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Srgio Duarte da Costa Florindo

RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PBLICAS

Mestrado em Direito: Ramo das Cincias Jurdico-Polticas

Trabalho realizado sob a orientao da Professora Doutora Cristina Queiroz

2011

RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PBLICAS

II

RESUMO

O presente trabalho corresponde dissertao de Mestrado em Cincias JurdicoPolticas, apresentada na Faculdade de Direito da Universidade do Porto, em Julho de 2011. Trata-se de um estudo sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas pelos danos resultantes do exerccio da funo administrativa, jurisdicional e poltico-legislativa. Nesse mbito, foi feita uma anlise evoluo histrica do instituto, ao artigo 22. da Constituio da Repblica Portuguesa e ao Regime actual resultante da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro, complementado com as solues da doutrina e jurisprudncia na interpretao do referido preceito constitucional, antes e depois da entrada em vigor do novo Regime.

III

ABSTRACT

This work corresponds to the Master's thesis in Legal and Political Science, presented at the Faculty of Law, University of Porto, in July 2011. It is about the tort of State and other public entities for damages resulting from the exercise of administrative function, judicial, political and legislative. In this context, an analysis was made to the history evolution of the institute, to the 22. article from the Constitution of the Portuguese Republic and to the current arrangements by Law n. 67/2007 of December 31, supplemented with the solutions of the doctrine and jurisprudence, in interpretation of that constitutional provision, before and after entry into force of new Regime.

IV

"Os erros de grandes homens (...) so mais fecundos que as verdades de pequenos" F. Nietzsche

NOTA PRVIA O presente trabalho corresponde dissertao de Mestrado em Cincias JurdicoPolticas, elaborada no ano lectivo de 2010/2011, e apresentada na Faculdade de Direito da Universidade do Porto, em Julho de 2011. Assim, no podia deixar de agradecer s pessoas que me incentivaram e acompanharam durante esta longa caminhada com o seu apoio, pacincia e sugestes. Em primeiro lugar minha mulher, pelo apoio constante, e sacrifcios nas horas que me consumiram a fazer este trabalho, e por ter contribudo com leituras permanentes no desenvolvimento do estudo que conduziu a esta dissertao. Em segundo lugar aos meus pais, pela confiana depositada em mim e por todo o apoio que me prestaram ao longo da minha vida e uma vez mais nesta etapa. Por ltimo, uma palavra de agradecimento muito especial Professora Doutora Cristina Queiroz, pela sua inteira disponibilidade, nas preciosas ajudas, sugestes e correces, que foi dando ao longo deste trabalho e pelo gosto que me soube incutir pela pesquisa e pelo pensamento crtico.

Porto, Julho de 2011. Srgio Costa Florindo

VI

INTRODUO

A responsabilidade civil do Estado e demais entidades pblicas tem sido ao longo do tempo, principalmente a partir do sculo passado, objecto de inmeras discusses doutrinrias e jurisprudenciais. A escolha deste tema para a feitura de uma dissertao, no mbito do Mestrado em Direito, no ramo das Cincias JurdicoPolticas, deve-se precisamente a esta riqueza de problemas suscitados. Em boa parte resultante da no concretizao atravs de uma lei ordinria, durante um longo perodo de tempo, do princpio constitucional fundamental da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, previsto no artigo 22. da Constituio. Ora, estes problemas suscitados tanto na jurisprudncia como na doutrina pareceu-nos justificar uma tentativa de anlise, expressando a nossa modesta opinio, em virtude das questes suscitadas. A responsabilidade civil do Estado pode ser contratual ou extracontratual, consoante a obrigao de indemnizar nasa ou no da violao de um dever estipulado num contrato. Neste trabalho, cingir-nos-emos unicamente responsabilidade civil extracontratual do Estado e, dentro desta, analisaremos os danos decorrentes do exerccio da funo administrativa, jurisdicional e poltico-legislativa. Assim, comeamos por fazer uma breve referncia evoluo histrica anterior Constituio de 1976, analisando as vrias Constituies, e, em especial, dedicaremos um estudo mais pormenorizado ao Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967, uma vez que foi esta lei ordinria que regulou, em parte, durante algum tempo, o regime da responsabilidade civil do Estado, sendo tambm o principal foco da discrdia na doutrina. Seguidamente, procederemos a uma anlise ao artigo 22. da Constituio, com referncia s solues trazidas pela doutrina e pela jurisprudncia, relacionadas com o seu mbito de aplicao, sem prejuzo da interpretao de outros preceitos constitucionais directamente relacionados com o tema. Por ltimo, centraremos a nossa especial ateno no actual regime jurdico que regula a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas previsto, em anexo, Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro.

Esta lei, embora tardia, veio concluir e concretizar uma lacuna deixada em aberto, pela Constituio de 1976, e em certa medida pr um ponto final nas questes mais controversas da doutrina e da jurisprudncia. Deste modo, analisaremos a responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo administrativa, que procedeu a algumas alteraes ao anteriormente estipulado. No entanto, as maiores alteraes e inovaes dizem respeito responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo jurisdicional no isentas, da nossa parte, de alguma crtica. Por fim, faremos referncia, com algum cuidado, responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo polticolegislativa, uma vez que o tema inspira muitas dificuldades, a que o legislador, prudentemente, tambm no ficou imune. Resta apenas aduzir, em jeito de concluso, que naturalmente poderamos ter abordado outras questes, ou ainda desenvolver mais detalhadamente as abordadas, em razo do interesse e da problemtica da matria em questo. Fica no entanto a tentativa e o gosto por um tema ligado ao Direito Pblico (Constitucional e Administrativo) que, mais do que nunca, se mantm na actualidade.

I.

EVOLUO

HISTRICA

DA

RESPONSABILIDADE

CIVIL

EXTRACONTRATUAL DO ESTADO

Neste captulo faremos uma breve abordagem histrica da evoluo da responsabilidade civil extracontratual do Estado, sendo de todo impossvel procedermos a uma investigao pormenorizada deste instituto pelas diferentes pocas e pases. Durante muitas pocas, em que o poder pertenceu ao Rei, o Estado era considerado irresponsvel The King can do no wrong ou seja, o Estado no tinha que indemnizar os cidados pelos prejuzos que lhes causasse resultante da sua actuao1. Esta concepo permaneceu at ao sculo XIX, bem como durante grande parte desse mesmo sculo. Com o aparecimento dos regimes constitucionais, ainda vigorava por toda a Europa a irresponsabilidade civil do Estado, argumentada principalmente no facto de estarmos perante uma entidade soberana e criadora de direito 2. Assim, e comeando pelo nosso ordenamento jurdico, este foi evoluindo no sentido da progressiva responsabilizao do Estado, afastando assim a regra da irresponsabilidade3 por danos causados no exerccio das suas funes - principalmente a funo administrativa dando lugar a um princpio de responsabilidade civil extracontratual do Estado.

1. Da Constituio de 1822 Constituio de 1976 As Constituies Portuguesas do sculo XIX no consagraram a responsabilidade do Estado, quer de forma directa, ou indirecta, mas fizeram referncia responsabilidade dos
Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, Lisboa, 1989, pgs. 477 e 478. Cfr. J.J. Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade do Estado por actos lcitos, Coimbra, Almedina, 1974, pag. 39 e ss. Segundo Maria Jos Rangel Mesquita esta soluo de irresponsabilidade do Estado aparecia como corolrio da soberania do Estado e poderia ser aceitvel na medida em que o Estado Liberal se caracterizava por um reduzido intervencionismo na vida social e econmica. Com o inevitvel incremento daquela interveno e a crescente complexidade das suas funes, multiplicaram-se as ocasies propcias e as actividades susceptveis de causar danos aos particulares. Assim, a irresponsabilidade do Estado deixa de figurar como aceitvel do ponto de vista social. Maria Jos Rangel Mesquita, Responsabilidade Civil da Administrao Pblica, Coordenao de Fausto Quadros, Almedina, 2004, pg. 56. 3 Diogo Freitas do Amaral refere que: Durante muito tempo, como sabido, as leis e os juristas consideraram o Estado irresponsvel: quer dizer, o Estado no tinha a obrigao de indemnizar os prejuzos que da sua actuao resultassem para os particulares () Seja porm como for, a verdade que o Estado era em regra irresponsvel. Isso mesmo resultava do nosso Cdigo Civil de 1867, segundo o qual nem o Estado nem os funcionrios pblicos eram responsveis pelas perdas e danos que causassem no desempenho das obrigaes que lhes fossem impostas por lei, excepto se excedessem ou no cumprissem de algum modo as disposies da mesma lei (art.2399.), caso em que responderiam pessoalmente como qualquer cidado (art. 2400). Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III,. cit., pgs. 477 a 479. No mesmo sentido, Antnio Manuel Hespanha, que, afirma de igual modo, a regra da irresponsabilidade do Estado por danos decorrentes do exerccio das suas funes. Cfr. Antnio Manuel Hespanha, Histria das Instituies, 1982 pgs. 316 e ss.
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empregados pblicos por erros de ofcio e abusos de poder4, abusos e omisses que praticarem no exerccio das suas funes5 ou abuso ou omisso pessoal6. Assim, qualquer particular poderia requerer a responsabilidade dos funcionrios pblicos que, pela sua actuao, no exerccio de funes pblicas, violassem a Constituio. A Carta Constitucional de 1822, alm de dispor sobre a responsabilidade dos empregados pblicos, tambm consagrou a responsabilidade dos juzes por abuso de poder e prevaricaes, suborno, peita, peculato e concusso (artigos 123. e 124.)7. No entanto, esta responsabilidade no era considerada uma verdadeira

responsabilidade do Estado, uma vez que este no era exclusivamente responsvel, nem solidariamente responsvel com os seus funcionrios. Estvamos perante uma responsabilidade que no se transmitia ao Estado8. A Constituio de 1933, de modo diferente das anteriores, no contemplava a responsabilidade dos funcionrios pblicos por actos ilcitos praticados no exerccio das suas funes. Todavia, referia, entre os direitos dos cidados, o direito de reparao de toda a leso efectiva conforme dispuser a lei, podendo esta, quanto a leses de ordem moral, prescrever que a reparao seja pecuniria (artigo 8., n.17). Ou seja, a Constituio vem prever o direito indemnizao dos danos sofridos pelo cidado, desde que haja fundamento na lei. E a nica lei, data, que previa a responsabilidade civil do Estado era o Cdigo Civil de Seabra, com a redaco conferida ao artigo 2399. pelo Decreto n. 19126, de 16 de Dezembro de 1930. Contemplava essa norma a responsabilidade solidria da administrao para com os seus funcionrios por actos ilcitos praticados no exerccio das suas funes. Com o Cdigo Administrativo de 1936-40 essa responsabilidade estendeu-se s Autarquias Locais (artigos 366. e 367.). Consequentemente, at entrada em vigor do Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967, a lei ordinria s fazia referncia responsabilidade da

Artigos 14. e 17. da Constituio de 23 de Setembro de 1822. Artigos 145., 27. e 28. da Carta Constitucional de 29 de Abri de1826. 6 Artigos 15. e 26. da Constituio de 4 de Abril de 1838. 7 Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 4. ed., Coimbra Editora, 2008, pgs. 345 e 346. 8 Neste sentido, escreve Maria Jos Rangel Mesquita que: A Constituio estabelece, pois, um princpio geral de responsabilidade pessoal e exclusiva dos titulares de cargos pblicos, que se vai manifestar em posteriores Constituies portuguesas., Cfr. Maria Jos Rangel Mesquita, Responsabilidade Civil, cit., pg. 88. Recorde-se que, historicamente, foi com o famoso acrdo Blanco, de 8 de Fevereiro de 1873, proferido pelo Tribunal de Conflitos Francs, que, pela primeira vez, se tentou fundar a obrigao de indemnizar os danos causados aos particulares por parte do Estado em princpios autnomos. E foi tambm com este acrdo que se estabeleceu a competncia dos tribunais administrativos em matria de responsabilidade do Estado.
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administrao por factos ilcitos. Da a doutrina entender que no havia um princpio geral no direito portugus de responsabilidade civil do Estado9. Conforme refere Jorge Miranda, s com a Constituio de 1976 que o princpio da responsabilidade do Estado conseguiria ser estabelecido com toda a amplitude10.

2. O Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967 Durante algum tempo, at sua revogao pela Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas foi regulada pelo Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 196711. Resultava claramente das suas normas que o decreto era aplicvel aos actos de gesto pblica no exerccio da actividade administrativa, mas no por via subsidiria a actos praticados no exerccio da funo jurisdicional e da funo poltico-legislativa. Encontrava-se ainda prevista a sua entrada em vigor em simultneo com o Cdigo Civil de 1966 que, no seu artigo 501., dispunha sobre a responsabilidade civil por actos de gesto privada, isto , toda a actuao do Estado em que este age desprovido do seu ius imperium, e que regulada de acordo com as normas de direito privado. Assim, o Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967, veio complementar e preencher a lacuna aberta com o Cdigo Civil, na medida em que disciplinou a responsabilidade do Estado por actos de gesto pblica12. Segundo Marcello Caetano, so actos de gesto pblica os praticados pelo Estado nos termos do direito pblico e princpios e regras do direito administrativo13. Isto significa, no plano do direito processual, que na responsabilidade civil por actos de gesto privada eram competentes os tribunais judiciais e, na responsabilidade civil por actos de gesto pblica, os tribunais administrativos. No obstante, havia quem defendesse que a competncia para apreciar a responsabilidade do Estado, nas duas situaes acima referidas, devia pertencer sempre aos tribunais administrativos, uma vez que um dos sujeitos

Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, cit., pg. 346, e Maria Jos Rangel Mesquita, Responsabilidade Civil, cit., pg. 94. 10 Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, cit, pg. 346. 11 Para um estudo detalhado do Decreto-Lei 48 051, de 21 de Novembro de 1967, ver Diogo Freitas do Amaral, A Responsabilidade da Administrao no Direito Portugus, Lisboa, 1973, pgs. 29 e ss. Por ltimo, J.J. Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade do Estado, cit., pag. 63 e ss. 12 Maria Jos Rangel de Mesquita, Responsabilidade do Estado e demais Entidades Pblicas: o Decretolei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967, e o artigo 22 da Constituio, Perspectivas Constitucionais, Nos 20 anos da Constituio de 1976, Organizao, Jorge Miranda, vol. II, Coimbra Editora, 1997, pg. 362. 13 Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1991, pgs. 44 e 431 ss.

sempre um ente pblico.14 Deste modo, o critrio utilizado no era o da natureza da actividade exercida, mas sim a natureza do sujeito que a exercia15. Mas a principal novidade deste regime legal centra-se numa outra inovao. Prende-se com a consagrao, pela primeira vez, da responsabilidade administrativa pelo risco (artigo 8.) e por factos lcitos (artigo 9.), alm da responsabilidade por factos ilcitos culposos (artigos 2. a 7.) Podemos, assim, sistematizar a responsabilidade do Estado e demais entidades pblicas, prevista neste diploma legal, em trs modalidades:

- Responsabilidade subjectiva do Estado por facto ilcito culposo - Responsabilidade objectiva do Estado pelo risco (factos casuais) - Responsabilidade objectiva do Estado por facto lcito

2.1. Responsabilidade por facto ilcito culposo

Para que se efective a responsabilidade subjectiva do Estado por facto ilcito culposo e a consequente obrigao de indemnizar, importa a verificao cumulativa de quatro requisitos: o facto ilcito, a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano. Relativamente a estes requisitos, a doutrina entende, sem prejuzo de algumas especificidades, que o direito administrativo trata a matria em questo da mesma forma que o direito das obrigaes constante dos artigos 483. e ss. do Cdigo Civil 16. Esta modalidade encontra-se prevista nos artigos 2. a 7. desse diploma. Preceitua o artigo 2. o seguinte:

1. O Estado e as demais pessoas colectivas pblicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposies legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilcitos culposamente praticados pelos respectivos rgos ou agentes administrativos no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio.

Guido Zanobini, Corso di diritto amninistrativo, vol. I, pgs. 338 e ss., citado por Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit., pg. 488. 15 Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit., pg. 488. 16 Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit., pgs 501 e 502. Sobre o regime da obrigao de indemnizar no direito civil, por todos, Antunes Varela, Das obrigaes em Geral, Vol. I, Almedina, 1998, pgs. 543 a 653.

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2. Quando satisfizerem qualquer indemnizao nos termos do nmero anterior, o Estado e as demais pessoas colectivas pblicas gozam do direito de regresso contra os titulares do rgo ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligncia e zelo manifestamente inferiores queles a que se achavam obrigados em razo do cargo.

Da anlise do preceito resulta que o Estado e as demais entidade pblicas so exclusivamente responsveis pelos danos praticados pelos seus funcionrios contra terceiros, no exerccio das suas funes, e por causa desse exerccio. No entanto, uma vez satisfeita a indemnizao, o Estado, poder ou no accionar o direito de regresso contra o titular do rgo ou agente, desde que haja por parte destes negligncia grave (culpa leve), isto , desde que tenham procedido com diligncia e zelo manifestamente inferiores queles a que se achavam obrigados em razo do cargo.

Por outro lado, preceitua o artigo 3. o seguinte:

1. Os titulares do rgo e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas pblicas respondem civilmente perante terceiros pela prtica de actos ilcitos que ofendam os direitos destes ou as disposies legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funes ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente. 2. Em caso de procedimento doloso, a pessoa colectiva sempre solidariamente responsvel com os titulares do rgo ou os agentes.

Do n. 1 deste artigo resulta a responsabilidade exclusiva dos titulares dos rgos e dos agentes do Estado, que tem lugar sempre que estes causem um dano a um terceiro fora do exerccio das suas funes, ou durante esse exerccio, mas no por causa dele. Assim, o lesado s pode responsabilizar o titular do rgo ou o agente do Estado pelos danos que tenha sofrido. No n. 2 encontra-se prevista a responsabilidade solidria do Estado e demais pessoas colectivas pblicas. Para tanto, os titulares dos rgos ou agentes administrativos devem praticar o acto ilcito no exerccio das suas funes, e por sua causa, e que a culpa revista a forma dolosa. Consequentemente, o lesado pode accionar o Estado ou a pessoa colectiva

qual o funcionrio pblico pertena, ou s este, ou ambos, a fim de ser indemnizado pelos danos sofridos.

2.2. Responsabilidade administrativa

A responsabilidade administrativa ou responsabilidade objectiva do Estado e demais entidades pblicas pode revestir a modalidade de responsabilidade pelo risco e responsabilidade por facto lcito.

A responsabilidade pelo risco est prevista no artigo 8., que preceitua o seguinte: O Estado e demais pessoas colectivas pblicas respondem pelos prejuzos especiais e anormais resultantes do funcionamento de servios administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades da mesma natureza, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve fora maior estranha ao funcionamento desses servios ou ao exerccio dessas actividades, ou culpa das vtimas ou de terceiro, sendo neste caso a responsabilidade determinada segundo o grau de culpa de cada um.

Assim, da anlise do artigo resulta que, para haver responsabilidade, os prejuzos sofridos tm de revestir um carcter especial e anormal, em virtude do funcionamento de servios excepcionalmente perigosos ou do exerccio de actividades da mesma natureza17. Se os danos forem comuns e normais, isto , fazendo parte do risco da vida em sociedade, no h obrigao de indemnizar por parte do Estado. O Estado tambm no tem o dever de indemnizar, quando prove que houve fora maior estranha ao funcionamento do servio ou da actividade. Nas situaes em que exista culpa do lesado ou de terceiro, a responsabilidade ser repartida de acordo com o grau de culpa de cada um. Por ltimo, a responsabilidade por facto lcito encontra-se prevista no artigo 9. do mesmo diploma, que preceitua o seguinte:

Diogo Freitas do Amaral d como exemplo os seguintes casos: danos causados por manobras, exerccios ou treinos com armas de fogo por parte das foras armadas ou das foras de polcia; danos causados pela exploso de paiis militares ou de centrais nucleares; danos causados involuntariamente por agentes da polcia em operaes de manuteno da ordem pblica ou de captura de criminosos. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit., pg. 518.

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1. O Estado e as demais pessoas colectivas pblicas indemnizaro os particulares a quem, no interesse geral mediante actos administrativo legais ou actos materiais lcitos, tenham imposto encargos ou causado prejuzos especiais e anormais. 2. Quando o Estado ou as demais pessoas colectivas pblicas tenham, em estado de necessidade e por motivo de imperioso interesse pblico, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro, devero indemniz-lo.

Segundo Gomes Canotilho, este artigo estabelece o princpio geral da indemnizao pelos prejuzos especiais e anormais resultantes de actos lcitos18. Trata-se, pois, de situaes em que o Estado actua ao abrigo da lei, mas a sua actuao causa prejuzos especiais e anormais a terceiros, tendo o Estado a obrigao de indemnizar os lesados. Este tipo de responsabilidade assenta numa ideia de igualdade entre todos os cidados na repartio dos encargos pblicos. Refere, por ltimo, Freitas do Amaral, como exemplos de responsabilidade por factos lcitos: a expropriao por utilidade pblica, requisio por utilidade pblica, servides administrativas, ocupao temporria de terrenos adjacentes s estradas para execuo de obras pblicas, existncia de uma causa legtima de execuo de sentena de um tribunal administrativo proferida contra a administrao, actuao da administrao em estado de necessidade, entre outros19.

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J.J. Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade do Estado, cit., pag. 90. Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit. pg. 519.

II. A CONSTITUIO DE 1976

1.

Responsabilidade das entidades pblicas

Com a Constituio de 1976 consagrou-se, no artigo 22., sob a epgrafe responsabilidade das entidades pblicas20, o princpio fundamental da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas.

Preceitua esse artigo o seguinte:

O Estado e as demais entidades pblicas so civilmente responsveis, em forma solidria com os titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes, por aces ou omisses praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio, de que resulte violao dos direitos, liberdades e garantias ou prejuzo para outrem.

Segundo Jorge Miranda, este preceito configura-se como princpio geral. Isto decorre, nas palavras do Autor, do seu lugar sistemtico, do confronto com as frmulas precursoras das Constituies anteriores e com as raras frmulas paralelas de Constituies de outros pases, bem como da conexo ntima com outros artigos. E prossegue, observando que, para os efeitos do artigo 17. da Constituio, este direito de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias, sendo directamente aplicvel (artigo 18., n. 1 da Constituio), se bem que no imediatamente exequvel quanto s formas jurisdicionais de efectivao21. Este preceito constitucional abarca todas as funes do Estado (poltico-legislativa, administrativa e a jurisdicional). E engloba tanto os danos patrimoniais como os danos no patrimoniais resultantes do exerccio dessas funes, responsabilizando tanto o Estado como qualquer outra entidade pblica. E visa dar efectividade a um outro princpio: o da tutela jurisdicional efectiva, segundo o qual a todo o direito corresponde uma tutela junto do tribunal competente, bem como o respectivo meio processual. Contm ainda, de forma clara, o princpio da solidariedade do Estado para com os titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes22.
Note-se que o artigo corresponde ao previsto no n.1 do artigo 21. na verso originria da Constituio de 1976. Com a reviso constitucional de 1982 passou para o actual artigo 22.. 21 Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, cit., pgs. 347 e ss. 22 Ibidem.
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O preceito, todavia, colocou vrios problemas de compatibilizao com a legislao ordinria em vigor poca, nomeadamente o Decreto-Lei n. 48 051, 21 de Novembro de 1967. Por conseguinte, alguns autores defenderam a inconstitucionalidade dos artigos 2. e 3. desse Decreto-Lei face ao princpio da responsabilidade solidria previsto no artigo 22. da Constituio 23. Por outro lado, discutia-se na doutrina o mbito de aplicao do artigo 22., dado que a formulao constitucional do princpio da responsabilidade civil do Estado revestiu uma forma to ampla que vrias questes se podiam suscitar. A este propsito, observa Maria Jos Rangel de Mesquita que as principais questes suscitadas pelo artigo 22. da Constituio prendem-se, designadamente: com a extenso da responsabilidade quanto natureza da funo pblica exercida; com a extenso da responsabilidade quanto ao facto gerador do dano; com o sujeito ou entidade responsvel; e, por ltimo, com a forma da responsabilidade 24. Foi suscitada ainda a possibilidade de os lesados poderem invocar directamente o artigo 22. numa aco de indemnizao a propor contra o Estado, mesmo na ausncia de lei ordinria. Nesta linha de entendimento, refere Rui Medeiros, que os lesados tm direito a ser indemnizados pelos danos que tenham sofrido por uma actuao legislativa ilcita e censurvel, mesmo nas situaes de ausncia de lei concretizadora25. Em idntico sentido, observam Gomes Canotilho e Vital Moreira: "Na falta de lei concretizadora, o artigo 22. uma norma directamente aplicvel, cabendo aos juzes e aos tribunais criar uma norma de deciso (aplicao dos princpios gerais da responsabilidade da administrao, observncia dos critrios gerais da indemnizao e reparao de danos) tendente a assegurar a reparao

Ver Rui Medeiros, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992, pg. 122, e Maria da Glria Garcia, A Responsabilidade do Estado e demais Pessoas Colectivas Pblicas, Conselho Econmico e Social, Lisboa, 1997, pgs. 69 e 70. 24 Cfr. Maria Jos Rangel de Mesquita, Responsabilidade do Estado e demais Entidades Pblicas, cit., pgs. 377 e 378. No mesmo sentido, escreveu Joo Castro Mendes: Ser tambm uma particularidade do regime da figura em causa a que resulta do artigo 21., n. 1, da Constituio? Prima facie, letra, sim. No avanamos mais porque a interpretao deste artigo nos deixa tantas dvidas e preocupaes que sentimos o terreno movedio demais para prosseguir. Cfr. Joo Castro Mendes, Direitos, liberdades e Garantias alguns aspectos gerais, Estudos sobre a Constituio, vol. I, Lisboa, 1977, pg. 111. 25 Ver Rui Medeiros, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado, cit., pg. 122, e A responsabilidade civil pelo ilcito legislativo no quadro da reforma do Decreto-Lei n. 48 051, Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatrios da Reforma, Gabinete de Politica Legislativa e Planeamento - Ministrio da Justia, Coimbra Editora, 2002, pg. 194.

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de danos resultantes de actos lesivos de direitos, liberdades e garantias ou dos interesses juridicamente protegidos dos cidados."26 No obstante, certos autores rejeitam a aplicabilidade directa do artigo, afirmando que o mesmo se limitava a constitucionalizar o princpio geral da responsabilidade civil do Estado. Como refere Barbosa de Melo, deixava () ao legislador ordinrio o poder de estabelecer diferentes tipos de responsabilidade e de fixar os especiais pressupostos de cada um deles.27 Por ltimo, o artigo 22. da Constituio no deve ser interpretado isoladamente, mas em conjugao com outros preceitos constitucionais, nomeadamente, com o artigo 117. n. 1, relativamente responsabilidade dos titulares de cargos polticos, com o artigo 271., sobre a responsabilidade dos funcionrios e agentes da administrao e com o artigo 216. n. 2, que remete para a lei as excepes irresponsabilidade dos juzes 28.

2. Responsabilidade da funo jurisdicional

Com a entrada em vigor da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro, o legislador veio dar nova concretizao no apenas ao disposto no artigo 22. da Constituio, mas tambm a outros preceitos que se relacionam com a responsabilidade decorrente do exerccio da funo jurisdicional. No artigo 27., n. 5 consagra-se o dever de indemnizar nos casos de privao de liberdade contra o disposto na Constituio e na lei, concretizando-se este preceito nos artigos 225. e 226. do Cdigo do Processo Penal, que se referem a casos de privao de liberdade ilegal ou injustificada. Do mesmo modo, consagra o artigo 29., n. 6, o dever de indemnizar nos casos de erro judicirio, concretizado nos artigos 461. e 462. do Cdigo do Processo Penal e nos artigos 13. e 14. da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro. Por ltimo, o artigo 216., n. 2 refere que os juzes no podem ser responsabilizados pelas suas decises, salvo as excepes legais.

Cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. ed., Coimbra, 1993, p. 170. 27 Cfr. Barbosa de Melo, Responsabilidade civil extra-contratual - no cobrana de derrama pelo Estado, Colectnea de Jurisprudncia, ano XI, tomo 4, 1986, pg. 36. 28 Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, cit., pag. 353.

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E, j antes do regime actual, tanto a doutrina como a jurisprudncia debateram-se com a questo de saber se os magistrados podiam ser responsabilizados quando atravs das suas decises provocassem um dano injusto aos particulares. A este propsito, refere Gomes Canotilho, que a questo da responsabilizao dos magistrados, tinha que impor um regime particularmente cauteloso, afastando, desde logo, qualquer hiptese de responsabilidade por actos de interpretao de normas de direito e pela valorao dos factos e respectiva prova, sob pena de se paralisar o funcionamento da justia e perturbar a independncia dos juzes. E prossegue, observando que: () , duvidoso que, fora dos casos da responsabilidade penal e disciplinar do juiz, se possa admitir a responsabilidade civil com a consequente possibilidade do direito de regresso por parte do Estado.29 Em alguns pases da Europa h muito que j se consagrava a responsabilidade dos magistrados.30 Em Portugal, a doutrina maioritria j entendia que face ao artigo 22. da Constituio o Estado era responsvel pelos danos causados pelo exerccio da funo jurisdicional. Por outro lado, a jurisprudncia mostrava-se bastante relutante em aceitar essa responsabilidade. Contudo, a evoluo ao nvel da jurisprudncia, no sentido de uma maior responsabilizao da funo jurisdicional, ocorre com o acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 de Maro de 1989 31, no processo Garagens Pintosinho, Lda., no qual se discutia se o atraso de cinco anos, desde o fim da audincia de julgamento, at ser proferida a sentena, deveria ser considerado violao da disposio legal que previa unicamente um prazo de trs dias. Refere expressamente, a este propsito, o referido acrdo que: o ordenamento jurdico portugus prev a responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos provenientes por factos ilcitos culposos resultantes da funo jurisdicional (omisso de pronncia de sentena em prazo razovel), interpretando o artigo 22. da Constituio de modo a abranger os danos decorrentes da funo jurisdicional.
29

J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. ed., Almedina, 2003, pg.

509. Designadamente, em Frana, a Lei de 5 de Julho de 1972, relativa reparao de danos provocados pelo funcionamento defeituoso da justia. E tambm em Itlia a Lei n. 117, de 13 de Abri de 1988, na sequncia de uma consulta por referendo realizado em 1987. 31 Cfr. Acrdo do STA de 7 de Maro de 1989, htpp://www.colectaneadejurisprudencia.com.
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Todavia, pouco tempo depois, o Supremo Tribunal Administrativo, por acrdo proferido a 9 de Outubro de 1990, afastou-se dessa jurisprudncia argumentando que o artigo 22. da Constituio no abrangia a responsabilidade decorrente da funo jurisdicional. E, designadamente, tratando-se do exerccio de funes judiciais de natureza penal, pelo que o Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967, no se podia aplicar supletiva ou extensivamente. A funo jurisdicional no integrava a chamada Administrao, e os actos judiciais no se inseriam na qualificao de actos de gesto pblica32. Em consequncia, a doutrina maioritria criticou o aresto, principalmente a interpretao restritiva que fez do artigo 22. da Constituio, sublinhando que o preceito em causa se refere a aces e omisses praticadas pelos titulares dos rgos do Estado, funcionrios ou agentes, no exerccio de suas funes, incluindo a jurisdicional, e por causa desse exerccio, sendo os juzes titulares de rgos jurdico-pblicos33. Entendia, ainda, que os lesados podiam invocar o artigo 22. da Constituio, e o Estado ser directamente responsabilizado pela violao dos direitos liberdades e garantias ou interesses juridicamente protegidos. No entanto, houve alguma dificuldade nessa construo jurdica, em virtude da ausncia de lei ordinria que regulasse os pressupostos da responsabilidade do Estado por danos praticados pelo exerccio da funo jurisdicional34. Deste modo, a doutrina considerou que o artigo 9., n. 1 do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967, relativo responsabilidade civil da administrao, devia ser interpretado de forma a poder ser aplicado por analogia aos casos de responsabilidade pelo exerccio da funo jurisdicional. A sua no aplicao contrariava o disposto nos artigos 18., n. 1 e 22. da Constituio, tendo como consequncia a inconstitucionalidade superveniente dessa norma35. Nesse sentido, comearam os tribunais a interpretar a lei de acordo com a interpretao da doutrina.

32 Cfr. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de Outubro de 1990, htpp://www.colectaneadejurisprudencia.com. 33 J.J. Gomes Canotilho, Anotao ao Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 7 de Maro de 1989, in: Revista de Legislao e Jurisprudncia, Ano 123, n. 2799, pgs 293 e ss., e J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. ed., cit., pg. 168. 34 Cfr. Salvador da Costa, Carreira dos Juzes - Perspectivas de Futuro/Responsabilidade Civil por Danos Derivados do Exerccio da Funo Jurisdicional, http:// www.justiaindependente.net, Lisboa, 2009, pg. 9. 35 Ibidem.

14

A este respeito, o acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 8 de Julho de 1997, referente a um pedido de indemnizao, em virtude de decises proferidas com violao da lei aplicvel e com inobservncia do especial dever de cuidado exigvel ao julgador, reconheceu a responsabilidade do Estado por danos decorrentes do exerccio da funo jurisdicional
36

Refere o aresto, que essa responsabilidade se encontra prevista expressamente nos artigos 27., n. 5 e 29., n. 6 da Constituio. E conclui que, de modo similar, ao que acontece com a responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo administrativa, se dever aceitar uma responsabilidade emergente pela m organizao do sistema judicial, a par de uma outra responsabilidade referente ao mau desempenho das funes pelos agentes judicirios. Acresce, ainda, que o artigo 22. deve ser visto em paralelo com outros preceitos constitucionais, nomeadamente, face ao disposto nos artigos 52., n. 3, e 62., n. 2, devendo ser estendido o regime ditado pelo artigo 18., n. 3, designadamente, a sua aplicao directa, independentemente da existncia de lei ordinria que o concretize. Todavia, impe-se complementar esse princpio constitucional com os princpios gerais da responsabilidade civil. Deste modo, o Supremo Tribunal de Justia comeou a interpretar a lei de acordo com o que a doutrina maioritariamente j preconizava, o que se transformou em significativa tendncia jurisdicional37.

Processo n. 97A774, in: Colectnea de Jurisprudncia, Ano V, Tomo II, 1997, pgs. 153 a 159. Cfr. Salvador da Costa, Carreira dos Juzes, cit., pg. 9. Entre outros, ver acrdos do Supremo Tribunal de Justia de 3 de Dezembro de 1998, de 20 de Outubro de 2005 e de 17 de Junho de 2008, htpp://www.dgsi.pt.
37

36

15

III. O REGIME ACTUAL

O Regime actual da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas hoje regulado pela Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro 38. Este Regime entrou em vigor em 30 de Janeiro de 2008 e regula os danos decorrentes do exerccio da funo administrativa, jurisdicional e poltico-legislativa, concretizando na prtica o princpio fundamental da responsabilidade do Estado previsto no artigo 22. da Constituio 39. Esta Lei procura dar resposta aos princpios constitucionais com o intuito de adaptar o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas Constituio da Repblica Portuguesa. Com alteraes significativas, o novo Regime revogou40 o Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Mas ao contrrio deste ltimo aplica-se no s ao regime da responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo administrativa, mas tambm na relao com outras funes do Estado, pondo termo querela doutrinria e jurisprudencial quanto ao mbito material de aplicao do artigo 22. da Constituio.

Que aprovou, em anexo, o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Pblicas, tendo o n. 2 do artigo 7., por sua vez, sido alterado pela Lei n. 31/2008, de 17 de Julho. 39 O novo Regime teve como antecedente a Proposta de Lei n. 95/VIII, aprovada na generalidade, com o voto favorvel de todos os partidos representados na Assembleia da Repblica, em 30 de Novembro de 2001. Foi apresentada juntamente com mais duas Propostas - Propostas de Lei n. 92/VIII e 93/VIII - que no seu conjunto correspondiam denominada reforma da justia administrativa. As duas ltimas propostas deram origem ao Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos e ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Ficais, que entraram em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004. A nova lei sobre a responsabilidade do Estado e demais entidades pblicas s viria a entrar em vigor 4 anos mais tarde. Na nova legislatura, um grupo de deputados apresentou, em 16 de Outubro de 2002, o Projecto de Lei n. 148/IX, igual Proposta de Lei anterior, projecto aprovado na generalidade em Novembro de 2002. Por outro lado, o Governo apresentou Assembleia da Repblica em Setembro de 2003 a Proposta de Lei n. 88/IX, de contedo igual, tambm aprovada na generalidade. Os referidos projecto e proposta no chegaram a ser votados na especialidade, por motivo da demisso do Governo, com a consequente caducidade das iniciativas legislativas. A propsito deste processo, Joo Caupers escreveu o seguinte: Duas vezes aprovada, na generalidade, na Assembleia da Repblica, por duas vezes sucumbiria ingloriamente em resultado de dissolues do parlamento. Dizia-se, at, que dava azar aos governos, que no sobreviviam tentativa de a concretizar. Joo Caupers, A responsabilidade do Estado e outros entes pblicos, http://www.fd.unl.pt, captulo VIII, pg. 5. No entanto, depois de tantos contratempos, foi aprovada em 12 de Outubro de 2007 e promulgada em 10 de Dezembro do mesmo ano, a Proposta de Lei n. 56/X, subscrita pelo XVII Governo Constitucional, no sem antes ter sido vetada pelo Presidente da Repblica, o que obrigou a Assembleia da Repblica a confirmar o voto por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes. 40 A que se dever acrescentar o disposto nos artigos 96. e 97. da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, que integravam normas relativas responsabilidade funcional das autarquias locais e responsabilidade pessoal dos respectivos titulares de rgos e agentes.

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Joo Caupers refere que se trata de uma importantssima inovao, tardia, mas essencial ao aprofundamento da qualidade do Estado de Direito. No est em causa que as responsabilidades do Estado-legislador e do Estado-juiz devam ser apuradas mediante a aplicao de princpios e regras que no so, nem podem ser, totalmente idnticos s do Estado-administrador. Muito menos se contesta que o apuramento daquelas responsabilidades se deva necessariamente revestir da mais cuidadosa ponderao, em domnios em que a imprudncia pode ser fatal ao bem que se pretende preservar. 41 Ora, o que est em causa prende-se com a necessidade de reparar os prejuzos causados pelo Estado aos particulares, independentemente de quem os pratica, uma vez que ningum pode ficar imune a esse dever de reparao 42.

1. Responsabilidade administrativa

por

danos

decorrentes

do

exerccio

da

funo

A responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo administrativa encontra-se prevista nos artigos 7. a 11. do novo regime introduzido pela Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro, sem prejuzo das disposies gerais previstas nos artigos 1. a 6.. Podemos sistematizar a responsabilidade da funo administrativa, individualizando duas modalidades: - Responsabilidade por facto ilcito (artigo 7. a 10.) - Responsabilidade pelo risco (artigo11.)

Para que se efective a responsabilidade da administrao por facto ilcito, e a consequente obrigao de indemnizar, importa a verificao cumulativa de quatro requisitos: o facto ilcito (aces e omisses), a culpa43, o dano e o nexo de causalidade. Nos termos deste novo Regime, existe responsabilidade exclusiva do Estado quando o titular do rgo, funcionrio ou agente, atravs de sua aco ou omisso ilcita, tenha actuado

Cfr. Joo Caupers, A responsabilidade do Estado, cit., pg. 6. Ibidem. 43 A culpa pode revestir a forma de dolo ou negligncia (culpa grave ou culpa leve). Nos termos do n.1 do artigo 8. da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro, h culpa grave quando o titular do rgo, funcionrio ou agente tenha actuado com diligncia e zelo manifestamente inferiores queles a que se encontrava obrigado em razo do cargo. H culpa leve quando essa actuao tenha sido efectuada com diligncia e zelo inferiores, mas no manifestamente inferiores aqueles a que se encontrava obrigado. O artigo 10., n. 1 e 2 do novo Regime estabelece uma presuno de culpa leve na prtica de actos jurdicos ilcitos, com vista a facilitar a responsabilizao do Estado.
42

41

17

no exerccio da funo administrativa, e por causa desse exerccio, com culpa leve, provocando, desse modo, danos na esfera jurdica do particular (artigo 7., n.1). A nosso ver, andou bem o legislador em responsabilizar apenas o Estado. Caso contrrio, o funcionrio poderia viver sob constante presso de ser responsabilizado pela sua actuao, podendo resultar numa baixa produtividade dos servios44. Do mesmo modo, existe responsabilidade exclusiva do Estado quando os danos no tenham resultado do comportamento concreto do titular do rgo, funcionrio ou agente, ou no seja possvel provar a respectiva autoria, em virtude de um funcionamento anormal do servio (artigo 7., n. 3 e 4)45. Por outro lado, o Estado solidariamente responsvel para com os titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes, quando estes hajam actuado com dolo ou culpa grave, no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio (artigo 8., n.2). De fora da responsabilidade exclusiva ou solidria do Estado ficam unicamente os actos pessoais cometidos pelos titulares dos rgos, funcionrios ou agentes no exerccio das suas funes, mas no por causa desse exerccio. Estas disposies legais alteraram significativamente o regime da responsabilidade que se encontrava previsto nos artigos 2. e 3. do Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Diferentemente do que se encontra agora estipulado, previa-se a situao de o funcionrio pblico ser responsabilizado, pessoal e exclusivamente, no caso de ter excedido os limites das suas funes46. Ora, como j referimos, a doutrina pronunciou-se pela inconstitucionalidade superveniente do artigo 3. do Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Assim, parece que o legislador ao instituir a responsabilidade solidria do Estado para com os titulares dos rgos, funcionrios ou agentes, teve o cuidado de compatibilizar este Regime
No mesmo sentido, Carla Amado Gomes, Trs Textos sobre o Novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas, Lisboa, 2008, pg. 35; e Margarida Cortez, Contributo para uma reforma da lei da responsabilidade civil da Administrao, Responsabilidade Civil ExtraContratual do Estado, Trabalhos Preparatrios da Reforma, Gabinete de Politica Legislativa e Planeamento Ministrio da Justia, Coimbra Editora, 2002, pg. 259. 45 Estamos aqui em presena da chamada culpa do servio ou falta do servio, traduo da expresso francesa faute du service, que na definio de Jean Rivero corresponde a um facto annimo e colectivo de uma administrao em geral mal gerida, de tal modo que difcil descobrir os seus verdadeiros autores., citado por Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, III, cit., pg. 503. 46 Refere Carlos Alberto Fernandes Cadilha, que deve entender-se por actos que tenham excedido o limite das suas funes no os actos pessoais, mas os actos praticados no exerccio das suas funes ou por causa desse exerccio, mas que envolvam abuso de autoridade ou excesso de poder, bem como os casos extremos de incompetncia ou de desvio de procedimento e em geral os actos dirigidos satisfao de interesses pessoais. Cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Pblicas, Anotado, Coimbra, 2008, pgs. 108 e 109, nota 136.
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com o disposto no artigo 22. da Constituio, alargando por essa via a regra da solidariedade s actuaes praticadas com culpa grave. Em consequncia, o particular lesado, pode demandar o Estado ou o, agente ou trabalhador, ou os dois ao mesmo tempo. Se s demandar o Estado, este ter de exercer o direito de regresso. Note-se, que, ao contrrio do regime anterior, o direito de regresso obrigatrio, e impe secretaria do tribunal em que o Estado tenha sido condenado que remeta certido da sentena entidade competente para o exerccio desse direito de regresso (artigo 6.). A segunda modalidade da responsabilidade da administrao a responsabilidade pelo risco, que se encontra prevista no artigo 11.. Esta afirma que o Estado responde pelos danos que haja causado aos particulares, no decurso de actividades, coisas ou servios administrativos especialmente perigosos, salvo se provar que houve fora maior ou concorrer culpa do lesado. Estamos aqui no mbito da responsabilidade objectiva na qual o Estado causa prejuzos aos particulares, independentemente de culpa. Resulta, do texto da nova lei, claramente, significativas alteraes e inovaes face ao regime anterior
47

. Desde logo, abandonando a qualificao de excepcional perigosidade da

actividade e funcionamento dos servios administrativos, substituindo-a pela especial perigosidade. Em segundo lugar, o novo Regime abandona a qualificao dos prejuzos como especiais e anormais, deixando assim de estabelecer qualquer limitao indemnizatria. A este propsito, observa Carla Amado Gomes, que essas alteraes introduzidas consubstanciam um sinal positivo dado pelo legislador ao juiz no sentido da liberalizao da concesso de indemnizaes 48. Todavia, essas alteraes podem ter efeitos perversos, uma vez que a lei no enumerou o que se deva entender por actividade e coisa especialmente perigosa. que o juiz, habituado ao regime anterior, bastante restritivo, pode no encontrar na lei qualquer estmulo ou incentivo que o obrigue a visualizar outras situaes possveis. Ou, inversamente, multiplicar as situaes, com efeitos prejudiciais para o errio pblico 49. Por ltimo, o novo Regime introduziu a responsabilidade solidria do Estado e demais entidades pblicas para com terceiro, nas situaes em que este tenha uma interveno culposa, e, desse modo, concorrido para a produo ou agravamento dos danos50.

47 48

Artigo 8. do Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Cfr. Carla Amado Gomes, Trs Textos sobre o Novo Regime, cit., pgs. 84. 49 Idem, pg. 84 e 85. 50 Cfr. artigo 11., n. 2, do regime anexo Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro.

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2.

Responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo jurisdicional

A responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo jurisdicional encontra-se prevista nos artigos 12. a 14., do Captulo III, do novo Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas. Estamos aqui perante uma grande inovao que concretiza na sua plenitude os princpios consagrados nos artigos 22., 27., n. 5 e 29., n. 6 da Constituio. No artigo 12. do novo Regime, sob a epgrafe regime geral, consagra-se a responsabilidade da administrao da justia, nos seguintes termos:

Salvo o disposto nos artigos seguintes, aplicvel aos danos ilicitamente causados pela administrao da justia, designadamente por violao do direito a uma deciso judicial em prazo razovel, o regime da responsabilidade por factos ilcitos cometidos no exerccio da funo administrativa.

Comentando esta disposio, observa Carlos Fernandes Cadilha que a mesma estabelece, como princpio geral, a aplicao responsabilidade por danos causados pela administrao da justia do regime da responsabilidade por factos ilcitos cometidos no exerccio da funo administrativa51. No preceito encontram-se excepcionadas as situaes de responsabilidade por erro judicirio e responsabilidade dos magistrados. Consequentemente, a norma abrange unicamente situaes resultantes do deficiente funcionamento da justia que no resultem directamente de actos jurisdicionais em sentido prprio52. O preceito refere, a ttulo exemplificativo, o caso dos danos provocados pela violao do direito a uma deciso judicial em prazo razovel. Esse direito encontra-se consagrado no n. 4 do artigo 20. da Constituio e no artigo 6. da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, luz do qual o Estado portugus tem sofrido vrias condenaes ao longo dos anos. So vrios os factores que podem influenciar a demora de uma deciso judicial. Esta tanto pode ficar a dever-se falta de meios ou ao excessivo volume de servio dos tribunais, por motivo de deficincias organizativas imputveis administrao, como ao desleixo ou negligncia dos magistrados, ou s duas causas em simultneo.

51

Cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil, Anotado, cit., pgs. 195 e Idem, pg. 197.

196.
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20

A definio de prazo razovel varia em funo de vrios critrios, tendo o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem adoptado, entre outros, os critrios da natureza da jurisdio em causa, o comportamento das partes e das autoridades competentes, a complexidade da causa e a actividade dos advogados. No Acrdo Ruotolo, de 27 de Fevereiro de 1992, ficou decidido que o prazo razovel consubstancia uma situao de facto, recaindo sobre o Estado requerido o nus de provar os motivos justificativos do atraso53. Alm da situao referida, podemos identificar outras enquadrveis na previso geral do artigo 12., designadamente situaes praticadas por quaisquer operadores judicirios (funcionrios judiciais, magistrados do Ministrio Pblico e magistrados judiciais), s quais se aplica o regime da responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo administrativa. Como exemplos, Carlos Fernandes Cadilha refere, entre outros, os actos de expediente, situaes de incumprimento de prazos, despachos meramente dilatrios, infraco de regras processuais e deficiente tramitao processual54. Deste modo, se os operadores judicirios actuarem ilicitamente, com dolo ou culpa grave, e dessa forma causarem danos a um particular, respondem solidariamente com o Estado (artigo 8., ns. 1 e 2 da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro). Por outro lado, o Estado responde em exclusivo se a actuao da administrao da justia derivar de culpa leve. Neste caso o lesado goza da presuno da existncia de culpa da administrao (artigo 10., n. 2 da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro)55. Neste sentido, refere Guilherme da Fonseca que: () a clusula de remisso implica que se deva atender s aces ou omisses ilcitas, cometidas com culpa leve, envolvendo s a responsabilidade exclusiva do Estado () sendo que se presume a existncia de culpa leve na prtica de actos jurdicos ilcitos por aplicao dos artigos 8. n. 1 e 2, e 10. n. 2 56.

Cfr. Ireneu Cabral Barreto, A Conveno Europeia dos Direitos do Homem Anotada, 3. ed., 2005, pgs. 144 e ss.. 54 Cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil, Anotado, cit., pg. 197. 55 Em sentido contrrio, Carlos Alberto Fernandes Cadilha refere que: no estando especialmente prevista qualquer presuno de culpa, contrariamente ao que sucede no domnio da responsabilidade pelo exerccio da funo administrativa, nem sendo aplicvel, por remisso, a presuno de culpa a que se referem os ns 2 e 3 do artigo 10. - que se reportam a situaes no directamente transponveis para a responsabilidade da funo jurisdicional -, a exigncia do carcter ilcito da conduta implica que deva ser o lesado a efectuar, nos termos gerais, a prova de culpa., Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil, Anotado, cit., pg. 198. 56 Guilherme da Fonseca, A Responsabilidade Civil por Danos Decorrentes do Exerccio da Funo Jurisdicional, Julgar, n.5, Maio/Agosto de 2008, pg. 54.

53

21

A responsabilidade por erro judicirio, encontra-se prevista no artigo 13., que dispe:

1. Sem prejuzo do regime especial aplicvel aos casos de sentena penal condenatria injusta e de privao injustificada da liberdade, o Estado civilmente responsvel pelos danos decorrentes de decises jurisdicionais manifestamente

inconstitucionais ou ilegais ou injustificadas por erro grosseiro na apreciao dos respectivos pressupostos de facto. 2. O pedido de indemnizao deve ser fundado na prvia revogao da deciso danosa pela jurisdio competente. A norma referida abrange a responsabilidade resultante das decises jurisdicionais propriamente ditas 57, quando padeam de uma incorrecta aplicao do direito. Assim, o n. 1 comea por ressalvar o regime especial aplicvel aos casos de sentena penal condenatria injusta e de privao injustificada de liberdade. Relativamente ao primeiro regime especial (regime previsto nos artigos 461. e 462. do Cdigo de Processo Penal), o tribunal de reviso que absolver o arguido/lesado deve fixar uma indemnizao, a pagar pelo Estado, ficando este sub-rogado no direito do arguido contra os responsveis pelos factos que tiveram determinado a deciso revista. Isto , se o juiz tiver agido com dolo ou culpa grave o Estado goza do direito de regresso contra ele (artigo 14. n 2 do Regime actual). No que concerne privao da liberdade injustificada, os pressupostos da obrigao de indemnizar decorrem da verificao das seguintes circunstncias: ter sido ilegal (priso ou deteno), a mesma ser devida a erro grosseiro na apreciao dos pressupostos de facto de que dependia e se ter comprovado que o arguido no foi agente do crime ou actuou justificadamente. Se o arguido tiver concorrido com dolo ou negligncia para a privao da sua liberdade, o dever de indemnizar cessa (regime previsto no artigo 225. do Cdigo de Processo Penal)58. Por outro lado, a 2. parte do n. 1 do artigo 13. prev expressamente que para haver responsabilidade pelos danos resultantes de decises jurisdicionais estas devero decorrer de

Cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil, Anotado, cit., pg. 203. O Tribunal Constitucional, no Acrdo n. 12/2005, de 12 de Janeiro, publicado no Dirio da Repblica, II Srie, n. 122, de 28 de Junho de 2005, declarou no ser inconstitucional o artigo 225, n 2, do Cdigo de Processo Penal na parte em que fazia depender a indemnizao por priso preventiva que, no sendo ilegal, vinha a revelar-se injustificada da existncia de um erro grosseiro na apreciao dos pressupostos de facto de que dependia.
58

57

22

erro manifesto de apreciao de que resulte inconstitucionalidade ou ilegalidade ou injustificadas por erro grosseiro na apreciao dos respectivos pressupostos de facto. A este propsito, observa Salvador da Costa que o advrbio de modo manifestamente no se aplica s decises jurisdicionais injustificadas por erro grosseiro na apreciao dos respectivos pressupostos de facto, argumentando que a expresso manifesta deriva do verbo manifestar, com raiz no latim manifestare, com o sentido de declarar ou revelar, e do modo como se encontra expressa na lei com funo de adjectivo, que significa o que evidente ou inequvoco. E conclui que a lei delimita genericamente o erro judicirio no chamado critrio da evidncia, que j era seguido pela jurisprudncia59. Por outro lado, Guilherme da Fonseca de parecer que o advrbio manifestamente qualifica quer as decises de que resulte inconstitucionalidade ou ilegalidade, quer as injustificadas por erro grosseiro.60 Assim, os juzes no podem atravs das suas decises jurisdicionais violar de forma clara e inequvoca a lei ou a Constituio, sob pena de o Estado ser responsabilizado. E se a deciso jurisdicional violar o direito comunitrio? Nessa situao nada obsta a que o erro judicirio resulte de indevida interpretao e ou aplicao do direito comunitrio61. Alm de que, o ordenamento jurdico portugus no pode ignorar a jurisprudncia do Tribunal de Justia. Este ltimo, no acrdo Klber, considerou ser o Estado responsvel por facto da funo jurisdicional que viole o direito comunitrio 62. Um outro pressuposto da obrigao de indemnizar por parte do Estado resulta da prolao de decises jurisdicionais injustificadas por erro grosseiro na apreciao dos respectivos pressupostos de facto. A este propsito, refere Carlos Fernandes Cadilha, que se trata de um erro sobre a matria de facto, que tanto poder respeitar a um erro na apreciao das provas como a um erro sobre a fixao dos factos materiais da causa63. Por fim, no n. 2 do artigo 13., prev-se como pressuposto processual para que ocorra responsabilidade pelo exerccio da funo jurisdicional que a deciso danosa seja previamente revogada pela jurisdio competente, isto , o particular ter que recorrer da deciso ferida de erro judicirio e s requerer a indemnizao contra o Estado se o tribunal de recurso revogar a deciso do tribunal a quo.
Cfr. Salvador da Costa, Carreira dos Juzes, cit., pg.18. Guilherme da Fonseca, A Responsabilidade Civil, cit., pg. 68. 61 Cfr. Carla Amado Gomes, Trs Textos sobre o Novo Regime, cit., pgs. 115 e ss. e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil, Anotado, cit., pg. 214. 62 Acrdo de 30 de Setembro de 2003, processo n. C-224/01, http://eur-lex.europa.eu. 63 Cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil, Anotado, cit., pg. 214.
60 59

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No obstante, existem situaes em que o particular no poder recorrer, por a lei o no prever, como sejam, decises proferidas em ltima instncia de recurso ou por razes de alada64. Parece-nos que o legislador quis limitar aqui o direito indemnizao, com o argumento de que os juzes so independentes e apenas sujeitos lei, prevenindo a banalizao das aces de responsabilidade contra o Estado com fundamento em erro judicirio. Os juzes poderiam, justificadamente, ter receio de errar, com as devidas consequncias para o sistema judicirio. Por ltimo, sob a epgrafe Responsabilidade dos magistrados, dispe o artigo 14. o seguinte: 1. Sem prejuzo da responsabilidade criminal em que possam incorrer, os magistrados judiciais e do Ministrio Pblico no podem ser directamente responsabilizados pelos danos decorrentes dos actos que pratiquem no exerccio das respectivas funes, mas, quando tenham agido com dolo ou culpa grave, o Estado goza do direito de regresso conta eles. 2. A deciso de exercer o direito de regresso sobre os magistrados cabe ao rgo competente para o exerccio do poder disciplinar, a ttulo oficioso ou por iniciativa do Ministro da Justia.

Retira-se da anlise deste preceito o princpio constitucional, j anteriormente referido, de que os juzes no podem ser directamente responsabilizados pelas suas decises, salvas as excepes consignadas na lei 65. Todavia, se actuarem no exerccio das suas funes com dolo ou culpa grave, encontram-se sujeitos ao exerccio do direito de regresso por parte do Estado. O mesmo se diga em relao aos magistrados do Ministrio Pblico, por actos ou omisses resultantes do exerccio da aco penal. Consequentemente, esta norma introduz um desvio ao regime da responsabilidade civil por danos decorrentes do exerccio da actividade administrativa, no qual, havendo dolo ou culpa grave, os funcionrios pblicos respondem solidariamente com o Estado.

Embora subsista o recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 70. da Lei n. 28/82, de 15 de Novembro (Organizao, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional), em processo de fiscalizao concreta da constitucionalidade e da legalidade. 65 Artigo 216, n. 2 da CRP.

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O direito de regresso, no constitui novidade, uma vez que j assim dispunham os Estatutos dos Magistrados Judiciais e do Ministrio Pblico. De referir que, consoante os casos, cabe ao Conselho Superior da Magistratura, ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e ao Conselho Superior do Ministrio Pblico, a deciso de exercer o direito de regresso, sendo igualmente atribuda a iniciativa ao Ministro da Justia. Na opinio de Matos Fernandes, a interveno por parte do Ministro da Justia susceptvel de ser vista como uma intromisso nas competncias dos rgos dos Conselhos Superiores66. Somos da opinio que se trata mais de um privilgio do que de uma intromisso, uma vez que em relao aos funcionrios pbicos, como j se referiu, o direito de regresso obrigatrio. Em relao aos magistrados o direito de regresso encontra-se dependente da vontade dos Conselhos Superiores ou do Ministro da Justia. Pelo que se sabe nunca o Estado exerceu o direito de regresso. Note-se que, no podendo os magistrados ser directamente demandados pelos particulares, as sentenas em que o Estado for condenado no importam caso julgado para os magistrados, j que estes no foram chamados ao processo para deduzir oposio. Consequentemente, o Estado ter que intentar a respectiva aco de regresso contra o magistrado, podendo este defender-se com todos os meios legais sua disposio67. Por ltimo, faltar referir a ressalva constante do n. 1 do artigo 14. quanto aos casos de responsabilidade criminal. Isto , casos em que os magistrados no exerccio das suas funes, tenham praticado algum crime, e, em consequncia, causem danos aos particulares. Estamos aqui no mbito dos crimes contra a administrao da justia, previstos no Cdigo Penal, nos quais se incluem os crimes de suborno (artigo 336.), favorecimento pessoal (artigo 367.), denegao da justia e prevaricao (artigo 369.), violao do segredo de justia (artigo 371.), corrupo (artigos 372. a 374.) e peculato (artigo 377.). Assim, se os magistrados praticarem algum destes crimes podem ser directamente responsabilizados pelos lesados, em pedido de indemnizao civil deduzido no prprio processo-crime ou em processo civil autnomo 68.

Cfr. Matos Fernandes, Apontamentos sobre a Responsabilidade Civil por Danos Decorrentes do Exerccio da Funo Jurisdicional, Curso de preparao para o CEJ, da Universidade Portucalense, 2008, pg. 7. 67 A aco de indemnizao contra magistrados encontra-se regulada em processo especial, previsto nos artigos 1083. e ss. do Cdigo de Processo Civil. 68 Cfr. artigos 71. e 72. do Cdigo de Processo Penal.

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3. Responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo polticolegislativa

A responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo poltico-legislativa, encontra-se prevista no artigo 15., do Captulo IV, do novo Regime. Esta norma deve ser conjugada com os artigos 22. (responsabilidade das entidades pblicas), 117. (responsabilidade dos titulares de cargos polticos) e 157. (responsabilidade dos deputados) da Constituio.

Preceitua o n. 1 do artigo 15., da Lei em anlise, o seguinte;

O Estado e as regies autnomas so civilmente responsveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados por actos que, no exerccio da funo poltico-legislativa, pratiquem, em desconformidade com a Constituio, o direito internacional, o direito comunitrio ou acto legislativo de valor reforado.

Antes de mais, importa questionar quem so as entidades que praticam actos no exerccio da funo poltica-legislativa. Ora, nos termos dos artigos 161., 164. e 165. da Constituio, a Assembleia da Repblica tem competncia poltica e legislativa. Por outro lado, nos termos dos artigos 182., 197. e 198. da Constituio, o Governo o rgo de conduo da poltica geral do pas
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, e tem competncia legislativa quer em

matrias no reservadas Assembleia da Repblica, quer em matrias de reserva relativa mediante autorizao desta. Por ltimo, nos termos dos artigos 225. a 234. da Constituio, as Regies Autnomas (Assembleias Legislativas Regionais), tm tambm competncia poltica e legislativa, relacionadas com matrias especficas das regies. Assim, so estas as entidades que actuam no exerccio da funo poltico-legislativa. Por conseguinte, o preceito em anlise abrange os actos praticados pela Assembleia da Repblica, Governo e Assembleias Legislativas Regionais que, no exerccio das suas funes, causem danos anormais aos cidados, em virtude da sua desconformidade com a Constituio, o direito internacional, o direito comunitrio ou acto legislativo de valor reforado.
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Cfr. artigo 182. da CRP.

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Segundo Marcelo Rebelo de Sousa, a funo legislativa possui um contedo poltico, visto que os actos polticos exprimem opes sobre a definio e prossecuo dos interesses essenciais da colectividade70, e operam sobretudo de forma indirecta, por intermdio dos actos legislativos71. S assim se compreende que o preceito em anlise se refira ao conceito unitrio de funo poltico-legislativa. 72 A responsabilidade do Estado por facto da funo legislativa tem como pressupostos da obrigao de indemnizar o facto ilcito (aco ou omisso legislativa), a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano. O facto ilcito traduz-se na violao de direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados, resultante de um acto legislativo desconforme com uma norma de valor hierrquico superior, sejam normas constitucionais, internacionais (v.g., Tratados, Convenes, Direito Comunitrio) ou de valor reforado73. Por outro lado, o facto ilcito pode resultar da omisso de providncias legislativas necessrias para tornar exequveis normas constitucionais, dependendo, neste caso, da prvia verificao de inconstitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional74. A propsito do ilcito legislativo violador do direito comunitrio, h que referenciar a jurisprudncia do Tribunal de Justia da Unio Europeia. Assim, tanto o acrdo Francovich75 como o acrdo Brasserie du pcheur/ Factortame76, representaram quer uma grande evoluo para o direito comunitrio quer para a responsabilidade dos Estados por danos resultantes da funo legislativa 77. O primeiro dos acrdos fixou a responsabilidade de um Estado-membro pela no transposio de uma directiva da qual resulte, segundo o Tribunal de Justia, () prejuzos causados aos particulares pelas violaes do direito comunitrio que lhes sejam imputveis.

Marcelo Rebelo de Sousa, Lies de Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, 1999, pg. 8. Cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil, Anotado, cit., pg. 241. 72 Idem, pg. 242. Sobre a equiparao do acto poltico individual ao acto normativo, para efeito do controlo de constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional, ver Cristina Queiroz, Os Actos Polticos no Estado de Direito: o problema do controlo jurdico do poder, Coimbra, Almedina, 1990, pg. 189. 73 Cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil, Anotado, cit., pgs. 248 e 249. 74 Cfr. artigo 15. n. 3 e 5 do Regime actual, que concretiza o princpio da responsabilidade do Estado no s por aces, mas tambm por omisses, consagrado no artigo 22. da Constituio. Neste caso, o lesado s poder interpor a aco de responsabilidade por facto da funo legislativa nos tribunais administrativos, se anteriormente alguma das entidades referidas no artigo 283. da Constituio requererem ao Tribunal Constitucional a verificao de inconstitucionalidade por omisso, tendo o Tribunal anteriormente se pronunciado em sentido afirmativo. 75 Processos apensos C-6/90 e C-9/90, in: http://eur-lex.europa.eu. 76 Processos apensos C-46/93 e C-48/93, in: http://eur-lex.europa.eu. 77 Cfr. Rui Medeiros, A responsabilidade civil pelo ilcito legislativo, cit., pg. 199.
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J o segundo acrdo, mais relevante para o tema em questo, diz respeito violao por parte de um Estado-membro de disposies comunitrias directamente aplicveis. Tendo o Tribunal de Justia afirmado que, mesmo nos casos de os Estados-membros gozarem uma larga margem de apreciao para a implementao de escolhas normativas, comparvel s instituies comunitrias, de admitir a responsabilidade do Estado-Legislador pela violao do direito comunitrio78. Prosseguindo a anlise do artigo 15. do Regime actual, o n. 2 preceitua o seguinte:

A deciso do tribunal que se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de norma jurdica ou sobre a sua desconformidade com conveno internacional, para efeitos do nmero anterior, equivale, para os devidos efeitos legais, a deciso de recusa de aplicao ou a deciso de aplicao de norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou desconformidade com conveno internacional haja sido suscitada durante o processo, consoante o caso.

Do preceito retira-se que o lesado poder interpor uma aco de responsabilidade civil contra o Estado por danos decorrentes do exerccio da funo legislativa, directamente nos tribunais administrativos79, no necessitando de previamente a norma ser declarada inconstitucional ou ilegal pelo Tribunal Constitucional80. Claro que, da deciso do tribunal administrativo cabe recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 280. da Constituio e 70., n. 1 da Lei do Tribunal Constitucional. Isto, sem prejuzo, de previamente o Tribunal Constitucional declarar a norma inconstitucional ou ilegal com fora obrigatria geral81, e posteriormente o lesado interpor a aco de responsabilidade contra o Estado pelo ilcito legislativo no tribunal administrativo.
Idem, pg. 200. So competentes os tribunais administrativos, nos termos do artigo 15., n. 2 do Regime em anexo Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro, do artigo 4., n. 1, al. g), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e artigo 37., n. 2 al. f) do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos. 80 A propsito da jurisdio competente, Carla Amado Gomes refere, criticamente, que, com a reforma da justia administrativa, nomeadamente do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, os tribunais administrativos alm de julgarem as causas de Direito Administrativo, se apresentam como foro comum do contencioso jurdico-pblico, abarcando toda a competncia de apreciao de litgios que envolvam entidades que prossigam funes de natureza pblica, independentemente do direito que apliquem, desde que no se encontrem, expressa e fundamentadamente afectos a outros tribunais (Tribunal de Contas, Tribunal Constitucional). Carla Amado Gomes, Trs Textos sobre o Novo Regime, cit., pgs. 96 e 97. 81 Nos termos do artigo 281. da Constituio, o Tribunal Constitucional, no mbito da fiscalizao abstracta sucessiva da constitucionalidade e da legalidade, aprecia e declara, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade e ilegalidade de normas a pedido de diferentes entidades a referenciadas.
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Antes da entrada em vigor do novo Regime, Maria Lcia Amaral contrariamente ao entendimento da doutrina maioritria, rejeitava a possibilidade do lesado poder intentar uma aco de responsabilidade por factos ilcitos do legislador, uma vez que estaramos a admitir um controlo atpico da constitucionalidade, contrariando, deste modo, o disposto nos artigos 277. a 283. da Constituio 82. Por outro lado, refere Carla Amado Gomes, que o preceito, no prev um novo recurso de inconstitucionalidade, mas to s (a) propositura de aco administrativa comum na qual se deduz um pedido de simples apreciao com vista ao reconhecimento de uma pretenso, filiada em normas ou princpios jurdico-administrativos, cuja existncia (ou exerccio) se encontra perturbada por norma alegadamente inconstitucional/ilegal, cumulado com um pedido indemnizatrio, subsidirio.83 No n. 4 do artigo 15. do Regime actual, o legislador afastou o conceito tradicional de culpa, tal como se encontra previsto no artigo 497. do Cdigo Civil, uma vez que o mesmo se coaduna mal com a liberdade de conformao inerente funo poltica e com o contraditrio inerente ao pluralismo parlamentar. 84 Assim, alm da diligncia e aptido que seja razovel exigir85 ao autor do ilcito, atendendo s circunstncias concretas de cada caso86, o legislador introduziu alguns critrios no taxativos para a apreciao da existncia e da extenso da responsabilidade, como sejam, o grau de clareza e preciso da norma violada, o tipo de inconstitucionalidade e o facto de terem sido adoptadas ou omitidas diligncias susceptveis de evitar a situao de ilicitude. Por conseguinte, no basta a existncia de um ilcito legislativo para haver responsabilidade por facto da funo legislativa. preciso tambm haver nexo de causalidade
Refere Maria Lcia Amaral que: a ser consagrada e regulada por lei este novo tipo de responsabilidade estadual, ela no dever ser mais do que uma responsabilidade subsidiria, a ser desencadeada por aces de indemnizao intentadas por particulares depois de ter sido proferida, pelo Tribunal Constitucional, sentena de inconstitucionalidade da lei com fora obrigatria geral; e responsabilidade que se destina ainda a ressarcir apenas aqueles prejuzos que tenham sido sentidos pelos privados durante o perodo de tempo que mediou entre a entrada em vigor da lei inconstitucional e a declarao da sua inconstitucionalidade e que a eficcia retroactiva da mesma declarao no tenha podido, por si s, eliminar. Maria Lcia Amaral, A responsabilidade do Estado-legislador: Reflexes sobre uma reforma, Responsabilidade Civil Extra-Contratual do Estado, Trabalhos preparatrios da Reforma, Gabinete de Politica Legislativa e Planeamento - Ministrio da Justia, Coimbra Editora, 2002, pgs. 217 e 218. Ver da mesma Autora, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador, Coimbra Editora, 1998, pgs. 419 a 467. 83 Cfr. Carla Amado Gomes, Trs Textos sobre o Novo Regime, cit., pgs. 125 e 126. 84 Cfr. Proposta de Lei n. 95/VIII - Exposio de Motivos, in: Responsabilidade Civil Extra-Contratual do Estado, Trabalhos Preparatrios da Reforma, Gabinete de Politica Legislativa e Planeamento - Ministrio da Justia, Coimbra Editora, 2002, pg. 15. 85 Cfr. artigo 10., n. 1 do novo Regime. 86 Cfr. artigo 15., n. 4 do novo Regime.
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entre o facto ilcito legislativo e os danos anormais sofridos pelo lesado e aferir o grau de culpa do autor da leso. Por ltimo, o n. 6 do artigo 15. prev a reduo equitativa do montante da indemnizao, em virtude de razes de interesse pblico de excepcional relevo, quando os lesados forem em grande nmero. Exemplo disso so os processos em massa, previstos no artigo 48. do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, que normalmente dizem respeito a litgios entre a funo pblica e o Estado. O fundamento desta reduo est claramente relacionado com questes de tesouraria do Estado, pois s estas assumem o excepcional relevo, caso contrrio, punha-se em causa o direito indemnizao por parte do lesado. Note-se que a Constituio contm idntica soluo no artigo 282., n. 4, onde o Tribunal Constitucional pode fixar os efeitos da declarao de inconstitucionalidade ou ilegalidade com alcance mais restrito, por razes de segurana jurdica, de equidade ou interesse pblico de excepcional relevo, devidamente fundamentadas.

4. Indemnizao pelo sacrifcio Por ltimo, impe-se uma breve referncia ao instituto da indemnizao pelo sacrifcio, que a Lei n.67/2007, de 31 de Dezembro, resolveu autonomizar em relao responsabilidade da funo administrativa. A indemnizao pelo sacrifcio corresponde ao que o regime anterior designava por responsabilidade por facto lcito87, e encontra-se prevista no artigo 16. do novo Regime. Consiste esta numa indemnizao aos particulares, como consequncia da imposio de encargos ou danos especiais e anormais, por parte do Estado, na prossecuo do interesse pblico. O legislador ao autonomizar este instituto quis abarcar no apenas, como no regime anterior, a funo administrativa, mas toda e qualquer funo do Estado. Nesse sentido, refere Maria Jos Rangel de Mesquita, que: A indemnizao aos particulares pelo sacrifcio reporta-se imposio de encargos ou danos especiais e anormais causados por razes de interesse pblico e independentemente da funo do Estado em causa.88 Do mesmo modo, o legislador autonomizou o instituto da indemnizao pelo sacrifcio no direito processual ao prever no artigo 37. do Cdigo de Processo nos Tribunais
Artigo n. 9 do Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Cfr. Maria Jos Rangel de Mesquita, O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas e o Direito da Unio Europeia, Almedina, 2009, pg. 25.
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Administrativos Aco Administrativa Comum tanto a aco de responsabilidade civil das pessoas colectivas89 como a aco de condenao ao pagamento de indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico90. S assim se compreende a opo do legislador em inserir o instituto num captulo autnomo do Regime actual para claramente o distinguir relativamente s outras formas de responsabilidade do Estado.

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Cfr. artigo 37., n. 2 alnea f) do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos. Cfr. artigo 37., n. 2 alnea g) do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos.

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CONCLUSES

Antes do estabelecimento do Estado de Direito Democrtico e Constitucional vigorava o princpio da irresponsabilidade civil do Estado. O Estado era uma entidade soberana, autnoma e exclusiva que no necessitava de responder pelos erros dos seus rgos, funcionrios ou agentes. Com a Constituio de 1976 consagrou-se, no artigo 22., sob a epgrafe responsabilidade das entidades pblicas, o princpio fundamental de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas. Contudo, s com a entrada em vigor da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro, que se concretizou, na prtica, o princpio fundamental da responsabilidade do Estado previsto no artigo 22. da Constituio. Com alteraes significativas, o novo Regime jurdico revogou o desactualizado Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Mas ao contrrio deste ltimo aplica-se no s ao regime da responsabilidade civil por danos decorrentes do exerccio da funo administrativa, mas tambm em relao ao regime da responsabilidade civil por danos decorrentes do exerccio da funo jurisdicional e da funo poltico-legislativa. Relativamente responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo administrativa, o novo Regime alterou significativamente os artigos 2. e 3. do Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Diferentemente do que se encontra agora estipulado, previa-se a situao de o funcionrio pblico ser responsabilizado, pessoal e exclusivamente, no caso de ter excedido os limites das suas funes. Deste modo, o legislador ao instituir a responsabilidade solidria do Estado para com os titulares dos rgos, funcionrios ou agentes, teve o cuidado de compatibilizar o novo Regime com o disposto no artigo 22. da Constituio, alargando por essa via a regra da solidariedade s actuaes praticadas com culpa grave. Relativamente responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo jurisdicional, o novo Regime introduziu inovaes relevantes que concretizaram na sua plenitude os princpios consagrados nos artigos 22., 27., n. 5 e 29., n. 6 da Constituio. Em primeiro, o novo Regime estabeleceu como princpio geral a aplicao responsabilidade por danos causados pela administrao da justia do regime da responsabilidade por factos ilcitos cometidos no exerccio da funo administrativa.

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Em segundo, o novo Regime prev expressamente que para haver responsabilidade pelos danos resultantes de decises jurisdicionais estas devero decorrer de erro manifesto de apreciao de que resulte inconstitucionalidade ou ilegalidade ou injustificadas por erro grosseiro na apreciao dos respectivos pressupostos de facto. No entanto, pergunta-se se no seria mais importante um maior rigor no recrutamento e formao dos magistrados, do que o aumento da sua responsabilizao. Alis, parece-nos que o legislador quis limitar o direito indemnizao, com o argumento de que os juzes so independentes, e se encontram apenas sujeitos lei, prevenindo a banalizao das aces de responsabilidade contra o Estado com fundamento em erro judicirio. Relativamente responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo poltico-legislativa, o novo Regime tambm introduziu grandes novidades. O lesado poder interpor uma aco de responsabilidade civil contra o Estado por danos decorrentes do exerccio da funo legislativa, directamente nos tribunais administrativos, no necessitando de previamente a norma ser declarada inconstitucional ou ilegal pelo Tribunal Constitucional. Por outro lado, alm da diligncia e aptido que seja razovel exigir ao autor do ilcito, atendendo s circunstncias concretas de cada caso, o legislador introduziu alguns critrios no taxativos para a apreciao da existncia e da extenso da responsabilidade, como sejam, o grau de clareza e preciso da norma violada, o tipo de inconstitucionalidade e o facto de terem sido adoptadas ou omitidas diligncias susceptveis de evitar a situao de ilicitude. O novo Regime prev ainda a reduo equitativa do montante da indemnizao, em virtude de razes de interesse pblico de excepcional relevo, quando os lesados forem em grande nmero. Por fim, o novo Regime autonomizou o instituto da indemnizao pelo sacrifcio, face responsabilidade da funo administrativa. O legislador ao autonomizar este instituto quis abarcar no apenas, como no regime anterior, a funo administrativa, mas toda e qualquer funo do Estado. Assim, em jeito de concluso, s nos resta esperar que o novo Regime consiga dar uma resposta mais eficaz a todos os problemas suscitados pela actuao irresponsvel do Estado. Todavia, os seus resultados so uma incgnita a que s o futuro poder responder.

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Acrdo do Tribunal de Justia da Unio Europeia de 19 de Novembro de 1991, processos apensos n.s C-6/90 e C-9/90, disponvel em: http://eur-lex.europa.eu. Acrdo do Tribunal Constitucional n. 12/2005, de 12 de Janeiro, publicado no Dirio da Repblica, II Srie, n. 122. Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 18 de Julho de 2006, disponvel em: htpp://www.dgsi.pt. Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 20 de Outubro de 2005, disponvel em: htpp://www.dgsi.pt. Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 3 de Dezembro de 1998, disponvel em: htpp:// www.colectaneadejurisprudencia.com. Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 8 de Julho de 1997, in: Colectnea de Jurisprudncia, Ano V, Tomo II, 1997. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Outubro de 1990, disponvel em: htpp://www.colectaneadejurisprudencia.com. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 7 de Maro de 1989, disponvel em: htpp://www.colectaneadejurisprudencia.com.

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NDICE

RESUMO ................................................................................................................................ III ABSTRACT ............................................................................................................................. IV NOTA PRVIA ....................................................................................................................... VI

INTRODUO ......................................................................................................................... 1

I - EVOLUO HISTRICA DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO ............................................................................................................................ 3 1. Da Constituio de 1822 Constituio de 1976 ............................................................. 3 2. O Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967 .................................................. 5 2.1. Responsabilidade por facto ilcito culposo .................................................................. 6 2.2. Responsabilidade administrativa ................................................................................. 8

II - A CONSTITUIO DE 1976 ........................................................................................... 10 1. Responsabilidade das entidades pblicas ....................................................................... 10 2. Responsabilidade da funo jurisdicional ...................................................................... 12

III - O REGIME ACTUAL ..................................................................................................... 16 1. Responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo administrativa ........... 17 2. Responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo jurisdicional .............. 20 3. Responsabilidade por danos decorrentes do exerccio da funo poltico-legislativa .... 26 4. Indemnizao pelo sacrifcio .......................................................................................... 30

CONCLUSES ........................................................................................................................ 32

BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................... 34

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