Mtro.

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UNIDADES DEL CURSO DE GOBIERNO MUNICIPAL

ESTRUCTURA DEL CURSO

UNIDAD

I) ANTECEDENTES, ESTRUCTURA Y NOCIONES DEL GOBIERNO MUNICIPAL

ANTECEDENTES EN MXICO Y EN EL MUNDO REGIMEN CONSTITUCIONAL: FEDERAL Y LOCAL DEL MUNICIPIO FUNCIONARIOS MUNICIPALES ATENDIENDO A LA LEY DE SERVIDORES PUBLICOS INTRODUCCIN AL GOBIERNO MUNICIPAL.

UNIDAD

II) GESTIN PBLICA MUNICIPAL

ESTRUCTURA Y FINES DEL MUNICIPIO EN MXICO
ACCIN PBLICA Y GESTIN FINANCIERA MUNICIPAL

FUNCIN LEGISLATIVA MUNICIPAL

POLTICA PBLICA MUNICIPAL: POLTICA SOCIAL, POLTICA EDUCATIVA, POLTICA AMBIENTAL, POLTICA DE SALUD, POLTICA DE SEGURIDAD PBLICA.

UNIDAD

III) RETOS DE LA GESTION LOCAL

GOBERNANZA Y NUEVAS TECNOLOGAS EN EL MBITO MUNICIPAL (TICS.) TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS ELECCIONES MUNICIPALES: ORDINARIAS, EXTRAORDINARIAS Y POR EL SISTEMA DE POLTICA Y POLTICA PBLICA MUNICIPAL COMPARADA
POR USOS Y COSTUMBRES.

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NOTAS DE CLASE

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ESTADO Y SISTEMA POLTICO II: MUNICIPIO

I) EL MUNICIPIO-ASPECTOS GENERALES.

EL MUNICIPIO: DEFINICIN.
En la doctrina nacional y extranjera. Aristteles defini al municipio en su obra LA POLTICA de la siguiente manera: La primera comunidad a su vez que resulta de muchas familias y cuyo fin es servir a la satisfaccin de necesidades que no son meramente las de cada da, es el municipio. (Libro primero).1 Ignacio Burgoa Orihuela, en su obra el Derecho Constitucional Mexicano define al municipio de la siguiente manera: El municipio es una especie de circunscripcin territorial de carcter poltico y administrativo que se ubica dentro de un Estado y que entraa una forma de descentralizacin de los servicio pblicos o sea, lo que los tratadistas de derecho Administrativo llaman descentralizacin por regin2.

La nocin de gobierno local o por regin o comunal autonomy, es peculiar en Inglaterra, ya Norberto Bobbio y Niccola Matteuci, nos explica la evolucin de esta figura en su Diccionario de Poltica3, afirman: En Inglaterra represento la formula organizativa en la que se inspiraban las relaciones entre el aparato central y los poderes locales. En un nivel descriptivo el local government se inspira en el sistema del autogobierno por cuanto se lleva a cabo a travs de una variedad de entes que ejercen sus propias funciones con gran
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ARISTOTELES. LA POLITICA. EDIT. GREDOS. MADRID. 2000. BURGOA ORIHUELA Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. Edit. Porra. Mxico. 1999. p 787.

BOBBIO, MATTEUCI Y PASQUINO. Diccionario de Poltica (Tomo I y II). Edit. siglo veintiuno editores. Argentina. 2001
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margen de independencia del gobierno central y son dirigidos por sujetos que expresan directamente a la base interesada. Histricamente, las tradicionales unidades en que se subdivide el gobierno local son los condados, Burgos y las parroquias y solo en el siglo XIX las atribuciones respectivas y las relaciones intercurrentes entre stas y el poder central asumen un cierto carcter sistemtico. Antes de la gran reforma del siglo XIX las unidades de mayor importancia eran los Burgos y las parroquias, a los que se les confiaba, en la mayora de los casos, las tareas de asistencia y mantenimiento en materia de vialidad. A estas tareas acudan funcionarios que eran elegidos por la asamblea de los ciudadanos compuesta por los jefes de familia, o solo por la elite formada por los mayores contribuyentes (a esto se debe la distincin entre sacristas abiertas y cerradas). Ya en la Revolucin industrial los problemas sociales sobre pasan los Burgos y a las Parroquias. El fenmeno se expresa en el gobierno ingles en dos formas, por un lado se manifiesta la tendencia de las unidades ms pequeas a unir los servicios , por otro aparecen nuevos tipos se organizacin como los entes para los caminos de peaje, (turnpikies trusts) , ya en 1834 el Poor Law Amendment Act introduce una radical reforma en la area de la asistencia social y de servicios regionales , obligando a partir de 1876 a proporcionar educacin obligatoria y gratuita, con la entrada del primer gobierno liberal, en los condados son el antecedente ms cercano a lo que conocemos como el actual sistema de gobierno local o municipal. Despus de la Segunda Guerra Mundial, Inglaterra sufri una reestructuracin gubernamental, se platea la entra del estado en el campo de la seguridad social y las nuevas funciones inducidas sobre la organizacin de los poderes pblicos por el desarrollo tecnolgico , y cabe destaca r la alteracin de la funcin municipal por el periodo blico, ya en calma, y con las reformas de 1972 ha provocado una problemtica porque , este pas en particular carece de un nivel intermedio de las competencias , provocando la implantacin de un nuevo sistema que comprende dos niveles de poder: uno superior (condados) y uno inferior distritos extendidos por todo en el territorio nacional , excepto en Escocia y Londres que cuentan con un sistema institucional propio.

Tambin el Maestro

Adriano G. Carmona Romay, municipalista cubano defini al

municipio de la siguiente manera: El municipio en razn a su gobierno y administracin es

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pues la organizacin poltico-administrativa de la sociedad local.4 Adolfo Posada expuso tres conceptos de municipio, desde los puntos de vista sociolgico, poltico y jurdico. En el primer aspecto defini al municipio como el ncleo social de la vida humana total, determinado o definido naturalmente por las necesidades de vecindad. Con respecto al segundo dijo. El municipio es y debe ser, una organismo con un sistema de funciones para los servicios, que se concretan y especifican ms o menos intensa y distintamente en una estructura. Gobierno y administracin municipales propios-autonoma- desarrollados en un rgimen jurdico y poltico ms amplio. Regional (estados de la unin americana, lnder alemanes) o nacional (Francia, Italia, Espaa). En relacin al ltimo punto de vista escribi: El municipio, legal y positivamente considerado , es una expresin de valor estrictamente histrico , aplicada a un fenmeno que se ha producido en los diferentes pases de manera distinta , plantendose y resolvindose su problema de modo muy diverso5. Daniel Hugo Martins, uruguayo, define jurdicamente al municipio como institucin poltico-administrativa territorial, basada en la vecindad, organizada jurdicamente dentro del Estado para satisfacer las necesidades de vida de la comunidad local, en coordinacin con otros entes territoriales y servicios estatales.

Para el alemn, Ferdinand Toennies, el municipio es una forma social y como estudio de formacin comunal, debe participar de la misma gestacin que la que requiere cualquier asociacin.
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Para Jorge Jellinek, el municipio es una comunidad social y no un producto

del reconocimiento del Estado: Las corporaciones territoriales, entre las cuales se encuentra el Municipio, descansan enana base social que no ha creado el estado, a saber: la comunidad de intereses de los vecinos y agrega que a menudo se han formado independientemente del Estado y han sobrevivido a los cambios experimentados por ste y
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CARMONA ROMAY. Cit por MARIA HERNANDEZ Antonio. Derecho Municipal (Parte general). Edit .UNAM- Instituto de Investigaciones Jurdicas. Mxico. 2003. p 201. 5 POSADA Adolfo. Cit por MARIA HERNANDEZ Antonio. Derecho Municipal (Parte general). Edit .UNAM- Instituto de Investigaciones Jurdicas. Mxico. 2003. p 202.
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TOENNIES Ferdinand Cit por SALAZAR MEDINA Julin. Elementos bsicos de la administracin municipal. Edit. UAEM-Instituto de la Administracin Pblica del Estado de Mxico. Mxico. 1992. p 19.
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que en tal sentido es justa la afirmacin de que los municipios son ms antiguos que el Estado7. Reynaldo Pola nos dice que: El Municipio es una fraccin territorial del estado, distrito o territorio con sancin oficial, donde se hallan congregadas numerosas familias que obedecen las mismas leyes y estn sujetas a la accin administrativa de un Ayuntamiento8. El Mexicano Gabino Fraga9 nos dice: El Municipio no constituye una unidad soberana dentro del Estado, ni un poder que se encuentra al lado de los poderes expresamente establecidos por la Constitucin, el Municipio es una forma en que el Estado descentraliza los servicios pblicos correspondientes a una circunscripcin territorial determinada.. Por su parte Miguel de Madrid nos dice que: El Municipio es una sociedad natural domiciliada. El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad poltica, jurdica y administrativa, activamente participativa que puede asumir la conduccin de un cambio cualitativo que es el desarrollo econmico, poltico y social, capaz de permitir un desarrollo integral10. Para Reynaldo Robles Martnez dice que: El Municipio mexicano es una

persona jurdica integrada por una asociacin de vecindad asentada en una circunscripcin territorial que es la base de la divisin poltica, administrativa y territorial de una entidad; constituye un nivel de gobierno con capacidad jurdica, poltica y econmica para alcanzar sus fines y autogobernarse, con sujecin a un orden jurdico superior.11
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JELLINEK Jorge. Teora General del Estado. Edit. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2003. p 523. POLA Reynaldo Cit por Robles Martines. El Municipio. Edit. Porra . Mxico 2002. p 29. 9 FRAGA Gabino. Derecho Administrativo. Edit. Porra. Mxico. 32 edicin. 1993. p. 219.
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DE LA MADRID Miguel. Cit por Robles Martines. El Municipio. Edit. Porra . Mxico 2002. p 30.

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Atendiendo a la importancia de la definicin del Diccionario Jurdico del Instituto de Investigaciones Jurdicas, la contemplamos en este trabajo: Es la organizacin poltico-administrativa que sirve de base a la divisin territorial y organizacin poltica de
los estados, miembros de la federacin. Integran la organizacin poltica tripartita del Estado mexicano, municipios, estados y federacin. Responde el municipio a la idea de una organizacin comunitaria, con gobierno autnomo que nace por mandato de la Constitucin Poltica expresado en el artculo115 de la carta magna. Conforme a esta base jurdica suprema, el sistema jurdico municipal se crea por el cuerpo legislativo de los estados, sin que los municipios puedan dictar sus propias leyes. Es la ley orgnica municipal, comnmente as denominada, expedida por la legislatura de cada Estado, la que regula las otras dos potestades polticas propias a todo gobierno, la administrativa y la judicial. Debido, seguramente, a que el municipio tiene suprimida su potestad legislativa, disminuida y subordinada la judicial y slo se presenta a los ojos de la comunidad con su potestad administrativa, responsable fundamentalmente de la administracin y gestin de los servicios pblicos, es que la doctrina mexicana ve en
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As como tambin el Maestro Acosta Romero nos da su punto de vista: Es un organismo descentralizado hacer notar que en uso de su carcter poltico se estructura su gobierno, en nuestra opinin, de la manera ms puramente democrticamente que se ha dado en el transcurso de la historia, por medio de elecciones populares y directas para escoger a su presidente y a su ayuntamiento, la descentralizacin implica en el mbito municipal dos vertientes, una poltica y otra administrativa, la primera corresponde a la forma de Estado o de gobierno y la segunda , estimamos, se refiere exclusivamente a la organizacin de los elementos administrativos, dependientes del Poder Ejecutivo ya sea federal y local. El vocablo descentralizar tiene el sentido opuesto a centralizar o concentrar , deriva del griego centro y se entiende que el municipio es un rgano poltico administrativo concebido en la Constitucin ,desde un punto de vista estrictamente poltico , es dudoso que pueda hablarse de descentralizacin por regin, administrativamente ya que hay caractersticas tericas comunes entre el municipio y las entidades federativas y resultara que estas ltimas tambin serian organismo descentralizados por regin, por lo que consideramos que esta clasificacin debe superarse y considerar al municipio como una de las esferas previstas en la Constitucin dentro del Estado federal , segn ya lo indicamos , pero que no tiene , como tal, ninguna caracterstica de rgano descentralizado administrativo, ya que el

municipio en s, constituye un persona jurdica de Derecho Pblico, , eminentemente poltica, cuya forma de gobierno puede variar, de acuerdo con las modalidades que cada Estado adopte en lo particular

ANTECEDENTES. EL MUNICIPIO EN ROMA.

l una forma de organizacin administrativa descentralizada por regin o territorial,). Coincidiendo con el Maestro Andrs Serra Rojas, afirma: ''la forma ms caracterstica de la descentralizacin regional en el derecho constitucional y administrativo mexicano, es el De destacarse la mencin que realiza el Maestro Moiss Ochoa Campos en una perspectiva ms amplia y completa en tiende al municipio como: ''la forma, natural y poltica a la vez, de organizacin de la vida colectiva, capaz de asegurar bajo una forma democrtica, el ejercicio total de la soberana popular. En la Constitucin Poltica de cada estado, se fijan los requisitos que deben reunirse para ser miembro del ayuntamiento. De ese ordenamiento y de la ley orgnica municipal, nace la de terminacin de los jueces municipales, cuyas resoluciones estn sujetas en su mayora a la revisin del tribunal superior del estado o, en su caso por violacin a las garantas individuales, a la de los tribunales judiciales federales a travs del juicio de amparo.
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La historia del Municipio se inicia en Roma, cuyo carcter imperial ha; deslumbrado al grado de pasar por alto su aspecto municipal. Antes de luma, en efecto, como dice Rowe, la identidad del Estado y del Municipio hacen que las comparaciones con las condiciones modernas (lo las ciudades-- sean ms engaosas que tiles. Atenas parece haber favorecido de la delicada coordinacin de autoridades que caracteriza nuestro sistema moderno.

Roma tuvo un verdadero rgimen municipal y lo implant en las unidades conquistadas, y de l procede y en l encuentra sus ms hondas races nuestro moderno rgimen municipal. Al decir de Munro, Roma, como ciudad, no es menos maravillosa que como Imperio, y fue durante siglos la ciudad ms populosa y mejor gobernada del mundo. En sus mejores tiempos debe haber alcanzado una poblacin calculada en 1.2 millones de habitantes, en la propia ciudad y en los campos prximos, y no menos de unas 50 mil casas, lo que demuestra que tena que resolver urgentes problemas indiscutiblemente municipales, como eran los de construccin y de trnsito, de abastecimiento de agua y de drenaje pluvial, de salubridad, de diversiones pblicas y de polica, etctera.

3. La municipalidad fue un tratamiento dado por Roma a ciertas ciudades sometidas por conquista, que aunque en situacin de subordinacin conservaban una autonoma ms o menos amplia. Las ciudades autnomas, pues, que Roma se incorpor otorgndoles en mayor o menor grado.

La ciudadana romana y la libre organizacin administrativa constituyeron los municpa. As, los municipio foederata, o ciudades libres que se adheran a Roma en virtud de la

celebracin de un pacto, conservaban su organizacin poltica y administrativa independiente, respecto del gobernador romano; sus habitantes no tenan que servir en el ejrcito romano, aunque deban ayudar con un ejrcito auxiliar propio; no podan celebrar pactos internacionales; conservaban sus propiedades libres de impuestos, si eran de las llamadas inmunae, y podan acuar moneda. Los municipia coerita, o ciudades
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estipendiarias, conservaban su derecho propio y sus tierras; sus habitantes gozaban de libertad personal y de sus propiedades; gozaban del jus connubfi o del jus commercii, o de ambos, pero tenan que pagar un canon vectigalis y un tributum o estipendium.

Al lado de las ciudades aborgenes que Roma asimil a su Imperio se fundaron en todas partes ciudades de tipo romano, que se organizaron segn el modelo de la misma Roma y las colonias romanas que eran fundadas por una lex, que tantas y tan variadas formas revisti la autonoma municipal administrativa de las comunidades del Estado romano, en las diferentes pocas de la historia del mismo y segn las distintas localidades, que se hace imposible presentar un cuadro, en cierto modo completo, de todas ellas, en forma general puede establecerse que la organizacin y la administracin del Municipio romano estuvo a cargo de la curia y del comido o asamblea del pueblo, y de funcionarios pblicos municipales.

La curia, llamada tambin senado o ardo decurionum, era un cuerpo poltico, durante largo tiempo electivo, formado generalmente por cien miembros decuriones, curiales. El comicio o asamblea del pueblo, en la que participaban los cives municipales, elega a los magistrados y votaba las leyes locales.

Los funcionarios pblicos que desempeaban magistraturas y oficios superiores honoreseran: los duoviriluri dicundo, quienes presidan la y las asambleas populares cuidaban de la regularidad de las elecciones, impartan justicia y, en general dirigan la administracin municipal; los duovri aediles, que tenan a su cargo la polica y el orden de calles y plazas y los edificios pblicos; los quaestores encargados de la hacienda local; los censores, encargados de formar y corregir el censo. ,dos ellos reciban grandes honores, pero adems respondan de las irgas municipales y de los daos que causaran durante su gestin para la cual deban otorgar fianza o hipoteca y adems entregar una suma al tesoro para los espectculos y edificios pblicos. De importancia era la determinacin del territorum municipal, el cual no siempre se reduca a la superficie encerrada en las murallas, y el culto de los dioses estrictamente municipales Fustel de Coulange llama la atencin sobre este
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elemento y afirma que el culto de una ciudad estaba prohibido al hombre de la ciudad vecina. Se crea que los dioses de una ciudad rechazaban los homenajes y las oraciones de cualquiera que no fuese su conciudadano Durante el Imperio se exacerb la centralizacin, perdiendo los Municipios su autonoma poltica y en gran parte la judicial; desaparecieron las asambleas de vecinos, cuyas atribuciones pasaron a las curias, quedando stas reducidas a una especie de oligarqua, y se produjo un desprestigio tal de las funciones municipales que hubo que tomar medidas coercitivas para obligar a los vecinos a aceptar dichos cargos municipales. Se afirma que la primera leccin que la historia municipal del Imperio Romano nos da es sta: que la fuerza del poder romano aument incalculablemente gracias a la amplitud dejada a la libertad local; que su gran poca se apoya en un vasto sistema de autogobierno cvico; mientras se mantuvo la libertad municipal floreci el Imperio, y que cuando el despotismo domina las municipalidades la decadencia de la gran estructura imperial se consuma rpida y fatalmente.12 EL MUNICIPIO ESPAOL.

Al quedar sujeta Espaa a la dominacin romana sufri, en todos los rdenes de su vida, pblicos y privados, la influencia de aqulla. En tal forma, aparece el Municipio romano trasplantado a suelo espaol. La mayor parte de sus ciudades quedaron organizadas como estipendiarias, pocas como confederadas, y aparecieron algunas ciudades y colonias de fundacin romana. A la cada del Imperio sufri Espaa la invasin de los godos, pero el Municipio conserv entre los visigodos la organizacin y la sombra de autonoma de que gozaba en los ltimos tiempos del Imperio... Como institucin de origen genuinamente germnico, relacionada con la organizacin municipal, encontramos entre los visigodos el conventos publicus vicinorum, o asamblea de todos los hombres libres de cada poblacin o distrito rural, la cual resolva, administrativa y no judicialmente, las cuestiones de deslinde y amojonamiento, as como intervena en las huidas de los siervos y presenciaba la ejecucin de las penas.
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DE LA GARZA Francisco Sergio. El Municipio-historia, naturaleza y gobierno. Edit. Partido Accin Nacional. 2003. Mxico. p 15.
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Herculano, Raynouard, Savigny y Eichhorn sostuvieron que el Municipio europeo en la Edad Media era una derivacin del romano visigtico, apoyndose para ello en diversos argumentos, los cuales han sido refutados por Hinojosa, quien dice que los restos de organizacin municipal romana no sobrevivieron a la ruina del reino visigtico, siendo esta organizacin incompatible con el gnero de vida militar, y casi nmada, de los cristianos de los primeros tiempos de la reconquista, adems de que en los territorios donde sta comenz ni existan grandes centros urbanos ni haba tenido gran desarrollo el rgimen municipal romano-visigtico. No slo las ciudades fronterizas tuvieron sus fueros, sino todas en general, y en ellos se contenan los privilegios del pueblo. En unas ocasiones eran otorgados por el rey o por el seor de la localidad y en otras eran adoptados por las mismas ciudades y admitidos por aqullos. Los fueros breves enumeraban los privilegios y ordenaban la administracin municipal fijando sus relaciones con el Estado. Los fueros extensos regulaban la organizacin y el funcionamiento de las instituciones municipales y, adems, constituan verdaderas codificaciones civiles, penales y procesales. A las ciudades de nueva fundacin se les daban cartas pueblas, en las que se contenan los privilegios que se les otorgaban. Algunos representaban fueros tipo, los cuales, por sus buenos resultados, eran adoptados por otras ciudades ntegramente o con ligeras modificaciones. El fuero caracteriza la organizacin eminentemente particularista del Estado medieval y constituye una solucin emprica al problema del equilibrio que supone todo rgimen municipal.

En su organizacin fue bsica la institucin del concilium o asamblea judicial, formada por los hombres libres y que debi refundir el conventos publicus vicinorum. Cuando se trataba de localidades pequeas, frecuentemente rurales, funcionaba como concejo abierto y se congregaba los domingos, a son de campana, para tratar y resolver los asuntos de inters general. Poco a poco fue desapareciendo el concejo abierto, a medida que se iba haciendo impracticable el ejercicio de la democracia directa, y se vio sustituido por el concejo cerrado o ayuntamiento, integrado por las personas electas por la vecindad, lo que implica la aplicacin de la democracia representativa. Los Municipios se agrupaban en las Hermandades para coordinar sus actividades y, sobretodo, para defender sus fueros y privilegios contra el poder del rey, cada vez ms
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prepotente y dominador. Tenan, asimismo, representacin ante las Cortes, la cual se realizaba por medio de procuradores, cuya intervencin fue muy benfica para los Municipios. Estaba garantizado tambin el derecho de tomar participacin en los negocios pblicos, y en la eleccin popular estaba basada la autoridad de la municipalidad, de suerte que en sus buenos tiempos ni aun el rey tena intervencin en las elecciones municipales. Que las cargas municipales, adems de muy honrosas eran muy graves, queda demostrado con la siguiente afirmacin que se usaba en la poca: Los daos causados a los ciudadanos haban de compensarse con el doble si provenan de un funcionario; las infracciones de los fueros o el dolo al gobernar los intereses pblicos se castigaban severamente, como faltas de fidelidad, con la prdida del empleo. En vez de servir de escudo para la iniquidad, la funcin municipal atraa sobre el delincuente un castigo dos veces ms severo que el que en caso semejante se le impona a un ciudadano particular, porque la fe pblica se interpretaba como agravante del delito. Pero la poca de florecimiento de las libertades municipales no dur mucho. En efecto, expir el 23 de abril de 1521, da en que se inici en Espaa el rgimen absoluto, con la derrota de los comuneros de Castilla portas tropas de Carlos V, en la clebre batalla de Villamar, cuatro meses antes de que Hernn Corts conquistara Tenochtitln y cayera en sus manos el ltimo emperador azteca, pero dos aos despus de fundado el primer Municipio mexicano, la Villa Rica de la Veracruz.

A partir de entonces el Municipio espaol empez a sufrir una indeclinable y creciente centralizacin, y el poder central acredit ante cada uno de ellos a sus representantes. Tales funcionarios fueron los gobernadores, los corregidores y los alcaldes mayores, quienes salieron a tomar posesin de las reas locales a nombre de la autoridad nacional. Centralmente, nombraron ellos funcionarios que sustituyesen la democracia directa garantizada por los fueros municipales, y el sistema de legislacin local emanado de estas peticiones que hacan las poblaciones por conducto de sus procuradores lo sustituyeron con una legislacin directamente central, bajo la forma de cdulas, cartas e instrucciones. Felipe V, con el Decreto de Nueva Planta, termin con los privilegios municipales
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regionales: Aragn, Catalua, Valencia, organizando la institucin municipal de un modo uniforme. As se instaur, pues, el funesto rgimen del uniformismo y se consolid el centralismo. Aunque, segn Hinojosa, los Constituyentes de Cdiz tuvieron como norte y gua... la restauracin del sistema vigente en nuestros Municipios de la Edad Media castellana y se mantuvieron fieles a la tradicin, en realidad qued el Municipio, en la Constitucin de 1812, como una institucin subordinada, y el sistema administrativo comunal se inaugura como contenido y subordinado en el Estado, en la nacin, sola y nica. Durante el perodo comprendido entre la Constitucin de 1812 y el proyecto de Maura de 1907, que puede considerarse como el primer intento serio de una reforma a fondo del rgimen municipal espaol, se suceden las leyes municipales y disposiciones constitucionales, todas las cuales constituyen un sistema administrativo tan fluctuante, tan ligado a los vaivenes de la poltica dominante del momento, self government y se ha producido como rgimen centralizado, jerarquizado, con predominio del elemento burocrtico. El poderoso movimiento de reforma municipal que se inicia en Espaa en 1907, est inspirado en las siguientes tendencias: 1a.) Hacia la consagracin de la diversidad de ncleos municipales, lo que exige un tratamiento distinto en relacin con la distinta naturaleza municipal de los pueblos aspiracin formulada por Costa y recogida en la consagracin del rgimen de carta; 2a.) hacia la consagracin y fomento de las uniones de municipios, recogiendo el hecho real ya visto en la Ley Municipal de 1870 y en la de 1877 de las mancomunidades de tipo rural, y para atender a la satisfaccin de necesidades intermunicipales .) Hacia la liberacin de la vida municipal, haciendo jurdicamente efectivo el precepto constitucional que reserva el gobierno y direccin de los intereses peculiares de la provincia o del pueblo a las respectivas corporaciones, y modificando la posicin del Municipio en el rgimen del Estado, de suerte que dejara en la jerarqua administrativa; 4a.) Hacia la modificacin de los mtodos administrativos de tos municipios, mediante adecuadas aplicaciones de la municipalizacin de servicios; 5a.) Hacia el reconocimiento municipal del valor y del influjo real de los elementos sociales, que con los vecinos integran el Municipio. Tal tendencia se ha concretado polticamente al
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proponer la creacin de concejales de carcter corporativo 6a.) Hacia la reordenacin de las instituciones municipales, bajo la preocupacin que imponen las exigencias de la eficacia en el gobierno del Municipio y en la gestin de los servicios municipales. El problema latente en esta tendencia es el suscitado en el dinamismo de la vida de los pueblos ante la necesidad de armonizar los apremios de la tcnica para la eficacia en las funciones municipales, con las exigencias de un rgimen de democracia que reclama la intervencin del sufragio como garanta de la efectividad del gobierno de opinin, tan conforme con las tradiciones de nuestros municipios, en los que a veces se ha conservado por costumbre el gobierno llamado directo del concejo abierto. No implicara negacin de la significacin histrica de nuestros municipios la aplicacin en aqullos donde no puede hablarse de concejo abierto, de las instituciones de la misma familia, como la iniciativa popular y el referndum; 7a.) Hacia el reconocimiento poltico de las regiones que integran, geogrfica, histrica y econmicamente, Espaa...13 La Constitucin de 1931 establece que la Repblica constituye un Estado integral, compatible con la autonoma de los Municipios y las regiones (artculo lo., prrafo 3), y se aade que el Estado espaol, dentro de los lmites irreductibles de su territorio actual, estar integrado por Municipios mancomunados en provincias y por regiones que se constituyan en rgimen de autonoma. Los territorios de soberana del de frica se organizarn en rgimen autnomo en relacin directa con el poder central (artculo 80.) Todos los Municipios sern autnomos en las materias de su competencia y elegirn sus ayuntamientos por sufragio universal, igual, directo y secreto, salvo cuando funcionen en limen de concejo abierto. Los alcaldes eran designados siempre por eleccin directa del pueblo o por el ayuntamiento. Por otra parte, se afirma que las provincias se constituirn por los Municipios mancomunados conforme a una ley que determinar su rgimen, sus funciones y la manera de elegir el rgano gestor de sus fines poltico-administrativos. su trmino jurisdiccional entraron los propios Municipios que actualmente las forman, salvo modificaciones que autorice la ley (artculo lo).

La Ley Municipal de 1935 fue elaborada por el gobierno en virtud de autorizacin del

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POSADA Adolfo. El rgimen municipal de la ciudad moderna. Madrid, Espaa. 1936. p 4450.
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Poder Legislativo, con sujecin estricta a las bases que en la ley de autorizacin se contienen, y consta de 242 artculos y 11 disposiciones transitorias.14 En esta forma, Espaa ha reaccionado ante la decadencia de sus Municipios, afirmando sus propias esencias y buscando en la tradicin histrica y en los progresos modernos las bases y cimientos del Estado nacional. EL MUNICIPIO EN MEXICO. Propiamente hablando, la institucin municipal aparece en Mxico Hernn Corts fundar la Villa Rica de la Veracruz, el Viernes Santo 22 abril de 1519, en un acto que revela el espritu jurdico que presidi en actos de Corts y de sus compaeros en el descubrimiento de esta el 15 al decir de don Toribio Esquivel Obregn. Como un acto de suprema democracia16 se realiz la fundacin de la il1a, respecto al cual dice Bernal Daz que hicimos alcaldes y regidores y fueron los Primeros alcaldes Alonso Hernndez puerto carrero e Francisco de Montejo; y los regidores dejallos he de escribir porque no hace al caso (elije nombre algunos y dir cmo se puso una picota en la plaza i fuera (le la villa una horca, y sealamos capitn para las entradas a Pedro (le Alvarado y maestre de campo a Cristbal de Olid, alguacil mayor a Juan de Escalante, y tesorero a Gonzalo Meja y contador a Alonso de vila y alfrez a Hulano Corral... y alguacil real a Ochoa, vizcano, y a un Alonso Romero. Precisamente de ese ayuntamiento recibi Corts los cargos de justicia mayor y de capitn general que lo autorizara a emprender la arriesgada empresa de la Conquista.

La primera legislacin Municipal vigente en Mxico se encuentra en las Ordenanzas de Corts de 1524y 1525, que duraron hasta el ao de 1573, en que Felipe II expidi las famosas Ordenanzas sobre Descubrimiento, Poblacin y Pacificacin de las Indias, las cuajes estuvieron en vigencia hasta el ao de 1776, fecha de las Ordenanzas de Intendentes.

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ESTRADA GENARO trad. HERBERTE INGRAM. Municipalidades Coloniales Espaolas. Edit. Oxford press Londres. 1949. p 6.
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La Constitucin de Apatzingn, elaborada por el Congreso de Anhuac, bajo el patrocinio de Morelos en 1814 que no fue ley, ni tuvo vigencia, ni vale nada como antecedente de nuestras Constituciones posteriores,26 slo toca de paso el problema municipal al establecer que en los pueblos, villas y ciudades continuarn respectivamente los gobernadores y repblicas los ayuntamientos y dems empleos, mientras no se adopte otro sistema; a reserva de las variaciones que oportunamente introduzca el Congreso, consultando el mayor bien y felicidad de los ciudadanos. El Plan de la Constitucin Poltica de la Nacin Mexicana, elaborado por don Jess del Valle, Fray Servando Teresa de Mier y don Lorenzo de Zavala, el cual al decir de Herrera y Lasso es el esfuerzo constituyente menos alejado de la realidad de cuantos se han emprendido en Mxico estableca que los ciudadanos elegiran los miembros del ayuntamiento, siendo los oficiales en nmero proporcional a los habitantes de la poblacin, desde un alcalde, dos regidores y un sndico en las de menos de mil almas, hasta cuatro alcaldes, 14 regidores y dos sndicos en las de ms de 60 mil. Los ayuntamientos deban proporcionar a los Congresos Provinciales, para su aprobacin o reforma, los arbitrios necesarios para satisfacer los gastos pblicos. el Acta Constitutiva ni en la Constitucin de 1824 se hace ti alguna a los ayuntamientos, aunque en esta ltima surge una lucha que andando el tiempo deba liquidar los ayuntamientos de la Repblica: el Distrito Federal.

La Sexta, de las Siete Leyes Constitucionales de 1836, de tipo centralista, se ocup de los ayuntamientos, disponiendo que fueran 1lllarmente electos y que los hubiera en todas las capitales de Departamento, en los lugares en que los haba en 1808, en los puertos y la Poblacin llegar a cuatro mil habitantes y en los pueblos de ms icho mil.

Las Bases de la Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana, elaborada por la Junta Nacional Gubernativa convocada por Santa Anna en 1843, acenta ms la dependencia de los ayuntamientos respecto de las juntas, las cuales tienen facultad para establecer
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corporaciones y funcionarios municipales, expedir sus ordenanzas respectivas y reglamentar la polica municipal, urbana y rural.

En 1856, Comonfort expidi el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica, que deba regir mientras se promulgara la Constitucin, el cual coloc a los municipios directamente bajo la autoridad de los gobernadores, quienes nombraban a los funcionarios municipales, expedan las ordenanzas locales y manejaban su Hacienda. El representante Escudero, ante el Congreso Constituyente, pudo decir con razn que el Estatuto establece la forma central ms ominosa todava que la de las bases orgnicas, haciendo que el gobierno central se ingiera en la administracin interior de los estados, de modo que hasta en las municipalidades, en los asuntos ms triviales y minuciosos, se haga sentir su poder. Dice con razn Tena Ramrez15, que siendo instituciones democrticas parecera que los municipios debieran haber merecido atencin de los regmenes federales y que la libertad municipal figurara en los programas del partido liberal. Pero no fue as, las Constituciones federalistas olvidaron la existencia de los Municipios y fueron las Constituciones centralistas y los gobiernos conservadores los que se preocuparon por organizarlos y darles vida. En el ao de 1856 dict Comonfort las Leyes de Desamortizacin, que produciran como respecto de tantas otras cosas efectos desastrosos e irreparables, por lo que hace al Municipio. Macedo dice, refirindose a ellas, que afectaron profundamente a los

Municipios, al enajenar los bienes races que no estaban destinados directamente al servicio pblico, lo cual les priv de la mayor parte de algunos edificios y aun de la parte de los palacios municipales o casas de cabildo que tenan arrendadas (as pas en Mxico, cuyo ayuntamiento era dueo de toda la manzana de la diputacin) y aun vas ; las plazas, sobre todo, fueron objeto de denuncias y de adjudicaciones, con lo que el espritu de la Reforma se exager y extrem mucho ir all de lo debido.

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TENA RAMIREZ Felipe. Derecho Constitucional Mexicano . Edit Porra. Mxico. 1989. p 123.
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Esquivel Obregn16 comenta al mismo respecto conforme a nuestra antigua legislacin todas las ciudades, villas y pueblos de espaoles, desde el tiempo de su fundacin, tenan asignados terrenos en la traza de a plaza para que en ellos se construyeran tiendas y casas cuyas rentas servan para erogar los gastos del servicio pblico, y fuera de la traza tenan, aparte del ejido, terrenos ms o menos extensos que se cultivaban por cuenta de la poblacin o daba sta en arrendamiento, destinando el dinero al mismo propsito. Estos bienes, tanto rsticos como urbanos, se llamaban propios, y debido a las rentas que producan. los vecinos no necesitaban pagar contribucin alguna para fines municipales. Slo cuando haba alguna obra o servicio extraordinario y aquellos tondos no alcanzaban a cubrirlos, se autorizaba al ayuntamiento, por tiempo limitado, a allegar recursos por medio de sisas o derramas entre os vecinos; estos recursos supletorios eran llamados arbitrios, de suerte que slo por excepcin tenan los vecinos que contribuir para los gastos pblicos Por su parte, los pueblos de indios, adems del fundo legal y del ejido, del que tanto se habla ahora, sin saberse muchas veces qu era, destinado este ltimo a beneficio particular de los vecinos, tenan los predios consistentes tambin en predios rsticos o restaban o se

administraban directamente por el pueblo y o producto se hacan los gastos pblicos y se acuda con prstamo los vecinos que los necesitaban para el cultivo de sus tierras o se gastaban en el solaz de las fiestas votivas. Tales bienes, no pocas veces aumentados con donativos de personas generosas, daban una independencia completa a los municipios, respecto a las autoridades superiores en e/orden econmico, ya la vez un objeto prctico y un estmulo eficaz a la vida municipal. Todos tenan inters en el mayor rendimiento de aquellos bienes, cuyo buen manejo los libraba de toda carga de carcter local. Y el remate de los arrendamientos, as como el de la carne y el pan, daban a la municipalidad vida, movimiento y direccin prctica y honrada, en que, se quisiera o no, se seleccionaba lo mejor del vecindario para las funciones pblicas. Al venderse los propios y los bienes de la comunidad y entrar a las arcas municipales dinero efectivo, ya no se pudo vigilar la inversin de ste, la tentacin fue demasiado prxima y muy pronto no qued huella alguna de aquellos capitales. Desde ese momento vivieron los municipios de contribuciones decretadas, directa o indirectamente, por las Legislaturas de los estados, compuestas de

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ESQUIVEL OBREGON. Cit por DE LA GARZA Francisco Sergio. Ob. Cit. p 37.
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serviles proslitos de los gobernadores, y stos llegaron a ser as los rbitros y seores de los fondos municipales y los funcionarios de los pueblos solamente eslabones en la cadena de concusiones y peculado que arruinan y degradan. Tal es el efecto que la Ley de Desamortizacin de Bienes de las Corporaciones Civiles. produjo al poner en circulacin los capitales de los municipios. La centralizacin, durante esta poca, se acentu fuertemente. A las restricciones que los ayuntamientos tenan, insistentes en someter a la aprobacin de las autoridades polticas lodos sus actos y decisiones de observancia general o que se referan la distribucin de fondos, se agregaba la enorme restriccin de tener que desempear sus funciones precisamente con los procedimientos y el personal fijados por el superior, lo cual nos obliga a decir contina Macedo17 que la mezquindad de los poderes confiados a los ayuntamientos no pudo ser ms patente y que jams el Municipio fue entre nosotros ni un verdadero poder, ni siquiera una institucin distinta y separada de la que en general tuvo a su cargo la administracin pblica. Durante el gobierno de Porfirio Daz se agruparon los ayuntamientos en divisiones administrativas superiores, que recibieron los nombres de partidos, distritos, prefecturas, a cargo de los llamados prefectos o jefes polticos, que no eran sino delegados del gobierno central encargados de hacer cumplir fielmente las instrucciones y rdenes del gobernador. El odio que despertaron tales funcionarios dice Tena Ramrez18fue uno de los motivos inmediatos de la Revolucin, la cual consagr entre sus principales postulados la implantacin del Municipio Libre. Los mismos partidarios del antiguo rgimen convinieron al cabo en que la supresin de las jefaturas polticas en la Repblica es uno de los progresos que, en justicia, debemos acreditar a la Revolucin; sin discutir la utilidad administrativa de esas magistraturas, tenemos que convenir en que ellas fueron el ms eficaz instrumento de despotismo gubernamental, por lo que llegaron a hacerse no slo impopulares, sino odiosas.

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MACEDO. Cit por. DE LA GARZA Francisco Sergio. Ob. Cit. p 38. TENA RAMIREZ Felipe. Ob. Cit. p 130.
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Tal es el estado lamentable en que se encontraba, en plena dictadura liberal del Porfiriato, la institucin municipal, y que deba motivar un anhelo, quiz sincero, de los Constituyentes de 1917, provoco un desequilibrio de la naciente nacin. NATURALEZA, ELEMENTOS, FINES Y PERSONALIDAD JURDICA. DEL MUNICIPIO.

NATURALEZA.

La palabra naturaleza proviene del latn naturalis y significa, segn las acepciones que nos parecen ms apropiadas a nuestro enfoque, esencia y propiedad caracterstica de cada ser y virtud, calidad o propiedad de las cosas 1 Se trata, entonces, de indagar sobre las esencias y virtudes para alcanzar un profundo conocimiento del municipio.

Esta tarea, de alta alcurnia investigativa, busca arrojar luz sobre uno de los aspectos ms importantes de la teora general del municipio, y que adems tiene consecuencias prcticas. Como seguidamente veremos, es un tema sumamente complejo, de hondura filosfica y que ha separado a juristas y pensadores, originando distintas escuelas. stas, a su vez, influyeron la legislacin y regmenes municipales de los diversos pases.

No pretendemos agotar la cuestin, merecedora de desarrollo exhaustivo, que por su extensin excedera esta obra, pero en cambio efectuaremos una sistematizacin que ilustre sobre el particular. En primer lugar, corresponde exponer los distintos pensamientos que registra la doctrina. Histrico o anglo-germnico. Se caracteriza por la persistencia de las viejas modalidades orgnicas surgidas de modo espontneo a travs de los siglos. Fundamentalmente, dominan en el mismo dos distintas notas: la variedad y la asimetra. No contiene una frmula nica de gobierno local, aplicable de modo uniforme a todas las divisiones territoriales de la misma naturaleza, sino distintas clases de organismos de estructura no coincidente,
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esparcidas de modo irregular por toda la superficie del pas, con una diferenciacin muy acusada entre el medio urbano y el rural, sometiendo uno y otro a tratamiento distinto. La ley no suele establecer un mnimo de condiciones indispensables para que pueda constituirse una organizacin municipal, y en este sentido se ha afirmado que el municipio en dicho sistema, no es una creacin legal. Sistema legal o francs: que est en las antpodas del anterior, recogiendo la tendencia antihistrica y unificadora de la Revolucin Francesa, que quiso hacer tabla rasa de todo lo pasado, estableciendo un sistema uniforme, simtrico y centralizado. El municipio no reposa aqu sobre una base social y jurdica de carcter tradicional, sino que se amolda a unas normas apriorsticas dictadas por el legislador

El antecedente ms antiguo de este rgimen es un decreto del 14 de diciembre de 1789 de la Asamblea Constituyente francesa, que aboli las municipalidades existentes creando una por cada poblacin, a cuyo frente estaba el maire. Un decreto del 10 brumario del ao II, o sea, el 31 de octubre de 1793, suprimi las nomenclaturas de ciudades, Burgos y pueblos, estableciendo la utilizacin nica de la palabra commune, que correspondi a 43,915 entidades de igual organizacin, slo diferenciadas en el nmero de miembros de sus rganos de gobierno.

Este sistema alcanz gran centralizacin en la poca napolenica. Como dijo Vivien, relator de la ley de 1837, demostrando el espritu de aquella concepcin: Los municipios no son ms que una simple divisin administrativa del territorio; constituyen la ltima de las circunscripciones de las que desciende la autoridad pblica.

Este sistema francs influy a pases latinos y aun de otras razas, y. ,t. Espaa, Italia, Blgica. Holanda, Grecia y algunos americanos.

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Sistema jusnaturalista: que es una construccin cientfica, tina interpretacin terica de la evolucin histrica del gobierno local. Lila doctrina filosfica de la segunda mitad del siglo pasado, actualmente pasada de moda, pero de la cual han querido derivarse, muy recientetiente, consecuencias prcticas en el mundo hispnico

Seguidamente, el autor menciona los cultores de esta escuela, nombres ilustres como Zachariae, Bluntschli, Kuntze, Taparelli, Ahrens, De Ioannis y Tocqueville. La siguiente frase de este ltimo pensador es tal vez la que mejor define esta escuela: La comuna es la nica asociacin que existe tambin en la naturaleza y que, dondequiera que se encuentran hombres reunidos, se forma por s misma una comuna. La sociedad comunal existe, pues, en todos los pueblos, cualquiera sean sus usos y sus leyes; es el hombre quien hace los reinos y crea las repblicas; la comuna parece salir directamente de las manos de Dios. Estas tendencias tuvieron honda influencia en Espaa gracias a los filsofos e historiadores como Martnez Marina, Hinojosa, Costa y Azrate. Expresaba este ltimo: El municipio es una sociedad natural; anterior a la voluntad del Estado y de los individuos, y cuya existencia y relaciones necesarias con los crculos superiores tiene por tanto que reconocer, no crear, el Estado con los individuos. Despus se produce el reconocimiento legislativo de esta teora en los proyectos de Ley de Bases de la Administracin Local de 1903, 1907 y 1912, alcanzando positividad en el Estatuto de 1924, que define al municipio como la asociacin natural, reconocida por la ley, de personas y bienes, determinada por necesarias relaciones de vecindad, dentro del trmino a que alcanza la jurisdiccin de un ayuntamiento. Dicha influencia, agregamos nosotros, se ha mantenido en las sucesivas Leyes de Bases de Administracin Local espaolas. No podemos detenernos a refutar esta doctrina, por otra parte ya cada en desuso. Su error fundamental, como ms ampliamente hemos puntualizado en otro lugar, procede de la confusin que establece entre dos factores que deben considerarse por separado, y que aquel sistema involucra. El complejo que denominamos municipio, lo integran dos elementos distintos, que el iusnaturalismo no ha sabido percibir y diferenciar:

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la agrupacin humana, hecho social, y el municipio propiamente dicho una institucin jurdica. La clave del problema radica en esta distincin. Los hombres no la naturaleza como consecuencia de un conjunto de diversas situaciones econmicas e histricas, constituyen grupos sociales con localizaciones geogrficas distintas. El Estado y slo el Estado, nica sociedad total y soberana, ser la llamada a determinar, mediante la ley, cul sea la forma ms adecuada en cada caso para que los elementos humanos en relacin de convivencia vecinal puedan cumplir mejor aquellas finalidades inmediatas que desbordan la accin individual de los mismos. As vemos que las propias leyes que declaran el carcter natural del municipio exigen, seguidamente, la concurrencia de ciertas circunstancias, totalmente artificiales, para determinar qu agrupaciones sociales tienen derecho a servir de base a una organizacin jurdica de carcter municipal. Sistema de la capacidad econmica: En el citado trabajo nuestro dice Albi, refirindose a la crisis del concepto de municipio, comentando las notas bsicas de los ms recientes regmenes municipales, hemos llegado a consecuencias que interesa determinar aqu. No se habla en aquellas legislaciones de derechos originarios, sino, simplemente, de deberes enderezados al cumplimiento del servicio pblico, puesto que el municipio no es un fin, sino un simple medio para la prestacin de dichos servicios. En este sentido es caracterstica la definicin de la ley alemana de 1935: Los municipios agrupan las fuerzas vivas de los habitantes de la comunidad, con el fin de llevar a cabo los objetivos de carcter pblico a su cargo. De un conjunto de observaciones realizadas en distintos regmenes sigue expresando Albi hemos llegado a deducir, prescindiendo de Io prejuicio doctrinal, que es municipio, nicamente, quien puede ser- 1, quien posee vitalidad propia para cumplir las obligaciones mnimas.

Enseguida menciona ejemplificativamente las leyes de Polonia de de Yugoslavia de 1933, de Italia de 1934 y de Alemania de 1935, mina as fundando su doctrina: Vemos, pues, que actualmente la decisin de si conviene conectar con una agrupacin social un organismo de gobierno de carcter municipal, es asunto que afecta
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exclusivamente a la soberana del Estado, y que ste resolver con plena libertad, atendiendo, principalmente, a la capacidad econmica del ncleo interesado para llevar a cabo los servicios pblicos. Para acreditar esa capacidad, exige siempre la ley determinados requisitos mnimos de poblacin, superficie, recursos financieros, etctera. El pensamiento de Adriano G. Carmona Romay. Este maestro cubano, profesor de

Derecho Municipal en la Facultad de Ciencias Sociales y Derecho Pblico de La Habana, continuador le la brillante escuela municipalista que inici Francisco Carrera Jstiz y que coloc a su pas, con la Constitucin de 1940, a la cabeza del u tundo en esta materia, ense posteriormente la Revolucin Castrista en la Facultad de Derecho de la Universidad del Zulia, Venezuela. En ocasin de dictar un seminario sobre gobierno municipal, en 1962, efectu la siguiente sistematizacin de las escuelas sobre la naturaleza del municipio. Tendencias:
Jusnaturalista Social-catlica, Sociolgicas Economismo municipalista, Corporativismo, Individualista liberal, Legalistas Individualista intervencionista y la Administrativa.

Referente a la sistematizacin de las distintas escuelas sobre la naturaleza del municipio, consideramos que la clasificacin de Leal Osorio, sobre la base de la formulada por Carmona Romay, es la ms completa y correcta de las analizadas. En efecto, la efectuada por Albi puede reducirse a la divisin entre escuelas sociolgicas y legalistas, atento a que las de, tipo histrico o anglo-germnica y jusnaturalista estaran en las primeras escuelas; la legal y de la capacidad econmica en las segundas. A esta conclusin llegamos en relacin al autor espaol, con slo detenemos en la lectura de la escuela por l propuesta, que bajo nuestro punto de vista constituye la ms clara explicitacin de la escuela legalista. Para Albi, en definitiva, el municipio es lo que la ley dice que debe ser, y coloca como ejemplo a las leyes municipales de los regmenes polticos nazi, fascista, comunista y de su propio pas en la etapa franquista. Por eso se explica su completa oposicin a la escuela sociolgica y dentro de ellas, a la jusnaturalista. Adelantada nuestra opinin sobre la clasificacin de las escuelas, y aunque, no podemos detenernos en un anlisis particularizado de ida uno de los distintos pensamientos expresados sobre esta fundamental cuestin, consideramos pertinente efectuar algunas consideraciones. ) 33. En general estimamos que la razn en este arduo debate asiste a escuelas sociolgicas, que han
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ilustrado con mayor profundidad los ,1) aspectos filosficos, sociolgicos, histricos y aun jurdicos que se enlazan en el municipio. Sin perjuicio de ello, sostenemos que, aunque no profundiz este aspecto, fue Adolfo Posada, el gran jurista espaol, quien mejor indic el camino para comprender la naturaleza del municipio. En el prlogo a la conocida obra de Leo S. Rowe titulada El gobierno de la ciudad y sus problemas, fechado en Madrid el 30 de noviembre de 1913, expres: El problema municipal, lo mismo el general del rgimen de municipios grandes y pequeos, rurales y urbanos, ciudades y aldeas, que l ms. Concreto y estricto de la gran ciudad contempornea, es esencialmente, en el sentido ms .propio y especfico de la palabra. Y si cuando se estima que los municipios son simples divisiones o concentraciones del poder central, con el carcter de meras circunscripciones subordinadas, que tienen a su frente corporaciones y funcionarios administrativos, se quiere disminuir o disolver su personalidad poltica Su Estado, un examen realista de la vida municipal actual obligara a rectificar orientacin tan equivocada, para afirmar, en cambio, que el problema municipal no es ya slo poltico, sino eminentemente social. Seala Posada, lo que juzgamos ms importante: Es, en rigor, el del municipio el problema de un Estado, ya que el municipio puede reclamar la condicin de Estado, siendo as legtimo hablar de Estado municipal. Y as terminaba la frase anterior: Ni una sola de las cuestiones que entraa la poltica social moderna deja de plantearse en los municipios con ms o menos intensidad, segn la complejidad de su vida. Aunque otro autor, el creador de la Escuela de La Plata, Adolfo Korn Villafae, en su ms relevante obra: La repblica representativa municipal, tambin habl en el captulo VI de la teora del Estado municipal, creemos que no se debe llegar a identificar completamente al municipio con el Estado, justamente porque el municipio lo es tan slo cuando est inserto en una unidad poltica de orden superior que es el Estado. Por otra parte, existe una diferencia de grado y de extensin entre los elementos del Estado y los del municipio, que imposibilita tal identificacin. Siempre como lo destac el mismo Posada en el concepto de municipio est nsita la idea de autonoma y de subordinacin. Esto ltimo
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implica el reconocimiento de una jerarqua jurdica a la cual el municipio debe respetar, y sta es indudablemente la estatal. Por esto mismo, la soberana ser una cualidad que jams podr tener el municipio.

A su vez, dijo Jellinek: Los municipios, como el Estado, tienen un territorio, sbditos y un poder independiente. Pero se distinguen del Estado en que el municipio no posee un imperium originario, sino que le ha sido prestado por el Estado. Todo imperium de un municipio es derivado, incluso aquellos derechos de soberana que le han concedido como derechos propios. Los de soberana del municipio no son nunca derechos originarios. Su territorio es, al propio tiempo, territorio del Estado; sus sbditos, sbditos del Estado, y su poder est sometido al del Estado. Retomando el pensamiento de Posada, aunque no aceptemos una identificacin total entre municipio y Estado, sin embargo creemos que s problema del municipio es el de un Estado. Como luego veremos, tiene los mismos elementos territorio, poblacin y poder; mismo fin: el bien comn y, por consiguiente, segn la idea aristotlica: la misma naturaleza. Aunque todo referido a lo local, a lo vecinal, que es lo que caracteriza a esta institucin, necesariamente enclavada, adems, en el Estado. Elementos del municipio. El Municipio tiene los mismos elementos que el Estado que son: Territorio: Configura el supuesto fsico del municipio. Se trata del sitio o lugar donde se asienta la poblacin y el mbito especial dentro del cual ejerce el mismo poder poltico. La conformacin de este elemento bsico es uno de los problemas ms significativos de todo rgimen municipal, ya que se vincula con aspectos como la propia definicin del municipio con base sociolgica: la ciudad y las relaciones de vecindad y otros como la regin y el Estado en que est inserto el gobierno local. En cuanto a los sistemas existentes en el derecho comparado para la fijacin del radio, trmino o ejido o sea, hasta donde se extiende el territorio municipal en el cual ejerce su competencia el gobierno local.
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Cabe preguntarse si el municipio de amplio territorio est basado en la vecindad o si ello no ocurre y en consecuencia, est fuera del concepto municipal. La respuesta fue dada por el jurista Fernando Albi 19 de esta manera: Lo vecinal e s contrapunto de la territorializacin, pero no excluye la misma, ni mucho menos. Puede comprenderse perfectamente un municipio territorializado, de extensa superficie, de amplias diseminaciones humanas, de gran complejidad estructural, encuadrando una o ms aglomeraciones vecinales, que sern las que imprimirn al mimo la tnica de lo municipal. No obstante de ello y conforme lo hemos sostenido al parecernos tericamente ms adecuado un sistema mixto pero que parta del municipio villa, juzgamos criticable la tendencia de territorializacin que seala Albi, producida en el mundo hispnico. El mismo autor expresa el peligro existente detrs de esta idea que importa caracterizar al municipio como una simple divisin administrativa del territorio estatal, dejando de lado la agrupacin social sobre la que descansa. La Poblacin. Se trata de la base humana del municipio asentada en el supuesto fsico que es el territorio. Constituye el elemento sustancial de la indestructible realidad sociolgica formativa del municipio. Es inconcebible siquiera imaginar un municipito sin poblacin, como un

Estado sin poblacin. Este ingrediente de voluntad, de fuerza espiritual, de destino comn, es esencial para cada municipio, y es lo que a lo largo del tiempo va perfilando la organizacin local y distinguiendo una de otras. Partiendo de la naturaleza poltica y social del hombre, fundamentan la formacin de las comunidades locales, luego transformadas, por los fines, en sociedades locales. Ah radica la base social del municipio, que es la ciudad y en particular su esencia sociolgica: las relaciones de vecindad. stas se

caracterizan el origen natural de la institucin municipal y han sufrido mutaciones en el decurso del tiempo, llegando a transformar el concepto clsico de la ciudad. Una interrogante difcil de responder es la cantidad ideal de habitantes que debe tener un
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ALBI Fernando. Cit por MARIA HERNANDEZ Antonio.

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Ob. Cit. p 201.

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municipio. Pinsese al respecto con las opiniones que dieron de la ciudad ideal Platn, Aristteles y se dimensionara la gravedad de la cuestin. Por eso la tipologa de los municipio se efecta normalmente sobre la base poblacional. La cantidad de habitantes e s

un criterio, distinguindose en pequeos, medianos y grandes. La cantidad de habitantes es un criterio discrecional que debe ser utilizado segn las particularidades demogrficas de cada pas El Poder del municipio. La palabra Poder significa segn Bobbio y Matteucci. capacidad o energa para alcanzar un fin20. Son tambin aplicables los conceptos de teora del Estado al respecto. , ya Heller nos ilustra con el concepto de Poder: El Estado, como toda organizacin es un poder engendrado por varios factores, pero que, por una parte, acta unitariamente y cuyos actos no pueden ser imputados ni a los rganos exclusivamente ni a la ordenacin entrelazante en s misma y ni siquiera a todos los actuales participes. El anlisis cualitativo de poder del estado ha de conducirnos siempre por lo tanto, a una cooperacin causal de todos. En lneas generales se distinguen en esta cooperacin. Tres grupos que, naturalmente no, han de concebirse como magnitudes estticas, sino dinmicamente cambiante: el ncleo del poder que realiza positivamente el poder del Estado., los que le apoyan y los participantes negativos que a l se oponen. Los fines del municipio. Desentraar el fin del municipio, tiene la misma complejidad que encontrar el fin al Estado, recordando lo hablado por Aristteles acerca del sentido gregario del hombre: El hombre se congrega en sociedad, no para el logro del bien de uno solo, con exclusin de los dems, si no para el bien comunitario general. El bien comn es el fin que centra la vida de
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Bobbio, Matteucci y Pasquino. Ob. cit.

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la comunidad poltica, anima la actividad de su gobierno y da sentido a la ley como instrumento de la accin del poder y del orden poltico.

Este concepto del bien comn en el Estado sirve para caracterizar el fin del municipio. La diferencia entre ambos est en el mbito social en que acta la institucin municipal, ceida a lo local y define el fin del municipio como el bien comn de la sociedad local. El jurista espaol Antonio Bellver21 En su obra teora del municipio, creo la siguiente

clasificacin de los fines: 1ra categora fines conservatorios: relativos a su propia existencia, continuidad y conservacin como organizacin. 2da categora- fines referentes a las personas: seguridad y comodidad. En la primera clase se halla todo lo relativo a la polica urbana y rural y en la segunda categora condensa toda la gestin el gobierno municipal en cuanto a obras y servicios pblicos. 3ra categora- fines respecto a bienes y trabajo: se refiere a la construccin de vas de comunicacin. 4ta categora- fines respecto al territorio, que comprenden su conservacin, distribucin y delimitacin, as como la agregacin y que se vinculan con la ciencia de la administracin del Estado. 5ta categorafines relacionados con el Estado y su administracin: refirase a las delegaciones y su funcionamiento. 6ta categora- fines respecto a la regin: que completan los fines ad extra comenzados en la categora del municipio y se refiere a otros municipios que integran la regin para el desarrollo regional. La personalidad jurdica del municipio.

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BELLVER Antonio. Cit por MARIA HERNANDEZ Antonio.

Ob. Cit. p 223.

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Atendiendo al criterio de Barcia Lpez 22 Esta personalidad jurdica es consecuencia de del proceso histrico de la conquista romana. Fue creada en un principio como un modus vivendi entre ciudad conquistadora y las ciudades sometidas. De ah en adelante se reconoci al municipio como persona jurdica aunque posteriormente se debati si dicha personalidad era nica o doble y si era de derecho pblico o privado o de ambos. Aunque esto puede variar en la doctrina y legislacin de cada pas, se ha evolucionado hasta la consideracin del municipio como una persona jurdica pblica estatal.

Para Dromi23, la personalidad jurdica tiene los siguientes atributos: a) Creacin estatal. Las entidades estatales son creadas por el propio Estado, ya por ley formal o por decreto, y el Estado mismo, como persona pblica, resulta de la decisin soberana del pueblo manifestada en ejercicio del poder constituyente. El acto de creacin establece los cometidos pblicos que toman a su cargo, as como tambin las reglas bsicas de su organizacin. b) Personalidad jurdica propia. Es decir que las personas estatales pueden actuar por s, en nombre propio, estar en juicio como actoras o demandadas, celebrar contratos en su nombre, etctera; en suma, comprende la capacidad de administrarse a s mismo en las competencias especficamente asignadas. La capacidad de derecho es esencial a la persona jurdica, y en esta materia no admite limitaciones, excepto la del mbito funcional. Por eso no se conciben personas jurdicas incapaces o personas jurdicas parciales. c) Patrimonio estatal. Tales entidades son de propiedad del Estado central, al menos su capital mayoritario en el caso de que hubiere concurrencia patrimonial con personas privadas. Adems, ciertos bienes de ese patrimonio revisten la calidad de bienes del dominio pblico, del cual slo pueden ser titulares personas jurdico-pblicas estatales. d) Asignacin legal de recursos. Tienen o pueden tener por ley la percepcin de algn impuesto o tasa, o reciben sus fondos regularmente del presupuesto general, o los han recibido en el momento de su creacin, aunque despus se manejen exclusivamente con los
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BARCIA LPEZ. Cit por DE LA GARZA Francisco Sergio. Ob. Cit. p 33. DROMI Cit. por SALAZAR MEDINA Julin. Op. Cit p 43.
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ingresos obtenidos de su actividad. e) Control de la administracin. Se lo ejerce a fin de que la actividad de tales entidades se coordine con el resto de la actividad estatal. El mbito y extensin del control es variable y puede comprender: control de presupuesto (autorizacin o aprobacin), control de inversin, designacin del personal directivo del ente (presidente, directorio, etctera), control de los actos por va de juicio de amparo y control de legitimidad, intervencin administrativa. Responsabilidad del Estado. As como el Estado es responsable directamente por los actos y hechos de sus rganos, lo es indirectamente por los de sus entes o personas jurdicas estatales menores. Por ello, se entiende que no se puede demandar al Estado central por actos y hechos de sus entidades descentralizadas, y que stas tienen personalidad jurdica propia; pero s puede hacrselo en subsidio cuando tales entidades no pudieren responder patrimonialmente. Es necesario destacar, respecto del municipio, que su reconocimiento en nuestro pas deviene de la propia Constitucin l, en el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. El Municipio desde la perspectiva sociolgica-poltica.

El examen del Municipio, desde un punto de vista sociolgico- poltico, nos ser en el presente caso de indiscutible utilidad. Servir, desde luego, para precisar la naturaleza sociolgica del Municipio y para fundar su articulacin con los dems entes sociales y, sobre todo, con el Estado. Ahora bien, la sociologa moderna parte, para la construccin de su sistema, de una distincin elemental en lo que vagamente se ha llamado la sociedad. Me refiero a las investigaciones hechas, principalmente, por Ferdinand Toennies en Alemania y por Gastn Richard en Francia, los cuales han fundado una escuela conocida con el nombre de teora de las formas sociales. La teora de las formas sociales distingue dos acepciones de la palabra sociedad: la comunidad y la sociedad stricto sensu. De esa suerte, a palabra sociedad es un gnero que encierra dos especies: la de comunidad y la de sociedad stricto sensu. Pues bien, en qu se distinguen? Para Toennies la voluntad o el cuerpo social es, en cualquier caso, un todo del
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que forman parte, como seres dotados de razn, los individuos humanos. Cuando este todo existe antes que las partes que lo integran, se presenta como comunidad. Su tipo es la familia. Pero cuando el todo se presenta como producto de las partes que lo componen, cuando se integrara merced a ellas, se presenta como sociedad stricto sensu. La sociologa de las formas nos caracteriza, pues, el Municipio como uno de los tipos de las comunidades, al lado de la familia, de las corporaciones, de las universidades y del Estado. En efecto, es un todo, una unidad primordial que preexiste y subsiste con relacin a sus miembros. Cuando desaparezcan los que en determinado momento lo integran, subsistir como una forma capaz de llenarse con el contenido de nuevos individuos y nuevas generaciones. Es el producto de una voluntad natural y no de una voluntad facticia. Se encuentra el individuo perteneciendo a determinado Municipio, sin quererlo, pero tampoco sin inquietarse por ello. No es preponderante en l la voluntad individual, sino que existe un sistema de fines colectivos que se impone a sus miembros. Constituye una realidad natural, cuyo reconocimiento simplemente se impone. Como lo dice Cardoso colocar frente al Estado solamente a individuos aislados y niega a stos el derecho de constituir tipos que obedezcan a intereses especiales que puedan incluso contraponerse a los del Estado. La Revolucin Francesa borra de plumada el antiguo rgimen, con toda su rica complejidad, y la personalidad individual, dotada de derechos tericamente inviolables por el Estado, pero indefensa frente al poder omnipresente de ste. El Individualismo es as, el antecedente natural del Estado totalitario. El mismo Juan Jacobo Rousseau lleg a afirmar que toda sociedad poltica est impuesta otras sociedades ms pequeas de diferentes especies, ida una de las cuales tiene sus intereses y sus mximas; y Jellinek sostiene que el Estado no procede inmediatamente de la unin de los individuos, sino que entre ellos hay sitio para formaciones peculiares qu nomina asociaciones.

Georges Rennard adems contra la concepcin poltica que ve la personalidad humana sola ante el Estado solo. Toda la clasificacin de lis disciplinas jurdicas se basa en este dogma: derecho pblico, el derecho del Estado; derecho privado, el derecho del individuo. Entre esos dos polos, nada Y se pregunta: No ser cierto que el Estado slo es una institucin entre una multitud e instituciones, racionalmente coordinadas y subordinadas y de las cuales unas se forman en el interior del Estado y las otras se desarrollan lateralmente
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o aun por encima de m. No estar la verdad en una constitucin escalonada de orden jurdico que, del individuo, asciende a la humanidad por numerosos grados, cada uno de los cuales se halla provisto de una dotacin irreductible de derecho y de competencia: dotacin jurdica del individuo,

de la familia, de la Iglesia, del Estado, de los rganos de la sociedad internacional? As es en efecto, y advierte que cada uno de nosotros es persona, persona irreductiblemente, pero al mismo tiempo miembro de una multitud de instituciones. Nuestro ser personal se refuerza con el poder de esas instituciones de que dependemos, como esas instituciones se refuerzan con el poder de las personalidades individuales que las sostienen y a quienes ellas sostienen. Y agrega: La persona se refuerza en su autonoma con el poder de las instituciones que sostiene y que a sostienen: el hombre es tanto ms fuerte en cuanto que se halle en el crculo de una familia ms robusta, de una corporacin mejor constituida, de una nacin ms homognea y, recprocamente, la institucin se refuerza con el poder de las personalidades que abarca.

La persona no se inserta, pues, inmediata y directamente en el Estado, comunidad mxima, sino que se ordena en l en forma mediata e indirecta, a travs de las dems comunidades y de las sociedades a las cuales pertenece, una de las cuales es el Municipio. Dada la diversidad de comunidades familia, Municipio, corporacin profesional, Iglesia, Estado, es conveniente preguntarse: qu jerarqua existe entre ellas?, qu relaciones se dan entre ellas y sobre qu base deben edificarse? Richard descubri lo que ha llamado la ley de la diferenciacin, que gobierna la historia de las comunidades. La comunidad primitiva rene en su seno todas las funciones sociales dice Cardoso; es, cabalmente, una comunidad totalitaria; el individuo mismo est apenas diferenciado, no posee casi personalidad propia; sus sentimientos, su voluntad, son los del grupo. La tuerza unificadora de ste es la comunidad de la sangre, el origen a las veces tenido por divino. Sobre todo, en un principio, la comunidad primitiva es a la vez poltica y religiosa. El primer paso en su progreso es discriminar el orden de la poltica y el orden de la religin, aunque en la historia se han dado muchos casos de comunidades diferenciadas en otros rdenes, pero en las que poltica y religin siguen amalgamadas. Mas a pesar de eso, la
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cultura no alcanza madurez mientras religin y poltica se mantengan confundidas. Al paso que se avanza en este proceso de diferenciacin van surgiendo las gildas o corporaciones, que persiguen la organizacin de los productores; las ciudades libres o Municipios, sobre los cuales habr de establecerse el Estado; las universidades o comunidades de maestros y alumnos organizados para la realizacin del saber y, en fin, surge una comunidad privilegiada que toma a su cargo la direccin de la sociedad: el Estado. Ahora bien, el Estado, como comunidad poltica por excelencia, ocupa la jerarqua superior, pero ello no quiere decir, por ningn motivo, que tenga derecho para aniquilar a las dems comunidades o para conculcarles sus derechos. En el caso que nos preocupa, el Estado no puede desconocer la existencia natural independiente del Municipio ni invadir su esfera de accin. El Estado que tal hiciera con el Municipio, como el Estado que tal cosa hiciera con cualquiera otra comunidad Iglesia, Universidad, Corporaciones, Familia, etctera sera un verdadero Estado totalitario. As lo declara expresamente el doctor Antonio Caso con terminantes palabras: El ideal de la vida poltica contempornea, fuera del rgimen democrtico, estriba en subordinar toda comunidad a la comunidad privilegiada, a la comunidad por antonomasia, al Estado. De este modo, tambin la vida social que no se reduce a las relaciones del individuo con las comunidades tiende a incluirse dentro de la frrea organizacin del Estado. Por esto luchan los Estados con las Iglesias en formidables conflictos que constituyen uno de los episodios ms terribles y dramticos de la historia contempornea; por esto, tambin, como acaece en Rusia, la familia se disuelve en holocausto al Estado. El Estado lo es todo, lo abarca todo, todo lo incluye en su seno; reivindica para s la vida social ntegra y plena. No admite fuera de su ser otro ser social.

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