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LA REGION Y EL CAMBIO

E L ESTADO DE LAS AUTONOMIAS F R E N T E A LA DOCTRINA POR ANDRS GAMBRA FORAL

La Constitucin de 1978 y la tradicin regionalista. En vsperas de la muerte de Franco se planteaba' a los ojos de la mayora de los espaoles una disyuntiva en lo referente a las relaciones poder central-regiones que hoy no dudaramos en calificar de simplista: por un lado, centralismo como perpetuacin de tradiciones decimonnicas y proyeccin del programa clsico uniformista y centralizador de la democracia, el falangismo y el socialismo y, de otro, el separatismo nacionalista, expresin de tendencias centrfugas de mbito perifrico, sobre todo la vasca, la ms dinmica y, sobre todo, la ms agresiva. Hoy semejante alternativa apareee, prima facie, como superada en una tercera va: el Estado de las Autonomas y el nuevo planteamiento democrtico del rgimen local, que se han articulado en la Constitucin de 1978, en la Ley de elecciones locales del mismo ao y en los sucesivos Estatutos de.-autonoma. Asunto grave y basta dramtico: segn sus promotores, como fruto del mtico cambio hoy en boga, se habra formulado una respuesta coherente al proyecto, comn a otros Estados europeos, de revisar el esquema clsico de una administracin centralizada, monoltica y monocrtica y, tambin, a las lgicas apetencias regionalistas que la naturaleza dlas cosas y la historia imponen a los espaoles. De rechazo se derivan dos consecuencias que inquietan y conmueven a los espaoles responsables y, ms especficamente, a
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los tradidonalistas que han sido durante siglo y medio los acreditados, y marginados, portaestandartes de un programa regionalista que no fuese incompatible con la unidad patria: Su proyecto, piensan o pueden pensar, habra quedado definitivamente arrumbado y su terreno descaradamente invadido por los partidos democrticos. Se habra establecido una conexin, desde ahora indisodable, entre la moderna democrada la Democracia en pecado mortal de Madiran (1) y la rdntegradn a Espaa de la articuladn regionalista que haba desmantelado precisamente el centralismo de cuo democrtico y revoludonario. Y como teln de fondo de semejantes cuitas, la sospecha de que el nuevo modelo de Estado va a ser, a corto o medio plazo, funesto para la estabilidad interior de Espaa, para su unidad, para su economa. E l objetivo de estas pginas no es otro que proponer, con el recurso a textos extrados de la obra de juristas eminentes, de probada autoridad en las cuestiones de fondo que subyacen al problema planteado, un catlogo de criterios que permitan valorar, con la adecuada precisin y certeza, la formuladn oficial hoy vigente de la cuestin regional, y descorrer d velo de ambigedades que propician las perplejidades antes atadas. El orden de ideas ser d siguiente: 1) somero planteamiento histrico del tema; 2) anlisis de lo que sera su enfoque correcto a la luz del prindpio de subsidiariedad y la doctrina fora( 1 ) JEAN MADIRAN: Les deux democraties, Pars, 1 9 7 7 , pgs. 1 6 - 1 8 . Fecha terrible en la historia del mundo moderno escribe Madiran aquella en que los hombres decidieron que, en lo sucesivo, la ley sera la expresin de la voluntad general, es decir, la expresin de la voluntad de los hombres; el da en que los hombres decidieron darse a s mismos su ley; el da en que declinaron en plural el pecado original.,. Pecado fundamental, rebelin esencial por la1 que el hombre quiere darse as mismo su ley moral, apartando la que haba recibido de Dios. En 1789 esta apostasa se hizo colectiva. Se convirti en el fundamento del derecho poltico. La democracia moderna es la democracia clsica en estado de pecado mortal.

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lista propugnada por el tradicionalismo espaol; 3) revisin desde esa perspectiva del Estado de las Autonomas, con balance de lo que en ese mbito supone el despliegue de la filosofa del cambio.

Unidad y pluralidad de la monarqua espaola. A lo largo de la Edad Media, animados por el recuerdo vigoroso de la unidad poltica y religiosa de Espaa que la invasin musulmana haba arruinado (la prdida de Espaa de la que hablan las crnicas), los cristianos del rea nortea fueron reconstruyendo la patria aorada en un proceso multisecular de reconquista, repoblacin y reorganizacin. Una empresa admirable, sin par en la historia europea, la de aquellos reinos y principados minsculos que amplan sus lmites en un lento avanzar de gasterpodo, conscientes de la unidad de su fe, tradiciones y cultura y de compartir un proyecto de restauracin slo en apariencia quimrico. Los Reyes Catlicos llevaron el proceso a su culminacin: completaron la reconquista, realizaron la unidad poltica y territorial, afianzaron la unidad catlica de Espaa. Aquella unidad no se encauz, sin embargo, por la va de la uniformidad y del centralismo poltico-administrativo. Todo lo contrario. El profesor Regl ha observado e ese sentido que prevaleci la concepcin general catalano-aragonesa, dejando que el tiempo y los intereses comunes lograsen una fusin ms completa. Aquella unin tuvo un carcter principal, entendiendo por ello la pervivenda de la anterior pluralidad jurdica y poltica de reinos en una corona respetuosa con las peculiaridades institucionales de las unidades que la integraban. Una frmula coherente Con las tradidones medievales de libertad que fue aplicada de un modo espedalmente riguroso en el caso de Navarra, el nico de los reinos cristianos incorporado a la Corona de Castilla mediante conquista militar, en drcunstandas que la hideron recomendable y avalan su lidtud: Hubo,
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, por tanto observa Luis Surez en un reciente libro sobre el tenia (2), un cambio de dinasta y nada ms. Cuando en las Cortes de Valladolid de 1515 Fernando comunic a los procuradores todo este proyecto les inform que, en adelante, la lnea sucesoria de los reyes de Navarra permanecera para siempre unida a la de los monarcas castellanos, pero que los fueros, libertades e instituciones de este reino seguan subsistiendo (...). Fernando garantizaba una identidad: Fuero y Cortes, durante casi trescientos aos, fueron el signo de dicha identidad. Unidad en la pluralidad, abierta y.creativa, que se concret en una monarqua polisinodal, que hoy causa admiracin a cuantos historiadores son capaces de sustraerse a las interpretaciones tpicas, de signo centralista, acuadas por el liberalismo, Y aquella Espaa no slo no fue dbil, sino que supo conquistar y cristianizar un Nuevo Mundo, desarrollar toda una civilizacin, proteger al Mediterrneo del turco, combatir generosamente en los campos de Europa en defensa de la unidad de la Cristiandad amenazada por la heterodoxia. Durante un siglo y medio fue la primera potencia mundial. Aquella arquitectura esplndida termin derrumbndose. Y no vctima de contradicciones internas como pretende afirmar cierta historiografa. Su ruina fue fruto de una derrota exterior que cerraba un dilatado perodo de hegemona. Una derrota que fue tambin la de la Cristiandad medieval y renacentista, coincidiendo con la crisis de la conciencia europea de que habl Paul Hazard. Lmites, problemas institucionales, arcasmos en la Espaa de la modernidad, en su constitucin interna? Si los hubo y es probable que as fuera, parece evidente que todo hubiera podido arreglarse en el seno de aquella sociedad original, llena de vitalidad hasta la crisis moral que la derrota trajo consigo. Lo malo fue que con ellas, derrota y oleada de pesimismo nacional, se inici un proceso de revisin institucional, urdido sobre la
(2) 1985,

Luis SUREZ pg. 2 4 4 .

FERNNDEZ:

Femando el Catlico y Navarra,-Madrid,

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renuncia a lo mejor de nuestra historia, que se cerrara con el desmantelamiento de la Espaa tradicional, una y plural a la vez.

Centralismo borbnico y centralismo liberal.

En un ambiente de frustracin y desilusiones se produjo el advenimiento de una nueva dinasta que trajo consigo la filosofa heterodoxa del poder absoluto de los reyes y la voluntad de crear un aparato administrativo racionalista y homogneo. No es extrao, aunque pueda resultar paradjico desde el recuerdo de lo acaecido en 1640, que la Corona de Aragn sirviese durante la Guerra de Sucesin a la causa del Archiduque Carlos de Austria: su dinasta era la de la tradicin foral hispnica. Los Decretos de Nueva Planta, en tiempos de Felipe V, supusieron una revisin a fondo de las particularidades de la Corona Aragonesa y la imposicin de un asmlismo castellano que contrariaba una larga historia de flexibilidad institucional. A lo largo del siglo xvni, en el ambiente racionalista y en cierto modo tecnocttico de la Ilustracin, se fue difuminando la antigua constitucin de Espaa. El proceso lleg a su cnit con el triunf de las ideas revolucionarias francesas, del liberalismo y de la democracia, que se opera a partir de Cdiz en 1810-1814 y, sobre todo, del golpe de Estado de 1833. Los diputados de Cdiz y, definitivamente, Javier de Burgos en noviembre de 1833, impusieron en Espaa el esquema francs, arbitrado durante la Revolucin en el pas vecino y completado despus por Napolen. Una administracin rigurosamente uniforme y centralizada, basada en la frmula departamental: el prefecto gobierna cada departamento y el intendente o comisario la organizacin municipal; funciones ejecutivas en rganos monocrticos que forman un^ cadena rigurosamente jerarquizada que se extiende desde el gobierno central al alcalde. La anttesis de la teora tradicional espaola. Espaa qued dividida en una red de provincias concebidas como entidades puramente poltico-administrativas. Al frente de
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cada una, el subdelegado de Fomento (gobernador civil a partir de 1849) que dirige en lo fundamental la vida provincial. Sistema que se completa mediante la articulacin de un rgimen local parecido, a base de ayuntamientos mediatizados y con .competencias decrecientes, Todo ello, claro est, sobre el sustrato de un riguroso uniformismo jurdico a escala nacional, basado en el imperio de la ley como expresin de la Voluntad General. Un sistema que se fue completando, redondeando con el paso del tiempo, y que ha pervivido hasta 1978. Un siglo de reivindicaciones regionalistas. No faltaron pensadores y polticos profesionales en la Espaa del siglo xix que tomaron conciencia de las disfunciones, del anquilosamiento de la sociedad civil que tan rgido sistema traa consigo. Juan Vallet ha catalogado recientemente las diferentes posiciones de crtica al centralismo que entonces se adoptaron (3). La nica frmula qe discurrieron los polticos liberales fue la de la descentralizacin, entendiendo por ello el mero incremento d la administracin indirecta del Estado a costa de la competencia directa; una simple desconcentracin de funciones administrativas en entidades revestidas de esa sola personalidad. Algo que nada tena que ver con el autntico regionalismo. Pero incluso esa frmula se qued en el tintero: los proyectos de Escsura, Segismundo Moret y Francisco Silvela no recibie.ron la aprobacin de las Cortes, porque tropezaron con el conformismo y las indecisiones de sus respectivos partidos. Ni tampoco prosper el proyecto de Maura de las Mancomunidades, basado en una revitalizacin democrtica de la vida municipal, asfixiada por el caciquismo (4).
( 3 ) JUAN VALLET DE GOYTISOLO : Diversas perspectivas de las opciones a favor de los cuerpos intermedios, en Tres ensayos, Madrid, 1981, pgs. 16 y sigs. ( 4 ) Buen resumen de los proyectos citados por JUAN LUIS SIMN ToBALINA: El Estado autonmico y sus matices federales; Madrid, 1981, pginas 41-70.

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Al margen de la Espaa oficial fueron surgiendo diversas corrientes regionlistas, con mayor fuste doctrinl y empeos ms ambiciosos; La carlista, la nica coherente con las tradiciones espaolas como luego explicaremos, fue derrotada en el campo de batalla. Las restantes fueron, en su mayora, resbalando paulatinamente hacia formulaciones nacionalistas o separatistas, incompatibles con la unidad espaola. De lo ocurrido en las dos Repblicas no podemos dar cuenta aqu y el tema es conocido. Durante la primera triunf momentneamente una disparatada concepcin federalista, basada en las doctrinas de Proudhon, importada por Pi y Margall y los republicanos federales, consistente en la exacerbacin de la doctrina roussoniana del Contrato (5). Una quimera que desemboc en el caos del cantonalismo. Durante la Segunda Repblica,, bajo la presin del nacionalismo cataln, se arbitr una Constitucin que ha sido calificada de federable ya que no federal. Un compromiso peligroso que naufrag con aquel rgimen. En 1932 se aprob e Estatuto Cataln y, ya en la guerra, Catalua adquiri una autonoma casi completa. Los nacionalistas vascos, por su parte, en el ro revuelto de la guerra, obtuvieron, en 1937, el correspondiente Estatuto. Tras la Cruzada, Franco suprimi los conciertos con Guipzcoa y Vizcaya y reimplant el esquema centralizado anterior, que se afianz sin ninguna concesin a las propuestas de los tradidonalistas, Sin que ni siquiera prosperase el tmido proyecto de desconcentradn subyacente a la Ley de bases de rgimen local de 1945 (6). Con la muerte de Franco se ha abierto una etapa de espectativas regionalistas: una efervescenda en la que es. difcil distinguir lo espontneo de los elementos puramente artificiales, fruto d una desvergonzada manipuladn poltica cuyas directri(5) VALLET: Op. cit., pg. 10.

des autnomas, Madrid, 1982, pgs. 46-47.

(6)

SANTIAGO MUOZ MACHADO: "Derecho pblico

de las

comunida-

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ees permanecen ocultas en la actualidad y slo la historiografa posterior, sin pasin y con los datos en la mano, podr elucidar. Lo cierto es que, una vez ms, en virtud de un proceso que puede considerarse consumado, va a frustrarse la ocasin de restablecer, con las oportunas correcciones, la estructura orgnica de la antigua Espaa, caracterstica de su poca de mayor prosperidad interna y exterior.
Restauracin regionalista y cuerpos intermedios.

Cualquier programa de reorganizacin de la sociedad espaola que pretenda acomodar su accin a la naturaleza real de esa misma sociedad y no a uno cualquiera de los esquemas abstractos caractersticos de las modernas ideologas esos modelos de sociedad que propugnan los partidos polticos sea cual fuere su signo, debera partir, necesariamente, de un anlisis documentado y respetuoso de aqulla. Desde a perspectiva del tema que nos ocupa el modo en que se articula o estructura la organizacin regional y municipal, este punto de arranque debe ser la llamada doctrina de los cuerpos intermedios, de cuya consideracin se deriva, al decir de Juan Vallet, la nica solucin equilibrada que hoys puede salvarnos, tanto de la descomposicin social como del totalitarismo estatal y de la dominacin tcnocrtica que propugnan, igualmente., el gran capitalismo y el neoscialismo (7). Dicha doctrina consiste sencillamente en el reconocimiento de lo que es una constante en el despliegue, en toda circunstancia y lugar, de la sociabilidad humana: la existencia entre el individuo, llamado a vivir en sociedad por un imperativo de su propia naturaleza, y el Estado, suprema instancia organizativa de la comunidad, de un complejo conjunto de crculos secundarios o cuerpos intermedios tales como la familia, el municipio, las comarcas y regiones, los grupos profesionales y culturales, etc.
(7) J.
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VALLET:

Algo sobre tencas de hoy, Madrid, 1972, pg. 87.

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que hacen posible y encauzan el quehacer humano en toda su diversidad y riqueza. La historia de Espaa se ha caracterizado, en los buenos tiempos de la Edad Media y Moderna, y an en los que siguieron a la crisis del xvii, por la variedad y vitalidad de sus cuerpos intermedios, de los que todava quedan testimonios importantes, aunque en trance de extincin definitiva ante la presin socialista. Juan Vallet ha estudiado con detenimiento los fundamentos del carcter natural de los cuerpos intermedios que son de orden variado: teolgicos, metafsicos, antropolgicos, etc. (8), y ha destacado que es a travs de ellos donde se desarrolla la libertad del hombre, que no es un hacer en abstracto, sino un conjunto de facultades de obrar reales y concretas (9). Puesto que responden a la naturaleza de; la sociabilidad humana y tienen unas funciones especficas que satisfacer, en cuyo desempeo son insustituibles, cada uno de esos cuerpos intermedios tine, en efecto, unas competencias y unos derechos que le corresponden con carcter inalienable. Disponen sencillamente de uha esfera de autonoma propia porque como ha escrito Alvaro D'Ors es natural y justo que los grupos humanos, aunque integren una comunidad nacional cuya unidad debe ser mantenida para cumplir los fines superiores que se le reconocen, aspiren a un rgimen de autonoma que sea compatible con aquella unidad jurdica superior: una autonoma jurdica dentro de la unidad poltica (10).
(8) J. VALLET: Datos y notas sobre los cambios de estructuras, Madrid, 1972, pgs. 211-226. n buen resumen de la cuestin en ESTANISLAO D K. CANTERO: Sociedad y Estado en Vallet de Goytisolo, en Razn espaola, 17 (1986), 289-290.
(9) CANTERO: Op. cit., pg. 2 9 0 .

(10) ALVARO D ' O R S : Autonoma de las personas y seoro del territorio, separata del Anuario de Derecho Foral, II, Pamplona, 1976-1977, pgs. 17-18. 957

ANDRES GAMBRA E l principio de subsidiariedad.

En ntima relacin con la realidad fundamental antes enunciada la existencia de los cuerpos intermedios dotados de un mbito de autonoma especfico para cada uno de sus niveles se. halla el llamado principio de subsidiariedad, que es postulado principal, fijo y permanente de la filosofa social cristiana para entender rectamente la vertebracin del orden social. Es el principio de subsidiariedad, bien miradas las cosas, sntesis de todas las cuestiones que gravitan en torno a la existencia de un orden poltico y social armnico. De su olvido o menosprecio por el estatismo moderno se han derivado muchos de los males que aquejan a nuestra sociedad, masificada, invertebrada, abatida por el peso de un poder poltico y unos organismos de gestin y control de la sociedad rigurosamente centralizados y omnipotentes, que hacen de la libertad poltica un concepto huero, cada da ms alejado de la realidad tangible. Por eso dijo de l Len X I I I que era gravissimum principiufn. Su enunciado viene a ser ste: es injusto y perjudicial para el recto orden social confiar a una sociedad mayor y ms elevada lo que pueden hacer y procurar por s solas las comunidades menores e inferiores. Dicho de otro modo, todos los Cuerpos intermedios, sea cual fuere su rango y el Estado ms que ninguno porque se halla en la cspide de la comunidad y es de todos, el que dispone en la actualidad de unos medios de accin ms eficaces y, por ende, ms peligrosos deben respetar escrupulosamente las competencias, el campo de accin y la esfera de autonoma de aquellos que se sitan en un eslabn inferior. Lo recordaba Po X I en la encclica Quadragesitno anno: Tengan bien entendido los que gobiernan: cuanto ms vigoroso reine el orden' jerrquico entre las diversas asociaciones, quedando en pie este principio de la funcin subsidiaria del Estado, tanto ms firme ser la autoridad y poder socdal, y tanto ms prspero y feliz la condicin del Estado. La sociabilidad humana observa Vallet se desarrolla de
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un modo natural y escalonadamente, sin que las formas ms desarrolladas deban absorber a las inferiores, sino completarlas para el logro de los fines que stas no alcancen (11). En la jerarqua que forman Jos cuerpos intermedios, cada uno debe cumplir los fines especficos que le son propios, y la funcin de aquellos que ocupan un rango elevado debe ser, respecto de los inferiores, de carcter supletorio y perfectivo y no sustitutorio (12). Atentar contra el principio de subsidiaridad es atentar contra la naturaleza misma de la sociedad y perturbar su funcionamiento espontneo: el deseo de autonoma de los cuerpos intermedios escribe en ese sentido Alvaro D'Ors: es muy natural, y todo lo que de una forma u otra tienda a cortar el despliegue de esa autodeterminacin humana puede considerarse como contrario a la naturaleza (13)'. Y contrario tambin a la libertad humana, pues el citado principio es, precisamente, la pauta de las justas libertades civiles, sociales y polticas, en cuanto constituye la clave necesaria para la buena ordenacin y articulacin de los cuerpos sociales y para valorar debidamente las asociaciones voluntarias, evitando que se aparten de su funcin integradora y socialmente benfica o que la desvirten (14). De ah que pueda afirmarse que la libertad estriba precisamente en la puntual observancia del principio de subsidiariedad (15): su causa es boy, ms que nunca, la causa de la libertad. El estatismo invasor. El gran enemigo de la subsidiariedad es, en el mundo moderno, el crecimiento absorbente del Estado, constantemente incli( 1 1 ) J . VALLETT Ideologa o participacin, en Verbo> 2 1 5 - 2 1 6 ( 1 9 6 3 ) , pg. 5 7 9 . (12) P. TEFILO URDNZ: El bien comn segn Santo Toms de Aquino, en vol. VIII d la Suma Teolgica, Ed. BAC, Madrid, 1956, pg. 778. (13) A . D'ORS: Op. cit., pg. 1 7 .

(14) J. VALLET : Libertad y principio de subsidiariedad, en Tres ensayos, pg. 142. ( 1 5 ) A. D ' O R S : El principio de subsidiariedad, en AtUntida, 3 2 (1968), pg. 199. 959

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hado, en un proceso que hunde sus races en la crisis espiritual que condujo a la ruptura renacentista de la Cristiandad, a invadir el mbito propio de los cuerpos intermedios, a limitar su existencia; a mediatizar el desempeo de sus funciones. Por ese camino ha podido llegarse a la situacin lamentable que denunciaba Po XI y qu hoy padece la sociedad occidental: abatida y casi extinguida aquella exuberante vida social que se desarroll en otros tiempos..., han quedado casi solos, frente a frente, los particulares y el Estado. Se trata de un proceso que viene de lejos pero cuyos orgenes se sitan en una poca concreta. Al contrario que los cuerpos intermedios, cuya existencia se funda en la propia naturaleza social del hombre, el Estado moderno, uniformador y centralista, dotado de un poder inmenso y siempre creciente, es fruto de un proceso bien delimitado en el tiempo y del concurso de unas circunstancias histricas muy determinadas. Lo observa Alvaro D'Ors: La idea de que los hombres, para vivir ima vida civil, deben integrarse en unidades polticas territoriales, formando ua sola masa humana, sometida a un nico poder, racionalizada y reglamentada por una misma norma positiva, y de que tales unidades territoriales estn encerradas en fronteras que limitan la rbita de aquel poder y de aquella ley, eso, que es lo que propiamente llamamos Estado, eso es una creacin relativamente moderna (16). Su formulacin terica es reciente: parte de Maquiavelo y tiene su verdadero fundador en Bdino. El, por vez primera, deseando rescatar a la monarqua de Frncia de la crisis en que se hallaba sumida durante las Guerras de Religin, afirm que una res publica un Estado-, para ser tal y poder sobrevivir, tiene que estar sometido a un poder absoluto, soberano y perpetuo, cuya funcin suprema es la de hacer la ley y cuya sola existencia, fundamento imprescindible del Estado, excluye cualquier otra soberana, de tal modo que los restantes poderes son meras
( 1 6 ) A . D ' O R S : Nacionalismo en crisis y regionalismo funcional, en Papeles de oficio universitario, Madrid, 1961, pg. 317.

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emanaciones, concesiones o delegaciones suyas. Nueva concepcin de la sociedad poltica, de inmensas consecuencias, que subordina los cuerpos intermedios al Estado y les niega cualquier forma de autonoma que no sea una cesin limitada y revocable por parte del Estado. Implcita en la nueva concepcin y corolario suyo es, por otra partela nocin de razn de Estado, es decir, al axioma de que la soberana estatal no conoce norma alguna, ninguna instancia racional superior a s misma: ella es la fuente nica, exclusiva, autnoma de todo derecho. Principio funesto que, al hacer del Estado el creador del derecho, anunciaba el positivismo jurdico caracterstico de las modernas democracias. La idea de la no limitacin del pqder soberano va a ser el eje de toda la teora del Estado moderno. Y se trata de una idea evidentemente anticristiana,: puesto que hace tabla rasa de la idea fundamental en el pensamiento poltico cristiano de la existencia de un orden natural en la sociedad que los gobernantes, sea cual fuere su rango, deben acatar, sometiendo sus dictados a los imperativos de ese orden. De ah que la doctrina pontificia haya considerado siempre como un error pernicioso la idea de que el Estado sea una entidad absoluta y suprema (17). Bien sabido es que la evolucin del Estado moderno, y de la nocin de soberana que le es consustancial, conoci dos fases ntimamente ligadas entre s, siendo la segunda el fruto dialctico de la primera: 1.) La afirmacin, primero, de la soberana absoluta de origen divino de los reyes, deformacin pagana de la idea cristiana y medieval, de que el. rey es un representante o ministro de Dios, de quien procede su poder. . La afirmacin., en una segunda fase, de la soberana nacional o democrtica, eje de la teora del Estado hoy vigente, fruto de las especulaciones de Rousseau y del abate Sifcyes y del impacto sobre la sociedad europea

2")

(17) V. gt., Po XII, en Sutnmi pontftcatus y en Mensaje de 1942.


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de la Revolucin francesa: la afirmacin de la voloni genrale como fuente exclusiva del derecho, cimiento de la moderna democracia, la Democracia en estado de pecado mortal a la que antes se aludi. La penetracin en Espaa de las nuevas concepciones polticas se oper con retraso y tropez con la resistencia de linos reyes y un pueblo dispuestos a sostener, frente a las tendencias imperantes en Europa, una concepcin tradicional y catlica de la libertad. Su triunfo completo slo se opera en la actualidad, cuando a la traicin de la Espaa oficial parece sumarse la defeccin popular, que es, sobre todo, una defecccin religiosa. En cualquier caso, a cada uno de sus progresos, desde el siglo xvm, ha sucedido, de forma inmediata, un eclipse parcial del principio de subsidiariedad y con l el empobrecimiento de la vida regional y municipal.

E l tradicionalismo espaol frente al estatismo moderno.

Existe hoy podemos preguntarnos- en la Espaa actual alguna parcela de la vida social que el Estado no aspire a controlar y dirigir desde la atalaya de los poderes legislativo y ejecutivo? Resulta paradjico que cuando ms se habla de autonoma regional y municipal, aparezca el Boletn Oficial del Estado repleto de leyes y decretos que desconocen por sistema el principio de subsidiariedad y conculcan aun los ms elementales derechos de la comunidad familiar. .. Un autntico programa de restauracin de la sociedad, que aspire a devolver a las regiones y cuerpos intermedios su vitalidad perdida, requerira una revisin profunda del concepto de Estado, tal y como se ha configurado hasta la actualidad. A la luz de los datos apuntados en el epgrafe anterior se entiende que dicha revisin es posible, puesto que se trata de una nocin contingente, resultado de unas circunstancias histricas bien determinadas. Y ello es as, aunque un sector considerable de los
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especialistas en derecho poltico actuales opine lo contrario y est vigente una filosofa de la historia que, con matices variados, reconoce un proceso ineluctable en el afianzamiento de las competencias del Estado. Dicha revisin es insoslayable si se desea devolver a Dios y a sus leyes el puesto eminente que les corresponde en la sociedad; y su inclusin, como proyecto, imprescindible en cualquier programa orientado a la restauracin del entramado social, depauperado por la intensa actividad centralizadora del Estado moderno. La necesidad de esa revisin fundamental constituye precisamente uno de los postulados ms vigorosos y originales de la escuela tradicionalista espaola. Erente a las restantes teoras sobre la articulacin poltico-administrativa del Estado y de la regionalizacin de su estructura, incapaces de superar el presupuesto falso del carcter necesario del Estado, los tradicionalistas han sostenido con tesn que en una sociedad armoniosa debe existir un variado complejo de cuerpos intermedios, dotados de autonoma propia, y un poder supremo encargado de armonizarlos y servirles de complemento, pero no un Estado soberano entendido a la moderna usanza. Se trata de una doctrina que hunde, si se quiere, sus races en la Edad Media y no se compadece con las coordenadas que rigen de hecho las sociedades contemporneas, intensamente estatalizadoras; pero es la nica adecuada para superar, con el restablecimiento de un orden inspirado en el derecho natural, las secuelas nocivas objeto hoy de universal denuncia derivadas de la implantacin del Estado moderno. N se trata, ciertamente, de un proyecto fcil, pues supone nada menos que rehacer la sociedad desde sus cimientos: de ah que los restantes reformadores de la Espaa contempornea, los de ayer y hoy, precisamente porque no han sido capaces de sobreponerse al estatismo ambiental, hayan tildado de irrealista o utpico al tradicionalismo espaol. Slo desde sus planteamientos ser viable, sin embargo, emprender una accin poltica de envergadura que no est abocada, antes o despus, a un retor963

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no al punto de partida. O a un incremento del Leviathn estatal a travs de algn derrotero insospechado: precisamente lo que est ocurriendo con el Estado de las autonomas.

Revisar la nocin de Estado. El tradicionalismo espaol entiende que para desmontar el mito del Estado es precis relativizarlo, restituirle sus verdaderos lmites y, al hacerlo, sobre devolver a la comunidad su perdida dimensin religiosa, desencadenar los impulsos sociales subyugados bajo la tutela de sus instituciones. Su programa sobre cuestin tan fundamental puede sintetizarse en los puntos siguientes: a) Se impone una revisin del concepto de Estado a la luz del principio de subsidiariedad: porque su naturaleza es similar a la de las restantes agrupaciones que configuran la sociedad, el Estado slo justifica su existencia en la medida en que suple la incapacidad de otros grupos menores para dar por s solos pleno cumplimiento a sus fines propios. Desempea una funcin subsidiaria y no ms ,que eso. No es una sociedad perfecta sino slo un grupo funcional ms dentro de una jerarqua compleja de cuerpos intermedios: ni siquiera se halla, bien miradas las cosas, en la cspide del sistema, puesto que los Estados pueden aliarse o federarse entre s para satisfacer necesidades de orden supranacional (18). El Estado tiene una misin especfica que cumplir, importante pero limitada: debe promover las condiciones necesarias para que los cuerpos sociales puedan asumir sus competencias y satisfacer cuantas necesidades exceden a la capacidad.de stos. Vzquez de Mella habl al respecto de una funcin de proteccin o amparo de los
~D'ORS:EI

(18) A. 964

principio de subsidiariedad, pg. 193.

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b)

cuerpos inferiores momento esttico debita accin estatal y de una funcin de direccin o momento dinmico. Si-traspasa esos lmites degenera en tirana -dice Mella> tanto mayor cuanto ms lejos extiende sus resortes. Es imprescindible, asimismo, reconsiderar desde el pensamiento poltico cristiano el pernicioso concepto de Soberana de Estado: hay que revisar su carcter absoluto, reducindolo a una especie de autonoma funcional. Vzquez de Mella aclar parcialmente la cuestin al referirse a la existencia e una doble soberana, la soberana poltica y la soberana social, que no son antitticas sino complementarias. Se impone reconocer que la nica concepcin del poder conciliable con el principio de subsidiariedad es de carcter teleologgico: la atribucin a cada entidad social o cuerpo intermedio, en la medida en que cumple unos fins que le corresponden especficamente, de una esfera de competencia autnoma o soberana funcional. Concepcin sta de la soberana poltica difcil de conciliar con el bloque de mrmol de que habl Bodino. Es ms: desde la perspectiva del derecho pblico cristiano la nocin de soberana, en su acepcin clsica, debe Ser arrumbada, puesto que, tal y como surgi de la pluma de su autor, el mero hecho de revisar su carcter absoluto supone aniquilarla. Se trata de una nocin ligada tan ntimamente, en su formulacin y despliegue histrico, al de Estado moderno, que al cuestionar ste se desmorona aqulla.

Conviene recordar, adems, que slo desde una ptica cristiana de la sociedad y de su configuracin poltica pueden concebirse unos replanteamientos de tal alcanc, fundamentales para la libertad de los hombres, hoy ms amenazada que nunca en unas sociedades masificadas y altamente tecnificadas: sin un vigoroso retorno a la fe en la trascendencia divina observa Ve965

ANDRES GAMBRA Ilet no ser posible, derretir el alud helado del Estado totalitario (19). Porque en la mstica del Estado y en el dogma de la Voluntad general, que es su apoyatura actual, se reconoce con facilidad, en un estadio avanzado de su despliegue, la voluntad de rebelin del hombre frente al orden dispuesto por Dios. Slo por esa va ser posible devolver a Dios el puesto de honor que le son debidos en la sociedad: la desaparicin del mito del Estado recalca Alvaro D'Ors produce por s misma la eliminacin de aquel grave e inveterado error de que puede existir una moral poltica en contradiccin con los postulados elementales de la moral cristiana comn (20). El ilustre jurista ha puesto de relieve la estrecha relacin que media entre el proyecto de derribar el mito poltico de la soberana del Estado donde reconoce el punto de mayor vigencia de nuestro pensamiento tradicionalista y la doctrina del Reinado social de Cristo, y su conditio sine qua non que es la proclamacin de la confesionalidad del poder civil, otro de los fundamentales principios polticos del moderno tradicionalismo (21).

E l regionalismo tradicionalista.

En ntima conexin con el principio de subsdiariedad y con la necesaria revisin del concepto de Estado se hallan, como proyeccin suya en el espacio fundamental del cuerpo social que media entre el municipio y el Estado, la doctrina tradicionalista del regionalismo y la nocin de fuero. La doctrina regionalista, tal y. como la han postulado durante ms de un siglo los tradicionalista espaoles, es fcil de entender a la luz de los principios antes enunciados. Aparece como la nica va sensata para resolver la pugna inveterada entre el centralismo y los nacionalismos separatistas. Frente a uno y otros deca Mella hay una tercera y nica va de afirmar Espaa tal
(19)
(20)

Ms sobre temas de hoy, Madrid, Nacionalismo en crisis..., pg. 3 3 6 . (21) Ibd., pgs. 324-328.
J . VAIXET: A.D'ORS:

1978,

pg.

376.

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como la hicieron los siglos y existe todava: como una unidad superior formada por regiones, muchas de las cuales fueron estados independientes y algunos grmenes de naciones, pero que no llegaron a serlo porque se lo impidi la unidad geogrfica peninsular y no se bastaban a s mismos para satisfacer sus necesidades, y tuvieron que enlazarse y juntar parte de su vida con los otros, lo que les dio a todos, sobre una variedad opulenta, rasgos comunes que slo la pasin puede desconocer. El autntico regionalismo hace de la regin un cuerpo intermedio y aspira a devolverle su personalidad social, aniquilada por el centralismo e ignorada por las frmulas de desconcentracin administrativa, y con ella sus legtimas competencias y la esfera de autonoma a que tiene derecho. Pero es importante, en torno al tema, aclarar una cuestin que ha sido raz de graves confusiones en la Espaa contempornea. La doctrina tradicionalista ha tenido buen cuidado de vincular el concepto de regin al de patria, entendiendo por sta la tradicin familiar expansiva. El concepto de regin-patria es un concepto abierto, unitivo y no exclusivista, fundado en principios de amor y fecundidad, que postula la existencia de una jerarqua de patriotismos sucesivos y complementarios que se escalonan, en crculos cada vez ms amplios, desde la base hasta la cima de la sociedad. Segn esta doctrina, las regiones, al igual en cierto modo que los municipios, son patrias chicas, germen de las patrias grandes. Los tradicionalistas, por el contrario, han evitado cuidadosamente relacionar la comunidad regional con el concepto de nacin, extremadamente peligroso en este terreno, dado que sus connotaciones jurdicas y polticas han hecho de l, en su versin contempornea y postrevoucionaria, un instrumento de poder, y lucha, germen de tensiones polticas. Juan Vallet ha puesto de reve que semejante peligro no exista en las estructuras orgnicas tradicionales, cuando por nacin se entenda una agrupacin de municipios, comarcas y regiones, susceptible de integrarse en un Estado, que no slo poda agrupar varias naciones sino estar constituido por una sola
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que integre en su seno otras menores. Un concepto de nacin que se sale de los moldes roussonianos imperantes hoy, y no es compatible con el principio de la soberana popular, manifies-tada en el sufragio universal, y caracterizada por la dienation totde de cada asociado en la volont gnrde (22). Es un hecho que, desde la Revolucin francesa, el concepto de nacin se identifica con el de pueblo soberano y postula como propia -es el denominado principio de las nacionalidades la existencia de un Estado independiente. Constituye por ello un grave error, en la actualidad, confundir regin-patria y nacin, confusin que es j p a conquista propiamente revolucionaria. En l han incurrido determinados regionalismos espaoles, provocando una desastrosa dinmica: de una parte su exaltacin nacional-regionalista les ha inclinado pronto hacia el separatismo, y, de otra, han provocado una actitud de recelo hacia el regionalismo en general en quienes temen por la unidad de Espaa. Las fuentes histricas del regionalismo espaol no han sido de inspiracin nacionalista, y del nacionalismo puede afirmarse que es, en realidad, un remedo del mito del poder central, ya que el nacionalismo del Estado espaol fue quien provoc el nacionalismo de las regiones que, naturalmente, tendieron a conventirse en Estados ellas tambin (23). Incidencia que ha pesado, de forma funesta, como despus se ver, en la Constitucin de 1978 y en el llamado Estado de las autonomas. La doctrina fral. La reivindicacin por los tradicionalistas de una autonoma regional que no incurra en el separatismo se enriquece en Espaa con la muy importante nocin de fuero. No resulta fcil definir qu son los fueros porque su historia se remonta a la Edad Media, cuando el Estado espaol no se ha(22) J . VALLET: D'ORS:

(23) A.
968

Ms sobre temas..., pg.208. Nacionalismo en crisis..., pg. 333.

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ba constituido todava, y las regiones espaolas formaban reinos o principados independientes entre s. En su estadio ms avanzado, el que corresponde a la poca moderna y contempornea que ahora nos ocupa, pueden definirse como los usos y costumbres jurdicos creados por una comunidad de mbito regional, elevados a norma jurdica con valor de ley escrita por el reconocimiento pactado con la autoridad estatal de su efectividad consuetudinaria (24). * Los carlistas defendieron en el siglo xx, durante tres guerras sangrientas, la legitimidad y vigencia de sus fueros frente a la voluntad unificadora del Estado liberal. Lo hicieron porque amaban sus tradiciones y porque en sus fueros vean la garanta segura de unas libertades reales y tangibles frente al mito de la libertad abstracta, a cuya sombra presentan, agazapado, el imperio avasallador del Leviathn moderno. Ls tericos del tradicionalismo fueron, en ese siglo, desarrollando toda una doctrina foralsta, y pusieron de relieve el carcter que los fueros haban tenido en la historia de Espaa de barreras defensoras del crculo de actividad de cada comunidad concreta, y de cauce por el que flua la accin libre y espontnea de los hombres en el marco de las sociedades intermedias. En tiempos ms recientes, un grupo de juristas eminentes entre los que destacan los tradirnalstas Francisco Elias de Tejada, Alvaro D'Ors y Javier Nagore han completado el corpus doctrinal del foralismo, enriquecindolo a la luz de experiencias recientes, que han demostrado su vigencia. Han hecho as patente que los derechos forales fueron, y siguen siendo all donde no se han extinguido, una de las manifestaciones ms claras de la verdadera autonoma, de la libertad de una determinada regin para crear su propio derecho dentro de un superior marco jurdico comn y sin quiebra de la unidad nacional (25). Porque la verdadera autonoma regional, frente a las actuales
( 2 4 ) F . ELAS DE TEJADA: Qu es el carlismo?, Madrid, 1 9 7 2 , pgina 79. (25) A. D ' O R S : Autarqua y autonoma, en La Ley, de Buenos Aires, nm. 76, de 20 de abril de 1981, pg. 3.

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frmulas estatutarias, que se orientan hada la autarqua y el separatismo, deben entenderse precisamente como la libertad de establecer el propio derecho, no de una forma absoluta, sino integrada dentro de un orden superior heternomo. La reduccin espacial en la elaboracin del derecho que caracteriza a las prcticas jurdicas forales ha suscitado objeciones de carcter vario, enfocadas desde una doble perspectiva: hay detractores del foralismp que ven en su vigencia un atentado contra la unidad nacional por considerar que esa unidad es incompatible con una pluralidad jurdica de alcance regional; y hay tambin quienes, arrastrados por la mstica del progreso, ven en los fueros un factor de dispersin contrario a la tendencia imperante en el mundo contemporneo hacia la unificacin y la concentracin tcnocrtcas. Es preciso recordar, para refutar esas consideraciones tpicas, que el mbito restringido de los derechos forales es precisamente garanta de que se mantengan como verdadero derecho: un derecho vivo, caracterizado por lo que Juan Vallet denomina su tactilidad una perfecta adecuacin a las realidades concretas, fundada en medios armoniosos de percepcin jurdica que permiten al derecho foral captar el orden de la naturaleza y dar un sentido unvoco y realista al derecho natural que dirime la prevalenda entre las leyes y costumbres cuando unas y otras no estn concordes con l (26). Frente al derecho radonalista que emana del Estado, de carcter lineal y abstracto, carente de una autntica vivencia de la realidad concreta, planificado normativamente y no susceptible de control judidal, el derecho foral conserva una raz eminentemente popular en su elaboradn y el sentido de orden judidal conduddo por prudentes del derecho y no por los representantes del pueblo en abstracto. Ello gracias al carcter acotado y por ello humanizado del espado en que se desenvuelve. De ah, predsamente, la aversin hada los fueros de los modernos demcratas y su exigenda de que los derechos forales pasen por el ta(26) 970
J . VALLET :

En torno al derecho natural, Madrid, 1973, pg. 191.

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miz de un poder legislativo democrtico, portavoz oficial de una Voluntad general que se reputa nica, infalible y absoluta. La democracia observa D'Ors sacrifica en este aspecto, como en tantos otros de la vida, lo realmente popular a su propia teora (27). A la objecin de que el foralismo representa un riesgo para la unidad nacional debe responderse que la unidad est al servicio del bien comn y no puede absolutivizarse sin quiebra de la armona de las partes que integran el todo. En el mbito del derecho que ahora nos ocupa, resulta evidente que la unidad adecuada al bien comn de una sociedad natural e histricamente diversificada por regiones es aquella que respeta tal diversidad como trascendente para aquellos niveles del orden jurdico que no slo toleran, sino que requieren un mayor ajuste a las diferencias naturales. Quienes se niegan a reconocerlo as incurren en una supersticin de la unidad y desconocen la historia de la monarqua espaola, vigorosa y mejor trabada que nunca cuando se hallaba en su apogeo la tradicional pluralidad de derechos regionales (28). A la segunda objecin debe replicarse que, aun admitiendo que el progreso tcnico sea hoy un fenmeno irreversible, no lo es menos que amenaza con someter al hombre a sus exigencias,, mecanizando y deshumanizando la sociedad. Tambin desde esa perspectiva el acotamiento territorial en el orden jurdico, precisamente porque se opone a la fluidez de un orden perfectamente tecnificado, se ofrece como barrera eficaz contra la ambicin esclavizante de ese orden tcnico (29). > La vigencia de los fueros se ha mantenido especialmente en el mbito del derecho privado. Limitacin que no es necesaria, como lo demuestra el caso de Navarra, con un brillante derecho foral de mbito pblico. La escuela tradicionalsta insiste, sin embargo, en la importancia que el derecho privado reviste en
Autarqua y autonoma, pg. 3 . EL regionalismo jurdico, en Escritos varios sobre Derecho en crisis, Roma-Madrid, 1973, pg. 79. (29) Ibd., pg. 84.
D'ORS: (28) . D'ORS:

(27) A.

971

ANDRES G AMBRA

la configuracin del regionalismo jurdico: no hay que olvidar que el derecho privado es siempre el fundamento de todo derecho, y la fuente de la misma juridicidad del ordenamiento pblico s precisamente en el ordenamiento privado, en el rgimen de la autonoma privada, donde el concepto de fuero se impregna de juricidad y se convierte en el mdulo necesario para una autonoma de derecho pblico, que no se confunda con toscas actitudes polticas, extraas al derecho. Porque el Fuero es esencialmente derecho y l,no poltica, se contrapone al mdulo con que a veces se trata d conseguir un resultado similar por esa va puramente poltica, que es el Estatuto (30). Es cierto que el fuero responde a una tradicin prestatal, pero en ello estriba precisamente su grandeza. No emana del Estado, es anterior a l por su historia de raz medieval, y por sus fuentes el derecho dvil consuetudinario. De ah su carcter de barrera, garanta de verdadera libertad, frente a la ambidn del Estado. Y de ah tambin su carcter abierto, su admirable capaddad de armona con un orden jurdico ms amplio sin detrimento de una unidad poltica superior. En el fondo concluye Alvaro D'Ors, uno de los importantes trabajos que ha consagrado al concepto de fuero- el prindpio foral es el hallazgo tradidonal de Espaa equivalente al que la doctrina moral de la Iglesia catlica ha definido como prindpio de subsidiariedad... Como en tantos otros aspectos, el genio espaol presenta aqu la precoz maturacin de una idea que acabara por imponerse umversalmente como vital, y necesaria prerisamente para la libertad personal. Porque la libertad personal no puede ya defenderse en el ltimo reducto de la impotenda individual, sino en todos los eslabones de los grupos intermedios entre el Estado y el individuo (31),

(30) A. D ' O R S : Autonoma de las personas..., pg. 19. (31) Ibid., pg. 23. 972

LA REGION Y EL CAMBIO E l soporte doctrinal del "Estado de las autonomas".

Fijmonos a continuacin en el nuevo sistema de regionalizacin que se ha improvisado en Espaa. Su anlisis crtico, siendo como es uno de los frutos ms trascendentales de la mtica filosofa del cambio, nos permitira entrever cul es el espritu de sta y lo que realmente significa. Qu concepcin de Espaa subyace en el Estado de las autonomas, cul es su armazn interno, cules sus objetivos y metas finales? Si preguntamos a los especialistas en derecho poltico y administrativo que se han ocupado desde una perspectiva ortodoxa y oficial de estas cuestiones, no tardarn en sumirnos en la perplejidad. Alzaga, Simn Tobalina, Muoz Machado y otros muchos se han preocupado, con ahnco y simpata hacia el nuevo edificio, de rebuscar sus fundamentos doctrinales y ofrecer al ciudadano dcil una imagen del mismo, aceptable y convincente. Los autores citados recurren en busca de precedentes la Constitucin americana, a la alemana, al modelo italiano, y se remontan, con mayor o menor despliegue de erudicin, al federalismo de la Primera Repblica o a la Constitucin fedetable de la Segunda. Derrochan ingenio en la empresa, manifiestan reiteradamente su simpata hacia el sistema, y admiten con cautela la presencia de algunos elementos ambiguos o enigmticos. Quieren justificarlo a todo trance pero, cuando intentan llegar al fondo de la cuestin, no se ponen de acuerdo. De hecho dirase que coinciden en dos puntos: a) La nueva articulacin autonmica ha supuesto segn ellos un intento serio de revisar la ideologa del inters general sobre la que hasta ahora se haba fundamentado la accin administrativa: una administracin centralizada y todopoderosa, sometida a un ineficaz control poltico por los representantes reunidos en las asambleas parlamentarias. Reconocen con Tocqueville que la administracin creada por la Revolucin francesa, modelo de la espaola, ha gozado de un poder tal que jams
973

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haba sido concebido, antes de nuestro tiempo, por los reyes de Europa y ponen en tela de juicio el postulado clsico de que obedecer a la administracin es obedecer a la Ley, o lo que es lo mismo, al pueblo soberano. Se ha producido explican una crisis de legitimacin democrtica por parte de la Administracin moderna y se impone la necesidad de sustituir la ideologa del inters general por la ideologa de la participacin, consistente en completar el sistema de democracia representativa con instituciones- de democracia directa, desplazando simultneamente la discusin de los problemas colectivos del centro a la periferia (32); de aplicar, en suma, una teraputica fundada en el axioma: los defectos de la democracia, con ms democracia se curan. Ese ha sido segn sus tericos el objetivo que la Constitucin de 1978 persigue a travs de la implantacin de las autonomas regionales y municipales: implantar una presencia viva y cualificada de los intereses comunitarios en el interior de la propia estructura administrativa, eliminando la radical contraposicin anterior entre Estado y sociedad (33). Impedir que la participacin ciudadana se circunscriba a las instancias polticas, es decir, a su representacin en las cmaras legislativas y se extienda a las otras instancias organizativas que articulan la sociedad. Presencia popular cuya formulacin y cauces tienen que ser, en todas y cada una de esas instancias, los mismos, de carcter individualista e inorgnico, que rigen en el escaln supremo del Estado: planteamiento ste que nadie cuestiona en las esferas oficiales. b) El Estado de las Autonomas ha implicado un retorno a-la pluralidad de la Espaa preborbnica pero corrigiendo, eso s, las deficiencias de un sistema que en el pasado afirman sin concesiones los comentaristas oficiales fue irracional, catico y feudalizante.
(32) Cfr. el epgrafe La incidencia de las ideas de participacin, en Op. cit., pgs. 7 0 - 7 4 . (33) Ibid., pg. 73.

S . MUOZ MACHADO:

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LA REGION Y EL CAMBIO Un "modelo" estrictamente revolucionario.

Las citadas apreciaciones reflejan, con exactitud a nuestro entender, uno de los aspectos ms trascendentales de la cuestin que nos ocupa. De su consideracin se deriva, de forma inmediata, la posibilidad de emitir un primer balance, por s solo definitivo, del Estado de las Autonomas. Es patente, tanto si se considera el espritu de sus autores como la filosofa poltica que le sirve de apoyo, que nos hallamos en presencia de un intento ambicioso de organizar, de imponer desde arriba, desde la cumbre del poder, un nuevo modelo de sociedad que se concibe otra vez, en consonancia con los criterios racionalistas y mecanidsta de la politologa contempornea, como un intento en expresin de Loewenstein de traspasar la fsica de Newton a la realidad socio-poltica, con un absoluto desprecio por las exigencias del derecho natural. El hecho se hace an ms evidente al considerar la frmula estatutaria que se ha arbitrado como cauce y regulacin de las pretendidas autonomas regionales. Es predso insistir en este punto: el estatuto es una frmula puramente poltica, basada no en la autonoma de orden jurdico que reclama el verdadero regionalismo, conforme al derecho natural y sumisa a la voluntad de Dios y al orden por El creado, compatible por ello con un orden jerrquico de cuerpos intermedios, sino en la autonoma abstracta y voluntarista de origen kantiano, revoludonaria. Implica, tericamente al menos, un fractionamiento pardal del poder legislativo, pero sin rnundar para nada a su fundamentadn en la potestad de la Voluntad general y en di imperio absoluto de la Ley y no, como en el Derecho foral, en la autoridad del Derecho y de la tradidn. Al intentar deparar a las entidades regionales y munidpales la esfera de autonoma de que son acreedoras, se ha partido de un radical olvido del prindpio de subsidiariedad y de la doctrina de los cuerpos intermedios. Se ha desdeado el prindpio fundamental de que para revitalizar la sodedad, desmasificndola,
975

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liberndola del. totalitarismo tecnocratizado, es necesario comenzar desde sus bases, porque sera contradictorio comenzar desde arriba, imperativamente, mecnicamente (34), y el resultado ha sido uno ms de esos, artefactos instrumentales, engendros caractersticos de la moderna tecnocracia, que denunci Gonzalo Fernndez de la Mora (35). No cabra probablemente esperar otra cosa de quienes han sido sus autores, hombres empapados del dogma revolucianario clsico que afirma lo poltico-estatal y lo privado personal como nicos trminos de la dinmica social, incapaces, por tanto, de superar el dogma intangible de la soberana nacional absoluta, cimiento exclusivo de su autoridad y del ordenamiento constitucional por ellos diseado. Como puede apreciarse, cualquiera que sea el criterio que se utilice para bordar la cuestin, la conclusin es siempre la misma. El Estado de las autonomas ha supuesto un tour de forc destinado en apariencia a correar algunos de los efectos ms perjudiciales de la moderna democracia sin renunciar, al hacerlo, a los principios en que sta se asienta. Corregir los vicios intrnsecos de la democracia con una sobredosis de democracia: sa ha sido la frmula; una frmula de talante contradictorio, que los mass media se han ocupado de justificar con el recurso masivo a los slogans democrticos de siempre, ms o menos retocados al efecto. Lo que se ha pretendido, y no otra cosa, es trasladar a todos los escalones de. la sociedad -especialmente a aquellos que haban permanecido relativamente inclumes la misma dinmica que rige las altas esferas de la sociedad poltica. Con qu fin, luego lo veremos. Estaramos en presencia, como pretenden sus artfices, de un intento serio de restituir libertad y flexibilidad al cuerpo social con el desmantelamiento del centralismo clsico? Detrs de tal benfico proyecto se adivina, del mismo modo
En torno a la tecnocracia, Madrid, 1 9 8 2 , pg. 1 1 0 . Del Estado ideal al Estado de razn, Madrid, 1972, pgs. 96-97.
(34) J. VALLET: (35) GONZALO FERNNDEZ DE LA MORA:

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que lo haca,; {hevalier al considerar la doctrina de la divisin de poderes de Montesquieu, la sonrisa sardnica del moderno Leviathn. -

Nacionalismo y federalismo en la Constitucin de 1978.

Catra imaginar de todos modos qu, aun reposando sobr una concepcin errnea de lo que la regin y la sociedad poli tica deben ser, el nuevo modelo de Estado fuera, al menos, una vlvula de escape a las tensiones tradicionales entre aspiraciones, regionales y administracin central y, por ese camino, instrumento de una relativa distensin interior y mayor armona inter-regional. Una espectativa semejante, admitida aun por sectores decididamente crticos hacia la Constitucin de 1978, carece a todas luces de fundamento. No vamos a entrar en la perspectiva econmica del tema, pues no es de nuestra competencia ni objeto de este trabajo. S puede recordarse que son muchos los estudios serios donde se ha puesto de relieve, con mayor insistencia cada ao, que el nuevo modelo de regionalizacin tiende a acentuar, en lugar de paliarlos, los contrastes econmicos entre las regiones ms afortunadas y las deprimidas (36). l hecho esencial en esta cuestin consiste, a nuestro entender, en la presencia, explcita, en el ordenamiento constitucional que establece el Estado de las autonomas de un elemento perturbador de graves consecuencias, coherente con el olvido de la doctrina de los cuerpos intermedios y secuela suya: la apertura de una ventana al ya citado principio de las nacionalidades que tan funestas consecuencias ha tenido en otros pases y. en la propia Espaa en determinados momentos de su historia. -No sera difcil demostrar, pensamos, que muchas de las pertur(36) Cfr. los estudios sobre Renta Espaola, del Banco del Bilbao correspondientes a 1985 y 1986. 977

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briones intetregionales de orden econmico que ya se detectan, y se acenturn en el futuro, tienen ah su origen principal si no exclusivo. Es cierto en este sentido que en el artculo segundo de la Constitucin se habla de la indisoluble unidad de la Nacin espaola, perp no lo es menos que a rengln seguido se garantiza el derecho a la autonoma d las nacionalidades y regiones que la integran. Y como en el artculo primero se afirma que Espaa se constituye en Estado social y democrtico no es aventurado afirmar que, en su versin oficial, Espaa queda reducida a un Estado plurinacional de corte federal que recuerda de forma inquietante a la Nacin pluriestafd prevista en el proyecto constitucional de la Primera Repblica: slo se diferencia por un trueque irrelevante en el uso de las palabras Nacin y Estado, pero el fondo es el mismo, Juego de palabras que, dicho sea de paso, es un buen reflejo del carcter puramente artificial, sin fundamento en la naturaleza de las cosas y en la historia, de la moderna alquimia constitucional. Se ha abierto la caja de Pandora y se ha dado por bueno ese grave error dentro del regionalismo espaol que antes denudbamos: la inspiracin nacionalista. De ah a una peligrosa quiebra de la unidad espaola, susceptible de desembocar en la desintegracin, no hay mucha distanda, porque, como ya hemos apuntado, el concepto de nadn es altamente poltico y polmico, empapado de filosofa revolucionaria en su acepdn actual. Como dijera Ossori y Gallardo, todo ncleo humano que se siente nadn se juzga con derecho a un Estado, que es la representaran jurdica de la Nadn, y en cuanto surge un Estado, brota inexorablemente, por ley de lgica, la necesidad de independencia. Reladn de causa a efecto que no hubiera sido necesaria en la sociedad poltica del Antiguo Rgimen pero s hoy, cuando el contagio revolucionario ha impregnado conceptos y palabras. Y en ello estamos. Dado que los Estatutos de las nadonalidades se asientan sobre el refrendo plebisdtario de la Voluntad general, el que se hable del derecho a la autodeterminadn de esas mismas nadonalidades ne es, al menos desde dentro del sis978

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tema, ninguna aberracin. Slo el despliegue lgico de la dinmica inherente a ese mismo sistema. De ah que los actuales gobernantes no se atreven a legalizar a Herri Batasuna y admitan el dilogo con ETA. No slo el miedo les fuerza en ese sentido: tambin la conciencia de que, desde la propia Constitucin, sus reivindicaciones no carecen de fundamento. Un tema discutido es el del carcter federal de la Constitucin de 1978, que no figura explcitamente en su texto. Hay autores que lo propugnan y tambin demcratas que ante tal interpretacin se rasgan las vestiduras. Vale la pena detenerse por un momento en la cuestin. Como es sabido, la Constitucin prev dos vas diferentes para el acceso a la autonoma de regiones y nacionalidades: la general del artculo 143, que establece un ritmo lento de transferencias, y la privilegiada del artculo 151, que completa la disposicin transitoria segunda, con un tratamiento singular para las nacionalidades de Catalua, Pas Vasco y Galicia, por el mero hecho de que hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonoma durante la Segunda Repblica. Pues bien, si se comparan las competencias que sus respectivos estatutos otorgan a Catalua y al Pas Vasco con las que concede la Ley Fundamental de la Repblica Federal Alemana, del 23 de mayo de 1949, a los Estatutos o Lander, se comprueba que no son inferiores, y s superiores en algunos aspectos. Y como nada en la Constitucin impide qu las restantes regiones alcancen en el porvenir un techo autonmico similar, es fcil concluir que nuestra Constitucin es federal y no otra cosa (37). Y de nada sirven lamentaciones o afirmar que un Estado federal requiere la integracin de otros preexistentes, independientes y soberanos, lo que no sera el caso espaol. Porque la moderna democracia no entiende de historia ni de sentido comn, sino slo de la Voluntad general que es absoluta. Por otra parte, puestos a buscar precedentes o justificaciones seudohistricas,
( 3 7 ) Es la conclusin bien documentada de J. Op. cit., pgs. 179 y sigs. L . SIMN TOBALINA:

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bien, podra descubrirse en nuetro pasado medieval y en la unidad espaola tal y como la llevaron a cabo los Reyes Catlicos, un ejemplo de integracin nacional del que sera el federalismo la caricatura democrtica. Lo ms grave del federalismo es que no es otra sino una distorsin democrtica del regionalismo tradicional. Pero ninguno de los comentaristas oficiales de la vigente Constitucin, por muy antifederal que se muestre, estara dispuesto a recoger esta objegin. Federalismo y nacionalismo son, quirase o no, dos de los elementos ms sobresalientes del Estado de las autonomas. Y es ello triste porque apuntan hacia la desintegracin, primero moral y despus fsica de nuestra patria. Triste pero no sorprendente, pues ya lo advirti Menndez y Pelayo cuando predijo que Espaa caminara hacia el cantonalismo de arvacos y vectones el da en que dejara de ser catlica.

El fondo de la cuestin. Una Constitucin y un modelo de Estado elaborados desde el menosprecio del derecho natural y de la historia espaoal: ello se compadece bien con los principios doctrinales y el programa de los partidos polticos que dominaban las Cortes constituyentes. Lo que resulta, sin embargo, sorprendente es que dichas formaciones polticas UCD y PSOE, empapadas en proporcin variable de espritu tecnocrtico y jacobino, sin vocacin regionalista genuina, hayan emprendido voluntariamente la revisin del aparato administrativo anterior, slido y bien implantado, de probada eficacia como instrumento de gobierno, y una vez en sa direccin hayan hecho concesiones sustanciales a los nacionalismos perifricos.. Nada, en principio, ms contrario a su voluntad de poder e, incluso, a su mero instinto de supervivencia, puesto que el debilitamiento o la ruina de la unidad natonal supondra el de su propia organizacin, con vocacin de al980

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canee nacional y escasa implantacin de orden especficamente regional. Cmo explicar que hayan podido dar, con aparente conviccin, un paso semejante? Se nos antoja imposible esclarecer una maniobra de esa naturaleza si no se considera desde la hiptesis de un pacto entre partidos estatistas y nacionalistas, atentos slo a sus propias conveniencias, y aun, de stas, las ms egostas e inmediatas, realizado con un desprecio absoluto, terico y prctico, de los autnticos intereses de Espaa. Considerado el Estado de las Autonomas desde la intencin de sus artfices resulta un pandemnium al servicio de un triple sistema de intereses cuyo conjunto constituye, sin lugar a dudas, el verdadero fondo de todo el asunto, y cuyo esquema sera el siguiente: 1.) Las apetencias de los partidos nacionalistas vasco y cataln, el primero de signo decididamente separatista desde sus orgenes, y ms moderado el segundo, atento a las aspiraciones del sector de la sociedad catalana que se muestra partidario de desentenderse del resto de Espaa sin demasiadas estridencias y sin renunciar por ello al mercado que sta le supone. Los grandes partidos de implantacin nacional han hecho a los nacionalismos perifricos concesiones espectaculares, con la atencin puesta en los riesgos de la transicin que requera, a cualquier precio desde su punto de vista, una alianza de fuerzas democrticas capaz de neutralizar una eventual reaccin del tipo que ellos califican de involucionista. 2.a) La ambicin de poder de los partidos polticos en general, y su dseo de intensificar su control de la sociedad, que constituye un factor de enorme importancia en el montaje autonmico: ellos van a ser hay que proclamarlo bien alto- los grandes beneficiarios de la maniobra. Ellos ms que nadie, y no los ciudadanos o las regiones. La moderna politolganos remitimos al excelente estudio de Gonzalo Fernndez de la Mora sobre la partitocracia (38).
(38)

G.

FERNNDEZ DE LA MORA:

La partitocracia, Madrid,

1977.

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ha puesto. de relieve, como una; constante de las sociedades contemporneas, el hecho de que, con la aparicin del sufragio universal inorgnico, el partido .de masas se impone como instrumento de promocin y canalizacin de votos. Bajo las quimeras de Voluntad general y Democracia slo existen, en ltima instancia, formas de oligarqua detentadas por el staf de los grandes partidos que se disputan el poder y, en su busca, manipulan y canalizan a su antojo esa inefable, por inexistente, Voluntad general. Una de las claves del asunto es, sin duda, que las autonomas son una mera frmula tcnica de descentralizacin destinada a garantizar un ms minucioso y exhaustivo control de la vida regional, provincial y municipal por el partido poltico. La democracia partidpativa el Estado de las autonomas se presenta as como un progreso en la evolucin de los partidos en su tendencia a controlar la vida poltica espaola: un estadio en el incremento de su densidad organizativa. En pocas anteriores de la historia de Espaa los partidos polticos carecieron de una estructura de mbito regional o local adecuada para controlar y dirigir con eficacia la vida poltica espaola. Fuera de los organismos estrictamente oficiales, su implantacin era escasa y tropezaba con espacios sociales impenetrables y abundancia de poderes fcticos. La distancia entre la Espaa oficial y la real era demasiado espectacular y, para asegurar los resultados electorales, los polticos de Madrid se vean precisados al empleo de torpes mecanismos de influencia y presin que fcilmente podan ser, y de hecho lo fueron, tildados de ilegales o antidemocrticos. Con el sistema autonmico la situacin cambia radicalmente y los partidos pueden infiltrarse en el tejido de la vida regional y local sin riesgo ni mala conciencia. Al contrario: presentando el increment de su influencia y capacidad de accin como un cauce de liberacin de la sociedad, mejor representada desde ahora, libre de grupos o intereses no controlados desde el parlamento, ms democrtica y progresista. Los partidos polticos podrn hacer y deshacer a su antojo
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sin que exista freno al desenvolvimiento de sus apetitos; ni un sentimiento de unidad y dignidad nacionales, ni tampoco unas instituciones o unas minoras rectoras regionales no controladas, que sern barridas por el nuevo sistema. Las lites naturales, tan necesarias para encauzar la vida social y frenar las ambiciones del poder central, sern desplazadas, sustituidas por los profesionales del partido. Vzquez de Mella haba denunciado el caciquismo como un fruto podrido del centralismo. Un verdadero neocaciquismo, sin atisbo ninguno de autonoma propia y mejor controlado que nunca por los partidos, se ha puesto en funcionamiento. Ya no habr divorcio entre la Espaa oficial y la real porque la primera ha privado a. la segunda de cualquier capacidad de resistencia. 3.) l tercer objetivo de la implantacin del vigente sistema autonmico guarda estrecha relacin con el punto anterior. No slo va a conseguirse la eliminacin de las lites naturales: tambin la del sentido comn de los ciudadanos en aquellos sectores vida regional y local no plenamente contaminados por la accin de la poltica de masas. Schumpeter observ que cuando l ciudadano medio entra en el dominio de la poltica cae automticamente en bajo nivel de rendimiento mental (39), en un infantilismo que garantiza su control por la oligarqua partitocrtica. Instado a decidir sobre cuestiones de las que no entiende, sus reacciones se hacen elementales, simplistas, fcilmente teledirigibles desde arriba mediante una propaganda oficial. Una propaganda dotada por los medios de comunicacin actuales de una densidad y eficada inimaginables en pocas pretritas. Pues bien, la politizacin de la vida regional y local, su incorporadn, merced al mecanismo de las autonomas, a la gran poltica de masas del Estado democrtico, implica la penetradn por su estilo y modos de acdn de todo el entramado social. Y la eliminadn de lo que an pudiera quedar en esos escalones (39) Otado en Ibd., pg. 46.
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d libertad, de independencia- frente al imperio de la voluntad oficial, jdel sentido comn que proporciona el contacto directo, no mediatizado, con las realidades concretas accesibles al entendimiento del. hombre corriente. Esa es la reforma, el gran cambio de la sociedad espaola que exigen machaconamente demcratas y socialistas: la imposicin a toda la sociedad de las reglas del juego que ellos conocen y saben manipular, la eliminacin de los focos de resistencia que se niegan a aceptar el modelo propugnado por ellos.

Conclusin. La conclusin que puede extraerse de estas consideraciones est en la mente de muchos espaoles responsables: nada en el Estado de las autonomas se asemeja a la revitalizacin de los cuerpos -intermedios que reclama la escuela tradidonalista espaola, partidaria de restaurar en Espaa la fecunda tradicin foral y un orden sodal inspirado en el derecho natural y cristiano; por el contrario, lo que se ha produddo es la implantadn en todos los escalones de la sociedad de un mecanismouniforme y uniformizador el sufragio universal inorgnico, el nico sistema de representadn que la democrada moderna admite y legitima; y con l, los partidos polticos han dado un paso de gigante en la extensin de su tela de araa, desde la cima dd Estado a los mundpios. Unos partidos estatistas, sin. proyecto regional propio, han adoptado d esquema que les proponan los nadonalistas catalanes y vascos: un acuerdo sobre organizacin regional entre partidos cuyo punto de coincidencia es la afirmadn,. frente al derecho natural y divino, de la omnipotenda e infalibilidad de la Voluntad general. Voluntad que, por supuesto, ellos modelan y capitalizan. Desde esos supuestos, se comprende que d Estado de las autonomas haya resultado lo que es y no otra cosa. Y buena prueba de lo dicho es que el rgimen foral navarro, admirable supervivencia en la Espaa contempornea de la plu984

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ralidad jurdica de la antigua Corona Espaola fuente de la verdadera autonoma, y ejemplo casi nico de un derecho eminentemente consuetudinario, cpn races en lo privado y de carcter eminentemente popular, est sufriendo con la implantacin de las autonomas un grave deterioro. Francisco de Ass, Sancho Rebullida y Javier Nagore han denunciado, en recientes estudios (40), los aspectos ms escandalosos de ese proceso de adulteracin: el autntico derecho foral, fundado en la jurisprudencia, y las instituciones forles de representacin y gobierno, de tradicin prerrevolucionaria, estn siendo sustituidos, respetivamente, por el derecho codificado, estatalizante y no susceptible de control judicial, y por instituciones de corte democrtico e inorgnico, inspiradas en el modelo estatal. Todo ello a la vez que se equipara el rgimen foral navarro con el de los restantes estatutos de autonoma, emanados de la Constitucin, ponindose en entredicho la naturaleza paccionada y pre-estatal que la reconoca la Ley de 1841. El hecho es dramtico y est ah: el rgimen foral navarro, que haba sobrevivido a su incorporacin a la Corona de Castilla y al uniformismo borbnico y liberal, no va.a superar previsiblemente la embestida de un sistema que pretende ser-, precisamente, el restaurador del regionalismo en Espaa. El fanatismo democrtico y la ambicin de los partidos habrn eliminado lo que podra ser, en circunstancias ms afortunadas, mdulo o paradigma para asentar la restauracin de la sociedad espaola de conformidad con los imperativos del derecho natural.

( 4 0 ) JAVIER NAGORE YRNOZ: Fueros navarros y Estatuto de autonoma, ponencia en el X Congreso del Centro Zumalacrregui; F . SANCHO REBULLIDA: El Fuero es de todos: Estudio de las fuentes del dercbo navarro, Madrid, 1985; tambin, s. a.: Un amejoramiento mejor, Madrid, 1985. Las dos ltimas publicaciones son folletos de la Comisin de navarros en Madrid, que est desarrollando una encomable actividad en defensa de las tradiciones jurdicas del viejo reino.

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