1

IMPOSICION A DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO: la teora normativa.

No deberan distribuirse las potestades tributarias de cada jurisdiccin respecto del tipo y volumen de recursos requeridos a cada nivel de gobierno, si previamente no se establece de manera clara que funciones debe satisfacer cada nivel de gobierno. El estudio de los tributos no puede hacerse independientemente del de los gastos. Por ello el problema de los recursos tributarios a distintos niveles de gobierno debe ser enfocado desde dos puntos de vista: a) magnitud del monto a asignar a cada nivel de gobierno, y b) recursos tributarios ms adecuados. a) El primer aspecto es el que se haya ms vinculado a la distribucin de funciones y al correspondiente nivel de gastos resultantes. Los gobiernos locales deberan especializarse en la provisin de servicios con caractersticas de "bienes mixtos" y aquellos "bienes pblicos con derrames de beneficios delimitados territorialmente". Ellos son: servicios educativos, sanitarios de baja y mediana complejidad, de asistencia social, de transporte y comunicaciones locales, de regulacin ambiental, de justicia y de seguridad, as como la provisin local de servicios como los de agua, alcantarillado, alumbrado pblico, limpieza y saneamiento. Los gobiernos centrales, en cambio, deberan proveer los servicios de defensa, relaciones exteriores y culto, comercio internacional, inmigraciones, justicia federal, regulaciones ambientales sobre actividades con derrames de costos interregionales, y todo servicio con caractersticas de bien pblico con alcance nacional o que exija coordinacin y acuerdos interregionales o con otros pases. b) El segundo aspecto permitira determinar qu nivel de gobierno puede utilizar ms eficientemente los varios impuestos posibles, y de ese modo, intentar una distribucin ptima y eficiente en el empleo de los recursos fiscales. Con esta finalidad, se han propuesto dos criterios de anlisis: 1) eficiencia administrativa y 2) circunstancias econmicas. 1) Eficiencia administrativa, referida a la capacidad que tengan las unidades de gobierno para obtener la informacin necesaria que permita detectar, medir y controlar la base imponible de cada tributo. Ello ser ms factible en aquel tipo de gravamen en que objeto y base del impuesto se encuentra desarrollado dentro del mbito o jurisdiccin del nivel de gobierno que tenga facultad tributaria. Es por ejemplo, el caso del impuesto personal a la renta, que por considerar todos los ingresos a favor de un contribuyente generados en todas las jurisdicciones de un pas, resulta ms adecuado para ser aplicado y fiscalizado por el gobierno central. 2) Las principales circunstancias o efectos econmicos que pueden producirse o derivarse cuando se asigna un tributo a un determinado nivel de gobierno son: a) migracin de la base, b) inequidad derivada de la diferente capacidad contributiva de las unidades del mismo nivel, y c) superposicin de impuestos o doble imposicin. a) La migracin o traslado de la base imponible. Ello puede ocurrir en un impuesto a las ventas cuando en un estado o provincia se aplican tasas ms elevadas que

2 en otras jurisdicciones. Tambin puede producirse la migracin de la base, cuando en calla jurisdiccin se aplica un tributo a la produccin de ciertos bienes, que al no ser aplicado en otras jurisdicciones, incentiva al productor a trasladarse. La migracin de la base es ms factible de concretarse en los tributos a las ventas, a la produccin, al patentamiento de automotores, licencias o potentes al comercio, etc. En cambio, la migracin de la base no se produce o es ms difcil de concretarse en los tributos a la propiedad inmueble, a las herencias o sucesiones, etc. b) La desigualdad de las fuentes de recursos o capacidad contributiva. Dada la diferencia de riqueza o ingreso existente entre las provincias y frente a programas concretos de educacin, salud, red caminera, etc. las provincias ms pobres debern necesariamente: i) operar a niveles inferiores de servicios, o ii) imponer tasas tributarias mayores que las provincias ms ricas, si se desea igualar en un nivel mnimo los servicios prestados en todas las jurisdicciones. La desigualdad de potencial tributario entre gobiernos del mismo nivel produce efectos negativos, que se pueden sintetizar as: i) Las provincias o municipios ms pobres, se vern en la imposibilidad de prestar los niveles elevados de funciones o servicios que pueden alcanzar las de mayor nivel de ingreso per cpita. Obviamente ello quiebra la regla de la equidad horizontal, ya que no puede cumplirse el principio de brindar igual tratamiento a las personas que se hallen en igualdad de circunstancias. ii) Vuelve as a plantearse el problema de las migraciones, ya que las empresas de las reas ms pobres al enfrentarse a mayores tasas impositivas tendern a trasladarse de las provincias ms pobres altera las ms ricas. c) La superposicin o doble imposicin constituye un problema todava ms grave, es cuando es de tipo horizontal o sea cuando se produce entre gobiernos del mismo nivel, por ejemplo entre provincias o estados. Ocurra que los sujetos con igual base imponible, pero uno de los cuales realizaba sus actividades en dos jurisdicciones que realizaba actividades en una sola lo pagaba solo en esa, violndose manifiestamente la equidad horizontal. Los gobiernos locales deberan establecer impuestos en lo posible sobre bases tributaras no mviles y, para el caso de impuestos que graven bases tributaras mviles (factores, bienes y ciertos servicios), deben evitar que sean distorsivos y no posibilitar la traslacin (exportacin) de cargas hacia otros estados locales. Ellos son: la imposicin a la tierra (el impuesto inmobiliario, tanto rural como urbano), el impuesto automotor de los residentes locales, la imposicin al consumo (sea a travs de la tcnica del valor agregado local o de la imposicin a ventas minoristas) o al gasto de las familias (impuesto a los ingresos personales proporcional, o su reformulacin como un impuesto al gasto). Finalmente, la imposicin a la explotacin de los recursos naturales de cada estado o provincia. La teora normativa del federalismo fiscal seala que el gobierno central est en mejores condiciones para concentrar mayor poder tributario que los gobiernos locales, en especial al emplear impuestos progresivos redistributivos (sobre los ingresos

3 personales o, quiz, el gasto), o que gravan bases tributaras mviles (al valor agregado o ventas, al capital o ingreso de capitales), mientras que niveles de gobierno altamente descentralizados deben ejercer potestades tributaras con impuestos que graven bases tributaras inmviles (como el impuesto inmobiliario) o deben descansar sobre "cargos a usuarios" (tasas y derechos de uso o aranceles). No obstante, para el caso de los gobierno estaduales o provinciales, la teora normativa admite que estos gobiernos de nivel intermedio tienen ms espacio para maniobrar que los gobiernos municipales; existe aqu mayor posibilidad de utilizar impuestos sobre el ingreso de las personas fsicas y sobre las ventas (en especial a nivel minorista), aunque en el caso de bases tributaras relativamente mviles (valor agregado, ventas mayorista, capitales, ingreso de sociedades), existir algn grado de restriccin sobre la autonoma de la poltica impositiva local (ya sea en cuanto a la definicin de alcuotas o de bases imponibles, por ejemplo). Del anlisis de la literatura del federalismo, resulta la conveniencia de descentralizar la poltica fiscal tanto como fuere posible, minimizando la brecha fiscal, lo que implica descentralizar tanto el gasto como el financiamiento tributario. Si las provincias tienen la responsabilidad de la prestacin de importantes servicios pblicos tales como salud y educacin, una poltica sana sugiere que debieran recaudar los suficientes impuestos para financiar esos gastos. En sntesis los impuestos generales y especiales al consumo conviene establecerlos al nivel del gobierno central o en el nivel provincial o estadual, debiendo en este ltimo caso aplicarse mecanismos de armonizacin entre las provincias y entre el conjunto de stas y el gobierno central en caso de aplicacin concurrente o superposicin. Los tributos aduaneros sobre importaciones y exportaciones no se discute que deben ser aplicados por el gobierno central. Los impuestos al patrimonio o la propiedad debe distinguirse entre los tributos globales de los parciales. Aquellos que consideran la situacin total del contribuyente, como el tributo al patrimonio neto de las personas fsicas o el impuesto al patrimonio de las empresas, resulta conveniente asignarlos al gobierno central, ya que es el nico nivel que puede controlar el patrimonio total de los contribuyentes, independientemente de la ubicacin geogrfica de los bienes, derechos y obligaciones. En cambio, para una provincia sera difcil controlar los bienes ubicados fuera de su jurisdiccin, adems de los problemas de migracin de la base que podran producirse. En cambio, el tributo inmobiliario son ms fciles de aplicar al nivel provincial o municipal, debido a la vinculacin territorial de la base a la jurisdiccin del gobierno local. Ello a la vez que facilita la administracin impide la migracin de la base, razones por las que este impuesto generalmente se asigna a las provincias, estados o municipios. Por el lado de las provincias, se observan limitaciones en materia de coordinacin con los municipios. A la ausencia de un Rgimen de Coparticipacin a Municipios que relacione el financiamiento con los servicios que presenta cada Municipio, se suma la falta de informacin fiscal-econmica para la toma de decisiones

4 sobre el sector. En la provincia no existe un diagnstico claro y permanente de la evolucin de los municipios y por ende las decisiones que se toman carecen del anlisis suficiente para prever sus resultados. Frente a esta situacin y ante la perspectiva del rol creciente y protagnico que estn alcanzando los principales municipios, en tanto se constituyen en el nivel de gobierno ms prximo a las necesidades de la comunidad, resulta importante el desarrollo de un mbito donde se analice e instrumente la participacin del Sector Municipal en el proceso econmico. Ello permitir articular entre los distintos niveles de gobierno las medidas de poltica econmica de manera que resulten coherentes y compatibles con los objetivos generales.

DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES
Respecto las normas Constitucionales que nos interesan para este trabajo se menciona que, "... garantizar a todos los habitantes ... un desarrollo humano igualitario; consolidar los beneficios de ... la solidaridad; promover el bienestar general, la economa regional y una equitativa distribucin de la riqueza; ... reafirmar la autonoma municipal ..."1 son la "... enunciacin de principios y fuente interpretativa y de orientacin para establecer el alcance, significado y finalidad de las clusulas de la presente Constitucin"2, y se reafirma que "El Estado asegura ... la igualdad de todas las personas, sin diferencias ni privilegios por razn de ... grupo social..."3. Por otro lado le "Corresponde al Gobierno Provincial: ...Concertar regmenes de coparticipacin federal o regional de tributos ... Propiciar acuerdos de concertacin federal con el Estado Nacional, Provincial y Municipal."4, "... procurar la desconcentracin y descentralizacin de la Administracin Pblica Provincial "5, "... Asegurar el derecho al mantenimiento, proteccin y mejoramiento de la salud ... asegurando la accesibilidad, universalidad, equidad, adecuacin y oportunidad, priorizando acciones destinadas a sectores considerados en situacin de riesgo."6, propender "... a que toda persona acceda a una vivienda digna ... que incluye servicios sociales y pblicos ... sobre la base de la equidad ... con prioritaria consideracin a los de menores recursos."7,y al "... derecho a la educacin ... con el propsito de posibilitar a todo habitante el logro de niveles humanos crecientes"8 ... garantizando "un presupuesto adecuado a los fines del sistema y a la consiguiente calidad ..."9 que "En ningn caso es inferior al veinticinco por ciento de los recursos fiscales."10. Por otro lado "El Estado Provincial puede acordar con los municipios la delegacin de servicios pblicos, garantizando los recursos necesarios a los fines de su prestacin"11. Le corresponde al Gobernador la "Remesa ... de los fondos

1 2

PREAMBULO de la Constitucin de la Provincia de Chubut. Artculo nmero 4 de la mencionada Constitucin. 3 Artculo nmero 6. 4 Artculo nmero 14. 5 Artculo nmero 70. 6 Artculo nmero 72. 7 Artculo nmero 77. 8 Artculo nmero 112. 9 Artculo nmero 117. 10 Artculo nmero 119. 11 Artculo nmero 234.

5 coparticipables con los municipios ... "12 En cuanto a los deberes de las personas menciona que deben "...Procurar producir por lo menos lo que consumen"13.

COPARTICIPACION DE IMPUESTOS A MUNICIPIOS

Los regmenes de Coparticipacin Municipal reglamentan la distribucin de los recursos entre las provincias y sus Municipios, y entre estos. A partir de la Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos, las provincias se comprometieron a establecer un sistema de distribucin de los ingresos originados en dicha ley, para los Municipios de su Jurisdiccin, ..." el cual deber estructurarse asegurando la fijacin objetiva de los ndices de distribucin y la remisin automtica y quincenal de los fondos"14. Seguidamente se presenta sintticamente la ley vigente para la provincia, donde se ven los porcentajes que de cada recurso se coparticipan a los Municipios. La Ley Provincial N 1.584/77 modificada parcialmente por la Ley N 2.155/83 estableci que la Provincia destinara a las Municipalidades y Comisiones de Fomento el 10% de las sumas percibidas en concepto de Coparticipacin de Impuestos Federales. En el anexo I puede observarse que el porcentaje de estos ingresos que se destina a los municipios vara entre las jurisdicciones; el mximo llega al 25 % (Tierra del Fuego) y el mnimo es del 8 % (San Luis). El monto resultante se asigna a las Corporaciones Municipales de acuerdo con un ndice que se determina de la forma siguiente: a) el 20% en partes iguales. b) el 80% en relacin directa a la poblacin. El Banco Provincial acredita en forma diaria y automtica en las cuentas de las corporaciones municipales y coordina con las mismas la forma en que se efectan las transferencias o retiros de las sumas que diariamente les acredite. Asimismo, se autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar adelantos a los Municipios a cuenta de la Coparticipacin, estableciendo que las sumas adelantadas sern deducidas de las transferencias correspondientes dentro del mismo ejercicio en que fueron otorgadas. Por otra parte la Ley N 2.399 estableci que las corporaciones municipales percibiran de la recaudacin del Impuesto sobre los Ingresos Brutos los siguientes porcentajes:

12 13

Artculo nmero 155. Artculo nmero 66 inciso 10. 14 Art. 9 Inciso G de la Ley N 23548

6 - un 18% de lo ingresado por Contribuyentes Directos, cuya distribucin entre las corporaciones involucradas se realiza en forma proporcional a lo recaudado, a cuyos efectos se debe tener en cuenta el domicilio real en que se desarrolla la actividad. - un 18% de lo ingresado por contribuyentes del Convenio Multilateral, que se distribuye entre las Municipalidades de Primera y Segunda Categora. La distribucin entre las mismas se realiza de la forma siguiente: * * 30% en partes iguales. 70% en forma directamente proporcional a la poblacin.

En otro orden la Ley N 3.474/89 asign a las Corporaciones Municipales el 100% de lo recaudado en concepto del Impuesto sobre los Ingresos Brutos a la actividad ganadera. Del monto total resultante se asigna: a) el 20% a las Comunas rurales a travs del Ministerio de Gobierno y Justicia. Dicho porcentaje se distribuye entre las mismas en partes iguales. b) el 80% a todas las Municipalidades (excluidas Comodoro Rivadavia, Trelew, Puerto Madryn y Rawson) y las Comisiones de Fomento. La distribucin entre las mismas se realiza de la siguiente forma: i. el 33% en partes iguales. ii. el 67% en base al coeficiente que surja de las existencias de ganado ovino y bovino de cada Departamento, elaborado en base a datos de la Direccin Provincial de Estadsticas en virtud de la encuesta ganadera anual. A su vez la distribucin entre cada Municipio o Comisin de Fomento de cada Departamento se realiza: - 50% en relacin a la poblacin de cada ejido. - 50% en base a la superficie de cada uno de ellos. Asimismo se autoriza al Poder Ejecutivo a realizar Adelantos de Coparticipacin a cuenta, los que se descuentan de la participacin que le corresponde al municipio involucrado en el mismo ejercicio en que se realizaron, no pudiendo superar los mismos el 20% del monto del crdito que le correspondiera a cada Corporacin Municipal. La Ley N 2.389/84 por su parte, asign a los municipios en concepto de Regalas Petrolferas, el 16% de lo percibido por la Provincia. La distribucin de dicho porcentaje se realiza de la siguiente forma: a) un 14% entre las Municipalidades de Segunda Categora. Dicho porcentaje se asigna entre las comunas involucradas, as: - 20% en partes iguales. - 80% en forma proporcional a la poblacin. b) un 3,5% entre las Comisiones de Fomento. Dicho porcentaje se asigna entre las mismas de esta forma: - 10% en partes iguales. - 90% en proporcin a la poblacin. c) un 5% entre las Comunas Rurales. Dicho porcentaje se distribuye de la forma siguiente: - 75% en partes iguales.

7 - 25% en proporcin a la poblacin. d) un 40% para la Municipalidad de Comodoro Rivadavia. e) un 37,5% para las Municipalidades de Primera Categora, excluido el Municipio de Comodoro Rivadavia. Porcentaje que se asigna as: - 20% en partes iguales. - 80% en proporcin a la poblacin. Los ndices resultantes se actualizan cada dos aos en funcin de los datos suministrados por la Direccin Provincial de Estadstica, debiendo realizarse las transferencias dentro de los 15 das de haber recibido la Provincia las correspondientes remesas del Gobierno Nacional y debiendo los municipios asignar los fondos recibidos por tal concepto a la financiacin de Obras Pblicas y/o Equipamiento y Obras de Accin Social, exclusivamente. Asimismo, se faculta al Poder Ejecutivo Provincial a otorgar anticipas, no pudiendo los mismos superar el 20% de la ltima coparticipacin liquidada, los que deben ser deducidos de las transferencias que les correspondan dentro del mismo ejercicio en que fueron concedidos. Por ltimo cabe sealar que la recaudacin de los Impuestos Inmobiliario y Automotores pertenece a la rbita municipal.

RECURSOS
1. Recursos de origen nacional. Coparticipacin Federal: se puede observar que prcticamente todas las provincias trasladan a sus municipios los recursos que reciben desde la rbita nacional en concepto de Coparticipacin Federal de Impuestos. Los niveles de participacin de los gobiernos locales se ubican en un rango entre el 8 % (San Luis) y el 25 % (Tierra del Fuego). De todos modos, es posible indicar que en casi dos tercios de los estados provinciales argentinos estos ndices de participacin se encuentran entre el 10 % y el 15 %. 2. Recursos de origen provincial. Regalas: en cuanto a las regalas (hidroelctricas e hidrocarburferas), todas las provincias que las perciben realizan un traslado, parcial, de las mismas a sus gobiernos locales. En este caso el rango de participacin de los municipios es ms amplio, ya que se ubica entre el 7% (Santa Cruz) y el 50% (Entre Ros). Impuesto sobre los Ingresos Brutos: un caso especial se presenta en Chubut, donde los municipios realizan directamente las percepciones de este tributo a los contribuyentes locales, mientras la provincia recauda sobre los contribuyentes al Convenio Multilateral pero no lo coparticipa. Este impuesto grava la actividad ganadera a partir de enero de 1989. Impuesto Inmobiliario Rural: en cuanto al Impuesto Inmobiliario Rural, la provincia no comparte su producido con los gobiernos locales.

Impuesto Inmobiliario Urbano: en el caso del Impuesto Inmobiliario Urbano, Chubut ha delegado su cobro a los municipios.

Impuesto sobre los Automotores: el Impuesto a los Automotores ha sido colocado bajo la rbita municipal en las provincias de Chubut. Impuesto a los Sellos: en relacin al Impuesto a los Sellos, menos del 50% de las jurisdicciones provinciales los comparten con sus municipios, en niveles que van desde el 10% (Corrientes) hasta el 45% (Tierra del Fuego), Chubut no lo coparticipa. En virtud del pacto Federal las provincias se han comprometido a la eliminacin de este impuesto. Otros Recursos de Origen Provincial: finalmente, existe una amplia gama de tributos de menor envergadura que son incorporados en la conformacin de la masa coparticipable de las distintas provincias. En estos casos, la tipologa de dichos impuestos y los niveles de participacin establecidos poseen fuertes variantes en cada una de las jurisdicciones. El segundo aspecto a tratar por los sistemas de coparticipacin de recursos a los niveles de gobierno local es la manera en que se realiza el reparto de la masa a distribuir entre los distintos municipios y comunas. Esto es lo que se denomina como distribucin secundaria. La mayor parte de los fondos transferidos por las provincias a los municipios se efecta siguiendo los criterios establecidos por esta distribucin secundaria, la provincia del Chubut asigna un 80 % (variable) considerando la poblacin directa y el 20 % restante (tambin variable) en partes iguales. Tambin se utilizan otros criterios para distribuir fondos especiales, aqu se hace a travs de % variables segn la categora de los municipios. 3. Transferencias a municipios Las transferencias realizadas por la provincia a sus municipios durante el ao 1997 se observan en el cuadro siguiente, donde se puede analizar la situacin de la provincia usando como indicadores a la relacin entre transferencias a municipios con los recursos totales de la provincia y a las transferencias per cpita: JURISDIC. Recursos Provin. Recursos Transf. Transferencias/ Millones de $ Millones de $ Recursos (%) 524.520 41.228 7,9 CHUBUT 32.612.201 3.288.842 10,1 Total Pas 1,6 1,25 % Provincia Las transferencias de la provincia del Chubut a los municipios en el total representan el 1,25 %, mientras que sus recursos son el 1,6 % del total de las provincias. De ellos transfiere el 7,9 % a los gobiernos locales, si comparamos este valor con la media del pas (10,1 %) vemos que es notoriamente menor pero ello tiene su justificacin pues los recursos transferibles representan un monto muy bajo, (el ms

9 bajo de las provincias a excepcin de San Luis) comparado con el resto de las jurisdiccin, debido a que la provincia no posee la potestad tributaria sobre los Ingresos Brutos (de ndole municipal), principal impuesto en cuanto al monto de recaudacin, y sobre el impuesto Inmobiliario.

MECANISMOS DE DISTRIBUCION
La distribucin se realiza diariamente (siguiendo la automaticidad). En cuanto a las regalas se hace con una periodicidad de quince das.

Alejandro Milton Jones

Maestra en Finanzas Pblicas Provinciales y Municipales.