pourrait imaginer cependant telle constitution o les associations ou. corporations auraient des droits politiques. Sous l'ancien rgime, les corporations avaient des privilges, et dans quelques pays modernescertaines d'entre elles ont des droits lectoraux (Espagne, lection du: Snat). L'tat ne reconnat mme pas aux associations toutes les liberts qu'elles pourraient avoir, pas mme compltement la libert de l'tre. S'il reconnaissait ces liberts, voici en un tableau idal quelle serait la situation: 1 Les associations se formeraient librement; 2 Une fois formes, elles auraient de plein droit la personnalit civile et la jouissance de tous les droits qui peuvent leur tre nces saires pouratteindre leur but particulier; elles pourraient, par exemple au moins les socits dsintresses, acqurir librement titre gra tuit meubles et immeubles; 3 Comme, parmi les associations, il y en a qui poursuivent de buts d'intrt gnral et qui en cela travaillent dans le mme sens enque l'tat, quoique en dehors de lui, on comprendrait qu'une tente s'tablit entre les plus utiles de ces associations et l'tat. Une

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sorte de trait d'alliance se conclurait qui, sans faire de l'association r une personne morale publique, c'est--dire un membre d'tat, la mettrait dans une situation intermdiaire en lui assurant des avantages particuliers. Cette situation serait celle qu'occupent dj la Banque de France, le Comptoir d'Escompte, le Crdit Foncier, qui tout en tant dans leur fond des socits prives et mme commerciales, sont cependant lies l'tat par des traits qui leur assurent elles des privilges, et assurent l'tat un contrle sur leur direction. Ces associations, intermdiaire ncessaire entre les personnes morales prives et les personnes morales publiques, seraient le signe de la collaboration qui doit exister entre l'tat et les particuliers dans l'uvre de l'intrt gnral. Elles seraient peut-tre destines devenir plus tard des tablissements publics; en attendant on les appellerait tablissements d'utilit publique. Cette lgislation idale est loin de la lgislation positive dont voici les principales dispositions: 1 Les associations ne se forment pas toutes librement. (V. supr , p. 154). 2 Une fois les associations formes,elles n'ont pas de plein droit la personnalit juridique. La loi a reconnu en bloc et d'avance la personnalit d'associations : socits commerciales, syndicats appartenant certaines catgories professionnels ; pour les autres, la reconnaissance de la personnalit rsulte d'un acte tout gracieux de la part de l'tat, qui intervient titre individuel, et qu'on appelle reconnaissance d'utilit publique. La jouissance des droits s'en suit normalement. 3 La clause des tablissements d'utilit publique existe bien, il ya mme beaucoup d'tablissements de ce genre, seulement la notion en a t fausse. Au lieu de comprendre toutes les associations qui rendent des services importants et de ne comprendre que celles-l, elle des associations dont les services sont minuscules, comme comprend certaines petites socits d'antiquaires, et l'inverse, elle ne comprend pas des tablissements de premire importance, comme la Banque de France ou le Crdit foncier. La raison de cette anomalie est que la classe des tablissements d'utilit publique comprend toutes les associations qui ont eu besoin, pour arriver la personnalit juridique, de demander la reconnaissance d'utilit publique, parce que c'tait le seul moyen, et qu'elle ne comprend que celles-l. Or, la Banque de France, le Crdit foncier, tant socits commerciales, avaient de plein droit la personnalit juridique. L'utilit publique, au grand dtriment de la mthode, est ainsi devenue une pure fiction destine faire acqurir la personnalit.

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Il est clair que dans ce systme actuel, dont on peut expliquer historiquement la formation, il y a quelque chose de boiteux, tant au point de vue de la concession de la personnalit juridique, qu'au point : 1 Pour la question de de vue de la formation mme des associations la personnalit, le droit romain et notre ancien droit taient plus logiques, ils n'admettaient pas la formation de l'association sans autorisation, mais une fois forme, ils reconnaissaient que la personnalit en dcoulait. Ce serait un progrs de revenir cette ide simple. La loi a toute intrt reconnatre ce qu'elle ne peut pas empcher. La suppression de la personnalit juridique n'a pas empch les associations de fonctionner ni d'amasser des richesses, elle n'a fait que crer des complications juridiques; 2 Non seulement il faut reconnatre la personnalit des associations formes, mais encore il faut les lasser librement se former ; ici encore la rpression est impuissante, l'association que l'on empche de se former au grand jour se forme secrtement. Le vrai pril des associations consistant dans l'accumulation en leurs mains de biens et de richesses, dans ce qu'on appelle les biens de mainmorte, la vraie mesure de prcaution pour l'tat est de prvenir cette accumulation, soit par des incapacit d'acqurir, soit par des droits fiscaux bien combins. III. LIBRE JOUISSANCE OU LIBRE PROPRIT SECTION INDIVIDUELLE. de la proprit mobilire et immo56. Inviolabilit Dclaration des droits de l'homme, art. 17 : La probilire. prit tant un droit inviolable et sacr, nul ne peut en tre priv, si ce n'est lorsque la ncessit publique lgalement constate l'exige videmment, et sous la condition d'une juste et pralable indemnit. Il s'agit de la proprit individuelle. Lorsque la Constituante la proclame un droit sacr, elle est dans le vrai au point de vue de l'volution historique. La proprit collective est une institution des temps primitifs; le progrs social est li l'extension de la proprit individuelle. Cela n'a rien de surprenant; le progrs social est dans le dveloppement de la solidarit mais de la solidarit d'tres libres, il suppose donc le dveloppement de l'autonomie de l'individu; or la proprit individuelle est la condition mme de cette autonomie. Le dsir de la proprit est le stimulant puissant de l'activit individuelle, la proprit acquise est la garantie de l'indpendance individuelle. Les rformes sociales devront toujours tenir compte de cette vrit

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d'exprience, sous peine d'tre un retour en arrire, elles devront d'une faon ou de l'autre s'accommoder de la proprit individuelle. La Dclaration des droits de l'homme proclame la proprit inviolable, cela vise surtout l'arbitraire administratif en matire d'expropriation et de servitude d'utilit publique. Une consquence intressante, c'est que toute question de proprit est de la comptence exclusive des tribunaux judiciaires, mme quand elle se soulve l'occasion d'un litige soumis un tribunal administratif. Elle constitue alors une question prjudicielle, principe reconnu par laloi du 16 septembre 1807, sur le desschement des marais (art. 47). Le droit de proprit n'est pas cependant sans rglementation ni restriction. L'art. 544 du Code civil le dfinit le droit de jouir et de disposer des choses de la manire la plus absolue. Mais il ajoute lui-mme : pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohib par les lois et rglements. Il faut citer parmi les obligations rsultant des lois et rglements : 1 l'obligation de subir les servitudes lgales et d'utilit publique (art. 649 et suiv. C. c.); 2 l'obligation de subir les rglements forestiers, ceux sur les marais, les mines, les carrires, le reboisement et le gazonnement des montagnes, etc. ; 3 l'obligation de subir les impts ; 4 l'obligation de subir l'expropriation force rsultant des voies d'excution sur les biens ; 5 l'obligation de subir l'expropriation force pour cause d'utilit publique, mais avec juste et pralable indemnit, etc., etc.

H.

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CHAPITRE

III

LE DROIT AUX SERVICES PUBLICS. LES SERVICES D'ASSISTANCE

57. Le droit aux services La question de savoir publics. dans quelle mesure les individus ont droit ce que les services publics leur soient fournis est dlicate. Cependant, il nous semble que les rgles suivantes peuvent tre poses: 1 Les individus n'ont pas le droit d'exiger qu'un service public nouveau soit organis. L'tat organise ses services quand il lui plait, alors mme que le principe en a t inscrit dans une loi. Les dpartements et les communes peuvent tre tenus d'organiser certains services, mais c'est vis--vis de l'tat qu'ils y sont obligs, ce n'est pas vis--vis des individus ; l'tat est alors arm, en gnral, d'un moyen de contrainte qui consiste inscrire d'office la dpense ncessaire au service dans le budget dpartemental ou communal. Ce systme d'obligation administrative est un des avantages de la dcentralisation 2 Une fois qu'un service public est organis, les individus ont un vritable droit ce que ce service leur soit fourni. En effet, d'une part, la dpense de ce service est paye par eux sous forme d'impt, d'autre part, ils comptent sur le service public, et si leur confiance est trompe, cela peut entraner pour eux de grands dommages 1. Le droit de l'individu se traduira, en gnral, par un droit une indemnit s'il prouve un dommage par suite de l'inexcution d'un service public. Mais il est des cas o l'individu peut faire sommation par acte extrajudiciaire un fonctionnaire d'avoir lui fournir le service qui lui est d. C'est ainsi que l'on peut faire sommation un receveur des postes qui refuse de faire une expdition d'ailleurs conforme aux rglements. Seulement, il faut reconnatre que si en thorie le droit de l'indi1. Une communeest libre de ne pas organiser de service d'inspection des denres sur les marchs publics, mais, si en fait elle en a organis un, elle est responsable du mauvais fonctionnement du service; notamment, si par la faute de l'inspecteur, des champignons vnneuxont t vendus et ont ococt. 1890). casionnla mort du consommateur(Trib. Carcassonne,27

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vidu est certain, en pratique la possibilit juridique d'agir n'existe pas toujours, surtout quand il s'agit de services d'tat. L'tat ne peut pas tre poursuivi aussi facilement que la commune pour inexcution de ses services (V. supr, garanties des droits publics, p. 93 t s.), mais sur ce point la lgislation est susceptible de progrs. 3 Il est des services publics organiss auxquels, par exception, les individus n'ont pas droit, ce sont les services d'assistance. Ces services mritent un dveloppement. DES SERVICES D'ASSISTANCE Les observations de la de la question. 58. Position science contemporaine ont mis en lumire le grand fait social de la concurrence vitale, partout, dans tous les domaines, en politique et en conomie politique, les faibles sont vincs par les forts. Cette loi de la lutte pour la vie, que certains publicistes ont eu le tort de considrer comme un principe de droit, est au contraire une manifestation de la force brutale contre laquelle l'organisation sociale et le droit ont pour but de ragir en assistant les faibles. L'organisation des services d'tat notamment a sans qu'on le cherche directement, une vertu d'assistance, par cela seul que ces services sont dus galement tous, alors que tous ne les paient pas galement. Il faut donc avant tout se proccuper de l'organisation gnrale de la socit, c'est ce qu'on appelle la question sociale. Mais, jusqu' prsent, quelque perfectionnes que soient les organisations qu'on a trouves, on n'a pas russi supprimer compltement la lutte et la concurrence; il est probable que jamais on n'y parviendra. Ds lors, voici une question dont il faut se proccuper. tant donn la lutte, qui reste invitable dans un milieu social dtermin, il y a des tres qui, pour des raisons varies, sont incapables de faire l'effort ncessit par elle ; cela tient peut-tre leur ge, ce sont des enfants ou des vieillards, et ils n'ont'pas de famille qui puisse les secourir; cela tient peut-tre la maladie; cela tient peut-tre la misre, cet tat qui fait qu'un homme n'a mme plus assez de crdit pour acheter le morceau de pain qui lui donnerait la force. Que va-t-on faire pour ces tres? La vraie solution de la 59. Solution de la question. : l'tat a le devoir positif d'orquestion de l'assistance est celle-ci ganiserdes services d'assistance, mais ces servicesune fois organiss, tel ou tel individu n'a point le droit d'exiger que le service lui soit fourni.

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a) L'tat a le devoirpositif d'organiser des services d'assistance. L'assistance publique n'est donc point un don gratuit, mais l'accomplissement d'une vritable dette. La socit doit assister parce qu'au fond, c'est elle qui est en partie responsable. Si son organisation tait meilleure, il n'y aurait sans doute pas autant d'tres faibles. Si les services d'hygine taient mieux organiss, si la surveillance des logements ouvriers, par exemple, tait mieux exerce, il n'y aurait pas autant de malades. Si l'ducation publique tait mieux conue, il y aurait moins de ces vices qui engendrent la misre, l'alcoolisme, la dbauche, partant moins de misre 1. Le devoir d'assister est pour la socit la contre-partie et la ranon du droit qu'elle a de punir. La sbcit a le droit de punir parce que l'tat social est en partie volontaire, et que le dlinquant, en s'insurgeant contre lui, mrite une punition; mais elle a le devoir d'assister les malheureux, parce que ce mme tat social est en partie impos par la force, et qu'elle a le devoir de le rendre tolrable. Pour soutenir que l'assistance publique est un don gratuit, ce qui lui permet d'tre irrgulire et insuffisante, on ne peut mme pas s'appuyer sur la conception religieuse de la charit prive, car la charit prive d'aprs la pure doctrine, n'est pas facultative, elle est obligatoire. Il ne suffit pas pour que l'tat s'acquitte de son devoir d'assistance d'inscrire dans les lois le principe de l'obligation, il se trouve dans la Constitution des 3 et 14 septembre 1791, et il n'est pas encore ralis. Il faut l'organisation pratique d'un service public dou de ressources suffisantes. Sans doute, on et pu faire des services d'assistance des services d'tat. L'tat est honnte homme, il excute les lois et organise ses services du mieux qu'il peut; mais on a eu une ide meilleure, on a fait de l'assistance un service communal ou dpartemental. L'obligation reoit ainsi sa sanction sous une forme tangible; la commune ou le dpartement sont obligs vis--vis de l'tat, et celui-ci peut exercer une pression sur eux. Le droit de l'indigent se ralise ainsi par l'intermdiaire de l'tat. Ce systme est celui de l'Allemagne, non pas que l'obligation de l'assistance y soit communale, mais il a t cr des circonscriptions spciales appeles unions de pauvres, quisont obliges envers l'tat; 1. L o il apparat bien que l'assistance est ncessite par un vice d'organisation, c'est en matire d'assistance judiciaire. Si la justice tait vraiment gratuite, il n'y aurait pas besoin d'assistance.

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il tend s'tablir en France. La loi du 30juin 1838 avait dj oblig les dpartements se pourvoir d'un asile d'alins et avait mis leur charge, ainsi qu' celle des communes, les dpenses des alins indigents (art. 28). La loi du 5 mai 1869 met une partie des dpenses du service des enfants assists, qui, jusque-l, taient la charge des hospices et de l'tat, la charge des dpartements et des communes. La loi du 23 dcembre 1874, dite loi Roussel, sur la protection des enfants en bas ge et des nourrissons, met aussi moiti des dpenses du service la charge du dpartement. Mais ce sont l des applications timides du principe, et nombreuses sont les formes d'assistance qui ne sont pas encore obligatoires. En France, on est rest trop longtemps sous l'empire de cette ide que l'assistance tait un don gratuit. L'tablissement des hpitaux, celui des bureaux de bienfaisance, les secours mdicaux domicile ne constituent pas encore des services obligatoires. On semble cependant sur le point de raliser des progrs srieux. L'tat a commenc par rorganiser le service central de l'assistance publique qui doit tre un service de contrle destin donner l'impulsion aux dpartements et aux communes et surveiller leur action: cration au ministre de l'intrieur d'une direction de l'assistance publique (D.4 nov. 1888); rorganisation de l'inspection gnrale des services d'assistance publique (D. 18 oct. 1887); cration du conseil suprieur de l'assistance publique (D. 14 mai 1888). Ce conseil, qui se runit deux fois par an et pour lequel sont publis des fascicules forts intressants, a dj tudi la rorganisation de presque tous les services. On a pris une mesure pralable indispensable en autorisant les syndicats de communes (1. 22 mars 1890). Il y a, en effet, certains services, comme celui de l'hospitalisation, pour lesquels une commune isole est vraiment trop petite. Depuis, un projet trs tudi d'assistance mdicale domicile a t dpos par le ministre de l'intrieur sur le bureau de la Chambre dans la sance du 5 juin 1890. Il rend l'assistance mdicale obligatoire pour la commune, et pose nettement le principe de l'obligation mme pour les autres formes d'assistance. La commune ferait le plus fort de la dpense, sauf recevoir des contributions du dpartement. Le service serait organis sous la surveillance du dpartement. Les indigents seraient rattachs lgalement telle ou telle commune par l'institution d'un domicile de secours s'acqurant d'une faon particulire. Enfin, le projet cre dans chaque commune un bureau d'assistance, qui arriverait promptement centraliser tous les services d'assistance actuellement diviss d'une faon fcheuse, par exemple faire marcher d'accord hpitaux et bureaux de bienfaisance actuellement spars.

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b) Une fois les services d'assistance organiss, on ne doit pas reconnatre l'individu le droit d'exiger qu'ils lui soient fournis. Cette solution ne semble pas logique ; d'ordinaire un devoir correspond un droit, si l'tat une dette d'assistance, l'individu doit avoir une crance. Pourquoi laisser l'tat distribuer arbitrairement l'assistance? Il y a cela de bonnes raisons : 1 Une raison pratique. Dans l'tat actuel des choses, les hommes ne sont pas suffisamment moraux pour qu'on puisse les croire sur parole lorsqu'ils viennent rclamer l'assistance; il n'y a pour s'en convaincre qu' consulter le chiffre norme des inscrits au bureau de bienfaisance dans les grandes villes. D'autre part, cependant, il serait trs prilleux de confier un juge la tche de dcider s'il y a lieu assistance ; la preuve de la misre, qui est la principale cause d'assistance, est difficile faire, la simulation est aise. Un seul pays au monde a reconnu, et pratiquement organis le droit l'assistance, c'est l'Angleterre. En Angleterre, un indigent a action contre sa paroisse pour se faire assister. Le rsultat est qu'en aucun pays l'assistance publique n'est plus dteste; elle est dteste du contribuable parce qu'elle cote fort cher, parce qu'il y a une taxe spciale des pauvres ; elle est dteste aussi des assists parce que, pour dcourager et dgoter les faux indigents, on l'a organise d'une faon extrmement dure. De plus, on a t amen prendre ce parti rigoureux d'carter des secours l'indigent valide, c'est--dire le simple misrable; on y tend de plus en plus. Une imprudence avait t commise, il a fallu la rparer en employant des procds fcheux. 2 Une raison thorique. L'originalit des services d'assistance publique est de remdier l'insuffisance de l'organisation sociale; ce titre, ils n'ont qu'une valeur de pis-aller provisoire. La socit doit constamment chercher amliorer le sort des dshrits par des rformes sociales. Sans doute il faudra toujours une assistance publique, mais elle est appele changer frquemmentde forme et d'objet. Ce serait lui faire perdre son caractre, relguer au second plan les rformes, immobiliserla socit que de donner aux individus un droit acquis. Ils se contenteraient de l'assistance et ne poursuivraient pas les rformes. Le panem et circenses est un des symptmes les plus srs de dcadence. Il ne doivent tre 60. Services d'assistance organiss. qui s'agit pas d'organiser tous les services qui pourraient tre imagins, mais ceux qu'une longue exprience a dmontrs vraiment utiles. L, comme ailleurs, il faut laisser l'initiative prive faire les expriences, l'tat recueillirles institutions dmontres viables. Cependant il y a un minimum

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vraiment indispensable, il faut assister, avons-nous dit, ceux qui sont hors d'tat de lutter par suite de l'ge, de la maladie, de la misre. a) L'ge. Il faut se proccuper la fois de l'enfance et de la vieillesse: I. L'enfance. 1 Enfants assists. Le service des enfants assists remonte au dcret de la Convention du 28 juin 1793 et la loi du 27 frimaire an V, il faut y ajouter l'arrt du 30 ventse an V, le dcret du 19 janvier 1811, la loi du 5 mai 1869,la loi du 24 juillet 1889 sur la protection des enfants maltraits et moralement abandonns. Il y a trois catgories d'enfants assists1 : 1 les enfants trouvs ou rellement abandonns par les parents. Jusqu'en 1860, cet abandon se faisait par le moyen des tours; ceux-ci ont t supprims en 1860 et il semble qu'il ne soit pas ncessaire de les rtablir; l'abandon se fait actuellement dans le bureau de l'administration, et le secret est assur, puisque le dposant ne rpond aux questions qu'on lui pose que s'il le veut bien; 2 les orphelins pauvres ; 3 les moralement abandonns. Cette catgorie, ajoute rcemment, comprend les enfants dont les parents existent, mais ngligent totalement leur devoir d'ducation. Bien que ce ne soient pas des nouveaux-ns, comme le sont en gnral les enfants des deux catgories prcdentes, la mme administration s'est charge de leur tutelle. La loi du 24 juillet 1889 est venue reodre lgale cette tutelle de l'assistance publique, proclamer la dchance de la puissance paternelle chez les parents et donner la dfinition des moralement abandonns. Aux termes des art. 1 et 2, il y a dchance de la puissance paternelle, par suite d'abandon moral, dans un certain nombre de cas de condamnations subies et, de plus, lorsque les pre et mre, par leur ivrognerie habituelle, leur inconduite notoire et scandaleuse, ou par de mauvais traitements, compromettent la sant, la scurit ou la moralit de leurs enfants. Les enfants assists sont gards et soigns l'hospice jusqu' leur majorit si leur sant est dlicate; sinon, ils doivent tre placs jusqu'au mme ge, par les soins de l'hospice, chez des cultivateurs ou des artisans. Les pres nourriciers reoivent une allocation dont l'importance dcrot mesure que l'enfant grandit. Pour restreindre le nombre des abandons d'enfants, il a t pris une excellente mesure prventive que, la loi du 5 mai 1869 a rendue obligatoire pour tous les dpartements. Ce sont les secours donns domicile aux filles-mres qui consentent garder chez elles leurs enfants. La dpense totale du service des enfants assists atteint actuellement 16.394.000 francs. Au 1er janvier 1888, 83.111 enfants taient assists, 41.806 taient secourus domicile; total 124.917. 2 Loi du 19 mai 1874. Travail des enfants dans les manufactures. Loi du 7 dcembre 1874relative la protection des enfants employs dans les professions ambulantes; loi du 23 dcembre 1874relative la protec1. Une classificationplus large a t propose par le conseil suprieur de l'assistancepublique, fascicule 31.

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tiondes enfants du premier ge et en particulier des nourrissons. Toutes ces lois ont donn lieu des organisations d'inspection. Il a t beaucoup fait pourl'enfance; il resterait peut-tre faire, surtout dans les grandes villes. On ne saurait trop recommander les crches, les salles d'asiles, qui permettent aux mres de faire marcher de front le travail et les soins donns leurs enfants. II. Vieillesse. Il n'a malheureusement pas t fait autant pour la vieillesse. On peut dire que la vieillesse n'est pas secourue en elle-mme; elle se confond avec la misre ou avec la maladie ; cependant c'est bien en soi une cause d'assistance. Il existe quelques hospices pour les vieillards, mais trs clairsems. On a cherch un remde dans l'organisation de caisses de retraite. Une caisse de 'retraite a t cre par la loi du 18juin 1850; plusieurs lois sont intervenues depuis. Un projet de loi a t rcemment dpos encore par le gouvernement, mais ceci est de l'organisation sociale et dpasse les proportions de l'assistance. b) La maladie. La maladie peut donner lieu deux sortes d'assistance, l'hospitalisation, le secours domicile. I. Hospitalisation. L'institution des hpitaux est trs ancienne; on peut la faire remonter aux socits antiques; ils se multiplirent au moyen ge. La Rvolution les supprima en mme temps que les autres corps de main morte, et l'tat se chargea provisoirement du service. Mais ils furent reconstitus titre d'tablissements publics communaux parla loi du 16 vendmiaire an V, l'exception de certains hospices d'aveugles ou de sourds-muets qui restrent nationaux. Le devoir de l'hospitalisation est un service communal, seulement il n'est pas obligatoire. La loi du 7 aot 1851 autorise les hpitaux existants admettre les malades ayant leur domicile de secours dans d'autres communes, condition que celles-ci paient une pension fixepar le prfet. Les communes payantes peuvent recevoir une subvention, mais la dpense n'est pas obligatoire pour elles. Les malades des communes qui n'ont pas d'hpitaux ont donc peu de chances d'tre envoys dans un hpital. Or, sur 36.121 communes, il y en a 34.912 qui n'ont pas d'hpital. En revanche, en 1886, 15.000 lits d'hpital et 10.000 d'hospice sont demeurs vacants (il y en a perptuellement de 30 40 0/0). Le projet de loi sur l'assistance mdicale du 5 juin 1890 rend obligatoires pour les communes les dpenses d'infirmerie et d'hpital, et les syndicats de communes pourront btir les hpitaux ncessaires. II. Secours mdicaux domicile. La loi du 14 vendmiaire an Il avait pos le principe du secours mdical domicile en mme temps que celui de l'hospitalisation, mais sans plus de consquences pratiques. Le seul effort lgislatif qui ait t fait depuis se trouve dans la loi du 21 mai 1873, art. 7, qui autorise les hpitaux, dont les revenus sont en excdant, employer ces revenus jusqu' concurrence d'un tiers en secours domicile. Cette disposition n'a pas produit d'effet, parce que l'administration de l'hpital devait s'entendre avec celle du bureau de bienfaisance, et sque, par un vice de notre lgislation, ces deux administrations sont

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; certains pares. Ila t fait un effort administratif qui a mieux russi prfetsont pris l'initiative d'organiser l'assistance mdicale dans leurs dpartements. Le moyen employ a t l'offre d'une subvention faite par le dpartement aux communes qui voudraient crer ce service. L'uvre est dj commence depuis plus de trente ans. Actuellement, il y a 44 dpartements dots du service, ils comprennent 12.7000 communes affilies et unepopulation de 10 millions d'habitants, presque exclusivement rurale. Le nombre des personnes inscrites sur les listes d'assistance tait, en 1887, de 632,000. 233,000 ont t effectivement secourues. C'est ce service dpartem.ento-communal que le projet du 5 juin 1890 propose de gnraliser. La commune ferait la plus grande partie des frais, mais le dpartement aurait la haute main sur le service. Ce mode d'assistance suppose des consultations, des visites mdicales et la distribution gratuite de mdicaments. Plusieurs systmes sont employs,le meilleur semble tre le systme dit Landais ou Vosgien, qui assure la rtribution du mdecin tout en laissant au malade la libert du choix. Une liste des indigents est dresse annuellement. Les indigents inscrits peuvent faire appeler tout mdecin affili au service, ils doivent pour cela demander un billet la mairie. Avec le billet, le mdecin se fait ensuite rmunrer par le dpartement d'aprs un tarif1. c. La misre. L'assistance contre la misre est la plus dlicate de toutes, parce que le malqu'il s'agit de gurir est le plus difficile constater, la misre pouvant aisment tre simule. On peut concevoir ici : l'internement dans un refuge, l'assisencore deux modes d'assistance tance domicile. Le premier mode est applique n Angleterre dans les Workhouse, il n'a pas donn de bons rsultats. Cependant l'uvre de l'hospitalit de nuit a tir un bon parti de l'ide du refuge, mais en la restreignant singulirement. Le refuge n'est ouvert que la nuit, et au mme indigent trois nuits de suite seulement. Les grandes villes commencent organiser spontanment cette uvre excellente. Il est croire que dans quelque temps on pourrait la rendre obligatoire. Il existe aussi des dpts de mendicit o peuvent tre interns les mendiants par mesure administrative, mais ils fonctionnent mal et devront tre considrs des maisons pnitentiaires que comme des refuges d'assisplutt comme tance. Les secours domicile sont organiss peu prs dans tous les pays. En France, ils sont la spcialit d'tablissements publics communaux appels bureaux de bienfaisance. La dpense des bureaux de bienfaisance n'est pas obligatoire pour la commune, aussi n'en existe-t-il pas partout. Pour 36.121communes, il y a 14.500 bureaux; ces bureaux ont secouru, en 1886, 1.400.000 personnes et ont dpens 50 millions de francs. Mais ces dpenses sont ingalement rparties. De plus, le mode de distribution des secours est gnralement dfectueux. Il serait videmment dsi1. La Belgique a organis une assistance mdicale gratuite qui fonctionne depuis le 1er janvier 1892.

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LE DROITAUX SERVICES PUBLICS

rable qu'il y et des bureaux de bienfaisance partout, surtout la campagne. Mais avant de rendre la dpense obligatoire, il faudra faire des tudes srieuses sur le meilleur mode de distribution. Il semble notamment que le systme des visites domicile par des visiteurs du bureau, soit bien suprieur la distribution faite au bureau. Il s'agit aussi de combiner les secours en argent, les secours en nature ou en bons, les secours destins au loyer, etc. On peut se proccuper de procurer du travail la faon des uvres de patronage, etc. On consulterait avec fruit sur tous ces points l'organisation de la ville d'Elberfeld dans la Prusse rhnane (Rev. d'con. polit. 1887, art. de M. Saint-Marc). Du domicile de secours (1. 24 vendmiaire, an II). Le domicile de secours est le lieu o l'homme ncessiteux a droit aux secours publics; le lieu de la naissance est le lieu naturel du domicile de secours ; le lieu de naissance pour les enfants est le domicile habituel de la mre au moment ou ils sont ns. Pour acqurir le domicile de secours dans une autre commune, il faut un sjour d'un an.

DEUXIME

PARTIE

LE

DROIT

ADMINISTRATIF

DFINITIONS La dfinition 61. Dfinition du droit administratif. du droit administratif demande certaines prcautions parce que c'est une matire o l'on a une grande tendance confondre le point de vue des sciences politiques, c'est- dire le point de vue du fait, avec celui du droit. Pour la science politique un grand fait domine tout, c'est l'existence et le fonctionnement dans un tat bien rgl de services publics, et le droit administratif n'est que l'ensembledes rgles qui prsident l'organisation et au fonctionnementdes services publics. Ce n'est pas l une dfinition juridique. Tout Droit a pour objet de rglementer des droits appartenant des personnes; or, dans cette premire dfinition, il n'apparat ni droits ni personnes qui soient sujets de ces droits: Voici la dfinition vraiment juridique: Le droit administratif est cette branche du droit public qui a pour objet l'organisation, les droits et l'exercice des droits des personnes administratives, en tant que cela intresse le fonctionnement des services publics. Il rsulte de cette dfinition: 1 que en droit administratif, comme dans toutes les branches du droit, il y a des sujets de droits; ces sujets de droits qui ne peuvent tre que des personnes sont les personnes administratives; 2 que en droit administratif comme dans toutes les branches du droit, il s'agit de rglementer des droits, ces droits sont ceux des personnes administratives; 3 enfin que le droit administratif a un but social comme toutes les branches du droit, ce but est d'assurer le fonctionnement des services publics; mais au lieu que la science politique se proccupe directement du service public, le droit administratif ne s'en proccupe qu'indirectement, il

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n'envisage les services publics qu'en tant qu'ils sont assurs par l'exercice des droits des personnes administratives. On a dj vu 62.I. Les personnes administratives. dans notre thorie de l'tat, que l'tat, pris au sens large, se rsolvait en un certain nombre de personnes morales publiques membres de l'tat. C'est le rsultat combin de la dcentralisation et du principe de la spcialisation des services. En ce sens, l'tat, au sens large, contient: 1 l'tat stricto sensu; 2 les dpartements; 3 les communes; 4 les colonies; 5 les tablissements publics. C'est surtout au point de vue de l'administration et du droit administratif, qu'il importe de considrer l'tat dcompos en ses lments, car chacun de ces lments gre des services publics diffrents, avec une certaine autonomie. Il n'est plus exact de dire, comme en l'an VIII, que l'administration est l'uvre de l'tat seul; il est plus exact de dire que l'administration est l'uvre commune de l'tat, des dpartements, des communes, des colonies, des tablissements publics. Seulement, cette numration des personnes morales publiques participant l'administration, est un peu longue et incommode pour le langage. On peut trouver une dsignation commune qui soit plus brve; nous proposons celle de personnes administratives. Certes, ces personnes administratives sont de valeur bien ingale. 1 Il y a une diffrence capitale entre l'tat, les dpartements, les communes, les colonies, d'une part, et d'autre part les tablissements publics. L'tat, les dpartements, les communes, les colonies ont une mission gnrale d'administration; ils pourvoient pour une circonscription donne aux besoins les plus varis, et ils ont pour cela des droits tendus, non seulement des droits domaniaux, mais des droits de police. Les tablissements publics, au contraire, ont une mission d'administration spciale, ils ne pourvoient qu' un seul besoin; aussi leurs droits sont-ils moins tendus et en gnral uniquement domaniaux. D'ailleurs, les tablissements publics sont simplement des services, soit de l'tat, soit des dpartements, soit des communes qui ont t personnifis; ils se rattachent comme des satellites ces grandes personnes morales publiques, ils sont comme des fondationsfaites par celles-ci. 2 L'tat occupe une place part. Il reprsente les intrts gnraux du pays, tandis que les dpartements, les communes, les colo; ce titre, il jouit de nies, ne reprsentent que des intrts locaux droits spciaux qui mritent le nom de droits rgaliens. Malgr ces diffrences considrables, il y a avantage pour le plan gnral d'une tude de droit administratif faire rentrer en principe, tablissements publics, colonies, tat, dpartements, communes,

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dans une mme catgorie ; parce qu'il y a entre toutes ces personnes morales des ressmblances essentielles, parce que toutes ont une personnalit publique, que toutes ont des droits de puissance publique, et que pour les exercer toutes font des actes d'administration. et des personnes administratives 63. II. Les droits Les personnes administratives ont de ces droits. l'exercice une double personnalit et jouissent par consquent de deux espces dedroits: elles ont d'abord une personnalit de personne prive qui leur donne la jouissance des droits privs; elles ont en outre une personnalit de puissance publique qui leur donne la jouissance de droits exorbitants que l'on appelle droits de puissance publique. En vertu de la premire personnalit, elles administrent le domaine priv qu'elles possdent comme tout particulier; en vertu de la seconde, elles administrent leur domaine public, bnficient de modes d'acqurir exceptionnels, tels que les impts, l'expropriation, ou exercent de purs droits de police. Ces deux personnalits ne sont d'ailleurs distinctes qu' l'analyse juridique; aucun signe extrieur ne les rvle; les personnes administratives ont les mmes reprsentants, soit qu'elles agissent titre de puissance publique, soit qu'elles agissent titre de personne prive. La personnalit administrative ainsi comprise explique toute l'administration. L'administration entire rentre dans ce qu'on est convenu d'appeler les attributions des autorits administratives. On parle courammentpar exemple des attributions de police du maire ou du prfet aussi bien que de leurs attributions relatives la gestion du domaine. Or, il suffit de remarquer: 1 que les actes, que ces autorits administratives accomplissent en vertu de leurs attributions et qui sont des actes d'administration, sont, au fond, des actes par lesquels certains droits sont exercs ; quand un maire prend une mesure de police, il exerce un droit de police; quand il afferme un domaine communal, il exerce un droit de proprit; 2 que les droits ainsi exercs appartiennent aux personnes administratives que les autorits reprsentent, l'tat, la commune, etc. De telle sorte que, vue d'un certain ct, l'administration n'est que l'exercice des droits des personnesadministratives. Or il est clair que c'estl un point de vue juridique et c'est celui o doitse placer le droit administratif. Il y a longtemps d'ailleurs que l'onest habitu personnifier l'action administrative dans les actes o elle imite les particuliers, c'est la personnalit privequi apparat la premire et les droits privs sont reconnus d'abord. La personne de l'tat apparat avec le fisc ou do-

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maine priv. On est moins familiaris avec l'ide de personnifier la puissance publique. Il faut cependant y venir. Historiquement, la trantransition a t mnage par la fodalit qui avait transform en droits privs de vritables droits de puissance publique, tels que les droits de justice, les droits de police, le droit de battre monnaie, etc. Cela a fait apparatre leur caractre de droits et ce caractre leur est rest lorsque les lgistes les ont revendiqus pour le roi, c'est--dire pour l'tat sous le nom de droits rgaliens. Ajoutons enfin que, outre leurs droits, les personnes administratives ont encore des intrtset qu'il est dans les attributions des autorits qui les reprsentent de dfendre ces intrts, non plus par des dcisions, mais par des propositions, des vux ou des rclamations. Ainsi les conseils gnraux, outre qu'ils exercent les droits du dpartement par leurs dcisions, dfendent les intrts du mme dpartement dans les matires o il n'a pas de droits reconnus. C'est--dire que la personnalit administrative est aussi riche, aussi complexe, que la personnalit humaine. service public est une 64. III. Les services publics. Un cre une administrative en vue de la par personne organisation Cette organisation se compose satisfaction d'un besoin collectif. : des moyens matriels, btiments, moen gnral de trois lments ; un personnel de fonctionnaires ou employs avec des bilier, etc. rgles administratives pour ce personnel ; des moyens financiers pour subvenir aux dpenses du matriel et du personnel. Ainsi le service de l'instruction primaire suppose des maisons d'coles, un personnel d'instituteurs avec des programmes d'enseignement, des moyens financiers. Tout service qui fonctionne, raison de la fixit relative du personnel, et des traditions particulires d'administration qui se crent, a une tendance se comporter comme un organisme distinct. On s'habitue vite lui concder une sorte de personnalit. Les diffrents ministres semblent avoir une vie propre; mme des services ou administrations qui dpendent d'un mme ministre; ainsi en est-il de l'administration des contributions directes, de celle de l'enregistrement et des domaines, etc. Lorsque la personnalit juridique est rellement concde un service, il devient un tablissement publie. C'est vers le service public que service du public. A. Importance tout converge en administration et en droit administratif, parce qu'il est la raison d'tre de l'existence mme des personnes administratives. Sa notion se confond avec celle de l'utilit publique, car l'utilit publique, c'est l'intrt gnral, en tant qu'il y est donn satisfaction

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par un service public. Or l'utilit publique apparat chaque instant en droit administatif, dans le domaine public, dans l'expropriation pour cause d'utilit publique, dans les travaux publics, etc. Il est des oprations administratives qui sont prcdes d'une dclaration formelled'utilit publique, nombre d'actes d'administration sont prcds d'une enqute destine constater l'utilit publique de la mesure prendre, etc. A son tour, l'utilit publique ncessite et justifie les droits de puissance publique dont disposent les personnes administratives. Il y a donc l trois ides dont nous constaterons chaque instant les relations troites, celle de service public, celle d'utilit publique, celle de droits de puissance publique. Mais si en droit administratif on ne doit jamais perdre de vue que le bon fonctionnement des services publics est l'objectif final, on ne duit pas oublier non plus que ce fonctionnement est le rsultat indirect de l'exercice de leurs droits fait par les personnes administratives, et que l'objectif immdiat ce sont ces droits. Prenons pour exemple la construction et l'entretien des chemins vicinaux ou service de la vieinalit, le droit administratif se proccupe non pas de ce service en soit, mais des droits exercs pour le faire fonctionner: droit d'expropriation exerc pour acqurir le terrain destin l'assiette du chemin, droit de travaux publics exerc pour assurer la construction du chemin ; impt des prestations recouvr pour payer la dpense, etc., etc. B. Modifications incessantes dans l'organisation des services publics. L'organisation des services publics varie constamment sous l'action de diverses causes. 1 A raison de la transformation des besoins. Les besoins collectifs se transforment, les uns lentement, les autres rapidement, aucun ne demeure immuable; il faut que les services publics se modifient au fur et mesure. Les services d'hygine et d'assistance publique sont visiblement en voie de dveloppement; les remaniements du service de la dfense nationale sont constants. Un bon exemple encore de transformation ncessaire est donne l'heure actuelle par le service vicinal dans les dpartements. Ce service, organis la suite de la loi de 1836, a eu pour but d'assurer la construction des chemins vicinaux; un personnel considrable d'agents voyers, de conducteurs, de cantonniers chefs, a t cr. Or, il arrive actuellement, aprs un demi-sicle, que les chemins sont peu prs partout construits et qu'il n'y a plus qu'les entretenir; il est clair qu'il faut un personnel moins nombreux pour entretenir que pour construire, et qu'une rorganisation du service s'impose, d'autant mieux que ce personnel absorbe une tonne moiti des ressources de la vici-

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nalit. La question est l'tude dans la plupart des dpartements. 2 A raison de la division du travail. La loi de la division du travail s'applique en administration comme dans tous les autres arts. En gnral, dans les organisations administratives rudimentaires, les services publics ne sont pas diffrencis ; un mme organe rend les ; c'est ainsi, par exemple, qu' l'poque fodale, servicesles plus divers dans les domaines royaux, le bailli lve les troupes, lve les impts, rend la justice; avec le temps, il se cre des organes spciaux et les services se sparent. Cette premire division du travail en entrane elle-mme une autre. Ds que les services publics sont spcialiss, ils ont une tendance sparatiste; il devient ncessaire de les relier les uns aux autres par des inspections et des contrles, afin de maintenir l'unit d'action. Ds lors, division entre les services d'administration proprement dite et les services de contrle. C'est ainsi que les prfets dans les dpartements sont chargs dela surveillance des agents rgionaux de l'tat les plus varis; c'est ainsi qu'au sein de presque toutes les rgies ou administrations spciales, il y a un corps de contrleurs ou d'inspecteurs. Enfin une troisime division du travail tend se produire, qui rsulte de diffrences dans la forme de l'action administrative. On verra qu'il y a des actes d'administration de deux espces, des actes d'autorit et des actes de gestion. Les premiers sont des actes qui ne supposent pas un dplacement de valeur pcuniaire dans le patrimoine des personnes administratives. Les seconds sont, au contraire, des actes qui en supposent un. Cette question d'argent, dont on verra plus loin toute l'importance, a eu son retentissement dans l'organisation des services. Il y a un service gnral de police et un service gnral de gestion. Le dpartement du ministre de l'intrieur n'est pas autre chose qu'un ministre de police gnrale d'tat, et sous le Premier Empire il en a port le nom. Il a la police sur les autres il etc. a la administratives, communes, ; dpartements, personnes police sur tous les fonctionnaires, mme ceux des autres ministres, grce ses prfets qui, dans chaque dpartement, sont en rapports avec tous les chefs de services, grce aussi la police politique; il a la police sur les individus, grce au service de la sret gnrale et la direction de l'assistance publique; il est le nerf de l'action policire. Le ministre des finances n'est pas autre chose qu'un service fourni s'exerce au de service de l'argent qui moyen gestion, gnral tous les autres services, car l'argent est le nerf de toutes les mesures, degestion; et au moyen de la surveillance exerce sur la comptabilit,

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grce l'inspection gnrale des finances et la direction gnrale de la comptabilit. A ct de ces services gnraux qui rayonnent sur tous les autres, leur donnant l'impulsion au point de vue de la police et de la gestion financire et les surveillant, il y a des services spciaux qui sont dtermins uniquement par le besoin satisfaire et o les mesures de police et de gestion sont employes concurremment par les mmes administrateurs. 3 A raison des progrsde l'ide de justice. Les services publics sont dus galement tous les citoyens, et ceux-ci doivent contribuer les payer proportionnellement leurs facults. Or, il arrive souvent que l'organisation primitive d'un service cre des ingalits qui plus tard paraissent choquantes. Cela est arriv notamment pour les chemins vicinaux. Le principe encore en vigueur est que chaque commune construit et entretient ses chemins. Cela a paru juste pendant longtemps, tant que ces chemins inachevs ont servi aux petits parcours l'intrieur de la commune. Cela ne le parat plus, depuis que souds les uns aux autres, ils forment un rseau dpartemental servant de longs parcours. Ce ne sont plus seulement les habitants de la commune qui se servent de ses chemins. Ds lors, il faudrait faire contribuer la commune l'entretien, non plus raison de la longueur kilomtrique des chemins qui sont sur son territoire, mais raison des facults de ses habitants. c) Servicesobligatoires. Services facultatifs. Cette distinction n'existe pas pour les services d'tat, mais seulement pour les services dpartementaux, communaux ou coloniaux. L'tat n'est jamais que moralement oblig organiser un service, et, mme si une loi en prescrit l'organisation, c'est un ordre que l'tat se donne lui-mme et dont aucune autorit suprieure ne peut assurer l'excution. Il n'en est pas de mme des services des dpartements, des communes ou des colonies. L'organisation peut en tre obligatoire vis--vis de l'tat, et l'excution de l'obligation tre juridiquement assure; par exemple, si le service se traduit par une dpense, celle-ci peut tre inscrite d'office au budget du dpartement, de la commune ou de la colonie par les reprsentants de l'tat; ds lors, il y a lieu de distinguer entre les services obligatoires et les services facultatifs. (V. pour le dpartement, L. 10 aot 1871, art. 61,et pour la commune, 1.5 avril 1884, art. 136 et 149. ) d) Services d'tat, de dpartement, de commune, de colonie, d'tablissementpublic. Il ya des services d'tat, de dpartement, de commune, de colonie et d'tablissement public. On peut en faire le triage. Cependant, ce triage n'est pas ais,, sauf en ce qui concerne H. 12

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les tablissements publics, chargs chacun d'un seul service spcial Cela tient ce que rarement un service dtermin est la charge d'une seule personne administrative. Le plus souvent, il ya concours de personnes administratives diffrentes un mme service. Le concours un service se manifeste sous forme de mesures de police ou de mesures de gestion. Sous forme de mesure de police, c'est ainsi, par exemple, que la commune est charge de concourir au service del'tat-civil, au service des listes lectorales, la publication des lois et rglements qui constituent au fond des services d'tat. Sous forme de mesure de gestion, cela se produit souvent de ces deux faons : ou bien par l'apport d'un btiment destin loger le service (casernes, htels des postes, palais pour certains fonctionnaires fournis par les communes), ou bien par une contribution en argent. Le concours est obligatoire ou facultatif. Lorsqu'il est obligatoire, on emploie l'expression de contribution ou de contingent; c'est ainsi que les communes paient leur contingent aux dpenses du service vicinal, lequel est dpartemental. Lorsqu'il est facultatif, on emploie le mot de subvention. Il y a peu de services vraiment utiles qui ne reoivent des contingents ou des subventions. Ce concours presque constant des trois personnes administratives un mme service correspond une grande ralit; c'est que, malgr la dcentralisation, dpartements et communes sont toujours les membres d'un mme corps qui est l'tat; c'est que les besoins locaux sont gnraux en mme temps, les besoins gnraux locaux en mme temps. Malgr le concours des personnes administratives un mme service, il y a cependant intrt dsigner la personne administrative vraiment matresse. A notre avis, c'est celle qui vote lebudget gnral du service, parce que, par cette arme du budget, elle est matresse de l'organisation gnrale. Peu importe que la majeure partie des fonds qui alimentent ce budget soient fournis par d'autres personnes administratives ; peu importe que les fonctionnaires qui constituent le personnel du service soient nomms ou rvoqus par une autorit suprieure; peu importe que le btiment dans lequel est log le service appartienne une personne administrative diffrente; peu importe mme que le service consiste entretenir une dpendance du domaine public d'une personne administrative diffrente. Ainsi, le service vicinal charg de la construction et de l'entretien des chemins vicinaux de grande communication et d'intrt commun est certainement un service dpartemental, parce que c'est le conseil l peut modifier gnral qui rgle le budget de ce service, et qui par

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le personnel et lui imprimer la direction; et cependant la majeure partie des fonds est fournie par la commune, et cependant les chemins qu'il s'agit d'entretenir sont ds dpendances du domaine public communal. Ainsi encore, le service de l'instruction primaire est un service d'tat, parce que l'tat rgle le budget de l'instruction primaire; et cependant les communes sont tenues de fournir la maison d'cole et de contribuer par une indemnit au traitement de l'instituteur; et cependant le dpartement est tenu de fournir le btiment pour les coles normales d'instituteurs et d'institutric s, et de supporter certaines autres dpenses. (V. art 2, 3 et 4, L. 19 juillet 1889.) Une description des services des diffrentes personnes administratives serait une chose vraiment instructive, mais pour laquelle la place nous manque. Quelques indications seulement: Services d'tat. Outre les services gnraux de police et de gestion dont nous avons signal l'existence et qui sont le ministre de l'intrieur et celui des finances, l'tat a des services spciaux que l'on peut classer ainsi: a) Services l'extrieur. 1 Relations extrieures: ministre des affaires trangres; 2 dfense nationale: ministres de la guerre et de la marine. b) Services l'intrieur. 1 Besoins moraux, service du droit: ministre de la justice; service de l'instruction publique, des beaux-arts, des cultes : ministre de l'instruction publique. 2 Besoins matriels: Services des travaux publics, de l'agriculture, du commerce et de l'industrie: autant de ministres spciaux. Services dpartementaux. Nous ne considrons comme vraiment dpartementaux que les services qui sont sous l'autorit du conseil gnral ou de la commission dpartementale. Sans doute, parmi ceux qui sont sous l'autorit du prfet seul, il en est qui, logiquement, devraient tre dpartementaux, mais, de par la loi, ce sont encore des services d'tat. Il n'y a pas dans le dpartement de service dpartemental de police, mais il y a un service gnral des finances. De plus, il y a des services spciaux dont les plus importants sont : : routes dpartementales, chemins vicinaux, de 1 le service de la voirie grande et de moyenne communication, chemins de fer dpartementaux, etc. ; 2 le service de l'assistance publique : alins, enfants assists, sans compter le service de l'assistance mdicale gratuite, l o elle est organise. Services communaux. Les services qui sont sous l'autorit du maire sont communaux, au mme titre que ceux qui sont sous l'autorit du conseil municipal. Il y a dans la commune un service gnral de police et un service gnral de gestion financire. Dans la grande majorit des communes il n'y

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LE DROITADMINISTRATIF

a que trs peu de services spciaux. Le seul peut-tre qui se retrouve partout est celui de la voirie, qui comprend les chemins vicinaux ordinaires et les chemins ruraux ; il faut songer que l'instruction primaire et les cultes sont des services d'tat. Dans les grandes villes, il y a des services spciaux nombreux, tout fait facultatifs : services de l'eau, de l'clairage, du balayage, des halles et marchs couverts, etc. Services coloniaux. (Mmoire).

LIVRE

PRLIMINAIRE

L'ADMINISTRATION

65. L'administration du point de vue des envisage A ce point de vue, l'administration poursciences politiques. voit aux besoins des services publics et l'excution gnrale des lois1. Ainsi entendue, l'administration est la fois un art et une science; elle est un art car elle procde des crations, des organisations de services; elle est une science, car elle observe dans son action certaines rgles fournies par l'exprience. Elle suppose d'autre part la connaissance des hommes et de leurs besoins, par consquent, elle a besoin de sciences accessoires. Il faut l'administrateur beaucoup de psychologie et la connaissance de toutes les sciences sociales, conomie politique, science financire, politique, etc. A son tour l'administration peut devenir objet de science car il se cre de vritables rgles d'administration. C'est ainsi que le rapporteur de la loi du 28 pluvise an VIII a pu dire au nom de l'exprience que : administrer dans le sens d'excuter une mesure est le fait d'un seul, dlibrer est le fait de plusieurs : c'est ainsi qu'on peut affirmer que les administrateurs doivent tre responsables, qu'ils doivent tre astreints la rsidence dans un certain lieu, etc. L'organisation administrative surtout, la classification et la hirarchie des agents doivent beaucoup l'exprience, la faon dont les chefs doivent diriger leurs subordonns par des instructions ou circulaires, la faon dont le zle des fonctionnaires doit tre entretenu par la perspective de l'avancement, etc., etc. Jusqu' prsent, l'administration a t peu tudie ce point de vue. Il faudrait consulter les traditions des bureaux, compulser les volumineuses collections des circulaires ministrielles; quant aux principes les plus levs, on les trouverait dans les uvres politiques2. 1. Vivien,tudesadministratives, l. p. 2. 2. En fait d'tudes sur l'administration, on ne peut gure citer que les tudesadministratives de Vivien, 1845; quelques chapitres de Macarel dans ses tribunaux administratifs et dans son Droit politique, et le rapport sur la

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66. L'administration du point de vue juenvisage doit tre dfinie l'exerridique. Ace point de vue, l'administration cicedes droits des personnes administratives en vue du fonctionnement des services publics, c'est--dire que l'administration est une procdure rglemente en partie par le droit, et c'est uniquement ce point de vue qu'elle doit tre tudie ici. Que l'adminstration publique soit un exercice de droits, il n'y a rien l qui puisse tonner. En droit priv aussi il y a une administration, et elle consiste dans l'exercice des droits: un pre de famille qui administre sa fortune est un pre de famille qui exerce ses droits; il n'est pas un acte de l'administration courante des fortunes prives qui ne soit l'exercice de quelque droit ; les baux ferme, les emprunts, les actes d'hypothque, les ventes de rcoltes sont l'exercice du droit de proprit ou de quelqu'un des modes d'acqurir. Que l'administration publique ait donn lieu des rgles de droit et qu'elle constitue une procdure rglemente, cela ne doit point surprendre non plus. Un particulier qui administre sa propre fortune exerce ou n'exerce pas ses droits, il les exerce de telle ou telle faon, c'est affaire de conscience pour lui, le droit n'a rien y voir. Il n'en est pas de mme pour les personnes administratives. D'abord on peut remarquer qu'en exerant leurs droits, au fond c'est la fortune d'autrui qu'elles administrent. C'est la fortune nationale, notre fortune tous. Cela dj les oblige exercer leurs droits correctement, et justifie l'intervention du Droit, car le droit rglemente en gnral l'administration de la fortune d'autrui. De plus, ce sont des personnes fictives qui n'agissent que par reprsentants. Ces reprsentants ont besoin d'tre surveills, ils ne peuvent l'tre par la personne morale qui est fictive, il faut donc que le droit intervienne, et les maintienne par des formalits et des rgles d'admistration. Les rgles sur l'administration ont une importance capitale en droit administratif: 1 il faut les connatre pour comprendre l'organisation administrative, parce que ce qu'il y a d'essentiel dans cette organisation ce sont les reprsentants qui ont les pouvoirs d'administration vritables, c'est--dire l'exercice des droits; 2 elles sont indispensables aussi l'intelligence des rgles du contentieux ; c'est en exerantleurs droits d'une faon plus ou moins correcte, que les personnes loi du 28 pluvise, an VIII. Toutefois,si on fait rentrer dans ces tudes la une littrature grande question de la centralisation administrative, en trouve l'tat et l'indiV. not. Trait; considrable : Cormenin, Dupont-White plus vidu, la centralisation; encore plus si on y fait rentrer la question de la juridiction administrative.

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administratives sont exposes lser les droits et les intrts d'autrui et provoquer des litiges. C'est donc l'administration qui provoque le contentieux. Mais il faut bien se garder, comme on l'a fait trop souvent, de confondre l'administration avec le contentieux. Exercer ses droits, ce n'est pas toujours provoquer un procs, heureusement, et, mme quand on en provoque un, l'acte qui l'occasionne ne fait pas partie intgrante du litige. Il y a lieu de se proccuper propos de l'administration : 1 Des oprations administratives et des actes d'administration, actes par lesquels les droits des personnes administratives sont exercs ; 2 Des autorits administratives, reprsentants par lesquels ces droits sont exercs.

CHAPITRE

PREMIER ET LES ACTES D'AD-

LES OPRATIONS ADMINISTRATIVES MINISTRATION

SECTION I. LESOPRATIONS ADMINISTRATIVES 67. En vue du fonctionnement des services publics, et en exerant leurs droits, les personnes administratives font, soit des oprations administratives, soit des actes d'administration. L'opration administrative est constitue par un ensemble d'actes accomplis au nom d'une personne administrative par un reprsentant lgal, et concourant un mme but juridique. Par exemple, une expropriation pour cause d'utilit publique est une opration administrative, elle a un but juridique dtermin, l'acquisition d'un terrain, et elle se compose d'une quantit d'actes, enqutes, dclaration d'utilit publique, arrt de cessibilit du prfet, jugement, etc. De mme, une lection est une opration administrative, elle a un but juridiquedtermin, la nomination d'un reprsentant, et elle se compose d'une quantit d'actes, convocation des lecteurs, formalits du scrutin, recensement des votes, etc. L'opration administrative a de l'importance pour les raisons suivantes: 1 Parce qu'elle constitue uneinstitution juridique nomme et qu'au fond elle est l'exercice d'un droit qui appartient la personne administrative; beaucoup constituent des modes d'acqurir; ainsi en est-il de l'expropriation, des travaux publics, des impts qui sont la mise en exercice du droit d'exproprier, du droit de faire des travaux publics, du droit de lever l'impt, etc. 2 Parce que les textes lgislatifs sont en gnral conus en vue des oprations administratives. Il y a des lois sur l'expropriation, sur les impts, sur les lections, etc. 3 Parce que, au point de vue du contentieux, les rgles de comptence attribuent souvent la mme juridiction toutes les difficults qui peuvent tre souleves par une opration administrative dtermine. C'est ainsi que le contentieux des travaux publics est attribu aux conseils de prfecture, de mme le contentieux des lections municipales, de mme le contentieux des impts directs, etc. Il y a

LESACTES D'ADMINISTRATION

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mme des cas, o il existe contre une opration administrative, prise dans son ensemble, un vritable recours contentieux, comme contre l'acte d'administration: exemple, recours contre une lection. Les oprations administratives doivent, surtout au point de vue du contentieux, tre classes en oprations de puissance publique et oprations de personne prive, suivant la qualit en laquelle agissentles personnes administratives. C'est ainsi que les lections, l'expropriation, les travaux publics, les impts directs, sont des oprations de puissance publique; que le bail d'une maison est une opration de personne prive. Pour les premires, la comptence administrative est de droit, tandis que, pour les secondes, elle est d'exception. 1 II. LESACTES SECTION D'ADMINISTRATION DESACTES NATURE CLASSIFICATION, 1er. DFINITION, D'ADMINISTRATION Article Ier. Dfinition. 68. L'acte d'administration est une dcision excutoire, prise au nom d'une personne administrative par un reprsentant lgal, en vue de produire un effet de droit et qui, par consquent, est relative l'exercice d'un droit. L'acte d'administration se rattache l'opration administrative comme la partie se rattache au tout, il en est un des lments; quelquefois aussi, c'est un acte isol qui se suffit lui-mme. Tous les lments de la dfinition sont importants: A. Dcision. L'acte d'administration est une dcision, c'est-dire une manifestation de volont positive. Il en rsulte que le silence gard par un administrateur auquel on demande d'accomplir un acte, n'est pas un acte d'administration qu'on puisse attaquer, du moins en principe (V. infr, n 87). Le silence n'est pas assimil en principe une dcision de rejet. Il y a l quelque chose de fcheux, car le silence gard par l'administration est en certains cas un vritable dni de justice. B. Dcision excutoire. Il n'y a acte d'administration que lorsque la dcision est excutoire. Elle peut l'tre dans deux sens diffrents : 1 Excutoire vis--vis des tiers, en ce sens qu'elle produira imm1. Bibliographie. E. Laferrire, Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2 vol. in-8.

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diatement des effets vis--vis des tiers. Exemple arrt de police : d'un maire; 2 Excutoirevis--vis de la personne administrative elle-mme, en ce sens qu'mane de l'organe dlibrant qui reprsente la personne administrative, elle s'impose immdiatement l'organe excutif, qui reprsente la mme personne administrative, et qui devra prendre des mesures d'excution. Exemple : dlibration du conseil municipal enjoignant au maire de passer un march. De telle sorte que les lois d'affaire, les dcisions excutoires des conseils gnraux, de la commission dpartementale, des conseils municipaux, mme des commissions administratives d'tablissements publics, sont des actes d'administration au mme titre que les dcrets du chef de l'tat, les arrts des prfets et ceux des maires. Dans la conduite humaine, les dcisions que nous prenons l'avance nous obligent bien nous-mme excution, et par consquent sont des actes d'autorit vis--vis de nous-mme; seulement, le droit ne peut pas les saisir, tandis qu'il les saisit ici. Le seul point auquel il faille s'attacher, c'est donc que la dcision soit excutoire, c'est--dire tende l'excution par sa seule vertu. A ce point de vue, il faut remarquer que les dcisions prises au nom des personnes administratives dans des cas nombreux, ne sont pas excutoires raison de la tutelle laquelle celles-ci sont soumises. Il peut se faire que ces dcisions, bien qu'manant de leurs propres reprsentants, et tant par consquent la manifestation de leur propre volont, aient besoin de l'approbation expresse d'une autorit suprieure. La dcision dans ce premier cas ne devient excutoire, et par consquent n'est un acte d'administration, qu'aprs cette approbation. Mais s'il faut que la dcision soit excutoire, pas n'est besoin qu'elle soit excute; la question d'excution est indiffrente, elle se feraou ne se fera pas. Elle se fera par un acte de force pure ou un acte juridique, qui constituera peut-tre un second acte d'administration, peu importe. C. Dcisionprise au nom d'une personne administrative par un reprsentantlgal. Les personnes administratives nous sont connues. Quant aux reprsentants lgaux de ces personnes au point de vuedes dcisions prendre, et par consquent des actes d'administration accomplir, ils sont dtermins par les rgles sur l'organisation administrative; ce sont les autorits administratives dont il sera parl au chapitre suivant. Pour chaque personne administrative, il ya deux organes qui, chacun dans une sphre d'action dtermine, peuvent prendre des dcisions excutoires : l'organe de lgislation ou de dlibration, et l'organe excutif. Pour les tablissements publics il n'y a souvent qu'un seul organe.

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On peut donc facilement dresser la liste approximative des actes d'administration : a) Au nom de l'tat: (Organe lgislatif). Lois d'affaires. (Organe excutif). Dcretsdu chef de l'tat, arrts ou dcisions ministrielles, arrts prfectoraux ou sous-prfectoraux. Il y a aussi des autorits administratives phmres dont les dcisions sont des actes d'administration. Les matires lectorales en fournissent beaucoup d'exemples: dcisionsdu bureau lectoral, de la commission de recensement, etc. b) Au nom du dpartement: (Organe dlibrant). Dcisions du conseil gnral et de la commission dpartementale. (Organe excutif). Arrts duprfet. : c) Au nom de la commune (Organe dlibrant). Dcisionsdu conseil municipal. (Organe excutif). Arrts du maire. : d) Au nom de la colonie (Organe dlibrant) Dcisions du conseil gnral. (Organe excutif). Arrts du gouverneur. e) Au nom des tablissements publics: (Organe de dlibration et d'excution confondus). Dcisionsde la commission administrative. D. Dcision en vue de produire un effet de droit. Il faut, pour qu'il y ait acte d'administration, que la dcision constitue l'exercice d'un droit, c'est--dire ait en vue la cration immdiate d'une nouvelle situation juridique, soit pour la personne administrative, soit pourun tiers. Cette rgle fait que nombre de dcisions prises par des administrateurs, ne constituent pas des actes d'administration. Sont dans cette catgorie,: 1 Les instructions donnes par des suprieurs hirarchiques leurs subordonns, en vue de leur faire prendre des dcisions dans un certain sens (16 janv. 1880, fabrique d'Astaffort); 2 Les mises en demeure qui prcdent et font pressentir des dci, sions excutoires, mais qui n'en sont pas encore (10 dc. 1875 5 avril 1884). Article II. Classification des actes d'administration. Les actes d'administration peuvent tre classs trois points de vue diffrents: 1 Au point de vue de l'effet de droit qu'ils produisent; ce point

L'ADMINISTRATION de vue, qui est le plus important, ils se divisent en actes d'autorit et en actes de gestion; 2 Au point vue de la qualit en laquelle les personnes administratives ont agi en les accomplissant, on les distingue alors en actes de puissance publique et en actes de personne prive; 3 Au point de vue du degr de responsabilit juridique avec lequel les personnes administratives les ont accomplis, on distingue alors, des actes de gouvernement, des actes d'administration discrtionnaire, des actes d'adminitration ordinaire. Les actes 69. Actes d'autorit, actes de gestion. d'administration se distinguenten actes d'autorit et actes de gestion. Les actes d'autorit sont ceux qui ne confrent pas aux tiers de droits acquis. Ainsi, l'arrt du prfet autorisant l'ouverture d'un tablissement insalubre est un acte d'autorit parce qu'il ne fait qu'une concession rvocable. Souvent mme les actes d'autorit ne concdent rien du tout, ils ne font qu'imposer des obligations : un rglement de police est un acte d'autorit; les dcisions des corps dlibrants sont en gnral des actes d'autorit, parce que leur seul effet de droit est d'obliger l'organe excutif excuter. Les actes de gestion sont ceux qui confrent aux tiers des droits acquis. Ainsi, la liquidation d'une dette de l'tat faite par dcision ministrielle est un acte de gestion, parce qu'elle constitue l'tat dbiteur vis--vis du fournisseur. De mme, les contrats passs pour assurer le fonctionnement des services publics sont, en principe, des actes de gestion, parce qu'ils sont commutatifs, marchs de travaux publics, marchs de fournitures, etc. Il y a un signe extrieur auquel on reconnat facilement l'acte de gestion et l'acte d'autorit, c'est que le premier entrane un dplacement de valeur pcuniaire dans le patrimoine de la personne administrative, que le second n'en entrane pas. En effet, du moment qu'une valeur pcuniaire a t dplace dans le patrimoine administratif, cela veut dire qu'un acte commutatif a t pass, qu'un tiers a acquis un des droits qui taient dans ce patrimoine, et que peut-tre il en a cd un autre en change. Il y a corrlation entre les deux choses. a) Diffrences entre l'acte d'autorit et l'acte de gestion. Dans l'acte d'autorit, la volont de la personne administrative reste indpendante et entire; n'ayant confr aucun droit contre soi, elle conserve son vrai caractre qui est d'tre imprieuse. Dans l'acte de gestion, elle est lie par le fait mme qu'elie a confr un droit un tiers; elle est diminue et abdique son caractre imprieux. L'acte

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d'autorit est toujours un acte de puissance publique, tandis quel'acte de gestion peut tre un acte de personne prive. : Il s'ensuit que: 1 L'acte d'autorit est rvocable, l'acte de gestion ne l'est pas. L'acte d'autorit est rvocable quelque moment que ce soit, vingt, trente ans, cinquante ans plus tard, la condition qu'il n'ait pas servi d'appui un acte de gestion qui aurait confr des droits des tiers. L'acte d'autorit doit tre rapport par la mme autorit qui l'avait accompli et dans les mmes formes; 2 L'acte d'autorit est attaquable ensoi par le recours pour excs de pouvoir, voie de nullit fonde sur les vices intimes de la manifestation de volont. L'acte de gestion n'est pas attaquable par cette voie mais par un recours contentieux ordinaire fond sur la violation du droit qu'il a confr; il ne faut plus considrer la manifestation de volont en elle-mme, mais dans le droit qu'elle a confr; 3 Les tribunaux administratifs sont naturellement comptents pour l'apprciation de l'acte d'autorit, tandis que les tribunaux judiciaires sont naturellement comptents pour l'apprciation de l'acte de gestion. Cela tient ce droit acquis confr au tiers, qui rapproche l'acte de gestion des actes de la vie civile. Cependant, il est des actes de gestion qui, conservant le caractre d'actes de puissance publique, sont de la comptence des tribunaux administratifs. b) Hirarchie entre l'acte d'autorit et l'acte de gestion. Il n'y a pas seulement une diffrence entre l'acte d'autorit et l'acte de gestion, il y a une sorte de hirarchie. L'acte d'autorit est l'acte d'administration primordial, l'acte de gestion est un acte secondaire qui s'appuie toujours sur quelque acte d'autorit et lui sert de mode d'excution. Cela est vrai, non seulement quand l'organe excutif passe un contrat dtermin, ou fait quelque autre acte de gestion en vertu d'une dcision spciale de l'organe dlibrant, mais mme lorsque l'acte est pass en vertu de ses attributions propres. Mme dans ce cas, en effet, il y a un acte d'autorit pralable qui est le budget des dpenses, et tous les actes de gestion ne sont quel'excution du budget. tant donne cette importance de l'acte d'autorit, on conoit que certains auteurs l'appellent l'acte d'administration par excellence. Observation. Dans une mme opration administrative on trouve presque toujours accumuls des actes d'autorit et des actes de gestion. Ainsi dans une opration de travaux publics, l'acte dclaratif d'utilit-publique est un acte d'autorit, le march de travaux est un acte de gestion, la liquidation de la dpense est un acte de gestion, etc. 70. II. Actes de puissance publique, actes de per-

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Les actes de sonne prive. puissance publique sont ceux que les personnes administratives ont accomplis en vertu de leur personnalit de puissance publique ; les actes de personne prive, ceux qu'elles ont accomplis en vertu de leur personnalit de personne prive. L'intrt pratique de la distinction est dans une question de comptence; les actes de puissance publique en principe ne peuvent tre apprcis que par les tribunaux administratifs, les actes de personne prive peuvent l'tre par les tribunaux ordinaires. Cette subdivision des actes d'administration se combine avec la prcdente de la faon suivante : 1 Les actes d'autorit sont toujours de puissance publique. Et cela, alors mme qu'ils seraient relatifs l'exercice d'un droit de personne prive. Ainsi une dcision du conseil municipal relative un bail d'un bien priv de la commune est un acte de puissance publique, parce que c'est un acte d'autorit1; 2 Pour les actes de gestion, il en est qui sont considrs comme actes de puissance publique, d'autres comme actes de personne prive. Au premier rang des actes de gestion de puissance publique, sont certaines oprations unilatrales o l'tat impose manifestement sa volont : les liquidations de dettes par lesquelles le ministre fixe lui seul le chiffre de la dette de l'tat envers un fournisseur; les arrts de dbet par lesquels le ministre fixe lui seul le chiffre de la crance de l'tat contre un comptable ou contre un fournisseur. De plus, certains contrats, malgr leur caractre bilatral, constituent des actes de gestion de puissance publique, parce que la personne administrative s'y rserve des droits exorbitants, on les appelle contrats administratifs : ce sont ceux qui sont passs pour le fonctionnement des services publics, marchs de travaux publics, marchs de fournitures de l'tat; des contrats analogues passs pour le service du domaine priv conservent le caractre priv Il faut considrer que le caractre d'acte de puissance publique est exceptionnel pour l'acte de gestion, et que celui-ci a une tendance naturelle tomber sous la juridiction ordinaire. 71. III. Actes de gouvernement, actes d'administration nistration, division est tire du degr de responsabilit actes ont t accomplis. Et la responsabilit en raison de la libert. Il est des cas o actes de pure admi Cette ordinaire. juridique avec lequel les juridique elle-mme est l'tat accomplit des actes

1. Ceci n'est vrai que si l dcision est examine en soi et avant d'tre incorpore au contrat qui s'ensuit; une fois le contrat pass, la dcision en fait partie intgrante.

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pour lesquels il n'est pas entirement libre, pour lesquels les administrateurs ont la main force ; la contrainte provient des ncessits de la dfense extrieure ou de celles de la politique intrieure. Il est clair que si ces actes entranent des dommages, l'tat ne peut pas tre dclar juridiquement responsable, car il y a cas de force majeure. C'est donc au fond la question de savoir s'il y aura des recours ou s'il n'y en aura pas qui s'agite. Il y a trois catgories d'actes: 1 Actes de gouvernement. Ce sont des actes contre lesquels le recours contentieux n'est pas recevable, uniquement parce qu'ils ont t accomplis sous l'empire de la raison d'tat. Le Conseil d'tat saisi d'un recours doit se dclarer incomptent; s'il se dclarait comptent, le ministre lverait le conflit et la question serait porte au tribunal des conflits (L. 24 mai 1872, art. 26,1). Il a dj t parl de ces actes propos de la garantie des droits publics, car ils contiennent une menace pour ces droits,il peuvent servir de prtexte l'arbitraire. (V. p. 99.) La question intressante est celle de savoir quels sont ces actes et si on peut les numrer. Deux thories sont en prsence: a) La premire thorie que l'on peut qualifier de politique, est que' tous les actes d'administration, quels qu'ils soient, peuvent revtir accidentellement, grce aux circonstances politiques du moment, le caractre d'acte de gouvernement. C'est une question de mobile. Pas n'est besoin de faire remarquer tout ce que cette thorie a de dangereux. Tous les droits individuels seraient la merci de l'arbitraire gouvernemental; on pourrait aller jusqu' des confiscations de proprit. La situation des fonctionnaires inamovibles, des officiers propritaires de leur grade, etc., serait branle. On ne doit mme pas admettre qu'un acte d'administration, provoqu ou approuv par un ordre du jour des Chambres, prenne le caractre d'acte de gouvernement (Trib. confl.5 nov. 1880, dcrets contre les congrgations). b) La seconde thorie, plus juridique en ce sens qu'elle s'efforce de protger davantage les droits des particuliers, et de restreindre le domaine de la politique, admet qu'il y a une certaine liste d'actes que l'on peut dresser et qui par nature sont toujours des actes de gouvernement; mais que les autres actes ne sauraient revtir cette qualit. Cela semble tre jusqu' prsent la jurisprudence du Conseil d'tat (arrt 2 avril 1886, Fontenaud; 20 mai 1887, princes d'Orlans). C'est celle de la Cour de cassation (Crim. cass. 1er janv. 1885, d'Ornano). Quant au tribunal des conflits, il s'en rapproche, car il a dcid (arrt, 15 fvr. 1890) qu'un fait formellement interdit aux fonctionnaires

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par une disposition de la loi pnale, ne saurait revtir le caractre d'un acte de gouvernement. Mais tout n'est pas dit sur cette thorie, car il s'agit d'tablir la liste. Faisons observer, d'abord, qu'il ne s'agit que d'actes accomplis au nom de l'tat, non point au nom du dpartement ou des communes, car il n'y a que pour l'tat que la raison d'tat se pose; en second lieu, qu'il ne s'agit que d actes accomplis par le pouvoir excutif, car les actes lgislatifs chappent par leur forme mme tout recours. Cela pos, il faut reconnatre qu'il n'y a point d'autre autorit pour dresser la liste que le Conseil d'tat et le tribunal des conflits; que ces deux autorits doivent employer tous leurs efforts raccourcir la liste, mais que cependant si des circonstances nouvelles rvlaient des actes nouveaux (par exemple en matire de protectorats), elles auraient le devoir de les inscrire1. La doctrine et la jurisprudence ne doivent pas oublier que l'idal du droit serait la suppression complte de la catgorie des actes de gouvernement; qu'on doit perptuellement y tendre, mais que cet idal ne sera jamais atteint cause de l'infirmit des socits humaines2. : 1 dcrets relatifs aux rapports Voici la liste gnralement admise du pouvoir excutif avec les Chambres, convocation, ajournement, dissolution des Chambres, promulgation des lois; 2 dcrets tablissant l'tat de sige; 3 dcrets rendus en matire de police sanitaire; 4 Les traits diplomatiques, les actes interprtant ces traits, les actes d'excution relatifs ces traits lorsque l'excution n'en est pas abandonne aux tribunaux, c'est--dire lorsqu'ils sont relatifs des questions de droil international public. Les ngociations par lesquelles le gouvernement intervient auprs des puissances trangres, pour ob1.Acepoint de vue, la dcisiondu Conseild'tat du 18dcembre 1891,dans l'affaire de la cessation du jeu des trente-six.btes au Cambodge,nous parait trs correcte. La pression exerce par le gouvernement franais sur le roi du Cambodge,souverain protg, en vue de l'amener faire cesser le jeu des trente-six btes, est une varit d'action diplomatique, et il appartenait bien au Conseild'tat de dclarer qu'il y avait l un acte de gouvernement non susceptible d'tre discut par voie contentieuse. 2. Des auteurs enseignent, en se plaant au point de vue du droit idal, que la catgorie des actes de gouvernementdoit tre supprime,et d'ailleurs, une savante analyse les conduit cette constatation que dans la plupart des cas elle est inutile, car pour d'autres raisons les recours n'aboutiraient pas (V. intressant article de M. Michoud,professeur de droit administratif la Facult de Droit de Grenoble, Annalesde Grenoble,t. I). Ils oublient qu'il s'agit justement de ne pas laisser s'engager la procdure sur ces recours et de les carter par une question pralable et, qu'en politique, la question pralable a une grosse importance.

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tenir la rparation des dommages causs nos nationaux, sont des actes de gouvernement; 5 les faits de guerre rsultant de dcision prises pour la dfense nationale. Les faits de guerre ne donnent point droit une indemnit, sauf serrer de prs la notion du fait de guerre, et distinguer entre celui qui s'impose comme une ncessit immdiate de la lutte, et celui qui n'est qu'une mesure de prparation lointaine. 2 Actes discrtionnaires. Ce sont ceux pour lesquels le Conseil d'tat est lui-mme juge de la mesure dans laquelle il doit admettre le recours contentieux, raison des ncessits d'administration ou de politique intrieure; on les appelle aussi actes de pure administralion ou de haute administration. La liste n'en est pas trs arrte, mais aussi n'chappent-ils pas au recours confentieux aussi compltement que l'acte de gouvernement. La jurisprudence tend y tendre le recours pour excs de pouvoir. On peut dire qu'ils ne rpugnent vraiment ce recours que dans les cas o il est fond sur le chef de violation de la loiet des droits acquis parce qu'il est dans la nature des actes discrtionnaires de ne pas confrer de droits acquis; mais ils peuvent trs bien tre attaqus pour incomptence, ou vice de forme ou mme pour dtournement de pouvoir. Liste : 1 Rglements administratifs gnraux ; 2 mesures de police intressant la salubrit et la scurit publiques ; 3 actes de tutelle administrative, approbation ou annulation de dcisions ; 4 suspension ou dissolution de corps lectifs; 5 nomination et rvocation des fonctionnaires, lorsqu'il n'y a pas de loi fixant les droits de ceux-ci; 6 retrait de concession de mine, etc. 3 Actes d'administration ordinaires. Ce sont ceux contre lesquels le recours contentieux est normalement admis, sans qu'aucune fin de non-recevoir puisse tre tire des ncessits de l'administration. Il sont la rgle, il n'y a pas lieu de les numrer. Article III. Nature de l'acte d'administration. L'acte d'administration est une dcision, une manifestation de volonl; mais cette volont, on l'a dja vu, n'a pas le mme caractre dans l'acte d'autorit et dans l'acte de gestion. la 72. Nature de l'acte d'autorit. Dansl'acte d'autorit, personne administrative agissant . tftre de puissance publique, sa volont est imprieuse, elle ne traite pas d'gal gal,elle s'impose; suivant les cas, l'acte d'autorit se rapproche soit d'un acte de lgislateur, soit d'un acte de juge, sans tre jamais tout fait ni l'un ni l'autre. H. 13

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a) Il se rapproche d'un acte de lgislateur: 1 quand il contient rglement gnral de police, obligatoire pour les particuliers ; 2 quand c'est une dcision de l'organe dlibrant, obligatoire pour l'organe excutif. b)Il se rapproche d'un acte de juge: 1 quand il contient une dcision applicable un particulier isol, comme l'arrt prfectoral qui autorise l'ouverture d'un tablissement dangereux, l'arrt de dlimitation du domaine public; 2 quand il contient un acte de tutelle vis--vis d'une personne administrative infrieure, par exemple l'arrt du prfet annulant la dcision d'un conseil municipal. La ressemblance avec un jugement est tellement grande dans quelques-unes deces hypothses, que quelques auteurs sont alls jusqu' l'identification. Et alors, pour ces auteurs, les dcisions des autorits administratives tant des jugements, les voies de recours qui sont diriges contre elles sont des voies d'appel. Il y a l une confusion regrettable qui, pendant longtemps, a encombr le droit administratif, mais dont on semble aujourd'hui compltement dgag. Il n'y a vritable jugement, que lorsqu'il y a litige organis suivant des rgles dont l'application serait impossible ici. Ainsi, il est de principe que le juge ne saurait tre juge et partie, l'adminis- trateur ne saurait donc tre un juge, caril est toujours partie. Quand il statue, il exerce toujours les droits de quelque personne administrative dont il est le reprsentant. Ainsi encore, le juge ne prononce pas d'office, l'administrateur agit souvent d'office, etc. (V. cependant au .contentieux, ce qui sera dit des dcisions sur recours administratifs, n 576.) Dans l'acte de gestion, 73. Nature de l'acte de gestion. en principe, la volont de la personne administrative se met de niveau avec la volont des particuliers, elle dpouille son aspect imprieux et revt l'apparence d'un consentement contractuel. Cela tient ce que cette volont est lie par les droits acquis que dans l'acte de gestion elle confre aux tiers. D'ailleurs, cela ne compromet en rien le caractre de la personne administrative, puisque l'acte de gestion suppose au pralable un acte d'autorit dont il n'est qu'un mode d'excution. Il ne faudrait pas croire que ce soit toujours un consentement vraiment contractuel. Il y a l un manque d'harmonie dans le droit administratif. Dans nombre d'actes de gestion, ceux qui sont en mme temps actes de puissance publique, la volont administrative garde un caractre imprieux. Dans les contrats administratifs, les personnes administratives ont toujours quelque privilge singulier qui empche

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l'galit complte des parties; plus forte raison, dans les actes unilatraux. La liquidation de dettes et l'arrt de dbet, par exemple, sont des oprations qui ressemblent des actes de juge, qui mettent l'tat vis--vis du fournisseur ou du comptable, dans la mme situation avantageuse que s'il avait obtenu un premier jugement en sa faveur. L'arrt de dbet, mme, autorise le ministre des finances dcerner une contrainte qui entrane hypothque judiciaire. Il faut voir l des anomalies qui disparatront avec le temps. La logique finira par ramener tous les actes de gestion la pure notion contractuelle, et celle d'actes de personne prive. Article IV. Importance de l'acte d'administration.

74. Si l'on recherche pourquoi le Droit donne de l'importance l'acte d'administration, pourquoi il se proccupe ainsi d'une simple dcision qui n'est peut-tre pas encore excute, pourquoi il l'isole de l'opration dont elle fait partie, on s'aperoit que c'tait indispensable pour le contrle de l'action administrative. Si l'on et attendu qu'une opration administrative et t compltement excute pour en examiner la rgularit, on se ft presque toujours trouv en face de l'irrparable. On prvient bien des actes fcheux en saisissant l'action administrative dans son germe, dans la dcision qu'elle prend. Il y a l un examen de la volont, qui n'est pas possible chez les particuliers avant que cette volont n'ait t projete au dehors dans une opration juridique, parce que, jusque-l, tout se passe dans la conscience, mais qui est possible chez les tres fictifs dont les rouages sont apparents. Toute l'importance des actes d'administration est donc dans les conditions de validit qui leur sont imposes, dans le contrle et dans les recours dont ils sont l'objet; cela est surtout vrai pour l'acte d'autorit et apparatra par l'tude du recours pour excs de pouvoir. ET PROCDURE DEL'ACTE D'ADMINISTRATION 2. FORME Article I. Forme et procdure de l'acte d'autorit. L'acte d'administration est assujetti une forme, et mme assez souvent une succession de formes, qui constituent une vritable procdure. Il ne s'agit pas ici des formes intrinsques suivant lesquelles la dcision en elle-mme est prise, ces formes seront tudies propos de l'organisation des personnes administratives, mais des formes extrinsques qui accompagnent la dcision.

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75. A. Formalits l'acte. Ces formalits antrieures ont toutes le mme but, clairer l'administration sur l'utilit publiqued'une mesure prendre. Elles constituent une sorte de procdured'instruction prparatoire; elles consistent dans des enqutes de commodo et incommodo, des dlais observer, des avis prendre. a) Enqute de commodo et incommodo. C'est une procdure administrative qui a pour but de constater l'opinion des tiers intresss sur des projets de l'administration. Elle consiste essentiellement dans l'envoi dans chaque commune intresse, d'un commissaire enquteur charg de rassembler des dpositions. Cet envoi du commissaire enquteur est prcd de mesures de publicit et du dpt la mairie de toutes les pices intressant le projet, de faon ce que le public puisse se renseigner. Le type de l'enqute decommodo et incommodo est celui qui est dcrit dans une circulaire du ministre de l'intrieur du 20 aot 1825 (Bull. officiel, V. p. 412); quoique spcial aux alinations communales, il doit tre considr comme devant tre employ toutes les fois qu'il n'y a pas de rgles particulires. L'enqute doit tre annonce huit jours l'avance son de trompe ou de tambour et par voies d'affiches placardes au lieu principal de runion publique, afin que les intresss ne puissent en ignorer, et parce que cette publicit autorise compter le silence des absents comme un vote affirmatif. L'annonce doit tre faite le dimanche. Il est bon aussi que l'enqute se fasse un dimanche. Le commissaire enquteur est dsign par le sous-prfet, qui choisit d'ordinaire le juge de paix du canton ou un maire d'une commune voisine. Au jour fix, le commissaire enquteur ouvre un procs-verbal. Le prambule de ce procs-verbal, dont il est donn communication aux dclarants, contient un expos exact de la nature, des motifs et des fias du projet annonc. Les dclarations sont individuelles et se font successivement; elles sont signes des dclarants, ou certifies conformes la dposition orale pour ceux qui ne savent pas crire, par la signature du commissaire enquteur. Lors mme que les dpositions sont identiques, chacune d'elles doit tre consigne. Les dclarations sont orales, en principe, mais elles peuvent tre crites. Tous les habitants sont admis sans distinction mettre leur avis, qu'ils soient ou nom domicilis, qu'ils soient ou non contribuables. C'est donc une enqute trs large, trs librale; il faut ajouter qu'elle est sans frais. C'est une premire diffrence avec les enqutes judiciaires; une autre diffrence est qu'on n'exige pas la qualit de tmoin, ni le serment. Bien qu'en gnral l'enqute ne dure qu'un jour, l'affiche peut annoncer plusieurs jours, et l'enqute n'est mme pas nulle si elle se prolonge au del du terme fix, par suite du grand nombre d'habitants qui se sont prsents.

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Le procs-verbal dress par le commissaire enquteur est envoy au sous-prfet, qui y joint son avis et l'expdie qui de droit, suivant la matire qui en fait l'objet. Il y a des enqutes de commodoet incommodo spciales en matire d'expropriation pour cause d'utilit publique (Ord. 18 fvrier 1834,15 fvrier et 22 aot 1835, Ord. 7 septembre 1842); en matire d'tablissement d'association syndicale autorise (L. 21 juin 1865, art. 10, et D. 17 novembre 1865); en matire d'alination des chemins ruraux, rgles spciales de publication (L. 20 aot 1881, art. 16). L'enqute est en principe prescrite par le prfet, exceptionnellement par le ministre ou par le sousprfet. Il y a des cas o l'emploi de l'enqute est obligatoire, d'autres o il est facultatif. L'enqute est obligatoire notamment en matire d'acquisition et d'alination de biens communaux, en matire d'expropriation pour cause d'utilit publique, en matire d'autorisation d'tablissements insalubres de premire et de deuxime classe, en matire de changement aux circonscriptions territoriales d'une commune, en matire de sectionnement lectoral, etc. Dans les cas o l'enqute est obligatoire, elle l'est peine de nullit, et son absence est un vice de forme qui constitue ouverture recours pour excs du pouvoir. L'emploi de l'enqute facultative est une pratique recommandable, de plus en plus employe par l'administration. b) Dlais observer. On pourrait dire de l'acte d'administration l'inverse de ce que l'on dit pour l'acte de commerce. Ce qui en faitle propre, c'est la lenteur. On reproche souvent l'administration ses lenteurs ; condition de n'tre pas exagres, elles sont plutt bonnes que mauvaises; elles seules permettent aux administrateurs de se rendre un compte exact de la situation. Elles leur donnent le temps d'attendre de bonnes occasions pour s'informer, car il est toujours plus difficile de prendre conscience d'un besoin collectif, c'est--dire du besoin d'autrui, que d'un besoin personnel. Les dlais sont donc dans la pratique de l'administration. Il en est qui sont imposs par la loi. C'est ainsi que depuis l'art. 16 in fine de la loi du 20 aot 1881, dans la vente de partie de l'assiette d'un chemin rural dclass, l'autorisation de la vente ne peut tre donne qu'aprs un dlai de trois mois depuis l'enqute, dlai pendant lequel un syndicat peut se former et se charger de l'entretien de l'ancien chemin. c) Avis prendre, formalits diverses. Les cas sont nombreux dans lesquels les autorits, avant de prendre les dcisions, doivent s'entourer d'avis : 1 avis de conseils administratifs, les plus importants sont ceux que le chef de l'tat doit demander au Conseil d'tat avant de signer un dcret, et ceux que les prfets doivent demander aux conseils de prfecture; mais il est d'autres conseils plus techniques dont les avis doivent tre pris galement dans presque toutes les affaires. Les avis du comit des btimentscivils pour les btiments destins aux services publics, ceux

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du conseil suprieur desponts et chaussespour les ponts et autres travaux d'arts, sont clbres par les formalits et les lenteurs qu'ils entranent1 ; 2 avis d'agents de l'administration, tels que l'ingnieur en chef, l'agent voyer;3 avis ou rapports d'experts nomms cet effet, etc. Dans la. grande majorit des cas, l'avis est obligatoire en ce sens qu'il doit tre pris, mais non pas en ce sens qu'il devrait tre suivi. Quelquefois, cependant, il doit tre suivi. 76. B. Formalits concomitantes l'acte. Les formalits ncessaires ne sont pas nombreuses. On ne peut pas dire que l'administration soit formaliste. Mais il y a cependant une forme qui s'impose la dcision, c'est la forme crite. Si la dcision mane de corps dlibrants, elle est consigne dans des procs-verbaux. Si elle mane d'administrateurs, elle est consigne dans des dcrets ou arrts, ou de simples dcisions, cartrs souvent les prfets prennent des dcisions par simple lettre. L'uvre personnelle de l'auteur ou des auteurs de la dcision dans l'criture, se rduit la signature; procs-verbaux ou arrts peuvent tre crits par des secrtaires ou tre imprims, mais ils doivent tre signs, soit par les membres du corps dlibrant ou les membres du bureau, soit par l'administrateur. Le plus souvent, la signature est accompagne d'un sceau, c'est--dire d'une empreinte obtenue l'aide d'une plaque de mtal sur laquelle sont gravs certains signes connus. Le sceau est indispensable sur toutes les dcisions qui contiennent des injonctions aux particuliers, pour attester l'authenticit de la signature. La date est essentielle au mme degr que la signature, afin qu'on puisse vrifier la comptence de l'autorit qui a sign. Quelquefois la loi exige que la dcision soit motive. L. 15 mai 1818, art. 80 : Tous les actes, Timbre et enregistrement arrts, dcisions des autorits administratives non dnomms dans l'art. 78 sont exempts de timbre sur la minute et de l'enregistrement, tant sur la minute que sur l'expdition. Toutefois, aucune expdition ne pourra tre dlivre aux parties que sur papier timbr, si ce n'est des individus indigents, la charged'en faire mention dans l'expdition. Les actes dnomms dans l'art. 78 sont des actes de gestion translatifs de droits rels; ils sont soumis au timbre et l'enregistrement. De mme, toutes 1. Les formalits remplir devant les conseils administratifs constituent toute une procdure que les particuliers intresss la dcision intervenir doivent suivreavec grand soin. La procdure devant les sections administratives du Conseil d'tat a fait l'objet d'un guide intressant de MM.Denis de Lagarde et Andr Godfernaud,Paris, 1891.

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les demandes faites l'administration sont assujetties au timbre (L. 19 brumaire an VII), sauf les ptitions au corps lgislatif, demandes de secours, lettres de rappel, communications dans l'intrt de la chose publique. mesures depublicit, noti77. C. Formalits postrieures, Les actes d'administration, qui renferment des dcisions fication. excutoires vis--vis des tiers, doivent tre ports la connaissance de ceux-ci. Lorsque ce sont des rglements, ils doivent tre publis et affichs; nousavons vu cette matire (p. 66). Lorsque ce sont des actes individuels, ils doivent tre notifis. La notification peut tre faite par huissier en la forme ordinaire; mais elle peut aussi tre faite par la voie administrative, c'est--dire copie transmise par les soins du maire, par le garde champtre ou le commissaire de police. L'acte d'autorit, comme toute manifes78. Observation. tation de volont, peut tre soumis des modalits, terme ou condition. Il peut trs bien tre dcid que l'excution de la dcision sera suspendue jusqu' l'expiration d'un certain dlai. Il peut trs bien tre convenu que la dcision elle-mme est subordonne l'vnement d'une certaine condition. Les dcisions conditionnelles sont frquentes en administration. Les oprations administratives ncessitent souvent plusieurs dcisions prises par la mme autorit ou par des autorits diffrentes, entre lesquelles doivent se produire certains faits trangers. Jusqu' ce que ces faits se soient produits, la dcision est conditionnelle. Les dclarations d'utilit publique de travaux sont gnralement ad tempus. Les arrts dlivrant des alignements individuels sont valables pour un an, etc. Article II. Forme de l'acte de gestion. 79. Il faut faire attention d'abord ne pas confondre l'acte de gestion avec l'opration administrative. Pour peu que l'acte soit soumis une procdure dcompose en plusieurs phases, il devient une opration au cours de laquelle il y aura lieu de distinguer des actes d'autorit et des actes de gestion. Ainsi en est-il du march de travaux publics pass par adjudication. Ce contrat est devenu une opration, au cours de laquelle se glissent des actes d'autorit: par exemple, l'arrt prfectoral approuvant l'adjudication. (V. l'arrt du Conseil d'tat du 21 mars 1890 admettant le recours pour excs de

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pouvoir contre cet arrt.) L'adjudication en elle-mme est le vritable acte de gestion. Il faut distinguer aussi entre les actes de gestion unilatraux et les contractuels. La liquidation d'une dette de l'tat, l'arrt de dbet revtent la forme des dcisions ou des arrts. Quant aux contrats, ils peuvent tre passs par adjudication ou de gr gr. On verra les formes de l'adjudication propos des marchs, marchs de travaux publics et autres (n 482). Forme dite administrative. Les contrats de gr gr peuvent tre passs dans la forme notarie ou dans la form dite administrative. La forme dite administrative confre l'authenticit sans qu'on ait besoin de recourir au ministre d'un notaire. Les actes sont simplement dresss sur papier libre ou sur un imprim, et signs par l'administrateur comptent et les parties, si elles savent le faire; si elles ne savent signer, il faut l'attestation de deux tmoins. La question de savoir si ces actes doivent tre ensuite timbrs et enregistrs est rgle par les art. 78 80, L. 15 mai 1818. Les actes portant transmission de proprit et d'usufruit, les adjudications ou marchs de toute relatifs ces actes, sont soumis l'enregistrenature,les cautionnements ment, etau timbre, les autres en sont dispenss. Passs au nom de l'tat et des dpartements, ces actes entranent excution pare; au nom des communes ils ont tous les caractres des actes authentiques, sauf l'excution pare (Cire. min. du 19 dcembre 1840, et jurisprudence); mme chose fortiori pour les tablissements publics1. Ils peuvent contenir constitution d'hypothque conventionnelle. DEL'ACTE D'ADMINISTRATION 3. LES VICES 80. Les actes d'administration sont des manifestations de volont des personnes administratives, mais il ne faut pas oublier que cette volont est formule par reprsentant. Si les personnes administratives pouvaient formuler elles-mmes leur volont, celle-ci serait toujours correcte et les actes d'administration seraient parfaits. Mais se sont des personnes fictives, elles ne vivent que par l'intermdiaire de leurs organes et ces organes peuvent parfois se montrer reprsentants infidles et traduire inexactement la volont administrative. L'acte d'administration peut donc tre vici du fait du reprsentant. D'une faon gnrale, on peut dire que l'acte d'administration 1. Un.dcret du 12 aot 1807recommandait aux hospices l'acte notari, mais des instructions rcentes leur recommandent l'acte en la forme administrative.

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sera vici parce que l'autorit administrative qui l'aura fait aura mal us de ses pouvoirs. Le Droit devait intervenir et il est intervenu ; il a class les vices de l'acte d'administration et organis des moyens de les corriger. Il y a : 1 la voie administrative o les actes vicieux pour cela deux voies sont annuls ou rforms par des autorits administratives suprieures, o par consquent l'administration se rforme elle-mme; 2 la voie contentieuse o les actes vicieux sont annuls ou rforms par des tribunaux. Nous verrons au paragraphe suivant les voies d'annulation ou de rformation; pour le moment nous allons tudier les vices. On peut distinguer trois vices: 1 L'usurpation de pouvoir qui entrane l'inexistence de l'acte; 2 L'excs de pouvoir qui entrane l'annulabilit de l'acte; 3 L'inopportunit qui, sans entraner annulabilit de l'acte au point de vue contentieux, peut autoriser l'annulation ou la rformation par voie administrative. Il est remarquer que le plus souvent les annulations ou rformations d'acte fondes sur les vices profitent aux particuliers, parce que le plus souvent c'est au dtriment des particuliers que les administrateurs commettent des excs de pouvoir. Mais il peut trs bien arriver, et avec les autorits administratives lectives cela arrivera de plus en plus frquemment, que l'excs de pouvoirs soit nuisible la personne administrative elle-mme. La thorie des vices de l'acte d'administration pourra donc devenir protectrice des intrts de l'administration elle-mme. Il suffira, pour la pousser dans cette voie. de donner au recours pour excs de pou voir une extension que nous indiquerons plus loin : de reconnatre que tout contribuable est recevable l'intenter. (V. infr, nos90 et 91.) Article Ier. De l'usurpation de pouvoir.

81. Un seul vice entrane l'inexistence, c'est l'usurpation de pouvoir. Il y a usurpation de pouvoir dans deux cas : a) Lorsqu'il y a violation du principe de la sparation des pouvoirs; par exemple, un reprsentant du pouvoir excutif usurpe le pouvoir lgislatif ou le pouvoir judiciaire: un dcret qui dicterait des dispositions lgislatives, un arrt de prfet qui trancherait des questions de proprit ou d'usage dans un rglement d'eau. La plupart des attaques diriges contre les arrts des maires, le sont parce qu'on prtend que ceux-ci ont empit sur le pouvoir lgislatif, en imposant aux citoyens des obligations qui ne pouvaient tre cres que par le lgislateur.

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b) Lorsqu'une dcision est prise par une personne dpourvue de toute autorit, soit parce qu'elle est place en dehors de la hirarchie administrative, soit parce qu'elle y remplit des fonctions qui nelui confrent aucun droit de dcision, soit parce que, en l'espce, elle n'a pas seule le droit de dcision (cas d'incapacit). C'est ce qui arrive lorsque les reprsentants d'une personne administrative en tutelle accomplissent seuls un acte pour lequel l'approbation d'une autorit suprieure est exige; exemple : droits d'octroi tablis par le conseil municipal seul et que le maire voudrait faire percevoir. Dans tous ces cas o l'acte est inexistant, la nullit est radicale, ne se couvre par aucun dlai. Les tribunaux peuvent refuser d'appliquer l'acte. Les tentatives d'excution devraient tre considres comme des voies de fait justiciables de la police correctionnelle. Article II. De l'excs de pouvoir. 82. Les vices portant atteinte la validit de l'acte d'administration proviennent tous d'un mme fait gnral reprochable au reprsentant, l'excs de pouvoir. On a successivement fait sortir de l'excs de pouvoir les quatre vices suivants : l'incomptence, la violation des formes, le dtournement de pouvoir, la violation de la loi et des droits acquis. Ces vices entranent une nullit relative de l'acte mise en uvre au moyen d'un recours spcial, le recours pour excs de pouvoir (V. infr, n 90); chacun d'eux constitue une ouverture recours pour excs de pouvoir. A. Incomptence. L'incomptence rsulte de l'empitement d'une autorit administrative sur une autre (diffrence avec l'usurpation de pouvoir). a) Il peut y avoir empitement d'une autorit infrieure sur une autorit suprieure, c'est assez rare; en gnral, quand un infrieur agira dans ces conditions, ce sera en vertu d'une dlgation; la question portera alors sur la porte de la dlgation. b) Il peut y avoir empitement d'une autorit suprieure sur une autorit intrieure : ministre qui voudrait se substituer au prfet dans le cas o celui-ci a reu un pouvoir propre de dcision; conseil gnral qui voudrait se substituer la commission dpartementale pour les attributions propres de celle-ci, par exemple en classant un chemin vicinal ordinaire. Il faut faire attention que, d'aprs la loi municipale nouvelle, le prfet peut, dans des cas nombreux, se substituer au maire (art. 85,. 98, 4, 99). c) Il peut y avoir enfin empitement entre autorits gales, questions

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de comptence territoriale, trs rares cause de la nettet de nos divisions administratives. Cependant elles peuvent se produire dans les communes suburbaines de Paris et de l'agglomration lyonnaise, pour les pouvoirs de police entre le prfet et le maire. B. Vice de forme. Il y a vice de forme, lorsqu'il y a omission complte ou partielle des formalits auxquelles un acte administratif est assujetti par les lois ou rglements, enqutes, etc. V. p. 195. Il est bon de distinguer entre l'omission complte et l'omission partielle. a) En cas d'omission complte d'une formalit prescrite, il y a nullit; il ne faut pas appliquer la rgle qui est en vigueur dans certaines matires de droit civil et de procdure, d'aprs laquelle les nullits ne se supplent pas et doivent tre expressment prononces par la loi. Jamais il n'y en aurait, les lois administratives ne se proccupent pas d'en prononcer. Il n'y a pas distinguer entre les formalits substantielles et celles qui ne le sont pas; toutes les formalits doivent tre prsumes subtantielles. L'urgence d'une dcision ne l'affranchit mme pas de la ncessit des formes. La loi tablit elle-mme, lorsqu'elle le croit ncessaire, r une procdure d'urgence. Cependant il faut observer que les magistrats publics peuvent trouver dans leur pouvoir de police, dans le cas o la scurit est menace, un biais pour agir. b) La simple irrgularit ou omission partielle entrane aussi en gnral la nullit. La jurisprudence se montre svre; cependant on pourrait peut-tre ici faire la distinction entre les formes substantielles ou non, notamment dans les dtails d'une enqute. C. Dtournement de pouvoir. C'est le fait d'un agent de l'administration qui, tout enfaisant un acte desa comptence et en suivant les formes prescrites, use de son pouvoir discrtionnaire pour des cas et pour des motifs autres que ceux en vue desquels ce pouvoir lui a t attribu. C'est--dire qui, tout en restant fidle la lettre, sort de [ l'esprit de sa fonction. L'esprit des fonctions administratives tant la satisfaction de l'intrt gnral, presque toujours le dtournement de pouvoir sera caractris parla poursuite d'intrts particuliers. La thorie du dtournement de pouvoir a t surtout applique en matire de police. Ainsi la police du domaine public appartient l'administration en vue de la conservation de ce domaine. On ne peut pas la taire servir aux intrts financiers de l'tat, ni constituer un monopole au profit d un particulier. Il en est de mme de la police de la voirie, de la police de la salubrit, de la police municipale.

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Ainsi, on ne peut pas faire servir la police de la voirie, en rglementant d'une certaine faon la circulation et le stationnement de voitures, crer un monopole au profit d'une entreprise dtermine d'omnibus. D. Violation de la loi et des droits acquis. Il y a nullit dan cette hypothse, une double condition: 1 Qu'il y ait eu violation d'une loi ou d'un rglement d'administration publique. Un certain nombre de textes rcents ont ajout cett expression de rglement d'administration publique, par laquelle i faut entendre toute espce de rglement gnral (V. 1. 10 aot 1871 art. 47 et 88; loi municipale, art. 63). 2 Qu'il y ait eu un droit viol. La jurisprudence se montre trs prudente dans l'application de ce cas de nullit. C'est cependant pour elle un moyen de dfinir et de prciser progressivement les droits des particuliers en regard des droits de l'administration 1. Applications tires de la jurisprudence: Atteintes la proprit et aux droits qui en drivent par des arrts de dlimitation, par des retraits de concession de mines, par l'tablissementl de servitudes d'utilit publique en dehors des servitudes lgales, par des arrts prescrivant des travaux de salubrit en dehors des obligations lgales. Atteintes la libert du commerce et de l'industrie. Atteintes aux droits rsultant de fonctions, grades ou titres, inamovibilit des magistrats, proprit du grade pour les officiers, les droit acquis aux membres de la Lgion d'honneur. 1. La violation de la loi et des droits acquis n'est considre comme un varit d'excs de pouvoir et par consquent commeune ouverture recour pour excs de pouvoir,que depuis le dcret du 2 nov. 1864.Auparavant, elle donnait lieu un recours contentieux en annulation fond en somme sur ce principe que toute violation de droit doit donner lieu une action. Si le recours contentieux en annulation a t confondu avec le recour pour excs de pouvoir, c'est pour un motif d'utilit pratique, parce que le D 2 nov. 1864,avait dispens ce dernier du ministre de l'avocat et l'avait ain rendu moins coteux. Cette confusiona eu pour rsultat de modifier la notion du recours pour excs de pouvoir. On pouvait dire autrefois que ce recours tait fond sur un simple intrt froisset il s'opposaitainsi naturellementaux recours fonde sur des droits viols, c'tait l son originalit. On ne peut plus le dfinir ain aujourd'hui, puisqu'en certains cas il est fond sur des violations de droitli on est rduit le dfinir par son rsultat et en faire le recours en annulation par opposition aux recours ordinaires qui donnent au juge la pleine juridic tion, c'est--dire le pouvoir de rformation.(V. infr, nos 89 et 90.)

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Retrait de dcisions ayant cre des droits; les dcisions adminisratives ne peuvent plus tre rapportes, non seulement quand elles ont ar elles-mmes cr des droits, mais encore lorsqu'elles ont autoris ou approuv des actes d'o ces droits sont rsults. Cela s'applique l'acte le tutelle qui devient par l irrvocable. Cela s'applique encore l'agrent donn certaines nominations que l'administration ne fait pas celles des curs, par exemple. Les dcisions par lesquelles une autorit refuse d'accomplir un fait obligatoire pour elle; refus de dlivrer un alignement; refus de dlivrer un permis de chasse, un brevet d'invention, etc.; refus de communicaion de pices, telles que les listes lectorales; refus de donner rcpiss le certaines dclarations. Article III. De l'inopportunit de l'acte.

83. Il ne suffit pas qu'un acte d'administration renferme toutes ses conditions de validit requises, qu'on ne puisse y relever ni un vice d'incomptence, ni une violation des formes, ni une violation de a loi et des droits acquis, ni un manquement l'esprit gnral de il est encore dsirer que l'acte d'administration soit administration; opportun. C'est --dire que l'administration ne doit pas se borner tre corecte et respectueuse de la lgalit, elle doit s'efforcer d'tre habile. La consquence est que des actes d'administration peuvent tre anrnuls ou rforms pour cause d'inopportunit. A la vrit, dans l'apprciation de l'opportunit et de l'habilet des actes il y a un lment discrtionnaire qui constitue un danger. Aussi : 1 l'apprciation discrtionnaire de l'opportunit des actes 'est-elle jamais confie aux tribunaux, ce serait leur donner une trop on ne peut donc jamais faire valoir grande prise sur l'administration; ce grief par la voie contentieuse; 2 mme par la voie administrative, l'annulation ou la rformation des actes, sans cause dtermine, c'est-dire pour simple inopportunit est renferme dans des bornes assez troites. (V. infr, nos 85 et s.) DEL'ACTED'ADMINISTRATION PARLA VOIE 4. CONTROLE ADMINISTRATIVE 84. Dans un but de bonne administration, l'tat exerce spontanment et par la voie administrative une surveillance constante, soit sur ses propres actes, soit sur ceux des autres personnes administratives.

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Le contrle administratif s'exerce par la voie de la tutelle lorsque l'acte a t accompli au nom d'une personne administrative autre que l'tat, par une autorit autonome, un conseil gnral, un conseil municipal, le maire mme, en tant qu'il reprsente la commune; par la voie hirarchique, lorsque l'acte a t accompli par une autorit infrieure reprsentant l'tat lui-mme, le prfet, le sous-prfet, le maire en tant qu'il reprsente l'tat. La diffrence la plus sensible entre ces deux espces de contrle administratif, c'est que la tutelle donne seulement le droit d'annuler un acte, tandis que l'action hirarchique donne le pouvoir de l'annuler ou de le rformer, c'est--dire de substituer une autre dcision la place de la premire. Mais, sous cette diffrence, il s'en cache une autre plus profonde, c'est que l'action hirarchique est purement administrative, tandis que la tutelle a une tendance devenir une surveillance juridictionnelle. Article Ier. Contrle exerc par voiede tutelle. 85. Il est des cas o la dcision prise au nom d'une personne administrative infrieure, ne devient excutoire qu'aprs approbation expresse d'une autorit suprieure. C'est bien une forme nergique de contrle, seulement l'acte d'administration n'existe qu'aprs l'approbation et devient l'uvre de l'autorit suprieure. Le vrai cas de tutelle est celui o l'acte de l'autorit infrieure est excutoire par lui-mme, mais peut tre annul par une autorit suprieure. Il faut distinguer trois hypothses: 1 L'acte peut tre annul d'office sans cause dtermine. Par consquent il peut tre annul, non seulement parce qu'il renferme un des vices signals plus haut, mais simplement parce qu'il est jug inopportun. Sont dans ce cas, par exemple: Les arrts de police des maires (art. 95, L.5 avril 1884), qui peuvent tre en tout temps suspendus ou annuls par arrt du prfet. Les dcisions du conseil gnral sur les objets noncs l'art. 48, L. 10 aot 1871, qui peuvent tre suspendues par dcret motiv du chef de l'tat, mais condition que le dcret intervienne dans les trois mois partir de la clture de la session (art. 49). Les dcisions du conseil gnral sur les objets o le conseil tait incomptent; elles peuvent tre annules toute poque par dcret rendu en assemble gnrale du Conseil d'tat (art. 33).

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2 L'acte peut tre annul d'office pour cause dtermine. Sont ans ce cas, par exemple: Les dcisions prises par les conseils gnraux dans une runion illgale ; elles peuvent tre toute poque annules par le prfet lui-mme art. 34). Les dcisions rglementaires des conseils municipaux, qui constituent le droit commun; elles peuvent tre annules toute poque par le prfet en conseil de prfecture dans le cas de runion illgale, d'incomptence, de violation de la loi ou d'un rglement (art 63,65). Les mmes dcisions peuvent tre annules de la mme manire, mais seulement dans un certain dlai, dans le cas des art. 64 et 66, loi municipale. 3 L'acte peut tre annul sur recours et pour cause dtermine. Sont dans ce cas, par exemple: Les dcisions des conseils gnraux sur les objets noncs dans les art. 42,43 et 46, L. du 10 aot.1871 qui peuvent tre annules pour excs bde pouvoir par dcret en Conseil d'tat sur un recours du prfet intent en la forme du recours pour excs de pouvoir dans les vingt jours partir bde la clture de la session (art. 47). Les dcisions des conseils municipaux, dans les cas des art. 64 et 66, L. 5 avril 1884, qui peuvent faire l'objet d'un recours form devant le prfet statuant en conseil de prfecture dans un dlai de quinzaine; la ) dcision du prfet pouvant ensuite tre attaque par toute partie intresse devant le Conseil d'tat par un recours en la forme du recours pour excs de pouvoir (art. 67). Dans ces hypothses o il y a des recours soumis des formes qui aboutissent en dfinitive au Conseil d'tat, bien que ces recours soient appels administratifs, il est bien difficile de ne pas avouer ; que c'est si l'on veut du contentieux qu'ils sont au fond contentieux de justice retenue, mais enfin du contentieux. (V. n 576.) C'est un point donc o le contrle administratif cde la place un contrle juridictionnel. Et d'ailleurs logiquement la dcentralisation doit aboutir ce rsultat, que dans certains cas, le contrle administratif de l'tat sur les actes des personnes administratives infrieures disparaisse pour ne plus laisser qu'une surveillance du juge; l'autonomie de ces personnes administratives le demande. Article II. Contrle exerc par voie hirarchique. 86. L'action hirarchique est celle qu'une autorit suprieure de l'tat exerce sur une autorit infrieure de l'tat, par exemple l'action que le ministre exerce sur le prfet ou sur le maire en tant que ceux-ci sont agents de l'tal. Cette action hirarchique, au point

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de vue du contrle des actes d'administration, s'exerce de trois excutoire qu'aprs approbation a) L'acte d'administration n'est expresse de l'autorit suprieure. Avant l'approbation, il est ncessairement examin tous les points de vue. Mais l'acte devient alors faons plutt le fait de l'autorit suprieure. b) L'acte d'administration de l'autorit infrieure, excutoire par lui-mme, est annul ou rform d'office par l'autorit suprieure, mais seulement s'il est contraire aux lois et rglements. (D. 25 mars 1852; 13 avril 1861.) L'acte est port la connaissance de l'agent suprieur par l'agent infrieur lui-mme qui est oblig d'envoyer copie. Dans l'organisation coloniale il y a mme quelque chose de mieux. Un corps d'inspection coloniale a spcialement pour fonction, outre l'inspection de la gestion financire dans les colonies, de signaler au ministre les actes d'administration qui paraissent dfectueux. L'annulation d'office peut intervenir n'importe quel moment, tant qu'il n'y a pas droit acquis confr aux tiers par l'excution. c) L'acte d'administration de l'autorit infrieure, excutoire par lui mme, est annul ou rform sur le recours gracieux form par la partie lse. Cette hypothse, plus intressante que les autres, mrite des dveloppements. Le reou hirarchique. 87. Du recours gracieux cours gracieux ou hirarchique est un recours purement administratif, que la partie lse par une dcision d'une autorit infrieure de l'tat, peut porter devant une autorit suprieure de l'tat, et qui finalement aboutit au ministre. Histoire. Le recours hirarchique a t organis par la Constitution de 1791, et cette poque c'tait le seul qui existt, c'est--dire qu'il renfermait en germe tous les aulres. Il appartenait aux directoires de dpartement l'gard des directoires de district; au roi l'gard des directoires de dpartement (Const. 3 septembre 1791, t. III. ch. IV, sect. 2, art. 5 et 6). Les ministres se bornaient assister le roi, formant conseil. Ngligeons la Convention o il y a une organisation toute spciale. Sous le Directoire, les ministres deviennent les vritables dpositaires de l'autorit administrative avec la juridiction qui y est inhrente, et cela, non plus comme conseil, mais individuellement, chacun pour son dpartement. La Constitution de l'an VIII a conserv le mme principe, et, actuellement, il s'appuie sur les dcrets de dconcentration. (Dcret duJ 25 mars 1852, art. 6; du 13 avril 1861, art. 6.)

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Nature juridique. Le recours hirarchique n'a rien de juridictionnel, c'est--dire de contentieux; il est purement administre tif et le suprieur, notamment le ministre, qui prend une dcision sur un pareil recours, ne prend point une dcision contentieuse, mais fait luimme un acle d'administration. Le pouvoir hirarchique qui s'exerce ainsi sur recours est le mme que celui qui s'exerce d'office, la faon dont il est mis en mouvement ne le fait pas changer de nature. Et ce recours hirarchique diffre du recours contentieux, alors mme qu'il porte sur un grief qui pourrait faire l'objet d'un recours telle sorte qu'aprs un recours hirarchique qui sera contentieux. De all jusqu'au ministre, et qui aura t rejet, la partie lse pourra former un recours contentieux si elle se trouve dans les dlais, et il ne faudra point considrer ce recours contentieux comme un appel de la dcision du ministre, mais comme une vritable action en premire instance. Le recours sera peut-tre dirig contre l'acte du ministre et non pas contre l'acte primitif du subordonn, mais uniquement parce que le ministre aura fait l'acte sien comme administrateur. Cette manire de voir n'est pas admise par tout le monde. Un certain nombre d'auteurs pensent, que lorsque le ministre statue sur un recours hirarchique form sur une matire contentieuse, il fait acte de jug au contentieux en premireinstance. Mais le Conseil d'tat tend de plus en plus s'loigner de toutes les doctrines qui confondent la mission d'administrateur avec celle de juge. (V. n 573.) Rgies du recours. 1 Contre quelles dcisions le recours peut-il tre form? Il peut tre form contre tous les actes des agents de l'tat qui font partie de la hirarchie. Le Conseil d'tat a toujours refus d'admettre qu'il pty avoir uneseuledeces autoritsaffranchie du contrleministriel. 2 Devant qui ? Devant l'autorit immdiatement suprieure, avec facult de remonter jusqu'au ministre. Ainsi, contre un acte du maire on recourt au prfet, et du prfet au ministre. Jamais ce recours n'est port devant le chef de l'tat, moins que ce ne soit contre un acte du chel de l'tat lui-mme. 3 Dans quel dlai? Il n'y a pas de dlai; ainsi qu'on l'a dit, un ministre d'aujourd'hui pourrait aussi bien rformer l'acte d'un prfet de l'an VIII que l'acte le plus rcent. Maisil y a un obslacle rsultant des droits acquis. 4 Pour quel motif? Pour simple intrt froiss. 5 Rgles de procdure. Aucune formalit, simple requte sur papier timbr; il est dlivr aux parties qui le demandent, un rcpiss constatant la date de la rception et l'enregistrement de la rclamation. Les ministres doivent statuer dans le dlai de quatre mois dater de la rception; dfaut, les parties peuvent considrer la rclamation comme rejetee et se pourvoir devant le Conseil d'tat. (Dc. 2 nov. 1864, art. 5, H.. 14

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6, 7.) Lorsque l'affaire est susceptible de former un recours contentieux, le ministre doit statuer par dcision spciale 1, la dcision est notifie administrativement aux parties intresses. 6 Effets. Le recours gracieux aboutit l'annulation ou la rformation de l'acte incrimin, ou bien, au contraire, sa confirmation. Dans l'annulation il y a seulement anantissement de l'acte, dans la rformation il ya substitution d'une dcision nouvelle. La confirmation peut tre expresse; elle peut aussi tre tacite, elle rsulte alors du silence gard indfiniment par l'autorit devant laquelle on a port le recours. On a vu que, dans le cas spcial de recours devant le ministre, le silence gard durant quatre mois quivalait confirmation expresse. (Dcr. de 1864.) Dans le cas d'annulation ou de rformation, il y a une dcision de l'autorit suprieure qui dtruit l'acte primitif. On se trouve donc en prsence d'un nouvel acte d'administration qui peut son tour tre attaqu, soit encore par recours gracieux si on n'a pas puis la hirarchie, soit par recours contentieux. Dans le cas de confirmation expresse ou tacite, l'acte primitif demeure intact, la dcision confirmative, s'il en est survenu une, s'incorpore lui, et c'est cet acte primitif qu'il faudra maintenant attaquer parla voiedu recours contentieux, si l'on est encore dans les dlais. On verra tout l'heure la consquence. Le recours gracieux n'est pas suspensif de l'excution de la dcision attaque, au moins en principe. Les dcisions sur recours sont leur tour excutoires par provision, comme toutes les dcisions administratives. Enfin, tant que la dcision sur recours n'a pas cr de droits la partie, elle peut tre reprise et refaite. Rapports du recours gracieux avec le recours contentieux. Comme le mme acte peut donner naissance au recours gracieux et l'un des recours contentieux dont il sera trait au paragraphe suivant, des questions peuvent se soulever sur l'emploi successif ou simultan de ces recours. Deux rgles importantes : 1 Le recours gracieux n'est pas le pralable oblig du recours contentieux, soit du recours pour excs de pouvoir, soit du recours contentieux ordinaire. De telle sorte que l'on peut immdiatement former un recours pour excs de pouvoir contre l'acte d'une autorit infrieure, on n'est pas oblig de commencer par forcer le ministre se prononcer; on peut former dans les mmes conditions un recours contentieux ordinaire. C'est l le sens de la rgle que l'on peut recourir au Con-seil d'tat omisso medio. Ainsi, contre un arrt prfectoral fixant une pension d'agent communal, matire o le prfet a un pouvoir 1. Il y a discussion sur le point de savoir si cela veut dire dcisionmotive..

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propre, on peut recourir au Conseil d'tat pans avoir au pralable form recours gracieux devant le ministre. (Arrt Bougard, 24 juin 1881 Arrt Bansais, 13 avril 1882.) 2 Si cependant on emploie au pralable le recours gracieux, il faut bien faire attention ne pas perdre le droit au recours contentieux. par expiration des dlais. Le recours gracieux ne conserve le droit de former plus tard un recours contentieux, que s'il est intent dansles trois mois partir de la notification de l'acte, c'est--dire dans le dlai ole recours contentieux lui-mme devrait tre intent. Cette question, qui a t trs discute, est tranche en jurisprudence par deux arrts du Conseil d'tat,l' arrt Bansais du 13 avril 1882, et un arrt confirmatif du 14 janvier 18871. Il est donc toujours prudent, bien qu'en lui-mme le recours gracieux ne soit soumis aucun dlai, de l'intenter dans les trois mois, surtout pour le cas o il aboutirait une confirmation; sans cela, en effet, dans ce cas o il ne se produit pas de dcision nouvelle que l'on puisse attaquer, tout recours contentieux serait perdu. On voit par la combinaison de ces deux rgles que le recours gracieux est appel perdre beaucoup de son importance. DE L'ACTED'ADMINISTRATION PAR LA VOIECONTEN 5. CONTROLE TIEUSE. RECOURS CONTENTIEUX CONTRE L'ACTE. 88. Les actes d'administration tombent sous l'apprciation du juge de deux faons : par voie accessoire et par voie principale. Par voie accessoire, lorsqu'ils sont incorpors une opration administrative, dont tout le contentieux est attribu un tribunal dtermin. Ce tribunal a, par l mme, le pouvoir d'apprcier la validitde l'acte d'administration, mme de l'acte d'autorit. D'une faon principale, lorsqu'ils sont isols ou qu'on peut les isoler de l'opration administrative. Ils sont alors l'objet de recours contentieux spciaux que nous allons tudier. Ces recours sont dirigs par la partie lse contre l'acte, non point contre l'autorit qui l'a accompli ou contre la personne administrative au nom de laquelle il a t accompli. Cependant, au cours dela procdure, cette personne administrative est mise en cause. Il y en a de deux espces : le recours contentieux ordinaire et le recours pour excs de pouvoir; la diffrence fondamentale est que le 1. Ces arrts ne statuent expressment que pour le cas de recours pour excs de pouvoir, mais il ne sembe pas qu'il y ait lieu de faire de distinction.

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recours contentieux ordinaire est une action confrant au juge un lui permettant de rformer l'acte, pouvoir de pleine juridiction, c'est--dire de substituer sa dcision celle de l'administrateur, tandis que le recours pour excs de pouvoir est une voie de nullit confrant au juge un simple pouvoir d'annulation. On a dit pendant longtemps que le recours contentieux s'appuyait sur un droit viol, tandis que le recours pour excs de pouvoir s'appuyait sur un simple intrt froiss. Ce critrium, qui prsentait de grands avantages, doit passer au second plan, depuis que le recours pour excs de pouvoir a t admis,lui aussi, pour violation de la loi et des droits acquis. (V. p. 204 et la note). Article Ier. Recours contentieux ordinaire. 89. Le recours contentieux ordinaire est une action confrant au juge le pouvoir de rformer un acte d'administration. Il toujours sur un droit viol. s'appuie 1 Contre quels actes existe ce recours! Ce recours existe normalement contre les actes de gestion, mme contre ceuxqui sontdes actes de puissance publique; c'est mme son domaine, car les actes de gestion accomplis titre de personne prive tombent sous le coup des actions judiciaires. Donc les liquidations de dettes, les oprations d'impt, les contrats administratifs, donneront lieu des recours contentieux ordinaires. Il existe aussi exceptionnellement contre certains actes d'autorit, par exemple contre l'arrt du prfet autorisant ou refusant d'autoriser un tablissement insaluble. Mais il faut un texte formel, car, en principe, l'acte d'autorit renfermant la volont indpendante de la personne administrative, on ne peut pas admettre que le juge ait le pouvoir de rformer, c'est--dire de substituer sa volont celle de l'administrateur1. 2 Au profit de qui? Ce recours existe au profit de toute partie dont un droit a t viol par l'acte, condition que ce droit soit reconnu par une loi ou par un rglement. 3 Dans quel dlai? Il y a des dlais variables, tous trs courts. Quand il n'y a pas de texte spcial, on applique le dcret du 22 juillet 1800 : dlai de trois mois compter de l'acte ou de la notification de l'acte. 4 Devant quelle juridiction? Suivant les cas, devant le Conseil 1. Le recours contentieux ordinaire peut exister aussi, non plus coutre un acte d'administration isol, mais contre une opration administrative : exemple, le recours contentieux contre une lection.

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d'tat, le conseil de prfecture, le ministre. (Renvoi au contentieux.) 5 Effets du recours. Le recours donnant pleine juridiction au juge et pouvant aboutir la rformalion de l'acte, celui ci est apprci tous les points de vue, non seulement au point de vue des vices qui ont t signals au 3, mais encore au point de vue des erreurs de fait. L'effet de la dcision est limit aux parties en cause, suivant le principe de l'autorit de la chose juge. Article II. Recours pour excs de pouvoir. 90. Le recours pour excs de pouvoir est une voie de nullit spciale confrant au juge le pouvoir d'annuler un acte d'administration; il s'appuie d'ordinaire sur un simple intrt froiss. Ce recours est une cration trs originale de notre droit administratif moderne; il est particulirement l'uvre dela jurisprudence du Conseil d'tat. Son grand mrite est d'avoir soumis au droit les actes d'autorit, c'est--dire les vritables actes d'administration. Tous ces actes taient discrtionnaires au dbut, maintenant il y en a une grande quantit qui sont soumis aux conditions de validit numres au 3, conditions labores justement l'occasion de la thorie du recours pour excs de pouvoir. Les actes qui demeurent discrtionnaires eux-mmes sont entams, le recours pour excs de pouvoir tend s'y introduire et les rgulariser; il ne s'arrte que devant l'acte de gouvernement. La juridiction du recours pour excs de pouvoir est une vritable juridiction prtorienne qui cre le droit en le faisant pntrer dans des rgions nouvelles. Le recours pour excs de pouvoir est aujourd'hui Historique. fond sur la loi des 7-14 oct. 1790 ainsi conue : Les rclamations d'incomptence l'gard des corps administratifs ne sont en aucun cas du ressort des tribunaux, elles doivent tre portes au roi, chef de l'administration gnrale , et sur la loi du 24 mai 1872, art. 9; ce sont les deux textes viss dans les arrts. La vrit est cependant que jusqu'en 1830 aucun texte n'tait vis, le Conseil d'lat s'inspirait simplement des traditions de l'ancien conseil du roi et de l'esprit gnral de la lgislation de l'an VIII pour rgler les difficults qui s'levaient entre les autorits administratives, notamment pour la comptence. Dsle dbut, il admit ct du recours pour incomptence, le recours pour vices de formes, en assimilant l'acte d'administration un jugement et le recours pour excs de pouvoir un recours en cassation. Depuis le dcret du 2 novembre 1864 qui accorda au recours pour excs de pouvoir la dispense du ministre de l'avocat et le rendit

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ainsi moins coteux, le Conseil d'tat l'a encore dvelopp et toujours dans le sens du recours en cassation judiciaire; il a admis deux nouvelles ouvertures fondes sur l'illgalit: la violation de la loi et des droits acquis, qui est une illgalit directe et pour laquelle d ailleurs il n'a fait que confondre avec le recours pour excs de pouvoir des recours contentieux en annulatio n qui exilaient dj (V. p. 204et la note); et le dtournement de pouvoir qui est une illgalit indirecte rsultant de ce que l'administrateur mconnait l'esprit gnral de l'administration. Depuis ce moment-l, aucune ouverture nouvelle recours n'a t admise par la jurisprudence du Conseil, bien qu'un fait nouveau se soit produit qui doit donner encore plus d'autorit cette jurisprudence. Ce fait, c'est l'attribution au Conseil d'tat par la loi du 24 mai 1872, art. 9, de la juridiction de l'excs de pouvoir titre de justice dlgue, alors qu'auparavant elle tait de justice retenue. (V. n 576.) Le Conseil d'tat s'est appliqu plutt depuis 1872 rduire le nombre des actes d'administiation qui chappaient au recours raison de leur nature discrtionnaire, et il a ralis des progrs de ce ct. Est-ce dire que la liste des ouvertures recours soit close? ne pourrait-on pas y ajouter le chef d'erreur du reprsentant ? il faudrait pour cela s'loigner du point de vue un peu troit qui fait du recours pour excs de pouvoir une imitation du recours en cassation des jugements, et songer que dans l'acte d'administrationil y a avant tout une manifestation de volont de la personne administrative traduite par un reprsentant. Le recours se rapprocherait alors de l'in integrum reslitutio (mais ce serait une grosse rforme). De plus, le recours, qui actuellement est accord un petit nombre d'intresss, pourrait bien devenir en certains cas une sorte d'action popularis. (V. infr, p. 216.) Il y a lieu d'tudier: 1 les conditions de recevabilit du recours; 2 les ouvertures recours; 3 la procdure, 4 la nature et les effets de la dcision. La recevabilit du re91. Recevabilit du recours. cours est l'objet de rgles trs prcises; il y a un certain nombre de fins de non-recevoir. Lorsque l'une de ces fins de non-recevoir est constate, le recours est rejet sans tre examin au fond; ces pr-cautions tiennent ce que, dans une matire o il cre le droit, le juge est tenu une extrme prudence. 1Fin de non-recevoir raison de la nature de l'acte. Le re-cours pour excs de pouvoir n'est recevable que contre un acte d'ad-ministration accompli par une autorit comprise dans la hirarchies

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ou dans la tutelle administrative. Par consquent, chappent au recours pour excs de pouvoir: a) Les actes qui n'ont pas du tout le caractre d'actes d'administration, mme s'ils manent d'autorits comprises dans la hirarchie : actes d'instruction criminelle faits par le prfet en vertu de l'art 10. C. inst. crim.; actes faits par le maireen qualit d'officier de police judiciaire ou d'officier de l'tat civil, etc.. b) Les actes manant d'autorits qui ne sont pas comprises dans la hirarchie ou dans la tutelle administrative: actes du Parlement, lois administratives, dclarations d'utilit publique, autorisations et concessions de travaux publics, etc.; Dcisions prises par les assembles parlementaires, parleurs commissions ou par leurs bureaux l'gard des membres de ces assembles, de leurs auxiliaires ou mme des tiers; Actes d'administration accomplis par les autorits ecclsiastiques mme en vue du temporel des tablissements religieux. Ces autorits ne font, en effet, pas partie dela hirarchie administrative. (V. appel comme d'abus, n 577.) Premire observation. Mme pour les actes accomplis par une autorit comprise dans la hirarchie, il faut distinguer: les actes de gouvernement chappent totalement au recours, les actes discrtionnaires ne l'admettent que difficilement et pour certains griefs seulement. Cependant c'est ici que le Conseil d'tat fait uvre de prteur, il entreprend constamment sur les actes discrtionnaires. Les actes de gestion admettraient bien le recours mais presque toujours il y aura un recours parallle. (V. infr, p. 218.) Deuxime observation. Il faut que dans l'acte on retrouve la dcision excutoire qui fait le fond de tous les actes d'administration. Les instructions donnes par un suprieur ses subordonns ne sauraient tre attaques, parce qu'elles ne sont pas excutoires (V. p. 187). Le silence gard par une autorit administrative ne saurait une dcision tre, en principe et moins d'un texte de loi, assimil ngative et servir de fondement un recours. Il est clair cependant que ce silence peut avoir pour rsultat de lser un droit; par exemple, retard dans la liquidation d'une pension. C'est une lacune dans la loi. (V. p. 185.) 2 Fin de non-recevoir raison de la qualit de la partie. a) Il faut que la partie ait qualit. Il faut, d'abord, que le rclamant ait la capacit de droit commun pour ester en justice. Ont cette capacit sous certaines conditions: les particuliers, les personnes morales du droit priv, les personnes administratives. On admet mme en certains cas former recours pour excs de pouvoir les assembles

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lectives prises en corps : conseils gnraux, conseils municipaux. b) Il faut, en second lieu, que la partie ait un intrt direct et personnel l'annulation. Il n'est pas ncessaire que l'acte attaqu ait viol un droit, il suffit qu'il ait froiss un intrt; c'est encore par l que la jurisprudence du recours pour excs de pouvoir est prtorienne, puisqu'elle protge les intrts qui ne sont pas encore des droits. Cependant, lorsque le recours est fond sur le moyen de violation de la loi et des droits acquis,il faut qu'il y ait un droit viol. Il faut que l'intrt soit direct, c'est--dire que le dommage rsulte immdiatement de l'acte attaqu. Il faut que l'intrt ait quelque chose de personnel au rclamant, c'est--dire que celui-ci ne le partage pas avec une trop grande quantit d'autres d'individus. Il y a l une question d'apprciation du juge. On n'exige pas que l'intrt soit exclusivement personnel, puisqu'on admet les membres de la minorit d'un conseil municipal attaquer la dcision prise par les membres de la majorit, ces membres sont plusieurs avoir le mme intrt. De mme on admet tous les propritaires de la commune touchs par un arrt de police illgal du maire former le recours. En revanche, on n'ad met pas en gnral que la qualit de contribuable d'une commune soit suffisamment personnelle pour permettre d'attaquer une dcision du conseil municipal qui engage les finances de la commune. Et cependant de la combinaison des art. 66 et 67 loi municipale, il rsulte que certaines dlibrations du conseil municipal, celles auxquelles ont particip des conseillers intresss l'affaire (art 64), peuvent tre attaques devant le prfet par tout contribuable de la commune, et qu'ensuite la dcision du prfet peut tre attaque devant le Conseil d'tat par tout intress, c'est--dire par le mme contribuable (Cons. d't. 22 janvier 1886) par un recours en forme du recours pour excs de pouvoir. La pente est glissante, sans doute plus tard la qualit de contribuable paratra suffisante, et notre recours deviendra une actio popularis. Nous n'y voyons pas d'inconvnient, au contraire, c'est le moyen de faire servir le recours pour excs de pouvoir la protection de la personne administrative elle-mme. 3 Finde non-recevoir raison des formes et dlais. Le recours pour excs de pouvoir n'est pas recevable s'il n'est pas introduit dans les formes et les dlais dter mins par la loi. Formes. Jusqu'au dcret du 2 novembre 1864, il fallait suivre les formes du recours ordinaire, c'est--dire employer le ministre d'un avocat au Conseil d'tat ; depuis ce dcret, il y a dispense du

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ministre de l'avocat, la requte peut tre prsente directement par la partie; elle doit seulement tre sur timbre et enregistre (cot : 48 fr. 88 c.) Dans certains cas mme, il y a dispense du timbre etde l'enregistrement (art. 88, L. 10aot 1871 ; art. 58, L. 3 mai 1841). Dlai. Aucun texte spcial n'a dtermin le dlai dans lequel doit tre form le recours. A dfaut, on applique la rgle gnrale pose par l'art. 11 du dcret du 22 juillet 1806, trois mois compter du jour de la notification de la dcision. Il faut distinguer entre les actes qui sont susceptibles d'une notification individuelle, et ceux qui ne sont susceptibles que d'une publicit plus ou moins tendue, parce qu'ils s'adressent un ensemble d'intresss, comme par exemple les actes rglementaires; c'est donc soit partir de la notification, soit partir de la publication, suivant les cas. A dfaut de publication, la jurisprudence admet que le dlai court de l'excution de la dcision attaque, condition que cette excution ait atteint le requrant. Les trois mois sont compts de quantime quantime.On ne compte pas le dies a quo; on ne compte pas non plus celui de l'enregistrement du pourvoi, de sorte que, pour une dcision notifie le 15, le pourvoi peut tre reu jusqu'au 16 minuit. Lorsque le recours a t prcd d'un recours hirarchique au ministre, il y aune difficult spciale. (V. plus haut, Recours gracieux, p. 210.) Observation. Il peut se faire que l'acte soit devenu inattaquable et dfinitif avant le dlai de trois mois. Le cas se prsente lorsque l'acte d'autorit a t suivi d'actes de gestion qui ont cr des droits acquis, avec lesquels il s'est combin et uni, de telle sorte qu'on ne pourrait plus infirmer l'un sans porter atteinte aux autres. Ainsi une dlibration de conseil municipal relative une vente ou un bail de bien communal, si le bailou la vente sont raliss ; ainsi des actes de tutelle qui autorisent faire tel ou tel contrat, si ce contrat est pass; les actes dclaratifs d utilit publique, lorsque le jugement a t prononc et a cr des droits. A ce point de vue, les affaires de l'tat sont moins surveilles que celles du dpartement ou de la commune. Presque toutes les affaires du dpartement et de la commune, sont dcides par le conseil gnral ou le conseil municipal avant d'tre excutes par le prfet ou le maire, il y a place pour un recours. Pour le compte de l'tat, au contraire, les affaires sont traites directement par le ministre ou le prfet, et se prsentent du premier coup sous la forme d'actes de gestion, par consquent ne laissent pas place au recours pour excs de pouvoir. 4 Fin de non-recevoir rsultant de l'existence d'un recours paral-

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L'ADMINISTRATION

lle. Le recours pour excs de pouvoir disparat devant tout recours parallle qui peut faire annuler ou rformer l'acte d'administration. Cela peut se produire en deux hypothses: 1 Dans le cas d'acte de gestion, parce que l'acte de gestion donne en gnral, naissance un recours contentieux ordinaire, 2 Dans le cas d'un acte d'autorit qui forme partie intgrante d'une opration administrative dont tout le contentieux est attribu un tribunal administratif dtermin. Par exemple, un acte relatif une opration de travaux publics dont tout le contentieux est attribu au Conseil de prfecture. Dans ces conditions, on ne peut pas porter la question de la nullit de l'acte d'une faon principale devant le conseil d'tat. Mais il faut que ce recours parallle soit une action, non une exception; il faut que l'individu ne soit pas oblig d'attendre une poursuite de l'administration. Ainsi dans l'hypothse d'un rglement de police illgal, sans doute le particulier pourrait commettre la contravention, attendre d'tre poursuivi et opposer l'exception d'illgalit, mais comme ce ne serait qu'une exception, le Conseil d'tat admet le recours pour excs de pouvoir contre le rglement. La jurisprudence du Conseil d'tat est motive parle dsir d'viter des contrarits de dcisions, et aussi par le dsir de ne pas se faire accuser de ressusciter les vocations de l'ancien rgime. On traduit cela d'ordinaire en disant que le recours pour excs de pouvoir est subsidiaire, c'est un point de ressemblance avec l'in integrum restitutio prtorienne. de pou recours excs 92. II. Ouvertures pour voir. Les ouvertures recours sont les moyens que l'on peut faire valoir pour obtenir l'annulation de l'acte. Ces moyens sont au nombre de quatre tirs des quatre vices qui peuvent affecter la validit de l'acte d'administration : l'incomptence, la violation des formes, la violation de la loi et des droits acquis, le dtournement de pouvoirs (renvoi au 3, p. 200 et s.) La requte introductive du recours peut viser plusieurs moyens la fois. Au sujet de l'ouverture recours qui consiste dans la violation de la loi et des droits acquis, V. l'observation faite p. 204 la note. du recours 93. III. Procdure pour excs de pouvoir. (D. 2 nov. 1864). On a vu comment s'introduit l'instance : une requte est dpose au secrtariat du Conseil d'tat, l'instruction est dirige par la section du contentieux, un rapporteur

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est nomm et communication est immdiatement donne de la requteau ministre que la matire concerne. Un dlai lui est en mme temps indiqu pour produire sa rponse, ses observations, et toutes les pices ncessaires au jugement de l' affaire. Mais on prtend que l'administration ne tient pas compte du dlai qui lui a t assign, que trop souvent elle oppose la force d'inertie. Il y aurait l des rgles lgislatives poser. Il faut remarquer : 1 que c'est toujours un ministre que la communication est faite, de quelque autoril que l'acte attaqu mane; et il n'y a pas distinguer entre les autorits subordonnes, comme le prfet, et les autorits simplement soumises tutelle, conseil gnral ou conseil municipa l, parce qu'en effet c'est une affaire de surveillance; 2 que le ministre n'est pas vritable partie en cause; c'est une instance dans laquelle il n'y a pas de vritable dfendeur. C'est l'acte lui-mme qui est attaqu in rem. D'autres personnes peuvent tre appeles en cause d'ailleurs, si l'acte les intresse et si la section du contentieux le juge propos. Il peut aussi y avoir intervention spontane, et mme sont recevables intervenir ceux qui n'auraient pas un intrt, absolument direct et personnel. On reconnat plus facilement qualit pour intervenir que pour former le pourvoi Les autorits administratives ne peuvent pas intervenir, puisqu'elles sont reprsentes par le ministre. L'affaire est ensuite juge par l'assemble du Conseil d'tat statuant au contentieux. 1 La dcision 94. IV. Nature et effets de la dcision. ne peut que rejeter le recours ou prononcer l'annulation de l'acte attaqu. Elle ne peut ni rformer cet acte, ni ordonner aucune des mesures qui pourraient tre la consquence de l'annulation (art. 9, 1.24 mai 1872). a) Le Conseil d'tat ne peut ni modifier ni amender l'acte, car ce serait fai e un acte administratif nouveau; mais l'annula ion peut n'tre que partielle. Ainsi, dans un rglement de police, on peut n'annuler que certains articles , ou mme certaines prescriptions divisibles d un mme article. Il faut reconnatre que l'annulation partielle ressemble une rformation; il subsiste cette diffrence cependant, qu'il n'y pas d'lment nouveau introduit. b) Il n'appartient pas au Conseil d'tat de prescrire les mesures qui devront tre prises par l'administration comme consquence de l'annulation prononce : ordonner, par exemple, la rintgration de fonctionnaires indment rvoqus (16 janv. 1874) ; ordonner la des-

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L'ADMINISTRATION

truction de travaux excuts en verlu d'une dcision reconnue illgale (20 avr. 1883). Il ne lui appartient pas non plus de statuer sur les rclamations pcuniaires que le demandeur joindrait son recours, soit qu'il rclame le remboursement de dpenses faites l'occasion de l'acte annul (28juill 1876; 30 avr. 1880); soit qu'il demande des dommages-intrts raison de tout autre prjudice (29 juin 1883). C'est une nouvelle question dbattre au contentieux ordinaire. 2 La dcision est soumise la rgle de l'autorit de la chose juge sous les distinctions suivantes : a) Si le recours est rejet il n'est pas drog aux rgles ordinaires de l'art. 1351. Le rejet ne fera donc obstacle une nouvelle demande que si celle-ci mane de la mme partie agissant dans la mme qualit, si la demande a le mme objet et si elle est fonde sur le mme moyen d'annulation. b) Si l'acte a t annul, l'annulation produit ses effets erga onmes, parce qu'elle fait disparatre l'acte aussi compltement que s'il tait rapport par son auteur. Si donc l'acte attaqu tait un rglementde police municipale, l'annulation profite tous les habitants de la commune, et mme toutes les poursuites engages pour contravention tombent de plein droit. (Cass. 25 mars 1882.)

CHAPITRE

II

LES AUTORITS ADMINISTRATIVES ET LES FONCTIONNAIRES

Si l'on tudie le personnel administratif en se plaant au point de vue du rle qu'il joue dans l'administration, c'est--dire dans l'exercice des droits des personnes administratives, on s'aperoit qu'il se divise en deux grandes catgories : les autorits administratives qui ont le droit de dcision, et les simples fonctionnaires qui ne l'ont pas. Les AUTORITS administratives. 95. Les autorits sont les reprsentants des personnes administratives ADMINISTRATIVES dans l'exercice des droits, par consquent qui ont le droit de DCISION D'ADMINISTRATION. le pouvoir de faire des ACTES Le principe de la sparation des pouvoirs s'est exerc dans l'organisation des autorits administratives, il a amen la distinction d'un organe excutif et d'un organe dlibrant. L'organe dlibrant prend des dcisions rflchies spares de leur excution ; l'organe excutif excute les dcisions de l'organe dlibrant et prend lui-mme des dcisions soudaines. Les affaires sont partages entre ces deux organes, suivant leur degr d'urgence ou leur degr d'importance et aussi suivant qu'elles peuvent tre tranches par voie de mesure gnrale ou par voie de dcision individuelle. On peut dire qu'il est de la nature de l'organe dlibrant de ne prendre que des dcisions gnrales, tandis qu'il est de la nature de l'organe excutif de prendre des dcisions individuelles. C'est--dire que le pouvoir dlibrant est voisin du pouvoir lgislatif; les dlibrations comme les lois doivent.avoir un objet gnral. Le pouvoir excutif au contraire, qui est un pouvoir de magistrature, est qualifi pour les dcisions individuelles. Ce principe tend s'affirmer par des dcisions positives rendues en matire d'administration dpartementale. L, en effet, le conseil gnrale et le prfet n'ayant pas la mme origine, il tait prvoir que des conflits se produiraient qui feraient prciser leurs pouvoirs. Il rsulte, par exemple, de nombreux dcrets d'annulation de dcisions

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des conseils gnraux, que ceux-ci, s'ils peuvent vuter des fonds pour subvention, doiventrserver au prfet la rpartition individuelle; qu'en matire de pension, ils ne peuvent pas prendrede d cisionspciale un employdtermin, etc. (V.D Cons. d't. 15 mars 1843; 15 avril 1873; 8 novembre 1873; 18 mars1874, etc.; A. Cons. d't. 17 nov. 1891.) Le mme principe pourrait tre invoqu en cas de conflit entre le conseil municipal et le maire. D'aprs une axiome d en grande partie aux expriences faites sous la Rvolution, la dlibration est le fait de plusieurs, l'action est le fait d'un seul. Aussi jusqu'ici, les organes dlibrants sont des assembles, des agences collectives, tandis que les organes excutifs sont des hommes agissant seuls, le chef de l'tat, le prfet, le maire, etc. Il ne faudrait, cependant pas exagrer ce point de vue, il y a frquemmenten fait des assesseurs; ct du chef de l'tat, il ya le conseil des ministres; ct du prfet, la commission dpartementale; ct, du maire, dans les grandes villes, le bureau municipal. La sparation des pouvoirs n'est pas accomplie dans tous les tablissements publics; beaucoup ont une organisation plus rudimentaire, une seule agence collective qui dlibre et excute elle-mme. Les FONCTIONNAIRES sont les fonctionnaires. reprsentants des personnes administratives qui participent l'exeret par consquent cice des droits SANSAVOIRLE DROITDE DCISION sans faire d'actes d'administration. Les fonctionnaires constituent l'immense majorit du personnel administratif; ils sont les auxiliaires des autorits administratives; ils se divisent en employs de bureau qui prparent les dcisions; conseil administratifs qui donnent des avis sur les dcisions; agents d'excution qui excutent les dcisions. Les agents d'excution sont en rapport avec le public. Tous les agents de perception des impts sont des agents d'excution (ils peuvent avoir sous leurs ordres des employs de bureau). Une classe spciale d'agents d'excution est mise part par le droit administratif, ce sont les comptables, ceux qui ont le maniement des deniers publics1. 97. Observation. Cette classification des autorits administratives et des fonctionnaires repose, on le voit, sur la notion mme de l'acte d'administration et par consquent elle s'impose. Elle est 96. Les 1. Un mme agent de l'administration peut avoir la fois la qualit d'autorit administrative et celle de fouciiounaire, parce que tout en prenant luimme desdcisions excutoires, il peut tre appel excuter des dcisions du il en est autorit une ainsi, prfet qui, par exemple, suprieure; par prises tantt prend des dcisions, tantt excute les dcisions du ministre.

LES AUTORITS ADMINISTRATIVES

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d'ailleurs textuellement indique dans la loi du 24 mai 1872, art. 9, propos du recours pour excs de pouvoir. Il a t propos une autre classification qui a eu une certaine fortune, celle en agentsdirects ou agents ayant autorit vis- vis du public, et agents auxiliaires ou agents n'ayant pas autorit sur le public. Cette classification est incomplte, elle ne tient compte que des agents du pouvoir excutif, elle ne met pas en ligne les assembles dlibrantes, conseils gnraux, conseils municipaux, qui sont cependant des autorits aussi importantes que le prfet ou le maire. Les actes de ces assembles n'ont pas en gnral d'autorit sur le public, mais ce n'en sont pas moins des actes d'administration, c'est-dire des dcisions excutoires. (V. p. 185 et 187.) Il faut remplacer la nolion d'agent ayant autorit sur le public par celle d'agent faisant des actes d'administration. Il suffit pour cela de renoncer d'anciennes habitudes d'esprit. Il n'y a pas longtemps encore, les assembles dlibrantes telles que les conseils gnraux, les conseils municipaux taient de simples conseils consultatifs qui n'avaient point de pouvoirs propres en adminislration. Tout cela est chang, ils ont reu, grce au mouvement de dcentralisation, des pouvoirs propres considrables, maison est rest pendant quelque temps sous l'empire de l'ancienne conception d'aprs laquelle le pouvoir excutif tait tout.

LIVRE LES PERSONNES

PREMIER ADMINISTRATIVES

TITRE

PREMIER

NUMRATIONDES PERSONNES ADMINISTRATIVES

Les personnes administratives sont des personnes morales publiques membres de l'tat, envisages en tant qu'elles assurent le fonctionnement des services publics par l'exercice de leurs droits. Nous avons dj donn une ide de leur personnalit juridique propos de la dfinition du droit administratif (p. 173), nous y reviendrons au livre II propos de la jouissance des droits (n 294). Ici nous passons simplement en revue ces personnes pour prparer l'tude de leur organisation administrative, et aussi pour tracer la ligne de dmarcation entre elles et les personnes morales du droit priv (V. infr, n 102). Ces personnes sont l'tat, les dpartements, les communes, les colonies et les tablissements publics. 98. tat. Dans notre droit public moderne la personnalit juridique de l'tat franais apparat toute forme. Elle remonte sans interruption celle de l'tat romain1. Les dpartements ont t crs comme 99. Dpartements. circonscriptions administratives et dots d'organes par la loi du 22 dcembre 1789-janvier 1790; mais leur personnalit morale n'a t reconnue que bien plus tard. Le Code civil ne les nomme pas 1.On pourrait faire l'histoire des modificationsde cette personnalit, notamment de la distinction entre l'tat et la Couronne, tant sous l'empire romain que sous l'ancien rgime, de la distinction entre l'tat et le fisc, etc. 15 H.

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LES PERSONNES ADMINISTRATIVES

alors qu'il parle des communes et des tablissements publics (art. 2121, 2227). C'est qu'en effet ils n'avaient point encore de biens qui fussent clairement eux et que le premier signe de la personnalit, c'est le patrimoine. Des biens leur furent enfin donns par deux dcrets du 9 avril et du 16 dcembre 1811. Par le premier, l'tat leur fit cadeau de la pleine proprit des difices et btiments nationaux occups par le service des cours et tribunaux, la charge de supporter l'avenir les grosses et menues rparations. Par le second il leur abandonnait les routes nationales de dernire classe et constituait ainsi un domaine public dpartemental. Malgr cela il y eut encore des controverses et la personnalit morale des dpartements ne fut dfinitivement consacre que par la loi de 1838 sur les attributions des conseils gnraux qui visait formellement la gestion du patrimoine dpartemental. Le dpartement est subdivis en circonscriptions administratives, les arrondissements et les cantons qui, elles, n'ont pas de personnalit. Pour l'arrondissement, la question a pu paratre douteuse jusqu' la loi de 1838. Certains textes lui donnaient un patrimoine, la loi du 22 dcembre 1790 lui accordait un procureur syndic ; de plus, il avait et il a encore une reprsentation locale, le conseil d'arrondissement. La loi de 1838 a tranch la question, car deux articles du projet qui consacraient cette personnalit furent rejets. Quant au canton, la question ne saurait faire doute. Il eut un instant la personnalit sous la Rvolution, titre de grande commune, mais elle a disparu sans retour. Par intervalles on a propos de la faire revivre. Il est supposer que la cration rcente des syndicats de communes mettra fin ces tentatives, en permettant d'organiser trs simplement les quelques services que l'on et pu confier au canton, notamment les services intercommunaux d'assistance. La personnalit morale de la commune 100. Communes. remonte fort loin. Le droit romain reconnaissait la personnalit des municipes et des civitales, et au moyen ge, lorsque les communes se rorganisrent sous la forme de villes de consulats ou de communes proprement dites, partout o elles formrent corps, il fut admis qu'elles avaient une personnalit. Elles conservrent cette personnalit jusqu' la Rvolution. Mais il faut songer que les communes datant du moyen ge n'taient que des lots au milieu du territoire. Les communes rurales n'existaient pas, elles sont sorties lentement de la sicle. Sous le nom de communauts rurales, paroisse partir du XVIe elles aussi, la fin de l'ancien rgime, avaient conquis la personna-

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lit. On les admettait plaider par leurs syndics, on les rendait responsables de l'impt en la personne de leurs collecteurs, etc. La Rvolution ne toucha pas la personnalit morale des communes, qui perdirent seulement leur privilge fodaux dans la nuit du 4 aot, comme les autres seigneurs. La personnalit des colonies date des ordon101. Colonies. nances du 26 janvier 1825 et du 17 aot 1826 qui leur reconnurent un domaine. Il ya dans les colonies des communes et des tablissements publics. L'tablissement de l'Algrie ne constitue pas en lui-mme une personne administrative, bien qu'il y ait un budget local et unconseil, le conseil suprieur du gouvernement, form en partie par une dlgation des conseils gnraux des dpartements. Le budget de l'Algrie est rattach pour ordre au budget gnral de l'tat; il n'y a pas de domaine algrien ; enfin, surtout depuis les dcrets de 1881, la tendance est au rattachement, la fusion de l'Algrie avec la France. Mais il y a en Algrie: 1 Des provinces : Alger, Oran, Constantine, territoire civil et militaire; 2 Des dpartements qui sont forms du territoire civil des provinces ; 3 Des communes il y en a de trois espces qui toutes constituent ; des personnes administratives: communes de plein exercice, mixtes, indignes; 4 Des tablissements publics. L'tablissement public est 102. tablissements publics. une personne administrative qui gre un service public spcial. Si l'on recherche l'origine historique de la classe des tablissements publics considrs comme personnes morales, il faut remonter l'ancien rgime, o ils portaient le noms de corps et communauts ou de gens de mainmorte, au droit canonique et jusqu'au droit romain, o ils portaient le nom d'universitates. La Rvolution avait un instant supprim tous les tablissements publics (dcret du 14 dc. 1789, art. 50). Ils reparurent un un partir de l'an V, aprs avoir toutefois perdu leurs biens confisqus comme biens nationaux. Le Code civil, dans les art. 2121 et 2227, consacre nettement la classe des tablissements publics; le Code de procdure dans les art. 83, 398, 481. Mais la classe des tablissements publics n'est pas une classe ferme, elle compte dj plusieurs espces, hpitaux, bureaux de bienelle peut faisance, fabriques, associations syndicales, etc., etc.,

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s'enrichir et s'enrichit en effet d'espces nouvelles. Il faut posercette rgle : une espce particulire d'tablissement public n'existe que lorsque l'un des deux faits suivants s'est produit: I. Lorsqu'un texte de loi luia confr directement cette qualit, ce que vient de faire la loi du 22 mars 1890 pour les syndicats de commune ; II. Ou bien lorsque l'ensemble de la lgislation lui reconnat directement ou indirectement la personnalit publique. En effet, si l'tablissement n'a pas la personnalit, bien qu'appartenant l'administration, ce n'est qu'un service rattach four ordre. S'il a la personnalit, mais que ce ne soit pas une personnalit publique, ce n'est qu'un tablissement d'utilit publique. Il est bon d'insister : a) Distinction des tablissements publics et des services rattachs Il ne suffit pas qu'un service parliculier d'une personne pourordre. administrative fonctionne avec une certaine autonomie, qu'il ait un budget dress part et rattach pour ordre, qu'il soit dirig par une commission sous la surveillance de l'autorit, etc., pour que ce service constitue un tablissement public, il faut que la personnalit lui ait t formellement confre; jusque-l il peut y avoir l'embryon d'un tablissement public, mais l'tablissement n'existe pas encore. Toutes les personnes administratives ont de ces services qui tendent plus ou moins vers l'tablissement public. Signalons particulirement les institutions d'assistance, et les caisses de retraite dpartementales, qui ont t cres en vertu de l'art. 46, nos 20 et 21, 1. 10 aot 1871. Des tablissements publics mme peuvent en avoir. Les syndicats de communes crs par la loi du 22 mars 1890,et qui sont des tablissements publics, peuvent organiser des institutions varies; ces institutions n'ont pas la personnalit (art. 176, Circul. Intr. 10 aot 1890); ce sont des services rattachs pour ordre. Il serait d'ailleurs inlgant d'admettre qu'elles pussent jamais devenir des tablissements publics; nous dirions volontiers tablissement public sur tablissement public ne vaut. b) Distinction des tablissements publics et des tablissements d'utilit publique. A l'inverse, il ne suffit pas, pour qu'il y ait tablis1. 11faut reconnatre d'ailleurs que la personnalit peut tre confrepar la loi indirectement,de sorte que la jurisprudence a un pouvoird'apprciation. Ainsi le tribunal des conflitsa t bien prs tout rcemment d'admettre que l'administration des cheminsdefer de l'tat constitueun tablissementpublic. (Arrt 22 juin 1889.) Le Conseil d'tat admet un conseil municipal former un recours pour excs de pouvoir, c'est--dire ester en justice, par argument de l'art. 67, loi municipale; c'esten faire une sorte d'tablissement public et celapourrait tre tendu toutes les assembles dlibrantes.

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sement public que l'on se trouve en prsence d'une personne morale, il faut encore que ce soit une personne morale publique, c'est--dire un membre de l'tat. Faute de faire cette prcision, on a confondu pendant assez longtemps l'tablissement public avec l'tablissement d'utilit publique. La cause de la confusion, c'est que l'tablissement d'utilit publique rend des services au public tout comme l'tablissement public; ajoutez que l'ancien droit ne distinguait pas. Aujourd'hui, et grce en grande partie au Conseil d'tat, la distinction est faite. On reconrait que les tablissements d'utilit publique sont des personnes morales prives. Elles rendent des services au public, mais ce ne sont pas des services publics, ce sont des services privs. L'tat n'a pas le monopole de la satisfaction des intrts gnraux. A la vrit, l'tablissement d'utilit publique est soumis certaines rgles qui lui sont communes avec l'tablissement public, par exemple, il est frapp de l'incapacit de recevoir sans autorisation de l'tat des donations et des legs (art. 910 et 937 C. civ.). Mais cela veut dire simplement que l'tat a un droit de tutelle sur lui, et rien n'empche l'tat d'avoir un droit de tutelle sur un tablissement priv; il en a bien, quoique d'une autre nature, sur la Banque de France, le Crdit foncier, le Comptoir d'escompte, qui sont des socits commerciales. A l'heure qu'il est, la distinction entre l'tablissement public et l'tablissement d'utilit publique est reconnue comme incontestable en doctrine et en jurisprudence, elle est aussi, accepte par la loi (1. 26 fvr. 1862 sur le Crdit foncier). Il serait sans intrt de reproduire des controverses qui paraissent mortes. Signalons seulement le langage inexact de certains auteurs qui persistent appeler les tablissements d'utilit publique, personnes morales publiques. Dans l'intrt de la clart et de la mthode, il faut absolument rserver cette expression aux personnes morales qui sont membres de l'tat. Mais il ne suffit pas d'tablir une distinction nette entre les deux classes d'tablissements, il faudrait aussi pouvoir trouver un critrium qui permt de dcider laquelle des deux classes appartient un tablissement dtermin. Il y a un certain nombre de cas douteux et il y en aura toujours. Il y a des tablissements qui ont t crs ds le dbut avec un caractre ambigu; il en est d'autres dont le caractre priv au dbut n'tait pas douteux, mais qui graduellement se modifient. Les tablissements d'utilit publique qui rendent au public des services vraiment utiles ont une tendance se transformer en tablissements publics. Par une sorte d'attraction, l'tat finit par

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s'incorporer toute institution qui a un caractre de perptuit. Il y a une priode de transition pendant laquelle l'tablissement est de plus en plus asservi l'tat; quel moment prcis en devient-il membre? A notre avis, il n'y a qu'un seul signe: un tablissement est dans la classe des tablissements publics ou bien entre dans cette classe lorsqu'il se rattache d'une faon intime l'organisation administrative de la France (Cass., 28 oct. 1885;S. 86. I. 436). Par consquent: 1 Lorsque l'tablissement est fond par l'tat ou par un dpartementou par une commune1; 2 Lorsque pour un tablissement fond autrefois par l'initiative prive,la direction du service dans ses trois lments de moyens matriels, de personnel, de moyens financiers, passe l'administration, lorsque parmi les administrateurs il n'y a plus un seul particulier, lorsque le budget n'est plus aliment par des capitaux privs; question de fait. Tant que l'tat n'exerce pas ainsi une direction exclusive sur l'tablissement, celui-ci reste tablissement d'utilit publique; on ne peut pas admettre en effet que pour un de ses tablissements publics, l'tat partage la direction avec des particuliers. Par consquent on ne saurait considrer comme suffisants : ni le fait que l'tablissement est soumis des rgles de comptabilit et l'inspection des finances; ni le fait que dans son conseil d'administration on trouve des membres nomms par le prfet ou par des autorits municipales. Il y a l des faits de tutelle, qui constituent certainement une mainmise grave sur l'tablissement, mais qui n'entranent pas son absorption complte par l'tat. Aussi jusqu' nouvel ordre, faut-il se refuser qualifier d'tablissements publics, les caisses d'pargne. (En ce sens, Cass. Ch. req. 5 mars 1856; Ch. civ. 8 juillet 1856.) Mme s'il y a la tte de l'tablissement un directeur nomm par l'tat; mme si l'tablissement, au del 1. On doit considrer comme fondes par l'tat les associationssyndicales autorises dont le but est d'accomplir des travaux publics intressant tous les propritaires d'une rgion. L'initiative de l'association peut tre prise par la majorit des propritaires intresss, mais l'administration intervient ensuite pour contraindre la minorit entrer dans l'association. L'exercice de ce droit de contrainte qui ne peut appartenir qu' l'tat fait, qu'en somme, l'association syndicale est fonde par l'tat. Il en rsulte, bien que la question ait t controverse, que les associations syndicales autorises sont des tablissements publics. Elles semblent avoir pour but des travaux d'intrt priv, mais, par voie de consquence, ces travaux prennent le caractre de travaux publics; leur budget semble aliment par des cotisations prives, par voie de consquence, ces cotisations deviennent des taxes publiques. (V. infr, Travaux publics,n 499.)

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d'un certain chiffre, doit verser son boni dans les caisses publiques, cela ne suffit pas, ce sont encore des faits de tutelle. (Monts-de-pit.) On ne doit pas non plus attacher d'importance au fait que certains privilges, qui n'ont rien de commun avec la puissance publique, ont t concds certains tablissements, comme le privilge de verser des fonds en compte courant la caisse des dpts et consignations. (Caisses d'pargne, socits de secours mutuels.) Enfin, bien qu'il y ait l quelque chose de plus grave, on ne doit pas s'arrter ce fait, que des privilges qui procdent de la puissance publique ont t concds des tablissements. C'est ainsi que la Banque de France a reu le privilge de l'mission du papier-monnaie, qui est une sorte de privilge rgalien, et cependant n'est pas un tablissement public. C'est ainsi que de grandes compagnies de colonisation, si elles sont cres, recevront le privilge de lever des impts, de faire la guerre, etc., et cependant ne devront pas tre considres pour cela comme des tablissements publics. numration. Les tablissements publics remplissent des services d'tat, des services dpartementaux ou des services communaux. A. tablissements publics d'tat. Les principaux tablissements publics qui remplissent des services d'tat sont les suivants: 1 tablissements relatifs aux cultes: Fabriques, menses curiales, menses piscopales, sminaires diocsains et chapitres (Concordat art. 15. Dcr. 30 dcembre 1809; Dcr. 6 novembre 18131); les consistoires art. 9); les protestants (L. 18 germinal on X, art. 8 et 20; 0.2 avril 1817, consistoires isralites (0. 25 mai 1844). 2 tablissements hospitaliers relevant de l'tat (0. 21 fvrier 1841). 3 tablissements d'instruction publique (L. 10 mai 1806; D. 17 mars 1808; L. 7 aot 1850, art. 15). Rentrent dans cette catgorie l'institut et les diffrentes Acadmies qui le composent (L. 5 fructidor an III; L. 3 brumaire, 15 germinal an IV; L. 11 floral an X, etc.); l'Acadmie de mdecine (L. 14janvier 1821); le Collge de France, les Facults d'enseignement suprieur (D. 25 juillet 1885); les lyces et collges d'enseignement secondaire. 4 tablissements relatifs l'agriculture, au commerce et . l'industrie : 1. Le diocsene constitue pas un tablissementpublic (Avis du C. d'tat, avril 1880, conforme un avis du 21 dcembre 1842 avis contraire du 13 mai1874). anXIIIa constitu Raisons de douter : 1 undcretdu19thermidor un fonds de secours pour les ecclsiastiquesgs et infirmes et a confi l'vque l'administrationde ce fonds de secours. La seule consquence c'est que l'vque doit tre autoris accepter des dons et legs avec affectation; 2 un certain nombre de textes prennent le mot vch dans le sens de diocse, et l'ordonnance du 2 avril 1817autorise les vques accepter des libralits

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LES PERSONNES ADMINISTRATIVES

Chambres consultatives d'agriculture (D. 25 mars 1852, art. 10); chambres de commerce (L. 28 ventse an IX ; Dcr. 23 septembre 1806; L. 23 juillet 1820, etc,); chambres consultatives des arts et manufactures (Arrt 10 thermidor an XI; O. 16 juin 1832). 5 tablissements relatifs aux travaux publics : Associations sydicales autorises. (L. 21 juin 1865; L. 15 dcembre 1888; L. 22 dcembre 1888.) 6 tablissements relatifs un service de banque et de grance. a) Caisse des dpts et consignations. (L. 28 avril 1816; O. 22mai 1816; L. 6 avril 18761.) b) Caisses administres par la caisse des dpts et consignations: Caisse des offrandes nationales en faveur des armes de terre et de mer (L. 27 novembre 1872; D. 9 janvier 1873); caisse des retraites pour la vieillesse (L. 18 juin 1850; L. 12 juin 1861; D. 27 juillet 1861); caisse d'assurance en cas de dcs, et caisse d'assurance en cas d'accidents rsultant des travaux agricoles et industriels (L. 11 juillet 1868.) c) Caisses qui doivent verser leurs fonds la caisse des dpts : Caisse d'pargne postale (L. 9 avril 1881. L. 29 juillet 1881, art. 34; L. 30 dcembre 1883). Caisse des chemins vicinaux reconstitue par 1. 30 dcembre 1890. d) Caisses indpendantes de celle des dpts et consignations : tablissement des Invalides de la marine, caisse des prises, caisse des gens de mer, caisse des Invalides de la marine. (L. 13 mai 1791 ; Ord. 12 mai et 17 juillet 1816.) 7 Ordre de la Lgion d'honneur. (L. 29 floral an X; arr. messidor anX.) 8 Les compagnies, ordres ou chambres d'officiers ministriels 2 : Notaires. (L. 25 ventse an XI; O. 4 janvier 1843.) faites leurs vchs. Rponse : le mol vch peut aussi bien s'entendre dans l'ordonnance de 1817de la mense piscopale. 1. La caisse des dpts et consignations est un tablissement d'une importance considrable. Elle fait valoir un capital de 4 milliards au moins qui lui est confi des titres divers : les dpts et consignations d'abord, ia cuisse est le seul dpositaire lgal; les cautionnements des fonctionnaires; les fonds des diverses caisses administres par elle; ceux de la cuisse d'pargne postale; ceux des dpartements, des communes et des tablissements publics; ceux mmes de certains tablissements d'utilit publique qui ont le privilge de verser, comme les caisses d'pargne prives, les socits de secours mutuel. Si la caisse des dpts n'tait pas rige en tablissement public, tons ces fonds seraient verss directement au Trsor, ce qui serait une source dangereuse de la dette flottante. La caisse est bien en compte courant avec le Trsor, mais le montant de ce compte a t progressivement restreint. Une autre consquence de la personnalit de la caisse, c'est qu'elle peut acheter de la rente franaise sans que la dette de l'tat soit teinte par confusion. Elle est le plus gros acheteur de rente franaise. 2. Ces chambres sont des tablissements publics, parce que les officiersministriels qu'elles reprsentent sont au fond des fonctionnaires salaris d'une

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Avous. (Arrt 13 frimaire an IX; Dcr. 19juillet 1810.) Huissiers et commissaires-priseurs. (L. 27 ventse an IX; arr. 29 germinal an IX ; Dcr. 14 juin 1813; 0. 26 juin 1816 et 26 juin 1822.) Agents de change. (Arrt 29 germinal an IX.) B. tablissementspublics dpartementaux. Le dpartement a peu d'tablissements publics. On ne peut gurelui attribuer que les asiles publics d'alins, l o le dpartement a un asile lui. L'asile public d'alins est, en effet, un tablissement public, cela rsulte nettement de l'art. 4, O. 18 dcembre 1839, qui parle de ses biens, des procs intenter en son nom, des acquisitions, des acceptations de legs ou donations, etc., toutes choses qui supposent un patrimoine, par consquent la personnalit (V. cependant av. Cons. d't., 8 avr. 1842). C'est de plus un tablissement public dpartemental, parce quele service desalins est dpartemental. La preuve en est que le conseil gnral rgle le budget (art. 46, n 17, L. 10 aot 1871). On sait que c'est l le signe. Il est vrai que le dpartement a peu de prise sur l'administration de cet tablissement; il est administr par un mdecin directeur, sous l'autorit du ministre de l'intrieur. Il existe une commission de surveillance, mais tous les membres y sont nomms par le prfet, qui n'est mme pas tenu d'en prendre un seul parmi les conseillers gnraux. Cela n'empche point que l'tablissement ne soit dpartemental, mais cela cre une iniquit. Le projet de loi sur les alins adopt par le Snat corrige en partie cette injustice en faisant entrer dans la commission deux membres lus par le conseil gnral. Il n'y a point d'autre tablissement public dpartemental. Tous les autres services qui paraissent en partie autonomes sont rattachs pour ordre; ainsi en est-il du service des enfants assists, de celui des dpts de mendicit, de celui des institutions d'assistance cres par le conseil gnral en vertu de l'art. 46, nos 20 et 21, L. 10 aot 1871. Cependant, administrativement, on semble considrer comme des tablissements publics, au moins les caisses de retraite. C. tablissements publics communaux. Ce sont: 1Les hpitaux et hospices. (L. 16 vend. an V; L. 4 vent. an IX; arr. 7 messidor an IX et 14 niv. an XI; L. 22 janvier, 8 avril, 7 aot 1851.) 2 Les bureaux de bienfaisance. (L. 7 frim. an V; 30 vent. an V; D. 17 juin 1852.) 3 La caisse des coles primaires. (L. 10 avril 1867, art. 15; L. 28 mars 1882, art. 17.) 4 La section de commune. (L. 10 juin 1793, art.1; Code forestier, art. 1 et 72; L. 18 juillet 1837, art. 3, 5, 6, 56 58.) 5 Les syndicats de commune. (L. 22 mars 1890.) faon spciale, ensuite parce qu'elles font vraiment partie de l'organisation administrative. Leurs dcisions peuvent tre frappes de recours, soit devant les ministres soit devant le Conseil d'tat. Pour les chambres des notaires, un recours pour excs de pouvoir peut tre port devant la Courde cassation.

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LES PERSONNES ADMINISTRATIVES

Le syndicat de communes est un tablissement public intercommunal (art. 170), non pas une personne administrative qui s'interposerait entre la commune et le dpartement. Il est vrai que, en fait, il pourra tre form des syndicats de communes territoires contigus, ayant une cir: 1 le syndicat est consticonscription analogue celle du canton, mais tu dans ses organes par les communes (dlgus des conseils municipaux dont les pouvoirs tombent avec ceux de ces conseils, art. 171); 2 il est soumis la tutelle des communes pour son budget (art. 177) ; 3 il peut tre cr temps, il peut tre dissous ; 4 il peut tre form de communes non contigus, etc., etc. Seulement c'est un tablissement public d'un caractre nouveau et qui pourrait bien influer sur les autres; il n'est pas soumis la rgle admise jusqu'ici par la jurisprudence de la spcialit des services, au moins en ce sens qu'il peut cumuler plusieurs services.

TITRE

II

DES PERSONNES ADMINISTRATIVES ORGANISATION

CHAPITRE

PRLIMINAIRE

RGLES COMMUNES D'ORGANISATION

On a vu p. 221 que le personnel administratif se divisait en deux grandes classes d'agents: les autorits administratives qui ont le droit de dcision dans l'exercice des droits, et les fonctionnaires qui participent l'exercice des droits mais sans avoir le droit de dcision, et par consquent sans faire d'actes d'administration. Cette division fondamentale dans le personnel des agents s'applique toutes les personnes administratives; toutes ont la fois des autorits administratives et des fonctionnaires, et l'on peut dgager des rgles communes dans la constitution de ces divers organes. 1 Les autorits administratives et les fonctionnaires doivent tre considrs comme investis d'un certain pouvoir qu'ils exercent par dlgation et qui n'est autre que la volont mme de la personne administrative applique l'administration. Le pouvoir dont sont investies les autorits administratives mrite le nom de puissance publique, c'est la volont administrative dans sa plnitude et se manifestant par des dcisions excutoires. Le pouvoir dont sont investis les fonctionnaires mrite le nom de fonction publique, c'est un pouvoir beaucoup plus restreint puisqu'il ne va pas jusqu' prendre des dcisions excutoires, il est subordonn au prcdent, c'est une volont administrative limite, spcialise et rduite au rle d'auxiliaire. 2 Les pouvoirs de puissance publique et de fonction publique sont dlgus soit aux autorits administratives, soit aux fonctionnaires, par de vritables mandats qui sont des varits du mandat public. En consquence, ce qu'il convient d'tudier comme rgles gnrales d'organisation administrative, ce sont les rgles du mandat de puissance publique et celles du mandat de fonction publique.

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RGLESCOMMUNES D'ORGANISATION

SECTIONIre. DU MANDATDE PUISSANCEPUBLIQUEPAR LEQUEL SONT DUMANDAT CONSTITUES ADMINISTRATIVES. LESAUTORITS LECTIF. La puissance publique 104. De la puissance publique. est le pouvoir d'exercer les droits des personnes administratives en vue des services publics en prenant des dcisions excutoires. La puissance publique est au fond une forme de la souverainet, c'est la souverainet applique l'administration, c'est--dire au fonctionnement des services publics. Il tait logique dans un rgime dmocratique o la souverainet est cense rsider dans la nation, que la puissance publique ft aussi cense y rsider. La puissance publique est donc cense rsider dans la nation et tre dlgue par celle-ci aux autorits administratives. Mais cette dlgation prend une ralit bien plus grande en ce qui concerne les administrations locales, lorsqu'il y a de la dcentralisation que lorsqu'il n'y en a pas. Lorsqu'il n'y a pas de dcentralisation, les autorits administratives du dpartement ou de la commune sont constitues par le pouvoir central. Sans doute le pouvoir central est lui-mme un dlgu de la souverainet nationale, mais l'action de cette volont nationale ne peut se faire sentir dans l'administration locale que d'une faon indirecte. Au contraire s'il y a dcentralisation, les autorits locales sont constitues par la population locale qui leur fait sentir directement sa volont. 105. Caractres du mandat de puissance gnraux I. La puissance publique doit toujours tre considre publique. comme confre directement ou indirectement par le souverain, c'est-dire par la nation, ou par une fraction du souverain, c'est--dire par la population d'une circonscription1. Directement, par la voie des lections. On se trouve alors en prsence du mandat lectif. Les organes dlibrants des grandes personnes administratives sont en gnral constitus de cette faon, les deux chambres, les conseils gnraux de dpartement, les conseils municipaux, les conseils gnraux des colonies; quelques organes 1. Il y a l, notre avis, une grande diffrenceavec le mandat de fonctionpublique. La fonction publique ne doit pas tre considre comme confre par le souverain, mais par la personne administrative une fois constitue (Y. infr, n 138.)

LE MANDAT DE PUISSANCE PUBLIQUE

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d'tablissements publics galement, les chambres syndicales des associations syndicales autorises, les chambres de commerce, etc. Indirectement. Cela se produit de plusieurs faons: 1 L'organe dlibrant d'une personne administrative, une fois constitu, constitue son tour l'organe excutif ; par exemple, le Parlement runi en Congrs nomme le prsident de la Rpublique, le conseil municipal nomme le maire. 2 Une autorit administrative suprieure constitue les autoriss d'une personne administrative infrieure. Par exemple, le chef de l'tat nomme le prfet organe excutif du dpartement, le gouverneur organe excutif de la colonie. Les organes de presque tous les tablissements publics sont constitus par des autorits de l'tat agissant seules, ou bien concurremment avec des autorits du dpartement ou de la commune. Ainsi la commission administrative d'un hospice est constitue partie par le prfet, partie par le conseil municipal, etc. II. La puissance publique peut tre dlgue en certain cas par les autorits administratives des autorits secondaires. En gnral, les assembles dlibrantes ne peuvent pas dlguer leurs pouvoirs, il n'y a d'exception que pour le conseil gnral, qui peut dlguer des pouvoirs sa commission dpartementale. Les organes excutifs peuvent dlguer leurs pouvoirs dans la mesure fixe par les lois et rglements. Le chef de l'tat a des dlgus permanent qui sont, eux aussi, des autorits administratives, les ministres, les prfets, les gouverneurs de colonie, etc. Le maire peut dlguer de ses pouvoirs aux adjoints1. et aliena 1. Le mandat qui confre la puissance publique est un mandat sua gratia. Il est donn la fois en faveur du souverain ou de l'organe du souverain qui constitue, et en faveur de la personne administrativedont une autorit est constitue. Les dputs, par exemple,reprsentent la fois les collgeslectoraux qui les ont nomms et l'tat. Un maire reprsente la fois le conseil municipal qui l'a nomm et la commune, etc. La consquence,est que la responsabilit d'une autorit administrative constitue est ou peut tre double. Elle existe vis--vis de la personne administrative dont les droits ont t mal exercs. Elle existe aussi vis--vis de l'organe du souverain qui a constitu l'autorit. Il y a bien des caso cette responsabilit n'est pas juridiquement sanctionne, mais elle n'en existe pas moins au point de vue moral ou au point de vue politique. On peut citer l'exemple du maire. Un maire, qui a mal gr les intrts de la commune, peut tre dclar responsable juridiquement vis--vis de celle-ci considre comme personne morale, et il est politiquement responsable devant le conseil municipal. Le conseil, la vrit, n'a pas le droit de le rvoquer, ce droit appartient au chef de l'tat, mais en fait, il est suffisamment arm pour l'amener donner sa dmission.

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Nous nous Du mandatlectif. occuperons ici uniquement du caso la puissance publique est confre directement par le souverain, c'est--dire du mandat lectif. Il y a lieu d'tudier : 1 l'lection, fait par lequel le mandat lectif est confr; 2 l'exercice du mandat par la constitution et le fonctionnement des assembles dlibrantes; 3 les vnements qui mettent fin au mandat; 4 les caractres gnraux du mandat. DES LECTIONS. 1er. THORIEGNRALE Cette thorie gnrale des lections est 106. Observation. faite avec les rgles communes aux lections la Chambre des dputs, aux conseils gnraux, aux conseils d'arrondissement et aux conseils municipaux. Les lections aux Snat sont trop particulires pour y entrer. (L. 22 juin 1833; D. O. 2 fvrier 1852; D. R. 2 fvrier 1852; L. 5 mai 1855; L. 10 aot 1871; L. 17 juillet 1874; lois constitutionnelles de 1875; L. 2 aot 1875; L. 30 novembre 1875; L. 5 avril 1884; L. 14 aot 1884; L. 9 dcembre1884; L. 16 juin 1885; L. 13 fvrier 1889; L. 17 juillet 1889.) L'lection est une opration administrative, 107. Dfinition. par laquelle la majorit des lecteurs d'une circonscription formant collge lectoral, nomme un ou plusieurs reprsentants par la voie du scrutin. Les lecteurs sont les individus ayant la fois la jouissance et l'exercice du droit de vote, par consquent, inscrits sur une liste lectorale. (Renvoi au droit de suffrage, v. p. 106). La circonscription formant collge lectoral est un certain territoire dont tous les lecteurs sont appels faire un choix simultan. Le collge lectoral est l'assemble des lecteurs; ils sont tous attachs un certain territoire par le mcanisme de la liste lectorale. La circonscription est toujours une division administrative. Pour le Snat, le dpartement; pour la Chambre des dputs, l'arrondissement ou une section d'arrondissement; pour le conseil ; pour le conseil gnral et pour le conseil d'arrondissement, le canton municipal, la commune ou la section lectorale de commune. La circonscription lectorale ne se confond pas avec la circonscription de la personne administrative dont il s'agit de reprsenter les intrts, cette confusion n'existe en fait que pour la commune et encore pas toujours. Ainsi, pour le Snat et la Chambre des dputs, la circonscription dont il s'agit de reprsenter les intrts, c'est la France entire ; les reprsentants sont choisis par le dpartement ou

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par l'arrondissement. On a mis maintes fois le vu que les deux circonscriptions fussent confondues; que, par exemple, pour les lections lgislatives, la France formt un collge unique, c'est un souhait platonique de publiciste. La majorit qui nomme le reprsentant est une certaine quote-part des lecteurs de la circonscription, dtermine par les rgles qu'on verra plus loin; ce n'est pas l'unanimit. La chose tait impossible; ds qu'une association devient un peu considrable, et on s'en aperoit aussi bien pour les grandes socits commerciales que pour les associations politiques, l'unanimit de volont est irralisable, et comme il faut bien vivre, il faut se contenter de la majorit. Sans doute c'est une imperfection, une apparition de la force l o il serait dsirable de ne trouver que le libre consentement; sans doute il y aura une minorit opprime par la majorit; c'est une ncessit de la vie. Au reste, l'injustice est rarement persistante, grce cette loi bienfaisante que toute action amne une raction. Tout naturellement la minorit d'hier devient majorit d'aujourd'hui et chaque parti occupe le pouvoir son tour. Il est lgitime cependant de chercher corriger ce qu'il peut y avoir de trop brutal dans le rgime des majorits, et assurer un minimum de reprsentation aux minorits. Des systmes ingnieux ont t imagins cet effet, quelques-uns sont adopts par des lgislations trangres. Le plus simple est le systme inaugur en Espagne en 1876 pour les lections municipales, appliqu en 1878 aux lections lgislatives, et en 1882 aux lections provinciales ; c'est celui du scrutin de liste diminu. Un mme collge ayant lire la fois plusieurs reprsentants, chaque lecteur ne peut voter que pour les deux tiers ou les trois quarts de la liste. Si la minorit est discipline, elle fait fatalement passer ses candidats pour le tiers ou le quart restant de la liste. Le scrutin ou vote est une opration qui consiste essentiellement dans le dpt entre les mains de l'autorit, par les lecteurs, de bulletins crits contenant le nom ou les noms des reprsentants choisis. On distingue le scrutin de liste et le scrutin uninominal. Il ya scrutin de liste, lorsqu'un mme collge lectoral ayant choisir simultanment plusieurs reprsentants, le bulletin de chaque lecteur contient une liste de noms. Il y a scrutin uninominal, lorsque le collge lectoral n'ayant choisir qu'un seul reprsentant, le bulletin de chaque lecteur ne porte qu'un seul nom. Les lections communales se font actuellementau scrutin de liste. Les lections au conseil gnral et au conseil d'arrondissement se font au scrutin uninominal. Les lections la Chambre des dputs ont eu sur ce point des vicissitudes sans nombre ; elles ont t faites

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tantt au scrutin de liste avec le dpartement pour circonscription, tantt au scrutin uninominal avec l'arrondissement pour circonscription. La question de savoir lequel est prfrable de ces deux modes de scrutin, relve du droit constitutionnel. Actuellement la Chambre est lue au scrutin uninominal. Il y a des lections gnrales et des lections partielles ou complmentaires. Il y a lection gnrale lorsque tous les membres qui composent une assemble sont soumis en mme temps l'lection, soit que l'assemble soit arrive la fin de son mandat, soit qu'il y ait eu dissolution. Si l'assemble ne se renouvelle pas intgralement, mais par sries, comme le conseil gnral par exemple, qui est renouvelable par moiti de trois en trois ans, l'lection d'une srie mrite encore le nom d'lection gnrale. Il y a lection partielle ou complmentaire, lorsqu'il s'agit uniquement de remplacer un ou plusieurs membres de l'assemble considrs individuellement. Article Ier. Oprations antrieures au scrutin. 1 de la dtermination de la cirIl y a lieu de se proccuper : conscription lectorale; 2 de la convocation des lecteurs; 3 de la priode lectorale et des vnements qui peuvent s'y produire. lectode la circonscription 108. A. Dtermination rale. Les circonscriptions lectorales sont en gnral dtermines par la loi d'une manire permanente. Cependant en matire d'lection lgislative, l'augmentation ou la diminution de la population d'un arrondissement peuvent amener des modifications qui sont faites par une loi spciale; et en matire d'lection communale, la circonscription normale, qui est la commune, peut tre modifie assez subitement au moyen de ce qu'on appelle le sectionnement lectoral. (Renvoi l'organisation communale, n 246.) Le scrutin doit 109. B. Convocation des lecteurs. avoir lieu un jour fix, et les lecteurs doivent en tre avertis. A cet effet, ils sont convoqus par un acte de l'autorit. Cet acte est un dcret pour les lections au Snat et la Chambre des dputs, au conseil gnral et au conseil d'arrondissement; un arrt du prfet pour les lections municipales, et mme, en cas de second tour de scrutin, un arrt du maire suffit pour les lections municipales (art. 30, L. 5 avril 1884).

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Mais il est clair que l'autorit qui fait la convocation est elle-mme astreinte par la loi la faire pour une date fixe, ou tout au moins pour une date comprise dans un certain intervalle de temps. Il n'y a qu'un seul cas o la loi dsigne une date fixe, c'est celui des lections municipales. Celles-ci devront avoir lieu perptuit le premier dimanche de mai, de quatre ans en quatre ans, partir de l'anne 1884, par consquent toutes les annes bissextiles, en 1888, 1892, 1896, etc. Et, alors mme que tous les conseils municipaux de France seraient dissous, cela ne porterait pas atteinte la priodicit. Les conseils lus aprs dissolution achveraient simplement la priode de quatre ans commence. Pour toutes les autres lections, la loi se borne dire que la convocation devra tre faite un certain laps de temps avant l'expiration des pouvoirs de l'assemble, ou bien, s'il y a eu dissolution, qu'elle devra tre faite dans un certain dlai aprs la dissolution. Dans le cas o l'assemble achve son mandat, il faut donc calculer la dure de ses pouvoirs pour savoir quand la convocation devra tre faite. On verra propos de chaque assemble quelles sont les rgles qui lui sont propres. Dans les limites o le pouvoir excutif peut se mouvoir, il est entirement libre,le dcret de convocation est un acte de gouvernement. Pour les lections partielles, il y a aussi des rgles particulires chaque assemble. et des vnements lectorale 110. C. De la priode La priode lectorale est le temps qui peuvent s'y produire. qui s'coule entre le jour de la publication de l'acte qui convoque les lecteurs et le jour du scrutin. La dure minimum est fixe par la loi ainsi qu'il suit : Snat, six semaines (l.2 aot 1875, art.1) ; Chambre des dputs, vingt jours (dcr. O. 1852, art. 4); Conseil gnral, quinze jours (1. 10 aot 1871, art. 12); Conseil d'arrondissement, quinze jours (1. 10 aot 1871, art. 12); Conseil mnnicipal, quinze jours (art. 15, l, 5 avril 1884). Les vnements qui peuvent se produire au cours de la priode lectorale s ont des candidatures, des faits de presse, des runions lectorales. 1 Des candidatures. Le candidat est un individu dsign aux suffrages des lecteurs avant le jour du scrutin. La canditature est le fait d'tre candidat. On comprend la ncessit des candidatures. D'une part, si les lecteurs ne sont pas sollicits porter leurs suffrages sur tel ou tel nom, les voix s'gareront sur une infinit de noms et il n'y aura pas d'lection ; d'autre part, les lecteurs nomment 16 H.

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un reprsentant en vue de faire prvaloir telle ou telle volont, ils ont besoin de savoir quels reprsentants sont en communion d'ides avec eux. La candidature est le seul moyen pratique de provoquer un change d'ides entre leur futur reprsentant et eux. De l, ces programmes et ces professions de foi par lesquels les candidats affirment leur candidature. Chose curieuse, la candidature, fait si ncessaire dans une lection, n'est pas rglemente en principe par le droit, except pour les lections la Chambre des dputs (1. 17 juillet 1889 dont il va tre parl). De sorte que pour toutes les autres lections: 1 Il peut n'y avoir pas de candidature. Les lecteurs peuvent voter spontanment pour tel ou tel nom. Le premier tour de scrutin dans ces conditions ne donnera probablement pas de rsultat, le second tour en donnera forcment. 2 La candidature, si elle se produit, n'est soumise aucune formalit, c'est un pur fait. Elle peut tre lance par le candidat lui-mme ou par un tiers; seulement le tiers doit s'assurer du consentement du candidat, il n'a pas le droit de disposer de son nom sans cela; le faire serait s'exposer l'application de l'art. 1382 C. civ., pour peu qu'il survint quelque dommage, quelque incident dsagrable pour le candidat. (Rouen, 27 dcembre 1878; Nevers,22 juin 1881.) Dclaration de candidature pour les lections lgislatives, loi du 1889. Exceptionnellement, pour les lections la 41 juillet Chambre des dputs, une dclaration de candidature est ncessaire. a) C'est un acte crit, sign ou vis par le candidat et dment lgalis, dpos la prfecture du dpartement intress. Cependant, on a admis le tlgramme en cas de force majeure. (Affaire Le Myre de Villers.) Le dpt doit tre fait le cinquime jour au plus tard avant le jour du scrutin. Il peut tre fait ds le premier jour de la priode lectorale; il est dlivr immdiatement un reu provisoire et dans les vingt-quatre heures un rcpiss dfinitif. Dans l'intervalle entre les deux rcpisss, la Cour de cassation admet qu'il peut tre fait acte de candidat, (Cass. 29 mars 1890.) b) Nul ne peut tre candidat dans plus d'une circonscription. Toute dclaration de candidature faite en violation de cette rgle est nulle et non avenue. Si plusieurs dclarations ont t faites, la premire en date est seule valable. Si elles portent la mme date, toutes sont nulles. c) Nul ne peut se porter candidat, s'il n'est citoyen, c'est--dire s'il n'a la jouissance du droit de suffrage. Cette solution est conteste, mais elle parat rsulter du texte de l'art. 2, qui dit, tout citoyen, etc. Elle rsulte aussi, il faut bien le dire, des principes du droit. Du mo-

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ment que la candidature devient un acte juridique, elle est soumise aux conditions de validit des actes juridiques. Or, il est conforme au droit, que celui-l qui ne pourrait pas tre lu ne puisse pas valablement faire acte de candidat. Toutefois, on ne peut pas admettre que le prfet devienne juge de la qualit de citoyen, dans les cas douteux. Nous admettrions donc que le prfet peut et doit refuser la dclaration de candidature d'une femme ou d'un individu qui a perdu par suite de condamnation la jouissance du droit de suffrage, mais qu'il ne peut pas refusercelle d'un candidat qu'il prtend tre tranger, parce que l il y a cas douteux et, qui plus est, question d'tat. d) Le rsultat de l'absence de dclaration de candidature, soit que la dclaration n'ait pas t faite, soit qu'elle n'ait pas t reue, soit qu'elle soit nulle par suite de la multiplicit, est la non-existence de l'lection, les bulletins n'entrent pas en compte dans le rsultat du dpouillement (art. 5). De plus, les affiches, placards, professions de foi, bulletins de vote, doivent tre enlevs et saisis1. e) Enfin, sera puni d'une amende de 10,000 francs le candidat qui contreviendra aux dispositions de la prsente loi, et d'une amende de 1,000 5,000 francs toute personne qui aura sign ou appos des affiches, envoy ou distribu des bulletins, circulaires ou professions de foi dans l'intrt du candidat. Cette loi est un peu de circonstance et renferme des parties caduques, notamment la partie pnale, mais il faut s'attendre en voir demeurer le fond; il est naturel que la candidature pose, qui est l'acceptation anticipe du mandat, devienne un acte juridique. En Angleterre, cela existe, et mme, quand il n'y a qu'une seule candidature l'lection devient inutile. Il pourrait mme se produire ce fait, que la loi du 17 juillet 1889 ft tendue d'autres lections. Son texte est gnral, si on la restreint actuellement aux lections lgislatives, c'est qu'on n'a vu encore que son caractre politique, non pas son caractre juridique. 2 Des faits depresse. Les candidatures sont lances d'ordinaire et discutes par des moyens qui constituent des faits de presse. Il y a quelques rgles destines faciliter les candidatures. Pour les formalits de l'impression, de l'affichage et du colportage des crits lectoraux, V. la loi du 29 juillet 1881 sur la libert de la presse. C'est le droit commun. 1. Les affiches, placards lectoraux,placs avant la priode lectorale, tombent aussi sous le coup de la loi, de sorte qu'il faut considrer que ces affiches, placards, sont soustraits par la loi nouvelle au droit commun de la loi sur la presse. (C. Chambry, 12dc. 1889.)

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Sont affranchies du timbre les affiches lectorales d'un candidat contenant sa profession de foi, une circulaire signe de lui, ou seulement son nom. (L. 11 mai 1868, art. 3, 3.) Il n'en serait pas de mme des affiches manes d'un tiers qui voudrait soutenir la candidature. Il est interdit tout agent de l'autorit publique ou municipale de distribuer des bulletins de vote, professions de foi et circulaires de candidats . (L. 30 nov. 1875, art. 3, 3.) 3 Des runions lectorales. Renvoi la matire des runions publiques. (V. p. 153.) Article 2. Oprations du scrutin. 111. Premier et second tour de scrutin, majorit Dans toute lection il peut y avoir deux tours de scrurequise. tin, et cela est li aux rgles sur la dtermination de la majorit. Il n'y a lection au premier tour de scrutin, que si un candidat a obtenu la majorit absolue des suffrages. Il y a majorit absolue aux deux conditions suivantes: 1 le nombre des suffrages exprims est gal au quart des lecteurs inscrits1; 2 le candidat a obtenu plus de la moiti des suffrages exprims. (Loi 30 nov. 1875, art. 18.) Lorsqu'il n'y a pas eu lection au premier tour de scrutin, il y a lieu un second tour. Il ya toujours lection au second tour pourvu qu'il y ait eu au moins un suffrage exprim. Il suffit en effet qu'un candidat ait obtenu la majorit relative, c'est--dire plus de voix que ses concurents, quel que soit le nombre des voix. En cas d'galit de suffrages, le plus g est lu. (L. 30 novembre 1875, art. 18; 1. 5 avr. 1884, art. 30.) Le second tour de scrutin est une opration distincte du premier tour. Il peut s'y produire des candidatures nouvelles. On l'appelle quelquefois scrutin de ballotage, par souvenir d'un temps o au contraire il ne pouvait y avoir de candidature nouvelle, et o il s'agissait de choisir entre les candidats du premier tour. Il y a cependant un certain rapport entre les deux scrutins; en cas d'lection lgislative, les candidats du premier tour ne sont point astreints faire une seconde dclaration de candidature au second tour. La raison d'tre des deux scrutins est de permettre aux lecteurs 1. Pour la question de savoir quand il y a suffrage exprim, voir infr, dpouillement du scrutin n 116.

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de mme opinion de se compter. Aussi sont-ils spars par un intervalle fix par la loi. Le second tour a lieu: Pour la Chambre des dputs, le second dimanche qui suit le jour de proclamation du rsultat du premier tour. (L. 30 novembre 1875, art. 4.) Pour le conseil gnralet le conseil d'arrondissement, le dimanche qui suit le dimanche du premier scrutin. (Art. 12, 2, 1. 1871.) Pour le conseil municipal, mme chose. (Art. 30, 1. 5 avril 1884.) Par exception, pour le Snat, il peut y avoir trois tours de scrutin le mme jour dans le collge runi au chef-lieu de dpartement, le premier de huit heures midi, le second de deux heures cinq heures, le troisime de sept heures dix heures. (Art. 14, 1. 2 aot 1875 modifie par 1. 9 dcembre 1884.) Chaque scrutin ne dure qu'un 112. Jour du scrutin. jour, ce jour doit tre un dimanche. Pour la Chambre des dputs ce n'est pas dit, sauf pour le second tour second dimanche qui suit .. (art 4, 1. 30 novembre 1875), mais on suit la disposition du dcret rglementaire de 1852 qui conseille de choisir le dimanche. Pour le conseil gnral, le conseil d'arrondissement, le conseil municipal, c'est une obligation lgale de choisir le dimanche. Pour la Chambre des dputs, le conseil gnral, le conseil d'arrondissement, le scrutin est clos six heures du soir. Il ouvre tantt huit heures, tantt sept heures du matin. Pour le conseil municipal, pas de fixation dans la loi, c'est l'arrt du prfet qui fixe, mais le scrutin ne peut tre ferm qu'aprs avoir t ouvert pendant six heures au moins. 113. Lieu du vote. Le vote, lieu au chef-lieu de la commune. Nanmoins chaque commune peuttre divise, par un arrt du prfet, en sections de vote en vue d'viter l'encombrement dans le lieu du scrutin. (L. 30 novembre 1875, art. 4; 1. 5 avril 1884, art. 13)1.

1. Il ne faut pas confondre la section de vote avec la section lectorale : la section de vote est une mesure d'ordre qui n'affecteque le scrutin ; pour tout le reste, elle n'empche pas l'opration lectorale de garder son unit dans la commune; la section lectorale, au contraire, qui d'ailleurs ne peut exister qu'au point de vue des lections municipales, affecte l'opration lectorale tout entire, elle fait qu'il y a plusieurs lections dans la commune, car chaque section lectorale est une circonscription qui lit sa liste de conseillers municipaux.

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C'est au maire qu'il appartient de dsigner des locaux, sauf pour les lections municipales o l'arrt de convocation du prfet fixe le local o le scrutin sera ouvert. (Art. 15, 1. 5 avril 1884.) L'autorit qui sont remis 114. Du bureau lectoral. les bulletins de vote porte le nom de bureau lectoral. C'est une vritable autorit administrative temporaire. Les dcisions qu'il prend sur les difficults qui s'lvent touchant les oprations du scrutin, sur la question de savoir qui doit voter, comment doivent tre compts les bulletins, etc., sont provisoirement excutoires, elles doivent d'ailleurs tre motives mais, d'autre part, le bureau lectoral, ; comme les commissions de recensement dont il sera parl plus loin, fonctionne uniquement pour assurer l'opration matrielle du scrutin, il n'est en aucun cas juge de l'ligibilit des candidats. (Cons. d't. 27 fvr. et 23 avr. 1882.) Le prsident du bureau a la police de l'assemble, et il l'a seul. Nulle force arme ne peut, sans son autorisation, tre place dans la salle des sances ni aux abords, les autorits militaires sont tenues de dfrer ses rquisitions. (D. R. 1852, art. 11 ; L. 5 avr. 1884, art. 18.) Le bureau de chaque section de vote est compos d'un prsident, de quatre assesseurs et d'un secrtaire. (D. R. 1852, art. 12.) Les bureaux de vote sont prsids par le maire, les adjoints, les conseillers municipaux, dans l'ordre du tableau ; et, en cas d'empchement, par des lecteurs dsigns parle maire. (L. 1884, art. 17, V. D. R. 1852, art. 13.) Les deux plus gs et les deux plus jeunes des lecteurs prsents l'ouverture de la sance, sachant lire et crire, remplissent les fonctions d'assesseurs . Le secrtaire est dsign par le prsident et par les assesseurs, dans les dlibrations du bureau, il n'a que voix consultatives. Trois membres du bureau au mons doivent tre prsents pendant tout le cours des oprations. (L. 1884, art. 19. V. D. R. 1852, art. 14 et 15.) 115. Du vote. a) Quipeut voter : Pendant toute la dure des oprations, une copie de la liste des lecteurs, certifie par le maire, contenant les nom, domicile, qualification de chacun des inscrits, reste dpose sur la table autour de laquelle sige le bureau. (L. 1884, art. 22; V. D. R., art. 17.) Nul ne peut tre admis voter s'il n'est inscrit sur cette liste.

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Toutefois, seront admis voter, quoique non inscrits, les lecteurs porteurs d'une dcision du juge de paix ordonnant leur inscription, ou d'un arrt de la cour de cassation annulant un jugement qui aurait prononc leur radiation. (L. 1884, art. 23; V. D. R. 1852, art. 19.) A l'inverse, tout individu inscrit sur la liste doit tre admis au : les dtenus vote l'exception des personnes suivantes ; les accuss contumaces; les personnes non interdites, mais retenues en vertu de la loi du 30 juin 1838, dans un tablissement public d'alins (D. R. 1 852, art. 18) ; les militaires et assimils de tous grades des armes de terre et de mer quand ils sont prsents au corps. (V. p. 121.) Si un individu inscrit sur la liste a subi depuis la clture de celleci une condamnation entranant dchance, et s'il n'a pas t ray ; mais, d'une part, en votant, il commet un dlit d'office, il peut voter (D. O. 1852, art. 32), d'autre part le juge du contentieux de l'lection pourra annuler son vote. b) Opration du vote. (D. R. 1852, art. 21 et 5. L. 1884, art. 25.) Elle consiste en ce que les lecteurs viennent un un apporter leur bulletin de vote au bureau. Comme le vote est secret ( 1. 30 nov. 1875, art. 5, 2) le bulletin doit avoir t prpar en dehors de l'assemble, le papier doit tre blanc et sans signes extrieurs; il doit tre pli. Le bulletin est remis au prsident; le prsident le dpose dans la bote du scrutin, laquelle doit avoir t ferme deux serrures dont les clefs restent, une clef entre les mains du prsident, l'autre entre celles du scrutateur le plus g. Au moment de son vote, le nom de chaque lecteur est marg sur une liste, appele liste d'margement. Ces listes seront ensuite dposes pendant huitaine la mairie et communiques tout lecteur requrant. Par un dernier souvenir des assembles primaires de la Rvolution, le dcret de 1852 prescrit un appel des lecteurs et un rappel. Ces formalits, qui supposeraient les lecteurs assembls, ne sont plus usisites ; les lecteurs viennent voter l'heure qu'il leur plait. Ils justifient de leur identit par une carte lectorale dlivre par la mairie ou par tout autre moyen. Nul lecteur ne peut entrer dans le lieu du scrutin s'il est porteur d'armes quelconques. (D. 1852, art. 27 ; 1. 116. Dpouillement du scrutin. municipale, art. 27.) En principe, le dpouillement du scrutin doit avoir lieu immdiatement; cependant, s'il y a impossibilit, on doit

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suivre les formalits de l'art. 41 de la loi du 5 mai 1855. Dans les sections o il s'est prsent moins de trois cents votants, les membres du bureau procdent eux-mmes au dpouillement. Dans celles o il s'en est prsent davantage, le bureau dsigne parmi les lecteurs prsents un certain nombre de scrutateurs sachant lire et crire qui se divisent par tables de quatre au moins. Les membres du bureau les surveillent et les tables sont disposes de telle sorte que les lecteurs puissent circuler l'entour. La bote du scrutin est ouverte et le nombre des bulletins vrifi. Si ce nombre est plus grand ou moindre que celui des votants, il en est fait mention au procs-verbal. Le prsident rpartit entre les diverses tables les bulletins vrifier; chaque table, l'un des scrutateurs lit chaque bulletin haute voix, un autre recueille les bulletins, les deux autres inscrivent les noms ports sur les bulletins sur des listes prpares cet effet. Les scrutateurs n'ont pas le droit de statuer sur les bulletins douteux, ce droit appartient au bureau et les scrutateurs n'ont que voix consultative; ils doivent donc provisoirement rserver ces bulletins, il sera statu aprs le dpouillement. Bulletins irrguliers, deux catgories : 10 Ceux qui n'entrent pas en compte pour le calcul des suffrages : les bulletins blancs ou illisibles; exprims; sont dans cette catgorie ceux ne contenant pas une dsignation suffisante ou dans lesquels les votants se font connatre ; pour les lections lgislatives, les bulletins portant le nom des candidats qui ne se sont pas conforms la loi sur les candidatures multiples (D. R. 1852, art. 30; L. 5 avril 1884, art. 28 ; L. 17 juillet 1889) ; 2 Ceux qui entrent en compte, mais ne sont y as attribus au candidat; sont dans cette catgorie, les bulletins sur papier de couleur ou portant des signes extrieurs. Tous ces bulletins doivent tre annexs au procs-verbal. Si un bulletin comprend plus de noms qu'il ne faut, les premiers seuls doivent tre compts. (L. municipale, art 28.) Immdiatement aprs le dpouille117. Proclamation. ment, le rsultat du scrutin est rendu public et les bulletins, autres que ceux qui doivent tre annexs au procs-verbal, sont brls en prsence des lecteurs. (D. R. 1852, art. 31; 1. 1884, art. 29.) Pour les collges diviss en plusieurs sections de vote, le dpouillement du scrutin se fait dans chaque section. Le rsultat est immdiatement arrt et sign par le bureau ; il est ensuite port par le prsident au bureau de la premire section, qui, en prsence des pr-

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sidents des autres sections, opre le recensement gnral des votes et en proclame le rsultat. (D. R. art. 32.) Pour les lections municipales, cette proclamation du rsultat est une dcision qui produit immdiatement son effet. Cet effet ne peut tre ananti que si l'opration est annule par la juridiction charge du contentieux de l'lection. Pour toutes les autres lections, le rsultat de chaque commune n'est qu'un lment de dcision pour la commission de recensement, qui proclamera le rsultat de toute la circonscription. des oprations lectorales. 118. Procs-verbaux Les procs-verbaux des oprations lectorales de chaque commune sont rdigs en double. L'un de ces doubles reste dpos au secrtariat de la mairie, l'autre double est transmis au sous-prfet de l'arrondissement qui le fait parvenir au prfet du dpartement. (D. R. art. 33.) L'administration se charge de faire prendre rapidement ces procs-verbaux pour les lections lgislatives et communales; par une anomalie, pour le conseil gnral et le conseil d'arrondissement, le procs-verbal doit tre port au chef-lieu du canton par deux membres du bureau (art. 13, 1. 1871). Les procs-verbaux font foi jusqu' preuve contraire. Le recense119. Recensement des votes. gnral ment gnral des votes est une opration qui s'impose dans toutes les lections autres que les lections communales. En effet, le scrutin tant une opration communale, toutes les fois que la circonscription lectorale comprend plusieurs communes, il faut bien centraliser les rsultats de toutes les communes de la circonscription. Pour les lections lgislatives ; le recensement gnral des votes pour chaque circonscription lectorale se fait au chef-lieu du dpartement en sance publique ; il est opr par une commission compose de trois membres du conseil gnral. A Paris le recensement est fait par une commission compose de trois membres du conseil gnral dsigns par le prfet de la Seine , art. 34. Le prsident de la commission proclame le dput lu. (D. R. 1852, art. 35.) Pour le conseil gnral et le conseil d'arrondissement, le recensement se fait immdiatement au chef-lieu de canton par le bureau de ce chef-lieu; le rsultat est proclam par le prsident de ce bureau. La commission de recensement qui fonctionne pour les lections

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lgislatives, le. bureau lectoral du chef-lieu de canton qui fait fonction de commission de recensement pour les lections au conseil gnral et au conseil d'arrondissement, sont des autorits administratives temporaires. La proclamation du rsultat faite par eux est une dcision qui s'excute provisoirement jusqu' ce que la juridiction comptente se soit prononce sur les rclamations formes contre l'lection. Si d'aprs cette proclamation le premier tour de scrutin n'a pas donn de rsultat, il y a lieu de procder un second tour, et on y procdera alors mme que, en fait, la commission se ft trompe dans ses calculs. A l'inverse, si la commission de recensement proclame lu un candidat, provisoirement ce candidat bnficiera dela situation, alors mme que, en fait, la commission se ft trompe dans ses calculs. Les pouvoirs de la commission de recensement en matire d'lection lgislative ne se bornent pas un calcul numrique des voix, ils vont jusqu' lui permettre de reviser l'attribution des bulletins irrguliers, qui ont d lui tre transmis annexs aux procs-verbaux de chaque commune. (Avis C. d't. 8 avril 1886.) Mais ils ne vont pas jusqu' la rendre juge de l'ligibilit du candidat, car il s'agit uniquement d'accomplir l'opration du calcul des voix. Le bureau du chef-lieu de canton, faisant fonction de commission de recensement pour les lections au conseil gnral et au conseil d'arrondissement, doit logiquement avoir les mmes pouvoirs, bien qu'une circulaire ministrielle ne lui reconnaisse que le droit de vrification numrique. (Cire. Int. 10 juillet 1886.)

Article III. Contentieux lectoral. des pouet vrification lectoral 120. Contentieux L'lection est une opration administrative dont la valivoirs. dit peut tre conteste. Seulement, selon les cas, cette validit sera apprcie par deux voies diffrentes, par la voie contentieuse ou par celle de la vrification des pouvoirs. La voie contentieuse est le mode ordinaire de contestation des oprations administratives. Il est form des rclamations ou recours devant un juge; d'une part, le juge n'examine que les lections qui ont t droule devant lui se l'affaire d'autre de rclamations; part, l'objet comme un vritable procs. Les lections d'assembles dlibrantes, celles des consont vritable un contentieux, lieu donnent ainsi qui des seils gnraux de dpartement, des conseils d'arrondissement, conseils municipaux, des conseils gnraux des colonies.

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La voie de la vrification des pouvoirs est rserve aux lections la Chambre des dputs et au Snat. Le droit de vrificalion des pouvoirs constitue une prrogative constitutionnelle des deux Chambres. Il consiste essentiellement en ceci, qu' l'intrieur de chaque Chambre les membres vrifient rciproquement leurs pouvoirs, c'est--dire apprcient rciproquement la validit de leurs lections. D'une part, toutes les lections doivent tre vrifies, mme celles qui n'ont t l'objet d'aucune protestation; la vrification est, en effet, une prcaution que prennent des mandataires qui vont traiter ensemble et qui examinent la valeur de leurs procurations; cela remonte historiquement aux runions des tats-Gnraux o les dputs arrivaient porteurs de vritables procurations. D'autre part, la vrification se fait non point en la forme d'un procs, mais suivant une procdure parlementaire tablie par le rglement intrieur de chaque Chambre. En fait, le systme de la vrification des pouvoirs tend se rapprocher de celui du contentieux, parce que les lections contestes sont seules examines. Pour celles qui n'ont t l'objet d'aucune contestation. la vrification est devenue une simple formalit. C'est un contentieux port devant un tribunal politique. Il est possible qu'au point de vue constitutionnel, le systme de la vrification des pouvoirs soit actuellement une ncessit. Nous ne possdons pas d'ailleurs, dans notre organisation judiciaire, de cour suprme assez haute pour qu'on lui confie le contentieux de l'lection des Chambres. Mais un moment viendra peut-tre o l'on organisera des juridictions plus indpendantes et ayant une porte constitutionnelle. Ce jour-l, le systme de la vrification des pouvoirs aura vcu, car, au point de vue du droit, il est infrieur celui du contentieux; il permet la majorit d'abuser de sa force au dtriment de la minorit. (L'Angleterre, certains tats d'Amrique ont dj renonc au systme de la vrification des pouvoirs.) En attendant: 1 il faut bien se garder d'tendre le systme de la vrification des pouvoirs aux assembles dlibrantes infrieures; la loi du 10 aot 1871 avait commis cette faute en accordant la vrification des pouvoirs aux conseils gnraux des dpartements; c'tait un recul au lieu d'un progrs, on s'en aperut bien vite ; la loi du 31 juillet 1875 rorganisa un contentieux qui fut confi au Conseil d'tat; 2 les Chambres ont le devoir de se considrer comme un vritable tribunal, d'assimiler autant que possible leur vrification des pouvoirs un contentieux, et, bien qu'elles soient souveraines, de se conformer aux rgles du droit. La thorie gnrale du contentieux lectoral que nous allons faire,

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s'appliquera ds lors aussi bien aux lections la Chambre des dputs et au Snat qu'aux autres lections. 121. Thorie du contentieux lectoral. gnrale Il y a lieu de se proccuper des vices qui peuvent entacher l'lection, des pouvoirs du juge, de la procdure. Il faut distinguer l'opration A. Des vices de l'lection. de l'lection et celle du calcul des voix. L'opration de l'lection comprend tout ce qui est relatif la manifestation de volont des lecteurs; l'opration du calcul des voix, tant postrieure l'lection, ne peut avoir aucune influence sur la volont des lecteurs. a) lection. L'opration de l'lection est un vritable contrat solennel, on y retrouve tous les lments des contrats de ce genre, la capacit des parties, le consentement, les formes. Dans l'apprciation des vices qui peuvent entacher l'un ou l'autre de ces lments du contrat, le juge a le devoir de tenir compte de tous les faits, mme des plus lointains, de telle sorte que le contentieux des lections est des plus comprhensifs. Ainsi propos d'lections municipales contestes, le juge a le devoir de tenir compte de ce fait qu'un sectionnement lectoral opr au pralable par le conseil gnral est dnonc comme illgal; cela peut entraner la nullit de l'lection. De mme, le juge a le devoir de tenir compte de la capacit des lecteurs inscrits sur la liste lectorale; il peut constater qu'un individu rgulirement inscrit sur la liste n'avait cependant pas le droit de voter, par exemple, parce que depuis il avait subi une condamnation. La jurisprudence parlementaire admet mme que la liste peut tre revise au point de vue des indment inscrits. 1 L'lment de capacit doit s'apprcier dans l'lu et dans les lecteurs. Dans l'lu, l'incapacit rsulte soit de l'inligibilit, soit de l'absence des conditions d'exercice du droit, telles que l'attache la circonscription par le domicile, ou par le paiement d'une contribution. (V. p. 131.) Dans les lecteurs, l'incapacit rsulte soit de la perte de la jouis- t sance du droit de vote, soit du fait qu'on n'est pas inscrit sur la liste, soit du fait que, tout en tant inscrit, on ne peut pas voter (militaires prsents au corps). Bien entendu, l'incapacit de tel ou tel votant n'a. d'intrt que si l'annulation du vote peut modifier la majorit, car il s'agit de savoir s'il y a une majoritde capables. 2 L'lment de consentement doit tre apprci au point de vue de la libert et de la sincrit du vote, de sorte que le juge doit tenir

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compte des faits de pression (violence), de manuvres lectorales (dol, terreur), de corruption. Il n'est pas ncessaire d'tablir que ces faits >ont en ralit dtermin des votes, la preuve serait difficile administrer, il suffit qu'ils aient t de nature en dterminer. D'autre part, il faut qu'ils aient t assez graves pour modifier la majorit. 3 L'lment de formes comprend une grande quantit d'actes, l'acte de convocation des lecteurs, la dure de la priode lectorale, la formation du bureau lectoral, l'ouverture et la fermeture du scrutin, etc., tous les actes qui, de prs ou de loin, servent pr parer ou raliser la manifestation de volont des lecteurs. Ces forces ne sont essentielles, qu'en tant qu'elles importent la libert et la sincrit du vote. Si l'on se montrait trop svre, peu d'lections chapperaient l'annulation. des voix. Tous les actes qui sont uniquement relatifs Calcul b) au calcul des voix, proclamation du bureau lectoral, proclamation de la commission de recensement, ne font plus proprement parler partie de l'lection; ils ne peuvent avoir une influence sur le vote puisque le vote est termin. Ils pourront tre annuls ou rforms, mais pour une toute autre raison, parce qu'ils sont matriellement inexacts. Cela a son importance au point de vue des pouvoirs du juge. du juge. Il faut distinguer, suivant 122. Des pouvoirs que les vices entachent l'opration de l'lection considre comme manifestation de la volont des lecteurs, ou seulement l'opration matrielle du calcul des voix. 1 Dans le premier cas, le juge n'a qu'un pouvoir d'annulation. Ainsi, s'il y a incapacit de l'lu ou bien faits de pression, le juge ne peut que casser l'lection, il ne pourrait point proclamer lu un autre candidat. 2 En ce qui concerne l'opration du calcul des voix, le juge a un pouvoir de rformation, en ce sens qu'il peut rformer les dcisions des autorits administratives qui ont proclam les rsultats du scrutin, si ces dcisions sont errones. Il faut cependant distinguer les hypothses : a) La commission du recensement avait proclam lu X , alors que, vrification faite, c'est Y qui a la majorit ; le juge rformera la dcision et proclamera lu Y. b) La commission de recensement avait dclar qu'il n'y avait pas lection au premier tour et fait procder un second tour, alors qu'en ralit il y avait lection au premier tour; le juge annulera le second tour de scrutin et pro-

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clamera lu le candidat qui avait obtenu la majorit au premier tour. c) La commission de recensement avait dclar tort qu'il y avait lection au premier tour; le juge annulera compltement l'lection, il ne se bornera pas prescrire un second tour; en effet, le second tour de scrutin n'a de sens que s'il suit une courte distance le premier tour, or ici, raison des lenteurs de la procdure, il s'est forcment coul un long intervalle. (Cons. d'tat, 25 octobre 1878 ; 9 novembre 1883.) Cette diffrence de pouvoirs, tantt d'annulation, tantt de rformation, s'explique facilement. Dans l'hypothse o l'opration du calcul des voix seule et vicie, la volont des lecteurs reste certaine, ce sont de pures oprations administratives qui avaient t mal faites, il est naturel qu'elles soient refaites. Au contraire, toutes les fois que le vice touche la manifestation mme du consentement des lecteurs, le juge ne peut substituer sa dcision celle du corps lectoral, il ne peut que provoquer une nouvelle consultation. On sait bien que la volont des lecteurs a t vicie, mais on ne sait pas ce qu'elle et t si elle n'et pas t vicie. Des rclamations doivent tre 123. C. De la procdure. formes, elles sont portes devant certaines juridictions et juges suivant certaines formes. a) Des rclamations lectorales. Le droit de former une rclamation appartient: 1 A tous les lecteurs de la circonscription; 2 aux candidats ; 3 aux membres de l'assemble lue, sauf pour les lections au conseil d'arrondissement; 4 au gouvernement reprsent par le prfet pour les lections des assembles dlibrantes infrieures, par un ministre ou un dlgu spcial pour les lections lgislatives. La rclamation gouvernementale ne peut s'appuyer que sur l'inobservation des formes et conditions lgales. Les rclamations ou protestations peuvent tre formes au moment mme du vote, et alors elles sont inscrites au procs-verbal du scrutin, Elles peuvent aussi tre formes aprs coup. Pour les lections lgislatives, il n'y a point de dlai, elles peuvent tre formes tant qu'il n'a pas t statu. Pour les lections au conseil gnral, dlai de dix jours; le prfet a un dlai de vingt jours depuis le moment o il a reu les procs-verbaux. Pour les lections au conseil d'arrondissement, dlai de cinq jours; le prfet a quinze jours depuis la rception des procs-verbaux- Pour les lections au conseil municipal, mmes dlais. Les rclamations sont affranchies du timbre de l'enregistrement,

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il n'y a aucune forme impose, elles doivent tre seulement signes, il n'est pas ncessaire que la signature soit lgalise. Pour les lections au conseil b) Des juridictions comptentes. gnral des dpartements, la juridiction comptente est le Conseil d'tat en premier et en dernier ressort (l. 31 juillet 1875). Pour les Slections au conseil d'arrondissement, c'est le conseil de prfecture avec appel au Conseil d'tat dans le dlai de deux mois (1. 22 juin 1833, art. 50-54; 1. 22 juillet 1889, art. 57). Pour les lections au conseil municipal, c'est galement le conseil de prfecture avec appel au Conseil d'tat dans le dlai d'un mois (1. 5 avril 1884, art. 37 et suiv.). Pour les lections aux conseils gnraux des colonies et aux )conseils municipaux des communes coloniales, c'est le conseil du contentieux de la colonie avec appel au Conseil d'tat. Formes de procdure. Pour les conseils gnraux, voir 1. 31 juil[let 1875. Pour les conseils d'arrondissement, voir 1. 22juin 1833, art. 50-54. Pour les lections municipales, voir 1. 5 avril 1884, art. 37 et suiv. Le caractre gnral de ces procdures est que l'affaire se juge d'urgence et sans frais. C'est un principe universellement admis 124. Observation. que l'exercice provisoire demeure ceux dont l'lection est attaque (1. 15-27 mars1792, art. 9). En consquence, les membres des assembles, dontl'lection est conteste, doivent tre convoqus aux sessions, prendre part aux dlibrations, toucher l'indemnit s'il y en a une. Cependant, la Chambre des dputs et au Snat, on suspend l'exercice du mandat pour les membres soumis une enqute, parce qu'il y a prsomption grave d'invalidation. (V. aussi Cassat. 10 avril 1847.) LECTIF.THORIEGNRALE DU MANDAT DES 2. EXERCICE DLIBRANTES ASSEMBLES

Les reprsentants investis d'un mandat lectif sont des membres d'assembles dlibrantes. L'exercice de leur mandat les a conduit constituer ces assembles et prendre part leurs travaux, c'est donc la thorie gnrale des assembles dlibrantes qui doit tre faite ici. Elle sera faite avec les rgles communes au Snat, la Chambre des dputs, aux conseils gnraux des dpartements, aux conseils

256 d'arrondissement, des colonies 1.

RGLESCOMMUNES D'ORGANISATION aux conseils municipaux, aux conseils gnraux

Caractres. Les assembles dlib125. Dfinition. rantes sont des AUTORITS ADMINISTRATIVES composes de plusieurs membres lus dont la fonction est de prendre des DLIBRATIONS la majorit des voix. Les asembles dlibrantes ont une sorte de personnalit morale. Les Chambres lgislatives ont leur budget, leur caisse, leurs comptables. Les conseils gnraux et les conseils municipaux sont admis ester en justice devant le Conseil d'tat. (Cons. d't. 8 aot 1872; art. 67, 1. 5 avril 1884.) Cette personnalit fait que les assembles dlibrantes sont considres comme tant en permanence; elles ne sigent point d'une faon permanente, mais, mme quand elles ne sont pas en session, l'administration quotidienne est faite sous leur influence. (Instr. de l'Ass. nat. 8 janv. 1790.) Cette personnalit est la consquence naturelle de ce fait, que les assembles dlibrantes ont une volont dtermine par la majorit des voix. Lorsque la majorit est forte et discipline, cette volont apparat avec des caractres particuliers trs marqus. 126. I. Organisation dlibdes assembles Le nombre des membres dont une assemble dlibrantes. rante doit tre compose est fix parla loi. En gnral, il est en rapport avec la population de la circonscription reprsente. Selon que les communes sont plus ou moins peuples, elles ont plus ou moins de conseillers municipaux. Il n'en est pas de mme pour les conseillers gnraux, leur nombre n'est pas directement en rapport avec le chiffre de la population du dpartement, il dpend du nombre des cantons ; chaque canton n'lit qu'un seul conseiller, quelle que soit sa population. Les assembles dlibrantes sont nommes pour un certain intervalle de temps, en gnral assez court, aprs lequel elles doivent tre renouveles. Les unes sont renouveles intgralement, comme la Chambre des dputs et les conseils municipaux ; les autres par sries, comme le Snat, o il y a trois sries renouvelables de trois en trois ans; comme les conseils gnraux et les conseils d'arrondissement, o il y a deux sries renouvelables galement de trois en trois ans. 1. Bien entendu, chaque assemble dlibrante sera tudie de nouveau sa place.

THORIEDES ASSEMBLES DLIBRANTES

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Le renouvellement par srie assure davantage la permanence de l'assemble. On peut dire que le Snat est toujours le mme ou du moins se modifie trs lentement, tandis qu'une Chambre nouvellement lue peut ne pas ressembler sa devancire. Une rgle de procdure parlementaire traduit bien ce fait, c'est celle qui veut que, la Chambre, tous les projets de lois non vots tombent la fin de la lgislature; leur discussion n'est pas continue sous la lgislature nouvelle, moins qu'ils ne soient dposs nouveau. Les membres d'une assemble peuvent tre indfiniment rlus cette mme assemble. En principe, une assemble dlibrante doit toujours tre au complet. Si donc, il se produit quelque vide par suite du dcs ou de la dmission de quelque membre ou de quelque autre cause, il doit tre procd dans la circonscription dont le reprsentant a disparu, une lection complmentaire, moins que l'on ne soit la veille d'un renouvellement intgral ou du renouvellement d'une srie ( V. Rgles partie, chaque assemble). Par exception au principe, on ne procde des lections complmentaires pour le conseil municipal, que lorsqu'il manque le quart des conseillers, ou mme, si l'on se trouve dans les six mois qui prcdent le renouvellement intgral, lorsqu'il en manque plus de la moiti (art. 42, 1. 1884), moins qu'il n'y ait lire un maire ou un adjoint, etc. (V. n 245.) Toutes les assembles dlibrantes autres que le Snat peuvent tre dissoutes par le pouvoir excutif : la Chambre par un dcret appuy d'un vote du Snat; les conseils gnraux, les conseils d'arrondissement, les conseils municipaux par des dcrets rendus avec des formalits diverses. La loi prescrit des dlais pour les lections nouvelles. des assembles 127. II. Fonctionnement dlib Les assembles dlibrantes ont des A. DES SESSIONS. rantes. sessions, pendant lesquelles elles tiennent des sances, consacres la prparation et au vote de dlibrations. La session est un certain intervalle de temps pendant lequel une assemble peut lgalement tenir des sances. Toutes les assembles ont ainsi des sessions, attendu qu'aucune ne sige en permanence. (V. cep. n 214 pour la commission dpartementale.) On distingue des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires. Les sessions ordinaires se reproduisent tous les ans des poques dtermines par la loi. La session ordinaire des Chambres commence le second mardi de janvier. Les conseils gnraux ont deux sessions ordinaires, l'une qui s'ouvre le premier lundi qui suit le 15 aot, l'autre le second lundi qui suit le jour de Pques ; les conseils H. 17

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d'arrondissement ont une session unique en aot. Les conseils municipauxont quatre sessions ordinaires, en fvrier, mai, aot, novembre. La dure de ces sessions ordinaires est en gnral fixe. Pour celle de la Chambre, il y a un minimum, cinq mois au moins; pour les autres assembles dlibrantes, un maximum ; pour le conseil gnral, la session d'aot ne doit pas excder un mois, la session d'avril quinze jours. Les sessions des conseils municipaux ne doivent pas non plus, en principe, excder quinze jours; exceptionnellement, la session o est discut le budget peut durer six semaines. Les objets qui doivent tre discuts dans ces sessions sont quelquefois fixs. Ainsi les conseils gnraux doivent discuter le budget et les comptes la session d'aot, les conseils municipaux la session de mai. Il peut y avoir autant de sessions extraordinaires que les besoins l'exigent. Ces sessions sont provoques par le gouvernement, ou bien dues l'initiative de l'assemble elle-mme. Les Chambres, les conseils gnraux et les conseils municipaux peuvent en effet se runir spontanment, sous certaines conditions fixes par la loi et avec obligation d'avertir le gouvernement. Par exception, les conseils d'arrondissement ne peuvent pas se runir spontanment. (L. 22 juin 1833, art. 27.) Lorsque l'ouverture de la session est fixe une date dtermine par la loi, il n'y a point d'acte de convocation. Il en est besoin lorsque la date n'est pas fixe, notamment pour les sessions extraordinaires. Les Chambres sont convoques par dcret, les conseils gnraux galement lorsque la convocation mane de l'initiative gouvernementale; les conseils d'arrondissement par arrt du prfet. Les conseils municipaux sont convoqus par le maire, mais non pas par arrt, par lettres individuelles adresses chaque conseiller, trois jours francs au moins avant celui de la runion. (Art. 48, loi municipale. ) La clture de la session des Chambres est prononce par dcret. Pour toutes les autres assembles, c'est le prsident de l'assemble qui la prononce. Le chef de l'tat peut ajourner les Chambres par dcret en cas de conflit; l'ajournement ne peut excder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la mme session. (L. const. 16 juillet 1875, art. 2.) Cet ajournement interrompt la session et le temps de l'ajournement ne peut tre compt dans le minimum de cinq mois exig par la Constitution. Il ne faut pas confondre cet ajournement avec celui que les Chambres peuvent dcider elles-mmes, et qui ne consiste qu'en une interruption des sances. Un ajournement semblable est de tradition Pques,

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pendant la session des conseils gnraux. Comme la Chambre reste libre de se runir, la session n'est pas interrompue. Les autres assembles lectives ne sont pas ajournes par le gouvernement; celui-ci a un droit plus fort, il peut suspendre le corps lui-mme, ce qui entrane videmment ajournement de la session. Elles ont le droit d'ajourner leur sances l'intrieur de la session. Les sances sont les runions des 128. B. Des sances. membres de l'assemble tenues en vue de dlibrer. Elles doivent tre tenues en un certain lieu, il y faut la prsence d'un certain nombre de membres, un bureau qui dirige, l'observation d'une certaine procdure. 1 Lieu de la sance. Toutes les assembles dlibrantes ont un sige lgal. Depuis la loi du22 juillet 1879, le sige des deux Chambres est Paris. Le Palais-Bourbon est affect la Chambre des dputs, le Palais du Luxembourg au Snat; nanmoins chacune des deux Chambres demeurematresse de fixer, dans la ville deParis, le palais qu'elle veut occuper. Le sige du conseil gnral est une des salles de l'htel de la prfecture. Le sige du conseil d'arrondissement, une des salles de l'htel de la sous-prfecture. Lesige du conseil municipal, une des salles de la maison commune, ou tout au moins une chambre commune btie ou loue cet effet. Cependant la loi gardant le silence, la runion peut avoir lieu dans une maison particulire, s'il n'y a point de chambre commune. Mais il parait indispensable que ce soit au chef-lieu de la commune. 2 Du nombre de membres prsents, ncessaire pour qu'une assemble puisse valablement dlibrer. La rgle est peu prs la mme pour toutes les assembles; il doity avoir en sance plus de la moiti des membres. C'est ce qu'on appelle le quorum. Mais sur quel nombre total calcule-t-on cette majorit? Dans les deux Chambres, et pour les conseils gnraux et d'arrondissement, on prend pour point de dpart le nombre lgal des siges; peu importe que dans le moment il y ait des siges non pourvus. Pour les conseils municipaux, la rgle est diffrente; on calcule sur les membres en exercice (art. 50,1. 1884). Cette modification tait ncessaire; les conseils municipaux ne sont pas complts chaque vacance, il n'y a lieu lection complmentaire que lorsqu'il manque le quart des conseillers; dans ces conditions, un conseil rduit n'aurait pu que difficilement satisfaire la rgle telle qu'elle est pose pour les trs

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RGLESCOMMUNES D'ORGANISATION

autres assembles. Il faut mme admettre qu'un conseil municipal peut valablement dlibrer, lorsqu'il y a en sance plus de la moiti des membres, alors mme que le conseil est rduit au-dessous des trois quarts ou de la moiti, suivant la distinction de l'art. 42, loi municipale. (Cons. d'tat, 31 dcembre 1878.) Il fallait prvoir le cas o, par ngligence ou par calcul de certains membres, les assembles ne se runiraient pas en nombre; leur travail devait il tre indfiniment empch? Des dispositions ont t prises pour la plupart des assembles: Pour la Chambre des dputs et pour le Snat, l'absence des membres en sance n'a pas souvent d'inconvnient, par suite de l'habitude qui s'est tablie et qui est considre comme un droit, de voter par mandataire. On ne s'aperoit que le quorum n'est pas atteint, que lorsqu'il y a demande de scrutin public la tribune par appel nominal. Alors, le lendemain, le vote est valable quel que soit le nombre des prsents. (R. ch. dp. art. 95.) Pour les conseils gnraux, une loi a t vote le 31 mars 1886 : 1 si, au jour fix par la loi ou le dcret de convocation, le conseil n'est pas en nombre, la session sera renvoye de plein droit au lundi suivant; une convocation spciale sera faite d'urgence par le prfet; la dure lgale de la session courra partir du jour fix pour la seconde runion. Les dlibrations alors seront valables, quel que soit le nombre des membres prsents ; 2 Lorsqu'en cours de session une sance, il n'y aura pas le quorum, la dlibration sera renvoye, quel que soit le nombre des votants. Dans les deux cas, les noms des absents seront inscrits au procs-verbal. Pour les conseils municipaux, l'art. 50 de la loi municipale dispose ainsi : quand, aprs deux convocations successives trois jours au moins d'intervalle et dment constates, le conseil municipal ne s'est pas runi en nombre suffisant, la dlibration prise aprs la troisime dlibration sera valable, quel que soit le nombre des membres prsents. Ces dispositions, prises pour assurer le quorum ou remdier son absence, sont de droit troit et ne sauraient tre tendues aux autres assembles. 3 Du bureau. Les assembles dlibrantes ont besoin d'un organe de direction. En principe, c'est un bureau compos d'un prsident, d'un ou plusieurs vices-prsidents, d'un ou plusieurs secrtaires, quelquefois de questeurs, comme la Chambre et au Snat. Ce bureau est lu par les assembles elles-mmes. Il est lu annuellement la premire sance de l'anne. A la Chambre des dputs et au Snat, le bureau est lu ds le dbut de la session ordinaire en janvier. Et mme, quand la suite

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de l'leclion d'une Chambre nouvelle il y a eu lection d'un bureau, celui-ci n'est que provisoire. Pour les conseils gnraux, c'est l'ouverture de la session d'aot, p qui est considre comme la premire session de l'anne. (Art. 25 l. 1871.) Pour les conseils d'arrondissement, au dbut de la session annuelle unique. (L. 27 juillet 1870.) Les conseils municipaux sont encore ici un peu part; ils ont un bureau compos d'un prsident et d'un ou plusieurs secrtaires, mais le prsident n'est pas lu, si ce n'est dans une hypothse trs exceptionnelle, dans les sances o les comptes d'administration du maire sont discuts (art. 52); l'ordinaire, le conseil municipal est prsid par le maire ou, son dfaut, par les adjoints dans l'ordre des nominations, et, dfaut d'adjoints, par les conseillers municipaux dans [ l'ordre du tableau (art. 52 et 84). La sance dans laquelle il est pro) cd l'lection du maire est prside par le plus g. Au dbut de ) chaque session et pour sa dure, le conseil municipal nomme un ou plusieurs de ses membres pour remplir les fonctions de secrtaire. Il peut leur adjoindre des auxiliaires pris en dehors de ses membres, qui assisteront aux sances, mais sans participer aux dlibrations (art. 53). Le prsident de l'assemble dirige les dbats, veille la police de la sance, la sret intrieure et extrieure de l'assemble. Les prsidents de la Chambre des dputs et du Snat ont le droit de rquisition directe de la force arme. (L. 22 juillet 1879, art. 5.) Le prsident du conseil gnralne l'a pas, il doit s'adresser au prfet. (Av. Cons. d't. 3 dcembre 1874.) Le maire l'a comme maire, mais non comme prsident du conseil municipal. 4 Ordre du tableau. Il n'y a pas d'ordre particulier tabli entre les membres d'une assemble en principe ; ils se classent d'aprs les partis politiques. Mais, pour le conseil municipal, il y a un ordre spcial, l'ordre du tableau, qui sert dans diverses circonstances. L'ordre du tableau est dtermin: 1 par la date la plus ancienne des nominations; 2 entre conseillers lus le mme jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus ; 3 galit de voix, par la priorit d'ge. 5 Procdure des sances. Rglement. La procdure des sances est en partie rgle par la loi, en partie par le rglement intrieur de chaque assemble. Toute assemble dlibrante a le droit de se faire un rglement intrieur. La Chambre des dputs et le Snat ont le eur (16 juin 1876 et 10 juin 1876). Les conseils gnraux doivent en avoir un (l. 10 aot 1871, art. 26). Il est facultatif pour les con-

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seils d'arrondissement (1. 22juillet 1870), et aussi certainement pour les conseils municipaux. 6 Publicit des sances. A l'exception des conseils d'arrondissement, les sances de toutes les assembles dlibrantes sont publiques. En certain cas le huis-clos peut tre prononc. Pour les chambres lgislatives, la publicit remonte la Rvolution. Pour les conseils gnraux, elle avait t tablie une premire fois par le dcret du 3 juillet 1848, puis supprime, elle a t rtablie par la loi de 1871, art. 28. Pour les conseils municipaux, elle a t tablie seulement par la loi de 1884. 7 Ordre dujour. L'ordre du jour est de tradition dans toutes les assembles dlibrantes. C'est la liste arrte l'avance des questions qui doivent tre traites dans une sance. L'ordre du jour est en gnral fix par l'assemble elle-mme. 8 Procs-verbal. Il doit tre dress procs-verbal de toute sance d'une assemble dlibrante. Ce procs-verbal est dress par les soins du bureau, il est adopt par l'assemble dans la sance suivante, avec des rectifications s'il y a lieu; il est sign du prsident et des secrtaires. Par exception, ceux du conseil municipal sont signs de tous les membres prsents la sance. Le procs-verbal est la disposition des lecteurs et contribuables qui peuvent en prendre connaissance sur place, en prendre copie et la publier. Les procsverbaux du conseil gnral sont publis en volumes. Ceux des conseils municipaux sont transcrits sur un registre de la mairie. De plus, des comptes rendus sont publis. Les comptes rendus inextenso des sances des Chambres sont publis au Journal officiel. Un compte rendu sommaire et officiel de chaque sance du conseil gnral est tenu la disposition des journaux du dpartement dans (art. 31, 1,l. 1871). Un compte rendu les quarante-huit-heures de chaque sance du conseil municipal est dans la huitaine affich par extraits la porte de la mairie (art. 56, 1. 1884). Les conseils d'arrondissement ne publient pas de compte rendu. Une dlibration est une 129. C. Des dlibrations. DE VOLONT OU D'OPINIONvote par une assemble MANIFESTATION dlibrante. Il ya lieu de se proccuper de la prparation des dlibrations, du vote des dlibrations, de leur caractre juridique. 1 De la prparation des dlibrations. Les affaires sur lesquelles il doit tre pris des dlibrations arrivent en gnral prpares aux assembles dlibrantes. L'instruction prparatoire appartient l'organe excutif. Mais il faut songer: 1 Qu'il ya des affairesqui sont soumises directement l'assemble

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par l'initiative de ses membres, et qui ne passent point par le prliminaire de l'instruction par l'organe excutif, moins que l'assemble ne les y renvoie par une dcision formelle. Les conseils gnraux seuls sont tenus de renvoyer au prfet pour l'instruction prparatoire de toutes les affaires; 2 Que, mme pour les affaires instruites, il faut une tude prparatoire au sein de l'assemble, ne fut-ce que pour prendre connaissance du dossier. Commissions d'tude. On s'est aperu depuis longtemps que l'tude prparatoire d'une affaire ne peut pas tre faite avec fruit par une assemble nombreuse. On ne peut pas commodment mettre les documents la disposition de tous les membres, la discussion devient confuse, etc. De l, l'ide trs ancienne dans le rgime parlementaire des commissions. Une commission est une petite assemble dlibrante, constitue au sein de la grande assemble, de membres lus par celle-ci. Le systme des commissions est aujourd'hui commun toutes les assembles dlibrantes, mme aux conseils municipaux (art. 59, 1. 5 avril 1884). On conoit deux espces de commissions: 1 Des commissions temporaires nommes pour une affaire dtermine; 2 Des commissions permanentes nommes avec comptence pour toute une catgorie d'affaires, commissions des travaux publics, des douanes, etc. Les assembles ont le choix. Aux chambres lgislatives, le systme adopt est celui des commissions temporaires, ce qui, au point de vue constitutionnel, semble prudent. Les assembles risqueraient en effet d'tre tyrannises par quelques-unes de leurs commissions, si celles-ci taient permanentes; l'exemple de la Convention est bon mditer. En principe, les commissions peuvent siger dans l'intervalle des sessions; il en est ainsi pour les Chambres lgislatives et pour les conseils municipaux (art. 59). On s'accorde gnralement reconnaitre qu'il n'en est pas de mme pour les commissions du conseil gnral, lequel est dj reprsent dans l'intersession par sa commission dpartementale. Division des Chambres en bureaux. Les commissions sont en gnral nommes directement par un vote de tous les membres de l'assemble dlibrante, mais la Chambre des dputs et au Snat il y a une organisation spciale. Les Chambres sont d'une faon permanente divises en bureaux, et ce sont ces bureaux qui nomment les commissions raison d'un, deux, trois, quatre ou cinq membres par bureau.

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D'ORGANISATION RGLESCOMMUNES

La Chambre compte onze bureaux, le Snat neuf; ces bureaux sont tirs au sort par le prsident de chaque Chambre en sance publique, au commencement de la sance d'ouverture, et renouvels de la mme manire chaque mois. Les bureaux une fois constitus, nomment chacun leur prsident et leur secrtaire. L'existence des bureaux a une consquence trs importante, elle assure la participation de la minorit au travail d'examen pralable. Les bureaux tant composs au hasard du tirage, certains peuvent contenir en majorit des reprsentants de la minorit de l'assemble. L'organisation des bureaux pourrait certainement tre introduite dans les rglements des conseils gnraux et des conseils municipaux qui le jugeraient utile.. 2 Du vote des dlibrations. Le vote est prcd d'une discussion orale. On passe au vote lorsque la discussion est close. Il se fait sur des propositions de rsolution qui sont mises aux voix par le prsident. Les propositions de rsolution manent soit de l'organe excutif, soit de la commission qui a t charge d'tudier l'affaire, soit d'un membre de l'assemble. Les propositions mises aux voix doivent tre minemment simples, toutes les fois qu'une proposition est divisible la division est de droit. Les modifications la proposition se prsentent sous forme d'amendements crits dposs au bureau; tous les membres ont actuellement dans toutes les assembles le droit d'amendement. Les amendements sont mis aux voix avant la proposition principale. Le vote a lieu de trois faons : par assis et levs, au scrutin public, au scrutin secret, sauf la Chambre des dputs o le scrutin secret a t supprim par une rsolution du 2 fvrier 1885, et n'est plus employ que pour les nominations. Aux Chambres, le scrutin public se fait, en principe, par bulletin pris sur place; par bulletin la tribune avec appel nominal, lorsqu'un certain nombre de membres le demandent. Au conseil gnral, les votes sont recueillis au scrutin public, toutes les fois que le sixime des membres prsents le demande. Nanmoins, les votes sur les nominations ont toujours lieu au scrutin secret. (L. 1871, art. 80, 2 et 3.) Au conseil municipal, le vote a lieu au scrutin public sur la demande du quart des membres prsents; les noms des votants, avec la dsignation de leurs votes, sont insrs au procs-verbal. Il est vot au scrutin secret toutes les fois que le tiers des membres prsents le rclame, ou qu'il s'agit de procder une nomination ou prsentation. Dans ces derniers cas, aprs deux tours de scrutin secret, si aucun des candidats n'a obtenu la majorit absolue, il est procd un troisime tour de

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scrutin, et l'lection a lieu la majorit relative; galit de voix. ! l'lection est acquise au plus g (art. 51). Les dcisions sont prises dans toutes les assembles la majorit absolue des suffrages exprims, c'est--dire lorsqu'il y a dans un sens plus de la moiti des voix. Lorsqu'il y a pointage, et toutes les fois que le scrutin n'est pas secret, la voix du prsident est prpondrante. Les abstentions ne comptent pas comme suffrages exprims, de sorte qu'un vote peut tre dcid par un trs petit nombre de suffrages. Dans un conseil municipal, par exemple, il suffit de trois suffrages exprims, deux d'un ct, un de l'autre, la condition, bien entendu, que l'assemble soit malgr cela en nombre pour dlibrer1. Toute dlibration 3 Du caractre juridique des dlibrations. est un acte juridique. Ce n'est pas toujours un acte d'administration au sens prcis o nous avons pris ce mot, parce que la dlibration ne contient pas toujours une manifestation de volont, c'est--dire une dcision excutoire; elle peut contenir une simple manifestation d'opinion, un vu, une rclamation, un blme l'administration, etc. Quand la dlibration renferme une dcision excutoire, c'est--dire un acte d'administration, c'est en gnral un acte d'autorit; les assembles dlibrantes ne font pas l'ordinaire d'actes de gestion2. Les rgles des actes d'autorit s'appliquent, notamment le recours pour excs de pouvoir est admissible aux termes du droit commun. Mais mme dans les cas o elle ne contient pas de dcision excutoire, la dlibration tant un acte juridique, est soumise des conditions de fond et de forme. Il y aurait toute une thorie faire sur la validit des dlibrations et sur les voies de nullit qui peuvent tre diriges contre elles. Comment et jusqu' quel point sont sanctionnes les rgles sur les sessions, les sances, le quorum, les modes de scrutin? Jusqu' quel point est assur le respect des lois dans les dlib1. Il n'est pas ncessaire que le nombre des suffragesexprims soit gal au quart des membres. La notion de la majorit absolue est diffrente ici de ce qu'elle est pour les lections. 2. Certains conseils gnraux, s'appuyant sur l'art. 46, 21, 1. 1871, ont fait des rglements en vertu desquels ils liquident eux-mmes les pensions des employs dpartementaux; la liquidation d'une pension est bien d'ordinaire un acte de gestion. Cependant le Conseil d'tat s'est toujours refus admettre contre la dcisiondu conseil gnral dans ce cas un recours conten tieux ordinaire ; il n'admet que le recours pour excs de pouvoir, c'est--dire qu'il refuse la dcision le caractre d'acte de gestion. (C. d't., 8 aot 1873; 16juillet 1875.)

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rations? Cette thorie n'est encore qu'imparfaitement bauche dans la loi. La rgle est pose pour les dlibrations des conseils municipaux (1. 1884, art. 63-65). Toute dlibration prise en violation d'une loi ou d'un rglement d'administration publique est nulle, d'une nullit absolue, invocable et opposable par tout intress toute poque et une voie de nullit est organise. Mais cette rgle, trs rationnelle, ne parat pas pouvoir encore tre tendue aux dlibrations de toutes les assembles dlibrantes. Elle ne peut pas l'tre aux dlibrations des Chambres, parce que les Chambres sont souveraines. Elle ne peut pas l'tre non plus compltement aux dlibrations des conseils gnraux, notre avis. (V. infr, n 211.) 130. APPENDICE: Attributions des membres personnelles En dehors des fonctions qu'ils remdes assembles dlibrantes. plissent comme prenant part aux sessions des assembles lectorales dont ils sont membres, les reprsentants ont quelques attributions personnelles. Les dputs et snateurs ont le droit de prendre part aux lections snatoriales dans leur dpartement; ils ont l'aptitude tre nomms ministres ; ils peuvent faire partie de certaines commissions ou de certains comits de surveillance o leur prsence est exige par la loi: par exemple, la commission du contrle des ordonnateurs, la commission de surveillance de la Caisse des dpts et consignations, qui comprend deux snateurs et deux dputs lus par leurs collgues (L. 6 aot 1876), etc. Les conseillers gnraux ont le droit de prendre part aux lections snatoriales dans leur dpartement; ils peuvent tre appels suppler des conseillers de prfecture (Arr. 19 fructidor an IV), ou le sous-prfet Ord. 29 mars 1821) ; deux membres du conseil gnral doivent faire partie du conseil acadmique (L. 17 fvrier 1880, art. 9); quatre membres doivent faire partie du conseil dpartemental de l'instruction primaire (L. 30 octobre 1886, art. 44); un membre doit faire partie du conseil de revision dans chaque canton; deux membres font partie des comits dpartementaux relatifs la protection des enfants en bas ge (L. 23 dcembre 1874), etc., etc. Les conseillers d'arrondissement ont le droit de prendre part aux lections snatoriales; ils peuvent remplacer le sous-prfet (Ord. 29 mars 1821); un membre fait partie du conseil de rvision. Les conseillers municipaux peuvent faire partie des commissions administratives de certains tablissements publics, tels qu'hpitaux, hospices, bureaux de bienfaisance et des commissions de surveillance de certains tablissements d'utilit publique tels que les monts-de-pit; ils font partie des commissions administratives charges de reviser les listes lectorales; ils peuvent tre chargs de prsider un bureau de vote, etc.

LECTIF DU MANDAT CARACTRES GNRAUX LECTIF FIN AU MANDAT QUI METTENT 3. VNEMENTS

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: la mort du reprsentant, l'expiration 131. Ces vnements sont de la dure normale du mandat, la dissolution de l'assemble, l'acceptation de fonctions incompatibles avec le mandat, la dchance, enfin la dmission volontaire ou force. Dmission volontaire. Tout reprsentant lu peut toujours donner sa dmission. A la Chambre des dputs et au Snat, les dmissions sont adresses au prsident. Au conseil gnral, elles sont adresses au prsident du conseil ou celui de la commission dpartementale, qui doit immdiatement avertir le prfet (art. 20, 1. 10 aot 1871). Au conseil municipal, elles sont adresses au sous-prfet. La dmission doit tre accepte par l'autorit qui elle est adresse; il peut se faire en effet qu'il yait lieu de la refuser, et de prononcer la place une dchance ou une invalidation. Les dmissions des conseillers municipaux sont cens acceptes lorsque le prfet a envoy un accus de rception, ou bien, dfaut, un mois aprs un nouvel envoi de la dmission constat par lettre recommande (art. 10, 1. 1884). Dmission force. La dmission force ne s'applique pas aux Chambres lgislatives (remplace par la dchance). Au conseil gnrai, elle est tantt un moyen de faire respecter les rgles sur l'inligibilit et sur les incompatibilits, alors elle est prononce par le conseil gnral lui-mme (art. 18, 1. 1871); tantt une sanction de l'obligation d'assister aux sances soit du conseil gnral, soit de la commission dpartementale, alors elle est dclare par le conseil ou la commission (art. 19 et 74); tantt une sanction du refus d'accomplir une fonction dvolue par la loi, alors elle est prononce parle Conseil d'tat (1. 7 juin 1873). Au conseil d'arrondissement elleest une sanction de l'obligation d'assister aux sances (art. 7, 1. 22 juin 1833, et une sanction du refus d'accomplir une fonction dvolue la loi, par dans ce cas elle est prononce par le Conseil d'tat (1. 7 juin 1873). Au conseil municipal, elle est une sanction des rgles sur l'exclusion et l'incompatibilit (art. 36), de l'obligation d'assister aux sances (art. 60), dans ces cas, elle est prononce par le prfet; et une sanction du refus d'accomplir une fonction dvolue par la loi, dans ce cas elle est prononce par le Conseil d'tat. (L. 7 juin 1873). GNRAUX DU MANDAT LECTIF. 4. CARACTRES 132. Prohibition du mandat impratif. Le mandat

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lectif doit tre considr comme un mandat cum liber administratione qui ne comporte pas de programme impratif. Tout le systme reprsentatif est fond sur cette prsomption, que le corps lectoral n'est ni suffisamment inform ni suffisamment prpar pour trancher par lui-mme les questions lgislatives. D'ailleurs le programme ne pourrait tre que celui impos par la majorit; or, la majorit est une ncessit de l'lection, mais il n'est pas dit que son influence doive s'tendre au del, 1lu doit s'inspirer des intrts de la circonscription tout entire. Aux termes de l'art. 13, 1. 30 novembre 1875, tout mandat impratif est nul et de nul effet. Cette rgle est dfaut cependant admettre comme pourvue de sanction juridique1. Il consquence que la dmission en blanc dpose par l'lu entre les mains des lecteurs au moment de l'lection, et envoye par ceux-ci au prsident de l'assemble sans le consentement de l'lu, ne doit pas tre accepte. En principe, la puis133. Impossibilit de dlguer. sance publique confre par le mandat lectif ne se dlgue pas. Individuellement le reprsentant lu ne dlgue pas l'exercice de son mandat; ce point de vue, l'habitude prise par les membres du Parlement de voter par mandataire doit tre blme. L'assemble dlibrante prise en corps, ne peut pas non plus dlguer son droit de dcision. La Chambre ne pourrait pas dlguer ses pouvoirs une commission parlementaire. Une seule exception existe ce point de vue au profit du conseil gnral qui peut, au contraire, dlguer des pouvoirs sa commission dpartementale. Indemnit parlementaire. 134. Gratuit du mandat. Le mandat lectif est naturellement gratuit. Pour les conseils gnraux, il n'a jamais t question, mme en 1871, de salarier les conseillers; il n'en a pas t de mme pour la commission dpartementale, le projet de la commission comportait une indemnit, en faisant observer qu'il y avait des dplacements frquents; malgr cela (art. 75), le principe de la gratuit l'emporta. Pour les conseils municipaux, ce fut assez vivement discut; mais ici encore le principe de la gratuit l'emporta, sauf l'exception de l'art. 74, loi 1884, pour les frais de missions spciales. 1. L'acceptation d'un mandat impratifpar le candidat ne vicie pas l'lection. (V. cepend. Cons. d't., 26 dec. 1891; mais il s'agit d'lections au conseil des prud'hommes, autorit juridictionnelle, l'acceptation par des juges d'un mandat impratif quivaut dni de justice.)

DU MANDAT LECTIF GNRAUX CARACTRES

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A l'inverse, les membres de la Chambre des dputs et du Snat touchent une indemnit (loi 30 nov. 1875, art. 17; 1. 2 aot 1875, art. 26). Cette indemnit est rgle par les art. 96 et 97 de la loi du 15 mars 1849 et par les dispositions de la loi du 16 fvrier 1872 : L'indemnit est fixe 9,000 francs par an. Les reprsentants envoys des colonies reoivent, en outre, l'indemnit de passage pour l'aller et le retour. L'indemnit fixe pour les reprsentants pourra tre saisie mme en totalit. La loi du 16 fvrier 1872 rgle, au point de vue de l'indemnit, la situation des fonctionnaires nomms dputs, et vice versa. Il y a interdiction du cumul du traitement et de 1 indemnit; cette rgle ne s'applique pas au Snat. (C. d'tat, 26 janv. 1877.) des tiers. Immunit parlementaire. 135. Protection Les membres des assembles dlibrantes, en traitant les questions d'intrt gnral, sont appels formuler au sein mme de l'assemble, sur des tiers, des opinions qui peuvent tre juges injurieuses ou diffamatoires. La sance d'une assemble dlibrante, au moins quand elle est publique, ou bien quand le compte rendu est publi par les journaux, donne ces opinions exprimes, le caractre de publicit qui les fait tomber sous le coup de la loi sur la presse. Faut-il admettre que, dans l'intrt de la libert des discussions, et de la bonne gestion des intrts gnraux, il n'y aura pas dlit? Pour les assembles lgislatives, le principe est pos, il n'y a point Aucun membre dlit et cela constitue l'immunit parlementaire : des deux Chambres ne peut tre poursuivi et recherch l'occasion des opinions ou des votes mis par lui dans l'exercice de ses fonctions. (L. const. 16juill. 1875, art. 13.) Cette disposition est complte par l'art. 41 de la loi du 29 juillet 1881, qui dclare non susceptibles d'ouvrir une action en justice les discours tenus dans le sein des deux Chambres, ainsi que les rapports et toutes autres pices imprimes par l'ordre de l'une des deux Chambres. Mais ce principe ne s'tend pas aux autres assembles dlibrantes, Les membres des conseils gnraux , des conseils d'arrondissement, des conseils municipaux1 sont responsables de leurs propos et de leurs votes injurieux ou diffamatoires. Cette responsabilit est poursuivie devant les tribunaux judiciaires suivant le droit commun, et le conflit ne pourra mme pas tre lev par le prfet, parce que 1. Pour les membres des conseils municipaux, la question avait fait doute cause du recours spcial qui existe devant le prfet; elle est tranche aujourd'hui. (Cons. d'tat, 7 mai 1872; Trib. conflits, 28 dcembre 1878.)

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les membres des assembles dlibrantes ne sont pas des agents du gouvernement . (V. p. 90.) Pour les actes des conseillers municipaux, il existe en outre un recours devant le prfet aux termes de l'art. 60 de la loi du 14 dcembre 1789. Le prfet peut censurer la dlibration diffamatoire, prescrire une runion du conseil municipal o la censure sera lue, la faire inscrire en marge de la dlibration censure. Inviolabilit des reprsentants. 136. Protection parlementaire Les membres des assembles dlibrantes sont protgs dans l'exercice de leurs fonctions contre les outrages et les actes de violence, par les art. 224 230 du Code pnal ; contre la diffamation et l'injure par les art. 31 et 33 de la loi du 19 juillet 1881. Les membres des assembles lgislatives sont protgs en outre par le principe qui porte le nom d'inviolabilit parlementaire. 1 Aucun membre de l'une ou l'autre des deux Chambres ne peut tre poursuivi ou arrt, qu'avec l'autorisation de la Chambre dont il fait partie, lorsque les conditions suivantes sont runies: a) on se trouve pendant la dure d'une session ; b) il s'agit d'une poursuite criminelle ou correctionnelle; c) il n'y a pas eu flagrant dlit. (L. c. 16 juillet 1875, art. 14, 1er.) 2 Si la poursuite a t commence avant la session, si mme le reprsentant est dj incarcr prventivement, la dtention ou la poursuite est suspendue pendant la session si la Chambre le requiert. (L. 16 juillet 1875, art. 14, 2.) SECTION II. DU MANDAT DE FONCTION PUBLIQUE La fonction publique est De la fonction publique. l'exercice le pouvoir de participer l'administration, c'est--dire des droits des personnes administratives, sans droit de dcision. La fonction publique a pour objet la prparation ou l'excution des dcisions, elle contient un pouvoir trs limit confi aux agents auxiliaires ou fonctionnaires. (V. plus haut, p. 221 et 235.) La fonction publique doit tre tudie au point de vue du pouvoir qu'elle renferme et au point de vue des avantages personnels qu'elle confre au fonctionnaire. Il faut s'attacher a) De la fonction publique comme pouvoir. cette ide qu'au point de vue du droit, tout le pouvoir contenu dans une fonction publique est cens venir de l'tat, et que le fonctionnaire n'exerce ce pouvoir qu'en vertu d'un mandat. Au point de vue des sciences sociales, la conception est diffrente : il y a dans la fonction publique l'apparition d'une force naturelle, une 136

THORIEDE LA FONCTION PUBLIQUE

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manifestation de la vie; une fonction publique dtermine est un organe particulier du grand organisme social. Mais nous avons dit une fois pour toutes dans notre thorie de l'tat, que, plac en prsence de la conception juridique et de la conception naturaliste des choses, vraies toutes les deux et cependant inconciliables, nous choisissions la conception juridique (V. p. 1-4). Or, au point de vue du droit, tout le pouvoir politique exerc dans l'tat est cens exerc au nom de l'tat, et c'est une des erreurs de Rousseau d'avoir cru que les actes de magistrature, c'est--dire justement les actes accomplis par les autorits administratives ou par les fonctionnaires, ne pouvaient pas tre considrs comme accomplis au nom de l'tat. (V. p. 11.) Certes, dans l'action rgulatrice que la Banque de France exerce sur le crdit, il ya un pouvoir naturel et qui n'est point cr par l'tat; mais si la Banque de France devenait banque d'tat, le droit serait oblig de conclure que le pouvoir contenu dans sa fonction rgulatrice lui est dlgu par l'tat. b) De la fonction publique au point de vue des avantages personnels qu'elle confre au fonctionnaire. La division du travail amne avec le temps une grande distinction des fonctions, de mme qu'elle amne une distinction des services. L'un est la consquence de l'autre, car les services publics sont accomplis grce aux fonctions publiques. Il rsulte de l, qu'une fonction dtermine devient une sorte de chose ayant une existence en soi, indpendante du fonctionnaire. Le fonctionnaire passe, la fonction demeure. Il faut, pour cela qu'elle prsente un certain caractre de permanence. Les fonctions transitoires, phmres, prennent le nom de les missions temporaires, d'emplois auxiliaires, et gnralement rgles des vritables fonctions publiques ne s'y appliquent pas. Par exemple, le mandat de dput est incompatible avec une fonction publique rtribue sur les fonds de l'tat, mais il n'est pas incompatible avec une mission temporaire. Ds qu'une fonction est distincte et permanente, peu importe le nom qu'on lui donne, qu'on l'appelle fonction ou emploi ; peu importe qu'elle absorbe compltement l'activit du fonctionnaire, ou qu'elle puisse tre cumule avec l'exercice d'une profession libre; peu importe qu'elle soit gratuite ou rtribue; qu'elle soit rtribue par un traitement ou par des remises sur le produit de certaines oprations; c'est une fonction publique. Un dbitant de tabacs, par exemple, rtribu par une remise sur la vente, et qui peut en mme temps exercer une profession libre, est un fonctionnaire ; un oficier ministriel, qui peroit directement du client des honoraires, est un fonctionnaire, etc.

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La tendance constante du fonctionnaire est de chercher faire de sa fonction un objet de proprit prive, transmissible hrditairement. Le droit combat cette tendance en considrant la fonction publique distincte et permanente, qui est devenue une chose en soi, comme une dpendance du domaine public, inalinable et imprescriptible. Le fonctionnaire est vis--vis d'elle dans la situation d'un concessionnaire qui n'a qu'une possession prcaire. Dans certains cas seulement, quelques-uns des avantages personnels que la fonction entraine pour lui sont dtachs de l'emploi proprement dit et deviennent l'objet soit d'une possession plus forte, soit d'un vritable droit de proprit. C'est ainsi que l'officier ministriel, le notaire ou l'avou, a un droit de proprit sur la finance de son office; c'est ainsi que l'officier a la proprit de son grade, le magistrat inamovible la proprit de son sige, le professeur de l'enseignement suprieur la proprit de sa chaire. (V. infr, n 302.) La 138. De la collation de la fonction publique. fonction publique est confre, non pas au nom du souverain, comme la puissance publique, mais au nom d'une personne administrative. On est fonctionnaire de l'tat, de la commune, etc., et le fonctionnaire de l'tat reprsente uniquement l'tat, le fonctionnaire de la commune reprsente uniquement la commune1. Le mandat est donc donn au nom d'une personne administrative, mais il peut l'tre de plusieurs faons : 1 c'est une autorit de la personne administrative que doit reprsenter le fonctionnaire qui nomme le fonctionnaire, par exemple le chef de l'tat nomme un fonctionnaire de l'tat, le maire nomme un fonctionnaire de la commune; 2 c'est une autorit d'une personne administrative suprieure qui nomme le fonctionnaire d'une personne administrative infrieure; par exemple, le prfet, autorit reprsentant l'tat, nomme certains fonctionnaires de la commune et des tablissements publics. Le mandat est rvoqu par des procds analogues. Tous aux fonctions 139. De l'aptitude publiques. 1. On doit voir l la diffrenceessentielle entre la fonction publique et le mandat de puissance publique, entre le fonctionnaire et l'autorit administrative. Il s'ensuit que toutes les autorits administratives,si la dcentralisationtait pousse dans ses dernires consquences,pourraient tre nommes l'lection, mais quejamais tre nomms l'lection. les vritablesfonctionnaires ne pouront Par suite, il faut refuser la qualit de fonctionnaire certains personnages lus, tels que les juges consulaires,les membres des conseilsde prud'hommes qui sont des autorits judiciaires, les dlgus mineurs institus par la loi du 8 juillet 1890,qui sont simplement des reprsentants des ouvriers mineurs.

DE LA FONCTION THORIE PUBLIQUE

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les citoyens sont admissibles aux places et aux emplois. (C. 3-14 sept. 1791.) C'est un vritable droit individuel. En principe, ce droit est rserv aux citoyens, c'est--dire aux Franais mles, par consquent, les femmes et les trangers sont exclus; mais on tend se dpartir ) de cette rgle pour les femmes. Il y a dj beaucoup d'emplois et de fonctions qu'elles peuvent remplir; il existe, par exemple, des inspectrices des prisons, des inspectrices de l'enseignement primaire, des directrices de bureaux de poste, des tlgraphistes et tlphonistes, etc. Des textes prvoient ces drogations. Il y a pour tous les citoyens droit gal l'admission sans gard la naissance ni au rang social ou la confession religieuse. Seulement ce principe ne peut recevoir que trs difficilement une sanction juridique, car un refus de nomination n'est pas un acte juridique que l'on puisse attaquer. Il peut tre impos des conditions aux candidats aux fonctions, pourvu qu'elles ne soient pas fondes justement sur des distinctions sociales. Il y a des limites d'ge1, des grades et des diplmes exigs, etc. du mandat de fonction 140. De l'exercice publique. Le mandat de fonction pu Responsabilit des fonctionnaires. blique est impratif. Il y a pour chaque fonction ou catgorie de fonctions des rgles administratives tablies par la loi, par des circulaires ministrielles ou par des traditions, qui constituent pour le fonctionnaire des instructions et dont il ne doit pas s'carter. S'il s'en carte, il peut encourir des punitions disciplinaires. De plus, il y a des crimes et dlits spciaux dont le fonctionnaire peut se rendre coupable dans l'exercice de ses fonctions. (Soustraction commise par les dpositaires publics, art. 169 et suiv. C.P.; concussion, art. 174 et suiv. C. P.; fait de s'ingrer dans des afffaires ou commerces incompatibles avec sa fonction, art. 175 et suiv. C. P., etc., etc.) La question intressante est celle de savoir si, dans le cas o la faute commise par le fonctionnaire a entran un dommage pour la personne administrative, ce fonctionnaire peut tre poursuivi par elle en rparation pcuniaire. Il faut distinguer entre les comptables et les ordonnateurs. Les comptables peuvent certainement tre poursuivis, soit sur leur cautionnement, soit sur leurs biens, et les personnes administratives ont mme une hypothque lgale sur leurs immeubles. Pour les ordonnateurs, au point de vue thorique, la responsabilit 1 La majorit de vingt-un ans n'est pas toujours ncessaire ; par exemple, pour les fonctionsd'employ des contributions indirectes. 18 H.

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n'est pas douteuse, mais en pratique elle n'est gure poursuivie. La question s'est pose surtout l'gard des ministres, qui sontles suprieurs hirarchiques des fonctionnaires de l'tal, et qui remontela responsabilit de la plupart des actes. (V. infr, n 174.) Caractres du mandat de fonction gnraux I. Ce mandat est essentiellement rvocable; on ne publique. peut pas admettre que l'tat n'ait pas le droit de retirer son emploi un mauvais serviteur. Lorsqu'il arrive, comme au dbut de l'poque fodale, que la fonction cesse d'tre rvocable ad nutum, c'est qu'il y a un commencement de dmembrement de l'tat. Mme les fonctionnaires qui ont un droit sur leur grade, comme les officiers, peuvent se voir retirer leur emploi; ce que l'on ne peut pas leur retirer, ce sont les avantages pcuniaires ou autres attachs leur grade; mme les fonctionnaires inamovibles peuvent tre rvoqus avec certaines garanties, mme les officiers ministriels peuvent tre destitus, etc. (V. infr, n 302.) II. Ce mandat entrane certaines immunits : 141. 1 Les fonctionnaires sont protgs contre les poursuites intentes par les particuliers raison d'actes accomplis dans leur fonction, toutes les fois qu'ils n'ont pas commis de faute lourde. En effet, si le fonctionnaire est poursuivi devant un tribunaljudiciaire, le prfet lvera le conflit, le conflit sera maintenu, le tribunal judiciaire sera dessaisi, et aucun tribunal administratif ne pourra tre utilement saisi. (V. p. 89 ) 2 Les fonctionnaires sont protgs dans l'exercice de leur fonction contre l'outrage, la violence et la diffamation, par les art. 222 et suiv. C. P., et par l'art. 31, 1. 29juillet 1881. 3 Ils sont dispenss de certaines charges, par exemple de la tutelle, art. 427 et 428 C. civ.; du service militaire en certains cas. (V. L. 15 juillet 1889.) 4 Quelques-uns d'entre eux jouissent de privilges de juridiction. (Art. 479 et suiv. C. Instr. cr.; L. 20 avril 1810, art. 10.) 5 Leurs traitements sont insaisissables en tout ou en partie. (Arr. 18 niv. an XI; 15 germinal an XII; 1. 21 ventse an IX.) III. Ce mandat est gratuit ou salari. Observation. Pour tout ce qui a rapport la situation personnelle des fonctionnaires, les garanties contre la rvocation, les traitements, les pensions. (V. infr, police des fonctionnaires, n 301 et s.)

CHAPITRE ORGANISATION

PREMIER DE L'TAT

Ire. ORGANE SECTION EXCUTIF Il y a lieu de distinguer, dans l'organe excutif de l'tat, une organisation centrale et une organisation rgionale, que l'on appelle plutt pouvoir central et pouvoir rgional. Dans chacune de ces organisations, nous trouverons des autorits administratives et des fonctionnaires. CENTRAL 1er. POUVOIR Article Ier. Autorits administratives1. N 1. Le prsident de la Rpublique. Il y a un pr142. I. Organisation de la prsidence. sident dela Rpublique. Il n'y a pas de vice-prsident. On a considr que les intrigues possibles d'un vice-prsident constitueraient un danger. D'un autre ct, le congrs qui nomme le prsident tant facile runir, une vacance subite par suite de dcs n'aurait pas de graves inconvnients. D'ailleurs, en cas de vacance de la prsidence, dans l'intervalle, le conseil des ministres est provisoirement investi du pouvoir excutif. (L. const. 25 fvr. 1875, art. 7.) lection du prsident de la Rpublique. Le prsident de la Rpublique est lu par les deux Chambres runies en Assemble nationale. (L. const. 25 fvr. 1875, art. 2, 1.) L'Assemble se tient Versailles. (L. 22juill. 1879, art. 3.) Quant au moment o l'lection doit avoir lieu, l'art. 3, 1. const. 16 juill. 1875, la fixe en distinguant deux hypothses, le cas de terme lgal de pouvoirs et le cas de dcs ou de dmission: 1. Ces autoritsadministratives mritent aussi le nom d'autorits gouvernementales, parce que, ct des actes d'administration, ellesfont desactes de gouvernement.

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ORGANISATION DE L'TAT

1 Un mois au moins avant le terme lgal des pouvoirs du prsident de la Rpublique, les Chambres devront tre runies en Assemble nationale pour procder l'lection du nouveau prsident. A dfaut de convocation, cette runion aura lieu de plein droit le quinzimejour avant l'expiration de ses pouvoirs. 2 En casde dcs ou de dmission du prsident de la Rpublique, les deux Chambres se runissent immdiatement et de plein droit. Dans le cas o, pour application de l'art. 5 de la loi du 25 fvr. 1875, la Chambre des dputs se trouverait dissoute au moment o la prsidence de la Rpublique deviendrait vacante, les collges lectoraux seraient aussitt convoqus et le Snat se runirait de plein droit. Tout citoyen est ligible l'exception des membres des familles ayant rgn sur la France. (L.14 aot 1884.) Dure du mandat du prsident de la Rpublique. Le prsident. de la Rpublique est nomm pour sept ans. Il est rligible. (L. c. 25 fvr. 1875, art. 2, 2.) Cette priode est personnelle chaque prsident, c'est--dire qu'il l'accomplit, alors mme que son prdcesseur ne serait pas all jusqu'au bout de la sienne par suite de dcs ou de dmission. Indemnit du prsident de la Rpublique. Le prsident de la Rpublique reoit une indemnit de six cent mille francs par an. L'lyse national est affect son logement. Il y a une responsabilit pnale du Responsabilit du prsident. prsident limite au cas de haute trahison. Dans ce cas unique, la Chambre des dputs accuse, le Snat juge. Il n'y a ni responsabilit civile, ni responsabilit politique. L'irresponsabilit politique du prsident sera tudie propos de la responsabilit ministrielle. 143. II. Attributions du prsident de la Rpublique. A. Attributions d'ordre lgislatif et judiciaire. Les attributions du chef de l'tat ne sont pas toutes d'ordre excutif, il en est qui le font participer au pouvoir lgislatif et au pouvoir judiciaire. a) Dans la lgislation, le chef de l'tat intervient: 1 par le droit d'initiative qu'il a concurremment avec les deux Chambres (l. const. 25 fvr. 1875, art. 3, 1); 2 par le droit de prendre part la discussion de la loi ; le chef de l'tat n'intervient pas en personne dans les dbats, mais il intervient par l'intermdiaire d'un ministre ou d'un commissaire du gouvernement nomm cet effet, ou par un message lu la tribune (1. c. 16 juill. 1875, art. 6); 3 par le drcit de demander une nouvelle dlibration en vue de retarder le vote d'une loi et de provoquer les Chambres rflchir; la demande doit tre faite dans le dlai fix pourla promulgation par message motiv

LE CHEF DE L'TAT

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; 4 par la promulgation des lois (1. const. 16 juill. 1875, art. 7, 2) (V. plus haut, p. 66) ; 5 par les rglements d'administration publique qu'il fait par dlgation du pouvoir lgislatif. b) Dans l'ordre de la justice, le chef de l'tat intervient de deux faons : 1 pour rendre lui-mme avec un pouvoir propre certaines dcisions qui sont en forme contentieuse. On verra, en tudiant le contentieux (n 576), cette catgorie de dcisions qui rappellent la fictionde la justice retenue, par exemple : dcrets comme d'abus, dcisions sur les prises maritimes, certains dcrets d'annulation, etc. On peut rattacher cela des attributions qui sont de juridiction gracieuse, par exemple : le dcret accordant des lettres de naturalisation, le dcret accordant un changemeut de nom. On peut aussi y rattacher le droit de grce. (L. const. 25 fvrier 1875, art 3, 2.) 2 Pour participer l'exercice de la justice dlgue. En effet il nomme les juges, il fait excuter leurs jugements, il entretient auprs de toutes les juridictions un ministre public. Il y a lieu de 144. B. Attributions d'ordre excutif. mettre part quelques-unes de ces attributions qui ont une importance constitutionnelle. a) Attributions constitutionnelles. Deux principales : 1 Nomination des ministres. Le chef de l'tat nomme les ministres (l. 31 aot, 3 septembre 1791) et il peut de mme les rvoquer. Thoriquement il les choisit o il veut, mme en dehors du Parlement. Mais les traditions du rgime parlementaire, les rgles sur l'entre des ministres dans la salle des dlibrations des Chambres, le fait que les ministres sont responsables devant la majorit des Chambres et doivent se retirer devant un vote de blme, le forcent dans la pratique les prendre dans la majorit parlementaire. En fait, le chef de l'tat ne choisit personnellement que le prsident du Conseil, celui-ci choisit les autres ministres sauf agrment du chef de l'tat. 2 Droits du prsident de la Rpublique vis--vis des Chambres. Le prsident de la Rpublique convoque les Chambres et prononce la clture de leurs sesssions;il peut les ajourner; toutefois l'ajournement ne peut excder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la mme session (1. c. 16 juill. art. 2, 2) ; il peut, sur l'avis conforme du Snat, dissoudre la Chambre des dputs avant l'expiration lgale de son mandat ; en ce cas, les collges lectoraux sont runis pour de nouvelles lections dans le dlai de deux mois et la Cham-

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bre dans les dix jours qui suivrontla clture des oprations lectorales. (Art. 5, 2, l. c. 25 fvr. 1875 modifie 1. c. 14 aot 1884.) b) Attributions gouvernementales et administratives. Le chef de l'tat, en sa qualit de chef du pouvoir excutif, est charg: I. De reprsenter l'tat dansles crmonies etsolennits publiques, tant au point de vue international qu'au point de vue national. Cette reprsentation est surtout importante au point de vue international, dans les relations entretenues au moyen des agents diplomatiques. C'est auprs de lui que sont accrdits les agents diplomatiques trangers et c'est en son nom que les agents diplomatiques franais sont envoys auprs des puissances trangres. II. D'exercer certains droits de l'tat par ses actes. Au point de vue international, le chef|de l'tat n'exerce pas le droit de dclarer la guerre, cela est rserv aux Chambres (1. const. 16 juillet 1875, art. 9), mais il a la direction.de la guerre si elle est dclare. Il a en principe le droit de conclure les traits, sauf en donner connaissance aux Chambres. Il est vrai qu' ce droit de conclure seul les traits, il y a des exceptions considrables: les traits de paix, de commerce, les traits qui engagent les finances de l'tat, ceux qui sont relatifs l'tat des personnes et aux droits de proprit des Franais l'tranger, ne sont dfinitifs qu'aprs avoir t vots par les deux Chambres. Nulle cession, nul change, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi. (L. const. 16 juillet 1875, art. 8.) Au point de vue de l'administration le chef intrieure, de l'tat exerce les droits suivants : 1 Desdroits de puissance publique. Il dispose de la force arme ou force publique (1. 25 fvrier 1875, art. 3, 3) pour assurer le maintien de l'ordre et l'excution des lois. Il exerce la police sur les autorits administratives infrieures de l'tat et sur les hauts fonctionnaires de l'tat, ce qui entrane la nomination et la rvocation. Il exerce certains droits de tutelle sur les personnes administratives autres que l'tat, ce qui entrane la nomination de certaines autorits, comme celle du prfet, autorit administrative du dpartement ; le droit de rvocation ou de dissolution de certaines autres autorits, rvocation du maire, dissolution du le droit d'annuler certains conseil gnral, du conseil municipal ; actes d'administration, suspension par dcret de certaines dcisions du conseil gnral; le droit d'en approuver d'autres, etc., etc., il exerce certains droits de police sur les individus. Cette police s'exerce par des mesures gnrales en vertu du pouvoir rglementaire dansdes rglements (v. plus haut p. 61) ou bien par des mesures individuelles.

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Le chef de l'tat fait certains actes d'autorit intressant le domaine public de l'tat: dcrets de dlimitation du rivage de la mer, dcrets dclarant l'utilit publique d'un travail, etc. 2 Droits de personne prive. Certaines ventes des biens de l'tat, certaines concessions sur le domaine priv, sont, faites par dcret. 145. III. Nature voies et forme des actes, les dcrets, Les actes du chef de l'tat sont en principe des de recours. actes d'autorit, il fait peu d'actes de gestion, les actes de gestion intressant l'tat sont accomplis en gnral par les ministres ou les prfets. Cependant, il faut signaler les dcrets autorisant des ventes ou des concessions sur le domaine priv; les dcrets concdant des pensions des fonctionnaires, etc. A l'exception des messages, ils portent tous le nom de dcrets. Le dcret est un acte crit, qui comporte des considrants avec visa des textes, un dispositif gnralement par articles, la date et la signature du chef de l'tat toujours accompagne du contreseing d'un ministre. Le chef de l'tat, ne peut pas dlguer sa signature. Le dcret est insr au Journal officiel ou au Bulletin des Lois. Les dcrets se divisent en : dcrets rglementaires, qui contiennent des rglements, et en dcrets individuels. (Pour les dcrets rglementaires, voir plus haut, p: 61.) Les dcrets individuels sont rendus dans l'une des formes suivantes : 1 sur le rapport d'un ministre ; 2 en conseil des ministres; 3 en Conseil d'tat, alors ils s'appellent dcrets en forme de rglements d'administration publique. Voies de recours. On recourt contre les dcrets du chef de l'tat : 1 Par voie gracieuse au chef de l'tat lui-mme; 2 Par voie contentieuse: a) par recours pour excs de pouvoir contre tous dcrets, excepts ceux qui sont gouvernementaux, s'il ya une ouverture; b) par recours contentieux ordinaire devant le Conseil d'tat contre tous les dcrets dont il rsulte des droits acquis ; c) par un recours spcial en vertu de l'art. 40, D. 22 juillet 1806, contre les dcrets rendus en Conseil d'tat. Ces dcrets peuvent dj tre attaquspar le recours pour excs de pouvoir, mais le recours spcial a ceci de plus avantageux qu'il permet la rformation de l'acte. Ce recours n'est pas considr par tout le monde comme contentieux. (V. infr, contentieux, n 576.) N 2. Les ministres, les sous-secrtaires ministres. 146. Les ministres le conseil des

d'tat,

ont plusieurs attributions juridiques,

ainsi

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qu'on le verra plus loin. Au point de vue politique, ce sontles maires du Palais, c'est--dire que, adjoints au chef de l'tat, et thoriquement subordonns, en fait ils ont le pouvoir effectif. Le pouvoir effectif des ministres, combin avec leur responsabilit devant le Parlement et avec l'irresponsabilit du chef de l'tat, constitue le rgime parlementaire. Historiquement, les ministres procdent des conseillers du roi. Ce sont des conseillers imposs au chef de l'tat par la nation, et qui, par suite de cette origine, sont devenus les matres. Lorsque sous les rgimes de pouvoir personnel, les ministres sont choisis librement par le chef de l'tat, ils ne sont plus que des commis et mritent le nom de sous-secrtaires d'tat. Sous l'ancien rgime, il n'y avait que des sous-secrtaires d'tat. Ministres. On admet que 147.1. Rgles d'organisation. le nombre des ministres est rgl par dcret du chef de l'tat, sauf le contrle du Parlement qui peut s'exercer par voie budgtaire. En fait, le nombre en a souvent vari. Il n'avait t cr que six ministres par la Constituante: justice, intrieur, finances, guerre, marine, affaires trangres; il y en a maintenant dix, parceque du ministre de l'intrieur se sont dtachs le commerce, l'agriculture, les travaux publics, l'instruction publique. De plus, il peut y avoir des ministres sans portefeuille. Les ministres sont nomms par le chef de l'tat; ils peuvent tre rvoqus par lui, quoique, dans la pratique, il n'use pas de ce droit; ils donnent leur dmission, laquelle a besoin d'tre accepte; cette dmission peut tre individuelle ou collective. Ils touchent un traitement fixe de 60,000 francs, sans retenues (l.16 juin 1871, art. 26); ils sont logs et meubls aux frais de l'tat. (L. 10 vendmiaire an IV, art. 17.) Les sous-secrtaires d'tat sont adjoints Sous-secrtaires d'tat. aux ministres. Leur nombre n'est pas fix. Leur traitement n'est pas tabli par la loi; les lois de finances leur accordent 25,000 francs. Conseil des ministres. Les ministres forment un conseil o se font rgulirement des changes de vues sur les affaires politiques et les affaires administratives. Le conseil des ministres est, avant tout, un corps politique ; ce n'est pas une vritable assemble dlibrante, ni une autorit administrative, en ce sens qu'il ne prend pas en son propre nom des dcisions excutoires; mais certains dcrets du chef de l'tat doivent tre, de par la loi, dlibrs en Conseil des ministres

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et en porter la mention. Exceptionnellement, en cas de vacance de la prsidence, le conseil des ministres deviendrait une autorit administrative et rendrait de vritables dcrets (l. const. 25 fvrier 1875, art. 7). L'existence officielle du conseil des ministres a toujours t reconnue depuis la loi du 25 mai 1791 qui l'avait substitu l'ancien Conseil d'tat, sauf certaines poques de pouvoir personnel. C'est ainsi que depuis la Constitution de l'an III jusqu'en 1814, les ministres ont cess de former un conseil pour tre considrs comme des agents d'excution chacun dans son dpartement; il en a t de mme sous la Constitution de 1852 et jusqu'au snatus-consulte de 1869. En d'autres termes, sous les rgimes o les ministres ne sont considrs que comme des commis, il n'y a pas de conseil des ministres. Le conseil des ministres peut tre prsid soit par le chet de l'tat soit par le prsident du conseil qui est le ministre auquel le chef de l'tat a confi le soin de former le cabinet. Dans le premier cas on dit qu'il y a runion du conseil des ministres, dans le second qu'il y a conseil de cabinet. En principe, les sous-secrtaires d'tat n'ont pas entre au conseil. Responsabilit ministrielle. On appelle de ce nom la responsabilit politique que les ministres encourent raison de leurs actes. Cette responsabilit consiste en ce que un vote de blme de l'une des deux Chambres, surtout de la Chambre des dputs, peut les contraindre donner leur dmission. Lorsque l'acte est l'uvre d'un ministre isol, la responsabilit est individuelle; elle est collective, lorsque l'acte est l'uvre du cabinet tuut entier. Cette responsabilit des ministres, jointe l'irresponsabilit du chef de l'tat, est l'institution essentielle du rgime parlementaire. Il s'agissait de donner la haute main au Parlement dans la direction des affaires, d'tablir sa suprmatie sur le pouvoir excutif, sans toutefois affaiblir par trop ni dconsidrer celui-ci. Le rsultat est obtenu. En effet, le chef de l'tat, en qui est incarne la majest du pouvoir excutif, en luimme est inattaquable. Mais les ministres, en qui rside le pouvoir effectif, sont sous la dpendance du Parlement. Or, la responsabilit des ministres est engage pour le moindre acte du pouvoir excutif, grce la rgle qui veut que chacun des actes du prsident de la Rpublique soit contresign par un ministre. (L. 24 fvrier, art. 3, 6.) Les ministres peuvent tre mis en criminelle. Responsabilit accusation par la Chambre et jugs par le Snat en cas de crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions. (L. const. 16 juillet 1875, art. 12, 2.) Responsabilit civile. En dehors de la responsabilit criminelle, les ministres n'ont-ils pas une responsabilit civile vis--vis de l'tat

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lorsque, par leurs actes, ils ont caus celuici un prjudice pcuniaire? Le principe de la responsabilit civile est pos, au moins dans le cas o le ministre a engag des dpenses en dehors des crdits ouverts par le budget, et s'il n'a pas t appliqu cela tient des difficults de procdure. Les lois de la Rvolution avaient dj vaguement parl de la responsabilit civile des ministres. La charte de 1814 avait, t plus explicite (art. 55 et 56). Elle avait rendu les ministres responsables des faits de concussion; la loi de finances de 1817, art. 91, en tira cette conclusion, que le ministre ne pouvait dpasser les crdits; la loi du 18 mai 1850, le dcret du 31 mai 1862, ont insist sur cette ide, mais la difficult est de trouver une juridiction. Les assembles politiques ne semblent comptentes que dans le cas de cause du principe de la sparation crimes; les tribunauxcivils, des pouvoirs, ne peuvent pas connatre des actes administratifs et il y en aurait forcment apprcier. Restent seulement le Conseil d'tat et la Cour des comptes. La Cour des comptes a juridiction sur les comptables et non pas sur les ordonnateurs. Quant au Conseil d'tat, il ne juge que les actes d'administration, non pas les administrateurs. En prsence de cette difficult, l'Assemble constituante de 1848 avait insr dans la Constitution un article 98 ainsi conu : Dans tous les cas de responsabilit des ministres, l'Assemble nationale peut, selon les circonstances, renvoyer le ministre inculp, soit devant la haute-cour de justice, soit devant les tribunaux ordinaires, pour la rparation civile. Dans la pense des rdacteurs de cet article, l'intervention pralable dela Chambre rpondait l'obj ection tire dela sparation des pouvoirs, puisque c'tait la Chambre elle-mme, corps administratif, qui chargeait le tribunal civil d'aprcier le dommage. On pourrait peut-tre soutenir que cette disposition dela Constitution de 1848 n'est pas abroge. Les ministres ont une triple quatit, 148. III. Attributions. ils sont la fois : 1 autorits administratives en tant qu'ils ont un pouvoir de dcision; 2 fonctionnaires en tant qu'ils excutent des dcisions prises par le chef de l'tat, avec le contreseing d'un de leurs collgues; 3 juges dans des cas exceptionnels. En tant que fonctionnaires, leurs attributions ne mritent pas qu'on s'y arrte ici, la seule chose intressante est la qualit mme que cela leur donne. Les ministres sont les premiers des fonctionnaires, ils font partie dela hirarchie, ils en forment le sommet.

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En tant que juges, nous les tudierons au contentieux (nos 573, 590). En tant qu'autorits administratives, les ministres ont des attributions considrables, le contreseing et des pouvoirs propres. A. Le contreseing. Le contreseing, que les ministres apposent sur les actes du chef de l'tat, les fait participer ces actes. Il a une double utilit: 1 il engage la responsabilit du ministre qui les signe ; 2 il certifie la signature du chef de l'tat et, en mme temps, il certifie que l'acte est conforme aux rgles d'administration du service affrent. A raison de cette seconde utilit, le contreseing a t maintenu sous des rgimes qui n'avaient rien de parlementaire, par exemple, sous le rgime de 1852. B. Les pouvoirs propres. Les ministres exercent les droits de l'tat avec un pouvoir propre de dcision dans les cas suivants: a) Droits de puissance publique. 1 Police des autorits administratives et des fonctionnaires de l'tat. Les ministres ont un droit de contrle sur les actes des prfets considrs comme autorits administratives rgionales de l'tat. En vertu de ce droit, tantt ils ont approuver formellement certains actes, tantt ils sont appels les annuler ou les rformer aprs coup. (V. dcrets de dconcentration, 25 mars 1852 et 13 avril 1861, art. 6.) Ils ont un droit analogue sur les actes des gouverneurs des colonies. Les ministres ont la nomimation et la rvocation de beaucoup de fonctionnaires; quelquefois ils ont la rvocation sans avoir la nomination. Ils ont la prsentation des fonctionnaires de leur dpartement nomms par le chef de l'tat. Dans l'arme, cette opration trs importante et trs rglemente prend le nom de classement. Ils ont un pouvoir disciplinaire. Ils sont les suprieurs hirarchiques de tous les fonctionnaires de leur dpartement; ce titre, ils reoivent leurs rapports et stimulent leur activit, leur donnent l'impulsion, le tout au moyen de ce qu'on appelle la correspondance. Les ministres envoient leurs subordonns des instructions qui prennent le nom de circulaires quand elles sont adresses toute une classe de fonctionnaires. Ces instructions, obligatoires pour les fonctionnaires, n'ont qu'une autorit doctrinale vis -vis des citoyens et des tribunaux. 2 Tutelle des personnes administratives infrieures. Le ministre tant le suprieur hirarchique du prfet, et le prfet ayant des droits de tutelle importants, soit sur le conseil gnral du dpartement, soit sur les autorits communales, il se trouve qu'indirectement et part ses instructions, le ministre a une part d'action trs grande dans la tutelle dpartementale ou commune. Aussi y a-t-il au ministre de l'intrieur une direction desaffaires dpartementales et communales.

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Le ministre de l'intrieur peut porter trois mois le temps de suspension des maires et adjoints, lorsqu'ils ont t suspendus par arrt du prfet (art. 86, l. 5 av. 1884). Le ministre a aussi la nomination et la rvocation de quelques fonctionnaires dpartementaux ou communaux. 3 Police des individus. Les ministres n'ont pas, en principe, le pouvoir rglementaire (V. Sources du Droit, p. 62), ils n'ont pas non plus la rquisition de la force arme, mais ils prennent quelques dcisions particulires opposables aux individus, exemple : autorisation d'agences d'migration. (L. 18juill. 1860.) En somme, au point de vue des droits de police, les ministres prennent par eux-mmes peu de dcisions. Leur rle est surtout de prparer les dcisions du chef de l'tat et de contrler celles des prfets. 4 Droits domaniaux de puissance publique. Au contraire, dans l'exercice des droits domaniaux de puissance publique, les ministres ont des attributions importantes. Ils sont, ce point de vue, les principaux reprsentants de l'tat, sauf en ce qui concerne le domaine public, auquel cas ce sont surtout les prfets. Les ministres sont les reprsentants lgaux de l'tat dans les contrats administratifs. Ils passent les marchs ou les traits avec les particuliers pour assurer les divers services compris dans leur dpartement. Ils font les liquidations et les rglements de compte qui terminent ces marchs. Ils ordonnancent les dpenses que l'tat doit faire pour la marche des services. Ils plaident au nom de l'tat, devant le Conseil d'tat seulement, chacun pour les affaires de son dpartement. b) Droits de personne prive. Les actes intressant le domaine privdel'tat sont passspar les prfets, mais l'administration dece domaine est dirige par une direction du ministre des finances, celle de l'enregistrement et des domaines. Observation. Les attributions des sous-secrtaires d'tat sont fixes par le dcret qui les institue. Il ne semble pas, cependant, que l'on puisse leur confrer le contreseing sans en faire de vritables ministres. Et, d'autre part, s'ils n'ont pas le contreseing, il n'y a pas pour eux de vritable responsabilit. Mais on leur dlgue la correspondance, et le droit de dcision dans les cas o le ministre peut dcider seul ; par consquent ce sont des autorits administratives. forme des actes, voies de recours. 149. III. Nature, Les ministres, considrs comme autorits administratives, font

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des actes d'administration, tantt des actes d'autorit, tantt des actes de gestion. Ces actes affectent tantt la forme d'arrts, tantt celle de dcisions. Les dcisions sont de simples lettres missives. Les arrts comportent le visa des textes, des considrants, un dispositif par articles, la date et la signature. Les cas dans lesquels le ministre doit statuer par arrt ne semblent pas bien dfinis. Quelques auteurs disent que l'arrt seul est opposable un particulier. Ce n'est pas le sentiment de la jurisprudence, qui admet le recours contentieux aussi bien contre les simples dcisions que contre les arrts. Les recours contre les actes des ministres sont les suivants: 1 le recours gracieux au ministre lui-mme; 2 par la voie contentieuse, le recours contentieux ordinaire contre les actes ayant confr des droits acquis, le recours pour excs de pouvoir contre les actes n'en ayant point confr.

Article II. Fonctionnaires N 1. Conseils administratifs.

du pouvoir central. Le Conseil d'tat.

150. Le Conseil d'tat est le conseil administratif du chef del'tat. Il se distingue par l d'une foule d'autres conseils administratifs qui sont uniquement les conseils des ministres. (Conseil suprieur de la guerre, dela marine, des colonies, du travail, etc., etc.) Le Conseil d'tat est une institution ncessaire et d'ordre universel. Partout o il existe un tat et un chef de l'tat, il y a, sous une forme ou sous une autre, un Conseil d'tat, parce que partout le chef de l'tat a besoin de s'entourer d'avis. Notre Conseil d'tat actuel remonte visiblement celui des dernires annes de l'ancien rgime, et de l, sous des noms divers, au Conseil d'tat de l'empire romain. A toutes les poques, le Conseil d'tat prsente un caractre singulier, toujours le mme, qui est d'tre d'une trs grande plasticit: 1 le Conseil d'tat a eu toujours des attributions multiples; actuellement il est la fois conseil administratif et tribunal administratif. A la fin de l'ancien rgime, il tait tout cela et en plus il jouait le rle de conseil des ministres. Au XIIIesicle, il tait toute l'administration, et aussi toute la juridiction, puisque de son sein sont sortis la Cour des 2 le Conseil d'tat a toujours de Paris, etc.; comptes et le Parlement eu un personnel un peu flottant. Sous l'ancien rgime, il y a eu pendant longtemps un Conseil d'tat sans qu'il y et de conseillers attitrs ;

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et plus tard, outre les conseillers rguliers, il y a eu des personnages qui venaient siger extraordinairement. A l'inverse, les membres du Conseil d'tat taient dlgus dans des fonctions d'administration active. Les matres des requtes taient frquemment commissaires dpartis ou intendants. A l'heure actuelle la fixit dans le personnel tend s'tablir. Cependant il y a encore des conseillers en service extraordinaire, des personnages qui ont entre sans tre conseillers, et, en sens inverse, des conseillers en service ordinaire sont dtachs en mission ; 3 le Conseil d'tat fonctionne sous ce que nous appellerons les formations les plus diverses, tantt en sections, tantt en assemble gnrale, tantt en assemble dlibrant au contentieux, etc. Cette plasticit du Conseil d'tat est une ncessit de etc., gouvernement, elle rpond ce qu'il y a de vari, d'imprvu, de complexe dans l'administration quotidienne. Le Conseil d'tat, envisag comme conseil administratif, est un instrument indispensable au pouvoir excutif et il doit tre absolument dans sa main. Aussi faut-il considrer comme un vritable contresens constitutionnel les tentatives faites en 1848 et en 1872 pour donner au Parlement la nomination des conseillers d'tat. Le Conseil d'tat de l'ancien rgime avait t supprim pendant la Rvolution. Le Conseil d'tat moderne date de la Constitution du 12 frimaire an VIII, art. 52. Nous verrons dans la partie du contentieux quel fut son rle comme juridiction. Comme conseil administratif, son importance a vari avec les rgimes, elle a toujours t plus grande sous les rgimes de pouvoir personnel que sous les rgimes parlementaires. D'abord, les rgimes de pouvoir personnel donnent tous leurs soins l'administration. De plus, le gouvernement ayant seul l'initiative des lois, fait prparer celles-ci par le Conseil d'tat. Il serait souhaiter que sous le rgime parlementaire, on suivt sur ce point les mmes errements. d'tat du Conseil 151.I. Organisation (1. 24 mai 1872; 1. 13 juillet 1879: D. R. 2 aot 1879; 1. 1er juillet 1887). A. Organisation gnrale du personnel. Il faut distinguer l'organisation gnrale du personnel, et l'organisation en vue du travail, ce que nous appellerons les formations du conseil. Il y a un personnel flottant et un personnel fixe. 1 les ministres qui ont rang a) Font partie du personnel flottant: et sance au conseil des titres divers, notamment le ministre de la justice, garde des sceaux, qui a le titre de prsident du Conseil d'tat, et qui peut prsider effectivement en matire administrative; 2 des personnes ayant des connaissances spciales que le gouvernement peut

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appeler prendre part aux sances avec voix consultative (1. 1872, art. 14) ; 3 les conseillers, matres des requtes, et auditeurs de 1re classe, actuellement dlgus dans des fonctions publiques aux termes de l'art. 3, 1. 13 juillet 1879, et qui ont cependant entre au conseil. (R. 2 aot 1879, art. 3.) : 1 un vice-prsident nomm par b) Le personnel fixe comprend dcret et choisi parmi les conseillers en service ordinaire; 2 un secrtaire gnral plac la tte des bureaux du conseil, ayant rang et titre de matre des requtes;-un secrtaire spcial attach au contentieux; 3 trois espces de membres du conseil: des conseillers d'tat, des matres des requtes, des auditeurs. Il faut observer que cette division des membres du conseil en classes, qui est d'ailleurs trs ancienne, correspond une division du travail. On peut dire sommairement que les conseillers d'tat formulentles dlibrations, tandis que les matres des requtes et les auditeurs prparent les affaires. Il faut observer en outre qu'il n'y a pas dans ces trois classes un avancement hirarchique rgulier. Le chef de l'tat n'est pas tenu de prendre les conseillers d'tat parmi les matres des requtes; il n'est tenu de prendre les matres des requtes parmi les auditeurs de premire classe que jusqu' concurrence d'un tiers des places. On saisit l la proccupation de conserver une certaine mobilit, mme au personnel fixe du conseil. Il y a : 1 trente-deux conseillers en service ordinaire; dix-huit conseillers en service extraordinaire; 2 trente matres des requtes; 3 douze auditeurs de premire classe et vingt quatre de seconde classe1. On distingue les conseillers d'tat en serConseillers d'tat. vice ordinaire et les conseillers en service extraordinaire. Les premiers n'ont pas d'autre fonction que celle de conseillers d'tat. Les seconds au contraire sont de hauts fonctionnaires de l'administration active dtachs temporairement au Conseil d'tat. Les conseillers d'tat en service ordinaire sont nomms et rvoqus par dcret rendu en conseil des ministres. Ils doivent avoir trente ans accomplis. Aucune autre condition de capacit. Les conseillers d'tat en service extraordinaire sont nomms par dcret simple ; ils perdent leur titre de plein droit, ds qu'ils cessent d'appartenir l'administration active. (L. 1872, art. 5, 1.) Matres des requtes. Les matres des requtes, le secrtaire 1. Un projet de loi, qui sera probablement adopt, porte le nombre des matres des requtes trente-deux; celui des auditeurs de premire classe, quinze; celui des auditeurs de seconde classe, vingt-cinq.

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gnral et le secrtaire spcial du contentieux, sont nomms par dcret du prsident de la Rpublique sur prsentation du vice-prsident et des prsidents de section, ils ne peuvent tre rvoqus que par un dcret individuel aprs avis des prsidents (Art. 5, 2,3 et 4.) Age minimum, vingt-sept ans. Auditeurs. Les auditeurs de premireclasse seront choisis parmi les auditeurs de seconde classe, ou parmi les anciens auditeurs sortis du conseil qui comptent quatre annes d'exercice, soit de leurs fonctions, soit des fonctions publiques auxquelles ils auraient t appels. Ils seront nomms par dcret du prsident de la Rpublique. Le viceprsident et les prsidents de section seront appels faire des prsentations (1. 13 juillet 1879, art. 2). Ils ne doivent avoir ni moins de vingt-cinq ans, ni plus de trente-trois ans au 1er janvier de l'anne de leur nomination. (L. 1er juillet 1887.) La dure de leurs fonctions n'est pas limite. Le tiers au moins des places de matres des requtes sera rserve aux auditeurs de premire classe. (L. 1872, art. 5, 10 et 11.) Les auditeurs de deuxime classe seront nomms au concoursdans les formes et aux conditions qui seront dtermines dans un rglement que le Conseil d'tat sera charg de faire. Nul ne peut tre nomm s'il a moins de vingt-un ans et plus de vingt-cinq. Ils ne restent en fonctions que pendant huit ans (1. 1er juillet 1887). Chaque anne, le gouvernement fera connatre par une dcision prise en conseil des ministres et insre au Journal officiel, les fonctions qui seront mises la disposition des auditeurs de deuxime classe qui auront au moins quatre ans de service. Ces fonctions seraient les suivantes: commissaire du gouvernement prs le conseil de prfecture de la Seine; secrtaire gnral d'une prfecture de premire ou de deuxime classe; sous-prfet de premire ou de deuxime classe; substitut dans un tribunal de deuxime classe. Les auditeurs, tant de seconde que de premire classe, ne peuvent tre rvoqus que pardesdcrets individuelset aprsavoir pris l'avis du vice-prsident du Conseil d'tat dlibrant avec les prsidents de section. (L. 1872, art. 5, 12.) Les fonctions de conseiller en service ordiIncompatibilits. naireet de matres des requtes sont incompatibles avec toute fonction publique salarie 1. Mais il y a deux sries d'exceptions en sens inverse. Les officiers gnraux ou suprieurs de l'arme de terre ou de mer, les inspecteurs 1. Et mmeavec certaines fonctions prives, telle que celles d'administateur de toute compagnieprivilgie ou subventionne. (L. 1872,art. 7, 3.)

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et ingnieurs des ponts et chausses, des mines et de la marine, les professeurs de l'enseignement suprieur, peuvent tre dtachs au Conseil d'tat. Ils conservent, pendant la dure de leurs fonctions, les droits attribus leur position, sans pouvoir toutefois cumuler leur traitement avec celui de conseiller d'tat. (L. 1872, art. 7, 1 et 2.) En sens inverse, les conseillers d'tat en service ordinaire, matres des requtes et auditeurs de premire classe, aprs trois annes depuis leur entre au Conseil d'tat, pourront, sans perdre leur rang au Conseil, tre nomms des fonctions publiques pour une dure qui n'excdera pas trois ans. Le nombre des membres du Conseil, ainsi nomms des fonctions publiques, ne pourra excder le cinquime du nombre des conseillers, matres des requtes et auditeurs. Pendant ces trois annes ils ne seront pas remplacs. Les traitements ne pourront tre cumuls. (L. 13 juillet 1879, art. 3.) Traitements. Vice-prsident du Conseil d'tat, 25,000 francs prsidents de section, 18,000 francs conseillers d'tat, 16,000 francs matre des requtes 8,000 francs. (Lois de finances annuelles.) Auditeur de premire classe, traitement gal la moiti de celui desmaitres des requtes. (L. 24 mai 1872, art. 5, 10 auditeurs de deuxime classe, 2,000 francs. (L. 23 mars 1880, art. 4.) 152. B. Les diffrentes d'du Conseil formations tat. (L. 13 juillet 1879; D. R. 2 aot 1879.) Le Conseil d'tat est divis d'une faon permanente en sections; il peut en outre se former en sections runies, en assemble gnrale du Conseil d'tat, en assemble du Conseil d'tat statuant au contentieux. Le dernier mode de formation tant spcial la matire du contentieux, il ne sera traitici que des trois premiers. a) Formation du Conseil en sections. Depuis la loi du 13 juillet : une section du 1879, le conseil d'tat est divis en cinq sections contentieux et quatre sections administratives, o les affaires sont rparties par ministres, avec cette observationqu'il y a une section de lgislation, tandis qu'il n'y a pas de ministre de lgislation : 1 lgislation, justice et affaires trangres; 2 intrieur, cultes, instruction publique et beaux-arts; 3 finances, postes et tlgraphes, guerre, marine, colonies; 4 travaux publics, agriculture et commerce1. 1. Le projet de loi indiqu plus haut aurait pour rsultat, sans modifier [ le nombre total des sections, de crer une seconde section du contentieux ; c'est la section de lgislation qui disparatrait. H. 19

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Les sections sont composes de cinq conseillers d'tat en service ordinaire et d'un prsident, l'exception de la section du contentieux qui est compose de six conseillers en service ordinaire et d'un prsident. (L. 13 juillet 1879, art. 4, 2.) Les conseillers en service extraordinaire ne peuvent pas tre attachs la section du contentieux ; ils peuvent tre attachs toutes les autres sections. Le ministre de la justice a le droit de prsider toutes les sections l'exception de celle du contentieux. Les autres ministres n'ont pas entredans les sections. (L. 24mai 1872, art.10, 4.) Les matres des requtes et les auditeurs sont en outre rpartis entre les diverses sections. Tous les trois ans, il peut tre procd une nouvelle rpartition des conseillers d'tat et des matres des requtes entre les diverses sections ; tous les ans pour les auditeurs. Cette rpartition est faite par dcret en ce qui concerne les conseillers d'tat, et par arrt du ministre de la justice, en ce qui concerne les matres des requtes et les auditeurs. Les sections administratives ne peuvent dlibrer valablement que si trois conseillers en service ordinaire sont prsents. En cas de partage la voix du prsident est prpondrante. (L. 24 mai 1872, art. 12, 2.) Quelquefois les sections dlibrent dfinitivement, mais le plus souvent elles ne font qu'arrter un projet d'avis qui sera port l'assemble gnrale du Conseil d'tat. b) Formation en runion de sections. Certaines affaires peuvent concerner plusieurs sections, et il peut tre utile de les runir. Cela peut tre fait par le ministre de la justice ou le vice-prsident du Conseil d'tat. (R. 2 aot, 1879, art. 2.) Lorsque plusieurs sections sont runies, la prsidence appartient, en l'absence du ministre de la justice, au vice-prsident, ou celui des prsidents de ces sections qui est le premier dans l'ordre du tableau. Dans certains cas, les runions de sections dlibrent dfinitivement sur les affaires qui leur sont soumises, mais le plus souvent elles ne font qu'arrter un projet d'avis, et prparer un rapport qui sera port l'assemble gnrale du Conseil d'tat. Les dcrets rendus aprs dlibration d'une ou plusieurs sections mentionnent que ces sections ont t entendues. (L. 1872, art. 13, 2.) d'tat. L'asen assemble du Conseil Formation gnrale c) semble gnrale du Conseil d'tat se compose : du garde des sceaux, ministre de la justice, du vice-prsident, des ministres, des conseillers d'tat en service ordinaire, des conseillers d'tat en service

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extraordinaire, des matres des requtes, des auditeurs et du secrtaire gnral. Elle est prside par le ministre de la justice, et, en son absence, par le vice-prsident du Conseil d'tat; en l'absence de l'un et de l'autre, parle plus ancien des prsidents de section en suivant l'ordre du tableau. (L. 24 mai 1872, art. 4.) Le Conseil d'tat en assemble gnrale ne peut dlibrer si seize au moins des conseillers en service ordinaire ne sont prsents. En cas de partage, la voix du prsidentest prpondrante. (L. 1879, art. 6.) Les dcrets rendus aprs dlibration de l'assemble gnrale mentionnent que le Conseil d'tat a t entendu et constituent toujours, soit des rglements d'administration publique, soit des dcrets en forme de rglements d'administration publique. (L. 1872. art. 13, 1er.) Des affaires portes l'assemble gnrale du Conseil d'tat. Certaines affaires sont ncessairement portes l'assemble gnrale, les autres n'y sont portes qu'autant que le renvoi cette assemble a t ordonn par les ministres ou par les prsidents de section. Il faut voir ce sujet le rglement du2 aot 1879, modifi par celui du 3 avril 1886. Parmi les affaires ncessairement portes figurent au premier rang les rglements d'administration publique1. 1. Nomenclature complte d'aprs le dcret 3 avril 1886: 1 les projets etles propositions de loi renvoys au Conseil d'tat; 2 les projets de rglement d'administration publique ; 3 l'enregistrement des bulles et autres actes du ; 5 les autorisations des congrgaSaint-Sige; 4 les recours pour abus tions religieuses et la vrification de leurs statuts ; 6 la cration des tablissements ecclsiastiquesou religieux ; 7 l'autorisation d'accepter des dons et legs excdant50,000francslorsqu'il y a opposition des hritiers ; 8l'annulation des dlibrations prises par les conseils gnraux du dpartement dans les cas prvus par les art. 33 et 47, L. 10 aot 1871; 9 les impositions d'office tablies sur les dpartements dans les cas prvus par l'art. 61, L. 10aot 1871; 10 les traits passs par la ville de Paris pour les objets numrs dans l'art. 16, L. 24 juillet 1867; 11 les changements apports la circonscription territoriale des communes; 12 la cration des octrois; 13 la cration des tribunaux de commerceet des conseils de prud'hommes; la cration ou la prorogation des Chambrestemporaires dans les cours ou tribunaux; 14 la cration des chambres de commerce; 15 la naturalisation des trangers accorde titre exceptionnel; 16 les prises maritimes; 17 la dlimitation des rivages de la mer; 18 les demandes en concessionde mines en France ou en Algrie; 19l'excution des travaux publics la charge de l'tat qui peuvent tre autoriss par dcret; 20 l'excution des tramvays; 21la concession de desschementde marais, les travaux d'endiguement et ceux de redressement des cours d'eau non navigables; 22 l'approbation des tarifs des ponts page; 23l'tablissement des droits de tonnage dans les ports maritimes; 24 l'autorisation des socits d'assurance sur la vie, des tontines.; 25la

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DE L'TAT ORGANISATION

153. C. Rle des divers membres du Conseil d'tat. Garde des sceaux, ministre de la justice, prsidence facultative de l'assemble gnrale et des sections administratives, avec voix dlibrative. Ministres, autres que le garde des sceaux, voix dlibrative l'assemble gnrale, chacun pour les affaires de son dpartement; peuvent toujours faire venir une affaire en assemble gnrale. Conseillers en service ordinaire, voix dlibrative quelle que soit la formation du Conseil d'tat. Conseillers en service extraordinaire, n'ont entre qu' l'assemble gnrale et aux sections administratives ; voix dlibrative dans les affaires qui ressortent leur dpartement ministriel, voix consultative dans les autres. Matres des requtes, voix dlibrative dans les affaires dont ils ont fait le rapport, voix consultative dans les autres aussi bien l'assemble gnrale que dans les sections. Auditeurs, n'ont d'opinion mettre que sur les affaires dont ils ont fait le rapport, voix dlibrative dans leur section, consultative l'assemble gnrale. Le Conseil 154. II. Attributions du Conseil d'tat. d'tat a des attributions administratives et des attributions contentieuses. On dit quelquefois qu'il a aussi des attributions lgislatives. Il en a eu sous certains rgimes, mais il n'en a plus; son intervention dans la confection de la loi n'est plus ncessaire; quand il intervient en fait, c'est qu'il est consult titre administratif. Pour les attributions contentieuses, renvoi au contentieux. Quant aux attributions elles consistent uniquement administratives, mettre des avis dont le gouvernement reste libre de s'carter. L'intervention du Conseil d'tat est tantt facultative, tantt ncessaire. Elle est ncessaire quand la loi dit qu'il sera statu par rglement d'administration publique ou par dcret en forme de rglement d'administration publique. Dans ces cas, l'absence de l'avis du Conseil d'tat constituerait un vice de formes du dcret. Conseils administratifs 155. APPENDICE. pla Dans tous les ministres il ya cs auprs des ministres. des conseils ou comits dont les ministres prennent les avis; quelsuppression des tablissements dangereux, incommodes et insalubres dans les cas prvus par le D. 15 oct. 1810; 26 toutes les affaires non comprises dans cette nomenclature sur lesquelles il doit tre statu en vertu d'une disposition spciale par dcrets rendus en la forme des rglements d'administration publique; 27 enfin les affaires qui, raison de leur importance, sont renvoyes l'examen de l'assemble gnrale, soit parles ministres, soit par le prsident de la section, d'office ou sur la demande de la section.

LES BUREAUX

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quefois ils sont tenus de prendre ces avis, quelquefois mme ils sont tenus de les suivre. Quelques-uns de ces conseils sont en mme temps des juridictions disciplinaires, par exemple le conseil suprieur de l'instruction publique. La liste de ces conseils ou comits est considrable, il y en a plusieurs par ministre, on la trouvera l'Almanach national. Un fait intressant signaler, c'est qu'il y a tendance changer le mode de recrutement de ces conseils. Autrefois ils avaient quelque chose d'immobile, ils taient composs uniquement de fonctionnaires de l'administration centrale qui y demeuraient longtemps. Actuellement, il y a tendance y introduire des fonctionnaires rgionaux assez frquemment renouvels, comme des personnes trangres l'administration. Ils ont des sessions priodiques qui deviennent ainsi plus vivantes (conseil suprieur du commerce, conseil suprieur de l'assistance publique, conseil suprieur du travail, etc., etc. Les conseils ou comits de la guerre ont t aussi trs renouvels). La plu; il part des membres de ces conseils sont nomms par les ministres est cependant des conseils o des membres sont lus par les intresss, par exemple le conseil suprieur de l'instruction publique (1. 27 fvr. 1880). Si ce mode de nomination se gnralisait, ces conseils deviendraient une sorte de reprsentation des intrts. N 2. Les bureaux. 156. Il y a des bureaux la prsidence, il y en a surtout dans chaque ministre. Ce sont des agglomrations d'employs, qui ont pour mission de prparer au ministre les lments de ses dcisions, et de dresser les actes pour la signature. Les bureaux sont l'appareil ils possdent la tradition, rgulateur de la machine administrative ; ils fonctionnent toujours la mme allure; aux poques o la direction politique manque, ils y supplent ; aux poques o elle se manifeste avec excs, ils la modrent. Depuis la loi du 29 dcembre 1882, art. 16, l'organisation centrale de chaque ministre est rgle par un dcret rendu dans la forme des rglements d'administration publique, insr au Journal officiel, et aucune modification ne pourrait y tre apporte que dans la mme forme et avec la mme publicit. Chaque administration centrale de ministre comprend la hirarchie suivante : directeurs gnraux, directeurs, chefs de division, chefs de bureau, sous-chefs, commis, expditionnaires. Les divisions et les bureaux donnent un dessin fidle des diffrents services publics groups dans un mme ministre.

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ORGANISATION DE L'TAT N 3. Les agents d'excution du pouvoir central.

Les agents d'excution qui 157. Classification. dpendent du pouvoir central sont rattachs aux diffrents ministres. Ils sont extrmement nombreux et peuvent tre l'objet de classifications diverses. La classification la plus importante est celle en agents proprement dits et en inspecteurs. Les agents proprement dits font marcher les diffrents services. Les inspecteurs vont surveiller le fonctionnement de ces services, et par la seule ventualit de leur tourne d'inspection, tiennent constamment en haleine le personnel des agents. Il y a dans tous les ministres des inspecteurs, inspecteurs des services administratifs au ministre de l'intrieur, inspecteurs des finances au ministre des finances, inspecteurs de l'instruction publique, etc., etc. Dans la classe des agents proprement dits, il y a une catgorie qu'il faut mettre part raison des rgles spciales auxquelles elle est astreinte, c'est celle des agents comptables qui ont le maniement des deniers publics ou des matires soumises comptabilit. Les agents 158. Hirarchie et cadres rgionaux. proprement dits, bien que rattachs au pouvoir central, en ce sens qu'ils reoivent directement de lui l'impulsion, sont rpartis au point de vue de leur rsidence sur tout le territoire du pays. Il y a, en effet, des services d'tat qui doivent pntrer dans toutes les communes, par exemple le service de l'instruction primaire, la perception des impts directs, etc. Il faut bien que l'instituteur rside dans la commune, que le percepteur rside proximit de la commune. Beaucoup d'autres services doivent tre tout au moins porte des habitants de chaque commune, par consquent les agents doivent tre placs dans des centres bien choisis avec une circonscription dans laquelle ils auront comptence. C'est ainsi qu'il y a un tribunal de premire instance dans chaque arrondissement, etc. Ce n'est pas tout. Les agents qui sont rpartis sur le territoire et qui doivent recevoir l'impulsion du pouvoir central, ont besoin d'intermdiaires entre le ministre et eux. Le ministre ne peut pas corres: 1 parce pondre directement avec les agents tout fait subalternes que ces agents sont trop nombreux, que le ministre ne pourrait pas arriver les connatre individuellement et qu'il faut cependant qu'un subalterne soit connu individuellement de ses chefs ; 2 parce qu'il faudrait leur donner des instructions trs dtailles et que le ministre n'en aurait pas le loisir. De l la ncessit de la hirarchie et des cadres rgionaux. Entre les agents subalternes et le ministre s'ta-

LA HIRARCHIE

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gentun certain nombre de fonctionnaires, qui encadrent les agents subalternes. Un premier fonctionnaire dirige tous les agents subalternes d'un mme service dans une mme rgion. Ce fonctionnaire, avec ses collgues du mme rang, est dirig son tour par un fonctionnaire suprieur, qui a comptence dans une rgion plus tendue. Et ainsi de suite, jusqu' ce qu'on arrive un fonctionnaire rgional, qui soit directement en rapport avec le ministre. C'est ainsi, par exemple, que dans l'instruction primaire, les instituteurs de tout un dpartement sont dirigs par l'inspecteur d'acadmie, que tous les inspecteurs de l'acadmie sont leur tour dirigs par le recteur, lequel est directement en rapport avec le ministre. Chacun des fonctionnaires interposs dans la hirarchie connat personnellement ses subordonns immdiats et leur dtaille les instructions; c'est un rservoir d'nergie qui permet l'impulsion gouvernementale d'arriver entire jusqu'en bas. Les fonctionnaires les plus intressants ce point de vue sont ceux qui, placs la tte des grands cadres rgionaux, sont directement en rapport avec le ministre; on les appelle les chefs de service. Quelquesuns de ces cadres rgionaux se confondent avec la circonscription du dpartement; par exemple, il y a dans chaque dpartement un directeur des contributions directes, un des contributions indirectes, et ces directeurs sont des chefs de service. Mais un certain nombre de ces cadres rgionaux sont bien plus vastes que le dpartement, et au contraire en contiennent plusieurs dans leur sein. Tels sont les ressorts des corps d'arme, des cours d'appel, des acadmies, des archevchs. Les commandants de corps d'arme, les prsidents de cours d'appel et les procureurs gnraux, les recteurs, les archevques sont de grands chefs de service. Si tous les grands cadres ou ressorts rgionaux concordaient entre eux, si le mme groupe de dpartements faisait partie la fois d'un mme corps d'arme, d'une mme cour d'appel, d'une mme acadmie, d'un mme archevch, tous les grands chefs de service, tant runis au mme chef-lieu, on arriverait bien vite la reconstitution des provinces; ce grand cadre commun pour les grands services publics crerait une vie commune. En fait, les grands ressorts rgionaux ne concordent pas; c'est en partie voulu, en partie d au hasard. Ils ne peuvent pas concorder, ils sont en nombre ingal. Il y a, dans la mtropole, dix-huit corps d'arme, vingt-cinq cours d'appel, seize acadmies, dix-sept archevchs. Un dpartement dpend, en gnral, d'une grande ville pour le corps d'arme, d'une autre pour la cour d'appel, d'une autre pour l'acadmie. Les grand chefs de service ont sur leurs subordonns des pouvoirs

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de direction considrables en fait, bien qu'en thorie, les dcisions ! soient prises par le ministre. Exceptionnellement, la dcision directe peut leur tre dlgue. RGIONAL 2. LE POUVOIR L'organe ex159. Ncessit du pouvoir rgional. cutif de l'tat fait sentir au centre du pays son action directrice, grce aux autorits qui constituent le pouvoir central, chef de l'tat et ministres. Mais cette action s'affaiblit une certaine distance, et dans les rgions loignes, il est ncessaire que l'organe excutif soit reprsent avec son aspect de puissance publique par des autorits rgionales. L'ensemble de ces autorits rgionales, rparties sur le territoire, constitue ce qu'on peut appeler le pouvoir rgional. L'utilit du pouvoir rgional est double, elle existe : 1 vis--vis des personnes administratives infrieures et des citoyens; il est bon qu'une partie de l'autorit que le pouvoir excutif exerce sur eux, soit confi un organe trs rapproch; 2 vis--vis des fonctionnaires de l'tat lui-mme. On vient de voir que ces fonctionnaires sont diviss par ministres et par services, et qu'ils obissent des chefs rgionaux. La discorde et les comptitions sont craindre entre les diffrents chefs de service. Au centre, les dsordres de ce genre sont arrts par la prsence du chef de l'tat; au loin, il fallait qu'ils pussent l'tre par un reprsentant du chef de l'tat. Aussi le pouvoir rgional a-t-il comme mission trs importante, de surveiller tous les services rgionaux de l'tat pour y maintenir l'harmonie. Diffrence entre le pouvoir rgional de l'tat et les pouvoirs dcentraliss. Il ne faut pas confondre le pouvoir rgional exerc au -nom de l'tat avec les pouvoirs dcentraliss. Les pouvoirs dcentraliss ne sont pas exercs au nom de l'tat, mais au nom de personnes administratives, produit de la dcentralisation, telles qu'un dpartement ou une commune. La cause de confusion est que ces diffrents pouvoirs s'exercent concurremment sur le mme territoire; c'est aussi que les mmes autorits reprsentent la fois le pouvoir rgional de l'tat et le pouvoir dpartemental ou communal; en effet, le prfet, par exemple, est une autorit rgionale de l'tat et en mme temps une autorit dpartementale; le maire, qui est avant tout une autorit communale, est, certains gards, une autorit rgionale de l'tat. Ces causes de confusion sont faciles viter. Organisation du pouvoir rgional. De mme que le pouvoir central, le pouvoir rgional est compos d'autorits et de fonctionnaires.

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Article Ier. Autorits du pouvoir rgional. N1. L'lment fondamental du remplac les administrations qui reprsente le chef de l'tat rit sont les sous-prfets et les Le prfet. pouvoir rgional est le prfet, qui a dpartementales rvolutionnaires, et dans le dpartement. Sous son automaires.

Il y a un prfet dans chaque 160. Rgles d'organisation. dpartement (1. 28 pluvise an VIII, art. 2). Par exception, dans le dpartement dela Seine, il y en a deux qui se partagent les attributions, et qui cumulent d'ailleursla qualit de maire de Paris avec celle de prfet : le prfet de police et le prfet de la Seine. Toutes les rgles d'organisation que nous allons tudier sont inspires par une mme pense, faire que les prfets soient absolument dans la main du gouvernement et que, cependant, les avantages de leur situation soient assez grands pour attirer dans la carrire des hommes de valeur. I. Nomination. Les prfets sont nomms et rvoqus par dcrets du chef de l'tat, proposs et contresigns par le ministre de l'intrieur. La qualit de citoyen franais suffit, c'est--dire l'ge de vingt et un ans, et la jouissance des droits civils et politiques. II. Traitement, Combinaison des classes territoriales et personnelles. Il a t organis pour le traitement des prfets un systme que nous retrouverons pour les secrtaires gnraux, les conseillers de prfecture et les sous-prfets. Les prfectures sont divises en .trois classes territoriales raison de l'importance du dpartement : dans une prfecture de premire classe le traitement du prfet est de 35,000 francs, il est de 24,000 dans uneprfecture de seconde classe, et de 18,000 dans une prfecture de troisime classe. (D.28 octobre 1872) Mais ce systme de classes territoriales a un inconvnient, c'est qu'il faut dplacer un prfet pour lui donner de l'avancement et il peut tre trs utile de le laisser dans un dpartement o il a russi. On a donc eu l'ide de combiner, avec les classes territoriales, des classes dites personnelles, c'est -dire que les prfets peuvent avancer sur place. Ainsi, les prfets de deuxime et de troisime classe, aprs cinq ans de service dans le mme dpartement, peuvent obtenir une augmentation de traitement peu prs gale une demi-promotion de classe, etc. De plus, et afin de donner plus de latitude encore au gouvernement, les prfets qui ont un poste de premire ou de

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deuxime classe peuvent tre appels des prfectures d'une classe infrieure en conservant leur traitement. (D. 27 mars 1852; V. D. 7 octobre 1883.) III. Pension et traitement de non-activit. Les prfets ont droit une pension au bout de trente ans de services et soixante ans d'ge, mais comme ils peuvent tre rvoqus ad nutum, on ne leur fait pas subir de retenue sur le traitement (1. 22 aot 1790). De plus, toujours afin que le gouvernement puisse les rvoquer librement sans tre arrt par des considrations d'humanit, dans le cas o ils n'ont pas encore droit la retraite, ils peuvent recevoir un traitement de non-activit. Ce traitement (8,000 francs pour la premire classe, 6,000 pour la deuxime) ne constitue pas un droit, il ne peut tre accord qu' ceux qui avaient dj six ans de services rtribus par l'tat, il ne peut durer plus de six ans, et ne peut tre cumul avec aucun traitement ni aucune pension pays sur les fonds du Trsor, l'exception des pensions militaires. (D. 27 mars 1852; D. 15 avril 1877.) IV. Rsidence, remplacement temporaire. Le prfet doit rsider au chef-lieu de son dpartement, il ne peut s'absenter du dpartement sans la permissiondu ministre de l'intrieur (arrt 27 ventse an VIII). Le prfet peut dlguer ses fonctions un conseiller de prfecture ou au secrtaire gnral de la prfecture. La dlgation n'a pas besoin d'tre approuve par le ministre de l'intrieur, si le prfet ne sort pas du dpartement. (Ord. 29 mars 1821, art. 1.) En cas de vacance de la prfecture ou d'absence sans dlgation, le premier conseiller de prfecture dans l'ordre du tableau prend de droit l'administration du dpartement; toutefois si, avant la vacance dela prfecture, l'administration a t dlgue, celui qui a reu cette dlgation continue d'exercer jusqu' ce qu'il en soit autrement ordonn par le ministre de l'intrieur. (Eod., art. 2). 161. B. Attributions du prfet. Le prfet est avant tout reprsentant de l'tat, mais il est aussi reprsentant du dpartement. Il s'agit ici, uniquement, des attributions du prfet considr comme reprsentant de l'tat, nous verrons propos du dpartement, les attributions qu'il a comme reprsentant de cette personne administrative (n 197.) Le prfet a la double attribution de fonctionnaire et d'autorit administrative. de En qualit de fonctionnaire, le Qualit fonctionnaire. a) : 1 de l'excution des dcisions du chef de l'tat prfetest charg ou des ministres; 2 de la surveillance des services rgionauxen tant qu'ils fonctionnent dans son dpartement. Cette surveillance est faci-

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1lite par ce fait, qu'une bonne partie de la correspondance officielle des chefs de service avec leurs ministres respectifs, doit passer par 1les bureaux de la prfecture; mais pour les services o il y a de grands chefs dont le ressort est plus grand que le dpartement, la situation est assez dlicate ; 3 d'un service gnral d'informations au profit du pouvoir central, tant au point de vue de la statistique que de la police; 4 de la transmission des rclamations des particuliers au pour voir central. b) Qualit d'autorit administrative. En qualit d'autorit admile prfet prend des dcisions excutoires en exerant cernistrative, t tains droits de l'tat. I. Droits exercs par le prfet. 1 Droits de puissance publique. Le prfet a la direction des sous-prfets et des maires de son dpar tement, considrs comme autorits administratives rgionales de l'tat. Il a dans une certaine mesure, la police des fonctionnaires. Il exerce dans une certaine mesure la police ou tutelle sur les personnes Vis--vis du dpartement, il a le droit d'annuler administratives. en certains casles dlibrations du conseil gnral (1. 1871, art. 34). Vis--vis des communes, il a le droit de suspendre pendant un mois un conseil municipal (art. 43, 1. mun.), de suspendre pour le mme temps un maire ou un adjoint (art. 86, ibid.); il a le droit d'approuver certaines dlibrations du conseil municipal, le droit d'annuler leurs dlibrations rglementaires lorsqu'elles renferment quelque cause de nullit (art. 65 et 66) ; il a le droit d'annuler ou de suspendre les arrts des maires (art. 95); le droit, aprs avoir mis le maire en demeure, de substituer son action la sienne, aux termes des art. 85 et 99; il rvoque les gardes champtres (art. 102). Vis--vis des tablissements publics, il exerce des droits considrables ; pour les tablissements charitables, il nomme une partie des commissions administratives, il approuve les dlibrations de ces commissions, etc., etc. Enfin il exerce dans une certaire mesure la police sur les individus. D'abord, il a le pouvoir rglementaire. Ce pouvoir rglementaire, la jurisprudence le puise dans la loi des 22 dcembre 1789, janvier 1790, section III, art. 2, qui a constitu les administrations dpartementales; elle a tir notamment des 5, 6, 9 de cet article, le droit pour le prfet de faire des rglements relatifs la conservation des proprits publiques, celle des forts, rivires, chemins et autres choses communes, au maintien de la sret, de la salubrit et de la tranquilit publiques. De plus, des lois spciales ont reconnu au prfet le pouvoir rglementaire en matire de chasse (1. 3 mai 1844); en matire de pche

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(1. 5 avril 1829) ; en matire de chemins vicinaux (l. 21 mai 1836). Ce pouvoir rglementaire s'exerce par des arrts, qui doiventtre publis par voie d'affiche dans les communes o leur excution est rclame. (Avis du Conseil d'tat 25 prairial an XIII; Cassation 12 avril 1861.) En matire de sret gnrale, salubrit, tranquillit, les pouvoirs avec les duprfet entrent en conflitsurle territoire de chaque commune pouvoirs du maire. Nous examinerons ce conflit au n 332. De plus, le prfet a le droit de donner des autorisations individuelles, par exemple : l'autorisation d'ouvrir des tablissements insalubres de 1re et 2e classe, etc., etc. Le prfet participe la police du domaine public de l'tat, notamment celle des fleuves et rivires navigables et flottables. Il intervient dans la perception des impts directs en rendant excutoires les rles; il intervient dans l'expropriation d'utilit publique, soit dans les enqutes, soit par l'arrt de cessibilit; il autorise certaines adjudications de travaux publics; il liquide et ordonnance certaines dpenses, etc., etc. 2 Droits de personne prive. 1 Le prfet est le reprsentant de l'tat dans un certain nombre de contrats qui intressent le domaine priv, les alinations (sauf exceptions), les baux, etc. ; 2 il est reprsentant en justice de l'tat devant tous les tribunaux de son dpartement. II. Force excutoire des dcisions du prfet. Dcrets de dconcentration. En tant que le prfet est une autorit administrative, il s'agit de savoir jusqu' quel point il est indpendant des ministres, si ses actes ont force excutoire par eux-mmes, ou bien s'ils n'en ont que lorsqu'ils sont revtus de l'approbation ministrielle. De la loi des 22 dcembre 1789, janvier 1790, qui avait institu les directoires de dpartement auxquels les prfets ont succd en l'an VIII, il rsultait (section VIII)que sur tous les objets qui intressaient le rgime de l'administration gnrale du royaume ou sur des entreprises nouvelles et travaux extraordinaires , les arrts des administrations dpartementales devaient tre soumis l'approbation du roi; mais que sur les autres objets ils auraient force excutoire par euxmmes, sauf le droit du roide les annuler ou rformer. Il y avait donc des actes des directoires excutoires par eux-mmes. Le principe est rest le mme pour les prfets, l'art. 3 de la loi du 28 pluvise an VIII le prfet sera seul charg de l'administration n'a rien chang aux attributions; seulement, en fait, comme les expressions objets qui intressent le rgime de l'administration gnrale du royaume taient trs lastiques, la tendance centralisatrice en profita pour sou-

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mettre la ncessit de l'approbation ministrielle tous les actes des prfets, l'exception de quelques-uns nommment indiqus par la loi du 22 dcembre 1789, par exemple, les arrts rglementaires de police. Il rsultait de cette approbation ministrielle indispensable pour la plus petite affaire, une paperasserie et des lenteurs contre lesquelles les rclamations taient unanimes. Le gouvernement de 1852, qui se proposait d'tre avant tout un rgime administratif, donna satisfaction ces rclamations par les deux dcrets du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861. Ces deux dcrets, sans toucher au principe tabli dans la loi du 22 dcembre 1789, contiennent, soit dans leurs articles, soit dans des tableaux annexs, la liste d'une foule de cas o dsormais les prfets pourront statuer sans l'approbation du ministre, sauf le pouvoir pour celui-ci d'annuler ou de rformer aprs coup leurs actes. En rsum, l'heure actuelle: : 1 en a) Les actes des prfets ont force excutoire par eux-mmes matire de rglement de police (1. 22 dc. 1789) ; 2 dans les matires contenues aux tableaux de 1852 et 1861, notamment en tout ce qui concerne la tutelle des dpartements et des communes (tableau A, n 55). Quelquefois le prfet est tenu de prendre l'avis du conseil de prfecture; quelquefois il est tenu de prendre celui de certains chefs de service. Ces actes peuvent tre rforms ou annuls par le ministre : 1 d'office, en cas de violation des lois et rglements; 2 sur recours des parties intresses, pour toute espce de motifs. b) Les actes des prfets sont soumis l'approbation ministrielle : 1 dans certains cas excepts par les dcrets de 1852 et 18G1 euxmmes; 2 dans les matires qui intressent l'administration gnrale du pays. Premire observation : Les tableaux des dcrets de 1852 et de 1861 doivent tre lus actuellement avec beaucoup de prcautions, parce qu'en vertu des lois du 10 aot 1871 et du 5 avril 1884, un certain nombre d'actes ne sont plus du tout dans les attributions du prfet, tant passes dans celles du conseil gnral ou de la commission dpartementale. Deuxime observation : Les dcrets de 1852 et de 1861 ont t appels, par le gouvernement imprial, dcrets de dcentralisation ; ils ne mritaient pas videmment ce nom, puisqu'ils faisaient passer des attributions du pouvoir central, non pas des autorits administratives dcentralises, dpartementales ou communales, mais des autorits rgionales de l'tat lui-mme; on les a appelsplus justement dcrets de dconcentration. Cependant, il est juste de reconnatre que si ces dcrets n'ont pas fait par eux-mmes de la dcentralisation, ils

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l'ont facilite pourplus tard. Il est plus facile d'enlever une attribution au prfet, pour la faire passer au conseil gnral du dpartement, que de l'enlever au ministre. Les dcrets de 1852 et 1861 ont rendu possible la loi du 10 aot 1871. 162. C. Nature et forme des actes. Voies de re En tant qu'il agit comme autorit administrative, le cours. prfet fait des actes d'administration lorsque ses dcisions sont excutoires par elles-mmes. Ce sont tantt des actes d'autorit, tantt des actes de gestion. La forme rgulire des actes d'autorit est l'arrt, mais il peut en tre fait par simple dcision sous forme de lettres (Pau, 9 fv. 1876). Dans tous les cas, il faut la signature du prfet. (Pour les arrts rglementaires, voir Sources du Droit, p. 68.) On peut recourir contre les actes des prfets: 1 par la voie gracieuse, devant le prfet lui-mme ou devant le ministre; 2 par la voie contentieuse, par recours pour excs de pouvoir contre les actes d'autorit s'il y a une ouverture, par recours contentieux ordinaire contre les actes de toute espce s'il y a un droit viol. N 2. Le sous-prfet. Il ya un sous-prfet dans 163. Rgles d'organisation. chaque arrondissement, except dans celui o est situ le chef-lieu du dpartement o le prfet en remplit les fonctions. (L. 28 pluvise an VIII, art. 8 et 11.) Les sous-prfets sont nomms et rvoqus par dcret. Aucune condition spciale de capacit; la qualit de citoyen suffit. Le traitement des sous-prfets est rgl d'aprs une combinaison de classes territoriales et de classes personnelles analogue celle qui existe pour les prfets et qui permet l'avancement sur place. Il est de 7,000francs pour la premire classe, de 6,500 pour la seconde, de 4,500 pour la troisime. (D. 23dc. 1872; D. 15 avr. 1877.) Il existe une pension sans retenue et un traitement d'inactivit. (V. p. 298.) Les sous-prfets ne doivent pas s'absenter sans cong accord par le prfet, moins de circonstances urgentes. Le prfet dsigne pour le remplacer soit un conseiller gnral, soit un conseiller d'arrondissement, soit un conseiller de prfecture. (Arrt 27 ventse an VIII, art 7; 0. 29 mars 1821, art. 3.) 164. Attributions. L'arrondissement n'tant pas une per-

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sonne administrative, le sous-prfet n'a pas le reprsenter, il n'a donc pas, comme le prfet, un double caractre; il est uniquement reprsentant de l'tat. A ce titre, il a la double qualit de fonctionnaire et d'autorit administrative. a) En qualit de fonctionnaire, le sous-prfet est avant tout un agent de transmission, il fait parvenir aux municipalits les ordres du prfet et au prfet les rclamations que les municipalits adressent au nom des habitants, l'administration suprieure. Mais il s'y joint des pouvoirs d'information et de surveillance, car il doit surveiller l'excution des ordres du prfet et donner son avis sur les rclamations des habitants. b) Le sous-prfet est rarement une autorit administrative, c'est-dire qu'il a peu de pouvoirs de dcision. Cependant le D. du 13 avril 1861 a augment ses pouvoirs cet gard dans son art. 6. Nominationdes rpartiteurs des impts directs sur une liste dresse par le conseil municipal. Autorisation des tablissements insalubres de troisime classe. Dlivrance des permis de chasse. Nomination des prposs d'octroi, etc., etc. Force excutoire des dcisions des sous-prfets. Dans tous les cas o les sous-prfets ont le droit de dcision, leurs dcisions sont excutoires par elles-mmes, par consquent constituent des actes d'administration. Elles peuvent tre annules ou rformes par le prfet: 1d'office, pour violation de la loi ou des rglements; 2 sur recours de la partie lse pour toute espce de motifs. (D. 1861, art. 6.) et forme des actes, voies de recours. 165. Nature Les dcisions excutoires des sous-prfets sont des actes d'administration. Leur forme rgulire est celle de l'arrt. On peut recourir contre les actes des sous-prfets: 1 par la voie hirarchique devant le prfet avec la facult de remonter jusqu'au ministre; 2 par la voie contentieuse, par recours pour excs de pouvoirs, ou bien, s'il y a un droit viol, par recours contentieux ordinaire. N 3. Le maire. 166. Le maire est reprsentant de l'tat en mme temps que de la commune. Comme reprsentant de l'tat, le maire est charg, sous l'autorit du prfet: 1 de la publication et de l'excution des lois et rglements ; 2 de l'excution des mesures de sret gnrale; 3 des fonctions spciales qui lui sont attribues par les lois. (Art. 92,. loi 1884.)

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ORGANISATION

DE L'TAT

Cela sera tudi propos de l'organisation municipale (n 233). Article II. Les fonctionnaires du pouvoir rgional.

N 1. Les secrtaires gnraux de prfecture. Il y a un secrtaire par Rgles d'organisation. dpartement ct du prfet. (L. 21 juin 1865, art. 5.) Les secrtaires gnraux ont t plusieurs fois supprims et rtablis depuis la loi du 28 pluvise an VIII, qui les avait institus. La raison d'tre de l'institution est double : le secrtaire gnral est l'aide et le confident du prfet, plus les conseils de prfecture voluent vers le contentieux, plus ce rle devient indispensable; de plus le secrtire gnral est un futur prfet qui fait un stage. Ils sont nomms et rvoqus par dcret. Aucune condition spciale exige, si ce n'est la qualit de citoyen. Pour eux comme pour les prfets existe la combinaison des classes territoriales et personnelles en vue de l'avancement sur place. Traitement de la premire classe, 7,000 francs, de la seconde, 6,000 francs, de la troisime, 4,500 francs. (D. 15 avril 1877, art. 2.) Ils ont une pension de retraite sans retenues, et peuvent obtenir un traitement de non activit (V. p. 298.) Le secrtaire gnral absent, empch ou charg par dlgation des fonctions de prfet, est remplac dans ses fonctions par le conseiller de prfecture le dernier dans l'ordre du tableau. 167. Le secrtaire gnral a des attributions 168. Attributions. administratives et des attributions contentieuses. Au point de vue contentieux, il joue le rle de commissaire du gouvernement devant le conseil de prfecture statuant au contentieux. Au point de vue administratif, il a en premier lieu cette fonction trs vague, mais trs importante, d'tre l'aide du prfet, son confident, celui qui peut le mieux tre dlgu en cas d'empchement; c'est un vice-prfet. De plus, il a la garde des papiers, la signature des expditions dlivres aux parties, la responsabilit des registres, des arrts et dcisions du prfet et des dlibrations du conseil de prfecture. (L28 pluvise an VIII, art. 7; O. 9 aot 1817.) N 2. Les conseils de prfecture. Les conseils de prfecture, de mme que le Conseil d'tat, sont

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la fois des conseils administratifs et des tribunaux administratifs; on les tudiera ici uniquement comme conseils, tout en reconnaissant que leur qualit de tribunaux est celle qui prend le plus d'importance, et qui tend influer le plus sur leur organisation. (Renvoi au contentieux, n 588.) Les conseils de prfecture 169. Rgles d'organisation. ont t crs par la loi du 28 pluvise an VIII; depuis ils ont t remanis par la loi du 21 juin 1865, et l'on a constamment demande nombreux projets ont t dpod de nouveaux remaniements ; ss. Il y a un conseil de prfecture dans chaque dpartement ; il est compos du prfet prsident, et suivant l'importance du dpartement, de trois ou de quatre conseillers. Le conseil ne peut prendre aucune dlibration si les membres prsents ne sont au moins au nombre de trois. Le prfet, lorsqu'il assiste la sance, compte pour complter le nombre ncessaire. Il a voix prpondrante en cas de partage (arrt 19 fructidor an IX). La prsidence du prfet est trs critiquable, surtout au point de vue contentieux. En fait, le prfet prside rarement, et la loi du 21 juin 1865 consacre cet tat de fait, en dcidant que chaque anne un des conseillers est dsign par dcret pour prsider en l'absence du prfet. Mais le prfet continue pouvoir prsider. Il est fortement question de lui enlever ce droit, un projet est dpos en ce sens. Dans le dpartement de la Seine, le conseil de prfecture se compose de neuf membres, y compris le prsident. Les conseillers de prfecture sont nomms et rvoqus par dcret. Il y a depuis la loi du 21 juin 1865 quelques conditions de capacit. Nul ne peut tre nomm conseiller de prfecture s'il n'est g de vingt-cinq ans accomplis, s'il n'est, en outre, licenci en droit, ou s'il n'a rempli, pendant dix ans au moins, des fonctions rtribues dans l'ordre administratif ou judiciaire, ou bien s'il n'a t, pendant le mme espace de temps, membre d'un conseil gnral ou maire. (Art. 2.) Il y a aussi incompatibilit lgale entre les fonctions de conseiller de prfecture et tout autre emploi public ou l'exercice d'une profession. (Art. 3.) Pour les traitements, combinaison des classes territoriales et des classes personnelles afin de permettre l'avancement sur place : premire classe 4,000francs, seconde classe 3,000 francs, troisime classe 2,000 francs. (D. 23 dcembre 1872 ; D. 15 avril 1877.) Pension de retraite sans retenue ; traitement de non-activit. (V.p. 298.) 20 H.

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DE L'TAT ORGANISATION

Le conseil de 170. Attributions administratives. prfecture, au point de vue administratif, n'a que des attributions consultatives.Il donne des avis au prfet, quelquefois mme au chefdel'tat. Le plus souvent ces avis sont facultatifs; quelquefois il sont obligatoires. Des lois assez nombreuses ont impos au prfet de statuer en conseil de prfecture, notamment en matire de tutelle dpartementale ou communale; mais, mme lorsque le prfet est tenu de prendre l'avis, il n'est pas tenu de le suivre. L'arrt mentionne que le prfet sigeait en conseil de prfecture, mais il est sign du prfet seul. N 3. Bureaux. 171. Il existe des bureaux la prfecture et la sous-prfecture; les employs y sont rpartis, comme dans les ministres, en divisions et en bureaux. Ils sont nomms et rvoqus par le prfet. II. ORGANE SECTION LGISLATIF. 172. L'organe dlibrant de l'tat porte le nom d'organe lgislatif, parce que sa principale fonction n'est point de dlibrer sur des mesures administratives, mais d'exercer le pouvoir lgislatif de l'tat. Cependant il dlibre aussi sur des mesures administratives lorsqu'il fait des lois d'affaires. Cet organe dlibrant porte encore le nom de parlement, qui rappelle plus particulirement le rle qu'il joue au point de vue constitutionnel dans ses rapports avec l'organe excutif. On sait que la prdominance du Parlement sur l'organe excutif, obtenue par la responsabilit ministrielle, constitue le rgime parlementaire. L'organe lgislatif est, 173. Dualit des Chambres. certains gards, un organe unique, et certains gards un organe double. Il est double car il est compos de deux assembles diffrentes, la Chambre des dputs et le Snat, qui n'ont pas le mme mode de recrutement et qui ne sigent pas ensemble. Il est unique, car ces deux assembles diffrentes, par suite de certaines rgles constitutionnelles, semblent bien tre les deux moitis d'un mme tout. En effet: 1 en certaines occasions, ces deux Chambres se fondent en une assemble unique qui prend le nom d'assemble nationale ou de ; 2 sauf congrs (revision de