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El gobierno electrnico en Amrica Latina desde una perspectiva crtica1

ngel Pez (Universidad del Zulia-Venezuela)


Recibido: 6/11/2011 Aprobado: 10/12/2011

Resumen: El artculo se basa en el est udio de la sit uacin del gobierno electrnico (GE) en Venezuela en los ltimos diez aos (Pez, Iribarren y Neman 2003; Pez y Castaeda 2007; Montilla y Pez 2007 y 2010; Pez 2010 y 2011), para proponer lineamientos tericos que podran contribuir a generar una discusin orientada al desarrollo de teoras latinoamericanistas sobre el fenmeno del gobierno electrnico, as como a reorientar la poltica pblica en esa materia. Palabras clave: gobierno electrnico / TIC / participacin ciudadana

E-government in Latin America from a critical perspective


Summary: The article is based on the st udy of e-government sit uation in Venezuela in the last ten years (Pez, Iribarren and Neuman 2003; Pez Castaeda 2007; Montilla and Pez 2007 and 2010, Pez 2010 and 2011), to propose theoretical g uidelines that could help generate a discussion focused on the development of Latin American theories about the phenomenon of electronic government and to redirect public policy in this area. Keywords: e-government / ICT / citizenship

Produccin intelect ual del proyecto de investigacin El gobier no electrnico en los espacios autnomos estratgicos (EAE) para la participacin ciudadana sustentada en la apropiacin social, c uyo investigador responsable es ngel Pez, incluido en el Programa de Investigacin Experiencias locales de apropiacin tec nolgica Parte III, adscrito al Centro de Investigacin de la Comunicacin y la Informacin (CICI) de la Universidad del Zulia (LUZ) y nanciado por el Consejo de Desarrollo Cientco y Humanstico de LUZ bajo el N VAC-CONDES- CH-0529-10.

Contratexto n.o 20, 2012, ISSN 1025-9945, pp. 65-78

ngel Pez

A manera de introduccin
El gobierno electrnico puede denirse en trminos tan simples como nes pblicos por medios digitales. Subyacen dos expectativas sobre este: la posibilidad de ofrecer servicios va electrnica y la de desarrollar democracia electrnica. En el primer sentido, se espera que el gobierno pueda proveer servicios a los ciudadanos por medio de mecanismos electrnicos que permitan mejorar la calidad de la entrega, requirindose transparencia y acceso a la informacin. En un segundo sentido, en el cual se tienen mayores expectativas, es cuando el gobierno electrnico constit uye un espacio donde los ciudadanos se renen en igualdad de condiciones para debatir sobre temas que sean signicativos para la comunidad y para tomar decisiones que dan forma a la sociedad (Reilly y Echeverra 2003). La propuesta del Estado venezolano aparece siguiendo esta concepcin de gobierno electrnico en la cual el propsito de su aplicacin para la participacin ciudadana es prioritario sobre otros enfoques de gobierno electrnico, como los de Criado, Ramilo y Salvador (2002), Backus (2001), OkotUMA (2001), Holmes (2001), quienes parten de una perspectiva eurocntrica y neoliberal que persigue desarrollar el gobierno electrnico en funcin de los intereses del mercado. Se podra armar que el marco legal creado para la aplicacin del gobierno electrnico en Venezuela hace

nfasis en los aspectos que contribuyen a que el ciudadano pueda desarrollar un rol protagnico. Ejemplo de ello lo encontramos en la Constit ucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, que promueve la participacin ciudadana como el principal medio por el cual el pueblo ejerce su soberana, as como la Ley del Estat uto de la Funcin Pblica, la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), la Agenda de Gobierno Electrnico de Venezuela (2001), el Nuevo Mapa Estratgico de la Presidencia de la Repblica Bolivariana de Venezuela (2004), el Decreto 825 (2000), el Plan-TIC 20072013, el Decreto 3.390 (2004), la Ley Orgnica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (2001), la Ley de Telecomunicaciones (2000), el Proyecto de Ley de Infogobierno, la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (2006), las normas para fomentar la participacin ciudadana (2007), la ley contra la corrupcin (2003), la Ley Orgnica de Planicacin (2001) y la Ley de los Consejos Comunales (2006), entre otros. De acuerdo con la Constit ucin venezolana, la participacin ciudadana es el eje fundamental de la Democracia, ya que representa un mecanismo o instrumento indispensable para acceder al poder. Es por medio de la participacin ciudadana que se puede construir ciudadana, pero entendida en trminos de Salazar (2005: 58), quien apunta a un sujeto [] que

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se asume con derechos y capacidad para re-sit uarse en el espacio pblico, revelndose como sujeto desciudadanizado y exigiendo una ciudadana con derechos, donde los derechos lo coloquen en posibilidad de ejercitar sus responsabilidades. Sin embargo, se puede armar que el gobierno electrnico en Venezuela se encuentra apenas en la fase informacional, atendiendo a la clasicacin de Gart ner (2000) segn varios est udios realizados en el pas en los ltimos aos (Rincn y Romero 2003, Gonzalo 2005 y 2006, Ochoa 2006, Montilla y Pez 2006, Pez y Castaeda 2007, entre otros). Esto signica que aunque una primera etapa ha sido desarrollada con la ventaja de contar adems con todo un marco legal para su aplicacin, el proceso de gobierno electrnico en Venezuela tiene por delante un largo camino que recorrer antes de poder alcanzar plenamente su propsito de

impulsar la participacin ciudadana. Para lograrlo, necesitamos superar la visin del Estado basada en la eciencia tcnica y avanzar hacia un modelo menos consumista de tecnologa que tienda a resolver problemas bsicos de la sociedad (Andrade 2009). Cendrs, Durante y Fermn (2004) advierten que en las alcaldas de Venezuela no hay voluntad poltica, ni una poltica informtica orientada al pensamiento estratgico en los desarrollos de gobierno electrnico. Si medimos al gobierno electrnico en Venezuela de acuerdo con la participacin electrnica (plan de accin de gobierno electrnico, desarrollo de estrategias y polticas de participacin electrnica y el estado de las TIC en el pas), encontramos que en el 2005 Venezuela ocupaba una posicin privilegiada entre los primeros 20 pases de Latinoamrica, ubicndose en el puesto siete (7) (tabla 1).

Tabla 1 Informe sobre el gobierno electrnico en Sudamrica y Amrica Central

ndice 2005 Chile Mxico Brasil Argentina Uruguay Colombia Venezuela Per Panam 0,6963 0,6061 0,5981 0,5971 0,5387 0,5221 0,5161 0,5089 0,4822

Clasicacin: 2005 2004 22 31 33 34 49 54 55 56 64 22 30 35 32 40 44 56 53 54

Modicacin

0 -1 2 -2 -9 -10 1 -3 -10
(contina)

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(contnuacin)

ndice 2005 Costa Rica El Salvador Bolivia Guyana Ecuador Belize Guatemala Paraguay Surinam Nicaragua Honduras Promedio 0,4612 0,4225 0,4017 0,3985 0,3966 0,3815 0,3777 0,3620 0,3449 0,3383 0,3348 0,4643

Clasicacin: 2005 2004 70 78 85 89 92 97 100 107 110 113 115 73 79 88 71 82 76 111 109 105 121 113

Modicacin 3 1 3 -18 -10 -21 11 2 -5 8 2

Fuente: United Nations (20005). Global E-government Readliness Report.

La posicin ventajosa de Venezuela a principios de la dcada en materia de participacin electrnica obedece a la orientacin social de la agenda de gobierno electrnico, en la que se observa, de acuerdo con Reilly (2004), la intencin de transformar radicalmente el Estado y se reconocen, al menos indirectamente, el enfrentamiento y los conictos que puedan presentarse entre la gestin pblica tradicional enmarcada en la democracia representativa de corte neoliberal y la construccin de una democracia directa, participativa y sustantiva. A juicio de Reilly

(2004) la denicin de Venezuela es la que pone el mayor nfasis en los aspectos socialmente relevantes del e-gobierno. Las estadsticas en el 2010 muestran un balance diferente. De acuerdo con el ndice de la ONU, en cuanto a participacin electrnica Venezuela se muestra lejos del lder regional, que es Colombia (tabla 2). Si bien no se puede hablar de retroceso, hay un evidente estancamiento que tiene un gran signicado para un pas que hoy debera liderar los avances de gobierno electrnico en Amrica Latina.

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Tabla 2 ndice de participacin electrnica

Venezuela 0.143 Lder regional: Colombia 0.443


Fuente: United Nations (20005). Global E-government Readliness Report

Coincidimos con Albornoz (2007), quien plantea que el estancamiento se debe fundamentalmente a que durante la primera dcada del siglo XXI el despliegue de la Agenda Nacional de Gobierno Electrnico no obedeci a su carcter social sino a una lgica instrumental desde un modelo de negocios que ha convertido al Estado en un consumista de tecnologa, prestando demasiada atencin a las soluciones tcnicas y mucho menos a la complejidad de los desafos sociales que implica profundizar los niveles de apropiacin social de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC).2 Por los est udios de Albornoz (2007), Pez y Castaeda (2007), Pez y Montilla (2010), Gotopo, Leal y

Oliveros (2010), De Barry y Palmar (2010), entre otros, no es difcil concluir que en la act ualidad el gobierno electrnico venezolano debe hacer mayores esfuerzos para propiciar la democracia. Para lograrlo, debe entenderse que cuando los venezolanos participan usando la tecnologa, lo hacen a travs de procesos de apropiacin. La tecnologa penetra el tejido social y ello provoca actos de apropiacin que ocurren de manera intencional y con carcter social, cult ural, econmico y poltico. Apropiarse es un acto dentro de la esfera de la subjetividad del que se apropia. Lo que se apropia le ser desde ese momento propio ms en signicados, usos y propsitos que en el aspecto de la propiedad (Neman 2008: 65).

Al respecto, recomendamos la lect ura del artc ulo Twier y Blackberry son una moda, la atencin a la gente no puede estar constr uida sobre una moda de Luigino Bracci Roa: <hp://www.aporrea.org/act ualidad/a100336.ht ml>.
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Se presenta entonces un escenario en el que se debe reorientar la poltica pblica sobre gobierno electrnico, y surge la pregunta: cules deben ser las categoras a considerar en esa nueva poltica pblica? En este artculo adelantamos las respuestas a esas preguntas por medio del anlisis de las teoras que han predominado en las agendas pblicas sobre gobierno electrnico en Amrica Latina.

de la urgente reexin terica y poltica que amerita el problema del gobierno electrnico, dada la relevancia estratgica que hoy representan las TIC como palanca para la transformacin social y el desarrollo. En principio debemos establecer que la esencia de la discusin sobre el papel de las TIC en las relaciones Estado-ciudadana (gobierno electrnico) no debe ser tecnolgica ni orientada exclusivamente a la eciencia y ecacia en la prestacin de servicios (ya que eso correspondera al enfoque instrumental), sino ms bien enmarcada en los procesos de reconstruccin de la democracia. Consideramos que internet, adems de ser un espacio para el trnsito mediatizado de los intereses del mercado, puede ser al mismo tiempo y paradjicamente una forma de mediacin que hoy estn utilizando los ciudadanos para formar sus propias constelaciones polticas e ideolgicas, evitando las estruct uras polticas establecidas y creando un mbito poltico adaptable (Morales 2004: 76). Araya (2005: 56) expresa de igual forma que [] internet puede ser vista como una posibilidad de empoderamiento para el ciudadano, o por otro lado, como fbrica de hegemona para las empresas y los gobiernos. De tal manera que el gobierno electrnico se desarrolla justo en el lo de la navaja entre el modelo de administracin pblica instrumental y unidireccional (correspondiente a la democracia

Propuestas para y desde Amrica Latina


En cada Estado-nacin deben generarse teoras propias que permitan disear y ejecutar polticas pblicas enmarcadas en los enfoques polticos y epistemolgicos que correspondan con la dinmica del mundo social que da sentido y pertinencia a los gobiernos. En una bsqueda inacabada de una teora propia y venezolana sobre el gobierno electrnico como poltica pblica prioritaria del Estado venezolano, encontramos a varios latinoamericanos como Andrade (2007, 2009), Kaufman y Piana (2007), Sandoval (2009), Neman (2008, 2009), Albornoz (2007), Garca Santiago (2009), Cendrs, Durante y Fermn (2004), Cardon (2005), Araya (2004 y 2005), Reilly (2004), Petrizzo (2005), Zavarce (2005), Gonzalo (2006), Carballo, Caa, Sanoja y Zambrano (2006), quienes ya han adelantado el camino

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representativa) y una nueva forma de gestin pblica centrada en el ciudadano (democracia participativa y protagnica). En las teoras forneas observamos la separacin entre gobierno electrnico y democracia electrnica, enmarcados ambos en la gobernanza electrnica. Desde ese enfoque, el gobierno electrnico es una herramienta para satisfacer a los clientes-ciudadanos, ahorrar en recursos e integrarse ms armoniosamente con el mercado a travs del comercio electrnico (e-commerce). Coincidimos con Araya (2005) en dos argumentos: 1) en la discusin, no debe separarse el gobierno electrnico de la democracia electrnica, y 2) el nfasis no debe estar en lo electrnico, sino en una discusin esencialmente poltica sobre los fundamentos de la democracia. El desafo es lograr establecer un vnculo entre gobierno electrnico y democracia electrnica a n de ir ms all de los modelos unidireccionales de servicio y polticas pblicas (Araya 2005). Y si el nfasis de la discusin debe estar en los fundamentos de la democracia, conviene entonces considerar los niveles de intensidad de participacin ciudadana que proponen Coleman y Gotze (2001, citados por Araya 2005: 66):
[] democracia electrnica de opinin pblica, donde se consulta a la poblacin a travs de testeos de opinin, pero sin ningn compromiso resolutivo. Se trata de utilizar internet para escu-

char a la gente. Un seg undo nivel es la democracia directa o plebiscitaria, donde se procede a consultar por diversas materias de inters a travs de internet, a diferencia de los levantamientos de opinin, con un carcter resolutivo. En tercer lugar los autores sealan un modelo de democracia electrnica basada en comunidades locales, donde las organizaciones de base territorial o f uncional adquieren nuevas herramientas para interact uar con el municipio, con el gobierno central o con otras organizaciones. El cuarto modelo es el de compromiso cvico en la deliberacin poltica (online public engagement in policy deliberation). ste es el que los autores presentan como el ms complejo y democrtico. El nfasis est en los elementos deliberativos de la democracia (las cursivas son nuestras).

En el caso venezolano, la evidencia emprica de Albornoz (2007), Pez y Castaeda (2007), Pez y Montilla (2010), Raenyra y Daz (2010), Gotopo, Leal y Oliveros (2010), De Barry y Palmar (2010), Gonzalo (2005), Zambrano (2008) y Montilla y Pez (2006), demuestra que es mayor la fuerza de la ciudadana que la del mismo gobierno al momento de avanzar en el desarrollo del gobierno electrnico. Esto podra indicar que, aunque parezca contradictorio, en la sociedad venezolana la transformacin podra venir desde abajo, es decir, en los modelos de democracia electrnica basada en comunidades locales y el de compromiso cvico en la deliberacin poltica. En el pulso poltico que hoy libran el gobierno y la ciudadana, parece estar ganando la multit ud.
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Surge, entonces, la pregunta: desde dnde enfocar el gobierno electrnico? Reilly (2004) seala cuatro enfoques principales de gobierno electrnico:3 mejoras en la gestin de la administracin pblica, provisin de servicios, transparencia y facilitacin de participacin ciudadana. Los cuatro enfoques son unidireccionales e implican que la transformacin comienza por el gobierno, pero como venimos sugiriendo en este trabajo, habra que pensar en un gobierno electrnico por el pueblo (democracia participativa y directa) y para el pueblo (democracia social o sustantiva).
Una aproximacin al e-gobierno al estilo Ford, de proveer acceso a los efectos de crear un mercado para los servicios g ubernamentales, no es un medio adecuado para facilitar la creacin y sostenimiento de una ciudadana creativa, curiosa, innovadora e interesada. Ms bien, si ese es el objetivo, entonces la programacin en Internet debe poner atencin en suministrar contenido en lnea, adems de ambientes en lnea que faciliten el acceso al qu y al cmo del gobier no (Reilly 2004: 101).

mentales. Al respecto, Zavarce (2005: 3) indica que:


[] el Gobierno Electrnico no es un problema tcnico, o de incorporacin de mejores prcticas gerenciales a la Administracin Pblica, si no que, por el contrario, es un asunto epistmico. Es decir, se hace necesario en esta etapa del proceso de transformacin de la Administracin Pblica Gerenciar el Cambio, para entender el concepto. Transmitir con cont undencia que la razn de ser de la idea que subyace a la propuesta de Gobierno Electrnico es la de pensar en Transformacin, y no como es planteado en el mbito empresarial, como si se tratase de una nueva prctica gerencial.

Lo que s debe hacer el Estado es disear y ejecutar polticas pblicas socialmente relevantes que propicien procesos emancipatorios en los que la ciudadana pueda rebasar la barrera del acceso a las TIC, para apropiarse socialmente de ellas. El diseo de polticas pblicas debe partir de un enfoque social y amplio que permita advertir las paradojas que encierra el problema del uso de las TIC. Paramio (2000) advierte el peligro de asumir post uras extremas, al momento de examinar con algn detalle cul podra ser la importancia real de los medios (entre ellos internet)

Adems, seala Petrizzo (2005: 90), en el modelo agencial4 existe un riesgo latente de convertirlo en comercio electrnico y hacer de los ciudadanos consumidores de servicios guberna-

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De ac uerdo con el anlisis que efect u a la agenda de GE en ocho pases de Amrica Latina. En este modelo el gobier no se comporta como una agencia bancaria centrada en las necesidades de los clientes-ciudadanos.

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en la vida democrtica; por su parte, los apocalpticos parten de una concepcin determinista del papel de la tecnologa en el cambio social: una vez que existe es inevitable que el debate y la informacin sobre cuestiones polticas tiendan a enfocarse desde la lgica del entretenimiento, o que las personas dediquen cada vez ms tiempo a usarla, abandonando la participacin en asociaciones voluntarias y en actividades cvicas. Los integrados son ajenos a este determinismo: una vez que existe internet sera inevitable que los ciudadanos recurrieran cada vez ms a la red para participar polticamente en la toma de decisiones sobre cuestiones pblicas o para relacionarse con la administracin e informarse sobre las act uaciones de los gobiernos y controlar a estos. Como lo sealan Andrade y Yedra (2007), habra que empezar a enfocar el gobierno electrnico desde la teora de los sistemas. Desde esta perspectiva el gobierno electrnico funciona como un sistema transparente que permite regular la accin pblica a travs de la ciudadana. Hace falta, por lo tanto, una visin del Estado distinta a aquella basada en la eciencia tcnica, que conduce al indefectible camino de construir un gobierno electrnico basado en lo tecnolgico, para proponer un modelo menos consumista de tecnologa que tienda a resolver problemas bsicos de la sociedad, sustentado en el desarrollo de sistemas de informacin ms

ecientes en trminos de la participacin social y la calidad de los datos (Andrade y Yedra 2007: 84). Habra tambin que superar la dicotoma que plantea la mayora de los tericos sobre la relacin entre el gobierno y otros actores, ya que ello corresponde a la lgica instrumental que rechazamos en este trabajo. Tal es el caso de las relaciones G2G, G2C, G2E y G2B (tabla 3). En nuestra propuesta, el gobierno electrnico no est determinado por el Estado, sino por la ciudadana, lo cual se traduce en un nuevo modelo de Estado constit uido por el tercer sector.
Tabla 3 Relacin gobierno-actores

G2G = De gobierno a gobierno G2C = De gobierno a ciudadano G2E = De gobierno a trabajadores G2B = De gobierno a mercado
Elaboracin propia.

Consideraciones finales
No pretendemos que lo propuesto tenga un carcter denitivo y acabado. Vemos este trabajo como una agenda a seguir en la misin de resit uar la discusin terica sobre la relacin entre tecnologa, sociedad y Estado. No convienen las perspectivas que aslen el pensamiento poltico de los desarrollos tericos en materia de tecnologa, sobre todo si se trata de tecnologas

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(TIC) que atraviesan el tejido social mediante formas que incluso an no han sido bien est udiadas. De manera que al equipo de investigacin que respalda este trabajo le quedan pendientes diferentes lneas de accin: a) publicar el trabajo para su discusin con pares de diversas disciplinas que aporten en la maduracin de la propuesta; b) propiciar espacios de divulgacin en los que puedan acercarse actores sociales, investigadores, servidores pblicos y lderes polticos que inuyan en el diseo de polticas pblicas en materia de gobierno electrnico; c) desarrollar una lnea de investigacin que permita sistematizar datos cualitativos y cuantitativos desde la perspectiva de la emergencia, el carcter mvil y los procesos de reapropiacin social. Queda tambin pendiente una revisin del trmino gobierno electrnico, con el propsito de desarrollar una categora que sea ms cnsona con las condiciones propuestas en este trabajo. Consideramos que lo electrnico debe ampliarse en funcin de la evolucin del hipertexto y de las redes sociales. En cuanto al trmino gobierno, habra que proponer una categora que est ms orientada al poder y menos al control de un grupo sobre otros. Nos embarga una pregunta inquietante: qu tan viable es la propuesta en Venezuela? Se nos presentan varios escenarios inciertos: a) un tercer sector poco desarrollado; b) una clase poltica an inuenciada por el paradigma instrumental de la tecnologa; c) es-

truct uras estatales an muy burocrticas y alejadas de la visin compleja; d) un mercado que ha penetrado la poltica pblica en materia de TIC para inundarla con su modelo consumista. Sera, entonces, muy atrevido apostar ciegamente por la viabilidad de la propuesta. Pero, por el otro lado, consideramos que la va ms tica para los investigadores latinoamericanos es la de la esperanza y la del riesgo de proponer lo que debera y podra pasar si se lograra una correlacin de fuerzas adecuada entre la academia, la sociedad civil y el Estado. Este trabajo deja constancia de la existencia de investigadores crticos altamente preocupados por el desarrollo social, cientco y tecnolgico en consonancia con una nueva visin de la sociedad que no se fundamente en los intereses de los grupos de poder (tanto en el mercado como en el Estado), sino en la participacin como encuentro que ha propuesto Guliea Fadda desde la dcada de 1990. Queda as abierta la invitacin para la discusin terica, la investigacin de campo y el desarrollo de herramientas y propuestas concretas que les permitan a las comunidades avanzar en la direccin presentada en este trabajo.

Bibliografa
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