Tomado del Informe Defensorial Nro 141, marzo de 2009 (Defensora del Pueblo) CONC !

"ION#" a des$en%raliza$i&n $omo reforma del #s%ado ' su dise(o $ons%i%u$ional 1. La descentralizacin constituye una de las reformas del Estado ms importantes en nuestro pas, pues implica una modificacin en la estructura poltico administrativa del Estado, cuyo objetivo es contribuir a mejorar la calidad en la prestacin de los servicios a la poblacin, atender las demandas ciudadanas, as como a impulsar el desarrollo local y regional articulado al desarrollo nacional. . En el !er" se #an producido diversos intentos por concretar el proceso de descentralizacin. $in embargo, la mayora de ellos fracas debido principalmente a la falta de voluntad poltica. %on la aprobacin de la Ley &' ()*+, Ley de ,eforma %onstitucional del %aptulo sobre -escentralizacin del a.o ++ , se inici una nueva etapa y un nuevo intento por lograr la descentralizacin en nuestro pas. /. La reforma constitucional propuso un modelo de descentralizacin basado en la distribucin del poder en tres niveles de 0obierno1 &acional, ,egional y Local. !ara tal efecto, la Ley 2rgnica de 0obiernos ,egionales y la Ley 2rgnica de 3unicipalidades establecieron las competencias e4clusivas y compartidas 5ue corresponde asumir a los 0obiernos ,egionales y Locales. &o obstante, en el caso de las competencias e4clusivas y compartidas del !oder Ejecutivo, 6stas estn pendientes de aprobarse en las Leyes de 2rganizacin y 7unciones de la mayora de los ministerios del 0obierno &acional, conforme a lo regulado en la !rimera -isposicin 8ransitoria de la Ley &' 91:*, Ley 2rgnica del !oder Ejecutivo, aprobada el + de diciembre del ++(. ;. El actual dise.o de descentralizacin se rige por los principios de permanencia, dinamismo, irreversibilidad, carcter democrtico, integralidad, subsidiariedad y gradualidad. <simismo, se caracteriza por el reconocimiento de autonoma poltica, econmica y administrativa a los 0obiernos ,egionales y Locales en el marco de un Estado unitario y descentralizado, en el cual los lmites a la autonoma se encuentran en el ordenamiento nacional y el inter6s general. -e igual manera, introduce el tema de la descentralizacin fiscal e institucionaliza la concertacin como instrumento para el adecuado desarrollo del proceso. :. La Ley de =ases de la -escentralizacin estableci etapas para la implementacin del proceso. La primera etapa, referida a la instalacin de los 0obiernos ,egionales, se cumpli. $in embargo, la secuencia de las dems etapas no se cumpli. -e este modo, el proceso de transferencia de competencias correspondiente a la tercera y cuarta etapa se inici sin 5ue se #ubiese consolidado el proceso de integracin y conformacin de las regiones correspondiente a la segunda etapa. <simismo, la tercera y cuarta etapas se convirtieron en procesos paralelos y no consecutivos, perdi6ndose la gradualidad del proceso de descentralizacin. Debilidades del )ro$eso de a$redi%a$i&n )ara la %ransferen$ia de $om)e%en$ias se$%oriales a los *obiernos +e,ionales ' o$ales

). La Ley &' * (/, Ley del $istema de <creditacin de los 0obiernos ,egionales y Locales, y su ,eglamento aprobado por -ecreto $upremo &' +*+> ++;>!%3, regulan el proceso de acreditacin para la transferencia de competencias a los gobiernos subnacionales. El objetivo del sistema de acreditacin es fortalecer las capacidades de los gobiernos subnacionales para asumir las competencias transferidas desde el 0obierno &acional, as como medir su capacidad de gestin mediante la verificacin del cumplimiento de los re5uisitos generales establecidos en dic#as normas y de los re5uisitos especficos establecidos por los $ectores respecto a cada funcin a ser transferida. (. Los retrasos iniciales en la aprobacin del reglamento de la Ley del $istema de <creditacin y del !lan <nual ++: trajeron como consecuencia 5ue la transferencia de los !lanes <nuales ++; y ++: se realizara mediante procesos de acreditacin regulados e4cepcionalmente, sin aplicar el dise.o original planteado en la Ley y su ,eglamento. *. -urante el a.o ++) se dict un conjunto de medidas en materia de descentralizacin, entre las cuales se dispuso culminar, al /1 de diciembre del ++(, la transferencia de todas las competencias sectoriales contenidas en la Ley 2rgnica de 0obiernos ,egionales, con lo cual el proceso de transferencia de competencias sectoriales a los 0obiernos ,egionales descart su secuencia gradual. <simismo se dispuso la fusin del %onsejo &acional de -escentralizacin a la !residencia del %onsejo de 3inistros y se cre la $ecretara de -escentralizacin. 9. !ara la culminacin del proceso de transferencia de competencias se modific nuevamente el proceso de acreditacin regulado por la Ley del $istema de <creditacin y su reglamento. Entre las principales modificaciones se omiti la etapa de presentacin de las solicitudes de transferencia por parte de los 0obiernos ,egionales, se fle4ibiliz el cumplimiento de los re5uisitos generales 5ue permiti a los 0obiernos ,egionales su acreditacin con el solo compromiso de cumplimiento de dic#os re5uisitos y se estableci una nueva modalidad de certificacin. 1+. %on el nuevo dise.o de acreditacin regulado por la $ecretara de -escentralizacin, la etapa de certificacin fue modificada drsticamente. -e este modo, dic#a etapa ya no consisti en verificar el cumplimiento de los re5uisitos generales y los re5uisitos especficos por cada funcin a ser transferida, y se convirti en una etapa de auto evaluacin a cargo de cada 0obierno ,egional y de evaluacin a cargo de cada $ector, respecto al cumplimiento de los re5uisitos mnimos ?recursos #umanos y documentos t6cnicos normativos de gestin@ 5ue deban cumplir los 0obiernos ,egionales para la transferencia de competencias. 11. -e acuerdo con la norma 5ue regulaba el nuevo ciclo de acreditacin, slo en a5uellos casos en los 5ue #aba coincidencia entre los informes situacionales emitidos por el 0obierno ,egional y el $ector respecto a la aptitud del nivel regional para la transferencia de competencias, la $ecretara de -escentralizacin deba declarar AaptoB al 0obierno ,egional para la acreditacin y transferencia de determinadas competencias. $in embargo, en la prctica, esta pauta no se cumpli y, a"n en a5uellos casos en los 5ue tanto el 0obierno ,egional como el $ector declararon Apor potenciarB al 0obierno ,egional, es decir, 5ue no cumpla con los re5uisitos mnimos para la acreditacin y transferencia de determinadas funciones, 6stos fueron acreditados con la sola suscripcin de los conveniosmarco

intergubernamentales ?%3C@ 5ue comprendan acciones de colaboracin, coordinacin y cooperacin. 1 . La suscripcin de los %3C permiti la transferencia de competencias a los 0obiernos ,egionales durante el ciclo de acreditacin ++( ++*. 8odos los 0obiernos ,egionales lograron la acreditacin para la transferencia de 1*+ funciones de las 1*: comprendidas en la Ley 2rgnica de 0obiernos ,egionales. 1/. &o se cuenta con un sistema de indicadores, evaluacin y monitoreo para medir los resultados de los %3C y, en consecuencia, para verificar si los 0obiernos ,egionales declarados Apor potenciarB ad5uirieron las capacidades mnimas para ejercer las competencias transferidas y con ello garantizar la continuidad en la prestacin de los servicios a la poblacin. 1;. La supervisin realizada por la -efensora del !ueblo durante el a.o ++* permiti constatar 5ue apro4imadamente el /9D de funciones sectoriales fue transferida a 0obiernos ,egionales declarados Apor potenciarB, los cuales accedieron a la acreditacin para la transferencia de competencias a trav6s de la suscripcin de los %3C. Los 0obiernos ,egionales declarados Apor potenciarB en el mayor n"mero de funciones fueron los 0obiernos ,egionales de 3adre de -ios ?9: funciones@, <purmac y 8umbes ?9+@, Lima ?*)@ y 3o5uegua ?*/@. 1:. En la transferencia de funciones en materia de educacin y salud, todos los 0obiernos ,egionales fueron declarados AaptosB para la acreditacin y transferencia de competencias. <simismo, en materia de pes5uera e industria, salvo el 0obierno ,egional de 3adre de -ios, 5ue fue declarado Apor potenciarB respecto de cuatro funciones, los dems 0obiernos ,egionales fueron declarados AaptosB para la acreditacin y transferencia del 1++D de funciones en ambas materias. 1). $on ; 0obiernos ,egionales los 5ue fueron declarados Apor potenciarB respecto al 1++D de las funciones transferidas en materia de poblacin y desarrollo social e igualdad de oportunidades, as como en materia de vivienda y saneamiento. En las materias de energa y minas, trabajo y promocin del empleo, telecomunicaciones, defensa civil, medio ambiente y coordinacin territorial, ms de la mitad de los 0obiernos ,egionales fueron declarados Apor potenciarB respecto de ms del :+D de las funciones en dic#as materias. Difi$ul%ades en la $a)a$i%a$i&n ' asis%en$ia %-$ni$a 1(. En el ciclo de acreditacin ++( ++*, la capacitacin y asistencia t6cnica a los 0obiernos ,egionales pas a formar parte de los %3C. En ese conte4to, cada $ector realiz, a su criterio, diversas actividades de capacitacin y asistencia t6cnica, las cuales no siempre estuvieron vinculadas a las funciones a ser transferidas. -el mismo modo, tampoco se adecuaron a las necesidades y demandas de cada 0obierno ,egional. 1*. Las principales debilidades 5ue se advierten en la capacitacin y asistencia t6cnica a los 0obiernos ,egionales son la falta de coordinacin y concertacin entre los $ectores y los 0obiernos ,egionales sobre los contenidos de los programas de capacitacin. <simismo, la alta rotacin de personal en la administracin p"blica, debido a la falta de la reforma del empleo

p"blico, impide la efectividad de los programas de capacitacin y asistencia t6cnica a los 0obiernos ,egionales. Difi$ul%ades )ara la %ransferen$ia de los re$ursos aso$iados a las fun$iones a ser %ransferidas 19. La transferencia de los recursos vinculados a las funciones a ser transferidas es uno de los puntos ms d6biles en el proceso de efectivizacin de la transferencia de competencias sectoriales a los 0obiernos ,egionales. La falta de un procedimiento de identificacin y cuantificacin de los recursos asociados a las funciones a ser transferidas, con plazos razonables y criterios claros 5ue se adec"en a la complejidad del proceso, #a sido una de las principales razones por las cuales no concluy el proceso de transferencia de competencias a algunos 0obiernos ,egionales y 5ue los montos asignados por los $ectores a los 0obiernos ,egionales #ayan obedecido a diferentes criterios. +. El principio de neutralidad fiscal impide al 3inisterio de Economa y 7inanzas procurar mayores recursos a los 0obiernos ,egionales y Locales, pese a 5ue toda implementacin de un proceso de descentralizacin implica costos 5ue no necesariamente podrn ser asumidos por los $ectores y los gobiernos subnacionales. 1. <simismo e4isten dificultades para la transferencia de los recursos #umanos debido a la incompatibilidad de los regmenes laborales o a la falta de regulacin para la transferencia de personal, entre otros aspectos. En razn de ello, mediante el -ecreto Legislativo &' 1+ ) se establecieron las modalidades de transferencia de los recursos #umanos del 0obierno &acional a los 0obiernos ,egionales y Locales. $in embargo, a"n est pendiente la reglamentacin de estas medidas por parte de la <utoridad &acional del $ervicio %ivil y la $ecretara de 0estin !"blica de la !%3. . El -ecreto $upremo &' +*/> ++*>!%3 dispuso la ampliacin del plazo para la conclusin del proceso de transferencia de competencias a los gobiernos regionales #asta el /1 de diciembre del ++9, as como la conformacin de comisiones, integradas por los $ectores y los 0obiernos ,egionales, con la finalidad de consensuar y coordinar acciones orientadas a concluir con dic#o proceso. $in embargo, al cierre del presente informe, solo se #a constituido la %omisin integrada por el 3inisterio de la !roduccin, el 3inisterio de Economa y 7inanzas y el 0obierno ,egional del %allao. /. <simismo, la norma solo prev6 la creacin de estas comisiones para a5uellos casos en los cuales a"n no #a concluido el proceso de efectivizacin de la transferencia de funciones. La norma no contempla la posibilidad de 5ue tambi6n se conformen estas comisiones para revisar de manera coordinada si la transferencia de recursos realizada corresponde a la demanda de los 0obiernos ,egionales, sobre todo en el caso de a5uellos 5ue fueron declarados Apor potenciarB. .al%a de ade$ua$i&n de los do$umen%os de ,es%i&n )ara el e/er$i$io de fun$iones ;. 2tra debilidad observada por la -efensora del !ueblo se evidencia en el #ec#o de 5ue slo los 3inisterios de 8rabajo y !romocin $ocial, 8ransportes y %omunicaciones, Energa y 3inas

y Educacin cumplieron con publicar los procedimientos a cargo de las direcciones regionales sectoriales 5ue debern ser incorporados en el 8e4to Enico de !rocedimientos <dministrativos ?8F!<@ de cada ** *obierno +e,ional, $onforme $on lo es%able$ido en el De$re%o "u)remo N0 019220012 PC34 :. <l cierre de este informe, ning"n 0obierno ,egional #aba adecuado su 8F!< a las funciones transferidas, lo cual puede ocasionar serias dificultades a la ciudadana en el acceso a los servicios 5ue debe brindar el 0obierno ,egional. ). La transferencia de competencias sectoriales a los 0obiernos ,egionales podra implicar la modificacin de su estructura organizativa, es decir, del ,eglamento de 2rganizacin y 7unciones ?,27@. -ic#a modificacin se debe realizar en el marco de la estructura orgnica bsica prevista en la Ley 2rgnica de 0obiernos ,egionales. &o obstante, la -efensora del !ueblo #a constatado 5ue los 0obiernos ,egionales de <re5uipa y La Libertad no siguieron el criterio establecido en dic#a Ley, y crearon una gerencia regional por cada direccin regional, generando una estructura 5ue podra dificultar la articulacin de las polticas p"blicas regionales. (. En la entrevista realizada a los gerentes generales de los 0obiernos ,egionales, 5uince ?1:@ manifestaron 5ue los directores regionales no fueron designados mediante concurso de m6ritos, incumpli6ndose la -uod6cima -isposicin 8ransitoria, %omplementaria y 7inal de la Ley 2rgnica de 0obiernos ,egionales 5ue establece 5ue los directores regionales deben ser designados mediante concurso de m6ritos. #l rol de la "e$re%ara de Des$en%raliza$i&n *. -urante el perodo ++) ++*, la $ecretara de -escentralizacin centr sus esfuerzos en concluir el proceso de transferencia de competencias al /1 de diciembre del ++(, para lo cual modific y fle4ibiliz el sistema de acreditacin, pero no implement paralelamente mecanismos para garantizar una adecuada transferencia de competencias a los 0obiernos ,egionales, entre ellos, un sistema de indicadores, evaluacin y monitoreo 5ue permita medir los resultados de la ejecucin de los convenios marco intergubernamentales, sobre todo respecto a los gobiernos regionales declarados Apor potenciarB. a $on$er%a$i&n ' $oordina$i&n en%re ni5eles de ,obierno 9. &o se #a desarrollado una estrec#a coordinacin, concertacin y articulacin entre los niveles de gobierno para la definicin del contenido de los programas de capacitacin y asistencia t6cnica, la identificacin y cuantificacin de los recursos vinculados a las funciones a ser transferidas y la elaboracin del proyecto del !lan &acional de -esarrollo de %apacidades.