Universidade de Braslia

Centro de Excelncia em Turismo

Mestrado Profissional em Turismo










POLTICA PBLICA DO TURISMO: UMA ANLISE COMPARATIVA DE
MODELOS DE IMPLEMENTAO BRASIL E FRANA







LEONORA GUEDES VIEIRA









Braslia DF
2009



Universidade de Braslia
Centro de Excelncia em Turismo
Mestrado Profissional em Turismo









POLTICA PBLICA DO TURISMO: UMA ANLISE COMPARATIVA DE
MODELOS DE IMPLEMENTAO BRASIL E FRANA

Leonora Guedes Vieira


Orientador Prof. Dr. Pedro Henrique Zuchi da Conceio


Dissertao apresentada ao Mestrado Profissional em
Turismo da Universidade de Braslia como requisito
parcial para obteno do ttulo de mestre.





Braslia DF
Agosto, 2009.






































Vieira, Leonora Guedes
Poltica Pblica do Turismo: Uma anlise comparativa de modelos de
implementao Brasil e Frana / Leonora Guedes Vieira Braslia, 2009.
96f.: il.

Dissertao (mestrado) Universidade de Braslia, Centro de Excelncia
em Turismo, 2009.
Orientador: Pedro Henrique Zuchi da Conceio.

1. Polticas - Pblicas. 2. Turismo. 3. Gesto. I. Conceio, Pedro H. Z. II.
Ttulo

CDU 338.482.2:658.8

Universidade de Braslia
Centro de Excelncia em Turismo
Mestrado Profissional em Turismo






POLTICA PBLICA DO TURISMO: UMA ANLISE COMPARATIVA DE
MODELOS DE IMPLEMENTAO BRASIL E FRANA

Leonora Guedes Vieira

BANCA EXAMINADORA:



_______________________________________________________
Orientador Prof. Dr. Pedro Henrique Zuchi da Conceio (CET/UnB)



_______________________________________________________
Examinador Prof. Dr. Neio Lcio de Oliveira Campos (CET/UnB)




_______________________________________________________
Examinadora Profa. Dra. Rosana Mazaro (UFRN)








AGRADECIMENTOS

Qualquer trabalho de pesquisa leva consigo uma infinita lista de
agradecimentos, nem sempre fcil de citar, dadas as circunstancias de seu prprio
desenvolvimento e que em um processo de criao contou com a participao de
todos que de um modo direto ou indireto me apoiaram fornecendo dados, discutindo
temas e questes, facilitando documentos, indicando referencias bibliogrficas, sites
de interesse, entre outros, que sobre o percurso e durante a pesquisa ampliaram a
minha viso. A todos eles quero expresar meu mais sincero agradecimento.

Este reconhecimento vai dirigido, especialmente: minha me, Cesar
Gonalves, Marcelo Safadi e meu orientador Pedro Zuchi.

Porfim, agradeo a Deus por ter me dado a oportunidade, a fora e a
perseverana pra chegar at aqui!



















RESUMO


Atualmente h muitos questionamentos sobre o verdadeiro papel do Estado e da
sociedade civil no desenvolvimento de atividades scio - econmicas. Nesta discusso
destaca-se a elaborao, implementao e avaliao de polticas publicas. O papel
das polticas pblicas de fundamental importncia para o desenvolvimento da
atividade turstica em um pas Este estudo apresenta alguns papeis organizacionais
dentro de uma poltica pblica de um destino turstico e realiza uma analise
comparativa dos modelos de implementao da poltica pblica de turismo do Brasil
e da Frana. Destacam-se as formas centralizadas e descentralizadas de uma gesto
pblica bem como as funes do setor pblico e da iniciativa privada em uma poltica
pblica de turismo para promoo de destinos tursticos.

Palavras Chaves: polticas-pblicas, turismo, gesto.



ABSTRACT

There are currently plenty of questionings about the true role of State and of civil
society in the development of social-economic activities. In this discussion,
elaboration, implementation and evaluation of public policies stand out. The role
public policies play is of the utmost importance to the development of any countrys
touristic activities. This study presents some organizational roles within a touristic
destination public policy, and analyses comparatively the implementation models of
Brazilian and French tourism public policy. The centralized and decentralized forms
of a public policy stand out, as well as the role the public sector and private parties
play in a tourism public policy aiming at promoting touristic destinations.

Key words: public politics, tourism, management.


SUMRIO



INTRODUO...........................................................................................................10

METODOLOGOA ......................................................................................................13

1) POLTICAS PBLICAS.........................................................................................16
1.1 Implementao de Poltica Pblica...................................................................19
1.2 O Governo Implementador................................................................................21
1.3. A Participao no Implementar da Poltica.......................................................24

2) POLTICA PBLICA EM TURISMO......................................................................29
2.1 Poltica de turismo no Brasil.............................................................................35
2.2 Poltica de turismo na Frana...........................................................................41

3) ANLISE DOS DADOS ........................................................................................49
3.1 Anlise comparativa da poltica de turismo no Brasil e na Frana ..................49
3.2 Destinos Tursticos e Polticas Pblicas: algumas evidncias para o caso
brasileiro.....................................................................................................................58
3.3 Percepo do Turista.......................................................................................75

4) CONSIDERAES FINAIS...................................................................................81

5) REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .....................................................................86

ANEXOS ...................................................................................................................94









LISTA DE QUADROS / GRFICOS / TABELAS

QUADROS

QUADRO 1: Tipologias de Mecanismos institucionais de participao em polticas
pblicas .....................................................................................................................26
QUADRO 2: Elementos constituintes da poltica para o Turismo no Brasil .............37
QUADRO 3: Elementos constituintes da poltica para o Turismo na Frana ............43
QUADRO 4: Elementos de Comparao entre a Frana e o Brasil .........................51
QUADRO 5: Economia, populao e forma de gesto dos destinos pesquisados....60

GRFICOS

GRFICO 1: Sexo......................................................................................................76
GRFICO 2: Idade ....................................................................................................76
GRFICO 3: Primeira vez no Salo do Turismo .......................................................76
GRFICO 4: Conhece os roteiros tursticos que esto sendo ofertados no IV
Salo do Turismo? ....................................................................................................77
GRFICO 5: J viu os roteiros tursticos oferecidos aqui em agncias de
viagens?.....................................................................................................................78

TABELAS

TABELA 1: Destino est atualmente acessvel? .......................................................61
TABELA 2: Tipo de aeroporte existente? ..................................................................61
TABELA 3: Vos regulares? ......................................................................................61
TABELA 4: Amplo acesso por transporte terrestre e/o aqutico? .............................62
TABELA 5: Todos os produtos que o Municpio divulga esto ofertados nas Agncias
de Receptivo?.............................................................................................................62
TABELA 6: Os roteiros tursticos so elaborados a partir de pesquisa de demanda
e/ou estudo de impacto? ...........................................................................................63
TABELA 7: Houve participao da iniciativa privada na elaborao dos roteiros
tursticos?...................................................................................................................63

TABELA 8: Possui Conselho Municipal de Turismo? ................................................64
TABELA 9: Realizam encontros/audincias com freqncia? ..................................64
TABELA 10: Secretaria de turismo possui oramento participativo? ........................65
TABELA 11: Possui entidades setoriais privadas? ...................................................65
TABELA 12: H cooperao entre os setores pblico, privado e do terceiro setor na
realizao de projetos e aes integradas para o desenvolvimento turstico? .........66
TABELA 13: A comunidade local controla os mecanismos e organismos de gesto
do turismo no destino, induzindo e interferindo na maioria dos processos decisrios
acerca do turismo no destino? ..................................................................................66
TABELA 14: O rgo oficial de turismo do municpio participa de forma cooperada
com a iniciativa privada em eventos com objetivo de promover e comercializar o
destino?......................................................................................................................67
TABELA 15: Possui projetos em parceria com a iniciativa privada (envolvendo
recursos financeiros)? ...............................................................................................67
TABELA 16: Qual a forma de gesto do turismo desse destino/produto? ................68
TABELA 17: Na sua opinio, essa forma de gesto garante/garantiu o sucesso do
destino? .....................................................................................................................68
TABELA 18: A quem coube a elaborao do plano de marketing dos produtos
tursticos? ..................................................................................................................68
TABELA 19: Houve participao da iniciativa privada na construo do plano de
marketing? .................................................................................................................69
TABELA 20: Possui agencias de receptivo local especializadas no segmento? ......70
TABELA 21: H estratgias elaboradas conjuntamente pelo poder pblico e iniciativa
privada direcionadas ao mercado alvo? ....................................................................70
TABELA 22: O trade participa de todas as aes de promoo da secretaria de
turismo? .....................................................................................................................70
TABELA 23: Qual a forma de gesto do turismo desse destino? X Na sua opinio,
essa forma de gesto garante/garantiu o sucesso do destino? ................................71
TABELA 24: Todos os produtos que o municpio divulga esto ofertados nos agentes
receptivos? X Houve participao da iniciativa privada na elaborao dos roteiros
tursticos? ..................................................................................................................72
TABELA 25: H cooperao entre os setores pblico, privado e do terceiro setor na
realizao de projetos e aes integradas para o desenvolvimento turstico? X

Possui projetos em parceria com a iniciativa privada (envolvendo recursos
financeiros)? ..............................................................................................................72
TABELA 26: O rgo oficial de turismo do municpio participa de forma cooperada
com a iniciativa privada em eventos com objetivo de promover e comercializar o
destino/regio? X Qual a forma de gesto do turismo desse destino/produto? ........73
TABELA 27: O trade participa de todas as aes de promoo da secretaria de
turismo? X A quem coube a elaborao do plano de marketing dos produtos
tursticos? ..................................................................................................................73
TABELA 28: A comunidade local controla os mecanismos e organismos de gesto
do turismo no destino, induzindo e interferindo na maioria dos processos decisrios
acerca do turismo no destino? X Qual a forma de gesto do turismo desse
destino/produto? ........................................................................................................74
TABELA 29: O trade participa de todas as aes de promoo da secretaria de
turismo? X Qual a forma de gesto do turismo desse destino/produto? ...................75
TABELA 30: Idade x Primeira vez no Salo do Turismo ...........................................77
TABELA 31: Conhecem todos os roteiros tursticos ofertados aqui x Idade .............78
TABELA 32: J viu todos estes produtos roteiros oferecidos aqui em agencias de
viagens? X Idade .......................................................................................................78
TABELA 33: Conhece todos os produtos tursticos roteiros que esto sendo
ofertados aqui? X J viu todos estes produtos roteiros oferecidos aqui em agencias
de viagens? ...............................................................................................................79
TABELA 34: Primeira vez no salo do turismo X Conhece todos os produtos
tursticos roteiros que esto sendo ofertados aqui? ..................................................79











LISTA DE SIGLAS

ANCV - Agncia Nacional de cheque viagem
CDT - Comit Departamental de Turismo
CNT - Conselho Nacional de Turismo
CRT - Comits Regionais do Turismo
EMBRATUR - Instituto Brasileiro de Turismo
FMI - Fundo Monetrio Internacional
GIE - Agrupamento de Interesse Econmico
FORNATUR - Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Turismo
MTur - Ministrio do Turismo
OMT - Organizao Mundial de Turismo
ONG - Organizao No Governamental
PNT - Plano Nacional de Turismo
WTO - World Tourism Organization


LISTA DE ANEXOS

ANEXO I : Questionrio: Destinos Tursticos e Polticas Pblicas ............................94
ANEXO II: Questionrio: Percepo do Turista.........................................................96














12

INTRODUO


A literatura especializada em poltica pblica destaca que h diversas maneiras
de se viabilizar uma ao pblica visando ao desenvolvimento scio-econmico.
Essas alternativas variam de uma interveno exclusivamente estatal, de um lado,
at uma atividade desenvolvida apenas por representantes da sociedade
organizada, de outro lado. Neste intervalo de opes, a gesto participativa na
implementao de uma poltica pblica parece ganhar crescente nmero de
defensores, quer no meio acadmico quer no meio de formuladores de poltica
pblica. Participar significa dividir atribuies de maneira coordenada buscando uma
maior eficcia da poltica escolhida.
A necessidade de criao de polticas pblicas passa evidentemente pelo
princpio das falhas no funcionamento de um determinado mercado. Segundo Ghosh
(2001) em um contexto de falhas de mercado o papel do governo torna-se crucial
atuando na alocao de recursos, estabilizao da economia, redistribuio de
renda, formulao de planos e polticas para o desenvolvimento e erradicao ou
reduo das desigualdades scio-econmicas. No obstante, governos podem
falhar em suas atividades de formular, implantar e controlar polticas pblicas. Uma
das razes para essas falhas o limitado envolvimento de agentes da iniciativa
privada e da sociedade civil.
No contexto da atividade turstica, ela tambm requer controle e planejamento
pblico. O papel das polticas pblicas de fundamental importncia para o
desenvolvimento da atividade turstica em um pas. No adianta dispor de um
patrimnio natural ou histrico de magnitude se no h planejamento e
implementao de medidas que criem o valor mercadolgico e simblico que se
deseja alcanar. Deve-se olhar a poltica pblica como um instrumento norteador do
processo de desenvolvimento de qualquer atividade. No entanto questiona-se qual o
grau de influncia das estruturas polticas (polity) e dos processos de negociao



13

poltica (politcs), sobre o resultado material concreto (policy) dentro de uma poltica
de turismo.
1

No caso especfico da atividade turstica, no seria adequado deix-la nas
mos da iniciativa privada, pois eles so motivados por retorno financeiro rpido e
fcil, ignorando as conseqncias de um desenvolvimento turstico incontrolado e
no levando em considerao os recursos ambientais, sociais e culturais. Desta
maneira, mais uma vez, o Estado apontado como interventor essencial para o
turismo, alm de ser apontado tambm pelos residentes da populao turstica como
o maior responsvel pela proviso de infra-estrutura, divulgao e meio
ambiente/esttica (ANDRIOTIS, 2002).
Beni (2001) refora que fico pensar que o Estado no tem papel algum a
desempenhar em turismo. Pelo contrrio, ele e continua sendo a mo oculta que
dirige a poltica da rea, ao mesmo tempo em que assegura que os servios
tursticos que mais satisfazem os visitantes sejam oferecidos pelos mais capacitados
a fornec-los. Na realidade dos municpios isso fica coerentemente aplicado.
Os processos de globalizao afetarem o papel do Estado na sociedade
contempornea, mas est claro que organizaes internacionais e supranacionais
esto desempenhando um papel importante na poltica e no planejamento turstico
(HALL, 2001). E atualmente o Estado moderno est cada vez mais sobrecarregado
com as reivindicaes do cidado, hoje bem mais consciente de seus direitos. E em
razo desse apelo social, esto sendo recomendadas algumas modalidades de
alianas entre o poder pblico e a iniciativa privada.
E conforme dados da Organizao Mundial de Turismo (OMT)
apresentados, o papel do governo no turismo tem realmente sofrido alteraes
significativas nos ltimos 30-40 anos e diversos estudos apontam tambm para uma
tendncia de relaes de parcerias pblico-privadas. No entanto esta pesquisa ainda
revela vrias opinies contraditrias de diversos autores sobre o papel do Estado e
da sociedade civil no desenvolvimento da atividade turstica, o que confirma a
inexistncia de uma teoria poltica sobre desenhos institucionais adequados para
uma gesto de poltica pblica bem sucedida.

1
Dentro da cincia poltica, a literatura sobre policy analysis diferencia trs dimenses da poltica:
polity para denominar as instituies polticas, politics para os processos polticos e por fim, policy



14

Cada poltica pblica passa por diversos estgios. Em cada um deles, os atores,
as coalizes, os processos e as nfases so diferentes. As polticas pblicas
estruturam o sistema poltico, definem e delimitam os espaos, os desafios, os atores
(THOENIG, 1985).
Analisando uma categoria da policy analysis: a policy networks
2
,o presente
estudo pretende apresentar alguns papeis organizacionais dentro de uma poltica
pblica de um destino turstico. Ainda de acordo com Frey (2000), na atual
conjuntura brasileira, essas policy networks ganham importncia nos processos
decisrios dos sistemas poltico-administrativos nas democracias modernas. E para
a anlise de polticas pblicas, as policy networks so de grande importncia,
sobretudo enquanto fatores dos processos de conflito e coalizo na vida poltico-
administrativa.
Cabe policy analysis conferir se os resultados e impactos de certas polticas
correspondem aos impactos projetados na fase de sua formulao. A implementao
de polticas pblicas pode ser entendida de acordo com Windhoff-Hritier (1987, p.86)
apud Frey (2000), como a fase cuja encomenda de ao estipulada na fase
precedente formulao de polticas pblicas e a qual, por sua vez, produz do mesmo
modo determinados resultados e impactos de policy.
De acordo com Saraiva (2006), os estudos de poltica pblica mostram a
importncia das instituies estatais tanto como organizaes, pelas quais os
agentes pblicos (eleitos ou administrativos) perseguem finalidades que no so
exclusivamente respostas a necessidades sociais, como tambm configuraes e
aes, que estruturam, modelam e influenciam os processos econmicos com tanto
peso como as classes e os grupos de interesse.
No turismo, o plano de desenvolvimento constitui o instrumento fundamental
na determinao e seleo das prioridades para a evoluo harmoniosa da
atividade, determinando suas dimenses ideais para que, a partir da, possa se
estimar, regular ou restringir sua evoluo. O planejamento pblico do setor deve
servir como resposta a desorganizao da atividade turstica, objetivando

para os contedos da poltica. (FREI, 2000, p. 216)
2
Entende-se por policy network as interaes das diferentes instituies e grupos tanto do
executivo, do legislativo como da sociedade na gnese e na implementao de uma determinada
policy, (Heclo, 1978, p.102, apud Frey, 2000).



15

principalmente a definio do papel dos diversos entes que fazem parte do
segmento. notrio que os diversos segmentos da atividade empresarial so
influenciados, em maior ou menor escala, por medidas governamentais.
Nessa linha, o objetivo geral deste trabalho realizar uma analise comparativa
dos modelos de implementao da poltica pblica de turismo do Brasil e da Frana
3
.
Alm disso procura-se com este trabalho identificar os aspectos centrais de
uma implementao de poltica pblica e verificar modelos de implementao de
uma poltica pblica de turismo de alguns destinos brasileiros.
importante destacar que os arranjos administrativos podem comprometer a
implementao de uma poltica pblica de turismo e a governabilidade do sistema
poltico, assim como a qualidade dos resultados pretendidos de uma poltica pblica
especfica sofre influncia do comportamento dos agentes envolvidos no processo
de implementao.
O estudo inicia-se apresentando no primeiro captulo o conceito de polticas
pblicas destacando a fase da implementao de polticas pblicas e considerando
a atuao dos atores envolvidos na implementao de polticas pblicas analisado
a gesto centralizada e a gesto participativa.
No segundo captulo apresentado os estudos sobre poltica pblica de
turismo e a implementao da poltica pblica de turismo na Frana e no Brasil. E no
terceiro captulo apresentado a anlise dos dados referente as pesquisas
realizadas. Tendo na primeira parte a comparao da poltica pblica no Brasil e na
Frana e na segunda parte os resultados da pesquisa realizada com vinte quatro
destinos tursticos e com o pblico do IV Salo do Turismo Roteiros do Brasil. Por
fim apresentado o captulo com as concluses.

METODOLOGIA

Segundo Gil (2002), a funo da metodologia guiar o pesquisador durante o
desenvolvimento de sua pesquisa, auxiliando-o a ver o mundo de maneira crtica e

3
A Frana, segundo dados da OMT o pas que mais recebe turistas internacionais por ano (78
milhes de visitantes), que depositam no pas dezenas de bilhes de dlares. O turismo um dos
setores que movimentam a economia da Frana em grande escala.



16

reflexiva, bem como incentivar sua criatividade, sua curiosidade e seu poder de
questionamento.
Segundo as palavras de Fachin (1993), "mtodo um plano de ao, formado
por um conjunto de etapas ordenadamente dispostas, destinadas a realizar e
antecipar uma atividade na busca de uma realidade."
Ainda segundo a autora, a escolha do mtodo se baseia, principalmente, em dois
motivos:
a) natureza do objeto a que se aplica;
b) objetivo que se tem em vista.
Objetivando uma melhor estruturao deste trabalho, foram utilizados trs
recursos metodolgicos distintos e complementares, conforme sua funo em
relao ao objetivo proposto:
1 etapa - Pesquisa bibliogrfica
2 etapa Estudo comparativo
3 etapa Pesquisa de campo
Na primeira etapa foram utilizadas as fontes primrias de pesquisa
documental e fontes secundrias de pesquisa bibliogrfica tornada pblica em
relao ao tema de estudo. Toda pesquisa implica o levantamento de dados de
variadas fontes, quaisquer que sejam os mtodos. Uma leitura sobre os documentos
que discutiam o tema poltica pblica foi realizada com o objetivo de contemplar os
conceitos relativos ao tema.
Na segunda etapa foi realizado uma anlise comparativa dos modelos de
implementao da poltica pblica de turismo do Brasil e da Frana.
O mtodo comparativo usado, segundo Lakatos e Marconi (1991, p. 107)
tanto para comparaes de grupos no presente, no passado, ou entre os existentes
e os do passado, quanto entre sociedades de iguais ou diferentes estgios de
desenvolvimento.
A opo por este estudo comparativo com a Frana se justifica pelo empenho
que o Pas vem construindo o Turismo, principalmente, no uso de seus recursos
para que possam ser explorados como uma atividade econmica auto-sustentvel
no longo prazo. Pensar o Turismo no Brasil, com base em uma experincia
internacionalmente reconhecida til no apenas para se compreender a poltica



17

pblica de desenvolvimento da atividade turstica para projetar o destino para o
mundo, como tambm para percebermos que aes isoladas e bem intencionadas
no so suficientes para dotar uma atividade de competitividade.
A aplicao da metodologia de estudo comparativo foi realizada por meio de
um estudo do contexto histrico e anlise de fontes primrias e secundrias de
ambos os pases.
Para finalizar, considerando que o arranjo institucional possui um papel
fundamental no desempenho de polticas pblicas, podendo comprometer sua
implementao e a governabilidade do sistema poltico, assim como a qualidade dos
resultados pretendidos, para terceira etapa foi realizado uma coleta de dados
primria a partir de procedimentos de entrevista com dois pblicos distintos. Esta
pesquisa verifica as estruturas de governos, no cenrio de uma poltica pblica de
promoo turstica e os modelos de implementao de uma poltica pblica de
turismo de alguns destinos brasileiros.
O primeiro grupo de entrevistas teve como objetivo obter informaes
relativas gesto dos destinos tursticos que estavam apresentando seus roteiros
tursticos no IV Salo do Turismo Roteiros do Brasil, realizado em So Paulo.
Foram realizadas 24 entrevistas com os responsveis pela gesto destes destinos.
Um segundo grupo de entrevistas foi realizado com os participantes/visitantes
do evento. Foram realizadas 120 entrevistas, de forma aleatria, com pessoas das
mais variadas idades. O objetivo central dessas entrevistas era coletar informaes
que permitissem avaliar o conhecimento ou desconhecimento do pblico com
relao aos roteiros tursticos apresentados durante o evento e assim confrontar
com os resultados das entrevistas do primeiro grupo.











18





CAPTULO I
POLTICAS PBLICAS


Poltica definida como o conjunto de procedimentos formais e informais que
expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica de conflitos, e
so pblicas quando envolvem a alocao de valores ou bens pblicos e se
revestem de autoridade soberana do poder do pblico. As polticas pblicas
envolvem atividade poltica resultante do processamento de inputs e withinputs pelo
sistema poltico. Esses inputs e withinputs podem apresentar mais do que
demandas, mas tambm aes de apoio e suporte (RUA, 1998).
Em particular, polticas-pblicas podem ser definas como as leis,
regulamentos, diretrizes, planos, oramento e outras decises do poder pblico
(governo: federal, estadual e municipal, incluindo executivo, legislativo e judicirio,
inclusive autarquias e agencies como bancos oficiais e rgos de pesquisa e
extenso). Sua literatura discutida por diversos autores em diversas reas de
conhecimento.
As polticas pblicas so um fator comum da poltica e das decises do
governo e da oposio. Assim, a poltica pode ser analisada como a busca para
estabelecer polticas pblicas sobre determinados temas, ou de influenci-las. Por
sua vez, um elemento-chave do governo se refere a concepo, gesto e avaliao
das polticas pblicas (PARADA, 2006).
Kingdon apud Faria (2003, p.25) destaca as trs correntes seguidas pelos
autores e questes no processo de produo de polticas pblicas: 1) o dos
problemas formado por informaes sobre as questes problemticas, atores que
propem definies diversas para os problemas; 2) o das polticas (policies) -
formados por aqueles que propem as solues para os problemas distintos; e 3) o
da poltica (politics) que agrega a movimentao dos grupos de presso,
mudanas no legislativo e nas agncias de administrao e national mood



19

(tendncia de significativa parte do pas em pensar e fazer escolhas segundo os
parmetros daquele momento especfico).
Para Frey (2000), no que concerne anlise de polticas pblicas, teremos
que levar em considerao no apenas a tendncia a uma crescente fragmentao
e setorializao do processo poltico e a correspondente formao de policy
networks' e policy arenas, mas acima de tudo a interferncia de padres peculiares
de comportamento poltico como o clientelismo, o populismo ou o patrimonialismo
4

que eventualmente exercem uma influncia maior na definio das polticas pblicas
do que as instituies formais; ou, colocado de outra maneira, estes vcios polticos
desconfiguram e descaracterizam os arranjos institucionais formais.
Ao subdividir o agir pblico em fases parciais do processo poltico-
administrativo de resoluo de problemas, o .policy cycle acaba se revelando um
modelo heurstico bastante interessante para a anlise da vida de uma poltica
pblica. As vrias fases correspondem a uma seqncia de elementos do processo
poltico-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito s constelaes
de poder, s redes polticas e sociais e s prticas poltico-administrativas que se
encontram tipicamente em cada fase. As tradicionais divises do ciclo poltico nas
vrias propostas na bibliografia se diferenciam apenas gradualmente. Comum a
todas as propostas so as fases da formulao, da implementao e do controle dos
impactos das polticas (FREY, 2000).
Para Dagnino (2002), o momento de formulao da poltica quando, atravs
da filtragem das demandas, seleo dos temas e controle da agenda, ocorre um
processo de enfrentamento entre os atores envolvidos e h uma seleo positiva
das demandas que se referem s funes que so necessrias para manuteno de
formas de dominao na organizao econmica (como a propriedade privada, ou a
reforma agrria), selecionando os que entram ou no na agenda atravs de
mecanismos que filtram ideologicamente os temas e os problemas.

4
Entende-se por patrimonialismo a caracterstica de um Estado que no possui distines entre os
limites do pblico e os limites do privado. Foi comum em praticamente todos os absolutismos, por
clientelismo como um sub-sistema de relao poltica - em geral ligado ao coronelismo, onde se
reedita uma relao anloga quela entre suserano e vassalo do Sistema Feudal, com uma pessoa
recebendo de outra a proteo em troca do apoio poltico e por populismo termo populismo
utilizado para designar um conjunto de movimentos polticos que se propuseram colocar, no centro de
toda ao poltica, o povo enquanto massa em oposio aos (ou ao lado dos) mecanismos de
representao prprios da democracia representativa.



20

Melo e Silva (2000, p.3) definem o processo de implementao, como sendo
uma das fases do policy cicle, que corresponde execuo de atividades que
permitem que aes sejam implementadas com vistas a obteno de metas
definidas no processo de formulao das polticas.
5

Na fase da avaliao de polticas e da correo de ao (evaluation),
apreciam-se os programas j implementados no tocante aos seus impactos efetivos.
Trata-se de indagar os dficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados para
poder deduzir conseqncias para aes e programas futuros. A avaliao ou
controle de impacto pode, no caso de os objetivos do programa terem sido
alcanados, levar ou suspenso ou ao fim do ciclo poltico, ou, caso contrrio,
iniciao de um novo ciclo. Com isso, a fase da avaliao imprescindvel para o
desenvolvimento e a adaptao contnua das formas e instrumentos de ao
pblica, o que Prittwitz denominou como aprendizagem poltica (PRITTWITZ, 1994,
p. 60 apud FREY, 2000).
De acordo com Dagnino (2002), a anlise de polticas pblicas deve
desenvolver-se de forma reiterada (em ciclos de retroalimentao) do primeiro para
o terceiro nveis e vice versa buscando responder as perguntas suscitadas na
formulao. na avaliao onde as razes ltimas destas perguntas tendem a ser
encontradas, uma vez que ela a responsvel pela manuteno da estabilidade
poltica e pela legitimidade do processo de elaborao de polticas.
Nos momentos da implementao e da avaliao outros mecanismos de
controle poltico se estabelecem. atravs do trnsito entre estes trs nveis que,
depois de vrias reiteraes, possvel conhecer o comportamento da comunidade
poltica presente numa rea qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegar a
identificar as caractersticas mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve
examinar a estrutura de relaes de interesses polticos construdos pelos atores
envolvidos.
Para Parada (2006) uma poltica pblica de excelncia corresponde aos
cursos de ao e fluxos de informaes relacionados com um objetivo poltico
definido em forma democrtica; os que so desenvolvidos pelo setor pblico e
freqentemente, com a participao da comunidade e do setor privado. Uma poltica

5
Daqui em diante, deveremos avaliar as polticas pblicas enfocando o momento de implementao.



21

pblica de qualidade incluir orientaes ou contedos, instrumentos ou
mecanismos, definies ou modificaes institucionais e a previso dos seus
resultados.



1.1. Implementao de poltica pblica


Oliveira (2006)
6
destaca que muitos dos bons planos falham porque
houveram problemas tcnicos na implementao, foram sabotados ou no foram
implementados exatamente de acordo com o que foi indicado na formulao. Uma
verso um pouco mais moderna desta viso de planejamento tenta adicionar um
componente de implementao no plano. Com isso priorizam-se alguns mecanismos
de gesto da implementao dos planos para garantir que aquilo indicado no plano
vai ser implementado.
7
Porm, por mais que se fiscalizem os resultados, muitas
vezes ainda so insatisfatrios. Muito do planejado no era executvel ou as
condies iniciais mudaram com o tempo.
O conceito de cincia da poltica e as abordagens do processo de poltica
foram analisados por Harold Lasswell (1956) h mais de cinqenta anos (LEON,
2002). Ele descreveu ento que a implementao de poltica era um de vrios
passos ou fases necessrias no processo de poltica. Desde ento, a etapa de
implementao de poltica tem aparecido como um campo de investigao erudita.
s vezes, no entanto aparece em reas correlatas ou ento na rea de
gerenciamento pblico (LYNN, 1996 apud LEON, 2002).
8


As Lester and Goggin (1981, 1) apud Leon (2002, p. 1) remind us, "[Public
policy implementation continues to hold much practical interest for

6
Ele analisa conceitualmente as diversas maneiras de se pensar planejamento, particularmente com
respeito a polticas pblicas. O autor acredita que os problemas de planejamento nos chamados
pases em desenvolvimento esto relacionados nfase dada ao tecnicismo, burocracia de
formulao e controle e s previses dos economistas, o que tende a colocar sombra na parte mais
importante do planejamento: o processo de deciso, que uma construo poltica e social.
7
Esses mecanismos incluem monitoramento, auditorias e reunies tcnicas de acompanhamento
8
A correlao da implementao de polticas pblicas e a rea de gerenciamento pblico instigou o
questionamento sobre a influncia da gesto na implementao da poltica.



22

policymakers [both] because it is a major stumbling block in the policy
process [and] ... one of the most heavily utilized areas of policy analysis."

Em particular, de acordo com Pires (2002), o Novo Institucionalismo
9

apresenta uma srie de conceitos e ferramentas analticas que podem permitir
avaliar a implementao de poltica pblica com uma variada gama de perspectivas.
Essas variam desde os aspectos internos da poltica queles relacionados ao
ambiente externo e aos atores envolvidos. Partindo do princpio de que uma poltica
pblica envolve e se constitui a partir de um aglomerado de instituies ou arranjos
institucionais, podemos dizer que o seu processo de implementao constitui um
momento de mudana institucional.
Parte-se do pressuposto de que o momento de implementao constitui a
etapa em que antigos arranjos institucionais so substitudos e em que se abrem
possibilidades de investigao a respeito das repercusses que os novos
procedimentos e normas trazidos com a poltica pblica podero gerar (PIRES,
2002).

A implementao passa a estar fortemente imbricada em estruturas de
governana (governance). Governana entendida enquanto regras do jogo
e arranjos institucionais que do sustentao cooperao, coordenao
e a negociao. Quando o policy cycle ocorre em um ambiente
organizacional em que agentes de mercado, atores estatais e instituies
no-governamentais interagem fortemente as noes de hierarquia e
controle fazem pouco sentido. Eles do lugar negociao, barganha e
troca enquanto princpios organizadores da implementao (MELO; SILVA,
2000, p. 16).

As novas redes de governana, nas quais as comunidades, as associaes
da sociedade e as empresas privadas desempenham papel cada vez mais decisivo,
desafiam no apenas os governos e a maneira de governar, mas exigem tambm
uma reorientao do pesquisador de polticas pblicas. Visto que o processo de
governana multifacetado, a cincia deve levar em conta o concurso destas vrias
facetas que, por sua vez, so resultado de uma interao cada vez mais dinmica

9
Novo Institucionalismo pode ser considerado uma das abordagens tericas mais influentes na
cincia poltica contempornea, em especial nos estudos sobre polticas pblicas. O pressuposto
bsico dessa linha torica a idia de que as instituies afetam o comportamento de atores sociais
(ANDREWS, 2005).




23

entre elementos institucionais, processuais e os contedos das polticas (FREY,
2000).
Para Melo e Silva (2000, p. 12) o conceito de redes de implementao
10

particularmente apropriado para capturar o fato de que as polticas pblicas so
implementadas fundamentalmente atravs de redes de agentes pblicos e cada vez
mais freqentemente, tambm por agentes no-governamentais. A implementao
quase nunca est a cargo de um agente apenas e no ocorre no mbito de uma
organizao apenas, mas de um campo inter-organizacional.
Assim, a implementao das polticas depende tambm do papel crucial
desempenhado pelos agentes encarregados de coloc-las em ao, os quais podem
desenvolver ou criar barreiras adicionais sua efetivao. Como em toda atividade
dessa natureza, importante garantir a participao e o controle sociais no
processo, a fim de legitim-lo perante a sociedade, garantir o compromisso dos
agentes implementadores e alcanar a efetividade social almejada pelas polticas
pblicas (DRUMMOND; MATTOS, 2005).
A implementao de uma poltica pblica pode variar ainda de uma
interveno exclusivamente estatal (Governo Implementador), de um lado, at uma
atividade desenvolvida com a participao de representantes da sociedade
organizada, de outro lado (Participao no Implementar da Poltica), uma opo
estratgica para viabilizar uma ao pblica visando o desenvolvimento scio-
econmico.


1.2. O Governo Implementador
11



O termo poltica comumente usado para indicar a atividade ou conjunto de
atividades que, de alguma forma, tm como termo de referncia a polis, ou seja, o
Estado. Embora a poltica possa ser exercida pelo conjunto da sociedade, no sendo

10
Hjem, B. and Porter Implementation structures: a new unit for administrative analysis
Organizational Studies,2, 1981, apud Melo e Silva (2000, p.12).
11
Os modelos gestores que o setor pblico segue para implementar uma poltica pblica podem ser
participativos ou no. Analisa-se essa prtica no decorrer do captulo.



24

uma ao exclusiva do Estado, a poltica pblica um conjunto de aes exclusivas do
Estado (DIAS, P.121, 2008).
Windhoff-Hritier apud Frey (2000) salienta que problemas do ponto de vista
analtico s se transformam em problemas de policy' a partir do momento em que
adquirem relevncia de ao do ponto de vista poltico e administrativo. Somente a
convico de que um problema social precisa ser dominado poltica e
administrativamente o transforma em um problema de policy'. Alm do mais,
importante considerar a maneira como os problemas foram definidos, sendo isso
posteriormente de fundamental importncia para a proposio de solues na fase
da elaborao dos programas (KELLY/PALUMBO, 1992, p. 651 apud FREY, 2000).
Para Cruz apud Hall (2001, p.185), a coordenao do processo de
organizao de um dado setor um papel elementar do Estado, pois esta no
poderia ser uma atribuio de qualquer agente social; somente o poder pblico tem
legitimidade para representar os interesses da coletividade. E essa coordenao
necessria dentro e entre diferentes esferas de governo a fim de evitar duplicao
de recursos entre as vrias entidades tursticas governamentais e o setor privado, e
para desenvolver estratgias eficientes para o setor.
No entanto, muitos acreditam que a interveno governamental no
desejvel, por ser ineficaz / ineficiente. Para esses, o poder de um mercado
funcionando perfeitamente extraordinrio, auxiliando no processo de tomada de
decises dos indivduos, na alocao eficiente de recursos produtivos escassos e na
busca de resultados socialmente timos. E por outro lado, muitos (inclusive muitos
economistas) percebem que mercados podem no funcionar perfeitamente
12
.
Diversas so as situaes onde falhas de mercado podem ocorrer. Segundo
Ghosh (2001) em um contexto de falhas de mercado o papel do governo torna-se
crucial, atuando na alocao, distribuio, estabilizao e regulamentao. Funo
de desenvolvimento, importante funo governamental agindo na promoo do
desenvolvimento econmico provendo a infra-estrutura e organizao necessria
para facilitar o crescimento e o desenvolvimento. Neste sentido refora-se o papel e
a importncia de polticas pblicas para o desenvolvimento de uma nao.

12
NOGUEIRA, J.M. Aula de Instrumentos Econmicos de Gesto Ambiental II, Centro de Estudos em
Economia, Meio Ambiente e Agricultura, Universidade de Braslia.



25

Contudo a atuao do governo e a concentrao da autoridade poltica variam
entre as polticas particulares, de acordo com as relaes intergovernamentais em
cada rea especfica de interveno governamental. O formato de gesto que
concentra autoridade no governo pode ser centralizado ou descentralizado, com
uma gesto participativa e/ou compartilhada.
Centralizao significa a concentrao de recursos e/ou competncias e/ou
poder decisrio nas mos de entidades especficas no centro (governo central,
agncia central etc.). Descentralizar deslocar esses recursos do centro e coloc-
los em outras entidades especficas (os entes descentralizados). A primeira tem sido
identificada como antidemocrtica, na medida em que ensejaria a possibilidade de
dominao poltica. Contudo, no existe uma garantia prvia - intrnseca ao
mecanismo da descentralizao de que o deslocamento desses recursos implique a
abolio da dominao. Deslocar recursos do centro para subsistemas mais
autnomos pode evitar a dominao pelo centro, mas pode permitir essa
dominao ao interior desse subsistema (ARRETCHE, 1996).
Para Salazar (2006) um governo autoritrio, embora modernizado, no
aceita iniciativas amplas da sociedade para realizar polticas, antes as impem; to
pouco que haja participao social real e plural na formulao, implementao e
avaliao das aes governamentais. Um governo centralizador no aceita que
outros governem, sejam os governos correspondentes s democracias polticas
territoriais ou os que fazem as leis ou a sociedade. Um governo autoritrio tende a
inibir a crtica derivada das anlises de suas aes e muito provavelmente assume a
convico de que somente seus diagnsticos e suas solues de problemas
pblicos so os adequados.
Segundo Milani (2006), os limites socioeconmicos e polticos funcionam
como obstculos relevantes participao, podendo at mesmo aprofundar a
desigualdade poltica no mbito dos prprios dispositivos participativos. E ainda que
tenham forte componente pedaggico e cvico a mdio e longo prazo, as
experincias de participao podem incorrer no risco de diluio das
responsabilidades por ausncia de instncias formais e institucionais que assegurem
sustentabilidade gesto participativa.



26

De acordo com Arretche (1996), passou-se a associar centralizao
prticas no-democrticas de deciso, ausncia de transparncia das decises,
impossibilidade de controle sobre as aes de governo e ineficcia das polticas
pblicas. As expectativas postas sobre a descentralizao e a viso negativa das
formas centralizadas de gesto implicariam, como conseqncia, a necessria
reduo do escopo de atuao das instncias centrais de governo.

A corrente da public choice que prope a privatizao e a reforma do
Estado parece visualizar, na sua verso mais de direita, o mercado como
regulador da burocracia, enquanto que uma viso mais de esquerda
entende a participao e controle pblicos como antdotos eficazes ao
poder da burocracia (DAGNINO, 2002).

1.3 A Participao no Implementar da Poltica


Rofman (2007) acredita que o crescente peso da questo da participao
dentro da concepo de polticas sociais o resultado de profundas mudanas no
modelo de Estado Social. As polticas de privatizao, desregulamentao e
descentralizao, que marcaram o fim do Estado provincia e keynesiano e levaram
para a redefinio do papel da sociedade na gesto das questes pblicas.
A partir disso o padro de relacionamento entre os parceiros sociais e o
governo comea a se definir e estas alteraes esto interligadas com a
disseminao da perspectiva de desenvolvimento local, a hierarquia para a
articulao dos agentes locais, como base para a sustentabilidade das iniciativas de
desenvolvimento, estabelecendo assim uma participao institucional na poltica
pblica.
Segundo Arretche (1996) a partir de perspectivas polticas distintas se
produziu um grande consenso em torno da descentralizao. Passou-se a supor
que, por definio, formas descentralizadas de prestao de servios pblicos
seriam mais democrticas e que, alm disso, fortaleceriam e consolidariam a
democracia. Igualmente, tal consenso supunha que formas descentralizadas de
prestao de servios pblicos seriam mais eficientes e que, portanto, elevariam os
nveis reais de bem-estar da populao. Portanto, reformas do Estado nessa direo
seriam desejveis, dado que viabilizariam a concretizao de ideais progressistas,



27

tais como eqidade, justia social, reduo do clientelismo e aumento do controle
social sobre o Estado.
O avano dos processos de descentralizao e a maior presso social
oriunda de sucessivas crises econmicas e o conseqente acmulo de demandas
locais vm fazendo com que a gerao e disseminao peridica de estatsticas,
indicadores e ndices municipais passem a assumir um carter ainda mais relevante
no processo de planejamento, sobretudo para subsidiar o processo de implantao,
monitoramento e avaliao das polticas pblicas (GUIMARES; JANUZZI, 2004, p.
1).
Para Melo e Silva (2000), o policy cicle, no pode ser concebido de forma
simples e linear, nem pode por definio, possuir um ponto de partida claramente
definido. Ele melhor representado por redes complexas de formuladores,
implementadores, stakeholders e beneficirios que do sustentao a poltica. E a
importncia dos mecanismos de coordenao interinstitucional para a
implementao de polticas pblicas em ambientes institucionais democrticos,
participativos, descentralizados e com um mix fortemente diferenciado de agentes
implementadores.

As origens do discurso e da prtica da participao so mltiplas:
encontramos referncias (e elogios) necessidade do uso de ferramentas
participativas nos manuais das agncias internacionais de cooperao para
o desenvolvimento, no mbito dos processos de reforma do Estado e das
polticas de descentralizao, mas tambm na poltica de alguns governos
locais que afirmam promover, graas participao dos cidados,
estratgias de inovao e, em alguns casos, de radicalizao da
democracia local. A participao amide reivindicao poltica de alguns
movimentos sociais, por exemplo, os movimentos relacionados pauta dos
trabalhadores rurais sem terra, gesto de polticas urbanas ou educao
popular. Alm disso, a participao encontra-se bastante presente no
discurso acadmico e intelectual contemporneo. (MILANI, 2006).

No Brasil, desde a promulgao da Constituio de 1988, vem sendo
estimulada, institucionalmente, a implementao de um novo paradigma de gesto
das polticas pblicas que promova a descentralizao das decises e amplie o
espao de participao da sociedade. Aponta a criao nos municpios de todo o
pas diversos mecanismos de insero de segmentos da populao nos processos
decisrios dentre os quais os Conselhos Municipais que renem, de acordo com
suas respectivas especificidades, entidades representativas do poder pblico,



28

associaes de moradores, associaes profissionais, entidades de representao
de trabalhadores, entidades religiosas e organizaes ambientalistas, entre outras
(CARVALHO et al, 2005).
Os argumentos que sustentam o valor de uma poltica participativa provm
de diferentes ngulos ideolgicos: desde o enfoque que prioriza o aporte de eficcia
e transparncia e que depende do envolvimento dos atores no governamentais na
gesto e a ampliao da cidadania empobrecida de setores sociais, os beneficirios
dos programas, que encontram assim a possibilidade de serem ouvidos no processo
de gesto das polticas pblicas. Os resultados obtidos at agora, para este tipo de
modalidade de gesto tambm so variados, j que existem experincias reais
desde empoderamento dos grupos beneficirios at casos onde a participao dos
atores sociais se reduz a formas controladas e supervisionadas, que se rene o
nico objetivo de reforar a legitimidade da dominao poltica (ROFMAN, 2007).
O autor apresenta varias tipologias de classificao das experincias
concretas de participao, entre elas:
Quadro 1: Tipologias de Mecanismos institucionais de participao em polticas pblicas
Modalidade de participao Atores
Organizaes Indivduos (cidados /
beneficirios)
Baixa/ nula Apenas os receptores
Mesas de Negociao
Planos estratgicos
As consultas pblicas, referendo
Audincia Pblica
Oramento Participativo
Na elaborao das poticas e nas
decises
Conselhos assessores
Na execuo das aes Organizaces executoras
Gesto terceirizada de servios
Projetos socioprodutivos
Gesto associada da implementao Gesto associada Agentes comunitrios
No controle e monitoramento Conselhos consultivos
Entes reguladores
Auditoria cidad
Fonte: (ROFMAN, 2007).

Gohn (2004) faz algumas consideraes sobre a participao propriamente
dita como sendo uma categoria mais abrangente. Segundo ele, os pressupostos
gerais que sustentam essas afirmaes sobre a participao so:
a. Uma sociedade democrtica s possvel via o caminho da participao dos
indivduos e grupos sociais organizados.
b. No se muda a sociedade apenas com a participao no plano local, micro,
mas a partir do plano micro que se d o processo de mudana e
transformao na sociedade.



29

c. no plano local, especialmente num dado territrio, que se concentram as
energias e foras sociais da comunidade, constituindo o poder local daquela
regio; no local onde ocorrem as experincias, ela a fonte do verdadeiro
capital social, aquele que nasce e se alimenta da solidariedade como valor
humano. O local gera capital social quando gera autoconfiana nos indivduos
de uma localidade, para que superem suas dificuldades. Gera, junto com a
solidariedade, coeso social, foras emancipatrias, fontes para mudanas e
transformao social.
d. no territrio local que se localizam instituies importantes no cotidiano de
vida da populao, como as escolas, os postos de sade etc. Mas o poder
local de uma comunidade no existe a priori, tem que ser organizado,
adensado em funo de objetivos que respeitem as culturas e diversidades
locais, que criem laos de pertencimento e identidade scio-cultural e poltica.
Apesar dos grupos de interesse sempre terem buscado atuarem nas polticas
pblicas, Melo e Silva (2000, p 13) afirmam que ao se reconhecer o jogo poltico
como essencial vida democrtica e fundamental para o controle social da ao do
governo, s as contribuies recentes tm enfatizado a importncia de se incorporar
os stakeholders grupos envolvidos pelas polticas e nela interessados ao
processo de formulao e implementao de polticas. O desenho estratgico das
polticas deve incluir a identificao dos atores que do sustentao poltica e
mecanismos de negociao entre tais atores.
A intensificao da participao popular, em muitos casos, possui a
capacidade de reformular o relacionamento entre Estado e sociedade, introduzindo
fundamentalmente a noo de parceria. Para Soares & Gondim (1998) apud Pires
(2002) esse tipo de viso tm trazido importantes ganhos de produtividade e
aperfeioamento da administrao pblica. Para esses autores, muitos governos que
encaram a participao como partilha de poder na formulao e implementao de
polticas pblicas vm buscando mecanismos capazes de institucionalizar os
processos participativos, de modo a assegurar-lhes continuidade e eficcia, tais
como Conselhos Gestores, Oramento Participativo, Planejamento Participativo,
dentre outros.



30

possvel dizer que parte considervel dessas polticas pblicas inovadoras
traz como marca uma orientao para uma maior incorporao da participao
popular nos processo de gesto e tomada de deciso. Alguns estudos sobre
inovaes na gesto pblica
13
informam que, enquanto tomados como conjunto, os
programas e projetos apontam para a ampliao da cidadania aliada a busca por
maior responsabilizao da utilizao dos recursos pblicos. De forma geral, as
inovaes em polticas pblicas tm sido caracterizadas pelo surgimento de novas
reas de atuao, novas formas de concepo das polticas e novas formas de
gesto e processos (FARAH, 2000, apud PIRES, 2002).
De acordo com Brue e McConnell (2001) todas as economias do mundo real
so mistas, o governo e sistema de mercado dividem a tarefa de responder s
cinco questes fundamentais (fornecimento de um aparato legal e social,
manuteno da concorrncia dentro dos mercados, redistribuio de renda,
realocao de recursos e estabilizao da economia). Ele ressalta ainda que a
economia americana basicamente uma economia de mercado, apesar das
atividades de governo serem de grande importncia. No entanto os mesmos autores
afirmam que pode ser necessria a interveno do governo para se atingir a
eficincia econmica quando as externalidades afetam grande nmero de pessoas
ou quando os interesses da sociedade esto em jogo.
Uma observao necessria para anlise de uma gesto participativa no
implementar de uma poltica que, embora haja estudos de experincias de gesto
participativa em pases desenvolvidos, isso no pode servir de modelo e sim como
fonte de idias e de referncias para se pensar possibilidades de resoluo para os
problemas encontrados em outras realidades. As necessidades so diferentes de
acordo com a formao econmica e socioespacial.






13
No mbito do programa Gesto Pblica e Cidadania da Fundao Getlio Vargas e Fundao
Ford (PIRES, 2002).



31















CAPTULO II
POLTICA PBLICA EM TURISMO


A atividade turstica se configurou como um dos motores econmicos mais
importantes da segunda metade do sculo XX. De acordo com a Organizao
Mundial de Turismo, a atividade turstica gera 1 em cada 11 empregos no mundo,
com perspectivas para atingir, brevemente, a marca de 1 em cada 9. Em outras
palavras cerca 10% da populao economicamente ativa do mundo trabalham em
atividades ligadas direta ou indiretamente ao turismo. Na verdade o turismo um
forte gerador de empregos, tanto diretos como indiretos (FERNANDES; COELHO,
2002, p. 32). Governos so conscientes das conotaes positivas que o turismo traz
para o destino como gerao de riquezas, por ser uma fonte de ingresso de divisas e
criador de postos de trabalho (URBANO; CALA, 2006, p. 93).
As polticas de turismo devem estar coordenadas com as demais polticas
setoriais afins. Todavia, o setor pblico pode desestimular a iniciativa privada ao
criar instrumentos legais sem captar a fundo a essncia da atividade turstica. Mas
segundo Hall apud Alexandre (2003), estas diferenas afetam como o conflito



32

poltico expresso, que estratgias individuais e grupos iro tentar influenciar na
poltica e que peso os polticos iro atribuir aos interesses sociais e econmicos
particulares. Por isso, o arranjo institucional um dos elementos fundamentais para
uma poltica pblica de turismo bem sucedida, pelo seu poder de afetar tanto na
deciso da implementao das estratgias quanto no pessoal envolvido no
processo. O arranjo institucional ganha peso e poder de deciso se constitudo com
as lideranas do setor.
Segundo Toledo, Valds e Pollero (2003) para uma gesto bem sucedida do
turismo regional devem-se articular iniciativas de todas as entidades envolvidas.
Organizaes pblicas, privadas e no governamentais (ONG) a partir dessa
articulao, estaro capacitadas a posicionar em um mesmo plano de
gerenciamento, os objetivos das diferentes reas de conhecimento. Fica claro ento
com o argumento de Migliano, Scatena e Cunha (2003), de que uma economia bem
sucedida depende do alto nvel de cooperao entre o setor pblico e privado, e os
governos locais so responsveis pela infra-estrutura bsica, sem a qual o turismo
no pode operar.
No turismo muito importante que uma poltica pblica tenha clareza sobre
a concepo de turismo que defende, sobre qual a viso de desenvolvimento buscar
e sobre quais so seus compromissos. Deve ainda ter como objetivo democratizar o
bem pblico Turismo, possibilitando que o lazer e a hospitalidade sejam acessveis a
todos visitantes e cidados, no apenas como uma potencialidade, mas como
realidade, e que a sociedade organizada incida nessas definies. Para buscar e
consolidar a democratizao, as polticas pblicas de turismo devem: ter
normatizaes jurdicas; realizar intervenes diretas na forma de linhas de
financiamento, implantao de infra-estrutura, gerenciamento de informaes,
treinamento e qualificao de recursos humanos e consolidar diretrizes polticas que
no incentivem apenas o Turismo nos seus desdobramentos econmicos, mas
tambm nas suas implicaes socioculturais centradas na pessoa, ou seja, no turista
(GASTAL; MOESCH, 2007, p. 42).
claro que o turismo no est imune s mudanas na filosofia poltica em
seu espectro mais amplo. A tendncia ideolgica dominante na dcada de 1980 e
grande parte da de 1990 de desregulamentar o mercado e reduzir o envolvimento



33

governamental nas sociedades ocidentais muitas vezes fez com que esse
envolvimento adotasse um carter empresarial em relao ao turismo a fim de
aumentar a contribuio financeira do setor receita do Estado. Assim sendo, o
governo tem-se envolvido cada vez mais na divulgao e no marketing dos destinos,
e no desenvolvimento conjunto de atraes ou instalaes tursticas com o setor
privado (PEARCE, 1989 apud HALL, 2001, p.39).
Ao mesmo tempo, considerando-se os pedidos de alguns grupos de
interesse em reduzir a participao do governo na sociedade ocidental nos ltimos
anos, governos conservadores nacionais e racionalistas econmicos nos setores
pblicos e privados tm exigido uma auto-suficincia cada vez maior do setor no que
se refere ao marketing e divulgao no turismo, muitas vezes por meio da
privatizao e corporatizao de rgos ou conselhos de turismo (JEFFRIES, 1989
apud HALL, 2001, p.39).
No entanto, Barbosa (2003) apud Massukado (2004) afirma que para atingir
o nvel e o tipo desejados de desenvolvimento do turismo, os governos podem
recorrer a instrumentos de polticas pblicas que dizem respeito demanda e
oferta. nesta perspectiva que se equipara a poltica pblica a uma estratgia
governamental.
De acordo com Massukado (2004), a principal justificativa para a interveno
do Estado na atividade turstica, principalmente em pases subdesenvolvidos, se
baseia numa viso de que ela se faz necessria nos estgios iniciais de
desenvolvimento do turismo. Ressalta, ainda, a existncia clara e decisiva que a
interveno pblica promove no desenvolvimento do turismo, citando atividades que
se distribuem por toda a cadeia econmica e requer investimentos prvios em infra-
estrutura bsica de apoio, como rodovias, aeroportos, saneamento, educao,
preservao ambiental, do patrimnio histrico-cultural, entre outros.
Para Mir (2000) os objetivos da poltica turstica so numerosos e diferentes
para cada cidade, regio ou pas, alm de que dependem dos produtos tursticos
existentes e das motivaes e diretrizes das autoridades responsveis pela poltica
turstica. Ainda existe um amplo acordo a respeito dos objetivos essenciais que se
encontram por trs de toda poltica turstica de estado. Outro objetivo da poltica
turstica dar resposta as falhas que o mercado turstico produz e que exigem a



34

interveno dos governos para responder carncias detectadas ou priorizar
intervenes.
Teixeira (1997, p. 14) apud Massukado (2004) destaca que no h dvida a
respeito do papel e da responsabilidade do governo como agente integrador e
promotor do desenvolvimento do turismo. Nesse sentido a gesto pblica torna-se
importante como catalisadora de esforos na consecuo e concretizao de um
bom desempenho da atividade turstica no pas.
Mir (2000) complementa que a filosofia poltica de um Governo marcar os
extremos de sua interveno no mercado turstico que, a sua vez, depender do
grau de maturao do destino e/ou do produto que se pretenda orientar. Quando se
toma a deciso de estabelecer uma poltica turstica, se deve contemplar ao mesmo
tempo o organismo responsvel pela sua execuo, o qual assumir o desenho das
aes que considere adequadas para satisfazer, dentro de uma ordem de
prioridades, as metas gerais que contam a poltica turstica selecionada.
J para Hall (2001) o tamanho ou a importncia econmica do setor turstico,
comumente enfatizado pelos setores pblico e privado (Organizao Mundial de
Turismo, 1996), no justifica por si s a interveno do governo; em economias
orientadas pelo mercado, a justificativa deve residir em algum aspecto de: (1)
fracasso de mercado; (2) imperfeio de mercado; ou (3) preocupaes
pblicas/sociais sobre resultados produzidos pelo mercado.
Segundo Beni (2006), pesquisa entre os Estados-membros da Unio
Europia indicou uma srie de ineficincias do mercado, que os respectivos
governos esto tentando superar por meio de polticas pblicas.
14
A poltica pblica
para o turismo tudo o que os governos decidem fazer ou no com relao ao setor
(JENKINS, 1993; HAIL, 1994; HALL e JENKINS, 1995).
Como observou Richter (1989, p. 21), os crticos das polticas atuais de
turismo esto se conscientizando e esto bastante descrentes quanto aos excessos
e erros ocasionados por programas de desenvolvimento do turismo nacional.
Todavia, mesmo considerando-se as exigncias de menor interferncia do governo
em grande parte do mundo ocidental, as falhas do mercado ainda oferecem vrios



35

fundamentos lgicos para a interveno econmica do Estado
15
(HALL, 2001, p.27).
Pode-se afirmar que a interveno pblica na economia em geral continuar sendo
importante, ainda que a maneira de intervir seja modificada substancialmente,
passando a valer o lado regulamentador, reduzindo-se o controle direto (OMT,
2001).
O turismo, por suas prprias circunstancias, difcil de gerir e controlar, por
isso que precisa de uma organizao com responsabilidade e autoridade, a certos
nveis que canalizem a satisfao das exigncias de ndole social existentes. Assim
o Governo responsvel pela poltica turstica dever desempenhar a funo de
rbitro. E vale ressaltar que a atuao estratgica de um governo em poltica
turstica exige um planejamento, de igual modo, estratgico, que garanta a
viabilidade posterior da poltica (MIR, 2000).
Pires (2002) destaca que a relevncia da avaliao de inovaes, tal como
afirma Boschi (1999), parte da constatao de que inexiste em teoria poltica uma
explicao adequada sobre como se constroem novos desenhos institucionais na
relao pblicoprivado e principalmente, uma vez implantado novos formatos para
a produo de determinadas polticas, como estes vm a se consolidar no tempo
como experincias consagradas, evidenciando a carncia de uma teoria consistente
da mudana institucional e do processo de institucionalizao.
Stevenson; Airey e Miller (2008) apresentaram uma pesquisa que foi
desenvolvida com a convico de que fazer poltica um processo social, e envolve
interao, negociao e colaborao entre as pessoas.
correto indicar, ainda segundo Airey e Miller (2008) que fazer poltica
essencialmente um processo social, envolvendo comunicao e negociao entre as
pessoas no contexto de grande mudana. Estas abordagens cercam os debates
sobre o contexto social dentro de que polticas so feitas e examina as relaes
entre aspectos contextuais em lugar das tcnicas detalhadas e mtodos envolvidos
na preparao de um plano. As abordagens institucionais so desenvolvidas da

14
Entre elas o desenvolvimento do turismo como um bem comum que beneficie coletivamente muitas
empresas; o apoio ao setor pouco desenvolvido, como parte da poltica regional (incluindo reas
perifricas), a melhoria do produto turstico, etc.
15
Exemplos: melhorar a competitividade econmica; retificar direitos de propriedade; possibilitar que
tomadores de deciso do Estado considerem externalidades; oferecer benefcios pblicos
amplamente disponveis; reduzir riscos e incertezas; entre outros.



36

percepo de que poltica pblica feita com instituies polticas e pblicas que
estruturam e constrangem sua natureza e dimenses.
Uma poltica pblica de turismo deve articular questes estratgicas tecidas
junto ao trade
16
turstico e sociedade, na direo de um fortalecimento no
excludente do local, que abra espao de participao nos novos moldes de gesto
que aprofundem participao democrtica tambm no campo do turismo, avanando
para alm de um carter privado, to precioso ao mercado. No entanto ainda h
muitas controvrsias entre autores sobre o modo de gesto da atividade turstica.
Para Queiroz (2005) na atividade turstica a forma de gesto pode influenciar
na captao ou no de investimentos, e, assim, na oferta turstica, no trabalho de
marketing, na conscientizao da populao local para o turismo, na conservao
dos atrativos, na construo de um programa de desenvolvimento turstico, entre
outros. A gesto assume um lugar de destaque, uma vez que impacta direta ou
indiretamente, parte expressiva dos demais aspectos que influenciam na dinmica
do turismo.
Os estudos da Organizao Mundial de Turismo (OMT) comprovam, que o
papel do governo no turismo tem sofrido alteraes significativas nos ltimos 30-40
anos. Quando o desenvolvimento do turismo passa a despertar as atenes das
autoridades nos mais diversos pases, em torno dos anos 60, ou antes, em algumas
naes, os governos nacionais assumem nessa atividade o papel de principal ator,
responsveis pela atrao de investimentos, pela montagem da infra-estrutura
bsica e das facilidades necessrias abertura de novas reas para o crescimento
turstico. Nas ltimas dcadas, entretanto, a responsabilidade pelo crescimento
turstico, est, gradualmente, deixando de ser uma atribuio do Estado Nacional. A
OMT aponta algumas razes para esta mudana:
1) uma decorrncia natural do processo de descentralizao que, em alguns
pases como Austrlia, Canad, Espanha, Alemanha, ndia e Malsia, tem resultado
no incremento do poder de deciso dos Estados e Municpios;

16
O chamado trade turstico congrega segmentos como hotelaria, gastronomia, locao de veculos,
parques temticos, empresas de entretenimento, eventos, operadoras de turismo, agncias de
viagens e empresas areas, entre outros.



37

2) a crescente preocupao e dificuldade enfrentada pelos governos, nos
anos recentes, sobretudo no mundo ocidental, em justificar ao contribuinte o uso dos
recursos pblicos na sustentao e promoo do desenvolvimento turstico;
3) a presso oramentria vigente sobre o aparato governamental (OMT,
apud WTOBC, 2000, p. 11).
Ainda segundo Gastal e Moesch (2007, p.51), hoje discute-se muito o
tamanho do Estado e qual o seu papel. Prticas neoliberais tm indicado que o
turismo seria um dos setores a ser totalmente entregues iniciativa privada,
alegando, entre outros, as trocas peridicas de gestores a que o servio pblico est
sujeito, levando s quebras de continuidade de projetos e aes.
Os que defendem a presena pblica na sua gesto, segundo Beni (2006),
colocam como razes: os ganhos com cmbio de moeda estrangeira e sua
importncia na balana de pagamentos; a criao de empregos e a necessidade de
prover educao e formao de recursos humanos; o fato de o turismo ser uma
atividade extensa e fragmentada a exigir uma coordenao cuidadosa do seu
desenvolvimento e do seu marketing; a necessidade de maximizar os benefcios
para a comunidade local; a necessidade de distribuir os benefcios e custos de forma
equitativa; construo da imagem do pas como um destino turstico;
regulamentao do mercado, de forma a proteger os consumidores e a evitar a
concorrncia desleal; oferecimento de infra-estrutura e bens pblicos, como parte do
produto turstico; a necessidade de normatizar os aspectos do comportamento
social, como por exemplo, os jogos de azar; a necessidade de monitorar o impacto
da atividade turstica atravs de levantamentos estatsticos defendem que em
termos de gesto, o principio aplicado o da delegao de autoridade, que ampara
que as decises sejam tomadas no nvel mais baixo de autoridade, de forma a
atender melhor as necessidades locais. Permaneceriam de responsabilidade do
governo as pesquisas e estatsticas, a colaborao em termos de formalidades de
fronteiras e as melhorias na estrutura de transporte, juntamente com a promoo da
imagem coletiva.
A percepo da importncia das parcerias e cooperaes para o
desenvolvimento do turismo e, ao mesmo tempo, a evidente vinculao destas s
formas de gerenciamento da atividade adotadas nas distintas localidades, esto



38

conduzindo ao surgimento de programas, propostas e tambm de algumas
experimentaes de novos modelos de gesto dos espaos tursticos.
A complexa natureza dos destinos do turismo nos faz reconhecer que
opinies, pontos de vistas e recomendaes de partes interessadas externas so
to legtimos quanto os do planejador, ou o especialista, ou os da indstria. Essa
abordagem pode muito bem consumir mais tempo do que uma abordagem de cima
para baixo, mas os resultados desse processo tero mais probabilidade de serem
implementados porque as partes interessadas tero maior grau de participao no
plano e no processo. Alm disso, esse processo pode muito bem criar maior
cooperao ou colaborao entre os vrios interessados no apoio s metas e
objetivos das organizaes de turismo e tambm criar uma base para reagir mais
eficientemente em relao s mudanas (HALL e McARTHUR, 1996, 1998 apud
HALLL, 2001, p.118).


2.1. Poltica de turismo no Brasil


De acordo com Beni (2006, p.23) a partir do Decreto-lei n.55, de 18 de
novembro de 1966, e apesar da existncia de diplomas legais anteriores que
legitimavam algumas polticas pblicas para o turismo no Brasil e que contriburam
para a organizao do setor, criada uma estrutura federal para a administrao do
turismo: EMBRATUR e CNTUR Conselho Nacional de Turismo. Ali estavam
estabelecidos, de maneira genrica, objetivos e atribuies dos operadores do setor
no pas. A criao da EMBRATUR e do CNTUR, compondo o Sistema Nacional de
Turismo, definiu a primeira estrutura institucional pblica para o turismo. Ambos
estavam vinculados ao ento Ministrio da Atividade e Comrcio.
A dcada de 80 foi marcada pelo processo de abertura do regime poltico
anterior, decretos e portarias so editados a fim de consolidar e ampliar o
desenvolvimento do turismo. Foi um perodo de transio. Principalmente por conta
da nova constituio, que proporcionou um momento de ampla discusso nacional.
Em 1983, a EMBRARUR j definira o turismo social por meio da deliberao



39

normativa que, com a Poltica Nacional do Meio Ambiente, deveria lanar as bases
efetivas para o cenrio de sustentabilidade ambiental e social. At o final desta
dcada, acreditava-se que a melhor forma de organizar a poltica de turismo no
Brasil seria por meio do estabelecimento de um colegiado do setor, o Sistema
Nacional de Turismo, composto pela EMBRATUR, CNTUR e Ministrio da Indstria
e Comrcio (BENI, 2006).
A dcada de 90 j foi marcada por uma evoluo nas polticas pblicas de
turismo com a ampliao do debate entre governo, iniciativa privada, academia e
sociedade. Neste perodo foi criado o PNMT - Plano Nacional de Municipalizao do
Turismo, com o objetivo de melhorar o produto turstico brasileiro por meio da
conscientizao dos municpios e de seus habitantes acerca dos benefcios
econmicos que o turismo poderia aportar, bem como da descentralizao das
atividades de planejamento. A fase seguinte do turismo brasileiro apresenta um novo
modelo de gesto e planejamento para a atividade no pas, atravs da
implementao do Plano Nacional de Turismo baseado nos clusters tursticos
modelo sistmico, endgeno e distintivo, em termos de competitividade. Foi
implementado ento o Plano Nacional do Turismo Diretrizes, Metas e Programas,
que estabeleceu os rumos para o desenvolvimento da atividade turstica no Brasil
para o perodo 2003-2007 (BENI, 2006).
Vale ressaltar que o Plano Nacional de Turismo concebeu um modelo de
gesto pblica descentralizada e participativa, integrando as diversas instncias da
gesto pblica e da iniciativa privada, por meio da criao de ambientes de reflexo,
discusso e definio das diretrizes gerais para o desenvolvimento da atividade nas
diversas escalas territoriais e de gesto do Pas, alcanando todas as regies
brasileiras e todos os setores representativos do turismo, de modo a legitimar e a
subsidiar a ao ministerial e dos seus parceiros (BRASIL, 2003).

O cenrio positivo, mas exige clareza na definio dos objetivos que se
pretendem alcanar, assim como nas aes realizadas em prol do
desenvolvimento regional do turismo pelas localidades brasileiras. Somente
as regies que mostrarem mobilizao para o desenvolvimento, que
conseguiro se beneficiar com as oportunidades existentes, bem como se
destacar como destinaes competitivas (BENI, 2006, p. 31).




40

O MTur foi institudo, segundo o Plano Nacional de Turismo, com a misso de
promover o desenvolvimento do turismo como agente de transformao, fonte de
riqueza econmica e de desenvolvimento social, por meio da qualidade e
competitividade dos produtos tursticos, da ampliao e melhoria de sua infra-
estrutura e da promoo comercial do produto turstico brasileiro no mercado
nacional e no exterior (BRASIL, 2003).
O modelo de gesto descentralizada do turismo visa viabilizar os canais de
interlocuo entre as diversas esferas da gesto pblica e as diferentes escalas de
representao da iniciativa privada e do terceiro setor, possibilitando a
implementao dos programas e aes propostos pelo Plano Nacional de Turismo,
de forma articulada com o planejamento e a implementao dos programas e aes
relacionados gesto do turismo no mbito das Unidades da Federao, das
macrorregies, das regies tursticas e dos municpios do Pas (BRASIL, 2003).

Quadro 2: Elementos constituintes da poltica para o Turismo no Brasil
ITEM RESPONSVEL MISSO
1 Ministrio do
Turismo - MTur:
Cumprir com determinao um papel aglutinador, maximizando
resultados e racionalizando gastos. A estrutura interna do Ministrio
composta por rgos de assistncia direta e imediata ao Ministro,
alm de 3 rgos finalsticos.
1.1 Secretaria Nacional
de Polticas de
Turismo:
Compete formular, elaborar, avaliar e monitorar a Poltica Nacional
do Turismo, de acordo com as diretrizes propostas pelo Conselho
Nacional de Turismo, bem como articular as relaes institucionais e
internacionais necessrias para a conduo dessa Poltica.
1.2 Secretaria Nacional
de Programas de
Desenvolvimento
do Turismo:
Compete realizar aes de estimulo s iniciativas pblicas e privadas
de fomento, de promoo de investimentos em articulao com os
PRODETUR, bem como apoiar e promover a produo e
comercializao de produtos associados ao turismo e a qualificao
dos servios.
1.3 Instituto Brasileiro
de Turismo
EMBRATUR:
Autarquia que tem como rea de competncia a promoo, a
divulgao e o apoio comercializao dos produtos, servios e
destinos tursticos do Pas no exterior.



41

2 Conselho Nacional
de Turismo - CNT:
Um rgo colegiado com a atribuio de assessorar o Ministro de
Estado do Turismo na formulao e aplicao da Poltica Nacional de
Turismo e dos planos, programas, projetos e atividades derivados.
Esse Conselho formado por representantes do governo federal e
dos diversos segmentos do turismo. O Conselho hoje integrado por
65 conselheiros de instituies e entidades do setor em mbito
nacional. Com o objetivo de assessorar tecnicamente o Conselho
Nacional de Turismo na identificao e discusso das questes
fundamentais do setor e propor aes para resoluo dos problemas
e entraves, necessrios consecuo da Poltica Nacional do
Turismo, foram institudas Cmaras Temticas, integradas por
representantes das entidades membros do Conselho Nacional com
afinidade com o tema proposto e por outros indicados e referendados
pelos conselheiros. Durante a primeira gesto do MTur, foram
instaladas 10 Cmaras Temticas, conforme a seguir: Cmara
Temtica de Legislao, Cmara Temtica de Regionalizao,
Cmara Temtica de Qualificao Profissional, Cmara Temtica de
Financiamento e Investimento, Cmara Temtica de Segmentao,
Cmara Temtica de Infra-Estrutura, Cmara Temtica de Promoo
e Apoio Comercializao, Cmara Temtica de Qualificao da
Superestrutura, Cmara Temtica de Turismo Sustentvel e Infncia,
Cmara Temtica de Tecnologia da Informao.
3 Frum Nacional de
Secretrios e
Dirigentes
Estaduais de
Turismo -
FORNATUR:
um rgo consultivo, constitudo pelos secretrios e dirigentes
estaduais de turismo,que tem como funo no processo de gesto
descentralizada auxiliar no apontamento de problemas e solues,
concentrando as demandas oriundas dos estados e municpios.
4 Fruns e
Conselhos
Estaduais de
Turismo:
Instncias de representao do turismo nas Unidades da Federao,
formados por representantes do setor pblico, incluindo
representantes dos municpios e regies tursticas, da iniciativa
privada e do terceiro setor, alm de outras entidades de relevncia
estadual vinculadas ao turismo. Partes integrantes do sistema
nacional de turismo, os Fruns e os Conselhos Estaduais de Turismo
cumprem um papel fundamental na descentralizao e
operacionalizao das polticas e recomendaes, constituindo um
canal de interlocuo entre o governo federal e os destinos, nas
regies tursticas e nos municpios. Nesse sentido, os Fruns e
Conselhos Estaduais devem estar conectados s necessidades
advindas dos municpios e regies tursticas, tendo como atribuies:
Contribuir na construo e implementao do Plano Nacional de
Turismo, atuando como frum facilitador e articulador para o
encaminhamento de aes conjuntas, Elaborar os programas,
projetos e aes estratgicas, aportando recursos e capacidade
gerencial, co-responsabilizando-se para a construo de uma nova
realidade, Criar parcerias e articular com os diversos atores, para
executar e avaliar os programas e projetos concebidos.
8 Instncias de
representao das
macrorregies
tursticas:
Discutem e dispem sobre os temas e questes relacionados ao
desenvolvimento da atividade, em rea de abrangncia que extrapola
os limites dos respectivos territrios estaduais. Est no nvel
intermedirio da gesto descentralizada.



42

9 Instncias de
representao
regional do turismo
e pelos municpios:
Cumprir a funo de articulao em todos os elos da cadeia de
relacionamento elas. Nesse sentido, os municpios so incentivados
a criar os conselhos municipais de turismo e organizarem-se em
instncias de representao regional, pblica e privada,
possibilitando a criao de ambientes de discusso e reflexo
adequados s respectivas escalas territoriais, complementando,
assim, o sistema nacional de gesto do turismo.
Fonte: Elaborao do autor
No cenrio de uma gesto descentralizada, o Ministrio do Turismo possui
papel relevante na articulao com os demais rgos diretamente relacionados com
o turismo, na conduo de uma poltica de turismo nacional, na realizao de
investimentos pblicos, na manuteno e acelerao dos programas de investimento
em infra-estrutura e desenvolvimento, na qualificao local e incluso das
comunidades diretamente envolvidas com as atividades do setor.
Em relao a poltica de promoo turstica, pode-se identificar trs reas
responsveis ou ligadas promoo do Brasil:
1. EMBRATUR - Instituto Brasileiro de Turismo: autarquia especial do
Ministrio do Turismo responsvel pela execuo da Poltica
Nacional de Turismo no que diz respeito promoo, marketing e
apoio comercializao dos destinos, servios e produtos tursticos
brasileiros no mercado internacional. Trabalha pela gerao de
desenvolvimento social e econmico para o Pas, por meio da
ampliao do fluxo turstico internacional nos destinos nacionais.
Para tanto, tem o Plano Aquarela Marketing Turstico Internacional
do Brasil como orientador de seus programas de ao. Teve sua
atribuio direcionada exclusivamente para a promoo
internacional a partir de 2003, com a criao do Ministrio do
Turismo.
2. Departamento de Promoo e Marketing Nacional ligado
Secretaria de Secretaria Nacional de Polticas de Turismo: Tem
dentro de suas funes: propor, apoiar, planejar, coordenar e
acompanhar as aes e projetos de marketing, promoo,
propaganda e divulgao do turismo brasileiro no mercado nacional;
apoiar, planejar, coordenar e acompanhar os programas de
promoo e divulgao de eventos e dos produtos tursticos



43

brasileiros no mercado nacional; apoiar, planejar, coordenar e
acompanhar a promoo e divulgao de produtos associados ao
turismo no mercado nacional; articular e interagir com os demais
rgos da Administrao Federal, em especial com a Secretaria de
Comunicao de Governo e Gesto Estratgica, conforme
estabelecido no Decreto no 4.799, de 4 de agosto de 2003.
3. Cmara de promoo e apoio comercializao ligada ao Conselho
Nacional de Turismo: Instalada em 03/03/2004 tem o papel de
coordenar e integrar a participao governamental e da iniciativa
privada facilitando a promoo e o apoio comercializao dos
produtos tursticos com o fortalecimento da sua distribuio.
Participao Pblica e Privada (ABAV, ABBTUR, ABCMI, ABEOC,
ABETA, ABIH, ABLA, ABOTtC, ABR, ABRACAMPING,
ABRACCEF, ABRAJET, ABRASEL, ABRASTUR, ABRATURR,
ABREMAR, ABRESI, BITO, BRAZTOA, CNC, CONTRATUH,
FBC&VB, FENACTUR, FNHRBS, SEBRAE, SINDEPAT, SNEA,
CAIXA, CNM, EMBRATUR, FORNATUR, IND. PRESIDNCIA
GUILHERME PAULUS, INFRAERO, MDIC, MMA, MPOG, MRE). A
Coordenao Geral do Sr. Joo Luiz Moreira (FBC&VB) e a
coordenao tcnica do Sr. Mrcio Nascimento (Mercado Nacional)
e do Sr. Geraldo Bentes (Mercado Internacional).

De acordo com o PNT 2007-2010 a promoo do turismo brasileiro deve ter
como conceitos estratgicos a consolidao da imagem do Pas e a diversificao
dos produtos tursticos, tanto para o mercado interno como para o mercado externo.
As aes de marketing, que compreendem a publicidade, as aes promocionais e
de relaes pblicas, com base na Marca Brasil, devem consolidar a imagem de um
pas moderno, com credibilidade, alegre, jovem, hospitaleiro, capaz de proporcionar
lazer de qualidade, novas experincias aos visitantes, realizao de negcios,
eventos e incentivos, tornando- o competitivo nacional e internacionalmente.
O Plano de Marketing Turstico Nacional Plano Cores do Brasil e o Plano de
Marketing Turstico Internacional do Brasil Plano Aquarela constituem as



44

referncias para a realizao dos programas, aes e campanhas de promoo do
turismo no mercado nacional e internacional, respectivamente.
Em 2004 foi iniciada a elaborao do Plano Aquarela - Marketing Turstico
Internacional do Brasil, cujos objetivos foram impulsionar o turismo internacional no
Brasil, incrementando o nmero de turistas estrangeiros no pas e a conseqente
ampliao da entrada de divisas. O Plano Aquarela foi elaborado no momento em
que o turismo brasileiro iniciava a implementao de mudanas estratgicas no seu
sistema de gesto. Com a criao do Ministrio do Turismo e uma nova estrutura de
gerenciamento, a EMBRATUR passava a dedicar-se exclusivamente a promoo do
turismo no exterior.
A implementao do Plano Aquarela iniciou-se a partir de maro de 2005 com
uma nova abordagem direcionada aos mercados prioritrios. E um dos primeiros
objetivos do Plano Aquarela 2007 2010 foi estabelecer cenrios adequados com
metas para diferentes realidades oramentrias. Aps dois anos de sua
implementao o plano foi revisado e tem uma nova verso, o Plano Aquarela 2007-
2010, no qual, a partir da monitoria sero analisadas as aes executadas, os
resultados alcanados e o desempenho da implementao do plano, segundo as
metas estabelecidas em 2005.
A estratgia de promoo do Brasil utilizada pela EMBRATUR a
diversificao da oferta, com foco em segmentos tursticos e seus nichos (Sol &
Praia, Ecoturismo & Aventura, Cultura, Esportes e Negcios & Eventos). O Plano
Aquarela define as diretrizes para as aes de promoo e abordagem nos
mercados internacionais prioritrios e a execuo das aes de promoo com foco
em segmentos se d essencialmente por meio das parcerias com associaes do
segmento.


2.2 Poltica de turismo na Frana


O segredo da crescente importncia econmica do Turismo na Frana pode,
em grande medida, ser explicado pelo tratamento diferenciado que ele tem recebido



45

por parte do Estado. O setor tem adquirido um complexo arranjo institucional, nos
ltimos anos, para que o crescimento no s ocorra de forma organizada e
sustentada, mas principalmente como um importante mecanismo de reinsero
social. Alguns instrumentos desta poltica setorial tm se tornado extremamente
popular entre os franceses como, por exemplo, o Cheque Viagem.
Primeiro, porque tem sido um verdadeiro estmulo de crescimento que se
dissemina para toda a economia, servindo como uma grande alavanca para o
crescimento econmico. Em segundo lugar, o carter social, desta poltica, tem
contribudo para mitigar eventuais impactos decorrente do carter cclico da
economia. O Cheque Viagem um instrumento amplamente difundido em toda a
Europa. Na Sua ele existe h pelo menos 50 anos. Na Frana ele teve sua
aprovao no Governo Mitterand, em 1982. O Cheque Viagem, neste pas,
utilizado no apenas como uma forma de um incentivo setorial para fomentar o
Turismo, como tambm visto como uma poltica pblica para integrao social. A
chave para o sucesso e a difuso do Cheque Viagem encontra-se na ampla rede de
apoio ao Turismo, que foi construdo na Frana, ao longo deste sculo. As primeiras
iniciativas para o incentivo ao Turismo datam de 1910, quando foi criado o Conselho
Nacional do Turismo.
De acordo com Pettersen (2005) a Frana atraiu 81,9 milhes de turistas
estrangeiros em 2007 (superando a sua populao), um aumento 3,8% em
comparao a 2006. O turismo responsvel por 6% da renda do pas e contribui
significativamente para a balana de pagamentos. Ele representa 6,4% do PIB e
um dos pilares da economia francesa.
O Turismo na Frana compreendido como um ramo da economia como o
o setor industrial, por exemplo, e, logo, beneficia-se de todo o arcabouo que o
Estado disponibiliza aos diversos ramos da economia. A poltica para o turismo
ganha status, na Frana, de Polticas Pblicas, possuindo uma rede de instituies
que trabalham de forma coordenada e sistemtica para o desenvolvimento desta
atividade.
O papel regulador que os franceses atribuem ao Estado determina dois
vetores responsveis pela formao da poltica para o turismo. O primeiro vetor o
responsvel pela definio geral das diretrizes que orientaro o crescimento do setor



46

de forma harmnica e eqitativamente distribudo em todo o territrio nacional. O
segundo vetor dado pelo uso dos incentivos concedidos ao turismo. Esta poltica
setorial ajuda na reduo dos desnveis de renda gerados pela prpria dinmica
econmica, cumprindo, portanto, uma importante funo social (PETTERSEN,
2005).
O mesmo autor afirma que a definio de uma poltica geral para o Turismo
de responsabilidade do Estado, atravs das instituies especificas, porm a
adaptao destas diretrizes cabe s comunidades locais organizadas, atravs dos
seguintes instrumentos:
1. Contratos de Planejamentos: Os contratos so resultados do compromisso
assinado entre o Estado e as comunidades locais, definindo uma forma de insero
da regio em um planejamento estratgico, extrado da poltica geral elaborado pelo
poder central;
2. Comits Regionais do Turismo (CRT): Os CRT coordenam as aes locais para
a promoo da regio;
3. Comit Departamental de Turismo (CDT): Os CDT sistematizam e do
coerncia aos CRT no mbito da Federao.
Os principais elementos constituintes da poltica para o Turismo na Frana e
com a comunidade local se inserem nestas instituies para promover as suas
particularidades, sendo:

Quadro 3: Elementos constituintes da poltica para o Turismo na Frana
ITEM RESPONSVEL MISSO
1 LAgence Franaise Criada em 1993, encarregada de sintetizar e catalisar
as experincias locais para coloc-las disposio de
toda a comunidade, como forma de valorizar e dinamizar
o prprio ofcio.
2 Comits Regionais do
Turismo (CRT)
Os CRT coordenam as aes locais para a promoo da
regio. So escritrios regionais da Administrao de
Turismo para acompanhar todas as aes pertinentes
para a execuo da poltica estadual em favor do setor
do turismo.
3 Comit Departamental de
Turismo (CDT)
Os CDT sistematizam e do coerncia aos CRT no
mbito da Federao.
4 Esfera Local: A Prefeitura de
Paris apia-se no Adjunto do
Prefeito Encarregado do
Turismo e na Direo de
Desenvolvimento Econmico e
As atribuies principais do Adjunto so fundamentadas
em trs eixos principais: 1. Melhorar a recepo dos
visitantes; 2. Desenvolver a imagem de vanguarda, boa
convivncia e cosmopolitismo de Paris; 3. Desenvolver o
turismo sustentvel.



47

Emprego da Cidade de Paris
para coordenar suas aes de
turismo.
5 Cmara de Comrcio e
Indstria:
Outra protagonista no setor, representa a iniciativa
privada, mostrando a forte integrao com o governo.
6 Direo de Turismo: est
subordinada ao Ministrio de
Economia, Indstria e Emprego
Traduzir tecnicamente as orientaes praticas definidas
pelo Ministro encarregado do turismo.
7 France Congrs: uma
associao dos prefeitos de
cidades de eventos, rene
cerca de 50 associados
Promover a oferta, conjuntamente, por meio de
publicaes, sites e aes promocionais, tendo
recentemente publicado um showcase nacional, com o
perfil das cidades associadas e suas respectivas infra-
estruturas www.france-congres.org.
8 Conselho Superior de
Turismo: um rgo consultivo
que tem o Ministro do turismo
como Presidente e tem como
objetivo reunir os atores
econmicos e sociais deste
setor.
Tem um papel de reflexo,
consultoria, intercmbio,
dilogo, aconselhamento, de
troca de informaes e de
reparao. A composio do
Conselho Nacional do Turismo
tem 200 membros divididos em
10 colgios representando a
diversidade desta indstria.
Assistir na definio da poltica publica na rea do
turismo. Uma pequena Comisso Permanente de 20
membros reunir-se- a pedido do ministro ou do
secretrio-geral, em nome do Conselho, o concurso
previsto no projeto de leis e regulamentos e quaisquer
outros pedidos de pareceres por iniciativa do Ministro do
Turismo. Quatro seces temticas esperam os
membros do Conselho Nacional do Turismo para
implementar o programa de trabalho aprovado pelo
ministro responsvel do turismo: Turismo economia,
Solidariedade e polticas sociais, Polticas territoriais e de
desenvolvimento sustentvel, Questes europias e
internacionais.
9 Organizaes associadas:
prestam assistncia Direo
de Turismo atravs da
implementao de atividades
relacionadas com a poltica de
turismo.
9.1 ODIT Frana: a agncia de
desenvolvimento turstico que
serve o setor pblico e privado.
Foi estabelecida por decreto
em 24 de Janeiro de 2005 a
partir da fuso de trs
organizaes: AFIT, ONT e
SEATM. Trata-se plenamente
da poltica do Ministrio do
Turismo para melhorar a
competitividade do turismo
francs e sua adaptao s
novas exigncias do turismo
internacional. Est sob a
autoridade do Ministro do
Turismo. A presena de
parceiros essencial. ODIT
Frana prope s pessoas
coletivas de direito pblico e
privado de participarem como
Proporcionar conhecimentos especializados para o
Estado para a definio e implementao da estratgia
interdepartamental para o turismo, as autoridades locais
e membros do grupo ou por parceiros privados e
voluntrios, no mbito da definio da poltica do turismo
e do seus projetos. A estratgia da ODIT Frana:
Conduta geral ou estudos especficos sobre o turismo da
oferta e da demanda na Frana, em todos os seus
componentes, canais e territrios, contribuir para
enriquecer e desenvolver, atravs da parceria, a
observao de fenmenos a um nvel de aproximao
adequado, especializar e apoiar qualquer projeto ou
processo, que tenham um componente turstico inovador
ou original, a pedido das autoridades locais,
especialmente para os novos prefeitos para novas reas
tursticas nas montanhas, contribuir para a investigao,
previso e acompanhamento em riachos e reas
tursticas, e responder aos pedidos de avaliao,
promover a exportao de know-how. .



48

membros ativos, membros
associados ou assinantes do
GIP.
9.2 L'Agence Nationale pour les
Chques-Vacances / Agncia
Nacional de cheque viagem
(ANCV): est estabelecida
como pblico mas com
caractersticas industrial e
comercial criado em 1982, cujo
estatuto de funcionamento so
regidos pelos artigos L.411-1
de L. 411-21 e R. 411-1 a R.
411,28, do Cdigo de Turismo.
Agncia fundada em 1982,tem
como objetivo central incentivar
os Franceses de renda mdia
ao turismo.
Emisso e comercializao de cheque viagem.
Atribuio de bolsas sociais chamadas projetos frias
ajuda social "para ajudar as pessoas em dificuldades
para sair de frias pela primeira vez. Essas ajudas so
feitas contra o valor do cheque viagem. Desde Novembro
de 2006, ANCV assumiu as atribuies da antiga GIP
(Bolsa Solidria de Viagens - BSV), a recolha de
profissionais do turismo de estadia a preos muito
baixos, e disponibilizados para as associaes e
organizaes sociais em benefcio das famlias e
indivduos em situao de excluso. Em 2007, lanou o
ANCV idosos em frias ", concebido para beneficiar as
pessoas idosas com rendimentos modestos para viajar
em tarifas especiais com uma ajuda financeira direta. O
direito s frias reconhecido na Frana desde 1936.
Porm 40% dos franceses no viajam durante suas
frias, sendo que 17% deles reconhecem que no viajam
por falta de recursos. Em 1982, a ANCV foi criada, com o
objetivo de transformar o direito s frias em um direito
ao lazer.
9.3 Conselho Nacional de
Cidades e aldeias em flor:
Fundado em 1959, o Comit
Nacional para o florescimento
da Frana agora denominado
Conselho Nacional de Cidades
e aldeias em florao (CNVVF)
incentiva cidades e vilas para
melhorar a vida dos moradores
e promover o acolhimento dos
turistas. Presidido pelo ministro
do Turismo, que inclui no seu
conselho representantes
governamentais e profissionais
da horticultura e da paisagem.
O CNVVF compromete e promove todas as medidas
para tornar o desenvolvimento de espaos verdes e
melhoria da qualidade de vida. O CNVVF organiza o
concurso nacional de cidades e aldeias em flor, em
conjunto com os departamentos e municpios regies da
Frana.
9.4 Maison de la France: Fundada
em 1987, responsvel pela
promoo do Turismo na
Frana e no exterior.
A principal misso da Maison de la France a promoo
do "Destino Frana" em todas as suas formas. Ele
coordena os esforos dos agentes institucionais e
privados para reforar a imagem da Frana, atravs da
promoo, informao e comunicao, e os ajuda
atravs de estudos e pesquisas. A poltica de produto
implementada atravs de catorze clubes. Auxilia na
definio de estratgias e realizao de atividades
plenamente adaptadas aos mercados consumidores
potenciais.
10 Conselho Consultivo
Internacional: Criado pela
Maison de la France, no incio
de 2003, com a colaborao da
Air France e sob o patrocnio
do Ministrio do Turismo. Essa
entidade rene 250
profissionais de turismo em
todo o mundo reconhecido pela
Os membros do conselho desempenham um papel
consultivo com a Maison de la France e atuam como
embaixadores da imagem turstica da Frana no seu
mercado especfico, juntamente com os escritrios do
GIE. O papel de Conselheiro ou embaixador do destino
Frana no respectivo pas essencial para o turismo
francs, sendo que o conhecimento do setor turstico e
das expectativas dos clientes no mercado so fatores de
sucesso da Frana.



49

sua contribuio para o
desenvolvimento da Frana
como um destino.
Fonte: Elaborao do autor

Na Frana a entidade que tem por misso a promoo do destino turstico a
Maison de La France. Fundada em 1987 e colocada sob a autoridade do ministro do
Turismo. De acordo com o site oficial da entidade, ela tem uma estrutura original,
baseada em um Grupo de Interesse Econmico (GIE) que traduz a vontade da
parceria entre governo, autoridades locais, profissionais do turismo e os importantes
setores da economia. O GIE conta hoje com cerca de 1.400 membros, que
representam a totalidade do turismo francs, envolvidos em todos os nveis de
decises.
A Maison de la France est constituda de uma sede em Paris e 35 escritrios
em 29 pases. O seu mbito de ao abrange 5 continentes. Os chefes de escritrios
so os representantes oficiais que o Ministrio do Turismo delega no Exterior. Os
escritrios da Maison de la France empregam 200 pessoas e so responsveis por
promover a Frana como um destino turstico nos diferentes mercados, agrupados
em grandes reas geogrficas de operao, com base em planos de ao anuais.
Eles esto envolvidos em todas as reas de promoo turstica.
O Agrupamento de Interesse Econmico (GIE) , na Frana, um grupo de
uma entidade jurdica que permite que os seus membros compartilhem algumas de
suas atividades a fim de facilitar ou desenvolver a sua atividade, ou para melhorar ou
aumentar os resultados desta atividade e isto, mantendo a sua individualidade.
O GIE valoriza os grandes setores da atividade turstica, produtos agrupados
em clubes, grupos de trabalho e redes. A metade dos membros da Maison de la
France so membros de estrutura que permitam a promoo segmentada. So
privilegiados os produtos com alto valor agregado ou os segmentos portadores em
termos de receita de imagem ou de futuro.
A Assemblia Geral da GIE presidido pelo ministro encarregado do Turismo.
O conselho tem 27 membros que elegem o presidente. O diretor-geral nomeado
pelo Ministro, sob proposta do Conselho de Administrao. A tutela do GIE
fornecida em nome do Ministro, pela Diretoria de Turismo.



50

Ele est regulamentado pelo Despacho n. 67-821 de 23 de Setembro de
1967 (J.O. de 28 de Setembro de 1967) sobre grupos de interesses econmicos e
pela Conveno-Quadro do Ministrio do Turismo - GIE "Maison de la France".
Nesta conveno o Ministrio do Turismo definiu a natureza das misses de
interesse pblico que confiou ao GIE Maison de la France, as condies em que
iro realizar e da forma em que o Ministrio do Turismo apia o GIE, ao qual
pertence.
O Ministrio do Turismo confia Maison de la France o desenvolvimento,
financiamento, implementao e acompanhamento das aes de informao e de
promoo da imagem, produtos e engenharia turstica nos mercados estrangeiros,
bem como a implementao da operao de informaes tursticas, para o pblico
na Frana.
Um acordo assinado antes de 31 de dezembro de cada ano especifica os
objetivos, programa de atividades de promoo e de financiamento adotado pelo
Ministro do Turismo, que a Maison de la France se compromete a implementar no
ano seguinte. Tambm estabelece a lista de postos de trabalho, bem como os bens
mveis e imveis colocados disposio do GIE.
Em contrapartida das misses de interesse geral que lhes foi confiada, o
ministrio do turismo contribui atividade do GIE atravs de um subsdio sobre o
captulo 45, artigo 44-01 do oramento do turismo e dos crditos individuais includos
neste oramento, do fornecimento de pessoal contratados do Estado ou titulares
sem restituio sua administrao e do fornecimento de bens mveis e imveis do
Departamento de Turismo, cuja gesto e conservao confiada ela.
Suas atividades promocionais so organizadas a partir de uma estratgia de
marketing elaborado para cinco anos (2005-2010) que define as principais linhas de
ao destinadas a reforar a atratividade da Frana, como um destino turstico e
formula um programa de iniciativas para cada mercado. Elas so definidas e
executadas por equipes na Frana e nos diversos mercados internacionais.
A nova Estratgia de Marketing 2005-2010 da Maison de la France, para a
promoo do turismo da Frana, foi publicada pelo Ministrio do Turismo Lon
Bertrand, em 27 de Setembro de 2004, no Palais des Congrs de Paris. Ela foi
desenvolvida em estreita colaborao com todos os agentes de turismo franceses e



51

estrangeiros. Baseia-se em uma anlise profunda das questes do turismo atravs
da execuo de pesquisa, estudos e auditorias.
Esta nova estratgia tem como objetivo aumentar a atratividade do destino,
incluindo a posio em termos de imagem, melhorando a qualidade da prestao de
servios e desenvolvimento de produtos inovadores e consistentes.
A Estratgia de Marketing 2005-2010 da Maison de la France tem sido
desenvolvido em uma parceria importante com a inteno de envolver amplamente
todos os intervenientes do turismo francs, para que possam identificar-se com esta
abordagem.
Dez seminrios, encontros, intercmbios e auditorias ajudaram a envolver
membros do GIE, interessados pblicos e privados no turismo francs,
nomeadamente atravs da sua Comisso de Marketing ou o Conselho Consultivo
Internacional, uma entidade criada pela Maison de France, a fim de recolher peritos
especialistas no destino Frana no turismo internacional.
Esta nova estratgia baseada em uma anlise profunda dos mercados e
das questes do turismo para 2010. Mais de 100 estudos internacionais franceses
foram utilizados na sua preparao. A estratgia identifica as principais aes que
devem ser levadas em conta no desenvolvimento de promoo turstica (por
exemplo: viajantes antigos ser o principal segmento a partir de 2010; a posio
geogrfica notvel, no cruzamento da Europa Ocidental e perto do maior mercado
emissor de turismo; uma rede de transportes excepcionais e de alta qualidade da
infra-estrutura; a rica diversidade de acomodaes e servios de alta qualidade, com
uma excepcional variedade de produtos e setores, entre outros) e mostra as
principais mudanas que devem ser avaliadas em funo das crises econmicas e
de sade e de conflitos mundiais.










52




CAPTULO III
ANLISE DOS DADOS


3.1 Anlise comparativa da poltica de turismo no Brasil e na Frana

O quadro a seguir demonstra elementos comparativos entre o Brasil e a
Frana, em aspectos que impactam diretamente a potencialidade de
desenvolvimento da atividade turstica, como tambm em estratgias
governamentais adotadas para o setor. No entanto, comparar a Frana com o Brasil
pode ser injusto em termos tursticos, considerando que ela tem mais ou menos o
tamanho do estado de Minas Gerais e anualmente recebe quase 16 vezes o nmero
de turistas que o Brasil.
Devemos considerar ainda, de acordo com o que Mir (2000) apresentou, que
os objetivos da poltica turstica so numerosos e diferentes para cada cidade, regio
ou pas, alm de que dependem dos produtos tursticos existentes, das motivaes e
diretrizes das autoridades responsveis pela poltica turstica e do grau de
maturao do destino.
Iniciamos a comparao pelo item 1, que diz respeito ao acesso aos dois
pases. Este elemento fundamental por se tratar de uma atividade na qual o
deslocamento das pessoas fundamental para que ela acontea. O Brasil, situado
na Amrica do Sul est mais distante dos principais mercados emissivos ao contrrio
da Frana que possui uma localizao estratgica no centro da Europa e est
cercada de territrios com importante movimentao turstica, facilitando roteiros
transnacionais integrados. J o Brasil possui cerca de 9.200 Km de seu contorno
territorial, a leste, banhado pelo Oceano Atlntico. A oeste o pas possui 15.700 Km
de fronteiras com os pases Guiana Francesa, Suriname, Guiana e Venezuela, ao
norte; Colmbia a noroeste; Peru e Bolvia a oeste; Paraguai e Argentina a
sudoeste; e ao sul, o Uruguai.



53

Nesta comparao devemos considerar os dados da pesquisa da
Organizao Mundial do Turismo (OMT) que comprovam que 80% das viagens
feitas no mundo so de curta distncia, o que equivale a uma mdia de cinco horas
e que deixa uma enorme vantagem comparativa para a Frana em funo da sua
localizao geogrfica.
E Campos (2005) refora ainda que preciso considerar que a maioria das
viagens so feitas em curta distncia, o que uma caracterstica prejudicial ao Brasil
porque os seus vizinhos no possuem uma grande representatividade em viagens
tursticas, em contraposio favorece a pases europeus que j tem uma tima
estrutura turstica, como Frana e Espanha, j que a proximidade geogrfica indica
que a maioria dos alemes, suecos, ingleses, italianos optam por destinos no muito
distantes de seus respectivos pases. Observando os dados estatsticos da Malsia,
por exemplo, percebe-se que os seis principais emissores desse pas que recebe
anualmente 11 milhes de turistas, trs vezes mais que o Brasil, so Cingapura,
Tailndia, Indonsia, China, Brunei e Japo, ou seja, todos pases do mesmo
continente e que esto prximos da Malsia. Em 1995 as viagens em curtas
distncias eram 82 por 18 a longa distncia.
De acordo com os item 2, vale considerar, ainda que a Frana, segundo
dados do FMI de 2008, a oitava economia mundial, com um PIB de 2,04 trilhes de
dlares e o turismo representa 6,4%. Sua economia um capitalismo com
interveno estatal no desprezvel, desde o fim da Segunda Guerra Mundial e
possui uma das mais antigas economias mundiais.
De acordo com Costa (2008) a Frana um dos pases mais industrializados
do mundo, seus produtos se espalham por lojas e casas de todo o planeta, sendo
que dos setores que movimentam a economia da Frana em grande escala, sem
dvida nenhuma, o turismo.
J o Brasil, com uma rea equivalente a 47% do territrio sul-americano, tem
recente histrico de processo de estabilizao. a nona maior economia mundial e
maior da Amrica Latina e diversa, abrangendo a agricultura, a indstria e uma
multiplicidade de servios.
A estabilidade econmica e a importncia que a atividade turstica exerce
sobre a Frana favorecem diretamente seu crescimento e fortalecimento dentro do



54

pas. Alm disso fortalece as demandas do setor para formulao da poltica pblica
a fim de preservar a organizao econmica da atividade to importante para o pas.
No item 3, fica evidente que h uma distncia de 56 anos entre o incio da
profissionalizao do turismo na Frana e no Brasil e investimento no seu
desenvolvimento como atividade econmica. E apesar de a atividade turstica
brasileira ser considerada objeto de polticas governamentais desde 1960, somente
em 2003 o Brasil passou a contar com um Ministrio especifico para o setor, com
poltica de desenvolvimento estabelecida (PNT 2003/2010). A Frana conta com a
atividade turstica como um dos principais segmentos de desenvolvimento
socioeconmico, com impacto significativo no PIB Frances. Isso proporcionou uma
melhor organizao da atividade na Frana haja vista que a mesma tem seu incio
marcado h 99 anos neste Pas.

Quadro 4: Elementos de Comparao entre a Frana e o Brasil
ELEMENTOS DE
COMPARAO
BRASIL FRANA
1 Acesso Localizado na Amrica do Sul.
Os nicos pases sul-
americanos que no tm uma
fronteira comum com o Brasil
so o Chile e o Equador. O
pas banhado pelo oceano
Atlntico ao longo de toda sua
costa norte, nordeste, sudeste
e sul.
Pas localizado no continente
europeu, mais especificamente
na Europa Ocidental. Faz
fronteira a leste com a Alemanha
e Sua; a sudeste com a Itlia e
a sudoeste com a Espanha e
Andorra; a norte faz fronteira
com a Blgica e Luxemburgo; a
oeste limitada pelo oceano
Atlntico e a sul por Mnaco e
pelo mar Mediterrneo.
2 Economia a nona maior economia
mundial e maior da Amrica
Latina, de acordo com o
Produto Interno Bruto
calculado com base no mtodo
da paridade do poder de
compra segundo o Fundo
Monetrio Internacional. A
economia brasileira diversa,
abrangendo a agricultura, a
indstria e uma multiplicidade
de servios.
Apresenta uma economia muito
desenvolvida e um dos pases
mais ricos do planeta. O Turismo
representa 6,4% do PIB e
constitui um dos pilares da
economia francesa.
3 Incio da atividade
turstica
1966. 1910.



55

4 Ingressos de turistas Em 2005, cerca de cinco
milhes de turistas
estrangeiros. Os visitantes
deixaram US$ 4 bilhes no
pas, tornando o turismo uma
importante atividade
econmica para o Brasil,
gerando 678 mil novos
empregos diretos.
Atrai cerca de 80 milhes de
turistas estrangeiros por ano
sendo um dos destinos tursticos
mais populares do mundo. Isso
deve-se, principalmente, a
variedade climtica e a enorme
quantidade de patrimnios
histricos.
5 Tipo de organizao
responsvel pela
promoo do pas
Autarquia especial do
Ministrio do Turismo
(EMBRATUR)
Agrupamento de Interesse
Econmico (Maison de La
France)
6 Gesto Descentralizada Participativa
7 Misso Promoo, marketing e apoio
comercializao dos produtos,
servios e destinos tursticos
brasileiros no exterior.
Promoo do "Destino Frana"
em todas as suas formas.
8 Estimativa de custos e
financiamento
R$ 193.000.000,00 R$ 220.000.000,00
9 Plano de marketing
turstico
Plano de marketing
desenvolvido por empresa de
consultoria especializada.
Plano de marketing desenvolvido
pelo Agrupamento de interesse
Econmico.
Fonte: Elaborao do autor

No item 4, observa-se que em 2005, o Brasil atraiu, cerca de cinco milhes de
turistas estrangeiros e a Frana 70 milhes. A Frana um exemplo claro de xito
no turismo por ter uma variedade de atrativos a oferecer, mas principalmente por ter
investido e tratado a atividade turstica de forma sria e profissional. Deve-se fazer
uma anlise acerca do estgio de desenvolvimento do Brasil no contexto do turismo
internacional.
Nos ltimos anos o Brasil vem buscando mudar sua imagem no exterior,
antes vinculada as mulatas, futebol e carnaval, caminho este que levou o pas a ser
um dos mais requisitados pelos adeptos do turismo sexual. De fato percebe-se um
interesse maior dos turistas estrangeiros por locais como o Pantanal e Amaznia,
por exemplo. O Governo brasileiro aos poucos vem investindo numa nova imagem
do pas, principalmente no que diz respeito diversidade e singularidade dos nossos
atrativos culturais e naturais. Mas o Brasil tem grandes desafios, a comear pelo
demasiado risco em se fazer turismo no pas. O ndice de crimes contra turistas,
especialmente nas grandes cidades enorme e a repercusso no exterior
extremamente negativa, o que acaba intimidando muitos estrangeiros a visitar o
pas.



56

preciso considerar o fato de que a nossa infra-estrutura deficitria, no que
diz respeito sinalizao turstica, rodovias, marinas, enfim, elementos que so
fundamentais ao turismo, em seus mais diferentes segmentos. Mas o Ministrio do
Turismo trabalha para que em quatro anos o pas dobre os seus nmeros, mas para
tal ser fundamental resolver problemas histricos que impedem o desenvolvimento
da atividade no Brasil.
Estes dados so fundamentais para o entendimento e anlise da realidade
da atividade turstica nos dois pases. A Frana, ao contrrio do Brasil, tem o turismo
como um dos setores que mais movimenta sua economia alm de que um dos
pases que mais recebe turistas por ano.
Quanto aos itens 5 e 6, na Frana, a Maison de la France, a entidade
responsvel pela promoo da Frana. Trata-se de uma GIE (Agrupamento de
Interesse Econmico), criado para reunir em um nico aparelho as funes de
promoo, informao, publicidade e hospitalidade, e preparar o caminho para uma
verdadeira abordagem de marketing. Esta uma unidade operacional para a
coordenao de iniciativas do setor privado, pblico e estatal e o diferencial da
gesto pblica de turismo na Frana.
Esta estrutura intermediaria, entre empresas e associaes, foi criada
segundo a ordem de 23 de setembro de 1967 que integrada no cdigo do
comrcio (art.l. 251-1). O objetivo desta atividade pode ser comercial, mas tambm
civil. Ele pode reunir pessoas envolvidas nas profisses regulamentadas. O GIE
gerido por pessoas fsicas ou jurdicas. O controle da gesto financeira conduzido
da mesma forma como para as sociedades comerciais.
Todo GIE deve estar cadastrado no registro dos comrcios e das empresas.
Os membros de um GIE so solidrios no que se refere a dividas o que tira uma
parte do interesse em criar uma GIE. Um GIE tem a vantagem de estar submetido a
regras jurdicas bem flexveis, principalmente no que se refere ao seu capital social
(possibilidade de constituio sem capital), seu objeto (que pode ser civil ou
comercial) ou suas modalidades de organizao.
Na Frana, a gesto participativa na execuo da poltica de turismo
acontece atravs deste agrupamento moral que permite aos seus membros, que
devem ser no mnimo dois, colocar em comum algumas de suas atividades a fim de



57

facilitar o desenvolvimento de suas atividades, melhorando seus resultados sempre
preservando sua individualidade.
A gesto participativa um entre os vrios modelos de gesto, e tem o objetivo
de assegurar a execuo das polticas pblicas com transparncia dos mecanismos
administrativos, financeiros e metodolgicos, garantindo continuidade nas aes e
participao da iniciativa privada nas definies e execuo das aes. Alm disso,
vale ressaltar que a parceria pblico-privada, pode proporcionar a continuidade de
um trabalho que em funo de possveis mudanas de governo pode deixar de
existir. O que muitas vezes significa desperdcio de recursos e esforos.
No Brasil, a entidade responsvel pela promoo turstica a EMBRATUR,
uma autarquia, ou seja, uma organizao formada por vontade do Estado, mas com
certa autonomia ou independncia, e que tem como rea de competncia a
promoo, a divulgao e o apoio comercializao dos produtos, servios e
destinos tursticos do Brasil no exterior
Autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico criadas por lei especfica
(Art. 37, XIX, da Constituio Federal), que dispem de patrimnio prprio e realizam
atividades tpicas de Estado de forma descentralizada. So entidades autnomas,
auxiliares e descentralizadas da administrao pblica, sujeitas fiscalizao e
tutela o Estado, com patrimnio constitudo de recursos prprios, e cujo fim
executar servios de carter estatal ou interessantes coletividade, como, entre
outros, caixas econmicas e institutos de previdncia.
O conceito de gesto descentralizada do Plano Nacional de Turismo do
Brasil se constitui de uma rede de entidades e instituies, em todo o territrio
nacional, envolvendo o poder pblico nas trs esferas de governo, a iniciativa
privada e o terceiro setor. Esse universo de agentes relacionados ao turismo tem
promovido a realizao de diversos fruns de discusso e deliberao sobre a
Poltica Nacional do Turismo e seus desdobramentos, nas diferentes escalas
territoriais do Pas (BRASIL, 2007).
De acordo com o Plano Nacional de Turismo 2007-2010, por meio das
instituies representativas do turismo, integrantes do Conselho Nacional de
Turismo, do Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Turismo e dos
Fruns e Conselhos Estaduais de Turismo nas 27 Unidades da Federao, que vm



58

participando desse processo da gesto descentralizada eles compartilham
experincias e somam esforos para a consolidao do turismo nacional. um
ambiente para reflexo, discusso e definio das diretrizes gerais para o
desenvolvimento da atividade nas diversas escalas territoriais e de gesto do Pas.
O modelo de gesto descentralizada do turismo visa viabilizar os canais de
interlocuo entre as diversas esferas da gesto pblica e as diferentes escalas de
representao da iniciativa privada e do terceiro setor, possibilitando a
implementao dos programas e aes propostos pelo Plano Nacional de Turismo.
A diferena entre as duas entidades: EMBRATUR e Maison de La France
que a primeira realiza atividades tpicas de Estado de forma descentralizada, mas
est sujeita fiscalizao e tutela do Estado, j a segunda uma estrutura
intermediaria, entre empresas e associaes, com objetivo comercial ou civil, sendo
gerido por pessoas fsicas ou jurdicas e o controle da gesto financeira conduzido
da mesma forma como para as sociedades comerciais, e esta formao garante a
legitimidade da gesto participativa no poltica pblica de promoo. Alm disso a
construo da poltica nacional do turismo na Frana est alicerada na organizao
espontnea do setor privado, enquanto no Brasil houve a necessidade da
interveno do Estado para a aglutinao e amadurecimento do setor produtivo.
A poltica pblica de turismo de um destino turstico deveria funcionar como
um sistema de planejamento, onde ficasse clara a participao e a responsabilidade
de cada nvel de administrao pblica e privada, com as suas respectivas
parcerias. Para que isto acontea fundamental a definio de referenciais de
planejamento e gesto para o turismo nas diversas escalas de atuao, tais como
planos e programas, de forma articulada.
No que se refere aos itens 7, 8 e 9 , o GIE hoje trabalha com o plano de
marketing 2005-2010, que foi elaborado por eles. Foram realizados dez seminrios,
encontros, intercmbios e auditorias ajudaram a envolver membros do GIE,
interessados pblicos e privados no turismo francs, nomeadamente atravs da sua
Comisso de Marketing ou o Conselho Consultivo Internacional, uma entidade criada
pela Maison de France, a fim de recolher peritos especialistas no destino Frana no
turismo internacional. Mais de 100 estudos internacionais franceses foram utilizados
na sua preparao.



59

A Maison de La France tem como misso a promoo do "Destino Frana" em
todas as suas formas e conta com um oramento anual de aproximadamente 220
milhes. A promoo da Frana no exterior est apoiada em uma estrutura perene.
Seus 31 escritrios esto implantados em 26 pases Ela reagrupa o Estado, as
administraes das coletividades territoriais e o setor privado. A gesto participativa
no acontece apenas no momento da formulao das polticas, mas principalmente
na sua implementao. Este grupo est junto em todo o processo e tem
responsabilidades bem definidas. No caso do Conselho e dos Fruns no Brasil, onde
h participao da iniciativa privada e do terceiro setor esta atuao tem apenas
carter consultivo dentro de um ambiente de sugestes e de reflexo, no conceito de
gesto descentralizada.
Os projetos de desenvolvimento e promoo turstica criados na Frana foram
legitimados e de fato obedecidos pelo GIE a partir do momento que o governo
buscou na iniciativa privada parceria para formao deste grupo. Deste modo, uma
vez consensuados os projetos e criado um plano de marketing do destino, todos
sabem qual meta devem buscar atingir, seus papeis e qual estratgia utilizarem.
A EMBRATUR tem como misso a promoo, marketing e apoio
comercializao dos produtos, servios e destinos tursticos brasileiros no exterior e
na busca por referenciais fundamentados para as aes de promoo e marketing
do turismo brasileiro, foi desenvolvido o Plano de Marketing do Turismo Brasileiro no
exterior Plano Aquarela, que prope uma estratgia de investimentos do
Ministrio do Turismo nos principais mercados emissores.
Este plano foi elaborado por uma empresa de consultoria especializada em
marketing e executado pela EMBRATUR, que conta com um oramento anual
aproximado de 193 milhes. Nele esto previstos vrios investimentos para
aumentar o desenvolvimento da atividade no Brasil, promovendo o pas no exterior.
Como primeiro resultado direto do Plano Aquarela, a partir de 2005, a Marca
Brasil passou a representar a imagem do turismo brasileiro e dos principais atributos
de exportao do Pas no exterior. O smbolo est sendo incorporado a todo
programa de promoo, divulgao e apoio comercializao dos produtos,
servios e destinos tursticos brasileiros no mercado internacional.



60

O oramento da Maison de La France e da EMBRATUR so aproximados
quando se trata de valor. No entanto, em funo dos estgios que a atividade
turstica se encontra em ambos os pases, o Brasil deveria investir mais em
promoo para conseguir potencializar seus resultados. Alm de que a diversidade
de produtos/segmentos que ele possui implica em estratgias mais diversificadas de
mdia de acordo com os mercados prioritrios para cada segmento, o que
conseqentemente reflete nos custos de uma campanha.
Para Hall (2001) uma das principais atividades do governo a divulgao do
turismo por meio de campanhas de marketing (Ascher, 1984). Comisses e rgos
de turismo tm a seu encargo a tarefa de identificar mercados-alvo em potencial, os
melhores mtodos de atra-los e, uma vez demonstrado interesse em adquirir o
produto turstico, para onde conduzi-los.
Segundo os relatrios da World Tourism Organization WTO h uma forte
tendncia mundial no uso de parcerias pblico privadas no desenvolvimento do
turismo, principalmente para a promoo, com o surgimento de organizaes
nacionais de gesto do turismo, com participao governamental e da iniciativa
privada, como a Maison de La France.
O momento de implementao da poltica pblica constitui a etapa em que
antigos arranjos institucionais so substitudos e est fortemente imbricado em
estruturas de governana para oferecerem sustentao cooperao e
coordenao da poltica. Conforme Oliveira (2006) muitos dos bons planos falham
porque houve problemas tcnicos na implementao, foram sabotados ou no foram
implementados exatamente de acordo com o que foi indicado na formulao.
Para que o turismo se desenvolva de forma coesa, o arranjo institucional do
setor deve se apresentar como de suma importncia, com todos os agentes
contemplados, conforme seu poder de interferncia. Apesar disto, no h uma regra
nem polticas pblicas para a criao e manipulao das instituies relacionadas
atividade turstica, variando significativamente entre municpios, regies e estados.
A poltica pblica de promoo de um destino ganha importncia estratgica
quando consideramos as caractersticas particulares e peculiares do produto
turstico, pois a deciso pela compra do produto se d em um momento anterior a
qualquer contato direto com o mesmo e esta caracterstica impe uma importncia



61

vital aos itens relativos a promoo e a publicidade para o seu consumo. E esta ao
exige uma estratgia de articulao entre o poder pblico e a iniciativa privada, com
o objetivo de tornar o produto turstico competitivo.
Por fim, deve-se considerar que a atuao do governo e a concentrao da
autoridade poltica variam entre as polticas particulares, de acordo com as relaes
intergovernamentais em cada rea especfica de interveno governamental e por
isso as prticas exercidas na Frana e no Brasil devem ser analisadas sob a tica de
vrios indicadores e no isoladamente.


3.2 Destinos Tursticos e Polticas Pblicas: algumas evidncias para o caso
brasileiro

Os resultados apresentados a seguir, referem-se as respostas das entrevistas
realizadas com as Secretarias de Turismo de 24 destinos tursticos durante o IV
Salo do Turismo Roteiros do Brasil. que aconteceu de 1 5 de julho de 2009, no
Anhembi em So Paulo. O Salo do Turismo uma estratgia de mobilizao,
promoo e comercializao dos roteiros tursticos desenvolvidos a partir das
diretrizes do Programa de Regionalizao do Turismo - Roteiros do Brasil
17
.
Um dos principais objetivos deste processo de entrevistas foi obter
informaes sobre questes relacionadas com a poltica pblica de turismo destes
destinos, e assim verificar a atuao dos atores envolvidos na implementao de
uma poltica pblica de turismo para promoo e as evidncias e/ou registros de
gesto participativa, pois o arranjo institucional possui um papel fundamental no
desempenho destas polticas.
Os destinos tursticos foram selecionados a partir dos 65 Destinos Indutores
do Desenvolvimento Turstico Regional, que o Ministrio do Turismo selecionou
como destinos indutores no Programa de Regionalizao do Turismo a partir de
critrios como infra-estrutura e atrativo mais conhecido.

17
O Macroprograma de Regionalizao do Turismo prope a estruturao, o ordenamento e a
diversificao da oferta turstica no Pas e se constitui no referencial da base territorial do Plano
Nacional de Turismo (BRASIL, 2004).



62

Vale ressaltar que os objetivos de uma poltica pblica de turismo sero
especficos para cada governo, de acordo com suas condies econmicas e as
perspectivas de crescimento e desenvolvimento, embora no princpio deva
estabelecer um cenrio sobre que tipo de turismo se deseja. Tal deciso determina o
tipo de promoo turstica que vai influenciar a sociedade afetada pelas atraes
tursticas, as conseqncias das opes econmicas do turismo, entre outros.
O Brasil e a Frana, mesmo com suas diferenas culturais, demogrficas,
econmicas, geogrficas e estruturais j so destinos consolidados e possuem
polticas pblicas definidas dentro da realidade de cada um deles. E os destinos
apresentados a seguir possuem secretarias de turismo e esto acessveis ao
pblico, alm de que a atividade turstica tem representao na economia local.
Porm o recorte para anlise do desenvolvimento da atividade nestes destinos foi
adequado de acordo o cenrio.
Os destinos entrevistados foram: Petrpolis (RJ), Angra dos Reis (RJ),
Tiradentes (MG), Porto Velho (RO), Santarm (PA), Parintins (AM), Diamantina
(MG), Vitria (ES), Palmas (TO), Rio Branco (AC), Bonito (MS), Mara (BA), Ouro
Preto (MG), Braslia (DF), Cuiab (MT), Paraty (RJ), Socorro (SP), Campo Grande
(MS), Paranagu (PR), Alto Paraso (GO), Pirenpolis (GO), Salvador (BA),
Florianpolis (SC), Caldas Novas (GO).
Todas as informaes obtidas nos registros documentais e nas entrevistas
foram cruzadas e analisadas, sendo possvel, a partir da, verificar os
comportamentos organizacionais da gesto da poltica pblica de promoo dos
destinos.
O instrumento de coleta, apresentado nos anexos I e II, foi construdo com um
conjunto de perguntas objetivas e direcionado para o entendimento de questes
ligadas gesto dos roteiros e ao conhecimento dos destinos tursticos.
Entre os 24 destinos pesquisados 41,66% possuem gesto participativa,
41,66% possuem gesto centralizada e apenas 16,66 responderam que a gesto
pblica-privada.
Pode-se observar que no h uma relao entre os grandes centros urbanos
(destinos com mais de 500 mil pessoas) com o tipo de gesto de turismo
empreendido. importante destacar que a atividade econmica do turismo no



63

considerada como principal para 40% dos roteiros tursticos pesquisados. Dos
destinos que afirmaram que possuem uma gesto participativa, 50% tem o turismo
como umas das principais atividades econmicas do municpio.





60

Quadro 5:
Economia,
populao e
forma de
gesto dos
destinos
pesquisados





























FORMA DE GESTO
POPULAO ECONOMIA Centralizado Parceria Pblico Privado Participativo
304 mil Turismo e servios Petrpolis
150 mil Turismo e pesca Angra dos Reis
7 mil Turismo, comrcio e agricultura Tiradentes
380 mil Indstria extrativa do minrio, pesca, agricultura e comrcio Porto Velho
350 mil Agricultura, pecuria e extrativismo Santarm
102 mil Pecuria Parintins
45 mil Servios e industria Diamantina
317 mil Comrcio, servios, indstria siderrgica e grfica Vitria
179 mil Servios Palmas
310 mil
Borracha, plantas medicinais, metais, cocos e madeiras
para construo. Rio Branco
18 mil Turismo, agropecuria e comrcio Bonito
17 mil Produo Agrcola e turismo Mara
80 mil Minerao e Turismo Ouro Preto
2,5 milhes Administrao pblica e servios Braslia
550 mil Argricultura e Pecuria Cuiab
35 mil Turismo, agricultura e pesca Paraty
33 mil Turismo, malharias, agricultura e comrcio Socorro
725 mil Agricultura e pecuria
Campo
Grande
133 mil Pecuria, servios e indstria Paranagu
8 mil Turismo, agricultura e pecuria Alto Paraiso
23 mil Extrao de quartzito e turismo Pirenpolis
3 milhes Servios e turismo Salvador
700 mil Turismo, comrcio e agricultura Florianpolis
62 mil Turismo e comrcio Caldas Novas



61



Fonte: dados da pesquisa



62

Uma das principais preocupaes para que as metas traadas em uma
estratgia para desenvolver um produto turstico com a disponibilidade de acesso
fsico, de preferncia rpido e eficiente. No caso dos destinos pesquisados,
sumarizados na Tabela 1, temos que mais de 90% dos entrevistados consideram o
roteiro turstico acessvel
18
.

Tabela 1: Destino est atualmente acessvel?

Freqncia
Sim 22
No 2
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

No entanto, apenas 29,2% possuem aeroporto internacional, e para 4
destinos, o acesso impossvel ser realizado por via area. (Tabela 2). E
regularidade de vos acontece para 62% dos destinos tursticos, conforme dados da
Tabela 3.

Tabela 2: Tipo de aeroporto existente?

Freqncia
Aeroporto Nacional 11
Aeroporto Internacional 7
No respondeu 2
No possui aeroporto 4
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Tabela 3: Vos regulares?

Freqncia
Sim 15
No 9
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Vale ressaltar que as cidades que no possuem aeroporto nacional nem
internacional esto localizadas prximas de grandes centros com aeroportos. E

18
O acesso uma das dimenses mais importantes para o turismo. A Organizao Mundial de
Turismo (OMT) define-o como atividade de pessoas viajando para ou permanecendo em lugares fora
do seu ambiente usual, por no mais do que um ano consecutivo, a lazer, negcios ou outros
objetivos. Portanto, o que se pode deduzir dessa definio que a possibilidade de se prover acesso
est intrinsecamente associada ao turismo, uma vez que a realizao de uma viagem turstica implica
a sada do viajante de seu ambiente usual de convivncia para um ou mais destinos tursticos.
(BRASIL, 2008)



63

neste caso, segundo dados da Tabela 4, quase que a totalidade dos destinos
(95,8%) apresentam acesso terrestre e/ou aqutico.

Tabela 4: Amplo acesso por transporte terrestre e/o aqutico?

Freqncia
Sim 23
No 1
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Quanto aos produtos tursticos que o destino divulga 62,5% esto ofertados
nas agncias de receptivos. Fato que chama ateno a no oferta e
comercializao dos destinos pelas agncias de receptivo, ou seja, no
concretizao dos produtos promovidos pelas secretarias de turismo.
A promoo e a comercializao de produtos se caracterizam pelo
desenvolvimento de relaes com o mercado e favorecem as aes e iniciativas
comerciais. Para tanto, o poder pblico, a iniciativa privada e a comunidade
precisam investir juntos (de acordo com suas competncias e limitaes) nas
estratgias de promoo e comercializao que resultaro em um processo eficiente
para gerar aumento de competitividade e lucro (BRASIL, 2007).

Tabela 5: Todos os produtos que o Municpio divulga esto
ofertados nas Agncias de Receptivo?

Freqncia
Sim 15
No 9
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Alm disso, conforme mostra a Tabela 6, quase 60% dos roteiros tursticos
no so elaborados a partir de pesquisa de demanda
19
e/ou estudo de impacto. E de
acordo com Chias (2004) a imensa potencialidade nos mercados emissores
nacionais que tm demanda latente por produtos no facilmente disponibilizados
nem adequadamente apresentados, na tica mercadolgica, o motivo pelo qual
no so vendidos.


19
A demanda turstica pode ser definida como a quantidade de bens e servios tursticos que os indivduos
desejam e so capazes de consumir a dado preo, em determinado perodo de tempo (LAGE E MILONE, P.56,
2001).



64


Tabela 6: Os roteiros tursticos so elaborados a partir de
pesquisa de demanda e/ou estudo de impacto?

Freqncia
Sim 10
No 14
Total 24
Fonte: dados da pesquisa


Apesar de no haver pesquisa de demanda e/ou estudo de impacto,
70,8% das secretarias de turismo afirmaram que houve participao da iniciativa
privada na elaborao dos roteiros tursticos (Tabela 7). Isso se justifica, pois dentro
da cadeia produtiva da atividade turstica a iniciativa privada tem a funo de facilitar
a inter-relao entre a demanda e a oferta, sendo fundamental a participao deles
na elaborao de roteiros.
Considerando que o princpio de que uma poltica pblica envolve e se
constitui a partir de um aglomerado de instituies ou arranjos institucionais, torna-se
fundamental a participao da trade nas decises estratgicas da poltica de turismo
de um destino. E isto inclui sua participao na elaborao de roteiros tursticos.
Assim dentre as varias vertentes da atividade turstica a promoo de um
destino deve se desenvolver por meio de um modelo de gesto compartilhada,
integrando os poderes pblico e privado como alternativa para garantir a eficcia, a
continuidade e eficincia da ao empreendida, pois as decises no se restringem
somente ao poder pblico e ao final contaro com o comprometimento da iniciativa
privada.
Para que o turismo se desenvolva de forma coesa, o arranjo institucional do
setor deve se apresentar como de suma importncia, com todos os agentes
contemplados, conforme seu poder de interferncia. Apesar disto, no h uma regra
nem polticas pblicas para a criao e manipulao das instituies relacionadas
atividade turstica, variando significativamente entre municpios, regies e Estados.

Tabela 7: Houve participao da iniciativa privada na
elaborao dos roteiros tursticos?

Freqncia
Sim 17
No 7
Total 24



65

Fonte: dados da pesquisa
Um dos indicativos de uma gesto participativa a criao de conselhos
municipais, conforme discutido anteriormente. Mas to importante quanto a
existncia dele sua funcionalidade. A simples constituio de um conselho no
garante uma gesto participativa. A Tabela 8 e 9 mostram que para mais de 80%
dos destinos tursticos existe Conselho Municipal de Turismo, no entanto, a
freqncia das audincias no ocorre em aproximadamente 40% desses conselhos
importante destacar que o fato de no realizar com freqncia as audincias,
dificulta, sobremaneira, a consolidao dos princpios de gesto participativa.
Inclusive foi apresentado que na busca de uma gesto participativa eficiente
indicado organizar e implantar um sistema pblico de turismo, cuja composio
ideal seria formada por um conselho de turismo, por fundos de financiamento e por
agncia de desenvolvimento.

Tabela 8: Possui Conselho Municipal de Turismo?

Freqncia
Sim 20
No 4
Total 24
Fonte: dados da pesquisa


Tabela 9: Realizam encontros/audincias com freqncia?

Freqncia
Sim 15
No 9
Total 24
Fonte: dados da pesquisa


O oramento participativo tambm foi um dos indicativos apresentados para
caracterizar a existncia de gesto participativa, pois com ele o poder de deciso
sobre onde sero aplicados os recursos divido com a populao. Conforme dados
da Tabela 10 mais de 50% das secretarias de turismo no o possuem ou realizam
essa prtica.
O oramento participativo considerado um mecanismo capaz de
institucionalizar os processos participativos, de modo a assegurar-lhes continuidade
e eficcia.



66

De acordo com Orsi (2001) o Oramento Participativo tem como principal objetivo
ser um instrumento de democratizao, ou seja, assegurar a participao direta da
populao na definio das principais prioridades para os investimentos pblicos.
Essa nova experincia de participao popular procura romper com a tradio at
ento existente, de apenas os governantes tomarem suas decises, deixando os
interesses da populao de lado. Com essa atitude promove-se uma modificao
nas relaes polticas e sociais da cidade. O poder dividido com a populao.
Outro indicativo de participao est relacionado a existncia de entidades
privadas
20
, que para o maior parte (78,8%) dos destinos pesquisados est presente
(tabela 11). Estas entidades compem a iniciativa privada do setor de turismo e sua
existncia fundamental para a viabilizao de uma gesto participativa.
Em situaes em que as entidades so bastante representativas do setor,
como o caso do Convention Bureau, pode haver uma maior presso sobre o
governo para que a iniciativa privada estabelea suas demandas e para isso sejam
formuladas e implantadas as polticas pblicas para o setor.

Tabela 10: Secretaria de turismo possui oramento participativo?

Freqncia
Sim 11
No 13
Total 24
Fonte: dados da pesquisa


Tabela 11: Possui entidades setoriais privadas?

Freqncia
Sim 17
No 7
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Para 75% das secretarias de turismo prtica institucional a realizao de
projetos e aes integradas para o desenvolvimento turstico em cooperao com a
iniciativa privada e o terceiro setor. No entanto, no h controle da comunidade local
sobre os mecanismos e organismos de gesto do turismo, onde mais de 50% no

20
No turismo estas entidades privadas so representadas pelas associaes de bares e restaurantes
- ABRASEL, associaes de agncias de viagens - ABAV, associao de hotis ABIH, associao
de locadoras de veculos ABLA, entre outras.



67

interferem na maioria dos processos decisrios para criao e consolidao dos
destinos propostos (Tabela 12 e 13).
Conforme apresentado no primeiro captulo passou-se a supor que, por
definio, formas descentralizadas de prestao de servios pblicos seriam mais
democrticas dado que viabilizariam a concretizao de ideais progressistas, tais
como eqidade, justia social, reduo do clientelismo e aumento do controle social
sobre o Estado. Porm, a pesquisa mostra que no h controle da populao sobre
os organismos de gesto.
Beni (2006) ainda refora que facilmente perceptvel que a entidade ideal e
juridicamente possvel para dar sustentao operao e governana do turismo,
com eficincia, economicidade e legalidade, e transparncia, a parceria entre o
governo e a entidade privada (associao, comrcio ou agncia de
desenvolvimento) que detenha as caractersticas nitidamente apropriadas para o
atingimento das finalidades a que se prope.
Rofman (2007) apresentou ainda que forma de controle de populao seria
atravs de conselhos consultivos e entes reguladores e por meio de auditoria
cidad.

Tabela 12: H cooperao entre os setores pblico, privado
e do terceiro setor na realizao de projetos e aes integradas
para o desenvolvimento turstico?

Freqncia
Sim 18
No 6
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Tabela 13: A comunidade local controla os mecanismos e
organismos de gesto do turismo no destino, induzindo e
interferindo na maioria dos processos decisrios acerca do
turismo no destino?

Freqncia
Sim 11
No 13
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Quando perguntados se o rgo oficial de turismo do municpio participa de
forma cooperada com a iniciativa privada em eventos com objetivo de promover e



68

comercializar o destino (tabela14), 70,8% responderam positivamente. Porm a
tabela 15 mostra que 50% dos destinos no possuem projetos que envolvem
recursos financeiros com a iniciativa privada.
O envolvimento de recursos financeiros fundamental para subsidiar muitas
aes estratgicas com a participao da iniciativa privada definidas dentro de um
plano de turismo. Na Maison de La France um acordo assinado antes de 31 de
dezembro de cada ano especifica os objetivos, programa de atividades de promoo
e de financiamento adotado pelo Ministro do Turismo, que a Maison de la France se
compromete a implementar no ano seguinte. Tambm estabelece a lista de postos
de trabalho, bem como os bens mveis e imveis colocados disposio do GIE.
Kotler et AL (2006), acredita que na corrida extremamente competitiva em
busca de investimentos, indstrias, moradores e visitantes, haver vencedores e
perdedores, e os lugares que adotarem e institurem um planejamento estratgico de
marketing se destacaro como fortes concorrentes, sendo os prprios lugares os
responsveis pelo seu prprio marketing e que devero encontrar estratgias que se
destaquem em um mercado competitivo.

Tabela 14: O rgo oficial de turismo do municpio participa
de forma cooperada com a iniciativa privada em eventos com
objetivo de promover e comercializar o destino?

Freqncia
Sim 17
No 7
Total 24
Fonte: dados da pesquisa


Tabela 15: Possui projetos em parceria com a iniciativa privada
(envolvendo recursos financeiros)?

Freqncia
Sim 12
No 12
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Segundo declarao dos entrevistados, a forma de gesto do turismo
participativa e a centralizada compem 83,4% do conjunto de destinos avaliados.
Para 58% dos entrevistados, a forma de gesto adotada viabiliza o sucesso do



69

destino, sendo um possvel indicativo de satisfao com a gesto atual (Tabela 16 e
17).

Tabela 16: Qual a forma de gesto do turismo desse destino/produto?

Freqncia
Centralizado 10
Parceria Pblico Privado
4
Participativo 10
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Tabela 17: Na sua opinio, essa forma de gesto garante/garantiu
o sucesso do destino?

Freqncia
Sim 14
No 7
No soube opinar 3
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Segundo informaes coletadas, apesar de 91,7% dos destinos estarem
acessveis, 62,5% entrevistados declararam no possuir plano de marketing
turstico
21
(Tabela 18). Um percentual que deve ser avaliado com muita ateno pelo
especial fato de terem sido construdos e estarem participando de eventos nacionais
em busca de novos consumidores. Potencialidade do produto, estudos de demanda,
posicionamento de mercado, estratgias de divulgao, mercados prioritrios dentre
outras importantes aes fazem parte do plano de marketing dos produtos tursticos.

Tabela 18: A quem coube a elaborao do plano de marketing
dos produtos tursticos?

Freqncia
No h um plano de marketing concludo
para os produtos turstico.
15
Parcerias com empresas de consultoria
turstica e/ou mercado
4
Outros 5
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Segundo dados da Tabela 19, os destinos que possuem planos de

21
Um plano de marketing identifica as oportunidades que podem gerar bons resultados para a
organizao, mostrando como penetrar com sucesso para obter as posies desejadas nos mercados
(COBRA, 1992).



70

marketing (16,7%) tiveram os mesmos elaborados em parceria com empresas de
consultoria turstica e para 33,3% contaram com a participao da iniciativa privada
na construo deste plano. No entanto no fica evidente o efetivo envolvimento da
comunidade local na elaborao da estratgia para o produto.

Tabela 19: Houve participao da iniciativa privada na construo
do plano de marketing?

Freqncia
Sim 8
No 2
No respondeu 14
Total 24
Fonte: dados da pesquisa


Segundo Acerenza (1991), a promoo turstica pode ser feita de duas
formas:
- promoo institucional: feita por entidades e instituies de turismo
com a finalidade de incentivar o desejo de conhecer a regio. No
favorece a uma instituio ou empresa especificamente, mas todas elas
por meio da divulgao da localidade;
- promoo de produtos especficos: feita pelas empresas privadas ou
em conjunto com entidades e instituies de turismo para informar datas,
roteiros, preos, formas de pagamento etc. Objetiva transformar o desejo
dos turistas em ato efetivo de compra, ou seja, em visitao.
Para tanto fundamental que elas estejam alinhadas e em sintonia para
uma ao complementar a outra. No entanto, os resultados apresentados nas
Tabelas 20 e 21 no corroboram com este alinhamento. A existncia de agencias de
receptivo local especializadas no segmento foi declarada para 70% dos destinos e a
existncia de estratgias elaboradas conjuntamente pelo poder pblico e iniciativa
privada direcionadas ao mercado alvo ocorre em 54% dos destinos pesquisados.
Para uma gesto participativa na promoo de um destino muito importante a
elaborao de estratgias conjuntas ao mercado alvo, para evitar duplos
posicionamentos de mercado, por exemplo, ou at mesmo definies distintas de
mercados alvo.





71

Tabela 20: Possui agencias de receptivo local especializadas
no segmento?

Freqncia
Sim 17
No 7
Total 24
Fonte: dados da pesquisa


Tabela 21: H estratgias elaboradas conjuntamente pelo
poder pblico e iniciativa privada direcionadas ao mercado alvo?

Freqncia
Sim 13
No 11
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

A Tabela 22 mostra que 54,2% das secretarias de turismo no contam com
o trade em todas as aes de promoo e no elaboram estratgias mercadolgicas
conjuntas. Ambos fazem parte de uma poltica de promoo turstica e a falta de
participao do trade, nas duas situaes, colaboram para uma gesto no
participativa.
Tabela 22: O trade participa de todas as aes de promoo
da secretaria de turismo?
Freqncia
Sim 11
No 13
Total 24
Fonte: dados da pesquisa

Quando relacionamos a forma de gesto do turismo do destino e opinio
do entrevistado se esta forma de gesto garante/garantiu o sucesso do destino, a
maioria daqueles com gesto participativa acreditam que sim, ao contrrio dos que
possuem gesto centralizada, que acreditam no ser a forma de gesto que garante
o sucesso daquele destino. No esto sendo evidenciados a qualidade da gesto
participativa, nem os mecanismos utilizados para sua consolidao no mbito do
municpio/estado. O envolvimento endgeno local nas tomadas de deciso e no
prprio desenvolvimento do destino turstico no est sendo quantificado neste
estudo.
Soares & Gondim (1998) apud Pires (2002) dizem que a viso de gesto
participativa tm trazido importantes ganhos de produtividade e aperfeioamento da



72

administrao pblica, pois partindo dessa percepo, muitos governos, que
encaram a participao como partilha de poder na formulao e implementao de
polticas pblicas, vm buscando mecanismos capazes de institucionalizar os
processos participativos, de modo a assegurar-lhes continuidade e eficcia.

Tabela 23: Qual a forma de gesto do turismo desse destino? X Na sua opinio, essa forma de
gesto garante/garantiu o sucesso do destino?
Na sua opinio, essa forma de
gesto garante/garantiu o
sucesso do destino?
Sim No No soube opinar Total

Centralizado 2,00 6,00 2,00 10,00
Parceria Pblico Privado 4,00 - - 4,00
Qual a forma de
gesto do turismo
desse destino?

Participativo 8,00 1,00 1,00 10,00
Total
14,00 7,00 3,00 24,00
Fonte: dados da pesquisa


A Tabela 24 permite observar que em 50% dos destinos entrevistados a
iniciativa privada esteve presente na elaborao de todos os roteiros tursticos e que
todos os produtos que elas divulgam so ofertados pelo trade. Verifica-se uma
estreita relao entre estas duas questes, pois a medida que o trade participa da
elaborao dos roteiros, conseqncia colocar o roteiro/produto no seu portflio,
ou seja, considerando que o trade quem comercializa os roteiros e produtos de um
destino percebe-se que a presena dele na elaborao dos roteiros fundamental
haja vista que este fator interfere na possibilidade de venda.
E segundo Melo e Silva (2000, p 13) contribuies recentes tm enfatizado a
importncia de se incorporar os stakeholders grupos envolvidos pelas polticas e
nela interessados ao processo de formulao e implementao de polticas. O
desenho estratgico das polticas deve incluir a identificao dos atores que do
sustentao poltica e mecanismos de negociao entre tais atores. E neste caso
podemos considerar como os responsveis pela sustentao da poltica pblica de
turismo.






Tabela 24: Todos os produtos que o municpio divulga esto ofertados nos agentes receptivos? X
Houve participao da iniciativa privada na elaborao dos roteiros tursticos?



73

Houve participao da iniciativa
privada na elaborao dos roteiros
tursticos?
Sim No Total

Sim 12 3 15
Todos os produtos que o municpio
divulga esto ofertados nos agentes
receptivos?
No
5 4 9
Total
17 7 24
Fonte: dados da pesquisa

A Tabela 25 mostra que 50% dos destinos possuem cooperao entre os
setores pblico, privado e do terceiro setor na realizao de projetos e aes
integradas para o desenvolvimento turstico e projetos em parceria com a iniciativa
privada (envolvendo recursos financeiros). Da outra metade 25% possuem apenas
projetos de cooperao, mas no projetos que envolvem recursos e 25% no
possuem cooperao nem projetos envolvendo recursos financeiros.


Tabela 25: H cooperao entre os setores pblico, privado e do terceiro setor na realizao
de projetos e aes integradas para o desenvolvimento turstico? X Possui projetos em
parceria com a iniciativa privada (envolvendo recursos financeiros)?
Possui projetos em parceria com
a iniciativa privada (envolvendo
recursos financeiros)?
Sim No Total

Sim
12 6 18
H cooperao entre os setores
pblico, privado e do terceiro
setor na realizao de projetos e
aes integradas para o
desenvolvimento turstico?
No
0 6 6
Total
12 12 24
Fonte: dados da pesquisa



A tabela 26 confirma que todos os destinos que declararam existir gesto
participativa atuam de forma cooperada com a iniciativa privada em eventos com
objetivo de promover e comercializar o destino. Fato no verificado para os destinos
cuja gesto centralizada, onde 70% dos entrevistados declararam que no
participam de forma cooperada com a iniciativa privada em eventos com objetivo de
promover e comercializar o destino.




Tabela 26: O rgo oficial de turismo do municpio participa de forma cooperada com a iniciativa
privada em eventos com objetivo de promover e comercializar o destino/regio? X Qual a forma de
gesto do turismo desse destino/produto?



74

Qual a forma de gesto do turismo desse destino?
Centralizado Parceria Pblico Privado Participativo Total

Sim
3 4 10 17
O rgo oficial de turismo
do municpio participa de
forma cooperada com a
iniciativa privada em
eventos com objetivo de
promover e comercializar
o destino?
No
7 0 0 7
Total
10 4 10 24
Fonte: dados da pesquisa

Evidenciou-se na tabela 27 que 9 destinos que no possuem um plano de
marketing concludo para os produtos tursticos tambm no tem o trade
participando das aes de promoo da secretaria de turismo.
Considerando que a secretaria de turismo no vende o produto turstico
efetivo, em outras palavras, que o produto definitivamente posto venda nos
mercados pelo trade, tanto no nacional quanto nos internacionais, j que o
resultado de uma combinao de prestaes de vrias empresas individuais,
devemos considerar que o xito e o fracasso de toda ao de marketing
desenvolvida pelo organismo nacional de turismo depende, em ltima instncia da
tarefa de venda realizada pelos prestadores de servios nacionais, que constituem
de fato a verdadeira fora de venda de quem um destino dispe para poder efetivar
as aes destinadas promoo e venda de sua oferta turstica.


Tabela 27: O trade participa de todas as aes de promoo da secretaria de turismo? X A quem
coube a elaborao do plano de marketing dos produtos tursticos?
A quem coube a elaborao do plano de marketing dos
produtos tursticos?

No h um plano de
marketing concluido
para os produtos
tursticos
Parcerias com
empresas de
consultoria turstica
e/ou mercado Outros Total

Sim
6 3 2 11
O trade participa de
todas as aes de
promoo da
secretaria de
turismo?
No
9 1 3 13
Total
15 4 5 24
Fonte: dados da pesquisa


A tabela 28 apresenta que na maioria (70%) dos destinos que possuem
gesto centralizada a comunidade local no controla os mecanismos e organismos



75

de gesto do turismo no destino, induzindo e interferindo na maioria dos processos
decisrios acerca do turismo no destino. Porm em 60% dos destinos com gesto
participativa h controle da comunidade local sobre os mecanismos e organismos de
gesto do turismo no destino, induzindo e interferindo na maioria dos processos
decisrios acerca do turismo no destino.
A participao da populao, como apresentado anteriormente um forte
indicador de gestes participativas.


Tabela 28: A comunidade local controla os mecanismos e organismos de gesto do turismo no
destino, induzindo e interferindo na maioria dos processos decisrios acerca do turismo no destino?
X Qual a forma de gesto do turismo desse destino/produto?
Qual a forma de gesto do turismo desse
destino/produto?
Centralizado
Parceria
Pblico Privado Participativo Total

Sim
3 2 6 11
A comunidade local
controla os mecanismos
e organismos de gesto
do turismo no destino,
induzindo e interferindo
na maioria dos
processos decisrios
acerca do turismo no
destino?
No
7 2 4 13
Total
10 4 10 24
Fonte: dados da pesquisa


Na tabela 29 os resultados reforam para participao do trade nas aes de
promoo da secretaria de turismo quando a gesto participativa (7 destinos) ao
mesmo tempo que quando a gesto descentralizada, em 9 destinos, no h
participao do trade.
Quanto mais organizado, integrado e eficaz for o processo de promoo e
apoio comercializao de um destino, maiores sero as chances de obter retorno e
alcanar os objetivos propostos. E no turismo muito difcil separar a fase de
distribuio do produto turstico da fase de divulgao, dada sua peculiaridade de
ser um bem de servio. Por isso, usual que as duas fases estejam unidas, sob a
denominao de comercializao turstica. A comercializao do produto turstico se
realiza habitualmente mediante a ao dos intermedirios tursticos ou canais de
distribuio. Estes no so os produtores originais dos bens e servios (hotis,
restaurantes, empresas de transporte), mas os encarregados de combinar as



76

diferentes opes e atrativos que um destino ou roteiro podem oferecer,
confeccionando um produto prprio que ofertado aos turistas a um determinado
preo.

Tabela 29: O trade participa de todas as aes de promoo da secretaria de turismo? X Qual a
forma de gesto do turismo desse destino/produto?
Qual a forma de gesto do turismo desse
destino/produto?
Centralizado
Parceria
Pblico Privado Participativo Total

Sim
1 3 7 11
O trade participa de todas as aes
de promoo da secretaria de
turismo?
No
9 1 3 13
Total
10 4 10 24
Fonte: dados da pesquisa


3.3 Percepo do turista

Os resultados apresentados a seguir, expressos em grficos e tabelas
referem-se as respostas das entrevistas aplicadas com o pblico do IV Salo do
Turismo Roteiros do Brasil. Foram realizadas 120 entrevistas.
O objetivo central dessas entrevistas era coletar informaes que permitissem
avaliar o conhecimento ou desconhecimento do pblico com relao aos roteiros
tursticos apresentados durante o evento. Com estes dados foi possvel confrontar
com as informaes obtidas com os gestores do referidos destinos.
Verifica-se nos dois grficos apresentados (1 e 2) que o maior pblico do IV
Salo do Turismo Roteiros do Brasil era do sexo feminino (60%) e tinha entre 20 e
29 anos (29,2%) e 30 e 39 anos (26,7%). Deste pblico, 54,02% j tinham ido a
outra edio do Salo do Turismo (grfico 3). Ou seja uma pblico jovem, no qual
muitos j conheciam o evento e certamente gostaram de participar de outras edies
e por isso retornaram.






Grfico 1: Sexo



77

SEXO
0
10
20
30
40
50
60
70
Feminino Masculino
%

Fonte: dados da pesquisa



Grfico 2: Idade
IDADE
0
5
10
15
20
25
30
35
15 a 19 anos 20 a 29 anos 30 a 39 anos 40 a 49 anos 50 a 59 anos 60 ou mais
anos
%

Fonte: dados da pesquisa



Grfico 3: Primeira vez no Salo do Turismo
PRIMEIRA VEZ NO SALO DO TURISMO?
40
42
44
46
48
50
52
54
56
Sim No
%

Fonte: dados da pesquisa





78

A tabela 30 apresenta que o pblico entre 20 e 29 anos e 30 e 39 anos alm
de predominarem no Salo, era o pblico que mais tinha participado de outras
edies do evento.

Tabela 30: Idade x Primeira vez no Salo do Turismo
Idade

15 a 19
anos
20 a 29
anos
30 a 39
anos
40 a 49
anos
50 a 59
anos
60 ou
mais anos Total

Primeira vez no salo
do turismo?
Sim
15 15 12 8 3 2 55
No
2 20 20 12 10 1 65
Total
17 35 32 20 13 3 120
Fonte: dados da pesquisa

Os grficos 4 e 5 mostram que a maioria (51,7%) conhecia os roteiros
tursticos ofertados no IV Salo do Turismo, mas 60% no os viram ofertados em
agncias de viagens. Este item faz referncia a relao da participao do trade na
elaborao dos roteiros tursticos e a comercializao dos mesmos. Constata-se que
os muitos roteiros promovidos no esto ofertados em agncias de viagens, ou seja,
as secretarias de turismo promovem um produto que no comercializado,
provavelmente pela falta de interao entre o trade e o governo.




Grfico 4: Conhece os roteiros tursticos que esto sendo
ofertados no IV Salo do Turismo?
CONHEE TODOS OS ROTEIROS TURSTICOS QUE
ESTO SENDO OFERTADOS AQUI?
46
47
48
49
50
51
52
Sim No
%

Fonte: dados da pesquisa









79

Grfico 5: J viu os roteiros tursticos oferecidos aqui em
agncias de viagens?
J VIU OS ROTEIROS TURSTICOS OFERECIDOS
AQUI EM AGNCIAS DE VIAGENS?
0
10
20
30
40
50
60
70
Sim No
%

Fonte: dados da pesquisa

As tabelas 31 e 32 reforam que o pblico que era a maioria no evento (20
29 anos) e que j havia participado de outras edies, j conheciam os produtos
ofertados ali (18%) mas muitos nunca os viram em agncias de viagens (24%). Isto
indica que eles deveriam ter conhecimento deste produtos em funo das edies
anteriores do Salo do Turismo.


Tabela 31: Conhecem todos os roteiros tursticos ofertados aqui x Idade
Idade

15 a 19
anos
20 a 29
anos
30 a 39
anos
40 a 49
anos
50 a 59
anos
60 ou
mais anos Total

Sim
3 18 17 10 12 2 62
Conhecem todos os produtos
tursticos roteiros que esto
sendo ofertados aqui?
No
14 17 15 10 1 1 58
Total
17 35 32 20 13 3 120
Fonte: dados da pesquisa


Tabela 32: J viu todos estes produtos roteiros oferecedos aqui em agencias de viagens? X Idade
Idade

15 a 19
anos
20 a 29
anos
30 a 39
anos
40 a 49
anos
50 a 59
anos
60 ou
mais anos Total

Sim
2 11 14 9 10 2 48
J viu todos estes
produtos roteiros
oferecedos aqui em
agencias de
viagens?
No
15 24 18 11 3 1 72
Total
17 35 32 20 13 3 120
Fonte: dados da pesquisa




80

A tabela 33 apresenta que a maioria no conhece os roteiros tursticos que
foram ofertados e tambm nunca o viram em agncias de viagens. E a tabela 34
mostra que a maioria das pessoas que j conheciam os roteiros tursticos ofertados
j estiveram em edies anteriores. O que refora o que foi adito anteriormente que
eles provavelmente j os conheciam das antigas edies, j que grande parte das
pessoas que foram pela primeira vez no salo desconheciam os roteiros.


Tabela 33: Conhece todos os produtos tursticos roteiros que esto sendo ofertados aqui?
X J viu todos estes produtos roteiros oferecedos aqui em agencias de viagens?

J viu todos estes roteiros
oferecedos aqui em agencias de
viagens? Total
Sim No
Sim
47 15 62
Conhecem todos os
roteiros tursticos que
esto sendo ofertados
aqui?
No
1 57 58
Total
48 72 120
Fonte: dados da pesquisa


Tabela 34: Primeira vez no salo do turismo X Conhece todos os produtos tursticos roteiros
que esto sendo ofertados aqui?

Primeira vez no salo
do turismo Total
Sim No
Sim
11 51 62
Conhece todos os roteiros tursticos que esto
sendo ofertados aqui?
No
44 14 58
Total
55 65 120
Fonte: dados da pesquisa

Os destinos brasileiros e o prprio Brasil precisam consolidar-se no mercado
internacional para usufrurem dos benefcios do turismo, solidificando o seu potencial
e captando cada vez mais estrangeiros de forma ordenada e segura. Percebe-se
que no mundo, algumas naes j definiram o turismo como uma prioridade h
muitos anos, entre os quais se pode citar a Frana, pases caribenhos, Mxico, EUA,
entre outros. Mas nota-se uma transformao significativa, o mundo como um todo
comea a visualizar a importncia do turismo como meio de desenvolvimento
econmico e incluso social.
Avaliando o tamanho do Brasil com suas riquezas naturais e culturais, seu
faturamento em nmeros ainda muito pouco. Mas esto iniciando agora o seu



81

processo de planejamento, onde em breve esses resultados aparecero. Fatores
que resultaram na expanso da atividade turstica. Os conselhos de turismo, a
melhoria da infra-estrutura, os planos de marketing, a participao da iniciativa
privada, uma poltica pblica estruturada e outros fatores, unidos ao surgimento de
novos produtos tursticos tem feito com que o setor do turismo se torne cada vez
mais competitivo e que tenha um papel fundamental na gerao de emprego e
captao de divisas para o Brasil.































CONSIDERAES FINAIS



82


Nos ltimos anos a sociedade civil organizada vem ocupando espaos cada
vez maiores na discusso, formulao e execuo de polticas pblicas.
Representando um mosaico de instituies multifacetrias dotadas de singular
capacidade de execuo de aes locais com viso global. Esta dissertao indica
que vrios destinos, sejam pases, estados ou municpios, esto desenvolvendo
programas e projetos com a participao de entidades privadas delineando um
relacionamento participativo no desenvolvimento de polticas pblicas para o
turismo.
Os resultados da investigao evidenciam a eficcia das novas formas da
gesto participativa de polticas pblicas, com a participao da sociedade civil, no
contexto de um pas como a Frana que atrai mais de 70 milhes de turistas/ano.
De acordo com diversos autores apresentados, no se deve esquecer que o
crescimento do terceiro setor um fenmeno mundial, que pressupe um espao
democrtico, entretanto, no deve ser desprezado o princpio de que as polticas
pblicas so eminentemente prerrogativas do Estado e que precisam fomentar todo
o organismo social. Continua a valer a necessidade de que as polticas pblicas,
executadas diretamente pelo setor pblico, ou indiretamente pelo terceiro setor,
contemplem todos os cidados. Dessa forma, a decorrncia do avano eficaz do
terceiro setor no significa o fim dos servios pblicos e sim o seu aprimoramento,
pois que sempre haver diferenas no grau de organizao dos diversos setores
sociais e nos servios que o terceiro setor pode oferecer-lhes.
As polticas pblicas devem vir carregadas, em suas aes, de projetos que,
cada vez mais, sejam um conjunto de propostas de intervenes multisetoriais
integradas, buscando dar ao cidado uma ateno global. No ser por meio de
planos estratgicos de marketing internacional, nem, tampouco, pela divulgao de
projetos isolados que a cidade se globalizar de forma a no ser refm de polticas
macroeconmicas e macrosociais, mas pelo estabelecimento de polticas, e seus
resultados, e pela sua ao internacional de carter participativo.
Com base na reviso de literatura observa-se que o estado, a iniciativa
privada e a sociedade civil organizada possuem papeis importantes no
desenvolvimento da atividade turstica. No entanto o melhor modelo de gesto de



83

uma poltica pblica depende da maneira como os agentes se articulam em prol de
um objetivo convergente. Assim a cooperao entre os setores pblicos e privados,
no sentido de apoio pblico atividade econmica privada de produo, ou de
consumo, e em funo das prprias falhas de mercado, pode ser vista como uma
estratgia competitiva para o desenvolvimento dos destinos tursticos.
Na verdade, o grande desafio encontrar o ponto de equilbrio para uma
gesto eficaz, na qual haja um cenrio em que os interesses dos setores pblicos e
privado se convergem. Devem-se analisar cada passo e ver at que ponto a
formao de alianas/parcerias encorajam e fortalecem o turismo ou no.
No Brasil, a partir de 2003 a atividade turstica foi considerada como uma
das dez prioridades do governo, com o propsito de enfrentar, na rea do turismo, o
desafio de conceber um novo modelo de gesto pblica, descentralizada e
participativa, de modo a gerar divisas para o Pas, criar empregos, contribuir para a
reduo das desigualdades regionais e possibilitar a incluso dos mais variados
agentes sociais. A atividade ganhou notoriedade e vem sendo tratada como uma
atividade capaz de alavancar o desenvolvimento econmico e social.
Atravs do programa de regionalizao, da criao dos fruns regionais, do
programa de turismo de base comunitria, do PRODETUR, do desenvolvimento de
um plano de marketing nacional e internacional, da criao da Lei do Turismo, do
sistema de cadastro dos prestadores de servios tursticos e outros macro
programas e projetos em conjunto com o uma gesto descentralizada a atividade
vem crescendo e se fortalecendo no Brasil.
No entanto para a concretizao de uma gesto participativa necessrio
que a mesma seja explicitada, regulamentada, tenha regras estabelecidas
previamente e tenha os seus objetivos discutidos ampla e democraticamente.
fundamental ainda aprofundar e fortalecer a rede nacional do turismo com
uma articulao institucionalizada. Este aprofundamento deve buscar sempre a
maior integrao das discusses, deliberaes e recomendaes destes diversos
fruns e a interao das atividades das diferentes esferas de gesto pblica de
turismo no Pas, em conjunto com as estncias estaduais, regionais, municipais e
macrorregionais de turismo e, ainda, em estreita articulao com a iniciativa privada



84

e o terceiro setor, atravs das suas legtimas e efetivas representaes e
participaes.
O Brasil ainda no apresenta uma estrutura de gesto regulamentada, no
entanto j est se organizando para viabilizao de uma gesto participativa, pois a
poltica pblica descentralizada para o turismo no Brasil, conforme preconiza o Plano
Nacional de Turismo PNT 2003 / 2007, orientou a estruturao de ambientes de
organizao, a partir do ncleo estratgico, em nvel superior, constitudo pelo
Ministrio do Turismo, o Conselho Nacional de Turismo CNT e as 10 Cmaras
Temticas, o Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Turismo
FORNATUR, os Fruns ou Conselhos Estaduais de Turismo das 27 Unidades da
Federao e Cmaras Temticas Estaduais e as Agncias Macrorregionais de
Desenvolvimento do Turismo, constituindo o modelo de gesto institucional e
empresarial para o turismo nacional.
No conjunto, essa uma brigada que envolve 1.156 representantes de
instituies, pblicas e privadas, relacionadas ao turismo em todo o Pas. Esse
conjunto de atores deve ter cada vez mais ampliados e fortalecidos seus espaos de
discusso e participao no processo de gesto do desenvolvimento da atividade,
em todo o territrio nacional.
Como afirmaram Stevenson; Airey e Miller (2008): fazer poltica um
processo social, e envolve interao, negociao e colaborao entre as pessoas.
Uma poltica pblica de turismo deve articular questes estratgicas tecidas junto ao
trade turstico e sociedade.
Alm disso, no Brasil, desde a promulgao da Constituio de 1988, vem
sendo estimulada, institucionalmente, a implementao de um novo paradigma de
gesto das polticas pblicas que promova a descentralizao das decises e amplie
o espao de participao da sociedade.
Estas e outras associaes como os conselhos municipais de turismo devem
assim criar regras claras para no apenas possurem um discurso participativo e um
carter consultivo, mas de fato aes participativas. Assim o formato do modelo de
gesto deve ser repensado e revisto para uma estrutura tal qual a Maison de La
France que conforme apresentado tem uma estrutura original, baseada em um
Grupo de Interesse Econmico (GIE) que traduz a vontade da parceria entre



85

governo, autoridades locais, profissionais do turismo e os importantes setores da
economia. O GIE uma estrutura regulamentada que conta hoje com cerca de 1.400
membros, que representam a totalidade do turismo francs, envolvidos em todos os
nveis de decises.
A Frana aproveita sua posio geogrfica, para oferecer um produto de
qualidade, mesclando com a curiosidade dos turistas em conhecer uma regio de
uma rica cultura, e um cone de beleza. Mas para isso investe em programas e
planos de desenvolvimento atravs de uma rede estruturada entre o poder pblico e
a iniciativa privada buscando ser o pas que mais recebe turistas internacionais.
Ao se analisar o resultado da pesquisa de campo revela-se, no entanto uma
falta de sinergia entre os setores pblicos e privados, pois muitas pessoas que foram
ao Salo do Turismo Roteiros do Brasil pela primeira vez desconheciam os roteiros
tursticos apresentados ali. Ento partindo da premissa do papel da iniciativa privada
em comercializar estes produtos e do setor pblico como um importante agente na
promoo destes produtos, se no houver sintonia entre ambos, o segundo pode
promover o que o primeiro no comercializa, e isso comprova que se a gesto em
uma poltica pblica de promoo no for participativa os resultados podero estar
comprometidos.
Para comprovao de que a gesto participativa para uma poltica pblica de
turismo seria a melhor estratgia para a promoo de destinos necessita um
aprofundamento de pesquisas primrias para identificar o grau de participao de
cada um dos agentes nos processo de implementao da poltica.
O estudo ainda apresentou que a parceria pblico-privada uma tendncia
mundial no desenvolvimento de polticas pblicas de turismo, no que tange
promoo. O discurso governamental estabelece que a implementao de polticas
pblicas que orientem o fomento do turismo deve balizar-se de acordo com as novas
tendncias de tentar gerir de forma sustentvel.
A percepo da importncia das parcerias e cooperaes para o
desenvolvimento do turismo esto conduzindo ao surgimento de programas, planos
e projetos que iro gerar novas experincias de novos modelos de implantao de
polticas pblicas.



86

Por fim, apesar de que para Toledo, Valds e Pollero (2003) em uma gesto
bem sucedida no desenvolvimento de poltica de turismo devem-se articular
iniciativas de todas as entidades envolvidas e embora haja estudos de experincias
de gesto participativa em pases desenvolvidos, isso no pode servir de modelo e
sim como fonte de idias e de referncias para se pensar possibilidades de
resoluo para os problemas encontrados em outras realidades para traar polticas
pblicas, pois as necessidades so de fato diferentes de acordo com a formao
econmica e socioespacial.
necessrio o Brasil continuar a avanar em relao ao desenvolvimento
das polticas pblicas, pois apesar dos bons resultados apresentados pela atividade
turstica nos ltimos anos, o Pas ainda no alcanou um patamar de estabilidade e
no ocupa um lugar no mercado, nacional e internacional, turstico compatvel com
as suas potencialidades e vocaes, conforme estatsticas apresentadas, e uma
hiptese seria repensar suas polticas pblicas.
Uma poltica pblica de turismo deve ter como concepo o turismo como um
sistema aberto, orgnico e complexo que se coloque como atividade multisetorial,
cuja execuo deve, necessariamente, incorporar vises multidisciplinares,
multiculturais e multisociais. Assim, se constituir no trabalho conjunto do setor
pblico com a iniciativa privada e com a sociedade civil, reconstruindo os processos
de identidade to necessrios s cidades e s localidades, para que se integrem s
redes de globalizao de forma independente, em vez de serem homogeneizadas
nesse processo.


















87


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95




ANEXO I:
DESTINOS TURSTICOS E POLTICAS PBLICAS

ENTREVISTADO: DESTINO:

1. CARACTERIZAO
1.1 POPULAO:
1.2 ECONOMIA:
2. ACESSO
2.1 ACESSIBILIDADE O DESTINO/PRODUTO EST ATUALMENTE ACESSVEL?
SIM NO
AEROPORTO NACIONAL AEROPORTO INTERNACIONAL
2.2 VOS REGULARES?
SIM NO
2.3 AMPLO ACESSO POR TRANSPORTE TERRESTRE E / OU AQUTICO?
SIM NO
3. DEFINIES DO PRODUTO
3.1 TODOS OS PRODUTOS QUE O ESTADO/MUNICPIO DIVULGA ESTO OFERTADOS NO TRADE
RECEPTIVOS?
SIM NO
3.2 OS ROTEIROS TURSTICOS SO ELABORADOS A PARTIR DE PESQUISA DE DEMANDA, ESTUDO DE
IMPACTOS ?
SIM NO
3.3 HOUVE PARTICIPAO DA INICIATIVA PRIVADA NA ELABORAO DOS ROTEIROS TURSTICOS?
SIM NO
4. GESTO DE POLTICA
4.1 POSSUI CONSELHO MUNICIPAL/ESTADUAL DE TURISMO?
SIM NO
4.2 REALIZAM ENCONTROS/AUDINCIAS COM FREQUNCIA?
SIM NO
4.3 A SECRETARIA DE TURISMO POSSUI ORAMENTO PARTICIPATIVO?
SIM NO
4.4 POSSUI ENTIDADES SETORIAIS PRIVADAS?
SIM NO
4.5 H COOPERAO ENTRE OS SETORES PBLICO, PRIVADO E DO TERCEIRO SETOR NA REALIZAO DE
PROJETOS E AES INTEGRADAS PARA O DESENVOLVIMENTO TURSTICO?
SIM NO
4.6 A COMUNIDADE LOCAL CONTROLA OS MECANISMOS E ORGANISMOS DE GESTO DO TURISMO NO
DESTINO, INDUZINDO E INTERFERINDO NA MAIORIA DOS PROCESSOS DECISRIOS ACERCA DO
TURISMO NO DESTINO?



96

SIM NO
4.7 O RGO OFICIAL DE TURISMO DO MUNICPIO PARTICIPA DE FORMA COOPERADA COM A INICIATIVA
PRIVADA EM EVENTOS COM OBJETIVO DE PROMOVER E COMERCIALIZAR O DESTINO/REGIO?
SIM NO
4.8 POSSUI PROJETOS EM PARCERIA COM A INICIATIVA PRIVADA ENVOLVENDO RECURSOS FINACEIROS?
SIM NO
4.9 TODOS OS MUNICPIOS SE INTEGRAM NOS CONSELHOS MUNICIPAIS, REGIONAIS E ESTADUAIS DE
TURISMO?
SIM NO
4.10 QUAL A FORMA DE GESTO DO TURISMO DESSE DESTINO/PRODUTO?
CENTRALIZADO PARCERIA PBLICO PRIVADO PARTICIPATIVO
4.11 NA SUA OPINIO, ESSA FORMA DE GESTO GARANTE/GARANTIU O SUCESSO DO DESTINO?
SIM NO NO SOUBE OPINAR RECUSOU
RESPONDER
4.12 A QUEM COUBE A ELABORAO DO PLANO DE MARKETING DOS PRODUTOS TURSTICOS?
NO H UM PLANO DE MARKETING CONCLUDO PARA OS PRODUTOS TURSTICOS
PARCERIAS COM EMPRESAS DE CONSULTORIA TURSTICA E/OU MERCADOLGICA
PARCERIAS COM AGNCIAS DE PROPAGANDA
PARCERIAS COM AGNCIAS DE RELAES PBLICAS
PARCERIAS COM ESCRITRIOS DE REPRESENTAES E NEGCIOS
OUTROS:

4.13 HOUVE PARTICIPAO DA INICIATIVA PRIVADA NA CONSTRUO DO PLANO DE MARKETING?
SIM NO
4.14 POSSUI AGENCIAS DE RECEPTIVO LOCAL ESPECIALIZADAS NO SEGMENTO?
SIM NO
4.15 H ESTRATGIAS ELABORADAS CONJUNTAMENTE PELO PODER PBLICO E INICIATIVA PRIVADA
DIRECIONADAS AO MERCADO ALVO?
SIM NO
4.16 O TRADE PARTICIPA DE TODAS AS AES DE PROMOO DA SECRETARIA DE TURISMO?
SIM NO















97



ANEXO II:




PERCEPO DO TURISTA

1. SEXO?
F M
2. IDADE?
15-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60 ou mais

3. PRIMEIRA VEZ NO SALO DO TURISMO?
SIM NO
4. CONHEE TODOS OS PRODUTOS/ROTEIROS TURSTICOS QUE ESTO SENDO OFERTADOS AQUI?
SIM NO
5. J VIU TODOS ESTES PRODUTOS/ROTEIROS TURSTICOS OFERECIDOS AQUI EM AGNCIAS DE
VIAGENS?
SIM NO


































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