02 - Experiências de Reformas Administrativas No Brasil

Experincias de reformas
administrativas no Brasil.
O processo de modernizao
da Administrao Pblica.
Evoluo dos modelos/
paradigmas de gesto:
a nova gesto pblica
Gustavo Justino de Oliveira*
Experincias de reformas
administrativas no Brasil
Reforma do DASP
Aps o golpe de Estado de 1937, instaurou-se o chamado Estado Novo,
um regime poltico centralizado de carter autoritrio fundado por Getlio
Vargas, que perdurou at 1945.
No incio desse perodo, foi prevista, no artigo 67 da Constituio Federal
Brasileira de 1937, a criao do Departamento Administrativo do Servio P-
blico (DASP). Sua instituio foi efetivada pelo Decreto-Lei 579/38, que lhe
conferia, dentre outras, a atribuio de realizar estudo pormenorizado das
reparties, departamentos e estabelecimentos pblicos, a fm de determi-
nar, com enfoque na economia e na efcincia, as modifcaes a serem rea-
lizadas: na organizao dos servios pblicos, em sua distribuio e agrupa-
mento, nas dotaes oramentrias, nas condies e processos de trabalho,
nas relaes entre rgos e com o pblico. Alm disso, atribuam-se ao DASP
funes de auxiliar na organizao da proposta oramentria e realizar a fs-
calizao de sua execuo
1
e de seleo e aperfeioamento de servidores
pblicos.
*
Ps-Doutor em Direi-
to Administrativo pela
Universidade de Coim-
bra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Admi-
nistrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo So
Francisco), onde leciona
na graduao e na ps-
graduao. Foi procurador
do estado do Paran por
15 anos e hoje consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Ter-
ceiro Setor, em So Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gesto (Ed. RT), Con-
srcios Pblicos (Ed. RT),
Direito Administrativo
Democrtico (Ed. Frum),
Parcerias na Sade (Ed.
Frum), Direito do Ter-
ceiro Setor (Ed. Frum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Frum). Autor
de diversos artigos cient-
fcos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Frum).
1
Registra-se que, nesse
perodo, foi instituda a
funo oramentria en-
quanto atividade formal
e permanentemente vin-
culada ao planejamento.
(BRASIL, 1995)
Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informaes www.iesde.com.br
2
Experincias de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernizao da Administrao Pblica.
Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gesto pblica
A ao do DASP tinha como objetivo o desenvolvimento de um modelo
de gesto racional, baseado no rigor tcnico e na impessoalidade, para al-
cance de efcincia administrativa.
A ao vai ao encontro dos preceitos do modelo de Administrao Pbli-
ca burocrtica weberiano, cuja implantao uma consequncia clara da
emergncia de um capitalismo moderno no pas (BRASIL, 1995).
Dessa forma, a ao com o fto de normatizar a gesto racional dos neg-
cios do Estado, mediante a simplifcao, padronizao e aquisio racional
de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na defnio de
procedimentos (BRASIL, 1995), era o primeiro grande passo em direo
burocratizao do servio pblico.
Destaca-se ainda, no que diz respeito aos recursos humanos, que a refor-
ma proposta tambm se ajusta aos preceitos da burocracia, com as ideias de
profssionalizao e impessoalidade, atravs de uma criteriosa contratao de
pessoal, com base em critrios de competncia e qualifcao.
Contudo, apesar do valor dado ao mrito profssional aos concursos p-
blicos e ao treinamento, no houve sucesso em romper totalmente com o
modelo patrimonial, com o coronelismo dando lugar ao clientelismo e ao
fsiologismo (BRASIL, 1995).
O modelo reformista teve sucesso em diversas questes, principalmente
no que diz respeito s mudanas na gesto dos recursos humanos e ora-
mentrios e na expanso do governo, atravs da criao de novas funes e
de novas agncias administrativas (REZENDE, 2004).
No entanto, teve como resultados negativos o excesso de formalismo e a
manuteno do clientelismo, fazendo com que o DASP se tornasse alvo de
muita resistncia e fosse perdendo seu status e prestgio (REZENDE, 2004).
Reforma instituda pelo Decreto-Lei 200/67
Nas dcadas de 1950 e 1960, especialmente durante a administrao
Kubitschek houve algumas tentativas de modernizar o aparato burocrtico.
Contudo, foi fcando patente a necessidade de se realizar uma reforma
maior, que tivesse como objetivo elevar a performance do setor pblico
3
brasileiro e transformar o modelo de interveno do Estado na economia,
centrado na ampla proviso de bens e servios em moldes empresariais e
na atuao em reas julgadas estratgicas para o desenvolvimento nacional
(REZENDE, 2004).
Em 1964 foi instituda a Comisso Especial de Estudos da Reforma Admi-
nistrativa (Comestra), presidida pelo ministro do Planejamento, para analisar
os projetos de reforma administrativa existentes e criar novos projetos.
Essa reforma administrativa teve como instrumento principal o Decreto-
-Lei 200/67, atravs do qual
realizou-se a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas pblicas e
sociedades de economia mista, a fm de obter-se maior dinamismo operacional por meio da
descentralizao funcional. Instituram-se, como princpios de racionalidade administrativa,
o planejamento e o oramento, o descongestionamento das chefas executivas superiores
(desconcentrao/descentralizao), a tentativa de reunir competncia e informao no
processo decisrio, a sistematizao, a coordenao e o controle. (BRASIL, 1995)
Dessa forma, houve uma grande expanso da descentralizao da Admi-
nistrao Pblica brasileira, com objetivo de separar as funes de formula-
o e implementao de polticas pblicas e instituir ganhos de efcincia e
racionalidade na atividade administrativa.
Contudo, essa descentralizao no foi acompanhada de instrumentos
adequados de centralizao, controle e planejamento (REZENDE, 2004).
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
Aps a reforma realizada atravs do Decreto-Lei 200/67, foram feitas
outras tentativas de modernizao da Administrao Pblica brasileira, com
o objetivo de superar as defcincias do modelo burocrtico, tais como a cria-
o da Secretaria de modernizao (SEMOR), nos anos 1970, e a criao do
Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratiza-
o, nos anos 1980.
No fm da dcada de 1980, segundo o MARE (1995), a despeito do avano
democrtico com o fm do regime militar e o advento da Constituio Fede-
ral de 1988, houve um retrocesso burocrtico, acompanhado pelo desprest-
gio da Administrao Pblica brasileira.
4
Em 1995, no governo FHC, a antiga Secretaria da Administrao Federal,
vinculada diretamente Presidncia, foi transformada no Ministrio da Ad-
ministrao Federal e Reforma do Estado (MARE), para o qual foi nomeado
Luiz Carlos Bresser Pereira.
Esse Ministrio foi criado com a atribuio de estabelecer as condies para
que o governo possa aumentar sua governana. Para isso, sua misso espec-
fca a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos
termos defnidos pela Presidncia atravs deste Plano Diretor (BRASIL, 1995).
Tal reforma tinha como objetivo principal a transio de um modelo de
Administrao Pblica burocrtica para o modelo gerencial, reduzindo o
papel de prestador direto de servios do Estado, reservando a ele um papel
de regulador e coordenador.
Tinha como base a descentralizao das atividades do Estado para obten-
o de uma Administrao calcada em resultados, fexibilidade e efcincia,
voltada para atendimento do cidado.
O Plano Diretor
2
distinguiu quatro setores de ao estatal, classifcando-
-os conforme a natureza de suas atividades e associando-os s modalidades
de propriedade estatal, privada e pblica no estatal (esta correspondente
s organizaes sem fns lucrativos, orientadas ao atendimento do interesse
pblico):
Setor de ao estatal
Modalidade de
propriedade
NCLEO ESTRATGICO. [...] governo, em sentido lato. o setor que def-
ne as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento [...] onde as
decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislati-
vo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao presiden-
te da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos,
responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
Estatal
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios que
s o Estado pode realizar [...] em que se exerce o poder [...] do Estado
[...] de regulamentar, fscalizar, fomentar. [...] exemplos [...]: a cobran-
a e fscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica,
o servio de desemprego, a fscalizao do cumprimento de normas
sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo
Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o
servio de emisso de passaportes etc.
Estatal
2
BRASIL. Ministrio da
Administrao e Reforma
do Estado. Plano Diretor
da Reforma Adminis-
trativa do Aparelho do
Estado. Braslia: MARE,
1995. Disponvel atravs
do site: <www.planalto.
gov. br/publi_04/COLE-
CAO/PLANDI5.HTM>.
5
Setor de ao estatal
Modalidade de
propriedade
SERVIOS NO EXCLUSIVOS. [...]setor onde o Estado atua simultanea-
mente com outras organizaes pblicas no estatais e privadas. As ins-
tituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamen-
tais, como os da educao e da sade, ou porque possuem economias
externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem
ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias
produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no
podendo ser transformadas em lucros. So exemplos deste setor: as uni-
versidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
Pblica no estatal
PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. [...] rea de atua-
o das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas volta-
das para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como,
por exemplo, as do setor de infraestrutura [...].
Privada, em regra
Dessa forma, evidencia-se a inteno de deixar a encargo do estado so-
mente as atividades exclusivas e estratgicas, podendo este delegar a execu-
o de outras para ampliar sua efcincia e economicidade.
O Plano Diretor ainda estabeleceu trs projetos bsicos
3
, a saber:
avaliao estrutural tem relao com a reestruturao organizacio-
nal, com a fnalidade de identifcar sobreposies de competncias,
funes inadequadas e possibilidades de realizar ajustes descentrali-
zadores.
agncias autnomas o objetivo a transformao de autarquias e
de fundaes que exeram atividades exclusivas do Estado, em agn-
cias autnomas, com foco na modernizao da gesto.
organizaes sociais e publicizao objetivo de elaborao de
projeto de lei que permita a publicizao dos servios no exclusivos
do Estado, ou seja, sua transferncia do setor estatal para o pblico
no estatal, onde assumiro a forma de organizaes sociais.
Ante o exposto, podemos concluir que as bases do Plano Diretor da Re-
forma do Aparelho do Estado esto em perfeita consonncia com as ca-
ractersticas do modelo gerencial de Administrao Pblica, com foco em
descentralizao da atividade estatal no intuito de ampliar a efcincia e os
resultados da Administrao Pblica.
3
BRASIL. Ministrio da
Administrao e Reforma
do Estado. Plano Diretor
da Reforma Adminis-
trativa do Aparelho do
Estado. Braslia: MARE,
1995. Disponvel atravs
do site: <www.planalto.
gov. br/publi_04/COLE-
CAO/PLANDI8.HTM>.
6
O processo de modernizao
da Administrao Pblica
Reforma Administrativa exprime uma das vertentes da Reforma do Estado,
representando um conjunto de medidas direcionadas a modifcar as estru-
turas, organizao, funcionamento, tarefas e instrumentos da Administrao
Pblica, com a fnalidade de melhor capacit-la para servir aos fns do Estado
e aos interesses da sociedade.
Trata-se de medidas para promover uma maior efcincia administrativa,
como combate ao defcit fscal do Estado; desconcentrao e descentraliza-
o; atividade de regulao; orientao para os cidados e incentivo sua
participao; incremento na qualidade da prestao de servios (com estmu-
lo concorrncia); abertura participao da sociedade civil, entre outras.
Nesse contexto de Reforma Administrativa, cabe trazer tona uma dife-
renciao entre reforma e modernizao que, muitas vezes, so usados como
sinnimos para fazer referncia a processos de transformao estatal.
Reformar signifca mudar a forma de um objeto, restaur-lo ou reconstru-
-lo, sem alterar-lhe as qualidades fundamentais, para que ele se torne mais
funcional.
Desse modo, uma reforma de Estado implica uma transformao de
grande magnitude, para torn-lo mais apto a cumprir sua funo.
Modernizar, no entanto, no diz respeito a uma mudana de to grande
dimenso. Uma modernizao implica a realizao de alteraes pontuais
em uma estrutura, sem modifcar sua essncia, para adapt-la a uma nova
realidade (OLIVEIRA, 2005).
Dessa forma, uma modernizao de Estado menos ampla e complexa
que uma reforma estatal, signifcando uma busca de novas formas e mo-
delos de gesto de tarefas, para tornar os rgos e entidades pblicas mais
efcientes e efcazes, adaptando-os ao momento atual.
Uma Reforma do Estado um processo mais intenso, de mudanas estru-
turais, que gera novas bases para o Estado e, atingido o objetivo, esgota-se,
instituindo um novo marco institucional-legal.
Por essa razo, nem todas as transformaes podem ser denominadas
reformas de Estado, pois muitas delas so, somente, movimentos de moder-
nizao estatal.
7
No Estado Contemporneo, aponta-se para uma tendncia de moderniza-
o da Administrao Pblica, que vem como uma reforma administrativa
por aes contnuas (MEDAUAR, 1996).
A poltica de modernizao parece mais afnada com a sociedade con-
tempornea e suas expectativas em relao ao Estado, como um constan-
te processo de ajustes e adaptaes na estrutura e no funcionamento do
Estado, para melhor consecuo de seus objetivos e atendimento das expec-
tativas dos cidados.
Evoluo dos modelos/paradigmas
de gesto: a nova gesto pblica
Nas dcadas fnais do sculo XX, passou-se a falar muito em crise do
Estado, aliada, em parte, crise do modelo de Administrao Pblica buro-
crtica e difculdade do Estado em atender s demandas sociais.
Em meio a um contexto de globalizao, com mercado aberto e competi-
tivo, o modelo de Estado provedor (Estado de bem-estar) comea a se tornar
inefciente e a se esgotar.
Tornava-se patente a necessidade de uma reforma de gesto, em virtude
da crise fscal, da falta de responsividade e efcincia e da necessidade de
insero do Estado em uma economia global (VIGODA-GADOT, 2003).
Gonalves (2005) faz aluso necessidade de uma reinveno do gover-
no, que seria caracterizado por menos regras e mais metas e objetivos, pela
descentralizao e pela ampliao do papel de gesto.
Esse novo modelo, o new public management, ou nova gesto pblica,
teria dois eixos principais: o da efcincia e o da responsabilidade (GONAL-
VES, 2005).
O eixo da efcincia estaria ligado ao foco na obteno de resultados na
ao pblica. No caso dos servios pblicos, sua prestao direta pelo Estado
estava se mostrando inefciente e extremamente custosa. De acordo com os
preceitos da nova gesto pblica, a descentralizao de algumas atividades
e a transferncia de outras para entidades privadas seriam instrumentos para
melhoria na qualidade e economicidade na prestao de servios pblicos.
Nesse contexto, ganha especial relevncia o repasse, atravs de instrumen-
8
tos de contratualizao, de funes que no digam respeito s atividades
exclusivas do Estado (CORRA, 2007).
Quanto ao eixo da responsabilidade, diz respeito a diversos aspectos,
como igualdade, imparcialidade, transparncia, objetividade, ampliao da
democracia participativa (GONALVES, 2005).
No Brasil, a reforma proposta pelo modelo da nova gesto pblica veio a
ser instrumentalizada pela Emenda Constitucional 19, de 1998.
Entre as mudanas propostas por essa emenda, uma das principais est
a insero, no artigo 37 da Constituio Federal, do princpio da efcincia.
Conforme j exposto anteriormente, a ideia de efcincia est totalmente em
consonncia com a proposta da nova gesto pblica.
A corroborar o princpio da efcincia, podemos tambm citar a alterao
do artigo 41 da Magna Carta, para estabelecer o prazo de trs anos de est-
gio probatrio ao servidor pblico para a aquisio de estabilidade.
Merece tambm grande destaque a incluso do 8. ao artigo 37 da Cons-
tituio Federal
4
. Apesar de no haver meno expressa na Constituio, Di
Pietro (2008) afrma que tal dispositivo faz referncia fgura do contrato de
gesto
5
, que pode ser celebrado entre rgos da Administrao Direta ou
destes com entidades da Administrao Indireta. O objetivo desses ajustes
defnir metas de desempenho, ampliar a autonomia e permitir o controle
de resultados em funo das metas estabelecidas (DI PIETRO, 2008). A fgura
aqui prevista est em plena conformidade com as ideias de descentralizao
e efcincia da nova gesto pblica.
No que tange ao tema de responsabilidade e controle, a EC 19/98 refor-
mulou o 3. do artigo 37 da Constituio, possibilitando a elaborao de
uma lei para disciplinar as formas de participao do usurio na Administra-
o Pblica Direta e Indireta, no que diz respeito a reclamaes relativas
prestao dos servios pblicos em geral, obteno de informaes e possi-
bilidade de representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou funo na administrao pblica. Essas formas de participao
e controle social so poderosos instrumentos para o exerccio da cidadania.
Dessa forma, podemos dizer que j esto estabelecidas no Brasil algumas
bases legais para adaptao ao modelo proposto pela nova gesto pblica.
4
8. A autonomia ge-
rencial, oramentria e
fnanceira dos r gos e en-
tidades da administrao
direta e indireta poder
ser ampliada mediante
contrato, a ser frmado
entre seus administrado-
res e o poder pblico, que
tenha por objeto a fxao
de metas de desempenho
para o rgo ou entidade,
cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do
contrato;
II - os controles e critrios
de avaliao de desem-
penho, direitos, obri -
gaes e responsabili-
dade dos dirigentes;
III - a remunerao do pes-
soal.
5
A despeito de terem a
mesma denominao, esse
contrato de gesto no o
mesmo instrumento regu-
lamentado pela Lei 9.637,
que cuida do contrato de
gesto como parceria fr-
mada entre o Poder Pbli-
co e a entidade qualifcada
como organizao social,
para fomento e execuo
de atividades discrimina-
das naquela lei.
9
Dicas de estudo
BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Re-
forma Administrativa do Aparelho de Estado. Braslia: MARE, 1995. Apresenta-
o, introduo e tpicos 3 a 9. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/publi_04/
colecao/plandi.htm>.
Emenda Constitucional 19, de 1998. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>.
Referncias
BENTO, Leonardo Valles. Governana e Governabilidade na Reforma do Estado:
entre efcincia e democratizao. Barueri: Manole, 2003.
BRASIL. Emenda Constitucional 19, de 4 de junho de 1998. Modifca o regime e
dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e agentes
polticos, controle de despesas e fnanas pblicas e custeio de atividades a cargo
do Distrito Federal, e d outras providncias. D.O.U. de 5 de junho de 1998.
BRASIL. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Re-
forma Administrativa do Aparelho do Estado. Braslia: MARE, 1995.
CORRA, Izabela Moreira. Planejamento estratgico e gesto pblica por resulta-
dos no processo de reforma administrativa no estado de Minas Gerais. Revista de
Administrao Pblica, Rio de Janeiro, maio/jun. 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2008.
830 p.
GONALVES, Pedro. Entidades Privadas com Poderes Pblicos. Coimbra: Alme-
dina, 2005.
MATIAS-PEREIRA, Jos. Manual de Gesto Pblica Contempornea. 2. ed. So
Paulo: Atlas, 2009.
MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evoluo. 2. ed. So Paulo: RT,
2003.
10
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de gesto e modernizao da Administrao
Pblica. Revista Brasileira de Direito Pblico, RBDP, Belo Horizonte, ano 3, n. 10,
p. 195-232, jul./set. 2005.
_____. Contrato de Gesto. So Paulo: RT, 2008. 320 p.
REZENDE, Flvio da Cunha. Por Que Falham as Reformas Administrativas? Rio
de Janeiro: Editora FGV, 2004. 132 p.
SALINAS, Natasha Schimitt Caccia. Reforma administrativa de 1967: a reconcilia-
o do legal com o real. In: MOTA, Carlos Guilherme; SALINAS, Natasha Schimitt
Caccia (Coords.). Os Juristas na Formao do Estado-Nao Brasileiro: de 1930
aos dias atuais. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 457-486.
VIGODA-GADOT, Eran. Managing Collaboration in Public Administration.
London: Praeger, 2003.

02 - Experiências de Reformas Administrativas No Brasil

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

02 - Experiências de Reformas Administrativas No Brasil

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Experincias de reformas

Vous aimerez peut-être aussi