Captulo 4 INVERSION EXTRANJERA

En los ltimos aos se ha considerado que el comportamiento de los flujos de inversin extranjera directa IED es uno de los elementos caractersticos del proceso de globalizacin de la economa mundial. El actual boom de los flujos de IED, acompaado por el incremento de flujos de capital en portafolio, muestran el papel que stos han desempeado. En efecto, desde 1985 los flujos de IED mundiales han crecido a una tasa media anual del 27%, es decir, tres veces ms rpido que el ritmo de crecimiento de las exportaciones y cuatro veces ms que el de la produccin mundial (Caldern, 1994). Esto ha sido favorecido, entre otros factores, por la liberalizacin de mercados y la apertura a la inversin extranjera que se vienen aplicando en la mayora de los pases del mundo como expresin de la dinmica de internacionalizacin de la economa capitalista. En este contexto, la inversin extranjera ha adquirido un nuevo rol a nivel microeconmico especialmente en lo concerniente a la transferencia de tecnologa- y macroeconmico -en particular en lo relacionado con el financiamiento de la balanza de pagos y la estabilizacin cambiaria y monetaria-. Si bien, tradicionalmente, la inversin extranjera ha sido objeto de diversas controversias tericas debido a que genera tanto beneficios como desventajas en el pas anfitrin, este debate adquiere una connotacin diferente bajo las nuevas condiciones del proceso de internacionalizacin de las economas. Condiciones que bajo, ciertas circunstancias, pueden potenciar los beneficios derivados de la IED. Este captulo tiene como objetivo examinar la importancia de la IED en la industria manufacturera colombiana, ofreciendo tanto un recorrido histrico como una visin integral de su comportamiento y composicin en el perodo de apertura econmica. Inicialmente se enmarca la inversin extranjera dentro de un contexto terico y normativo. En la segunda parte se exponen algunas reflexiones bsicas en torno a la importancia e impactos de la IED para los pases anfitriones, en especial para aquellos en vas de desarrollo. En la tercera, se describe la trayectoria de desregulacin de la normatividad en Amrica Latina con nfasis en Colombia. En la cuarta se caracteriza el patrn de los flujos de la IED a algunos pases de Amrica Latina y Colombia durante los ltimos aos. Por ltimo, se estudia el impacto de la IED en el desempeo de la industria colombiana, destacando su importancia y orientacin comercial. LA IMPORTANCIA DE LA INVERSIN EXTRANJERA Previo al anlisis de la importancia de los flujos de IED en la economa, conviene presentar algunos elementos sobre el debate de la apertura de la cuenta de capitales, con el fin de precisar el impacto diferencial de los capitales a corto y largo plazo en un contexto de globalizacin de las economas. En primer lugar, se realiza una sntesis de las consideraciones tericas acerca de la liberalizacin de la cuenta de capitales y posteriormente se analizan las implicaciones especficas de los flujos de inversin extranjera.

IMPLICACIONES DE LA LIBERALIZACIN DE LA CUENTA DE CAPITALES

Con posterioridad a la crisis de los ochenta, varios pases, especialmente los latinoamericanos, iniciaron una serie de reformas de tipo estructural con el propsito de superar problemas endmicos de sus economas y asumir un nuevo modelo de desarrollo. En este contexto se han venido adelantando reformas para la liberalizacin de los capitales forneos.

En cuanto a la apertura de la cuenta de capitales, es importante precisar que los flujos internacionales de capital se clasifican de acuerdo con sus caractersticas financieras y reales. Por una parte, se encuentran los capitales de largo plazo -LP- como la inversin extranjera, directa y en cartera- y otros capitales, especialmente los crditos de corto plazo. Por otra, se ubican los capitales a corto plazo -CP- y otro tipo de capitales (Lora, 1987). LOS FLUJOS DE CAPITAL A CORTO PLAZO En el caso del flujo de capitales de corto plazo ha existido una amplia controversia sobre la pertinencia de su liberalizacin (Garay, 1993), debido a los posibles costos que, estos puedan implicar y a las dificultades de tipo econmico e institucional que su implantacin implica en la prctica real. En los pases en desarrollo, las posibles desventajas que ms se destacan de la liberalizacin de la cuenta de capitales de corto plazo son: en primer lugar, un desplazamiento -crowding out- de la inversin domstica por la colocacin en el exterior de ahorro domstico; en segundo lugar, una eventual inestabilidad de la economa debido a un ingreso coyuntural de capitales de tipo especulativo a corto plazo; y, por ultimo, una restriccin en el manejo de la poltica macroeconmica especialmente bajo un rgimen de tasa de cambio fija o prefijada. En presencia de perfecta movilidad de capital y de tasa de cambio fija, el banco central perdera su poder de influencia y se limitara la capacidad de los gobiernos para imponer tributos al capital. Con respecto a los beneficios potenciales se destacan: en primer lugar, una ganancia derivada de una mayor diversificacin del portafolio, anloga a la reproducida con el libre comercio de bienes; en segundo lugar, un estmulo a la inversin en la medida en que se establezca una tasa de cambio ms competitiva; en tercer lugar, un potencial mejoramiento en la inversin por una mayor participacin del capital extranjero, (1) una mayor libertad ala iniciativa privada y una mayor competencia entre capitales domsticos y forneos; en cuarto lugar, la posibilidad de acceder al crdito internacional en condiciones competitivas; y, por ltimo, un mejor aprovechamiento de los beneficios potenciales de la apertura comercial. Debido a la existencia tanto de ventajas como de desventajas potenciales, se han planteado varias posiciones sobre la modalidad y ritmo de liberalizacin de los flujos de capital de CP de pases en desarrollo. La postura ms cauta insiste en que la apertura debe seguir la siguiente secuencialidad: primero, la cuenta corriente, luego la entrada de capitales de corto plazo y hacia el final la salida de capitales. Adems, se deben cumplir tres condiciones bsicas con antelacin a esta apertura gradual: 1. la existencia de un ambiente macroeconmico estable. 2. la aplicacin de una estricta regulacin y supervisin financiera como requisito para la apertura financiera. 3. La pertenencia a una slida comunidad internacional econmica y financiera. En el otro extremo se coloca la posicin radical adscrita a la ptica dellaissezfaire, que pregona la liberalizacin plena de ambas cuentas -corriente y de capitales- aun con anterioridad ala satisfaccin de las condiciones mencionadas. Adems, ante la experiencia de las crisis financieras de Chile a finales de los setenta y comienzos de los ochenta, y de Mxico a finales de 1994, un buen nmero de especialistas ha llegado a justificar la conveniencia de reforzar la terapia integral de ajuste y estabilizacin estructurales con: 1. la implantacin de impuestos o depsitos directos y visibles a la entrada de capitales de corto plazo. 2. la celebracin y efectiva aplicacin de convenios internacionales contra el lavado de dinero ilcito y de acuerdos de intercambio de informacin financiera, tributaria y judicial entre pases ante la importancia adquirida por capitales ilegales internacionales. Ahora bien, es de recalcar que en medio de una progresiva internacionalizacin de la economa, los controles sobre el movimiento de capitales van perdiendo efectividad y, adems, tienden a generar impactos negativos en trminos de la distribucin de flujos entre clases de capitales. Por ltimo, no deben dejar de mencionarse algunas de las principales implicaciones de poltica econmica en un ambiente de apertura de las cuentas corriente y de capitales (2). As, entonces,

cuando los ingresos de capital no son permanentes sino estrictamente coyunturales, se generan externalidades nocivas en el mercado domstico -y en la localizacin de recursos productivos en la economa- o provocan injustificadamente falta de credibilidad en las polticas o en la estabilidad de la economa anfitriona, y se crean condiciones propicias para la reproduccin de distorsiones y conductas especulativas desestabilizadoras que, en principio, ameritan una intervencin de poltica. LOS FLUJOS DE CAPITAL A LARGO PLAZO Entre los flujos de capital de largo plazo se encuentran la IED (3) y la inversin extranjera en cartera. El caso de la IED es excepcional, por sus connotaciones de ndole productiva y tecnolgica, por sus impactos en la acumulacin de capital y por su vinculacin con la base econmica del pas anfitrin en una perspectiva a mediano y largo plazo. Este tipo de flujos de capital no conlleva las implicaciones (en trminos de incertidumbre, de inestabilidad de impredecibilidad en la asignacin de recursos productivos en la economa, entre otros factores) que caracterizan a los flujos internacionales de capitales especulativos coyunturales de corto plazo -conocidos como capitales golondrina-. En este sentido, la cuestin sobre la secuencialidad de la apertura de las cuentas corriente y de capital no abarca el caso particular de la IED, al menos no en el contexto de un modelo de internacionalizacin. Por su parte, la inversin extranjera en portafolio se puede catalogar como un caso intermedio dado que estos flujos de inversin no son tan estables como la IED pero tampoco tienen el carcter especulativo de los flujos de corto plazo.

CONSIDERACIONES TERICAS EN TORNO A LA IED

Las implicaciones especficas de los flujos de IED en una economa, tambin han propiciado un amplio debate terico, debido, en parte, a que la evidencia emprica ha mostrado la existencia de una gran variedad de campos de accin y de efectos mltiples, algunos de ellos contradictorios. Lo anterior se ha reflejado en el surgimiento de diversas aproximaciones tericas que, a grandes rasgos y con nfasis en los problemas que han abordado. Retomando algunos de los aspectos ms relevantes de estas teoras, Garay y Baillu (1996) sostienen que uno de los principales criterios para evaluar los beneficios y los costos de la IED y las empresas transnacionales -ET , es su contribucin al mejoramiento de la competitividad y la productividad de actividades domsticas en los pases anfitriones. Hay diferentes vas para mejorar la competitividad, tales como el logro de una produccin ms eficiente mediante la reduccin de costos administrativos y el aumento de la productividad factorial, el aprovechamiento de economas de escala y extemalidades, la innovacin y actualizacin de tecnologas, la diversidad y mejoras en la calidad de los productos y servicios, el aprovechamiento de ventajas comparativas y la generacin de ventajas competitivas dinmicas por medio de la adecuacin de las estructuras productivas domsticas a las nuevas condiciones del mercado. De otra parte, los posibles costos para las economas anfitrionas asociados con la IED son: los incentivos dados por los gobiernos locales para atraer inversionistas forneos; las restricciones impuestas por las compaas matrices sobre sus afiliadas en trminos del abastecimiento de insumos y componentes provenientes de algunos mercados y no de otros -como los abastecedores locales; los precios de transferencia entre filiales de insumos, componentes, patentes y tecnologas; la diversidad y calidad de los productos y servicios; el tipo de tecnologa utilizado; la investigacin y el desarrollo adelantada, etctera. Un juicio definitivo sobre los impactos de la inversin extranjera y de las empresas transnacionales en las economas anfitrionas es una cuestin de carcter eminentemente emprico, que debe analizarse caso por caso tomando en debida consideracin y de manera integral, tanto los posibles beneficios como los costos en una gran variedad de campos.

Dunning (1994), ilustra algunos de los aspectos y campos ms relevantes que deben ser considerados para este tipo de anlisis. Como se muestra en la Tabla 4.2, el aprovechamiento de las ventajas derivadas de la IED depende, en parte, de las condiciones y polticas macroeconmicas adoptadas en los pases anfitriones. Adems, como anotan otros autores, los objetivos que orientan los flujos de inversin extranjera (explotacin de recursos naturales, racionalizacin de la produccin, abastecimiento del mercado domstico, aprovechamiento de economas de escala, internalizacin de activos estratgicos, usufructo de ventajas localizacionales y ventajas de propiedad, entre otros (Garay y Vera, 1998 y OECD, 1997) tambin determinan sus consecuencias. Es importante anotar que la mayor parte de las consideraciones anteriores se fundamentan en las implicaciones de la afluencia de IED observadas en pases en la mayora de los casos bajo polticas comerciales relativamente proteccionistas y en el contexto de modelos de sustitucin de importaciones y de sustitucin-promocin de exportaciones. Actualmente, algunos estudios muestran que, en un ambiente de globalizacin, los flujos de IED pueden posibilitar una internacionalizacin de la economa ms efectiva que la que se obtiene solamente con los flujos comerciales (Garay y Vera, 1998). Adems, el aprovechamiento de las potencialidades derivadas de los flujos de IED se incrementa en la medida en que los pases suscriben acuerdos de integracin regional -AIR- y disponen de los marcos normativos, institucionales y el ambiente macroeconmico y poltico propicios para la atraccin de flujos de IED y la transferencia de tecnologa. En primer lugar, el impacto de los AIR sobre la IED ha sido fuente tradicional de debate y, sin pretender profundizar en este tema (Garay, 1997), cabe destacar, entre otros, los siguientes planteamientos que sugieren que los AIR afectan positivamente los flujos de IED si se cumple al menos una de las siguientes condiciones: .La reduccin de las distorsiones en los pases miembros y el aumento del tamao del mercado. .La generacin de un gran cambio en el ambiente econmico, acompaado por la existencia de grandes ventajas localizacionales en el pas receptor. .El incremento de los retornos a la inversin. .La reduccin de la incertidumbre sobre las polticas comerciales, el entorno macro y el ambiente poltico. .La existencia de elevados costos de transaccin para la transferencia de tecnologa a travs de modalidades diferentes a la IED. El segundo aspecto importante en torno al impacto de la IED en un contexto de internacionalizacin de la economa, es el caso de la contribucin que puede llegar a ofrecer la inversin extranjera para el pas anfitrin si se propicia la reduccin de costos en la transferencia y la adaptacin tecnolgica (Easterl y et al., 1991). Esta ltima se podra evidenciar, no solamente en el campo de la gestin y de las actividades de produccin, sino tambin en los procesos cientficos y tcnicos relacionadas con la organizacin y la comercializacin. Se considera que las ET pueden ser importantes vehculos de transferencia directa e indirecta de tecnologa, ampliando y mejorando la calidad y actualidad del stock de capital fijo del pas anfitrin. Las ET son difusores directos de tecnologa cuando la compra de empresas nacionales -en su totalidad o en joint ventures- o la instalacin de nuevas empresas implica la concesin de una licencia a una empresa nacional para que explote la nueva tecnologa -technological sPillover-. Un ejemplo de difusin tecnolgica deliberada es la mejora de la capacidad tecnolgica de la empresa nacional que establece relaciones con la ET. Es el caso de las multinacionales productoras de pulpa de papel en Colombia, que transfieren tecnologas en el rea de reforestacin.

Las ventajas derivadas de estas formas de transferencia directa de tecnologa radican en que generalmente las ET tienen un inters financiero en el xito de la filial, razn por la cual mantiene un control sobre las decisiones de inversin y tecnolgicas de la filial, ubicndola adems en un lugar estratgico con el fin de garantizarle un mercado. Adems, cuanto mayores sean el grado de complejidad, el ritmo de cambio y ms costosa la tecnologa, mayor es la importancia de este tipo de transferencia (Lall, 1992). Por su parte, el efecto tecnolgico es indirecto cuando la ET tiene una nueva tecnologa y la asimilan posteriormente las empresas nacionales competidoras y cuando la ET transfiere tecnologa gratuita a las empresas que suministran insumos o realizan actividades en las fases finales de la cadena de produccin o distribucin. Este es el caso de algunas empresas petroqumicas en Colombia, donde el componente tecnolgico trasciende el proceso de produccin, por medio de la sustitucin y empleo de nuevos productos. Estudios realizados en los pases en desarrollo han mostrado que aunque no existe una relacin directa entre los flujos de IED que recibe un pas y su nivel de desarrollo tecnolgico, el acceso a los flujos de IED es fundamental en un contexto de polticas industriales y tecnolgicas e infraestructura adecuadas. Sin embargo, la transferencia de tecnologa va IED involucra un costo econmico asociado con los medios especficos utilizados para la transferencia. Adems, condiciones como la dotacin de factores de los pases receptores y la naturaleza del proceso de innovacin influyen en las decisiones de las ET de transferir o no a sus filiales las tecnologas de frontera (Lall, 1992). Otra consideracin importante sobre la inversin extranjera en un entorno de internacionalizacin de las economas es la generacin de mayor competencia, lo cual podra ser especialmente relevante en el caso de las estructuras de mercado monoplicas que han caracterizado a varios pases en desarrollo. Las empresas extranjeras que llegan a sectores monoplicos pueden contribuir a reducir distorsiones en el mercado y aumentar la competencia entre firmas. No obstante, lo anterior slo ocurrira si simultneamente ala entrada de una ET se rompen las barreras proteccionistas y privilegios usufructuados por las empresas existentes nacionales y extranjeras, generndose una situacin de mayor transparencia en los mercados, ms propicia para avanzar en el diseo de nuevos procesos y productos. Sin embargo, la existencia de ventajas patrimoniales en el terreno tecnolgico y en el comercial de las ET, puede generar nuevas barreras a la entrada. Por ltimo, la inversin extranjera puede llegar a ser una alternativa de insercin en los mercados externos si las empresas extranjeras cuentan con un mejor manejo de las redes de comercializacin, un mayor conocimiento de las exigencias de los consumidores en diferentes mercados y mayores niveles de inversin en diferenciacin de productos y adopcin de marcas. Esto se puede traducir en dinamismo y diversificacin de las exportaciones en los pases receptores. (4) MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LA INVERSION EXTRANJERA En la bsqueda de tasas de retorno competitivas y de la diversificacin en el manejo de riesgos, los inversionistas han incrementado los flujos de inversin extranjera hacia los pases en desarrollo mediante la instalacin de filiales y el aprovechamiento de los procesos de privatizacin (Garay y Vera, 1998). El incentivo a la entrada de flujos de inversin a estos pases ha dependido en gran parte de la existencia de un ambiente econmico, institucional y legal favorables para el sector privado. Es as como, durante los ltimos aos, los pases en desarrollo en busca de mayores flujos de inversin, han reestructurado los regmenes legales y aun constitucionales que regulan su papel e injerencia. Adems, a nivel internacional, los pases tendieron a establecer estndares en materia de inversin extranjera con miras a balancear las reglas de juego entre ellos. Los pases latinoamericanos no han estado exentos de esta tendencia y es as como se han producido una serie de modificaciones normativas en los diferentes pases de la regin con el propsito de hacerlos ms competitivos (Mayorga, Ibaez, 1994). Durante la dcada del noventa, los pases de Amrica Latina

y del Caribe han visto incrementados sustancialmente los flujos de capital extranjero llegando a ser los receptores de ms del 50% de las corrientes de inversin a pases en desarrollo, en contraposicin con la dcada anterior, en la que estos flujos fueron escasos o restringidos (Caldern, 1994). Aunque Amrica Latina es un receptor importante de flujos de capital, hay que anotar que existen grandes diferencias entre los tipos de flujos que actualmente atraen frente a los recibidos en las dcadas de los setenta y ochenta. As, gran parte de los flujos de capital que ingresaron en la dcada de los setenta y en los primeros aos de los ochenta se caracterizaron, en buena medida, por estar relacionados primero con la financiacin externa y luego con la resolucin de la problemtica del endeudamiento externo de los pases. Ya para la dcada del noventa, las condiciones econmicas de los pases latinoamericanos, bajo esquemas de liberalizacin comercial, dieron una nueva pauta para el ingreso de capitales, principalmente en la forma de inversin extranjera directa y en inversin en portafolio, llegando incluso a tener mayor participacin que el crdito y la financiacin externos. La mayora de los pases de Latinoamrica han adoptado una legislacin ms flexible e introducido incentivos para los inversionistas extranjeros. Las medidas legislativas para brindar mayor confianza a los inversionistas extranjeros han incorporado principios como el de no discriminacin entre los inversionistas nacionales y extranjeros, han propiciado la eliminacin de restricciones para la mayora de sectores econmicos y la abolicin de limitaciones sobre retencin de ganancias, entre otras (Mayorga, 1996). En alguna medida, este nuevo patrn de influjo de capitales forneos debe relacionarse con la reorientacin de las polticas macroeconmicas del ltimo quinquenio, consecuentes con una mayor apertura comercial y financiera, as como con una reduccin del tamao del Estado (IDD, 1996). Como lo seala la Cepal (1995) en el informe sobre "Inversin extranjera en Amrica Latina", la regin experiment diversas transformaciones y enfrent varios factores, tanto internos como externos, que posibilitaron el nuevo patrn de influjo de capitales. Dentro de los factores de tipo externo se destaca la recesin de varios pases industrializados, especialmente los Estados Unidos, que produjo una cada de las tasas de inters en trminos de dlares, auspiciando que los inversionistas se decidieran por nuevos mercados. De igual manera, la flexibilizacin de las normas en los mercados internacionales de capitales produjo una mayor diversificacin del mercado japons y permiti un mayor acceso al mercado burstil de los Estados Unidos por parte de pases de la regin (5). Dentro de los factores internos seala el cambio de orientacin en la estrategia de desarrollo de las economas latinoamericanas, con una serie de medidas tendientes a impulsar la liberalizacin del mercado, en especial las reformas econmicas e institucionales que confirieron un papel ms protagnico a la actividad privada. Bajo este esquema, las economas latinoamericanas iniciaron cambios sustanciales en las condiciones de acceso a los mercados financieros, y el abandono del modelo de desarrollo hacia adentro, oblig a estas economas a desarrollar esquemas de transformacin productiva y modernizacin tecnolgica, adoptando, entre otras, una nueva visin sobre inversin extranjera. Bajo este nuevo escenario, la regin inici varios programas en favor de la integracin econmica de sus mercados, ampliando las fronteras econmicas para la actividad privada, flexibilizando la normatividad comercial y financiera y permitiendo una mayor insercin en los mercados externos (CEPAL, 1995 ). En el marco del Grupo Andino, por ejemplo, en 1991 se eliminaron las pocas restricciones existentes para el movimiento de capitales y tecnologas extranjeras mediante las decisiones 291 y 292, decisin que fue adoptada en Colombia con la ley 9 de 1991 y la resolucin 51 de 1991, actual Estatuto de Inversin Extranjera. Si bien casi todos los pases de la regin han liberalizado su reglamentacin hacia la inversin extranjera, diferentes estudios realizados por la CEPAL demuestran que la desregulacin y liberacin en la normatividad, por s solas, no son suficientes para atraer mayores flujos de inversin externa. Se debe

contar con otros mecanismos como los relacionados con la debida proteccin a la inversin extranjera que, sin renunciar al principio de soberana, permitan brindar a los inversionistas condiciones seguras para realizar sus inversiones, con la eliminacin de tratos inequitativos como el de la doble tributacin y, en ciertas circunstancias, el diseo de programas de carcter estratgico que permitan al capital forneo tener confianza y perspectiva cierta en el desarrollo de actividades productivas (Ibez, 1994). MARCO LEGAL Y NORMATIVIDAD EN COLOMBIA Colombia, al igual que la mayora de los pases latinoamericanos bajo el modelo de sustitucin de importaciones, no instituy un marco normativo que favoreciera el movimiento de los flujos de inversin extranjera hacia el pas. Algunos gobiernos consideraron que la inversin extranjera generaba prdida de soberana del pas y competencia desigual para las empresas nacionales. Enmarcados dentro del modelo de sustitucin de importaciones, se implant una poltica altamente restrictiva frente a la inversin extranjera desde finales de la dcada de los sesenta, extendindose en trminos generales hasta el decreto 1265 de 1988. Dentro los elementos que predominaron se destacan: prohibicin de la IED y de inversin nueva en sectores considerados claves como el sector financiero. Asimismo, el rgimen contemplaba un trato discriminatorio a las empresas extranjeras que lograron establecerse en el pas, ya que stas no tenan acceso al Programa de Liberacin del Acuerdo de Cartagena, y estaban sujetas entre otras a limitaciones para la remisin de utilidades. A travs del mecanismo de autorizaciones previas, el Estado intervino en las operaciones de IED con el objetivo de obligar la participacin del capital nacional en proyectos de inversin, evitar la adquisicin de empresas existentes y la participacin de empresas extranjeras en sectores en los que se creara competencia a las empresas nacionales o en sectores donde el Estado no la considerara como necesaria. Durante la dcada del setenta la inversin extranjera se rigi por el Decreto Ley 444 de 1967 y el Decreto Ley de 1973. Este ltimo desarroll la Decisin 24 de 1971 del Pacto Andino que prohibi los flujos de IED hacia sectores como infraestructura energtica, comunicaciones y telecomunicaciones, servicios pblicos y saneamiento bsico. La aplicacin de esta normatividad, bajo una poltica de proteccin y una regulacin de tipo administrativo para el desarrollo de ciertos sectores industriales considerados como estratgicos a travs de los programas sectoriales de desarrollo industrial -PSDI-, restringi la dinmica de los flujos de capital forneo. A las empresas transnacionales se les obligaba a convertirse en empresas mixtas despus de un plazo, y se les condicionaba la transferencia de tecnologa y el precio de las regalas que reciban por ella (Hommes, Montenegro y Roda, 1994); de igual manera se les impuso un control restrictivo al crdito interno, teniendo acceso slo a crdito de corto plazo, de acuerdo con las condiciones fijadas por la Comisin del Acuerdo de Cartagena. Lo anterior debi haber influido en el bajo flujo de inversin de carcter productivo recibido por el pas en ese perodo. En cierta forma, la reglamentacin existente tuvo que haber incentivado el endeudamiento externo privado. Un aspecto institucional en contrava a la agilizacin y facilitacin de los flujos de inversin resida en el procedimiento por el cual el Departamento Nacional de Planeacin -DNP- aprobaba o rechazaba las solicitudes de IED. Bajo los criterios de aprobacin del DNP se tenan como referencia: los patrones de diversificacin de las exportaciones, la generacin de empleo y el impacto en la balanza de pagos. Adicionalmente, el Consejo de Poltica Econmica y Social -Conpes- estaba facultado para determinar, segn las prioridades de los programas de desarrollo, la conveniencia o no de permitir la entrada de recursos forneos. Otro aspecto que perjudicaba la transparencia y el movimiento de flujos de capital fueron los regmenes particulares de inversin en el marco del Grupo Andino para determinados sectores considerados sensibles o estratgicos.

Los pases integrantes del Grupo Andino, conscientes del fracaso de la estrategia integracionista que gui el proceso durante ms de dcada y media, y despus de la crisis de los ochenta en la que las economas latinoamericanas encontraron cerrados los mercados internacionales de capitales, se vieron ante la necesidad de atraer IED como medio de generacin de divisas y con miras a mejorar sus desequilibrios externos en la balanza de pagos. En 1987 se adoptaron las Decisiones 220 y 244 del Acuerdo de Cartagena, que fueron pasos significativos para mejorar las condiciones a los inversionistas extranjeros en el sector industrial. El rgimen aplicado a travs de estas normas comenz a ser ms flexible, aunque se mantuvo rgida la estructura de intervencin y control mediante el sistema de autorizaciones previas, se ampli el tiempo requerido para que las empresas se transformasen en empresas mixtas y se aceptaron empresas en cualquier sector de la economa, entre otras. Sin embargo, este cambio no fue suficiente para atraer grandes flujos de IED. Durante el perodo de apertura el pas dio un paso decisivo en la flexibilizacin de la normatividad. A partir de 1991 se estableci una nueva legislacin (6) que habra de contribuir a impulsar la entrada de flujos de inversin al pas, revirtindose la tendencia presentada en la dcada del ochenta. En 1991 la Comisin del Acuerdo de Cartagena aprob las Decisiones 291 y 292 que derrogaron la Decisin 220 de 1987, eliminando as las pocas restricciones existentes para el movimiento de capitales y tecnologas extranjeras. Adems, el pas adhiri a acuerdos internacionales para minimizar el riesgo poltico (7) con el fin de penetrar al mercado internacional. Bajo este esquema normativo sobre inversin extranjera en Colombia y de inversin de capitales nacionales en el exterior, se establecieron oportunidades de amplia rentabilidad al inversionista privado, nacional y extranjero. No obstante los incentivos para la IED creados en esta ley, es importante mencionar que tambin, en 1991, en el marco de la nueva Constitucin Poltica de Colombia, particularmente en el inciso 5 del artculo 58, se contempl la posibilidad de expropiar sin indemnizacin por motivos de equidad. En el marco normativo de la ley 9a de 1991, mediante la que se adopt un nuevo rgimen cambiario y de inversin extranjera, se estipularon tres principios fundamentales: el de igualdad, al estipular un tratamiento igual tanto para el inversor nacional como el extranjero; el de universalidad, al permitirse la entrada de flujos externos a cualquier actividad econmica; y el de automaticidad, al suprimirse los criterios de aprobacin por parte del Estado con excepcin de algunas actividades (8). La nica condicin de cumplimiento institucional consiste en la obligacin de los inversionistas extranjeros de registrar la inversin en el Banco de la Repblica con el fin de garantizar sus derechos cambiarios. As mismo, se flexibilizaron las disposiciones legales del derecho cambiario mediante la supresin de los topes mximos a la repatriacin de utilidades, los reembolsos de capital y los pagos por contratos de transferencia de tecnologa, con la garanta adicional de mantener esta decisin a pesar de posibles modificaciones legales posteriores. Este marco se complement con medidas tendientes a promocionar a Colombia como un pas atractivo a la inversin extranjera. Se vari el rgimen especial de inversiones de entidades nacionales en el exterior en el caso del sector financiero y de seguros, permitindose a las instituciones financieras colombianas, vigiladas por la Superintendencia Bancaria, la realizacin de inversiones en entidades financieras y de seguros del exterior. A partir de las reformas introducidas en la normatividad -ley 9 de 1991- se iniciaron diferentes estrategias de carcter promocional del gobierno a travs de instituciones como Coinvertir, entidad creada por el gobierno en 1992, que contribuyeron a alcanzar resultados interesantes en trminos del ingreso de capitales al pas. De igual forma, el flujo de la inversin colombiana en el exterior tambin respondi satisfactoriamente. Para 1994, y ante la falta de registro de flujos de inversiones en el perodo estipulado por la ley, se modific el Estatuto de Inversiones Internacionales mediante el decreto 1812 de agosto de 1994, el cual permiti realizar el registro extemporneo de capital, siempre y cuando los capitales ingresados se declararan como inversin extranjera al momento del ingreso de las divisas y en 1966 con la aprobacin del Decreto 1295 se constituy el estatuto de inversiones internacionales del pas, que comprende el

rgimen de inversin de capital extranjero en el pas el rgimen de inversiones colombianas en el extranjero. En materia tributaria, Colombia se caracteriza por presentar tasas impositivas elevadas en comparacin con otros pases de similar grado de desarrollo y un alto grado de inestabilidad de las normas tributarias (Captulo 8). No obstante, se han creado algunas medidas tendientes a reducir el impacto negativo de la legislacin tributaria. En la reforma tributaria de 1995 (Ley 223) se previ el desmonte gradual de los bonos para el desarrollo social y seguridad interna (instituidos en 1992) y se estableci la figura de los contratos de estabilidad tributaria, (9) con el objetivo de ofrecer seguridad a los inversionistas. En la actualidad dicho mecanismo tiene un bajo grado de utilizacin, debido en parte al desconocimiento de la norma. Adicionalmente se estableci un rgimen especial para inversionistas extranjeros en el sector de la explotacin y produccin de hidrocarburos. Dentro de estos lineamientos se expidi el 24 de julio de 1995, un decreto mediante el cual se eliminaron las autorizaciones previas que requeran las inversiones en servicios pblicos e hidrocarburos y minera; se permiti la remisin de capital suplementario a las sucursales de empresas extranjeras; se autoriz a los fondos institucionales extranjeros la adquisicin de ttulos provenientes de un proceso de titularizacin inmobiliaria; y se dictaron normas para flexibilizar la inversin en portafolio. Por ltimo, es importante anotar que si bien en trminos generales la normatividad pretende estimular la entrada de inversin extranjera, existen otros factores como la corrupcin y la violencia en general que pueden influir negativamente en las decisiones de los inversionistas extranjeros. ACUERDOS INTERNACIONALES En materia internacional se busc configurar un ambiente legal apropiado con el fin de dar mayor seguridad al inversionista extranjero. As, se han negociado acuerdos internacionales para crear un clima de confianza internacional para la inversin externa, principalmente, acuerdos bilaterales para la promocin y proteccin de inversiones -APPI- (Bilateral I nvestment Trades -BIT-) (*) .Adems, el pas se adhiri al Centro Internacional de Arreglo de Conflictos Relativos a Inversin -Ciadi- y al Acuerdo Multilateral de Garanta de Inversiones -Miga-. CENTRO INTERNACIONAL DE ARREGLO DE CONFLICTOS RELATIVOS A INVERSIN, CIADI Al presentar al Congreso este convenio, el gobierno busc asociar a Colombia a una institucin destinada a facilitar el arreglo de diferencias relativas a inversiones entre Estados e inversionistas extranjeros, como un paso importante para promover un ambiente de confianza mutua y, por consiguiente, estimular el libre flujo de capital privado internacional hacia los pases que desean atraerlo. El convenio Ciadi establece el Centro de Arbitraje como una institucin internacional autnoma. La finalidad del Centro es facilitar la sumisin de las diferencias relativas a inversiones aun procedimiento de conciliacin y arbitraje. ORGANISMO MULTILATERAL DE GARANTA DE INVERSIONES, MIGA Colombia adhiere al Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones -en adelante el Miga- como una institucin internacional autnoma. La finalidad del Organismo es otorgar garantas, incluidos reaseguros y coaseguros, contra riesgos no comerciales a las inversiones para fines productivos realizadas en un pas miembro en desarrollo y provenientes de otro pas miembro. La referencia a inversiones productivas enfatiza su propsito de fomentar el desarrollo a travs de inversiones y, por lo tanto, el Organismo se dedica a actividades complementarias de promocin de inversiones entre los miembros, complementando las funciones de fomento del Banco Mundial -lneas BIRF- y las actividades de la Corporacin Financiera Internacional-CFI-, as como las de otros organismos internacionales de financiamiento para el desarrollo.

Con el fin de desarrollar su funcin promotora de la inversin extranjera, corresponde al Miga adelantar labores de investigacin, estudio y divulgacin sobre condiciones y oportunidades de inversin en los pases miembros en vas de desarrollo. Igualmente, el Convenio seala un deber particular en la promocin y fomento de la inversin extranjera, la concertacin de acuerdos bilaterales de fomento ala inversin y aplicacin de medios amistosos de arreglo de conflictos relativos a inversin (Restrepo, 1997). Finalmente, con miras a dotar al sector privado de instrumentos para afrontar la poltica de modernizacin del Estado y de apertura econmica, se recomend al gobierno nacional adherir al Fondo Multilateral de Inversiones

INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA EN ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA

Durante la presente dcada, Amrica Latina y el Caribe experimentaron un cambio importante en la participacin de los flujos de capital forneo, pasando de recibir US$ 6.999 millones en 1990 a 21 millones de dlares en 1996. Estas corrientes de capital se explican principalmente por la IED -ingresos de capital, reinversin de utilidades, capitalizacin de deuda y compra de activos privatizados-; las inversiones en portafolio -inversin en diferentes ttulos valores, acciones, bonos, papeles comerciales y certificados de ttulos- y diversas modalidades de endeudamiento -prstamos de la banca comercial a corto y largo plazo y crditos de proveedores en diferentes modalidades, entre otros (Cepal, 1996). Como anota un estudio reciente, existen serios problemas en la informacin de los flujos y stock de IED dirigida a la mayora de pases de Amrica Latina (Garay y Vera, 1998). En el presente apartado se utilizan cifras del Fondo Monetario Internacional. En el caso de Colombia, se utiliza tambin la informacin del Banco de la Repblica debido a que es ms confiable ya que permite distinguir, dentro del total de inversin extranjera sin petrleo, tanto la inversin directa como la inversin en portafolio. Entre 1990 y 1995 la participacin de los flujos de IED como porcentaje del PIB, en la mayora de los pases de la regin, present una tendencia creciente, sobresaliendo los casos de Brasil, Argentina y Mxico. En el caso de Chile su participacin sobre el PIB se mantuvo constante. En Colombia se viene presentando una dinmica importante explicada principalmente por los flujos de IED -sin incluir petrleodirigidos al sector financiero y a la industria. Es as como, de acuerdo con las estadsticas financieras del Fondo Monetario Internacional (Cepal, 1996), los flujos de IED durante 1996 se dirigieron principalmente a pases como Mxico -que cont con flujos por siete mil millones de dlares-, Argentina -con US$ 3.200 millones- y Brasil -con ocho mil millones de dlares-. Por su parte, pese a que los flujos de IED hacia Colombia presentaron una clara tendencia ascendente, no alcanzaron los niveles ni tasas de crecimiento obtenidas por estos pases (Grfico 4.1). Entre los factores que explican estas tendencias de la IED hacia los pases de la regin se encuentran: primero, los procesos de privatizacin de empresas estatales, especialmente en los casos de Argentina, Brasil y Chile (10); segundo, la recuperacin de la dinmica de los procesos de integracin regional en un contexto de internacionalizacin de las economas y tercero, el cambio de estrategia de las empresas transnacionales tendiente a diversificar productos para la exportacin, cosa que favoreci una mayor entrada de IED en Brasil, Mxico y Argentina, por ejemplo (Cuadro 4.1). En el Cuadro 4.2 se muestra la importancia de los flujos de IED orientados a la privatizacin de empresas estatales en algunos pases de la regin entre 1993 y 1995. Los pases en los cuales la privatizacin present una mayor participacin en el flujo de IED fueron Argentina, Colombia y Brasil. En Argentina, el proceso de privatizacin se centr en los sectores de energa elctrica, minas e hidrocarburos y financiero; en Brasil, se concentr en la actividad industrial, especialmente en los

sectores de petroqumica bsica y en industrias bsicas de hierro y acero; en el caso de Colombia, los ingresos provenientes de IED por concepto de privatizaciones se originaron especialmente en el proceso de privatizacin del sector financiero. Adems, los flujos de IED a travs de privatizaciones, se incrementarn debido al sector elctrico, destacndose el caso de la venta del 48.5% de la Empresa de Energa de Bogot aun consorcio chilenoespaol por US$ 2.178 millones. De otra parte, la contribucin que ha tenido la inversin extranjera intraregional en el crecimiento de los flujos de capitales a Amrica Latina an es muy modesta, siendo ms importante la dinmica presentada al interior del Grupo Andino que la del Mercosur y con tendencia hacia la concentracin en pocos pases y sectores (Garay y Vera, 1998). Por ltimo, en algunos pases de latinoamrica la afluencia de la IED ha sido de gran importancia en la generacin de la formacin bruta de capital, dinmica que ha propiciado una cierta acumulacin productiva por su contribucin a la formacin de capital fijo, IED/ FBKF- y ha contribuido a ir renovando determinados patrones de especializacin. En este sentido, los flujos de inversin extranjera hacia Colombia en trminos de la participacin de la IED en el total de la formacin bruta de capital fijo del pas, se encuentran rezagados respecto a otros pases de la zona. As, por ejemplo, mientras que en pases como Argentina y Chile la IED equivale, en promedio, a110% de la formacin bruta de capital, en Colombia lleg apenas al 7% durante el perodo 1990-1995 (Grfico 4.2). INVERSIN EXTRANJERA EN COLOMBIA Dentro de los flujos netos de inversin extranjera se distingue la -IED- y la inversin en portafolio. La mayor parte de la inversin extranjera sin petrleo que ingres al pas fue en forma de IED, (11) no obstante, con la creacin de los fondos de inversin extranjera a finales de 1991, la inversin en portafolio ha ido adquiriendo importancia. Es por ello que aunque el objetivo principal del presente captulo es el estudio de la IED, se inicie este apartado con el anlisis de la evolucin e impacto macroeconmico de la inversin extranjera total, para posteriormente centrarse en los flujos de IED y por ltimo dedicar un breve apartado a la inversin extranjera en portafolio. Hasta 1983, el comportamiento del flujo anual de inversin extranjera dirigida al pas no superaba los US$ 400 millones. Durante el perodo 1984-1986 el registro de inversin extranjera promedio anual alcanz los US$ 754.5 millones destinados al desarrollo de proyectos de hidrocarburos y minera principalmente del proyecto Cerrejn-. En el perodo 1987-1991, los flujos de inversin se mantuvieron estables pese a las medidas adoptadas en 1987 -Decisiones 220 y 244 del Acuerdo de Cartagena-. A partir de 1991 las condiciones del modelo de internacionalizacin de la economa trajeron consigo la flexibilizacin y la adopcin de nuevas disposiciones legales en materia de inversin extranjera -ley 9 de 1991-, propiciaron una reactivacin de la inversin extranjera en el pas. Los flujos de inversin extranjera en Colombia se fueron incrementando progresivamente de US$ 438 millones en 1991 a US$ 2.244 millones en 1994, llegando a cerca de tres mil millones de dlares en 1996. Un efecto positivo es su contribucin en la formacin bruta de capital y en el PIB. En el Grfico 4.3 se aprecia la notable evolucin de los flujos totales de la inversin extranjera como proporcin del PIB, al ascender del 1.3% en 1987 al 1.4% en 1990, hasta alcanzar el 3.5% en 1996. Tradicionalmente la inversin extranjera en Colombia se ha caracterizado por la dinmica que presenta la explotacin de recursos naturales no renovables como el carbn y, en especial, el petrleo. Desde la dcada de los ochenta, la mayor parte de la inversin extranjera dirigida al pas estaba concentrada en el sector de hidrocarburos; por ejemplo, en 1988 representaba el 90% y en 1991 e176% de los flujos netos de inversin extranjera totales. A partir de este ao empez la escalada de la inversin extranjera a otras actividades diferentes al sector petrolero, al punto que, en 1993, ya participaban con el 60% del total de la inversin extranjera neta ingresada al pas, y llegaban, en 1996, a173% (Cuadro 4.3). Fue as como la inversin extranjera sin contar con el petrleo pas de 100 millones de dlares en 1991 a 2.172 millones en 1996, concentrndose en algunas actividades, en especial en el sector financiero y en la industria

manufacturera. A continuacin se estudia la evolucin de la inversin extranjera en petrleo y en el siguiente apartado, se analiza en detalle la inversin extranjera directa en otros sectores y la inversin en portafolio. A partir de 1984 y hasta 1986, la inversin extranjera en el sector petrolero experiment un incremento acelerado, llegando a los US$ 400 millones anuales en promedio. Entre 1986 y 1990, los flujos de inversin extranjera tuvieron un comportamiento similar al del perodo anterior a 1983. En 1991, ao en el que se presentaron las mayores inversiones en los campos petroleros de Cusiana y Cupiagua, la inversin extranjera en petrleo represent aproximadamente un 76% del total de la inversin extranjera que ingres al pas. A partir de 1993, el sector petrolero comenz a perder importancia, participando con un 39% en 1993 y 1994 y un 27% en el bienio 1995-1996. No obstante lo anterior, en 1994 la inversin extranjera en la actividad petrolera fue de US$ 855 millones -el mayor registrado en la historia-, destinndose principalmente al desarrollo de los campos de Cusiana. La dinmica presentada recientemente por la inversin extranjera en el sector petrolero la explican los mayores recursos destinados por las empresas transnacionales a las actividades de exploracin y explotacin de los pozos petroleros de Cusiana, Cupiagua y Volcaneras, las cuales fueron realizadas en forma exclusiva por el capital privado. Se puede afirmar que, al menos en principio, la inversin extranjera en Colombia est comenzando a presentar una nueva tendencia explicada por diferentes factores: en primer lugar, el proceso de privatizacin, en especial del sector financiero y, recientemente, de algunas empresas de servicios pblicos; en segundo lugar, la importancia que adquirieron los procesos de modernizacin y reestructuracin de las filiales de empresas transnacionales; y, por ltimo, la mayor inversin y diversificacin del sistema financiero.

http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/industrilatina/072.htm