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1999
AGRADECIMENTOS
meu colega e amigo Dr. Ashok Gadgil que me facilitou diversos contatos e com quem mantive
interessantes discussões nesse e em outros temas sobre energia, tecnologia, meio ambiente e
Ana Maria
SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS................................................................................................. I
LISTA DE TABELAS ...............................................................................................IV
LISTA DE FIGURAS ................................................................................................ V
LISTA DE QUADROS ..............................................................................................VI
GLOSSÁRIO ......................................................................................................... VII
PREFÁCIO ............................................................................................................ X
RESUMO............................................................................................................XI
CAPÍTULO 1: INTRODUÇÃO .................................................................................... 1
Motivação, objetivos e estrutura do estudo ..................................................... 1
Energia e ―bem público‖ .................................................................................. 3
Externalidades do setor energético ................................................................. 4
Benefícios públicos de sistemas energéticos e o mercado ............................. 6
CAPÍTULO 2: A REFORMA DO SETOR ELÉTRICO NOS EUA ..................................... 11
Introdução ..................................................................................................... 11
Conceituando as Reformas do Setor Elétrico ................................................ 12
As reformas segundo mecanismos de coordenação .................................. 12
As reformas segundo sua natureza e objetivos .......................................... 14
As motivações para as reformas nos EUA .................................................... 17
Causas das mudanças na estrutura do setor elétrico dos EUA ................. 19
Quais foram as mudanças e principais impactos ....................................... 21
Impactos das mudanças................................................................................ 24
Eqüidade .................................................................................................... 25
O papel do governo federal ........................................................................ 28
Acesso e divulgação de informações ......................................................... 28
A questão da competição entre gás e eletricidade ..................................... 28
CAPÍTULO 3: A EFICIÊNCIA ENERGÉTICA .............................................................. 31
Introdução ..................................................................................................... 31
Os programas de eficiência energética antes das reformas ....................... 32
Tipos de programas de eficiência energética ............................................. 34
As implicações das reformas para a eficiência energética ............................ 34
Efeitos da des-verticalização ...................................................................... 35
Efeitos da competição ................................................................................ 37
A eficiência energética e o mercado............................................................. 40
O ―energy efficiency gap‖ ........................................................................... 41
Barreiras, falhas e intervenção no mercado de energia ............................. 45
As mudanças das atividades em eficiência energética nos EUA .................. 47
Atividades comerciais ................................................................................. 47
Atividades para o setor público .................................................................. 49
CAPÍTULO 4: FONTES RENOVÁVEIS E MEIO AMBIENTE ............................................ 52
Introdução ..................................................................................................... 52
As fontes renováveis ..................................................................................... 52
Introdução .................................................................................................. 52
O mercado de energia renovável (green marketing) .................................. 58
O mercado e políticas públicas .................................................................. 59
O meio ambiente ........................................................................................... 60
iii
LISTA DE TABELAS
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE QUADROS
GLOSSÁRIO
CE Comércio de Emissões.
CPUC California Public Utilities Commission. Agência de regulação para as empresas que operam serviços públicos
na Califórnia.
DISCO Distribution Utility. É a companhia regulada de distribuição que constrói e mantém a rede de distribuição
ao consumidor final.
EPA Environmental Protecxtion Agency. O´rgão de Proteção Ambiental do governo federal americano.
EPACT Energy Policy Act. Lei do governo americano que facilitou o acesso à rede de transmissão para
produtores independentes.
ERAM Electric Revenue Adjustment Mechanism. Mecanismo concebido para compensar as concessionárias por
eventuais perdas de receitas com o resultados de programas de eficiência energética.
ESCO Energy Service Company. Uma companhia que se propõe a oferecer serviços para reduzir os gastos de
energia de seu cliente, tendo como pagamento parte dessas economias, ou algum outro arranjo baseado nessa
redução.
EST Energy Savings Trust. Agência responsável por programas de eficiência energética na Inglaterra.
FERC Federal Energy Regulatory Commission. Agência Federal que regula preços, contratos e condições de
fornecimento e transmissão de energia transacionados entre estados americanos. É o equivalente federal das
agências estaduais de regulação.
IC Implementação Conjunta.
IOU—Investor owned utility. Uma companhia de propriedade de acionistas que tem o objetivo de produzir lucro
através de serviços de energia. É uma terminologia utilizada para diferenciar das companhias de propriedade
municipal, ou cooperativas rurais.
IPP—Independent Power Producer. Uma entidade privada que opera uma unidade de geração de energia e vende
para a rede ou clientes.
ISO Independet System Operatior. Operador Independente do Sistema (no Brasil é chamado Operador Nacional do
Sistema - ONS).
ISO Independent System Operator. Operador Independente do Sistema. Uma organização independente e neutra
sem interesse financeiro na geração de energia que administra a operação e uso do sistema de transmissão. A
OIS tem a palavra final sobre o despacho da geração para preservar a confiabilidade e eficiência do sistema,
garantir o acesso público, administrar as tarifas de transmissão e fornecer informações sobre o estado do sistema
e capacidade de transmissão.
MOP
MRPR Mandate Renewables Purchase Requirements. Reduções mandatórias para compra de energia renovável.
NARUC National Association of Regulatory Utility Commissioners. É um conselho consultivo composto pelas
agências de cinqüenta estados, Distrito de Columbia, Porto Rico e Virgin Islands com o objetivo de defender o
interesse do consumidor para aprimorar a qualidade e eficácia da regulação pública no país.
ix
NASUCA National Association of Utility Consumer Advocates. Organização que congrega membros de 38 estados e
do Distrito de Columbia com o objetivo de trocar informações e defender posições de interesse do consumidor
em questões relacionadas a tarifas de energia em audiências das agências federais, Congresso Nacional e tribunais
de justiça.
NFFO Non Fossil Fuel Obligation. Medida que obrigava as companhias regionais de eletricidade do Reino Unido a
comprar uma parcela de sua demanda de fontes nuclear ou renovável.
NPPC Pacific Northeast Electric Power Planning. Órgão regional de planejamento do setor elétrico.
PU Public Utility.
REC Renewable Energy Credits. Certificados transacionáveis no mercado referentes a quotas de produção de
eletricidade a partir de fontes renováveis.
SBC Systema Benefit Charge. Taxa cobrada dos consumidores para financiar programas públicos de energia.
UEC Units of Emmision Certificates. Unidades de Certificados de Emissão ( o mesmo que UCE). CHECK
USAID United States Agency for International Development. Agência de Cooperação do governo dos EUA.
x
PREFÁCIO
Este livro foi escrito com a pretensão de organizar idéias sobre o tema de políticas para
quando novos agentes passam a fazer parte do processo de decisão e investimentos no setor
energético.
este não é uma tarefa fácil e as expectativas de que os mecanismos de mercado poderão
cumprir esses objetivos ainda merecem mais discussões. O tema é extremamente novo e não
Procura-se aqui mostrar algo da recente experiência dos EUA em tentar garantir a
tempo criar reformas para permitir livre concorrência entre os produtores de energia. Desde o
início da década de 90 aquele país experimenta uma transição de uma indústria composta de
monopólios regionais com preços e lucros fortemente regulados pelo poder público para uma
situação de mercado competitivo com preços de energia elétrica determinados de acordo com
competição sem se definir quais são as características de interesse público que o setor
energético deve manter. A expectativa é que esse material possa servir como referência para
RESUMO
iniciativa privada. Dependendo da situação em cada país tem se observado maior ou menor
enfraquecimento do poder público, seja ele como o principal gestor da indústria de eletricidade,
ou como regulador de uma concessão privada para a oferta de serviços de energia (conforme
era o caso dos EUA até recentemente). Algumas das reformas inclusive, especialmente
eletricidade.
eletricidade além de ser competitiva, seja capaz também de atender objetivos sociais, de
sistema energético para o futuro. É com esse objetivo que se desenvolve o presente trabalho
para analisar a experiência recente dos EUA com relação a reestruturação do seu setor elétrico
e iniciativas desenvolvidas naquele país para preservar os ―bens públicos‖. Este país teve um
reformas estejam sendo feitas para promover uma agressiva competição nos serviços de
A tendência das reformas no Brasil é fazer com o setor público participe cada vez
A análise aqui desenvolvida para o caso norte-americano procura aproveitar sua larga
Nossa intenção aqui é a de procurar entender quais são e quais foram as motivações
para preservar ―bens públicos‖ nesse período de reformas e, na medida do possível, procurar
Verificamos, como conclusão do trabalho, que três fatores tem sido especialmente
Essas iniciativas são uma importante herança das várias décadas de rigorosa regulação
pública a que esteve submetida a indústria de eletricidade nos EUA, que inclusive, foi
renovável. Outro fator foi a participação da sociedade civil, seja através de grupos de proteção
especificidades de cada estado, mas que oferece uma contribuição e inspiração para que
se as principais causas e objetivos das reformas nos EUA, buscando evidenciar as principais
capítulos seguintes discutem com maiores detalhes os efeitos das reformas do setor para a
iniciativas que foram realizadas naquele país para garantir esses aspectos. O capítulo 6 discute
o importante papel desempenhado pela opinião pública organizada através de grupos civis na
manutenção dos aspectos de interesse público da indústria. O capítulo 7 resume alguns dos
principais mecanismos utilizados pelos governos estaduais e federal para promover programas
de bens públicos nos EUA. O capítulo 8 apresenta uma análise do mecanismo regulatório
realmente eficaz para prover bens públicos para o país. As conclusões estão discutidas no
capítulo oitavo.
CAPÍTULO 1: INTRODUÇÃO
do estudo.
e de custos para a geração de eletricidade. Existe, é certo, uma diversidade com relação aos
objetivos das mudanças e consequentemente, o mesmo ocorre com a forma como elas estão
sendo implantadas em cada país. No entanto, pode-se afirmar que de uma maneira geral, a
situação particular de cada país, tendo sido dado maior ou menor ênfase a cada um desses
três fatores. Nos EUA, que é o objeto de maior atenção neste trabalho, grande parte das
Providers – ESP.
É possível notar que o denominador comum das mudanças nos vários países onde se
tem analisado os efeitos das reformas (Hagler Baily 1998a,b,c; Diesendorf, 1996) é um
enfraquecimento do poder público, seja ele como o principal gestor da indústria de eletricidade,
ou como o regulador de uma concessão privada para a oferta de serviços de energia (conforme
era o caso dos EUA até recentemente). Alguns tipos de reformas inclusive, especialmente
utilidade ou benefícios públicos, como é o caso da eficiência energética seja pelas companhias
eletricidade além de ser competitiva, seja também capaz de atender objetivos sociais, de
sistema energético para o futuro. É com esse objetivo que se desenvolve o presente trabalho
para analisar a experiência recente dos EUA com relação com a reestruturação do seu setor
elétrico e as iniciativas desenvolvidas naquele país para preservar os ―bens públicos‖ (V.
preservar o caráter interesse público dessa indústria. Nosso objetivo aqui é o de procurar
entender quais são e quais foram as motivações para preservar ―bens públicos‖ e, na medida
prática para a promoção desses bens no ambiente maior de competição. Também analisamos
o caso brasileiro que desde 1998 colocou em prática um mecanismo regulatório para financiar
até mesmo mais agressivo quando comparado ao que se verifica nos EUA. Interessa-nos
verificar, no entanto se essa regulação realmente garante a provisão de bens públicos e quais
são os limites de uma regulação sem uma definição de uma política pública para eficiência
energética e P&D para o setor energético, como tem sido o caso brasileiro.
das reformas nos EUA, buscando evidenciar as principais mudanças que poderiam
com maior detalhes os efeitos das reformas do setor para a eficiência energética, fontes
realizadas naquele país para garantir esses aspectos. O capítulo 6 discute o importante papel
interesse público da indústria. O capítulo 7 resume alguns dos principais mecanismos utilizados
pelos governos estaduais e federal para promover programas de bens públicos nos EUA. O
discutidas no capítulo nono com algumas reflexões sobre aprimoramento da regulação para
início dos anos 50 e 60 se preocuparam com esse tema. São chamados de ―bens públicos‖
aqueles bens e serviços que não são produzidos em função da existência de um mercado
mercado. São bens (e serviços) consumidos por todos indivíduos e não podem ser restritos
existe interesse de indivíduos ou firmas agindo isoladamente na produção desses bens, uma
vez que não existirá um consumidor que individualmente esteja disposto a pagar por um bem
1
que é usufruído por todos .
Bens públicos são caracterizados por três fatores. Um deles é o atributo da não
exclusão (ou não exclusividade), mencionado acima, ou seja, uma vez que esse bem foi
colocado a disposição de um consumidor, não é possível restringir o seu consumo por outros.
os cidadãos daquela região. Outro atributo de um bem público é a chamada não rivalidade: o
consumo desses bens por um indivíduo não diminui as possibilidades dos outros consumirem.
1
A teoria dos "bens públicos" teve início entre economistas europeus e começou a ser discutida
nos EUA em meados da década de cinqüenta, especialmente por Paul Samuelson. Mais tarde,
discussões sobre a teoria de ação coletiva (Mancur 1965) foram também baseadas na teoria
de bens públicos e deram novos enfoques sobre o acesso aos "bens públicos". Foi também
considerado que enquanto bens privados são perfeitamente fornecidos pelo mercado, o
suprimento de "bens públicos" deve se dar através de instituições políticas (Buchanan 1968)
(citação extraída de Mielnik 1998). Existe também o clássico artigo Hardin (1968) intitulado
―Tragedy of the Commons‖ que analisa o caso de uma vila onde cada habitante podia levar seu
carneiro para pastorear em campos que pertenciam a todos. Como o campo era coletivo, cada
um procurava levar o maior número de animais para pastar até exaurir a pastagem. Esse é um
exemplo que ilustra o tipo de dificuldades para gerenciar benefícios de recursos públicos. A
presente seção baseia-se em Pindyck&Rubinfeld (1994), Nordhaus (1999) e Rosset (1997).
4
Isso significa que a produção de quantidades adicionais desses bens não implica em que
novas quantidades de recursos seja utilizadas, em outras palavras, o custo marginal para a
produção de novos bens é zero. É claro que existem limitações quando a demanda por esses
bens é excessiva, por exemplo vias públicas utilizadas para trânsito de veículos é um bem
público que não exclui nenhum usuário, mas pode tornar-se congestionada em função de um
excesso de veículos trafegando ao mesmo tempo e impedir que outros veículos tenha acesso.
Finalmente, e como conseqüência dos aspectos anteriores, bens públicos são caracterizados
pela falta de interesse de firmas ou indivíduos em produzi-los. É necessário que sejam fundos
No caso do setor de energia elétrica o que se observou na literatura recente dos EUA,
foi a preocupação de se definir quais seriam os aspectos de "bens públicos" cuja manutenção
Como exemplo dessa preocupação, tem-se que em 1994 a CPUC (CPUC, 1997)
apresentou um documento onde fica explicitada a relação de "bens públicos" que deveriam ser
mantidos pela nova configuração do setor elétrico da Califórnia e estabelecia níveis de recursos
que deveriam ser investidos em programas para que os mesmos fossem disponibilizados para
os cidadãos daqueles estado. Foi definido que os bens públicos eram: eficiência energética,
Externalidades são os efeitos sobre terceiros, ou sobre a sociedade como um todo, causadas
por atividades na produção, transmissão, distribuição e consumo de energia que não são
ser positivas quando beneficiam outros, ou negativas quando trazem prejuízos. Por exemplo,
que a eletricidade produzida por óleo diesel, o sistema de preços não reconhece nenhuma
5
vantagem da fonte renovável (solar) sobre o diesel. Como será visto mais adiante (Capítulo 4:
fontes renováveis e meio ambiente) os diferentes impactos sociais e ambientais das fontes de
energia podem também justificar a intervenção do setor público para sinalizar as preferências
da sociedade, quando os mecanismos usuais de mercado são limitados para esse fim.
negativos no meio ambiente local e global. Existem basicamente três maneiras de se procurar
recentemente temos a criação de quotas de poluição que podem ser transacionadas entre os
padrões de desempenho energético de equipamentos. Essa tem sido uma ferramenta muito
equipamentos e edificações, entre outros. A contínua revisão dessas normas tem possibilitado
Taxas ou impostos podem ser adicionados de acordo com critérios que possam
encarecer aquelas fontes de energia que são mais poluentes e favorecer as demais que
teto global para emissões (ou outro aspecto de interesse) que é repartido entre os agentes
transferir (vender) a parcela não utilizada de sua quota para um outro, ou seja, essas
mecanismo de mercado (―preço‖ das permissões e o custo das reduções) para priorizar as
soluções de menor custo. Esse mecanismo foi introduzido com sucesso para controlar as
emissões de enxofre na indústria de eletricidade dos EUA (v. Capítulo 4) e mais recentemente
6
interesses públicos a serem atendidos pela indústria de eletricidade nos EUA desde o início
Golove & Eto (1996) sumariam os interesses públicos associados a essa indústria a
consumidores e entre gerações; 2) the equal treatment of equals (eqüidade horizontal), mesmo
pagamento/fornecimento, etc.); 3) equilíbrio entre metas de longo e curto prazo que possuem o
potencial de comprometer o futuro das novas gerações; 4) proteção contra o abuso de poder
monopolístico; e 5) proteção geral para a saúde e bem estar dos cidadãos do estado, nação e
mundo.
Outro documento bastante esclarecedor sobre a visão do papel das políticas públicas
Policy Responsabilities in a Restructured Electricity Industry‖ de Bruce, Hirst & Bauer (1995).
Esse trabalho foi escrito a partir dos resultados de um seminário onde participaram
de benefícios coletivos segundo esse estudo que estão associados à indústria de eletricidade e
sua relação com a promoção de crescimento econômico, eqüidade social e proteção ambiental.
objetivos dessa comunidade e que devem ser a base das políticas públicas. Essa Tabela
mostra também a estreita relação da indústria de eletricidade com diversas áreas de interesse
público.
desses benefícios públicos. Enquanto alguns objetivos que satisfazem interesses coletivos
como, por exemplo a confiabilidade do sistema elétrico, poderão ser garantidos por um
mercado competitivo outros não o serão, e devem ser supridos por iniciativa do poder público.
Essas informações ilustram o importante exercício de análise feito nos EUA para se
entender os limites e os benefícios que o mercado competitivo pode trazer para a manutenção
Confia- Gerência GLD Acesso não Progra-mas Padrões Proteção ao Energia Redução de
bilidade do dos disc. Trans- de Baixa- mínimos de consumi- renovável níveis de
sistema recursos/ris missão renda serviços dor poluição
cos
P&D
Valores e objetivos
Progresso Econômico
Eficiência econômica
Competitividade industrial
Desenvolvimento
Econômico
Escolhas para
consumidores
Equidade Social
Repartição eqüitativa de
custos e benefícios
Participação pública
Proteção ao bem estar
público
Proteção ambiental
Geração e distribuição de
eletricidade limpa
Qualidade ambiental
regional
Acesso não- Como a transmissão continuará a ser um monopólio, ela permanecerá sob a
discriminatório regulação do FERC. Discriminação poderia ser um problema se os proprietários da
transmissão também controlassem a geração ou a distribuição.
Energia renovável A falta do PIR e a habilidade de engajar diversos atores nas decisões sobre a
utilização de recursos naturais deverá reduzir o uso de fontes renováveis que
possuem preços mais caros que as alternativas convencionais. Reduções em P&D
nessa área também adiarão a entrada de novas fontes. Por outro lado com o acesso
não discriminatório os produtores existentes poderão ter acesso a um mercado.
Gerenciamento de Existe uma incerteza sobre os critérios que nortearão as decisões sobre
recursos naturais e investimentos na exploração de recursos naturais, especialmente quando se pensa
riscos no longo prazo.
Controle da poluição Custos de controle de poluição ainda não são internalizados pela indústria. Se os
e proteção ambiental reguladores puderem estabelecer incentivos para a redução de níveis de emissões,
por exemplo, a indústria deverá procurar maneiras de atingir essa meta com o menor
custo. O despacho ambiental é uma maneira de se atingir esse objetivo.
Reguladores poderão taxar as plantas mais poluentes ou estabelecer um limite de
emissões.
Programas para O fornecimento de serviços para consumidores de baixa renda não é uma atividade
consumidores de rentável.
baixa renda
Padrões mínimos de Referem-se aqui a serviços que devem ser mantidos obrigatoriamente (mesmo sem
serviços pagamento) para os consumidores (como fornecimento durante os meses de
inverno). Esses serviços somente serão mantidos se forem mandatórios. Pequenos
consumidores ou consumidores cativos terão dificuldades para controlarem a
qualidade de serviços de energia.
Proteção ao O mercado por si mesmo não oferece garantias ao consumidor. Isso é importante se
consumidor houver um grande número de companhias e intermediários para vendas de energia.
Antecedentes e motivações
Introdução
O setor elétrico dos EUA possui uma capacidade instalada de cerca de 725 GW (1996),
ou seja mais de dez vezes que o Brasil, o que dá idéia da complexidade e dimensão dos
eletricidade tem sido modesto, entre 2-3% nos últimos anos, sendo que o setor comercial e
pela busca de maior eficiência no gerenciamento do setor, uma vez que já é um setor bem
administrado, com perdas técnicas em torno de 3% e perdas comerciais menores que 1%, mas
sim com o objetivo de reduzir os custos finais de energia, possibilitando a introdução de novas
mercado global.
estados da Nova Inglaterra, mas cerca de um total de 48 estados (1998) já estão introduzindo
proteção aos bens públicos. Neste capítulo serão apresentadas as principais causas das
que existe uma grande diversidade de enfoques adotados. As mudanças que estão sendo
acordos voluntários e autoridade governamental (Tabela 3). Cada unidade de decisão possui
de coordenação setorial que esses autores utilizam para estudar a organização do setor
13
energético em vários países. Essa tipologia oferece um referencial teórico para analisar a
diversidade de reformas setoriais (Tabela 4). Esses autores propõem chamar de liberalização a
qualquer movimento na direção ao topo da tabela e/ou à sua esquerda, ou seja fora da
Organização Hierárquica onde as iniciativas são do tipo ―comando e controle‖ (Tabela 4, coluna
C). Como exemplo, podemos utilizar esse referencial representando a situação do Brasil até
meados da década de 90, como a de ―Coordenação Hierárquica‖ uma vez que havia a
―Hierarquia Pura‖.
14
De acordo com essa tipologia, a presente reestruturação dos EUA pode ser descrita
como sendo um movimento a partir de um Mercado Regulado pelo Poder Público (através de
controle de tarifas e lucros das empresas) na direção de um Mercado Puro (competição livre
para produção e distribuição e preços determinados pelas regras de oferta e demanda). Nos
EUA, portanto, as reformas significam um movimento de baixo para cima, mas restrito à
pública, ou estatal para privada) e gestão do setor que deixou de ter um planejamento
reformas realizadas no setor elétrico a partir de uma análise comparativa entre vários países.
de um período de tempo que pode ser longo e incluir muitas das etapas descritas a seguir.
Comercialização
elétrico através da gestão privada, mas mantendo ainda o setor sob domínio público, como por
Privatização
público para a iniciativa privada. Em algumas situações inicia-se o processo dando à iniciativa
devem ser explorados pela iniciativa privada. Outra maneira tem sido identificar as
menor custo. A privatização tem sido a maneira de se introduzir reformas em países como
Argentina, Brasil, Chile, China, Colômbia, Costa Rica, Costa do Marfim, entre outros.
necessário manter um conjunto de regras para controlar o setor e proteger o interesse público,
principalmente o controle de tarifas e garantias de qualidade de serviço. Isso pode ser feito
regulação. Idealmente as comissões de regulação e as novas regras devem ser criadas antes
da privatização por agências com certa independência política, mas isso tem sido raro.
Des-verticalização ou Reestruturação
companhias. A Inglaterra e o Chile foram os pioneiros a realizar esse tipo de reforma. Outros
países que estão adotando a des-verticalização incluem a Argentina, Austrália, Bolívia, Brasil,
El Salvador, Hungria, Nova Zelândia, Nicarágua, Paquistão, Filipinas, Polônia, Suécia, Ucrânia.
16
Competição
pode-se introduzir a competição tanto para companhias de geração de energia (que venderão
pode contar com produtores independentes de energia que podem negociar contratos com as
companhias de eletricidade.
grandes consumidores industriais e comerciais, que são tipicamente mais atraentes para
Regulação
companhias através de regulação. Essa era a situação prevalecente nos EUA até
regular esse segmento pois acredita-se que o próprio mercado se encarregará de controlar a
energia, uma vez estabelecidas as novas regras. Não eram necessárias, portanto, iniciativas de
Nos EUA duas das reformas mencionadas anteriormente foram praticadas: a des-
que poderão realizar contratos e entrar em processos de leilão promovidos por grandes
energia.
monopólio natural nos EUA, e franquias eram concedidas para que companhias privadas (IOU)
atender a área servida e eram submetidas a uma forte regulação pública abrangendo todos os
energia controladas por um órgão federal (FERC- Federal Energy Regulatory Commission).
dos EUA tiveram o objetivo principal de criar competição nessa indústria e reduzir custos finais
de energia dos consumidores, principalmente para o setor industrial, que necessitava manter-
2
introdução de novos tipos de compradores e produtores de energia ; novos mecanismos para
de energia - ESCOs. Hoje o mercado de energia elétrica nos EUA é extremamente sofisticado
e dinâmico.
19, a situação era bem diferente. Não havia interesse em promover competição entre diferentes
produtores de eletricidade pois isso ocasionava um aumento nos custos de eletricidade aos
consumidores (Smeloff & Asmus, 1997, pg. 10.). Era um período onde a indústria recém
implantada estava lutando com dificuldades para criar um mercado para seu produto. Admitia-
3
se na época que a produção de energia era um monopólio natural e debatia-se então se as
1907 um grupo, o National Civic Federation, composto por influentes homens de negócios e
banqueiros estabeleceu um modelo que foi adotado durante os 90 anos seguintes. Nesse
modelo as companhias elétricas eram consideradas monopólios naturais mas eram reguladas
determinada região de sua exclusividade, ou seja, elas possuíam uma franquia territorial para
explorar os serviços de energia. Esse tipo de regulação criou bases estáveis que propiciaram o
desenvolvimento dessa indústria que a partir de então assumiu uma estrutura verticalizada
2
Além das classes de consumidores (residencial, comercial, industrial, etc.) com necessidades e
nível de informação distintos, existe uma diversidade de atores como os IOU (Investor-Owned
Utility), POU (Public-Owned Utility), NGU (Non Generating Utility), e ESCO (Energy Services
Company).
3
Um monopólio natural se caracteriza quando uma firma pode produzir um dado nível de
produção de um produto a custos inferiores que quando várias firmas o fazem. Monopólios
naturais ocorrem em indústrias que exibem custos médios de longo prazo decrescentes devido
a economias de escala.
19
Segundo Smeloff & Asmus (1997) foi somente nos anos 30 que houve um esforço e
diferentemente das outras não eram submetidas às comissões públicas de regulação, uma vez
quase 90 anos esse setor foi operado como uma coleção de monopólios regulados,
eletricidade que permitiram sua integração vertical, condição importante para atingir as
economias de escala.
A indústria de eletricidade se desenvolveu muito bem de acordo com esse modelo até
a década de 70. Significativas economias de escala eram até então obtidas com o sistema de
grandes monopólios, que por sua vez construíam grandes usinas e sistemas de transmissão
maiores e mais eficientes. Durante esse período houve a diminuição dos custos de produção
momento a energia nuclear passou a ser então uma alternativa tecnológica procurada pela
indústria para diminuir os custos de uma geração baseada até então no carvão.
regiões do país. Ao mesmo tempo dois fatores começaram a impor mudanças no setor:
problemas internos da economia dos EUA (alta inflação e pressões para manter a
pressionavam aumento das tarifas dos consumidores. Os novos preços do petróleo da década
de 70 tiveram que ser repassados, uma vez que grande parte da eletricidade era baseada em
nível federal e em alguns estados americanos como a Califórnia. É criada a agência ambiental
americana EPA, e leis ambientais bastante restritivas como o Clean Air Act e o California
Um dos resultados desse conjunto de medidas foi que os custos e o tempo necessário
custos começaram a ser repassados aos consumidores uma forte reação começou a ser
orquestrada por todo o país através de entidades civis. Os grupos de pressão começaram a se
organizar de maneira bastante efetiva e passaram a influir nas audiências das Comissões de
regulação onde se debatiam as novas tarifas (v. também Cap. 6). Resultados importantes
começaram a surgir com a criação de tarifas especiais de cunho de assistência social para
dos EUA, começou-se a tomar medidas para promover a substituição do petróleo importado e
durante sua gestão com implicações para os investimentos do setor elétrico que viriam a
seguir:
O Power Plant and Industrial Fuel Act, que proibia o uso de derivados de petróleo e gás
termelétricas do país era importado e havia também a preocupação com o nível das
reservas de gás natural. Além disso, a população já tinha experimentado problemas com o
O Natural Gas Policy Act foi criado para des-regulamentar os preços das novas jazidas e,
com isso estimular a exploração de gás natural no país. Com essa medida os preços de gás
A competição no setor elétrico começou de certo modo com o decreto do PURPA (Public
Utilities Regulatory Policy Act). Esse decreto estipulava que as companhias deveriam
comprar eletricidade de produtores independentes quando o preço era menor que o custo de
se construir novas usinas. Em 1982 a CPUC autorizou contratos de longo prazo que foram
várias partes do país começaram a ver as vantagens das tecnologias que começavam a ser
turbinas a gás com ciclo combinado que podiam ser instaladas modularmente com custos de
comercialmente.
obrigando o acesso à rede de transmissão para produtores que quisessem vender energia a
uma reforma nas regras de operação dessa indústria, eliminando total ou parcialmente as
várias indústrias similares a de energia elétrica já se iniciou há uma década, como foi o caso da
uma rede de dutos, vias, estradas, linhas de transmissão, etc. para fornecer seus produtos e
demonstrado, segundo afirma Crandall & Ellig (1998), que maior competição trouxe benefícios
aos consumidores quando comparada com a situação anterior de forte regulação econômica.
Esses autores, baseados em outros estudos, mostram que houve uma queda real de preços ao
consumidor final para os produtos dessas indústrias e quantificam esses benefícios aos
4
consumidores .
Esses fatos foram importantes não só para tornar o debate em torno das reformas do
setor elétrico mais concreto, como também já apontavam um referencial para as iniciativas de
distribuição e consumidores finais. Outro elemento importante foi o fato que consumidores,
abrangência do órgão regulador antes e depois das reformas. O poder público continua sendo
o responsável pela elaboração de políticas gerais para o setor através de seus órgãos, como o
4
Após a des-regulamentação da indústria de telecomunicação estima-se que US$ 5 bilhões
(1995 $) foram economizados pelos consumidores, no setor de aviação civil a cifra é de US$
19,4 bilhões, no transporte de carga rodoviária US$ 19,6 bilhões e no transporte ferroviário US$
9,1 bilhões (Crandall&Ellig 1998).
23
controle de leilões de compra de energia (caso seja essa a opção escolhida) e despacho de
energia. O ISO não pode ser proprietário de sistemas de transmissão ou geração e não pode
Com as reformas nos EUA as comissões de regulação não são mais responsáveis pela
tradicional de se controlar a evolução das tarifas de geração também está sendo abolido com
as reformas, uma vez que se espera que o próprio mercado se encarregará de minimizar os
mas não mais pelo sistema de custo do serviço e uma taxa de retorno, e sim através de
POLÍTICAS AGÊNCIAS
AGÊNCIAS EXECUTIVAS
EXECUTIVAS FEDERAIS E
POLÍTICAS
FEDERAIS E ESTADUAIS
ESTADUAIS GERAÇÃO
INTERME-
CIA GE- DIÁRIOS
RADORA
REGULAÇÃO
REGULAÇÃO
PROD. IND.
GERAÇÃO COMPANHIAS
CONSUMIDORES CONSUMIDORES
Figura 1: Representação esquemática da estrutura do Setor Elétrico dos EUA, antes e após as
reformas
Fonte: a partir de USAID/Office of Energy.
Nesta seção serão analisados alguns dos impactos que a reestruturação ocasionou
promoção de substituição entre eletricidade e gás. Nos capítulos seguintes serão analisados os
impactos das reformas para o fornecimento dos chamados bens públicos, conforme foi definido
fiscaliza as empresas de serviços públicos (eletricidade, gás, telefone, água e esgotos e transportes). Ela
é constituída por 5 commissioners designados pelo governador para um período de 6 anos e aprovados
pela Assembléia Legislativa do estado. Ela é responsável pela aprovação de preços para eletricidade e
atende os interesses dos consumidores, fiscaliza e aprova os planos de investimentos e a operação das
empresas de eletricidade. Foi a entidade principal e responsável pelo plano de re-estruturação do estado.
Com a re-estruturação a CPUC não é mais responsável por determinar as tarifas a serem cobradas, mas
continua sendo o principal fiscalizador para garantir a qualidade e fornecimento de energia para o estado,
The California Energy Commission (CEC) também é constituída por 5 elementos designados
pelo governador para um período de 4 anos e aprovados por um comitê específico da Assembléia
Legislativa estadual. A lei exige que quatro membros da CEC tenham especializações nas áreas de
engenharia e ciências exatas, proteção ambiental, economia e direito. O quinto membro deve ser um
representante do público geral. A CEC é responsável por cinco áreas de atividades: projeção da demanda
The Federal Energy Regulatory Commission (FERC) é constituída por cinco elementos
apontados pelo presidente e aprovados pelo Senado Federal. È o órgão encarregado de regular as
vendas de energia entre os estados americanos. FERC verifica se as taxas cobradas para a transmissão
são justas e não abusivas e não discriminatórias entre os vários compradores e fornecedores. Ela revisa
Além dessas agências, as empresas de energia (na verdade todo o setor indústrial) está sujeito a
Eqüidade
consumidores. Isso, mais especificamente nos EUA, significa proteção de serviço para
1
. A Califórnia é sujeita a terremotos.
26
durante meses de pico no verão e inverno, quando são maiores os gastos com energia para o
condições de negociar contratos vantajosos para si. Grandes consumidores podem exercitar
seu poder de barganha ameaçando trocar de fornecedor e dessa maneira negociar reduções
de preço de tarifas. Uma vez que a companhia elétrica necessita recuperar seus investimentos,
isso pode inclusive implicar em aumentos de preços para outros consumidores, ou seja para os
pequenos consumidores.
em um mercado liberal. Além das mencionadas acima, tem-se ainda que firmas competitivas
não terão interesse próprio em assegurar um serviço universal, quando isso significar maiores
custos ou retornos pouco atrativos para os seus investimentos. É muito provável também que
ocorra uma segmentação geográfica, onde firmas procurarão oferecer serviços diferenciados
É possível afirmar em um primeiro momento que maior parte dos benefícios da maior
competição no setor elétrico deve ir para alguns poucos grandes consumidores, conforme
analisa (Colton, 1996). Entretanto, Crandall & Ellig (1998) argumentam que é muito provável
repassados para os demais, uma vez que eles devem enfrentar competição também. Segundo
com relação ao desempenho das indústrias e em última instância existem ganhos para o
consumidor final. Afirmam ainda que quando se introduz maior risco e mais competição para as
27
análise de Crandall& Ellig (1998) faça sentido considerando a situação dos EUA.
seus fornecedores, tendo em base somente as economias com suas contas. As companhias de
distribuição de eletricidade dos EUA sabem que deverão incluir novos serviços para atrair
esses consumidores.
população de baixa renda: um que oferece uma tarifa diferenciada e outro que consiste em programas
com componentes de eficiência energética ou melhoria de isolamento térmico das residências. Além
desses programas existem ainda os programas de informação que em muitos lugares são concebidos
especificamente para atender à população de baixa renda, com orientações de como comprar, utilizar e
podem usufruir. Inicialmente a tarifa é fixada nos valores de 1996 ou antes da re-estruturação. Na
Califórnia o programa é chamado California Alternative Rates for Energy, e o desconto é de 15%. Em
Massachusetts e Rhode Island a tarifa foi estabelecida por atos do poder legislativo. No Arizona a
comissão de regulação estabeleceu valores para a tarifa e em Wisconsin o próprio estado possui um
programa para auxiliar o pagamento das contas de energia de consumidores credenciados, sendo o
prédios residenciais ocupados por famílias de baixa renda, como uma medida para auxiliar a redução das
contas de energia.
Em geral, os programas para baixa renda procuram agregar várias outras iniciativas das áreas
Outro impacto importante dessas reformas nos EUA refere-se ao papel do estado no
sobre o mercado de energia. Vine 1997 discute a questão da divulgação de informação entre
existir a percepção que poderão tirar alguma vantagem competitiva desse fato. Por esta
razão os reguladores deverão ter uma atitude mais pro-ativa ao instituírem processos de
revisão e coleta de informações das companhias. Muitas das políticas com relação a
confidencialidade de informações das companhias devem ser revistas. Sem uma atualização
Informações são especialmente importantes para que o próprio setor público possa
combustíveis nas situações que podem trazer vantagens para o consumidor ou para a
29
sociedade em geral (menor impacto ambiental, por exemplo). A questão é saber como os
reguladores deverão criar dispositivos para que as companhias invistam em programas para
promover a substituição de eletricidade por gás natural quando isso for conveniente para o
EUA (por exemplo, Washington, Oregon, Califórnia, e outros) era possível identificar
meio ambiente ou para a sociedade. Isso fez com que várias comissões de regulação (foi o
caso, por exemplo dos estados de Vermont, Georgia, Wisconsin, Califórnia, Oregon e Nova
energéticos dentro dos planos de GLD. Os programas de substituição que deveriam ser
1) o programa não deve aumentar a quantidade de energia (medida em BTU) consumida para
6
2) o programa deve ter um Total Resource Cost ou um benefício-custo total maior ou igual a
1,
6
Total Resource Cost inclui os custos do programa para a companhia e também os custos
adicionais para o consumidor com as medidas. Também são contabilizados os benefícios
decorrentes tanto para a companhia (custos evitados) como para os consumidores (economias
de energia, por exemplo).
30
Os critérios da Califórnia são mais rigorosos daqueles que estão sendo utilizados pelos
outros estados e tem a intenção de limitar também programas substituição que sejam
É bom lembrar que tem existido nos EUA bastante resistência e debates para aumentar
a regulação e a interferência das comissões. A idéia prevalecente das reformas é deixar que o
experiência de que em algumas situações, como foi o caso da Califórnia, tenha se garantido
Introdução
sistema de preços de eletricidade era baseado em custos médios, de acordo com o sistema
regulatório vigente e, dessa maneira, as vendas da energia produzida pelas novas unidades
não eram suficientes para cobrir os custos dos novos investimentos destinados a suprir a
produção e distribuí-los através de tarifas mais altas entre todos os consumidores. Nesse tipo
de contexto era razoável esperar que as companhias elétricas tivessem um papel importante e
custos dos programas de conservação aos consumidores isso significava muitas vezes em um
menor aumento de tarifa que se tivesse que atender a demanda adicional através de novas
unidades de produção.
Outro fator relevante, foi que durante esse período era pouco prático e caro para que
assegurar recursos para que as reformas não eliminassem os benefícios públicos advindos de
nos EUA antes das reformas e sua continuidade durante o período de reformas. A seguir,
por ações do mercado. A nosso ver o caso americano é uma ilustração de que são necessárias
determinações a nível federal e estadual. A nível federal foram concebidos programas, tanto no
âmbito do DOE como EPA, responsáveis por significativos avanços em economias de energia.
Dentre os exemplos importantes que tiveram impactos a nível mundial estão programas como o
iluminação, que agora passa a ser replicado em outros países, como a China. O
estabelecimento de normas técnicas mais rigorosas tanto a nível federal como estadual tem
maneira não teriam entrado no mercado. O mesmo acontece com normas de edificações para
prédios públicos a nível federal e em muitos estados. O DOE tem dedicado recursos
Muitas dessas iniciativas datam desde a década de setenta durante o choque do petróleo e
Antes das reformas do setor elétrico, programas de eficiência energética ao nível dos
conservação de energia mais atraentes que novas usinas ou sistemas de transmissão. Muitas
atratividade, mas muitas outras o fizeram para cumprir determinações das agências estaduais
de regulação.
Reid (1992) descreve a evolução dos diversos mecanismos de incentivo ao GLD nos
EUA desde o início da década de 80 até os primeiros anos da década de 90. Já a partir de
1991, 30 estados possuíam algum tipo de incentivo para atividades de GLD em seu sistema de
vendas de energia e receitas para a companhia. A idéia básica do ERAM era razoavelmente
tarifa básica autorizada pelo órgão regulador. Qualquer rendimento em excesso ou a menos,
em um dado ano, era colocado em uma conta separada. Esse balanço contábil, que inclui
juros, é ―zerado‖ a cada ano usando uma taxa adicional (que pode ser positiva ou negativa) a
ser incluída nas tarifas do ano seguinte. Outro tipo de enfoque, ainda, foi dado pela comissão
uma companhia local iniciasse um programa de financiamento a juros baixos para que seus
34
realizaram programas de GLD nos últimos quinze anos. Essa tradição de incentivos
meados da década de 90, com a introdução das reformas, esse quadro passa a mudar
drasticamente.
aquecimento abastecidos por dois tipos de combustíveis (ou eletricidade-gás), sistemas de ar-
EUA, para a eficiência energética tendo como base o estudo realizado para a USAID/Office of
35
Energy (Hagler Baily 1998b) que discute os impactos das reformas no setor elétrico em seis
Como foi visto no capítulo anterior, as mudanças verificadas nos EUA são classificadas
Efeitos da des-verticalização
Desse modo, o efeito de preços como instrumento para introdução de maior eficiência
geração e transmissão não são mais controlados pela distribuição. O consumidor final somente
que, na verdade, são feitos ao longo de toda a cadeia da indústria. Por exemplo, o distribuidor
de energia poderá repassar certos custos que dependem da demanda horária, como custos
fixos (ampliação de sua capacidade de distribuição). Porém, na medida em que custos que
poderiam auxiliar na modulação da carga do consumidor são absorvidas como custos fixos,
Quando as companhias eram verticalmente integradas elas podiam tirar proveito dos
programas de GLD uma vez que não só eram inteiramente responsáveis pelo suprimento como
conseguidas junto aos seus consumidores podiam ser integralmente capturadas pela
companhia.
realizar programas de GLD. Isso porque além de perderem receitas reduzindo as vendas de
36
kWh, é possível também que eles não usufruam integralmente dos benefícios que poderão
estar ocorrendo à jusante (na geração ou transmissão). Uma vez que os demais distribuidores
power pool) compartilharão dos benefícios sem ter realizado nenhum investimento em GLD.
Essa situação pode caracterizar uma desvantagem competitiva da companhia que fez
investimentos em programas de GLD, e mesmo que isso tenha reflexos positivos diminuindo
custos da companhia geradora, esses benefícios são passados também para seus
competidores.
Governo/ Órgão regulador Tem o papel de estabelecer regras para preços e fornecimento -/+
de energia e pode (ou não) oferecer incentivos para iniciativas de
eficiência energética para as companhias de energia e
consumidores.
Efeitos da competição
junto aos usuários finais tampouco incentiva necessariamente o surgimento de esforços para o
com que se priorize a formação de preços baseados em custos de curto prazo de energia, ou
seja, são considerados basicamente os custos operacionais, e não os seus custos marginais
de longo prazo. Custos de longo prazo levam em conta futuros investimentos em produção e
energética, farão suas considerações de acordo com um horizonte de tempo (em geral
bastante curto) e ponderarão se os custos anuais com a conservação de energia serão mais
atrativos que os custos com energia elétrica. Se apenas os custos de energia de curto prazo
são repassados para eles, não existe incentivo para se realizar novos investimentos em
conservação, pois não se tem nenhuma sinalização quanto aos futuros preços de energia.
Ainda, se o usuário final pode optar entre diferentes companhias, é provável que exista maior
relutância de uma companhia realizar investimentos junto ao seu usuário final, uma vez que
existe o risco dele migrar para outro fornecedor. No entanto, programas de eficiência
interesse e a percepção de que este tipo de serviço poderá auxiliar em melhoria de sua
usuário final é também negativa para o uso eficiente de energia. Isso acontece porque seu
interesse será o de vender cada vez mais energia até o ponto onde o custo marginal pago aos
de Direct Access ou Retail Wheeling) pode haver interesse em se promover maior eficiência no
A utilização da rede de distribuição poderá implicar em taxas adicionais para o produtor que
podem variar segundo horários do dia/épocas do ano. Se essas taxas são repassadas para o
consumidor haverá incentivos para que ele se engaje em programas de GLD juntamente com
o gerador e distribuidor para atingir benefícios, ou seja, diminuindo os custos de energia para
vendê-la para outros. Isso seria uma estratégia interessante sempre quando o custo da
energia conservada for menor que seus custos de geração e os preços dos demais
competidores.
não lhe rendem lucros, é interessante diminuir as vendas de kWh através de melhorias em
eficiência energética, sempre que esses investimentos sejam menores que os custos de
fornecimento de energia.
A competição poderá de fato diminuir os preços finais de energia, o que não encoraja
O consumidor terá uma alternativa adicional para controlar seus custos com energia, além
daquelas que tradicionalmente considerava antes das reformas. Agora ele poderá também
de GLD. Por exemplo, uma companhia pode repassar os custos desses programas para
seus consumidores cativos e beneficiar aqueles outros pelos quais ela necessita competir.
Essa é uma situação de competição parcial onde grandes consumidores podem escolher seu
fornecedor, mas os demais ficam sob uma área de serviço designada para uma companhia.
Poderão surgir nova atividades para ESCOs que passariam a vender serviços de compra de
consumidores (não-cativos).
eficiência energética, assume-se que o mercado será responsável por isso. Mas será o
promover ou não intervenção do poder público para possibilitar o progresso das medidas de
conservação no mercado de energia. Eto & Golove (1996) fazem uma revisão sobre as
impedem que níveis socialmente desejáveis de investimentos em eficiência energética sejam atingidos.
Eles sustentam que é pouco provável que qualquer que seja a estrutura de mercado para a indústria
de eletricidade melhore substancialmente essas “barreiras” para eficiência energética. Essa posição é
usada para justificar uma contínua intervenção do governo em mercados de energia para corrigir as
argumentam que, dada a libertada para operar em uma maneira menos regulada, o mercado
alcançará eficiências ainda não conseguidas pela indústria de eletricidade. Eles opinam que as várias
pequena importância, ou mesmo que devem ser melhor resolvidas por agentes privados atuando de
Como foi visto anteriormente a tradição de incentivos regulatórios nos EUA foi rompida
com a introdução das reformas e houve uma discussão para se determinar se o mercado
mercado.
Existe uma abundante literatura (v. por ex. Reddy, 1991; Howarth & Andersson, 1993)
geral, percebe-se que existem muitas ações e tecnologias que poderiam ser utilizadas mas não
o são. Define-se (v. por exemplo. Gunn, 1997) ―energy efficiency gap‖ como sendo a diferença
entre o nível atual de demanda de energia, e aquele que seria obtido com a introdução de
42
econômico mas que não prática não ocorrem. Graficamente esse gap é representado por uma
conservada. Esse conceito tem sido muito usado por aqueles que advogam maior intervenção
no mercado de energia.
Energy
Sem conservação Efficiency
Gap
Com conservação
Ano 0 Ano N
eficiência, sendo a diferença entre as curvas o chamado energy efficiency gap. A Figura 3 é um
7
Para maiores informações de como construir curvas de suprimento de energia conservada,
consultar Jannuzzi & Swisher, 1997, cap. 3 e 4. V. também Koomey et al. 1991, Rosenfeld, et.
Al., 1993.
43
$ / kWh
cce4 Conservação 3
Expansão do Setor
CM
Conservação 2
cce2
Conservação 1
cce1
D1 D2 D3
Notas: CCEi= custo de conservar energia através da medida i; CM= custo marginal da expansão
Esse tipo de análise foi desenvolvido por técnicos interessados em verificar o potencial
e os custos envolvidos com adoção de medidas e tecnologias mais eficientes (Rosenfeld et al,
1993, por ex.). Estas são informações básicas para estudos no âmbito do PIR.
Existem questões técnicas importantes por detrás dessas curvas que influenciam os
resultados e sua interpretação. A taxa de desconto, por exemplo, utilizada para se calcular os
custos de energia conservada é freqüentemente comparável com aquela taxa utilizada pelos
Portanto, curvas desse tipo elaboradas por diferentes agentes (consumidores, agências
A literatura mostra também que existe uma diferença fundamental entre os analistas de
origem técnica e os economistas nesse tipo de estudo. Os técnicos tendem a assumir taxas de
energética é diferente daquela em outros tipos onde pode existir maior liquidez. Assim vejamos,
o investidor em eficiência energética precisa considerar a vida útil real do equipamento e não
pode mudar seus hábitos de utilização durante esse período, com o risco de afetar a
taxas de mercado.
para a decisão de investimentos do consumidor final. Os trabalhos de Stern (1986) e Stern &
determinação de decisões com relação ao uso de energia. Existe evidência empírica que tanto
energia: caso do ar condicionado- existem outros parâmetros, como ruído, que podem afetar a
decisão e operação do consumidor. Consumidores podem deixar luzes acesas por questão de
importantes porque elas podem ser mais determinantes que os aspectos econômicos ou
Embora o potencial existente para representar esse energy efficiency gap seja passível
não são aproveitadas pelo consumidor, seja por falta de informação, seja por considerações
econômicas ou outras.
A seção a seguir discute algumas das barreiras que podem explicar a existência desse
8
A vida útil de um equipamento é fortemente afetada por condições incorretas de seu uso ou
qualidade de energia, conferindo grandes incertezas nos cálculos de custo e benefícios.
45
vista privado ou social. Vários autores têm analisado essas dificuldades para a disseminação
de medidas de eficiência energética (v. por ex. Reddy, 1991; Lutzenhiser, 1993, Jannuzzi &
Preços são necessários mas não parecem ser suficientes para estabelecer um
equilíbrio entre oferta e demanda. A existência de um efficiency gap, conforme visto na seção
exemplo nessa direção. A literatura identifica um número grande de barreiras de mercado para
a introdução de eficiência energética. No entanto, alguns tem feito a distinção que apenas
algumas barreiras são realmente falhas (ou defeitos) de mercado (imperfeições de mercado).
Fazemos aqui a seguinte distinção entre barreira e falhas de mercado: a) barreiras: podem ser
removidas através de políticas energéticas adequadas que orientam a tomada de decisão dos
agentes privados na direção considerada ótima do ponto de vista social (por exemplo, para
falhas de mercado: exigem uma intervenção direta do setor público (um exemplo típico é o
financiamento de pesquisas de alto risco e longo prazo de maturação, cujos resultados não
Imperfeições ou falhas de mercado tem sido usados como justificativa para intervenção
transação entre firmas e indivíduos é zero, o que não é verdade no caso da energia. Custos
custos de transação apreciáveis para se adquirir ou ter acesso a informação sobre tecnologias
A Figura 4 mostra de uma maneira esquemática o papel das políticas públicas para
melhor explorar o potencial de eficiência energética. Conforme dito antes, diferentes agentes
explicações do potencial de eficiência energética avaliado pela sociedade ser maior que aquele
das concessionárias está relacionado com o fato das taxas de desconto sociais serem menores
que aquelas utilizadas por investidores privados (as concessionárias). Na verdade, o objetivo
de uma boa política pública para eficiência energética é maximizar as o potencial realizado de
economias de energia fazendo melhor uso dos recursos existentes, tanto públicos como
privados. É possível remover barreiras para que investidores privados (as concessionárias, no
guiem para tomar suas decisões. No entanto, é provável que muitas opções de investimentos
desejáveis do ponto de vista da sociedade podem não ser contempladas pelo mercado. Desse
modo serão necessários que recursos públicos sejam utilizados e uma ação direta do setor
questão para o caso brasileiro através da regulação que estabelece a aplicação de recursos
9
Vide Os programas de eficiência energética antes das reformas, pág. 32
47
percepções com relação à magnitude dessas barreiras, e principalmente com relação à eficácia
e conseqüências de políticas elaboradas para superar as barreiras (Golove & Eto, 1996).
Atividades comerciais
Em várias partes dos EUA muitos serviços antes gratuitos para o consumidor agora
começam a ser cobrados dentro do novo contexto do setor. Mesmo assim existe a necessidade
de ações mais abrangentes que só podem ser levadas a cabo com a participação do poder
público. No Capítulo 7 serão discutidas as ações mais importantes que estão sendo conduzidas
equipamentos elétricos, principalmente para o setor comercial e industrial, mas também para o
residencial. São serviços pagos e algumas companhias estão oferecendo pacotes que incluem
tempo determinado, para estudar as tarifas mais convenientes. Antes esse tipo de assistência
era gratuito, mas agora está sendo cobrado pela maioria das companhias.
Chauffage programs
nos EUA, Nilsson (1998) reporta o caso do também sofisticado mercado de eletricidade da
demandas específicas dos consumidores. Embora existe maior competição com preços,
eficiência energética e outros serviços são importantes componentes paro o mix de produtos
sido até agora em medidas de baixo custo e rápido retorno. Se as medidas de eficiência de
Eto, Golove & Kito (1996) listam uma série de argumentos a favor da participação do
eficiente de energia já é aceita em muitas regiões dos EUA e aparece, por exemplo em
Fonte: modificado de Eto, Golove & Kito, 1996. Nota: (a) v. texto.
as ESCOs. Em um DSM bidding program uma companhia de eletricidade lança um Request for
Proposals oferecendo um contrato de longo prazo com uma ESCO ou possivelmente com
padrão e condições (incluindo preço) que são disponíveis para interessados até que se
Standard Offers.
51
programas de GLD representava um equilíbrio nem sempre muito explícito entre diversos
10
objetivos (least-cost resource plans , metas ambientais, impactos nas tarifas e serviços aos
consumidores). Daqui para frente esses objetivos deverão ser mais claros para evidenciar a
repartição dos custos e benefícios entre consumidores, empresas de energia e o setor público.
Será necessário distinguir quais ações na área de eficiência energética necessitarão de fundos
coletados publicamente e interferência do setor público, e quais o próprio mercado será capaz
de promover.
10
Planos de expansão da geração, transmissão ou distribuição a custos mínimos para o setor
elétrico.
52
competitivo
Introdução
produção de energia, juntamente com medidas de proteção ambiental são outros dois dos
conforme foi visto no capítulo 1. Neste capítulo serão analisados alguns dos procedimentos
que estão sendo adotados para a manutenção desses bens em um ambiente de maior
tecnologias são mais capital intensivas. Além disso, possuem características particulares, como
A literatura sobre o assunto nos EUA mostra também um intenso debate sobre a
necessidade ou não de se utilizar recursos públicos e até que ponto é necessária uma
As fontes renováveis
Introdução
implantado em 1978, chamado de PURPA (Public Utilities Regulatory Policy Act) que
ou de co-geradores quando seus preços fossem menores que os custos evitados das
estados como a Califórnia e Maine. No entanto, com a queda dos preços de energia fóssil nos
anos seguintes ficou comprometido o progresso das fontes renováveis através desse
mecanismo.
Com as reformas iniciou-se a discussão sobre o papel que subsídios públicos deveriam
ter para apoiar os produtores de eletricidade a partir de fontes renováveis e como isso poderia
cada uma tendo características e custos diferentes para a produção de eletricidade. Algumas
estão em processo de desenvolvimento técnico e são menos competitivas que outras: a solar,
por exemplo, é mais cara que a eólica e a geotérmica. Além disso, nem todas possuem os
hidroelétrica) são também bem diversos e muitas vezes podem ser significativos.
compra de energia renovável com uma taxa adicional ou com preços mais elevados. Esses
estrutura de maior competição do lado da demanda, onde algumas companhias tentam agora
11
Green marketing é um mecanismo de mercado que possibilita aos produtores e distribuidores
que comercializam eletricidade divulgar através de propaganda uma diferenciação de seu
produto. Ele basicamente se utiliza dos resultados de pesquisa de opinião junto aso
consumidores que têm demonstrado nos EUA um interesse em pagar mais por energia de
origem renovável.
54
2) Doação: oferece a possibilidade dos consumidores fazerem doações cujo fundo é revertido
oferece contratos de leasing ou compra de equipamentos para serem instalados junto aos
fotovoltaicos.
renováveis.
sido a pioneira no tratamento do uso de fontes renováveis em sua matriz energética. Sua
política energética para renováveis tem seguido três enfoques principais dentro do contexto
(1) resoluções mandatórias para compra de energia renovável (Mandate Renewables Purchase
Requirements – MRPR),
públicos); e
1994, quando a CPUC orientou o green marketing como sendo o principal meio de suporte
para as fontes renováveis. Esse tipo de resolução era apoiada por uma constatação que se
mecanismo de mercado coerente com as reformas em curso e o tamanho desse mercado seria
determinado pela própria sociedade. Houve, no entanto, uma forte reação das entidades
argumentando que green marketing não seria capaz de corrigir imperfeições de mercado,
especialmente com referência aos maiores benefícios ambientais que as fontes renováveis
55
podem trazer. Além disso, não se sabia ao certo qual seria a dimensão desse mercado ―verde‖
voluntário e se ele seria adequado para sustentar uma indústria de produção de eletricidade
baseada em fontes renováveis. Havia pressão dos ativistas ambientais e de setores comerciais
ligados às fontes renováveis para se criar fundos ou mecanismos mandatórios para serem
época, à idéia de criação de um fundo para financiar fontes renováveis. O MRPR permite que
eletricidade (ou de sua capacidade instalada) do estado seja produzida a partir de fontes
MRPR:
ele pode ser o proprietário de uma instalação e produzir a quantia determinada pelo MRPR
de energia renovável,
ele pode comprar somente RECs de outros produtores/vendedores que tenham excedido a
determinação das quotas estipuladas pelo MRPR, sem ter que produzir ou comprar energia
renovável.
capacidade) que deveria vir de fontes renováveis, (b) certificação dos RECs e (c)
Essa solução não agradou a todos. Embora o custo do MRPR seja, em princípio,
determinado pelo mercado, baseado no nível de requisitos de energia renovável e nos custos
dos RECs, havia a percepção de que esse sistema requereria muita burocracia para os
produtores e distribuidores de energia. Havia também dúvidas com relação aos resultados
dessa política, ainda mais se a burocracia envolvida fosse financiada com recursos públicos.
production credit. Essa proposta incluiu a implementação de um fundo cujos recursos seriam
Cerca de US$ 540 milhões deverão ser alocados para esse fundo entre 1998 e 2002, e
serão coletados pelas 3 maiores IOU do Estado, através de taxas junto aos seus
propriedade publica também coletarão taxas para programas públicos, mas possuem
Esse fundo foi criado através do decreto AB 1890 e também contém dispositivos para
administração do fundo que deve ser utilizado com os seguintes objetivos e princípios:
permitir que consumidores obtenham um rebate com recursos desse fundo se eles
energy policy. O MRPR era apoiado pelas associações de fabricantes de equipamentos para
companhias de eletricidade. Já a criação do fundo era apoiado pela maioria das entidades
57
eletricidade.
O MRPR foi efetivamente abandonado, não só pela sua pouca praticidade segundo os
produtores/vendedores privados, mas também, e talvez principalmente, por ele conferir uma
vantagem adicional para aquelas companhias que possuem uma porcentagem maior de
produção a partir de fontes renováveis. Esse tipo de política feriria um dos princípios da
Importação
Fonte: Comissão de Energia da Califórnia, 1996. Notas: (a) inclui biomassa e resíduos; (b) existem erros
de arredondamento.
58
Nota: Inclui as vendas de energia e auto-geração. Fonte: Califórnia Energy Commission, Energy
Commission, Electricity Report, Draft Final, June 1995
principalmente de algumas regiões do país, estariam dispostos a pagar a mais por energia
―mercado verde de energia‖ (green power market), apontado como uma nova oportunidade
Dados mais recentes (Wiser&Pricle, 1998, Oakland Tribune, 1998) dizem que no
para mudar de companhias de eletricidade, portanto esse potencial será desenvolvido muito
lentamente, ao contrário das indicações iniciais. Estima-se que apenas 1-2 % dos
consumidores residenciais (100-200 mil) que poderão escolher o seu supridor, optarão por
energia renovável. A idéia é que essa porcentagem suba para 4-10% em 2003. As indicações
de pesquisas realizadas (Wiser & Pricle, 1998) entre os diversos consumidores revelam que
dominante.
Até o momento as vendas de energia renovável pouco fizeram para expandir esse tipo
É crucial determinar o nível de apoio com fundos públicos que devem ter os programas
de energia renovável. Para se conhecer o ótimo social para gastos com renováveis é
sociedade (meio ambiente, redução de riscos, mais empregos, etc.), mas o fator mais
conduzidas por associações com interesses na área de energia renovável, como a Sustainable
de energias renováveis e eficiência energética (ENN Daily News, 1999). Algumas regiões dos
EUA parecem ter maior interesse em dedicar fundos públicos para subsidiar a geração de
energia renovável, o mesmo acontece em vários países da Europa também. Existem benefícios
para toda a sociedade que advém da utilização de energia renovável, especialmente com
relação á poluição atmosférica e a produção de gases estufa. É muito pouco provável que a
maximização desses benefícios seja atingida somente com a parcela dos consumidores que
Uma constatação deste fato é que mesmo havendo um nicho de mercado para ser
explorado através de mecanismos convencionais não impediu que fossem realizadas ações ao
nível de políticas públicas, como no caso da Califórnia, para conferir recursos adicionais para o
surgimento desse “green power market” é resultado de anos de prévias políticas públicas
através de órgãos não governamentais e agência de regulação. O mercado verde não surgiu
fontes renováveis.
seja ele de origem fóssil ou renovável, uma tarefa do green marketing é justamente explicar ao
Existe um programa de certificação liderado por um órgão sem fins lucrativos, com o
objetivo de educar o consumidor e fazer uma definição mais técnica sobre o conteúdo
renovável da eletricidade vendida por cada companhia. Isso é necessário também para conferir
credibilidade e até que ponto os produtos verdes conferem benefícios ambientais de acordo
O meio ambiente
através de preços em um mercado de energia que procura ser altamente competitivo, conforme
foi discutido no Capítulo 1 (pág. 4). Dentre os vários impactos ambientais produzidos pelo setor
Como muitas vezes os maiores e mais evidentes impactos ambientais ocorrem em locais muito
lazer, etc.) que são fornecidos com a mesma qualidade independentemente da origem da
61
energia elétrica. Para a maioria dos consumidores, exceto a pequena parcela que está disposta
a investir em fontes renováveis e eficiência energética o que realmente vai influenciar sua
Duas das maneiras onde os efeitos ambientais do setor elétrico podem ser minorados
são através de eficiência energética e maior uso de renováveis. Maior eficiência energética
tanto do lado da demanda como na oferta (melhorando o desempenho das usinas elétricas
termelétricas, por exemplo. A maior utilização de fontes renováveis como solar em substituição
o setor energético pode realizar, seja na escolha de tecnologias para produção, tipo de
formação de preços para o consumidor, tem influência causando maiores ou menores impactos
ao meio ambiente.
O estudo feito para o Office of Technology da USAID (Hagler & Baily 1998b) apresenta
uma lista de possíveis efeitos das reformas no desempenho ambiental da indústria de energia
substituição ao carvão e petróleo, é certamente difícil esperar que a maioria das oportunidades
Naquele país três iniciativas na área ambiental tiveram lugar: a introdução de uma
regulação ambiental baseado no Environmental Protection Act, que foi aprovado no Parlamento
junto com o processo de privatização. O segundo foi o Non Fossil Fuel Obligation, criado
inicialmente para proteger a indústria nuclear que incluiu o Fossil Fuel Levy, uma taxa sobre
62
iniciativa foi o Energy Saving Trust (EST), criado para apoiar as iniciativas de conservação de
Tabela 10: Sumário das implicações de reformas do setor elétrico no seu desempenho ambiental
Tipo de Efeitos em tecnologias de geração e eficiência Efeitos para melhoria de eficiência do lado da
reforma do lado da oferta demanda
Competição No curto prazo somente fontes de menor custo Incentivos para que o consumidor invista em
no atacado são despachadas eficiência podem desaparecer se preços de
energia caem ou tornam-se imprevisíveis no
Fontes de energia fósseis usando tecnologias futuro
eficientes são favorecidas no curto prazo
Não existem incentivos para se investir em Consumidor tem menos incentivos para
P&D em tecnologias ambientais investir em eficiência se ele pode mudar para
outro fornecedor mais barato.
Fonte: Baseado em Hagler Bailly Services 1998. Notas: impacto favorável, impacto desfavorável, depende de sua
implementação.
O Non Fossil Fuel Obligation estabelece que as companhias elétricas devem comprar
uma certa quantia de energia renovável e elas são reembolsadas caso exista algum diferencial
de custos de produção. Esse diferencial é calculado com referência aos preços mensais de
energia oferecidos pelo pool. É importante notar que esse diferencial é passado para os
63
12
consumidores através de uma taxa adicional, chamada de Fossil Fuel Levy . Esse mecanismo
foi responsável por uma significativa e rápida aumento da oferta de energias renováveis
naquele país.
competitivo contemplou portanto dois dispositivos: o Non Fossil Fuel Obligation (NFFO) que
fontes nuclear e renovável e a criação de uma taxa cobrada dos consumidores para criação de
Tabela 11: Preços de Energia Renovável na Inglaterra durante a privatização (1991-94) (em c/kWh)
Tecnologias Preços Preços
Fonte: C. Mitchell1995 Renewable Energy in the UK available from the Council for the
Protection of Rural England citado em Brower & Mitchell 1996
aspectos de poluição atmosférica. Uma novidade, no entanto, tem sido o caso de emissões de
12
O FFL foi criado em 1989 com o Electricity Act, sendo reformulado em 1998
(http://www.hmso.gov.uk/acts/acts1998/ 1998005.htm), passando a ser chamado do Fossil Fuel
Levy Act 1998.
64
emissões do setor. Desde 1990 a legislação ambiental americana no âmbito do Clean Air Act
companhias cujo custo de redução era mais alto. Iniciativas semelhantes, mas bem mais
através do mecanismo proposto avançaram bem depressa (Bohi & Burtraw, 1997) e os preços
associados com a redução foram menores daqueles previstos inicialmente. Esses resultados
positivos são encorajadores e mostram que o mecanismo de tradable permits pode ser uma
alternativa mais flexível que procedimentos de comando e controle, deixando para os agentes
caso de redução de SO2 em lugar das firmas adotarem uma especificada tecnologia, ou
medida padronizada de redução para atingir as metas estabelecidas elas puderam tirar proveito
das diferentes eficiências e características das unidades existentes com potencial e custos de
elétrico estaduais são realizar a avaliação das reduções de emissões e controle da alocação,
uso e transferências dos permits entre os agentes. Foi necessário também a intervenção
pública para se criar um mercado para uma nova commodity : os certificados de redução de
13
As determinações da Lei dispunham de metas de redução de 10 milhões de toneladas de SO2
e de 2 milhões de toneladas de NOx dos níveis de 1980. A partir do ano 2000 o total das
emissões das companhias de eletricidade estriam limitadas a 8,9 milhões por ano e o total das
emissões para as outras indústrias em 5,6 milhões/ano. Esses valores seriam implementados
em duas etapas. Numa primeira fase os proprietários/operadores de 110 unidades listadas na
lei são obrigados a reduzir emissões em 3,5 milhões/ano a partir de 1995. Na segunda fase,
todas as unidades acima de 25 MW devem obedecer os limites da lei. Para manter as
reduções obrigatórias para as instalações existentes são estabelecidos caps (limites) em
65
SO2 avalizados pelos setor público. O lado positivo é que, embora com alguns problemas, está
A geração distribuída
A geração distribuída se refere a unidades de produção de eletricidade de tamanho
localizadas (ao nível de sub-estações, por exemplo) durante períodos de pico ou então
próxima a centros de consumo diminuem (ou evitam) os custos necessários para transmissão e
operacionais que muitas vezes criam barreiras adicionais à sua disseminação e competição
uso de fontes renováveis estão relacionadas com a interface de conexão com o sistema
14
elétrico e problemas de ordem operacional devido a característica de intermitência de muitas
quedas de energia na rede. Por isso, a integração de geração distribuída ao seu sistema
curto prazo de alguns tipos de geração distribuída com reservas operacionais adicionais para
toneladas para cada fonte e para as novas instalações que irão emitir quantias adicionais, são
exigidas medidas mitigadores que neutralizem as emissões (off-set measures).
14
Harmônicos, potência reativa, controle de freqüência e sincronização com a rede principal.
66
Margem de reserva
Despacho econômico
Intermitência da produção
renováveis.
67
Introdução
realizados no país em P&D tiveram seu pico no final da década de 70 e no início dos anos 80
chegando a atingir um valor de apenas 0,05% em 1996 (Dooley 1997). A Figura 4 mostra a
evolução dos gastos em P&D e é possível observar que tanto investimentos públicos como
programas abrangiam as seguintes áreas: (a) células de combustível (Fuel cells), (b)
gaseificação do carvão, (c) turbinas a gás (advanced gas turbines), (d) energia solar
fotovoltaica, (e) tecnologias de armazenamento de energia elétrica; (f) energia eólica (US.
14
bilhões de US$ (1995)
12
setor privado
10
setor público
8
6
4
2
0
74 80 90 96
tiveram uma acentuada queda a partir de 1993, sendo que em 1996 o total investido (US$ 386
milhões) representou apenas 45% daquele correspondente ao ano de 1993. Esse fato não
apenas ocorreu no país como um todo, mas foi especialmente marcante na Califórnia,
reestruturação do setor.
A redução em P&D tem diminuído não só nos EUA, mas também em diversos países
da OCDE que passaram a introduzir reformas liberais no setor energético orientadas para a
caíram pela metade desde 1992, enquanto que na área nuclear diminuíram em 40% e aqueles
1998).
NARUC tenha feito uma recomendação no sentido de que as companhias dos EUA
dedicassem pelo menos 1% de suas vendas de eletricidade em P&D, na prática isso não tem
eletricidade em alguns países industrializados. Deve-se observar que a maior percentagem tem
sido verificada na Holanda onde se situa na faixa de 0,7-0,6%, ou seja, em nenhum desses
15
Como referência tem-se que o setor industrial no EUA gasta cerca de 3,1% de seu faturamento
em P&D.
69
Inglaterra 0,3-0,1%
Holanda 0,7-0,6%
Noruega 0,3%
Blumstein et al (1998) definem pesquisas de interesse público sendo aquelas que não
são adequadamente concebidas e financiadas pelo mercado competitivo, uma vez que alguns
ou todos os benefícios resultantes são amplamente difundidos e não podem ser capturados
exclusivamente por firmas individuais. Como exemplo podem ser citadas pesquisas básicas na
área de combustão e controle de emissões e conservação de energia, que podem ter impactos
positivos não só para o meio ambiente como também propiciar benefícios para a operação de
público e o debate nos EUA fez com que alguns estados abordassem essa questão durante o
outros objetivos, colocar os limites das atividades em PD&D que competem ao setor público e
privado (California Public Utilities Commission, 1996). Esse documento define três tipos de
P&D:
70
tecnológico cujos benefícios são apropriados integralmente pela entidade privada responsável
investimento.
interesse público é a sua coerência com metas estabelecidas por outras políticas públicas,
como melhoria do meio ambiente, políticas sociais de melhoria de qualidade de vida, etc.,
áreas que fogem ao escopo principal de atividades de empresas privadas. Desse modo cabe
ao poder público determinar quais são os investimentos que devem ser realizados nessas
recursos devem ser coletados e administrados. É importante observar que nos EUA, como
Foi reconhecido que a nova estrutura concebida para o setor colocava esses aspectos em
risco. A própria lei (AB 1890) que estabelece os princípios das reformas no estado da
Califórnia, também introduz mecanismos para coleta de recursos através de uma taxa, a Public
Goods Tax - PGT, um imposto adicional cobrado sobre as vendas de eletricidade e que são
recolhidas para financiar os programas de bens públicos do estado. Um total estimado de US$
71
62,5 milhões deverão ser coletados com o objetivo específico de financiar programas de PD&D
No passado a pesquisa de interesse público nos EUA era financiada por uma
recursos eram administrados em forma de consórcios, como o EPRI, ou através do DOE e das
interrompidos.
Efeitos da reestruturação
As reformas do setor elétrico tem levado a uma alteração da estrutura da indústria com
tem surgido super utilities que combinam diversos tipos de serviços: lixo, gás natural, água e
esgotos, e telefone. Nos EUA isso também tem acontecido, com algumas companhias
com retornos mais atraentes e mais rápidos que aqueles relacionados com energia é provável
que não exista interesse imediato em investimentos de maior risco e tempo de maturação na
P&D. Esses cortes fazem parte da estratégia das empresas de diminuir seus custos
somente investimentos de curta maturação, baixos riscos e que objetivem manter suas
produção).
ser desempenhados pela companhia de energia com melhor retorno e menor risco, também
A pesquisa colaborativa entre empresas de energia e órgãos públicos que era prática
comum nos EUA, começou a declinar uma vez que companhias percebiam isso como uma
pesquisas realizadas em conjunto e com longos prazos de maturação, dando clara preferências
para projetos de curto prazo, com riscos menores e passíveis de serem patenteados, ou seja
onde podiam adquirir direitos para comercializar os resultados das pesquisas. Órgãos como o
EPRI que desenvolviam pesquisas consorciadas entre empresas sofreram bastante. Entre
30%, mesmo após o EPRI realizar mudanças e re-orientações nos projetos de pesquisa para
atender aos novos interesses das companhias. Por exemplo, em 1995 cerca de 50% de seus
fundos eram alocados em pesquisas com prazos de maturação de 5 ou menos anos, 30% em
projetos com período de 5-10 anos e os restantes 20% com prazos de 10 -20 anos. Na
esses primeiros anos das reformas, conforme mostra a Figura 4. Havia a argumentação de que
necessariamente maiores inversões em P&D. No entanto, o fato foi que houve uma forte
73
maior risco, maior tempo de maturação com maiores benefícios públicos não será
para oferecer como contrapartida de financiamento de projetos. Esse fundo foi criado a partir
16
de uma cobrança de 1 mill por kWh de todos consumidores.
tecnologias e métodos atuais, haverá renovado interesse das empresas privadas em aumentar
os recursos para P&D. No entanto, é razoável admitir que haverá uma concentração de
esforços em áreas que não impliquem em benefícios e forneçam vantagens comparativas para
outras companhias, ou seja, haverá uma clara delimitação de áreas e interesses para
investimentos em P&D. Desse modo é bastante provável que muitas atividades de pesquisa
que poderiam trazer benefícios públicos e coletivos, especialmente na área ambiental, não
A perspectiva de menor prazo para obtenção de resultados de P&D são motivadas pela
eletricidade. Como resultado o papel da P&D está mudando, começa a haver menor interesse
interesses dos acionistas e investidores. A pesquisa básica e ambiental perdeu terreno para
projetos cujo mérito é aumentar a curto prazo a competitividade da indústria de energia. Isso
acontece na Inglaterra onde o setor tinha um horizonte típico de investimentos em P&D de 5-7
anos e agora considera projetos apenas na faixa de 1-3 anos. O mesmo está acontecendo na
Suécia e Bélgica e Itália. Nos EUA muitas companhias estão retirando recursos de projetos
16
1 mill é igual a um milésimo de dólar americano.
74
relacionados com tecnologias avançadas como turbinas a gás (advanced gas turbines) e novos
como por exemplo pesquisas para melhorar a eficiência da operação do sistema elétrico.
real. No entanto, a maior área onde tem se verificado investimento em pesquisa é a área
destinada a criar novos serviços e produtos, uma classe ainda em definição, mas fortemente
competitividade entre as empresas de energia impõe também novos desafios para as fontes
necessidade de maiores esforços e investimentos nessas áreas para que essas opções
apresenta dois dos mecanismos propostos para financiar P&D nos EUA. No Capítulo 8
objetivos da pesquisa de interesse público mas existe um consenso de que é ainda cedo definir
Introdução
de 60, como comentaremos neste capítulo. É importante destacar a influência que a sociedade
tem exercido nesse processo de reformas do setor, com qualificadas intervenções no sentido
sociedade civil e seu papel em garantir e fiscalizar a manutenção das características públicas
americanos e grande parte dessas informações estão baseadas em Smeloff & Asmus, 1997.
Califórnia
consumidores, grupos ambientais, representantes das empresas de energia (IOU e PU), NGU,
17
legisladores, e outros .
Em 1994 a CPUC lançou o documento “A vision for the future of California’s Electric
Services Industry‖ (conhecido como Blue Book) onde apresenta os princípios básicos da
reestruturação para o estado: fim do monopólio que até então dispunham as IOUs no estado,
públicas em todo o estado para discussão do documento. Esse processo continuou até 1996,
com várias novas adições prevendo os aspectos de proteção ambiental e os impactos para os
consumidores durante a transição do sistema regulado para o outro. Além disso, havia o
Estadual. Somente em setembro 1996 é que foi aprovada a lei que dispunha sobre a nova
Como se observa esse processo foi extremamente aberto à participação pública e pode
Council e NRDC - Natural Resources Defense Council, entre outros. Muitas das entidades
17
É interessante consultar alguns dos relatórios elaborados pelos diversos grupos de trabalhos
criados nessa época para melhor apreciar a diversidade dos elementos que efetivamente
elaboraram e opinaram sobre o processo de reestruturação. A maior parte desses documentos
estão disponíveis no endereço: http://www.cpuc.ca.gov.
77
proteção ambiental, maior investimento em P&D, programas para população de baixa renda.
Toda essa militância de entidades bem informadas e com especialistas em várias áreas
18
não é recente na Califórnia. É interessante observar a experiência da companhia SMUD com
o fracasso de um grande empreendimento nuclear - a usina de Rancho Seco (913 MW) que era
responsável por grande parte de sua geração. Com o acidente verificado nessa usina em 1985,
a companhia teve que buscar rapidamente alternativas para suprir seus consumidores. A
imprensa local desempenhou um papel fundamental, na opinião de Smeloff & Asmus (1997)
população com relação a energia nuclear estava no auge, pois nessa época outros acidentes
como o de Chernobyl e o de Three Mile Island também repercutiam na mídia. Esses fatos
estimularam maior participação popular nas discussões sobre os serviços de energia naquela
região.
Os altos custos decorrentes dos reparos da usina rancho Seco e de toda a controvérsia
em torno da energia nuclear fizeram com a SMUD iniciasse três tipos de atividades para
de energia de outros fornecedores (era a primeira vez que isso era feito nos EUA), maior uso
de fontes renováveis e programas de eficiência energética. Finalmente foi decidido que a usina
de Rancho Seco seria fechada e colocada em prática uma série de idéias para estimular o uso
eficiente de energia e uso de renováveis na área de serviço da empresa. Como era uma
companhia municipal, havia interesse em reduzir a remessa de recursos para fora do município
conservada significaria menos recursos exportados para fora do município. SMUD começou a
alternativas economicamente competitivas para substituir a usina nuclear que foi desativada, e
com essa estratégia foi possível também manter as tarifas constantes durante a década de 90.
18
SMUD é uma companhia municipal que serve a cidade de Sacramento, capital do estado da
Califórnia. É a maior companhia municipal de eletricidade dos EUA.
78
Uma outra conquista que se atribui a ação da sociedade civil na Califórnia, diz respeito
a garantias para acesso a serviços básicos de energia para população de baixa renda. Foi o
19
caso da criação do lifeline rate , feito sob pressão da organização não governamental TURN
partir de grupos como Citizens Action, Fair Share e Public Interest Research Group que se
Nova Inglaterra:
Biomassa é a mais importante fonte de energia renovável dessa região e tem também sido
Hampshire, agravando um debate regional que já durava cerca de dez anos sobre os
seu principal acionista, a Companhia elétrica do Estado de New Hampshire e dificuldades para
participar do planejamento de recursos da região, uma vez que havia falta de energia, ao
80. O Conservation Law Foundation - CLF um grupo baseado em Boston começou a discutir o
plano do estado de expansão dos serviços de geração. Eles argumentaram que o PIR deveria
energia. Inicialmente houve atuação específica em cima de alguns empreendimentos mas logo
esse grupo confeccionou um estudo: Power to Spare: a plan to increase New’s England
19
Lifeline rate é um sistema de tarifação por blocos onde se estabelece um mínimo de consumo
mensal necessário para uma família sendo cobrada uma tarifa com descontos.
79
25% mais altas que a média do país, e deveriam aumentar ainda mais em função de
Problemas ambientais já eram grandes na região e o grupo CLF foi bastante ativo para
tecnologias para atender aos requisitos do Clean Air Act para as novas usinas.
a substituição de usinas antigas e poluentes da região por versões mais modernas movidas por
A Região do Noroeste-Pacífico
Assim como a Califórnia e a Nova Inglaterra essa região dos EUA também teve
usinas nucleares. É uma região também que teve um grande avanço da energia hidráulica até
os anos 60, quando esse potencial já se encontrava praticamente esgotado nos EUA e se
expandiu ainda através de acordos com o Canadá através da British Columbia Hydro - BC
Hydro.
usinas nucleares cujos custos começaram a escalar rapidamente nos anos seguintes e 4 dos 5
Em 1980 foi criado o Pacific Northeast Electric Power Planning , primeiro órgão regional
de planejamento do setor elétrico dos EUA.. Seu primeiro trabalho foi realizar um levantamento
Montana e Idaho. Além dessa tarefa esse órgão deveria elaborar um plano para os próximos
20 anos para proteger as espécies de peixes que haviam sido prejudicadas por anos de
20
exploração de energia hidroelétrica. O ato legislativo do congresso federal que criou esse
órgão também determinava que deveria haver participação e consulta pública para a realização
20
Pacific Northwest Electric Power Planing and Conservation Act.
80
Electric Power and Conservation Plan. Esse estudo serviu de base para o estudo oficial
Em outro estado da região, o Oregon, também houve uma forte reação contra uma
usina nuclear chamada Trojan de 1,1 GW de capacidade, construída em 1975. Ao longo dos
anos 80 e 90 houve tentativas públicas de fechamento desta usina mas somente em 1993 a
usina foi fechada, em parte devido a sérios problemas com vazamento de água radioativa e os
pública nos trabalhos de planejamento energético e opções para o futuro da região. Em 1993
foi realizado o Renewables Northwest Project que procurou conquistar o suporte da população
É claro que o processo de reestruturação teve que levar em consideração o alto grau
Califórnia que iniciou a discussão pública após a elaboração de um documento (o Blue Book)
representantes dos vários segmentos dos estados da região foram convidados para o debate
(eles se chamaram a si mesmos de learning groups) e se reuniam duas vezes por semana para
Minnesota
Minnesota é um estado que possui uma longa tradição de regulação ambiental e onde
empresas privadas, ao contrário do que ocorre na Califórnia e Texas, por exemplo. Embora
81
grande parte de sua geração seja de origem nuclear e carvão, foi uma região onde ocorreram
Novamente a energia nuclear teve uma importante participação para catalisar a opinião
para o estado. No caso específico o problema não foi exatamente a geração de energia de
origem nuclear ou os altos custos, e sim o destino dos resíduos das usinas nucleares. Houve
controvérsias com relação a decisão sobre o local de depósito que era próximo a terras de
tribos indígenas. Após algum tempo em disputas judiciais foi permitido a localização de um
depósito em terras do estado para acumular os resíduos equivalentes a sete anos de operação
$500 milhões de dólares na construção de várias unidades de porte usando energia eólica e
biomassa.
Minnesota possui também a mais agressiva legislação em favor do PIR. Sua PUC tem
uma curiosa política default que requer que toda a concessionária deve provar inicialmente que
fontes renováveis não são de interesse público antes de investir em fontes não renováveis. A
PUC também estabelece padrões de eficiência energética e impõe também que as companhias
21
invistam 1,5% das vendas de eletricidade em GLD .
As reformas tem a participação de grupos que apoiam fontes renováveis e que têm se
público representando classes de baixa renda para desenvolver pontos de consenso sobre as
novas regras. Ficou acordado que a qualidade ambiental e proteção dos recursos do estado
seria mantida através do PIR ou processo publico similar que assegure uma consideração de
renováveis.
Texas
O estado do Texas recentemente (junho 1999) aprovou as leis que introduzem
reformas no seu setor elétrico. A novidade nesse estado de tradição liberal e de alto consumo
21
A companhia Regional Northern States Power - NSP se propôs a investir 3,7% de suas
vendas.
82
de fontes renováveis e investimentos em eficiência energética. Com isso o Texas possui agora
uma das melhores leis de des-regulamentação dos EUA, que contempla objetivos de controlar
Isso só foi possível devido ao trabalho de duas organizações, uma de âmbito nacional
(EDF) e outra local (Public Citizen and Sustainable Energy and Economic Development)
barato e extensamente utilizado. A nova legislação coloca metas para redução de emissões de
óxidos de enxofre e nitrogênio e gases estufa. Além disso, estabelece de forma mandatória o
10 anos e que as companhias de energia deverão ter programas de eficiência energética para
PÚBLICOS
Introdução
A atuação do setor público para "proteger" o acesso a bens públicos nesse contexto de
menor regulação do setor não é isenta de controvérsias nos EUA. Existem aqueles que
rejeitam qualquer intervenção do governo e acreditam que o mercado deverá ser capaz de
prover aqueles bens que a sociedade deseja (v. por exemplo Taylor, 1999). Entre aqueles que
não deva introduzir diferenciais no mercado que levem algumas firmas serem privilegiadas ou
(taxas e incentivos) e os regulatórios. Eles tem sido praticados segundo diversas versões nas
várias regiões dos EUA e ainda se encontram em evolução e experimentação. Além desses
dois mecanismos, o governo pode interferir diretamente no mercado de energia, seja como
edifícios, educação e pesquisa que podem ter impactos na provisão dos bens público (Figura
4).
A experiência dos EUA parece indicar de maneira clara que a disponibilidade de "bens
na prática tem sido necessária intervenção do poder público para esses propósitos.
Mecanismos fiscais
A Tabela 14 apresenta alguns dos mecanismos fiscais que o poder público pode lançar
mão com o objetivo de arrecadar fundos para financiar programas de "bens públicos" como
aqueles que foram discutidos neste trabalho: eficiência energética, fontes renováveis,
84
Tabela 14: Mecanismos para incentivar a promoção de bens públicos: Taxas e Incentivos
Taxa ao nível da Taxas cobradas diretamente dos consumidores de energia e recolhidas para um
distribuição fundo independente da companhia de energia. Pode ser fixa ou dependente do
consumo ($/kWh) ou da demanda ($/kW)
Imposto sobre o Imposto cobrado sobre as vendas de energia da companhia para financiar
consumo de programas diversos.
energia
Imposto sobre Taxa cobrada sobre combustíveis dependendo de suas características de poluição.
emissões
Permissão para Companhias que vendem eletricidade a consumidores poderiam ser requeridas a
operar pagar uma taxa para operarem esse privilégio.
Incentivos/ O governo pode conceder incentivos fiscais para determinadas ações ou forma de
créditos energia
nível da distribuição", chamada nos EUA de System Benefit Charge - SBC, que é cobrada dos
consumidores. Diversos estados estão usando esse mecanismo para manter programas que
uso final de energia, tendo em base o consumo (kWh) para taxação. Algumas vezes é referido
como wires charge ou um access charge, se cobram valores pelo uso ou acesso à rede de
distribuição (em geral valores fixos). Pode também vir sob forma de uma taxa anual que é
cobrada das companhias de gás ou eletricidade. Nesse caso essa taxa anual não é imposta
85
diretamente aos consumidores finais (não é estritamente uma SBC), mas certamente elas
é feita pelo legislativo estadual ou pela comissão de regulação, que mesmo assim em alguns
casos deve submeter a decisão ao legislativo para sua implementação (Fang 1997).
O SBC tem sido empregado como um mecanismo para financiar benefícios públicos na
área de telecomunicações, como por exemplo programas para colocar linhas telefônicas,
acesso a internet e tarifas subsidiadas para escolas, bibliotecas e postos de saúde. Mudanças
bibliotecas e escolas tem uma verba anual de cerca de US$ 2.25 bilhões. Esse tipo de taxa tem
sido aplicado a outras indústrias que começaram a experimentar competição com o objetivo de
aviação é outro exemplo. Existe o Airway Trust Fund, um órgão financiado por taxas cobradas
Rhode Island Foi estabelecido a taxa de 2,3 mills/kWh para eficiência energética e
programas de energia renovável, começando em 1997. Isso totaliza mais de
US$18 milhões ao ano. Em 1997 US$210.000 foram alocados para energia
renovável e espera-se aumentar esse valor.
Nova Iorque Foi determinado o valor de 1 mill/kwh ou aquela necessária para manter o nível
de 1995 de gastos com eficiência energética, P&D, programas de baixa renda
(um total de US$ 98 milhões). O financiamento de proteção ambiental deverá
ser adicional.
Tem sido considerados quatro tipos de modelos para administrar os fundos recolhidos
através do SBC:
apontam um outro grupo que ficará encarregado de tomar decisões sobre a alocação dos
administradores dos programas. Esse grupo pode também designar um conselho técnico
para assessorá-lo.
2) Comissão de regulação. Nesse modelo a decisão final fica a cargo da comissão de regulação
específicos, como tem ocorrido na Califórnia, Massachusetts, Nova Iorque, Rhode Island e
Wisconsin.
taxas diretamente de seus consumidores para cobrir os custos dos programas, devendo, no
Esse tipo de administração, no entanto, é visto como transitório e deverá ser abandonado
4) Um sistema híbrido. Permite que companhias reguladas possam administrar fundos em suas
referentes à renúncia fiscal federal para o ano de 1999 relativos aos impostos incidentes sobre
Tabela 16: Renúncia Fiscal Federal para produtos eficientes e fontes renováveis 1999
Residências eficientes 60
Co-geração industrial 64
Total 383
Mecanismos regulatórios
O poder público através dos órgãos reguladores ou do poder legislativo pode introduzir
17 apresenta uma listagem das principais medidas discutidas e algumas já aplicadas. Algumas
surgimento de um mercado para que certos benefícios público passem a ser disponibilizados. É
o caso, por exemplo, do controle de emissões de enxofre que fez surgir um mercado de
economicamente eficiente.
89
Tabela 17: Mecanismos para incentivar benefícios públicos no contexto competitivo: Medidas
regulatórias
Green electron As comissões de regulação poderiam permitir que somente fontes renováveis façam
wheeling parte do mercado de vendas diretas aos consumidores (retail wheeling).
Especificação de O governo pode estabelecer determinados níveis para que uma companhia forneça
um portfolio de uma percentagem especificada de sua produção a partir de energia renovável ou
padrões de que invista uma percentagem de suas vendas em medidas de GLD, por exemplo.
produção
Criação de Governos podem criar mercados: por exemplo a criação de um mercado para
mercados transacionar emissões de SO2.
Limites de Governos podem limitar emissões de poluentes. Essas emissões poderiam ser
emissões transacionadas dentro de certas regras.
Existem algumas medidas que podem ser tomadas diretamente pelo poder público
tirando partido de sua importância como setor expressivo de demanda de serviços de energia.
Tabela 18 apresenta as várias maneiras do poder público ser também um agente direto no
devem apresentar índices mínimos de eficiência energética e outra importante área de atuação
do setor público.
Tabela 18: Possíveis ações do governo para implementação de benefícios públicos no contexto
competitivo: Mecanismos para implementação de programas
Trust funds Representam uma combinação de fundos do governo e fundos coletados através de
(Fundos) taxas diretas para fomentar programas de "bens públicos"
Organizações Podem ser financiadas pelo governo e podem promover eficiência energética,
Não programas para população de baixa renda e fontes renováveis.
Governamentais
P&D Pesquisa de longo prazo administrada pelo governo dos EUA através do
administrada Departamento de Energia - DOE
pelo governo
Programas para O governo pode assumir a administração desses programas através de seus 'órgãos
Baixa Renda de assistência social.
Introdução
Diferentemente dos EUA, o processo de reformas no Brasil se iniciou sem um claro
de distribuição. Seus reflexos foram enormes para o planejamento do setor elétrico e para o
planejamento centralizado foi sendo abandonada foi introduzida a idéia de que o setor público
deve realizar apenas um planejamento indicativo e deixar que os agentes privados a decisão
subsidiadas para consumidores de baixa renda, entre outros era assumidos pela
particular, o país mantinha desde 1985 um programa de âmbito nacional, PROCEL, que vinha
nessa área. A partir de 1998 os trabalhos do PROCEL sofreram discontinuidade sem que
fosse definido seu novo papel. O mesmo acontece com as atividades de P&D tradicionalmente
realizadas no CEPEL, principal centro de pesquisas financiado e gerenciado pelo setor elétrico,
Embora o processo de reformas não tenha explicitado uma política para provisão de
para garantir investimentos em eficiência energética e P&D, como será visto neste capítulo.
Desde 1998 as empresas privatizadas têm a obrigação de investir 1% de sua receita anual em
iniciativas de interesse público nos últimos 20 anos não foi feita em um contexto onde
empresas competem entre si. Mas até que ponto o mecanismo concebido é capaz de corrigir e
presentes na Lei 8987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação
de serviços públicos previsto no artigo 175 da Constituição Federal. O artigo 29, inciso X da
reconhecimento de que essa indústria deve manter características de interesse público mesmo
regulamenta a aplicação dos recursos regulados (1% da receita operacional líquida das
empresas) conforme previsto nos contratos de concessão. Assim, para o ciclo 1998/1999 foi
publicada a Resolução 242/98 e para o ciclo 1999/2000, foi publicada a Resolução 261/99, que
de programas.
como cláusulas em contratos de concessão. Em muitos casos, essas cláusulas eram muito
genéricas e de difícil verificação, e na verdade não havia interesse do próprio setor público em
torná-las mais específicas uma vez que se temia com isso a desvalorização das empresas a
serem privatizadas.
93
aplicação dos fundos regulados para eficiência energética e P&D: um mínimo de 0,25% da
receita operacional líquida deve ser investida em programas de melhoria de eficiência do uso
Tabela 19: Alocação dos recursos regulados em programas de eficiência energética (lado da oferta e
demanda) e pesquisa e desenvolvimento (Resolução ANEEL 261/99)
% da receita anual Tipos de programas Limites sugeridos e prioridades estabelecidas
líquida
(a) >1.00% Eficiência de uso >0.25% Eficiência do uso final (lado da demanda)
final, pesquisa e
desenvolvimento e >0.1% Pesquisa e desenvolvimento
eficiência do lado
da oferta Eficiência do lado da oferta (sem limites)
(b) >0.25% Eficiência do uso Até o máximo de 0.125% a ser investido em iluminação pública e
final (lado da marketing
demanda)
Mínimo de 0.025% a ser investido no setor industrial
(d) (a)-(b)-(c) Eficiência do lado Melhoria do fator de carga (mínimo de 30% a ser investido nas
da oferta regiões S, SE e CO, mínimo de 10% nas regiões N e NE).
Nota: Níveis mínimos em relação à receita operacional líquida segundo a Resolução ANEEL 261/1999; (*) companhias de
geração que não possuem distribuição devem aplicar um mínimo de 0.25% em P&D. Fonte: ANEEL 1999.
energia a tarefa de elaborar, submeter seus projetos para aprovação da ANEEL e finalmente
fundo a ANEEL entendeu que as concessionárias seriam quem melhor realizariam a alocação
de recursos uma vez que são os maiores conhecedores do mercado e do comportamento dos
monopolizado politicamente por alguma entidade existente com o prejuízo para a implantação
94
PROCEL em convênio com a ANEEL tem o papel, no momento, de oferecer suporte técnico
para realizar uma avaliação dos projetos submetidos. ANEEL é responsável pela definição de
regras e aprovação de programas anuais das concessionárias e também por sua fiscalização.
Esse modelo, aliado com a ausência de uma política pública para eficiência energética
– MME, sendo constituído majoritariamemte por Ministros de Estado e conta também com a
participação de membros da sociedade civil (v. Quadro 3). Sua secretaria executiva é a própria
Secretaria de Energia (SEN) do MME. Dentre as principais funções do CNPE está a de propor
políticas públicas de energia que servirão de guia indicativo ao investidor privado e fornece
orientação aos órgão reguladores (ANP e ANEEL). O CNPE tem um caráter deliberativo com
O CNPE tem o suporte dos Comitês técnicos onde a indústria encaminha propostas para a
decisão do governo.
Embora a lei de criação do CNPE tenha sido sancionada pelo presidente da república
22
em 1997, ainda não houve nenhuma reunião e nem nomeação de seus integrantes , ou seja,
ainda não se tornou operacional. Em junho de 2000 novo decreto presidencial define a
Presidente da República: decide em última instância sobre matéria de política energética, nomeia os
membros do CNPE e defina sua operação.
Ministro de Minas e Energia (MME): preside o CNPE, é o interlocutor das políticas energética com o
presidente da República e nomeia os membros dos comitês técnicos.
Demais membros do CNPE: deliberam sobre política energética e sobre a criação de comitês técnicos
no plenário do CNPE. Fazem parte do CNPE: Ministro de Ciência e Tecnologia, Ministro do Meio
Ambiente, Ministro do Orçamento, Planejamento e Gestão, Ministro da Fazenda, Ministro do
Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior, um representante dos Estados e Distrito Federal,
Ministro Chefe da Casa Civil, um representante da Universidade e um cidadão brasileiro ambos
especialistas em matéria de energia.
Apoio técnico ao CNPE: ANP e ANEEL são responsáveis para oferecer apoio técnico ao CNPE.
Comitês Técnicos: constituem o plenário de análise técnica das principais questões do setor. São
criados conforme a necessidade e possuem caráter temporário. São através deles que os demais
agentes sociais (concessionárias, indústrias) interessados nas questões interagem com o CNPE.
papel de atuação indireta, responsável pela criação de um contexto de políticas favorável para
que agentes privados tomem decisões e invistam nessa área. Esse movimento deverá ser
palavras, a tendência deverá ser cada vez depender menos de recursos públicos (recolhidos
através de impostos) e financiar essas ações com recursos recolhidos diretamente dos próprios
22
Até junho/2000.
96
energética e P&D de interesse público, entendemos que o setor público deverá manter uma
potencial econômico para investimentos em medidas de eficiência energética, que pode ser
determinado através de técnicas do PIR e servem para identificar segmentos desse ―mercado
realizar gestão de carga (GLD), realizar programas e outros serviços junto a determinados
consumidores para mantê-los como clientes, etc. Dependendo dos preços de energia, o próprio
mais eficientes. Ou seja, é possível constatar que a exploração de uma razoável parcela do
mercado.
envolvem maiores riscos, maior tempo de maturação, maiores custos de transação e maior
coordenação entre diferentes agentes, não serão adequadamente resolvidas por mecanismos
usuais de mercado. É sabido por exemplo, que o mercado de eficiência energética necessita
de informação adequada sobre preços de energia, desempenho de tecnologias, etc. para que
seus agentes possam tomar decisões e funcione adequadamente. São estas áreas que devem
O novo contexto que o próprio setor público almeja com maior participação de decisões
bens públicos, ou seja aqueles bens que o mercado não será capaz de prover. O setor público
deve dedicar particular atenção para a determinação do potencial de eficiência energética que
97
conceber um conjunto de políticas que podem incentivar que agentes privados se sintam
estimulados a capturar parte desse potencial através de mecanismos do próprio mercado. Essa
Figura ilustra o destino ideal dos fundos recolhidos dos consumidores de energia através de
regulação para financiar as atividades diretas do setor público, e cada vez menos deverá haver
Ao contrário do que se observou nos EUA, a pouca discussão ocorrida no Brasil sobre
eficiência energética e P&D que possam ser caracterizados como bens públicos. Isso ficará
mais claro com a análise dos resultados obtidos durante o ciclo 1998-99 com a Resolução da
Investimentos do consumidor
Concessionárias de Energia
Ações de interesse próprio da empresa: Recursos
- redução de custo coletados dos
- aumento de competitividade consumidores de
+ - DSM, tarifas energia
requerido pela regulação. Desse total, 68% foram investidos em programas de eficiência do
23
lado da oferta e 32% em programas de eficiência energética do lado da demanda . É
requisitos mínimos exigidos pela regulação e, de fato, investiram além do exigido em alguns
setores. Esse foi o caso de programas de iluminação pública, programas para o setor industrial
e residencial. No entanto uma análise mais detalhada dos programas de uso final revela
pública, por exemplo, porque houve oportunidades de compartilhar esses investimentos com as
como projetos de melhorias em prédios do setor comercial, quando que na verdade, esses
projetos deveriam ser considerados pelo menos como projetos de melhoria de eficiência do
23
O relatório da ANEEL classifica programas de melhoria do fator de carga como programas de
eficiência do lado da demanda, preferimos considerar aqui os programas do lado da demanda
apenas aqueles investimentos realizados junto ao consumidor final, ou seja programas de
eficiência de uso final de energia. No ciclo 1998-99 os programas de melhoria do fator de carga
das concessionárias reguladas representou 17% do total de investimentos regulados em
eficiência energética. O Manual elaborado para o ciclo 1999-2000 já é consistente com nosso
enfoque.
24
Desde 1999 ANEEL exige que um esforço adicional seja realizado pelas concessionárias que
implementam esse tipo de projetos. São requisitados programas especiais de informação e
outros com o objetivo de reduzir o consumo desses consumidores.
99
lado da oferta, pois desse modo teriam maior disponibilidade de energia para vender a seus
25
consumidores . Em algumas concessionárias os investimentos em projetos de melhoria do
consumo de energia em seus prédios foi equivalente ao total gasto em programas de eficiência
investimentos com os fundos regulados em projetos que lhes tragam benefícios, o que é
natural e esperado. No entanto, o presente mecanismo e não garante que esses benefícios
sejam transferidos para o consumidor e se mostra redundante, uma vez que grande parte dos
projetos estariam sendo feitos mesmo sem a existência da regulação. Na verdade, a grande
maioria dos projetos são difíceis de serem justificados como ―bens públicos‖ e que exigiriam um
interessadas em reduzir seus custos e aumentar sua disponibilidade de energia para vender
25
Isso já foi corrigido para os programas apresentado no ciclo 1999-2000.
100
Tabela 20: Alocação de investimentos em Projetos de Eficiência Energética – Projetos regulados ciclo
1998-99
Tipos de projetos
Total 100%
Outro grande desafio para a ANEEL é realizar uma avaliação dos programas
com relação ao desempenho dos projetos, ou seja metas de energia conservada, custos por
unidade de energia conservada e capacidade evitada. Para isso seriam necessários dados
auferindo com a aplicação dos recursos regulados, também existem dificuldades para sua
avaliação no momento. Idealmente espera-se que recursos regulados por uma agencia pública
tenham claro o seu objetivo final de beneficiar a sociedade e, portanto, em última análise esses
Pesquisa e desenvolvimento
Nesta seção procura-se apresentar os principais elementos que são encontrados no
a presente estratégia e tendência de investimentos em P&D. É feita também uma breve análise
dos projetos aprovados em 1998/99 com o objetivo de verificar a participação das áreas de
Além disso, o Manual destaca cinco áreas de P&D para classificação dos projetos das
empresas:
empresas.
também com diretrizes de P&D do setor elétrico, avaliar seus riscos e benefícios, mas não se
103
distingue aquelas áreas que são de interesse público daquelas que possuem caráter comercial
Uma avaliação dos projetos apresentados no ano de 1998 mostra que o total de
recursos que foram aplicados pelas empresas no ciclo 1998-99 foi de US $ 6,9 milhões (R$
26
12.026.567,00) . Cerca de aproximadamente 92% desse montante foi destinado a pesquisas
área de Eficiência Energética. Cerca de 16% desses recursos estão sendo gastos nas próprias
maioria dos projetos são de curto prazo e destinados a melhorar a eficiência do lado da oferta
(ANEEL, 1999c). Não se observou nenhum projeto para fontes renováveis de energia (Tabela
21).
24% do total foram gastos em salários de funcionários das próprias concessionárias envolvidos em
projetos de P&D
76% foi usado para contratar serviços de universidades e centros de pesquisa (17% foram gastos com
contratos com CEPEL)
apresentados na Tabela 22. Não é de se surpreender que a maioria dos projetos propostos
26
Em 1999, somente a Comissão de Energia da Califórnia aprovou projetos num montante de
US$ 34 milhões em seu Programa de Pesquisa de Interesse Público (Public Interest Energy
104
eficiência energética (com exceção dos dois de menor porte, v. Tabela 22) visassem a melhoria
Tabela 22: Investimentos em projetos de P&D na área de Eficiência Energética aprovados pela
ANEEL ciclo 1998/99
Empresa Recursos investidos Título do projeto
atividades? Não existem outras áreas que requerem uma intervenção mais explícita do
regulador para serem promovidas, e que não serão contempladas através dos mecanismos
o papel da eficiência energética e P&D nesse contexto. A partir daí é possível estabelecer
essa questão procurando aplicar a maior experiência dos EUA na regulação das atividades das
Research - PIER), ou seja cerca de 5 vezes mais que todo o Brasil (a capacidade instalada da
Califórnia é ligeiramente superior que a do Brasil) (CEC 1999).
105
outra área fortemente afetada pela introdução de maior competitividade e privatização dos
serviços de eletricidade.
especiais. Como resultado de maior rigor na aplicação das regras herdadas desde 1995 do
antigo DNAEE que determinava os critérios para consumidores de baixa renda para cada
consumidores que recebem uma tarifa mais baixa e subsidiada existe a realidade que esses
consumidores se vêem com contas maiores de energia, possuem pouca informação, equipamentos
obsoletos, baixa qualidade de suas instalações. Algumas dessas questões estão sendo tratadas
renda.
No entanto, dada as condições de renda do brasileiro e o fato de que ainda não existe
competição impõe o problema de novo tipo de financiamento para substituir a atual prática de
subsídios cruzados.
106
Tabela 23: A participação de consumidores de baixa renda nas várias regiões do país (março 1999)
Região % em relação ao total de consumidores Variação do número de consumidores de
residenciais Baixa Renda
Conclusões
Atualmente, conforme apresentado acima, são as próprias concessionárias que
administram seus recursos aplicados em projetos de P&D aprovados pela ANEEL. Dentro
desse modelo, cabe à ANEEL apenas fiscalizar os itens de desembolsos dos projetos.
financeiros às próprias companhias, e não fica claro como estes poderão ser repassados aos
benefícios, mas devem haver objetivos outros que justifiquem a necessidade dos recursos
concessionária e é necessário entender os limites de eficácia de uma regulação que deixa para
além de uma contabilidade de despesas efetuadas. Os programas devem ser eficazes para
aumentar a confiabilidade do setor elétrico, auxiliar fontes menos poluentes a serem mais
Somente serão financiados projetos de P&D de curto prazo, de caráter comercial, não
havendo oportunidades para pesquisas de interesse público que permanecem sem definição
e sem financiamento.
estão localizadas nas regiões mais desenvolvidas, com maior renda per capita. Programas
de uso final deverão ser mais caros, mais difíceis de serem implementados em outras
regiões, onde inclusive poderão ter maiores benefícios sociais. Algumas regiões
problemas de fornecimento de energia que poder requerer maiores recursos que aqueles que
atestam que muitas ações seriam implementadas pelo próprio mercado e por companhias
que desejam manter vantagens competitivas, não havendo necessidade de uma intervenção
A atual sistemática não fornece meios para que o órgão público avalie o desempenho dos
pode-se fazer uma contabilidade de gastos nesses programas, sem se saber quantificar as
advindos com a aplicação dos recursos regulados pelas concessionárias e como repassá-las
financiar bens públicos como eficiência energética e P&D não é suficiente para garantir a
CAPÍTULO 9: CONCLUSÕES
de eletricidade e freqüentemente dos órgãos encarregados das reformas. Como o ponto central
comerciais e industriais, é que pode-se verificar uma continuidade de ação das ESCOs. Até
mesmo em países, como os EUA, onde já existia uma atividade considerável na área de
eficiência energética, fontes renováveis e pesquisa e desenvolvimento, o que ocorreu foi um re-
orientação de decisões e investimentos para fora do setor elétrico, antes regulado pelo setor
investimentos é menor quando comparado com o setor elétrico (ou governo), e apresenta altas
taxas de descontos.
Somente após 3 - 5 anos de reformas, alguns países com mercados mais sofisticados,
estão mostrando sinais de mais ativa participação do setor elétrico em matéria de eficiência
busca de novas oportunidades de negócios (Hagler & Bailly, 1997). Na Inglaterra e Suécia
mercado.
por dois motivos principais: é crescente a evidência de que os impactos ambientais das fontes
110
necessitam ser investigadas para poder atingir metas mesmo modestas estabelecidas pelo
Protocolo de Quioto. Outro fato é que são necessários mais esforços de P&D para que
tecnologias de uso eficiente de energia e fontes renováveis venham a se tornar mais atraentes
frente às alternativas convencionais que deverão ter preços menores, como resultado de maior
competição.
setor energético no que se refere ao acesso a bens públicos durante o período de transição
iniciativas para adaptação das reformas variam muito de estado para estado, no entanto, é
Em vários estados houve atenção e cuidado desde o início do processo para que informações
O caracter público da indústria de eletricidade era mais facilmente garantido nos EUA,
quando ela era um monopólio regulado, mas é possível constatar que as reformas consideram
que o governo deve determinar os limites de ações que favorecem uma agressiva competição,
tecnologias eficientes, fontes renováveis e maior nível de informação dos consumidores nos
EUA, isso se deve também aos vários anos de forte regulação pública.
fontes renováveis, o fato dos EUA já terem tido a experiência de realizar reformas nos setores
Houve a preocupação em se definir quais são os bens públicos que devem ser
mantidos e até que ponto o próprio mercado competitivo poderia estimular ou comprometer o
acesso a esses bens. Percebe-se que ainda existem dificuldades para se estabelecer os limites
b) preocupação na definição dos "bens públicos" cuja manutenção era importante para os
empresas de energia;
programas.
O exemplo dos EUA mostra que é necessário garantir que investimentos continuem
fluindo para que iniciativas de eficiência energética, fontes renováveis, programas de pesquisa
renda. E que para isso ocorra é relevante a participação do governo através de suas agências
27
É ilustrativo reproduzir aqui a posição do Cato Institute durante debate no 1996 ACEEE
Summer Study on Energy Efficiency in Buildings, Asilomar, Califórnia: ‗As decisões sobre
investimentos em P&D devem ser feitas pela iniciativa privada, pois se existem oportunidades
de investir em idéias que gerem lucro, as empresas privadas o farão. O papel do governo é tão
somente o de facilitar o crescimento econômico. Eficiência energética não é tão importante
quanto eficiência econômica‘. Cato Institute é uma organização não-governamental que
promove estudos e análises sobre políticas públicas defendendo menor intervenção
governamental e maior liberalismo econômico (http://www.cato.org).
112
energia estamos definindo os novos papeis para o setor público e nos capacitando para criar
Nos primeiros momentos das reformas o que se observou foi uma orientação dos
órgãos ligados ao setor público de se afastarem das ações de eficiência energética e P&D e
Um dos elementos chaves dessa estratégia foi a criação de uma resolução da ANEEL
explícito de fomento que foi colocado em prática em curto tempo e exigiu grande mobilização
do órgão regulador e das companhias para colocá-lo em operação. Ã luz da experiência dos
EUA, notamos duas diferenças relevantes: em primeiro lugar não houve aqui uma definição de
como esses investimentos deveriam ser conduzidos para atingir benefícios públicos que o
mercado não seria capaz de prover. Outro fator é a relativa pouca experiência no país
A falta de uma política nacional para o setor energético definida pelo CNPE é
progressista, mas por si só não garante nada. A formulação de programas de eficiência e P&D
pelas próprias concessionárias limita a abrangência das oportunidades que trazem maiores
benefícios sociais.
criar recursos para eficiência e P&D são importantes, mas se não houver uma clara definição
de como aplicar esses recursos os resultados poderão ser modestos ou distorcidos como se
Esses recursos criados através de regulações devem ter como objetivo principal
várias regiões do país. Ao mesmo tempo deve-se minimizar a utilização desses recursos em
Falta maior definição sobre quais são as pesquisas de interesse público que um setor
em promover programas de eficiência energética, uma vez que para elas esses programas
podem representar perda de receitas. Aqui é relevante aproveitar a experiência dos EUA em
Futura regulação
Programas de
Eficiência e P&D
de interesse Programas de
público Eficiência e P&D de
Cost-effective to interesse para as
SOCIEDADE
society CONCESSIONÁRIA concessionárias
Áreas que
requerem
financiamento.
“Falhas de Áreas determinadas pelo
mercado” mercado e levam a
benefícios financeiros
Regulação Hoje competitive utilities
poder público que agora deve se preocupar na definição de áreas de interesse publico onde é
necessária sua atuação direta e áreas onde deve adequar instrumentos para estimular que os
agentes do mercado convergiam para ações consideradas ótimas. As agência públicas devem
atuar diretamente utilizando fundos recolhidos de consumidores para financiar ações diretas
para aplicação de recursos regulados e que a criação de um mecanismo para financiar bens
públicos como eficiência energética e P&D não é suficiente para garantir a satisfação de
ANEXO
O Protocolo de Quioto
O propósito desta seção é de fazer uma caracterização dos aspectos principais
pendências e aspectos não definidos que serão necessários para viabilizar a operacionalização
Estamos interessados em apresentar aqui este protocolo porque ele incorpora uma
grande flexibilidade nos mecanismos que estão sendo propostos e eles são mecanismos de
mercado.
estabelece que as nações industrializadas (OCDE, mais Rússia, algumas nações da antiga
República Soviética e outros países do Leste Europeu – Países do Anexo I) deverão limitar as
emissões de gases estufa, em média a 5% a menos que os níveis registrados em 1990, para o
período de 2008 até 2012. Essa redução média representa de fato diferentes níveis de
emissões para esses países, indo desde –8% até +10%, com referência ao ano de 1990.
serem transacionadas entre nações. Pela primeira vez mecanismos de mercado foram
O Protocolo regula seis GEEs: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso
Certificados de Emissões Transacionáveis - Emissions Trading Among Nations with Caps (ET);
ii) Implementação Conjunta - Joint Implementation Between Nations With Caps (JI), que são
CER).
Existem ainda sérias indefinições com relação aos aspectos operacionais dos
realizam projetos em outros países com vistas a redução de GEE. Cada projeto gera um
poderão ser utilizadas pelo país investidor. As UEC adquiridas pelo país investidor são
Executive Board.
(CREs) resultantes de projetos também certificados. Esta certificação tem um cariz multilateral
117
as quais serão supervisionadas pela ―comissão executiva‖ do MDL. Os CERs são então
adicionados às quotas de emissão dos países do Anexo 1 e apenas podem representar ―Parte‖
O MDL é o resultado de várias pressões nem sempre coincidentes, que debateram até
implementadas conjuntamente. Acontece porém que esta figura se encontra numa fase piloto
que, na prática ―não ata nem desata‖. Foi então que, sob proposta do Brasil, surgiu a idéia de
pecuniárias aplicadas aos países que não cumprirem com as obrigações do Protocolo.
Todavia esta proposta acabaria por se transformar no MDL. Assim, por cada transação no
âmbito do MDL é cobrada uma taxa, que será aplicada no financiamento dos custos de
transferência de tecnologia resultante dos projetos do MDL propriamente dito--, foi uma das
implementadas conjuntamente, e que deram razão precisamente à criação de uma fase piloto
para essa figura. Por isso é essencial a articulação entre o funcionamento do MDL e a referida
fase piloto.
118
Em princípio, através do comércio de emissões em sentido estrito (CE), cada Parte converterá
entre CE e IC). Do ponto de vista contábil, o país adquirente adiciona as licenças compradas à
sua quota de emissões, e o país vendedor deduz essas mesmas licenças da sua quota de
emissões. Do ponto de vista das emissões, portanto, o país vendedor tem de emitir menos e o
país comprador pode emitir mais GEE, sendo que o limite global de emissões mantém-se
inalterado.
120
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