Financiamiento de grandes proyectos urbanos

Paulo Sandroni
Captulo 3, en Lungo, Mario (compilador), Grandes proyectos urbanos. UCA editores y Lincoln Institute of Land Policy.

Introduccin
En las ltimas dcadas los gobiernos de las ciudades latinoamericanas han puesto en prctica diferentes formas de financiar grandes proyectos urbanos. Tales prcticas tienen sus especificidades, pero si se analizan con cuidado pueden transferirse (con los necesarios ajustes) a otras realidades con provecho tanto para gobernantes como para gobernados. El texto que presentamos en seguida busca presentar algunas de las ms importantes formas de financiacin que se han utilizado en ciudades latinoamericanas y en Estados Unidos, Canad, Europa y Asia. Las distintas modalidades que se abordan no agotan el tema, ms bien se tiene la pretensin de fomentar la discusin y circulacin de ideas entre los interesados em esta temtica. Financiar significa tener a la disposicin capital-dinero para la inversin en una determinada obra con el fin de viabilizar su realizacin. Esta forma de definir financiacin trae aparejada la nocin de tiempo, es decir, primero deben estar disponibles los recursos para que la obra pueda realizarse despus; tambin puede ocurrir que los recursos deban estar disponibles en la medida en que las etapas de una obra inician y terminan. Siempre que se trata de recursos financieros la idea de tiempo trae tambin a colacin el concepto de inters. Es decir estos recursos proporcionan, a quienes los aportan, un determinado monto de intereses y, quienes los utilizan deben pagarlos (directa o indirectamente) y devolver el monto principal. Ahora bien, la financiacin de un gran proyecto urbano requiere tambin que se defina lo que se entiende por ste. La definicin podra hacerse tomando como punto de referencia el monto de la inversin total necesaria par concretizar un proyecto. Aqu surgira la cuestin de saber cul es el mnimo de recursos financieros, a partir del cual un proyecto urbano se puede considerar "grande". En ese caso, existe el peligro de caer en una discusin interminable, es decir, de desarrollar una discusin sin puntos de referencia para que viabilicen un consenso.

Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano

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Aunque un gran proyecto urbano debe poseer la caracterstica de involucrar una cantidad de dinero elevada, ste no es el nico criterio. Existen otros que deben considerarse. Los ms importantes se relacionan con el cambio de vocacin que una determinada rea de la ciudad puede sufrir y/o tambin un cambio en el dinamismo de la actividad inmobiliaria, en general, a raz de la implantacin de infraestructura, especialmente de carcter vial (puentes, tneles, avenidas etc.). El crecimiento vertiginoso de algunas ciudades en Amrica Latina ocurri de tal manera, que las ciudades que presentaron este patrn de expansin en pocas dcadas tuvieron reas que cambiaron rpidamente sus caractersticas. Muchas de estas reas pasaron de la condicin de tierra vacante, y/o tierra ocupada por industrias tradicionales y residencias de obreros y de clase media baja, a reas donde se construyeron grandes edificios comerciales y de servicios de alto nivel. Este crecimiento intenso signific tambin que muchas reas se tornaran "viejas", que fueran abandonadas por el gran capital inmobiliario y sufrieran intensa degradacin para luego presentar una cara renovada, a travs de la ejecucin de un gran proyecto urbano1. Otra caracterstica de tal crecimiento es que las ciudades llegaron a tener reas nuevas que convivan con reas antiguas, situacin que proporcion a estas ciudades caractersticas muy peculiares, especialmente en los que se refiere a las posibilidades de valorizacin en reas antiguas2. El desarrollo de las ciudades ocurri de manera desigual, no solo en lo que respecta a

vocaciones cambiantes de las distintas reas, sino tambin en las tecnologas utilizadas en las edificaciones de cada una de ellas. Quiz las transformaciones ms profundas ocurrieron en el sistema de transportes latu sensu, con la necesidad de construir un sistema vial compatible con la existencia de una flota de automviles creciente. Esto signific grandes inversiones en avenidas, puentes, tneles, metros y otras obras subterrneas como alcantarillados, galeras pluviales y drenajes en general.

El caso de Puerto Madero, en Buenos Aires, y de Battery Park en Nueva York son ejemplos interesantes. Vase, Garay, Alfredo. En Brasil la excepcin quizs haya sido Brasilia y su Plan Piloto, el cual de una cierta forma fue construido simultneamente en un espacio de unos pocos aos, y ahora pasados casi 45, envejece de manera ms o menos uniforme. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 2
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Adems la disminucin del precio del transporte areo, tornndolo accesible a la clase media, y la expansin espectacular del turismo internacional exigi la construccin de grandes aeropuertos fuera del permetro de las ciudades, generando vas de comunicacin con el centro. Este tipo de desarrollo urbano, basado en el automvil, tambin requiri, aunque diferido en el tiempo, de grandes inversiones en la construccin de sistemas de transportes colectivos (metro y trenes) y gastos considerables en expropiaciones. La expansin de la ciudad, la densificacin de ciertas zonas y la concentracin de la propiedad de la tierra urbana implic grandes desembolsos para las expropiaciones, lo cual tension la bsqueda de nuevas fuentes de financiacin. Adems, la implantacin de infraestructura en ciudades de rpido crecimiento represent una bomba de succin de recursos econmicos y financieros. La forma clsica de financiacin de los proyectos necesarios para la implantacin de la infraestructura han sido los prstamos nacionales e internacionales, los cuales se pagaran con la recaudacin de impuestos. As, una parte cada vez menor del presupuesto se destin a obras pblicas (pequeos, medianos y grandes proyectos) y otra parte cada vez mayor se canaliz para pagar los intereses y la devolucin de la deuda pblica3.

1) La tributacin como forma de financiacin de grandes proyectos urbanos.

La forma clsica de obtencin de recursos para financiar grandes proyectos urbanos, consiste en imponer impuestos, tasas y/o contribuciones. Los ingresos obtenidos por la va de los impuestos inciden sobre toda la poblacin y se utilizan para sostener el presupuesto del municipio. Esto significa que no tienen un destino predeterminado, a no ser en algunos casos en los cuales la salud y la educacin, por ejemplo, tienen dotaciones especficas (determinadas por ley) como un porcentaje de la recaudacin total. Las tasas son formas de pago de servicios pblicos especficos - paga quin los utiliza - y las contribuciones son formas de recaudacin provisionales para la implantacin de un determinado servicio pblico. En el caso de las contribuciones, stas tienen fecha para iniciar y terminar; sin

En el caso brasileo los intereses de la deuda pblica representan una parcela creciente del presupuesto y han resultado en un intenso crecimiento de la propia deuda. Para que se tenga una idea, en 2003 el pago de inters de la deuda pblica consumi casi un 10% del Producto Geogrfico Bruto. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 3

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embargo, no es raro que una contribucin, que debiera ser provisional y transitoria se transforme en una fuente de recaudacin permanente y se convierta, por tanto, en un impuesto4. Existen evidencias de que en muchos pases latinoamericanos ya se alcanz un lmite tributario, sea a travs de impuestos, tasas o contribuciones. La razn principal es que, en la mayor parte de estos pases, la llamada crisis de la deuda externa, a mediados de los ochenta, llev a una tensin de las finanzas pblicas, en la cual una parte creciente de los tributos se destinaron al servicio de las deudas (externa e interna) de estos pases y no a la manutencin de los servicios existentes o a la creacin de nuevos, a travs de inversiones. Cuando fue inevitable el aumento de los ingresos, los gobiernos que lo intentaron sufrieron un gran desgaste poltico electoral y muchos de ellos abandonaron la idea a mitad del camino, pues temieron un fracaso electoral. Esta situacin peculiar ha llevado a muchos gobiernos a crear y/o utilizar formas de recaudacin que no signifiquen una extraccin del ingreso de la poblacin (en un juego de suma cero, donde lo que uno gana el otro pierde), sino un juego de suma mayor que cero, en el cual todos los jugadores ganan en funcin de un incremento en el valor de los inmuebles y la creacin de plusvalas urbanas.

2) La financiacin de grandes proyectos urbanos a travs de la contribucin por mejoras o valorizacin

La contribucin de valorizacin es un tributo generado por la valorizacin inmobiliaria resultante de obras pblicas realizadas por el gobierno, en una regin determinada. Esta valorizacin implica un incremento patrimonial de los que tienen las propiedades inmobiliarias beneficiadas, en donde una parte o la totalidad de la misma es transformada en ingresos estatales mediante una contribucin pecuniaria equivalente por parte de los beneficiados. Este mecanismo de financiacin existe, por lo menos, desde comienzos del siglo XX en los pases latinoamericanos. Colombia ha sido uno de los pases en donde se ha sido utilizado y ha tenido resultados ms significativos desde el inicio de este siglo XX (Jaramillo, 2001) 5.

Fue el caso en el Brasil de la Contribuio Provisria de Movimentaes Financeiras ( CPMF) contribucin que entre 1994 y 2003 vari entre un 0,20% hasta un 0,38% cobrada de todo movimiento financiero (especialmente emisin de cheques) que se ha transformado en un impuesto despus de ms de 8 aos como contribucin. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 4

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En Brasil, en la ciudad de So Paulo, la contribucin de valorizacin surgi durante los aos veinte con el nombre de Taxa do Calamento (tasa de pavimentacin) y los beneficiados tendran que pagar por los costos de pavimentacin. El mecanismo fue consagrado en la Constitucin brasilea de 1934 y estuvo presente en todas las dems, hasta en la ltima, de 1988. En Argentina, la existencia de la contribucin por mejoras es an ms antigua: en 1892, los propietarios de la provincia de Buenos Aires debieron pagar por la construccin de un canal de desage al mar. Pero en Argentina, la contribucin por mejoras se ha utilizado de manera escasa, incluso, en algunos casos, su aplicacin se ha cuestionado judicialmente (Caldern Cockburn, 2001).6 A continuacin se presentan los alcances y las limitaciones del instrumento. La contribucin por mejoras puede considerarse desde dos vertientes en relacin a su contenido. a) Desde la perspectiva de la valorizacin, y en este caso se trata de un tipo particular de recuperacin de plusvalas urbanas, si una inversin pblica promueve la valorizacin de los inmuebles colindantes, la contribucin por mejoras que deben pagar los respectivos propietarios debe tener como lmite el montante de la valorizacin calculada. b) Desde la perspectiva del costo de la obra, cada propietario beneficiado debe pagar, como contribucin por mejoras, la parte alcuota que le corresponda o una parte de ella. Este doble aspecto del instrumento (costo de la obra o valorizacin resultante de ella) puede ocasionar problemas, pues si la valorizacin de los inmuebles beneficiados es inferior al costo de la obra, los propietarios estaran pagando ms que el beneficio recibido. Ahora bien, cuando el costo de la obra sea inferior a la valorizacin, si los beneficiados pagan por el costo estarn recibiendo una fraccin de valor de forma gratuita, es decir, estaran recibiendo un beneficio sin contrapartida.

Vease Jaramillo, Samuel, "La Experiencia Colombiana en la Recuperacin Estatal de los Incrementos del Precio del Suelo. La Contribucin de Valorizacin y la Participacin en Plusvalas", en Recuperacin de Plusvalas en Amrica Latina, Smolka, Martim e Furtado, Fernanda, Eurelibros, Santiago de Chile, 2001. En el caso peruano sin embargo, los sectores de menores ingresos fueron aquellos que aceptaron la contribucin de mejoras con mayor facilidad en comparacin de los sectores de mayores ingresos. La recuperacin en estos casos oscil entre un 50 y un 20% del monto total de la inversin pblica, especialmente en las obras de pavimentacin. Vase, Calderon Cockburn, Julio A., "Las Contribuciones municipales como instrumentos de captura de plusvalor en Per", in Smolka, Martim y Furtado, Fernanda, op. cit. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 5
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Adems del problema mencionado anteriormente, existen otros obstculos conceptuales y operacionales para la aplicacin del mecanismo que se citan en seguida. a) Las reas ms pobres de las ciudades son aquellas ms necesitadas de obras pblicas; los pobladores de estas reas tienen bajos ingresos y, por lo tanto, tienen menor capacidad de pago (Clichevsky, 2001).7 b) Otro tipo de problema se refiere al desarrollo histrico de nuestras ciudades y se articula con lo que podramos llamar "justicia social". Los sectores ms antiguos de la ciudad, que se instalaron inicialmente y recibieron los beneficios de las inversiones pblicas sin pagar la contribucin de mejoras, tendran una ventaja en relacin con quienes para tener los mismos servicios tendran que pagar por ellos. El principio de la isonomia se estara trasgrediendo (aunque diferido en tiempo), excepto si se cobrara una contribucin post festum a todos los beneficiados por las inversiones pblicas y que tuvieron su patrimonio valorizado histricamente. Las personas que tienen estas propiedades son las familias tradicionales de nuestra sociedad, las cuales todava conservan gran poder poltico, econmico y social, y reaccionaran muy fuertemente contra este tipo de medida. c) La consagracin del principio de la contribucin de mejoras y su eventual utilizacin abrira la oportunidad de introducir el concepto opuesto, es decir, el del mal pblico o las prdidas causadas a los ciudadanos por omisin, incompetencia o descuido del poder pblico, en el desarrollo de sus obras en el permetro urbano. Esta posibilidad se basa en el hecho de que, al hacer una inversin, el poder pblico puede empeorar la situacin de quienes que se encuentran en su vecindad, provocando una devaluacin de sus terrenos y edificaciones. Tales propietarios podran reivindicar y provocar un costo adicional, el cual deber sumarse al financiamiento de obra a posteriori 8. Existe, adems, un obstculo poltico. As, es comprensible que, en pases cuyas finanzas se orientan hacia el pago de intereses de deudas considerables, la carga tributaria parezca excesiva a sus ciudadanos, ya que la misma no se traduce en servicios de buena calidad, como

Vase Clichevsky, Nora , "La Captacin de Plusvalas Urbanas en la Argentina", in Recuperacin de Plusvalas en Amrica Latina, Smolka, Martim e Furtado, Fernanda, op.cit.. Un caso interesante de este tipo de mal pblico es el elevado Costa e Silva en la ciudad de So Paulo . Es una va rpida de conexin entre barrios del este y del oeste pasando por regiones centrales de la ciudad. Su forma peculiar de construccin, muy prxima de edificios residenciales lindantes, desvaloriz considerablemente dichos predios. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 6

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en los casos de educacin y salud. Esto es caracterstico de las clases medias, pues son las que ms perciben estas discrepancias: pagan tributos elevados y recurren a servicios de educacin y salud privados lo que les consume una parte no despreciable de sus ingresos. Por consiguiente, aunque los nuevos tributos o aumento de alcuotas vengan disfrazadas de tasas, contribuciones, formas complicadas de clculo o embebidas en precios, muchas veces la reaccin es muy negativa y la posicin en contra es ms que proporcional al monto solicitado. En tal sentido, cobrar contribuciones adicionales a los impuestos ya considerados elevados para invertirlos en obras que la poblacin cree que deberan ser financiadas por impuestos ya pagados, provoca en los gobernantes un considerable desgaste poltico.9 Esto significa que para que la contribucin de mejoras pueda ser cobrada de manera efectiva, no debera ser el producto de decisiones unilaterales del poder pblico, sino el resultado de un acuerdo entre aquellos que sern beneficiados por la inversin. Adems del desgaste poltico, estos intentos de cobranza pueden resultar en demandas judiciales y/o prolongados litigios que, por lo general, in viabilizan la utilizacin de este mecanismo de financiacin (Clichevsky, 2001).10 Otros elementos que deben considerarse en el mbito de la contribucin por mejoras son los impactos de los grandes proyectos urbanos. En las ltimas dcadas los problemas ambientales causados por stos han creado ms externalidades negativas que positivas. Es difcil, en algunos casos, identificar la existencia neta de "mejoras", pues si en pocas anteriores cuestiones como la impermeabilizacin del suelo o la interferencia con la incidencia de rayos solares provocados por un gran proyecto se ignoraban, ahora la tendencia es que todas estas problemticas sean tomadas en consideracin, lo cual disminuye el margen de valorizacin que pueda tener un gran proyecto. Esto significa que si anteriormente el juego era de suma mayor que cero y los propietarios de terrenos y edificaciones del entorno podran ganar y, por

La crisis financiera de los gobiernos en Latinoamrica quizs sea bien ilustrada por el caso brasileo, pues el Brasil es uno de los pases ms endeudados cuyos gobiernos comprometen una parte sustantiva de sus ingresos con el pago de intereses.

La necesidad de implantar y o ampliar servicios ha llevado a muchos gobiernos a intentar crear nuevos impuestos y tributos para financiarlos. La reaccin de la poblacin en algunos casos ha sido suficientemente fuerte para que los gobiernos retiren proyectos de ley creando estos impuestos o contribuciones. Pero algunos tuvieron xito como fue el caso del impuesto para financiar la implantacin de usinas termoelctricas en nivel nacional, y el impuesto para la recoleccin de basura en la ciudad de So Paulo. Sobre los problemas y dificultades para el cobro de la Contribucin de Mejoras en Argentina, vase Clichevsky, Nora, Op. cit. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 7
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consiguiente, contribuir a la financiacin del proyecto, hoy el juego se aproxima a la suma cero cuando no es negativa. En casos semejantes, en lugar de contribuciones por mejoras, en lo que se debera comenzar a pensar es en aumentar la compensacin para indemnizar a los vecinos por las prdidas sufridas por un gran proyecto urbano.

3) El suelo creado
En trminos generales, suelo creado es toda superficie creada para edificaciones mayores que el rea del terreno donde stas se construyen. En la medida en que la proporcin entre el rea edificable y el rea del terreno es definida por las normas de uso y ocupacin del suelo, suelo creado es toda rea construida que traspase tales normas. Del punto de vista jurdico, el concepto tiene como fundamento la diferencia existente entre el derecho de propiedad sobre un terreno y el derecho de edificar sobre el mismo. Dado que el derecho de edificar una determinacin que corresponde al poder pblico, las respectivas limitaciones pueden ser alteradas generando "suelo creado". Esta forma de financiacin se basa en la posibilidad que tiene el poder pblico, a travs de una legislacin especfica contenida en un Plan de Ordenamiento Territorial, a ampliar los derechos de edificacin (rea edificable, usos permitidos etc.) y cobrar todo o parte de esta valorizacin del propietario que recibe tales derechos, o reducir los derechos existentes y cobrar para que stos retornen a la situacin anterior. En trminos prcticos, existen tres formas instrumentales de aplicacin del suelo creado: las operaciones interligadas, las operaciones urbanas, y los coeficientes de aprovechamiento nicos.

a) Operaciones Interligadas
Las operaciones interligadas constituyen un dispositivo, creado por ley, a travs del cual los propietarios de terrenos privados donan a la municipalidad parte del valor correspondiente al beneficio recibido en obras pblicas, viviendas de inters social etc., a cambio de alterar los ndices y las caractersticas de uso y ocupacin del suelo de sus terrenos. Esta prctica ya exista en ciudades de Canad y Estados Unidos, en los aos setenta, y luego se puso en prctica en ciudades brasileas, especialmente en So Paulo y Ro de Janeiro, a finales de los ochenta, como un instrumento para reducir el nmero de favelas existentes en la ciudad.

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En So Paulo, la ley aprobada tena como objetivo desocupar terrenos ocupados por favelas y proporcionar a los mismos una doble valorizacin. En otras palabras, con ello se implementaba: a) la recuperacin de su valor original perdido (dejaran de estar ocupados por favelas) y b) el crecimiento del valor original, pues sus ndices urbansticos (como coeficientes de aprovechamiento, tasas de ocupacin y usos) podran cambiarse dentro de ciertos lmites. Los interesados presentaban sus propuestas a una comisin de la Alcalda, la cual era estudiada del punto de vista urbanstico y arquitectnico. Una vez aprobada, se calculaba la valorizacin obtenida con los nuevos ndices (y no simplemente por haber recuperado su estatus de terreno desocupado). Esta valorizacin era dividida entre el propietario y la administracin en una proporcin mnima del 50%. La mayor parte de propuestas provinieron de propietarios de terrenos que no estaban ocupados por favelas. Esta ley, con algunas modificaciones, estuvo en vigor entre 1988 y 1998, cuando se declar inconstitucional (al sostenerse que el Ejecutivo, al cambiar las ordenaciones urbansticas como ndices de aprovechamiento, usos y ocupacin, se estaba involucrando en asuntos que eran competencia del poder Legislativo) En ese perodo se presentaron 834 propuestas, de las cuales 313 se aprobaron y generaron contrapartidas equivalentes a 156 millones de dlares, lo cual permiti la construccin de 11,102 habitaciones de inters social. Quiz la principal limitacin de esta forma de captacin de recursos, va suelo creado, fue su carcter puntual. Cada operacin proporcion una cantidad de recursos insuficientes para la financiacin de un gran proyecto urbano, aunque algunas operaciones presentaron contrapartidas financieras que superaron el milln de dlares y, en casos excepcionales, hubo otras que fueron mayores a los 5 millones de dlares. Esta suma puede contribuir a la financiacin de un gran proyecto urbano, pero no puede garantizarlo sin el complemento de otras fuentes de financiacin. En el caso brasileo, su vinculacin a la construccin de habitaciones de inters social limitaba las alternativas, aunque en el perodo de 10 aos permiti financiar en su totalidad la construccin de 11 mil viviendas populares, que, tomado en su conjunto, podra ser considerado un gran proyecto urbano, pero el proyecto fue atomizado espacial y temporalmente. Los puntos negativos ms destacados de esta forma de financiar obras pblicas se relacionaban con una pretendida burla a la ley de zonificacin y la modificacin del carcter de las zonas

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donde se realizaron estas operaciones. Adems, exista el recelo de fuertes impactos en el trfico en las operaciones de mayor tamao. La prctica demostr que estas objeciones, especialmente las relacionadas con el cambio de carcter y la intensidad del trfico, no tenan mayor fundamento, por lo menos en lo que se refiere a la experiencia en la ciudad de So Paulo, a excepcin de uno o dos casos por la concesin exagerada de volumetra (Sandroni Paulo, 2000).11 Al observar algunos criterios arquitectnicos y urbansticos en la utilizacin del mecanismo, estas operaciones puntuales no provocaron ninguna alteracin urbanstica importante, por ejemplo en el transporte y el trfico.

b) Operaciones Urbanas
Las operaciones urbanas son mecanismos derivados del principio del suelo creado, en los que el poder pblico demarca un permetro para el cual establece una serie de intervenciones con el objetivo de dotar y/o perfeccionar la infraestructura y los equipamientos urbanos adecuados a la densificacin deseada. Adems, establece posibilidades de cambios en los coeficientes urbansticos, que permiten a los interesados derechos adicionales de construccin y uso mas all de lo establecido en la zonificacin. La valorizacin resultante es repartida entre los que proponen el proyecto y la administracin pblica. Los recursos apropiados por esta ltima se utilizan para financiar las obras de infraestructura o de otra naturaleza en el permetro definido. Las operaciones urbanas se proponen inicialmente a travs de un proyecto de ley que, una vez aprobado, permite que los proyectos y las propuestas los presenten los particulares interesados (dueos de terrenos ubicados en el interior del permetro) a la administracin municipal. De la misma manera que ocurre en una operacin interligada, la propuesta la examina una comisin desde el punto de vista urbanstico y arquitectnico. Cuando se aprueba, se pasa a la etapa de determinar cul es el valor del beneficio concedido al interesado y cmo ser dividido entre l y

Una de las Operaciones Interligadas ms polmicas fue a la del West Plaza, un Shopping Center en la regin oeste de la ciudad cuya contrapartida alcanz casi los 10 millones de dlares. Sin embrago los beneficios concedidos al emprendedor fueron considerables especialmente en lo que se refiere a la volumetra lo que result en una construccin agresiva, con pequeos reculos en una importante avenida de la ciudad. Vase, Sandroni, Paulo, "La Operacin Interligada West-Plaza: un Caso de Apropiacin de Renta en la Ciudad de So Paulo", in Iracheta Cenecorta, A.X. y Smolka, Martim ( Coord.), Los Pobres de la Ciudad y la Tierra, El Colegio Mexiquense y Lincoln Institute of Land Policy, Mxico pp. 99 - 114 ( 2000). Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 10

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la administracin. La parte correspondiente a la administracin se transforma en obras, indicadas en una lista previamente establecida en la aprobacin de la operacin urbana. Los recursos se obtienen a partir de la concesin onerosa del derecho de construir mas all de las restricciones impuestas por la legislacin de zonificacin (uso y ocupacin del suelo). Ahora bien, una operacin urbana ser tanto ms exitosa cuanto mejor sea elegido sea su permetro, en funcin de una no correspondencia entre lo que establece la ley de zonificacin y lo que ocurre en la realidad concreta de desarrollo de un sector de la ciudad. En otras palabras, la operacin urbana tendr xito si las restricciones son muy fuertes y los usos corresponden a una etapa ya superada por la ciudad, como suele ocurrir con reas ocupadas antes por industrias tradicionales, bien servidas por un sistema de transportes y comunicaciones y con una considerable rea de terrenos vacantes, como es el caso de las reas linderas de los ferrocarriles. En estas reas, los coeficientes urbansticos son, por lo general, muy bajos, pues a las plantas industriales antiguas no les preocupaba un coeficiente de aprovechamiento muy grande ni tampoco una tasa de ocupacin mayor que el 50%. Eran necesarios amplios espacios para las maniobras de los vehculos de transportes y/o para el almacenaje de materias primas que podran quedar al aire libre. En sntesis, las reas ms adecuadas para una operacin urbana son aquellas que tienen, desde el punto de vista urbanstico, una razonable capacidad ociosa frente a nuevos usos. Es decir, son reas que ya se encuentran dentro del permetro urbano, pero que se marginaron por el desarrollo inmobiliario de la ciudad y tienen usos degradados, desocupacin y precios bajos o con tendencia hacia la baja, pero que conservan una razonable infraestructura (calles, alcantarillado, energa, transportes, iluminacin etc.). El cambio de vocacin, originado en un gran proyecto urbano (que puede ser de iniciativa privada), puede ser una fuente poderosa de valorizacin del rea y de su vecindad, que proporcione recursos financieros para la implantacin de nueva infraestructura. La aplicacin de las operaciones urbanas comenz en la ciudad de So Paulo en los aos noventa
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, cuando se propusieron dos operaciones. Una en la zona central, denominada

En otras ciudades brasileas formas similares fueron tambin experimentadas en algunas como transferencia de potencial constructivo en otras como aparceras pblico-privadas. Entre las primeras podemos mencionar Campo Grande donde a travs de la Urbanizacin Negociada la transferencia de Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 11

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Operacin Urbana Anhangaba (despus ampliada y denominada Operacin Urbana Centro), cuya finalidad era la recuperacin del llamado Centro Viejo de la ciudad con intervenciones de regularizacin - pues algunos edificios viejos, donde se realizaban importantes actividades, se haban reformado de forma irregular - y la transferencia de potencial constructivo de reas consideradas de inters histrico cultural. La otra operacin urbana, denominada Agua Branca, result de la seleccin de un rea de unas 500 hectreas, en una zona relativamente degradada pero bien servida de servicios y infraestructura, que en el pasado haba sido ocupada por industrias tradicionales y cuya vocacin estaba cambiando rpidamente a un rea de servicios, comercio y edificios residenciales de clase media. Posteriormente se aprobaron, a partir de 1995, otras dos operaciones urbanas: Faria Lima y Agua Espraiada. Ambas tuvieron caractersticas especiales, pues se aprobaron despus que la Alcalda hizo grandes inversiones en la construccin y/o ampliacin de las avenidas homnimas. Es decir, la administracin publica financi la construccin de estas obras (que exigieron tambin grandes sumas para expropiaciones, pues los terrenos ya eran caros) y despus buscaron recuperar los recursos, o por lo menos, parte de ellos, a travs de estas operaciones urbanas 13.

potencial constructivo result en la obtencin de una rea por el poder pblico que se transform en un parque para la poblacin evitando as los costos de expropiacin. En Porto Alegre la transferencia de potencial constructivo ha sido utilizada para financiar expropiaciones. En Curitiba la transferencia de potencial constructivo es transformada en ttulos vendidos en el mercado y los recursos resultantes utilizados para el restauro de predios pblicos ubicados en reas de preservacin histrico-cultural. En Mau (Estados de So Paulo) La ley de Urbanizacin Consorciada permite aparcerias entre el sector pblico y el privado compartiendo gastos para la recuperacin o instalacin de reas de inters comn, como fue el caso de la implantacin de un distrito industrial en el cual la administracin municipal entr con el proyecto y mquinas y el sector privado con recursos para obras (alcantarillado, pavimentacin, y drenaje).

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La Operacin Urbana Faria Lima es la que dispone de un potencial mayor en trminos de contrapartidas

pues su permetro se encuentra en la rea ms valorizada de la ciudad. Pero este mismo elemento signific costos muy elevados para la realizacin de la obra, especialmente aquellos relacionados con las indemnizaciones. Infelizmente los clculos sobre cuanto fue el gasto con la ampliacin de la avenida y las indemnizaciones para las desapropiaciones no son precisos pues no haba gran inters del gobierno municipal de la poca en divulgarlos. Sin embargo clculos aproximados basados en el precio promedio del m2 en la regin y el rea expropiada ms los costos de construccin de la avenida muestran que a partir de 1995 fueron gastos ms de 150 millones de dlares los cuales ponderados por las elevadas tasas de inters vigentes en Brasil y la devaluacin cambial deben alzar esta suma a ms de 650. millones de reales a precios de 2003. Las Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 12

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Con la aprobacin del Plan Director ( Plan de Ordenamiento Territorial), en 2002 se crearon nueve operaciones urbanas en la ciudad de So Paulo
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, de tal forma que el desarrollo de gran

parte de sus 1500 km2 de rea del municipio est orientado por este instrumento.

c) Suelo rural por suelo urbano.

Un caso interesante de "suelo creado" es la transferencia de suelos, considerados antes rurales, hacia el permetro urbano. El metro cuadrado del mejor suelo rural tiene un precio inferior que el peor suelo urbano. No obstante, aunque los precios de las periferias urbanas son menores, ya que colindan con terrenos rurales, son superiores a los de los terrenos rurales adyacentes. Cuando estos ltimos pasan de la condicin de rurales a urbanos, el precio del metro cuadrado experimenta una elevacin importante. Incluso la mera expectativa de que terrenos rurales puedan tornarse urbanos hace que estos suelos, que se utilizan para la agricultura, experimenten una elevacin de precios y sean objeto de una fuerte especulacin. El crecimiento de las ciudades hace inevitable que parte del suelo rural se transforme en suelo urbano y la valorizacin subsiguiente pueda ser una fuente muy importante de financiacin de grandes proyectos. Existen ciudades que ya ocuparon toda su rea con edificaciones, es decir, toda su rea ya es urbana y, por ende, la valorizacin ya ocurri en el pasado. En realidad, en ellas no es posible realizar este tipo de operacin. Sin embargo, gran parte de las grandes ciudades latinoamericanas an tienen en su entorno una importante rea rural (o de transicin), que puede ser incorporada con todo su potencial de valorizacin. Es interesante destacar que, en muchos casos, todava no existe una legislacin

contrapartidas obtenidas hasta el momento ( 2003) no han superado los 400 millones de reales ( precios de 2003). En el caso de la OU Agua Espraida su aprobacin es muy reciente y todava no hay contrapartidas que puedan ser contabilizadas. Sin embargo los gastos con la construccin de la avenida fueron muy elevados aunque una cifra oficial no haya sido divulgada hasta el momento. La obra esta siendo investigada por una comisin legislativa bajo la sospecha de sobrefacturamiento. A pesar de eso, se calcula que la obra haya consumido ms de 100 millones de dlares.

Hasta la aprobacin del nuevo Plan Director del municipio de So Paulo existan en operacin cuatro Operaciones Urbanas: Centro, gua Branca, Faria Lima e Agua Espraiada. Con la aprobacin del nuevo Plan en 2002 ( Ley 13.430 de 09/02) fueron creadas ms nueve Operaciones Urbanas: Carandiru-Vila Maria, Celso Garcia, Diagonal Norte ( Pirituba), Diagonal Sul ( Eixo do Tamanduate), Rio Verde-Jacu Pessego, Santo Amaro, Tiquatira, Vila Leopoldina e Vila Snia.

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adecuada que permita la apropiacin de esta valorizacin por parte del poder pblico (Maldonado Copello, 2003).15

d) Coeficientes de aprovechamiento nicos

La forma ms generalizada de suelo creado es la institucin del coeficiente de aprovechamiento nico. Este dispositivo puede incorporarse en los planes de ordenamiento territorial y consiste en establecer un coeficiente de aprovechamiento nico para toda el rea urbana, inferior a los coeficientes existentes, de tal forma que, a partir de un coeficiente bsico, toda la capacidad constructiva adicional (o una parte de ella) se considerara valorizacin, transformada en recursos financieros y transferida para el poder pblico. Adems de su localizacin y tipo de uso, un terreno tiene un precio determinado por la cantidad de metros cuadrados que se pueda construir en l. Si un dispositivo legal establece que en un terreno que antes tena un coeficiente de aprovechamiento igual a 2 (se puede construir dos veces el rea del terreno), ahora tiene un coeficiente de 1, la capacidad de construccin se reducir a la mitad. Este terreno tendr su precio disminuido no necesariamente en forma proporcional). Si el propietario desea recuperar la capacidad original tendr que pagar por el incremento pretendido. Este tipo de operacin presenta dos problemas interesantes. El primero es que los propietarios ofrecen gran resistencia a su aprobacin y/o a su efectiva aplicacin, pues pierden parte del valor de su patrimonio inmobiliario, aunque los promotores inmobiliarios (si no son propietarios) no tienen nada que perder e incluso pueden ganar si el precio de los terrenos baja (lo que puede ocurrir en algunas circunstancias). El segundo es que la administracin que saldra beneficiada por esta operacin tendra una eventual reduccin de su recaudacin tributaria, pues si el precio de los terrenos bajara, el monto del impuesto predial tambin descendera, excepto si las respectivas alcuotas aumentaran. Es decir, al bajar el precio de los terrenos que constituyen la "planta genrica de valores", tambin se reduce el impuesto predial, pues ste tiene como referencia el valor bsico de aqulla.

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El caso de Usme, localidad ubicada al suroriente de Bogot ilustra bien este proceso. Tierras adquiridas por "urbanizadores" piratas a precios rurales son vendidos sin ningn tipo de servicio o infraestructuras por precios de tierra urbana o de reas de transicin, obteniendo expresivas ganancias pero creando enormes problemas urbanos, sociales y econmicos. Vase, Maldonado Copello, Maria Mercedes, y Smolka, Martim, "Using Value Capture to Benefit the Poor: the Usme project in Colombia", Land Lines ( July) 2003, The Lincoln Institute of Land Policy.

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En este caso, aunque la compensacin de lo que se pierde por esta va no necesariamente se gana por la otra, pues la baja en la recaudacin es general y ocurre de manera simultnea, y lo que se gana por vender suelo creado depende de la dinmica del sector de la construccin (dependiendo del ciclo econmico), la ganancia de todas maneras es puntual, es decir, la administracin recibe las diferencias de valor en la medida en que las nuevas edificaciones se procesan y no en todo su potencial al mismo tiempo.16 As, pues, se trata de un flujo que representa apenas, cada ao, una pequea fraccin del conjunto de terrenos valorizables ya existentes.

4) Permisiones.
Existen servicios pblicos, como el transporte y la recoleccin de la basura, por ejemplo, que por su propia naturaleza pueden dar lugar a un contrato de permiso, a travs del cual el poder

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Existe un mecanismo que permite superar el problema representado por la efectiva obtencin de los

recursos financieros solamente despus de la construccin de la obra (caso de la Contribucin de Mejoras) o durante la ejecucin de un contrato de Operacin Urbana o Interligada, o an en los casos de Coeficientes nicos en toda el rea de una ciudad. Son los Cepacs o Certificados de Potencial de Adicional de Construccin. Su funcionamiento es el siguiente: en una Operacin Urbana, por ejemplo, del total del rea adicional que se podr construir la autoridad municipal puede emitir ttulos con determinado valor de face y que darn derechos de construir a sus poseedores dentro del permetro de la OU. Estos ttulos son lanzados en el mercado a travs de Bolsas de Valores lastreados por los derechos de construir que ellos viabilizan. Los ttulos podrn ser utilizados tambin para pagar directamente a los empresarios que construirn las obras infraestructurales ( incluso viviendas populares) previstas en la OU. Estos ttulos pueden ser comprados y vendidos en cualquier momento y dependiendo del inters del mercado su precio puede aumentar distancindose de su valor de face o entonces disminuir si el mercado se encuentre en retraccin. En caso de venta en el mercado financiero la administracin municipal recibe el monto correspondiente y con estos recursos financia una o ms obras previstas en la Operacin Urbana mencionada. No hay todava experiencia en la emisin de estos ttulos, y no se sabe todava como el mercado se comportar en relacin a los mismos. En un mercado financiero voltil, como es actualmente el brasileo, el futuro del los Cepacs todava tienen mucho de incertidumbre. Sin embargo, la Alcaldia de So Paulo pretende hacer una primera emisin de ttulos todava en el primer semestre de 2004 en la OU Agua Espraiada con la intencin de obtener recursos para financiar la construccin de un puente sobre el ro Pinheiros articulando la avenida Agua Espraiada con el barrio del Morumbi. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 15

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pblico le encomienda a las empresas del sector privado la misin de proporcionar un determinado servicio, en ciertas condiciones, y por un determinado tiempo. En estos casos, el sector pblico ofrece la infraestructura bsica para el funcionamiento del servicio y las empresas privadas se encargan de producir el servicio teniendo como base tal infraestructura. El servicio de transporte pblico puede ser financiado de esta manera, por ejemplo. El poder pblico brinda calles, avenidas, tneles, terminales; y las empresas del transporte, los buses y garajes, y se encargan de proporcionar el servicio a travs del cobro de una tarifa, calculada de acuerdo con planillas de costo especialmente confeccionadas. En otros casos, el poder pblico puede cobrar una tasa a los empresarios para que viabilice la construccin de mejoras en el mbito de la produccin del servicio o que contribuya a la fiscalizacin del mismo. En ese caso la financiacin realizada a travs del permiso apenas se relacionara con la operacin del sistema, es decir, la administracin pblica no tendra que comprar buses, construir garajes (o arrendar ambos) y estacionamientos, etc. Sin embargo, sera su responsabilidad la implantacin de la infraestructura necesaria para ofrecer el servicio pblico. En los permisos para la operacin de un relleno sanitario se aplica el mismo principio: la administracin pblica sera responsable del terreno y la construccin del relleno, mientras que la operacin la haran los empresarios interesados, que cobraran un determinado montante por los servicios prestados. En general, cuando se trata de permisos, a los empresarios encargados de producirlos les paga la administracin pblica con recursos provenientes de los usuarios de esos servicios, sean ellos los usuarios de los transportes o las familias que producen los residuos slidos y que pagan una tasa de recoleccin. Como se observa, esta forma contiene apenas una parte de un gran proyecto urbano: su operacin. La implantacin de la infraestructura y las inversiones necesarias para la produccin del servicio son una atribucin de la administracin pblica.

5) Concesiones
Las concesiones son formas contractuales entre la administracin pblica y los empresarios privados, en las cuales toda la inversin necesaria para proporcionar un servicio pblico es de responsabilidad del concesionario. En un contrato de este tipo, considerando los ejemplos anteriores, las empresas concesionarias se encargaran de construir las terminales, la pavimentacin, los puentes, los pasajes peatonales, adems de adquirir buses y construir garajes para ellos. Estos contratos se hacen, por lo general, por perodos ms largos, para que

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le permitan al concesionario amortizar plenamente el capital o el financiamiento de la inversin inicial. Las concesiones se han utilizado cuando el monto de la inversin es elevado y el plazo de maduracin es muy largo, como sera el caso de las carreteras. En estas situaciones, los usuarios adelantan el capital al pagar el peaje de manera anticipada. Estos recursos se utilizan para financiar la construccin de la obra o para crear una contribucin especifica sobre un servicio o producto, 17 que financiar la construccin de la obra.

6) Los reajustes de tierras

Esta forma de financiar grandes proyectos es una prctica que se ha desarrollado ms en los pases asiticos y europeos (entre los cuales Espaa presenta una interesante singularidad) (Garca-Bedillo Javier, 2002). Cuenta con varios objetivos: a) obtener tierra para el desarrollo urbano, b) obtener tierra para la construccin de carreteras y ferrovas, c) capturar plusvalas (valorizacin del suelo) para financiar obras de infraestructura y construccin de viviendas, d) obtener reas para la preservacin ambiental. La iniciativa para un proyecto de reajuste de tierras puede tener origen en un propietario, en un pequeo grupo de propietarios, en cooperativas formadas por propietarios privados, en los gobiernos municipales, provinciales o nacionales y en agencias paraestatales. El proyecto determina el rea especfica en donde se aplicar el reajuste de tierras y, de manera simultnea, se establece un entidad legal para disear e implementar el proyecto. El plan maestro establece la gua para el rea. Despus se calcula el porcentaje de tierras necesarias para las obras de infraestructura y las contribuciones en tierras de los propietarios participantes; se estima el precio de mercado de los lotes que se podrn vender y el costo total de la construccin de la infraestructura; se hace el reajuste de los lotes y se procesa la reubicacin de los propietarios originales. Cules son los problemas presentados por este tipo de operacin? En primer lugar, se debe reconocer que la creacin de la legislacin puede ser un proceso poltico tardado. Adems es difcil que exista unanimidad entre los propietarios e incluso en la regin pueden vivir personas que no son propietarias (arrendatarias, por ejemplo), que pueden

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Las inversiones pblicas necesarias para la instalacin del sistema de transportes denominado Transmilenio en Bogot fueron obtenidas entre otras formas por una alcuota cobrada sobre los combustibles. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 17

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oponerse al reajuste de tierras. Las estimaciones de los precios de la tierra, antes y despus del proyecto, son tcnicamente complejos y la determinacin de las contribuciones en tierra que cada propietario debe hacer son controversiales. Cules son las ventajas? Los propietarios participan de los beneficios, as como de los riesgos del proyecto urbano, y la estrategia de desarrollo puede comprenderla mejor los participantes. El capital inicial para un proceso de desarrollo que requiere de la adquisicin de tierras se reduce considerablemente
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(Yu-Hung Hong, 2003), lo cual permite que la infraestructura de un proyecto sea

autofinanciable.

7) Financiamiento a travs del incremento tributario ).

Esta forma de financiar grandes proyectos urbanos se ha utilizado en Estados Unidos y se ha estructurado para la financiacin de reas urbanas ocupadas, pero en situacin de degradacin. La renovacin de las ciudades norteamericanas, despus de la II Guerra Mundial, exigi un nuevo tipo de mecanismo para obtener los recursos necesarios para estos proyectos (Smolka Martim y Amborski David, 2000) 19 Este instrumento naci originalmente como una forma de obtener fondos de la contrapartida para los fondos nacionales, destinados a la renovacin de las ciudades. Despus que desaparecieron los fondos nacionales, permaneci como una forma viable de generacin de recursos para la renovacin de reas degradadas. El proceso consiste en lo siguiente: a) Una agencia pblica (a nivel de ciudad, regin o una agencia especial de desarrollo) establece un proyecto y un plan para la recuperacin de una rea degradada urbana. Cada proyecto para esta rea debe generar un flujo de ingresos particular; b) Debe determinarse la viabilidad financiera del proyecto de reurbanizacin. Los costos del proyecto destinado a eliminar la degradacin se comparan con los ingresos pblicos estimados, que sern generados por el proyecto. Los costos del proyecto se relacionan con el servicio de la

En un proyecto de reajuste de tierras en la ciudad de Corea del Sur de Cheongiu que implant infraestructura, construccin de viviendas, parqueaderos, de un costo total de 64, 3 mil millones de Won el gobierno tuvo que subsidiar apenas 8, 4 es decir cerca de un 13%. Vase Yu-Hung Hong "Conceptos de Reajuste del Suelo", mimeo, Lincoln Institute of Land Policy, sept. 2003. Vase, Chapman, Jeffrey I. "Tax Increment Financing as a tool of Redevelopment" in Ladd, Helen F. ( org), Local Government Tax and Land Policies in the United States: understanding the links, Lincoln Institute of Land Policy, 1998. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 18
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deuda que la agencia contrae, de tal forma que se lleve a cabo el proyecto. Los ingresos provienen bsicamente del incremento tributario obtenido. c) En el momento en que el proyecto aprobado se inicia, el valor de la propiedad sobre la cual incide el impuesto predial se congela. En la medida en que el proyecto se desarrolla, el valor de las propiedades en el rea del proyecto va ms all de ese valor congelado. Cuando eso ocurre, los impuestos prediales recolectados sobre estas propiedades tambin aumentan. Estos incrementos en los tributos, asociados con el crecimiento del valor de las propiedades, son apropiados por la agencia pblica responsable del proyecto. Es decir, los propietarios que se encuentran en el permetro del proyecto pagan tributos adicionales, los cuales se originan al aumentar del valor de sus propiedades; d) La agencia de desarrollo responsable del proyecto convierte este flujo de ingresos de largo plazo en moneda corriente, la cual se utilizar en actividades de reconstruccin, a travs de la emisin de ttulos de deuda basados en estos flujos futuros de ingresos tributarios. e) El incremento tributario, originado en la valorizacin de las propiedades que se encuentran en el rea del proyecto, se utiliza para pagar el monto principal y los intereses de la deuda que la agencia emiti para financiar la recuperacin del rea del proyecto; f) Cuando la deuda se ha pagado, el rea del proyecto retorna a la base tributaria anterior (en la prctica, eso ocurre con dificultad) y los proyectos sern potencialmente ms exitosos, si la nueva base de tributacin es mucho mayor que antes del inicio del proceso de redesarrollo. La base conceptual para la aplicacin de este instrumento consiste en ques estos procesos de redesarrollo urbano difcilmente ocurren por iniciativa de los particulares. A menos que exista un estmulo del poder pblico, la degradacin de un rea tiende a aumentar y no a disminuir. Aun en aquellas reas degradadas donde se observan iniciativas privadas de recuperacin y redesarrollo, la intervencin del poder pblico es muchas veces indispensable para consolidar y/o acelerar el proceso de recuperacin. En realidad, el xito en su utilizacin depende de la creacin de un flujo en el incremento de impuestos suficiente para cubrir el servicio de la deuda contrada. Para que esta ecuacin ocurra, es necesario que el incremento tributario se aplique en reas en donde, aunque estn degradadas, ya se haya iniciado la recuperacin. Un proyecto de incremento tributario debe actuar en el sentido de aumentar la demanda por rea de permetro original. De esta manera, la renta (y el precio) de la tierra aumenta para los propietarios de las mismas. El mecanismo opera con parte de esta renta y es tributada para
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proporcionar los costos financieros de las inversiones necesarias a las obras de infraestructura (incluso viviendas). Ahora, bien, existen algunas cuestiones relacionadas con la aplicacin de este instrumento. a) En primer lugar, es necesario definir una zona degradada. Si una zona no puede declararse degradada, el instrumento no debe utilizarse. En la prctica, esta definicin no exista, pero las razones de desarrollo econmico son ms relevantes. Es decir, se utilizaron los estmulos brindados por el dispositivo legal para promover el desarrollo econmico de un rea que no estaba degradada. En casos semejantes, los elementos polticos y sociales que originaron el incremento tributario no se contemplaran. b) Sin la utilizacin del instrumento, cul habra sido el desarrollo de la regin? Esta pregunta es difcil de contestar, pues las dos situaciones son excluyentes, es decir, si no se utiliza, no es posible conocer el destino (en trminos de desarrollo) de la regin. La aplicacin del mecanismo, cualesquiera que sean sus resultados, cambia la situacin de forma irreversible y se elimina la posibilidad de comenzar otra vez a partir de cero. No se trata de un experimento de laboratorio, donde todas las variables puedan ser controladas y los resultados comparados y repetidos cuantas veces se quiera. No obstante, la experiencia acumulada en Estados Unidos no permite generalizaciones, en trminos de cunto fue el desarrollo proporcionado por cada uno de los proyectos donde se aplic el incremento tributario. c) Estos proyectos pueden fracasar en un doble sentido: (i) es posible que los clculos de los flujos de ingresos y flujos de gastos estn desequilibrados y la ecuacin financiera del proyecto sea inviable; (ii) si el incremento tributario se utiliza en un rea no degradada, con fines de mayor desarrollo y recaudacin econmica, es posible que los recursos se desven de las zonas que ms necesitan de ellos y se destinen a otras, cuyo proceso de desarrollo ya se encontraba en curso y que, por tanto, no es necesaria la aplicacin de este instrumento.

8) Las asociaciones pblico-privadas (APP)

sta es una forma de financiacin de grandes proyectos urbanos, que busca atraer fondos de empresas privadas para el desarrollo de actividades poco atrayentes, desde el punto de vista del retorno econmico-financiero, en las cuales la participacin del poder pblico es inevitable, sea por poseer terrenos donde los grandes proyectos se llevarn a cabo, sea por disponer de la iniciativa legislativa indispensable para cambiar los marcos regulatorios u otros dispositivos de naturaleza urbanstica.

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Esta modalidad se propuso en Inglaterra, en el mbito del proceso de privatizacin desarrollado en este pas, a partir de los aos ochenta, aunque este dispositivo especfico se haya creado a comienzos de los noventa. Las APP surgen como una alternativa a las formas clsicas de privatizacin y de concesin de servicios pblicos. El aspecto estratgico de este tipo es el de aparcera, que da una gran flexibilidad a la relacin entre el sector pblico y el privado, asocia las ventajas que cada posee cada uno y torna la relacin un juego de suma mayor que cero. De esta manera, las asociaciones viabilizan proyectos que de otra manera no seran factibles (Chapman Jeffrey I.,1998).20 Las formas de asociacin pueden ser de las ms variadas. Por ejemplo, el Estado puede construir una obra y entregarla en aparcera para que las empresas privadas cuiden de la gestin de la produccin del bien o servicio respectivo. Es posible que las empresas privadas tengan mayor capacidad de gestin; si se es el caso, ganan las dos partes. Esto es lo que ocurre, por ejemplo, con el metro de Londres, las empresas de saneamiento, en Escocia y en las prisiones del Reino Unido. Otra forma consiste en complementar los ingresos de un proyecto, como en el caso del puente "Vasco da Gama", en Portugal. Pueden identificarse otras formas de asociacin en pases latinoamericanos, como en la Franja Costera, en Asuncin (Paraguay); Puerto Madero, en Buenos Aires (Argentina); Bio-Bio, en Concepcin (Chile). Hoy en da, en Brasil, el gobierno federal enfrenta una gran escasez de recursos para inversin y ha enviado un proyecto de ley al Congreso de Aparceras, entre el sector pblico y el privado, para estimular la realizacin de obras de infraestructura y la produccin de servicios en un nmero muy diversificado de actividades. De la aprobacin de esta ley y del xito de su aplicacin dependen, en gran medida, las inversiones previstas en el trienio 2004/2006.

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Vase Smolka, Martim y Amborski, David, "Captura de Plusvalas para el desarrollo urbano: una comparacin interamericana", mimeo ( 2000); y Bonomi, Claudio A., y Malvessi, Oscar, "PPP: unindo o pblico e o privado", in Rae Executivo, Vol 3 n. 1 fev/abr 2004, FGV Eaesp, So Paulo. Financiamiento de las Ciudades Latinoamericanas con Suelo Urbano 21

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Referencias biliogrficas.Jaramillo, Samuel Smolka;Martin e Furtado, Fernanda (2001). La experiencia colombiana en la recuperacin estatal de los incrementos del precio del suelo. La contribucin de valorizacin y la participacin en plusvalas En Recuperacin de Plusvalas en Amrica Latina, Santiago de Chile, Eurelibros. Caldern Cockburn, Julio A. (2002). Las contribuciones municipales como instrumentos de captura de plusvalor en Per. Smolka, Martim e Furtado, Fernanda, Per. Clichevsky, Nora (2001). La captacin de plusvalas urbanas en la Argentina. En Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina, Smolka, Martim e Furtado, Fernanda, Per Sandroni, Paulo (2000). La operacin interligada West-Plaza; un caso de apropiacin de renta en la ciudad de Sao Paulo. Iracheta Cenecorta, A. X.;y Smolka, Martim (Coord.) En Los pobres de la ciudad y la tierra, Mxico, El Colegio Mexiquense y Lincoln Institute of Land Policy, pp. 99114. Maldonado Copello, Mara Mercedes; y Smolka, Martim Julio (2003). Using Value Capture to Benefit the Poor: the Usme Project in Colombia. En Land Lines, The Lincoln Institute of Land Policy (mimeo). Garca-Bellido, javier (2002). La reparcelacin espaola equidistributiva y su relativa singularidad comparativa. Lincoln Institute of Land Policy (mimeo). Yu-Hung Hong (2003). Conceptos de reajuste del suelo, septiembre, Lincoln Institute of Land Policy (mimeo). Chapman, Jeffrey I. (1998); Ladd, Helen F. (Org.). Local Government Tax and Land Policies in the United States: Understanding the Links, Lincoln Institute of Land Policy; y Petersen, John, Finanzas de la captura de valor: pagando por las mejoras pblicas de hoy con los ingresos de maana Lincoln Institute of Land Policy (mimeo) Smolka, Martim; y Amborski, David (2000). Captura de plusvalas para el desarrollo urbano: una comparacin interamericana (mimeo), Bonomi, Claudio A.; y Malvessi, scar, PPP: unindo o pblico o privado: En Rae Executivo, febrero-abril, Vol. 3, No.1, Sao Paulo, FGV Eaesp 2004.

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