Polticas tributarias en Amrica Latina: tendencias y perspectivas

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Seminario sobre Poltica Fiscal en Amrica Latina SRE-SHCP y SEGIB Mxico, 9 y 10 de junio de 2011

Juan Pablo Jimnez

Indice de la presentacin
I.

Tendencias recientes.

II. Caractersticas estructurales

I. II.
III.

Baja y voltil carga tributaria Estructura desequilibrada Estrecha base imponible

III. Conclusiones y desafos

Anexo: El impacto distributivo de las reformas tributarias

Tendencias recientes

En las ltimas dcadas ha habido un crecimiento sostenido en la recaudacin

AMRICA LATINA EVOLUCIN DE LA CARGA TRIBUTARIA Y DEL PIB PER CPITA , 1990-2009 (Porcentaje del PIB y USD=2000))
25 10.000

Tasa de Crecimiento de los Ingresos Tributarios = 34.5%

20

9.000

18,3 15,0
+7.1 +4.6

18,8
+2.7

8.000
7.000 6.000 5.000

Ingresos Tributarios

15,7

16,2
+3.2

16,7
+3.0

+9.6

10

3.605
5

3.790
+5.1

3.983
+5.0 +1.9

4.060
+0.3

4.076

4.569

4.849

+12.1

+6.1

4.000

3.000
2.000

Tasa de Crecimiento del PIB per cpita 34.3%

0 1990-1992 1993-1995 1996-1998 1999-2001 2002-2004 2005-2007 2008-2009

1.000 0

Fuente: CEPAL con base en cifras oficiales

(USD 2000)

15 (% del PIB)

PIB per cpita

14,0

Lo que ha permitido aumentar el espacio fiscal en el periodo 2003-2008

AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 pases): INDICADORES FISCALES DEL GOBIERNO CENTRAL, 1990-2011 (Promedios simples, en porcentaje del PIB)
22 10.0

20

8.0

6.0 18
4.0 16 0.2 0.2 0.2 0.1

0.1 14

0.1

0.1 0.1
0.0

2.0

0.1

0.1

0.1

0.1 0.0
0.0 0.0

0.0 -0.1

-0.1

0.0 -0.1

0.0

0.0
-2.0

12

10 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 (p)

-4.0

Resultado primario

Ingreso

Gasto

Fuente: CEPAL con base en cifras oficiales

Sin embargo, el aumento en la carga tributaria por pases ha sido desigual

2002-2010 Brasil Argentina Uruguay Nicaragua Bolivia Chile Honduras 1990-2001

GRUPO 1

Per
Panam Colombia Ecuador Venezuela Costa Rica El Salvador Rep. Dominicana Paraguay

GRUPO 2

GRUPO 3

Guatemala
Mxico 0 5 10 15 20 25 30 35

Porcentaje del PIB

Nota: La cobertura corresponde a gobierno central, excepto para Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, y Mxico que se refiere a gobierno general (incluyendo los ingresos tributarios de los niveles subnacionales de gobierno).

Caractersticas estructurales

 Baja y voltil carga tributaria

La carga tributaria potencial es significativamente mayor que la carga efectiva

Existe margen para aumentar los ingresos pblicos.

La carga tributaria ha sido insuficiente

30,0

AMRICA LATINA Y EL CARIBE: GOBIERNO CENTRAL INGRESO, GASTO Y BALANCE FISCAL (Porcentaje del PIB, promedio simple)

8,0 6,0

25,0 4,0 20,0 2,0 15,0 0,0 -2,0 10,0 -4,0 5,0 -6,0 0,0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 -8,0

Balance Fiscal

Gastos Totales

Ingresos Totales

Histricamente, el espacio fiscal con el que han contado los pases de la regin ha sido insuficiente para atender los objetivos del Sector Pblico.

Es tambin baja en comparacin con otras regiones

AMRICA LATINA Y EL RESTO DEL MUNDO: COMPARACIN INTERNACIONAL DEL NIVEL Y LA ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARIA (Porcentaje del PIB)

La baja carga tributaria es resultado, principalmente, del reducido recaudo de impuestos indirectos.

Adems de baja, la carga tributaria promedio ha sido altamente voltil

AMERICA LATINA Y EUROPA (PASES SELECCIONADOS) VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS, SIN SEGURIDAD SOCIAL, 1980-2008 (Desvo estndar del crecimiento del Ingreso tributario en USD del 2000)
20.0% 16.0%

12.0% 8.0%

11.2%

4.5%
4.0% 0.0%
Ecuador Costa Rica Per Rep. Dominicana Argentina Panam Paraguay Guatemala El Salvador Chile Nicaragua Honduras Uruguay Bolivia Mxico Brasil Colombia Grecia Islandia Espaa Portugal Finlandia EE.UU. Japn Suecia Noruega Holanda Italia Australia Reino Unido Dinamarca Austria Francia Blgica

Ello reduce el espacio fiscal y la capacidad de los gobiernos para enfrentar las demandas sociales.

 Baja y voltil carga tributaria Estructura desequilibrada Sesgada a la imposicin indirecta

Alto desequilibrio vertical entre niveles de gobierno

Estructura tributaria sesgada hacia impuestos indirectos tipo IVA

AMRICA LATINA : ESTRUCTURA TRIBUTARIA PROMEDIO, 1990-2009 (Porcentaje del total recaudado)
Impuestos Directos (Renta + Propiedad) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 25,5 30,1

OECD: ESTRUCTURA TRIBUTARIA PROMEDIO, 1990-2008 (Porcentaje del total recaudado)

Impuestos Directos (Renta + Propiedad) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
44,8 43,1

17,3 17,5 Seguridad Social

IVA

22,8 35,1

18,1 IVA 19,5

Seguridad Social 22,0 25,3

14,1

5,7

Comercio y transacciones internacionales

Especficos y otros 20,3

1,8 Otros 1,7 1990 2008

13,3 10,4 Especficos y otros

11,6
1990 2009

El peso relativo de los impuestos indirectos tipo IVA en Amrica Latina supera el 35% del total recaudado por ao. En contraste, en los pases de la OECD corresponden a menos del 20% del total recaudado

La estructura promedio de Amrica Latina se caracteriza por:

Preeminencia de impuestos indirectos.

Bajo recaudo de impuestos a la renta, de lo cual

la mayor parte es sobre empresas Impuesto a la renta personal es bsicamente un impuesto al ingreso asalariado. Impuestos patrimoniales insignificantes. Creciente importancia de los recursos provenientes de explotacin de RRNN

A qu se debe la debilidad en la recaudacin del ISR personal?

Significativos niveles de informalidad
Bajo cumplimiento tributario El amplio uso de incentivos tributarios y

tratamiento preferencial a las rentas de capital Problemas de economa poltica en implementacin de reformas

Alto desequilibrio vertical en la distribucin de recursos entre niveles de gobierno

AMRICA LATINA PASES SELECCIONADOS: ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TOTALES DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES, 2008 (Porcentaje del PIB y del recaudo total)
Porcentaje del PIB Recursos Propios Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Mxico Per (2006) 5.6 3.9 11.9 1.8 3.1 0.9 1.1 1.5 0.8 Transferencias 7.6 7.4 7.9 1.0 4.8 0.0 2.5 9.1 4.8 Porcentaje del Total Recursos Propios Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Mxico Per (2006) 40.1 33.1 55.6 63.3 38.7 99.2 30.0 12.9 14.1 Transferencias 54.7 62.4 37.1 36.2 59.5 0.8 68.7 79.9 79.4 Otros Ingresos 5.2 4.5 7.3 0.4 1.8 0.0 1.3 7.2 6.5 Otros Ingresos 0.7 0.5 1.6 0.0 0.1 0.0 0.0 0.8 0.4 Total 13.9 11.8 21.5 2.9 8.1 0.9 3.6 11.4 6.0

Fuente: J.C. Gmez Sabaini y J.P. Jimnez (2011)

En muchos pases, la explotacin de recursos naturales se ha convertido en una base imponible muy significativa.
AMRICA LATINA PASES SELECCIONADOS : INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DE PRODUCTOS PRIMARIOS, 1990-2009 (Porcentaje del PIB)
20 1990-1992 1999-2001 2007-2009
17,2

18
16 14 12 10 8 6
7,9 10,6 11,1

11,6

9,8 8,0
7,2 6,3 6,1

8,7

5,1 2,9 0,5 2,8 0,6 3,4 2,6 0,9 1,2 0,0 0,2 1,9

4
2 0

0,0

Argentina Fuente: CEPAL

Bolivia

Chile

Colombia

Ecuador

Mxico

Per

Venezuela

En muchos pases, la explotacin de recursos naturales ha sido una base imponible muy significativa. Ellos han incrementado sustancialmente los ingresos pblicos sin acudir al sistema tributario.

 Baja y voltil carga tributaria

Estructura desequilibrada
Sesgada a la imposicin indirecta Alto desequilibrio vertical entre niveles de gobierno

Estrecha base imponible

Informalidad Gastos tributarios

Alta evasin

El amplio uso de gastos tributarios genera una significativa prdida de recaudacin

PASES SELECCIONADOS DE AMRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del PIB)
Pas
Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala Mxico Per

2000
1,58 12,00 -

2001
3,01 1,51 4,43 12,30 -

2002
2,71 1,78 4,22 12,70 5,26 -

2003
2,41 1,70 3,87 12,50 6,05 -

2004
2,01 1,40 3,45 12,30 5,28 1,83

2005
2,21 1,69 4,38 3,70 8,40 6,32 2,07

2006
2,11 1,99 4,05 3,96 8,50 5,59 2,24

2007
2,20 2,29 4,88 3,52 8,60 5,38 2,22

2008
2,14 2,77 3,96 2,05

2009
2,08 3,20 3,96 1,81

Fuente: L. Villela, A. Lemgruber, M. Jorrat (2009) con base en informes oficiales de los pases.

Las importantes diferencias metodolgicas existentes en las estimaciones para cuantificar el monto de los gastos tributarios entre los pases restringen el anlisis comparativo.

Las altas tasas de evasin restringen an ms las estrechas bases imponibles

Impuesto al Valor Agregado Ao de Estimacin 2006 2004 2005 2002 2006 2001 2006 2006 2006 2006 2006 n.d. 2006 2006 Impuesto a la Renta Tasa de Evasin Total 49,7% n.d. 47,4% n.d. n.d. 63,8% 45,3% 63,7% 41,6% n.d. n.d. 48,5% n.d. n.d. Personas Fsicas n.d n.d 46,0% n.d. n.d. 58,1% 36,3% 69,9% 38,0% n.d. n.d. 32,6% n.d. n.d. Personas Jurdicas n.d n.d 48,4% n.d. n.d. 65,3% 51,0% 62,8% 46,2% n.d. n.d. 51,3% n.d. n.d. Ao de Estimacin 2005 n.d 2003 n.d. n.d. 2005 2005 2006 2004 n.d. n.d. 2006 n.d. n.d.

Tasa de Evasin

Argentina Bolivia Chile Costa Rica Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Nicaragua Panam Per Repblica Dominicana Uruguay

21,2% 29,0% 11,0% 28,7% 23,5% 21,2% 27,8% 37,5% 20,0% 38,1% 33,8% n.d. 31,2% 26,3%

Fuente: Renta: J.C. Gmez Sabaini, J.P. Jimnez y A. Podest (2010) IVA: Avila Mahecha y Cruz Lasso (2007), Romano (2008) y AFIP (2008)

Conclusiones y desafos

 Ms all de la mejora reciente, los sistemas tributarios se han

mostrado incapaces de mejorar la solvencia y de colaborar en la atencin de las altas desigualdades en la regin El nivel de recaudacin ha sido insuficiente y muy voltil para el financiamiento genuino del gasto pblico. La estructura tributaria es altamente desbalanceada y las bases imponibles muy estrechas. En muchos pases la importancia de bases imponibles relacionadas con RRNN ha debilitado el sistema impositivo
Hay un margen para aumentar los ingresos pblicos y

mejorar la progresividad en la distribucin del ingreso a travs del fortalecimiento de la tributacin directa, en especial, del impuesto a la renta personal.

 Para ello se requiere: Expandir la base tributaria. Disminuir el uso de incentivos tributarios. Restringir la evasin y el incumplimiento tributario. Fortalecer los impuestos a la propiedad, en especial, en los niveles subnacionales.

Esto permitira enfrentar los dos desafos

resaltados:

Reconstruir el espacio fiscal Atender las mltiples dimensiones de la desigualdad en la regin

Desafos: reconstruir el espacio fiscal

Cada pas de la regin debe afrontar

diferentes prioridades:

Fortalecer los ingresos tributarios en aquellos con baja carga tributaria. Trabajar por el lado del gasto en aquellos que han alcanzado niveles tributarios altos. Atender temas de sostenibilidad de la deuda pblica

Desafos: Atender las mltiples dimensiones de la desigualdad de la regin

Las caractersticas resaltadas han debilitado la relacin entre

poltica fiscal y las mltiples dimensiones de la equidad.

El desafo es identificar cual es el rol que tiene la poltica fiscal en

general y la tributaria en particular para mejorar su impacto sobre aquellas dimensiones de la equidad que hoy se encuentran debilitadas:

Equidad vertical
Equidad horizontal Equidad regional Equidad intergeneracional

Gracias!

juanpablo.jimenez@cepal.org

Juan Pablo Jimnez

Seminario sobre Poltica Fiscal en Amrica Latina SRE-SHCP y SEGIB Mxico, 9 y 10 de junio de 2011

El impacto distributivo de las reformas

Estudio El impacto distributivo de las reformas

Objetivo General: Evaluar la equidad horizontal y vertical del
IVA y el Impuesto a la Renta

Algunos objetivos especficos: En el IVA, proponer una metodologa que incorpore la

traslacin del impuesto de los insumos en el caso de bienes exentos, y el efecto cascada de las exenciones intermedias.

En Renta, proponer una metodologa y evaluar la equidad

de distintas reformas: impuesto plano, impuesto dual e impuesto familiar

Aplicar la metodologia propuesta a Ecuador, Guatemala y

Paraguay

Aspectos metodolgicos
Indicadores de Equidad Vertical
Progresin de tasas medias Indice de Gini Indice de Kakwani Indice de Reynolds-Smolensky

Aspectos metodolgicos
Indicadores de Equidad Horizontal
Un impuesto es horizontalmente equitativo cuando dos hogares
con el mismo ingreso equivalente, antes de impuestos, paguen el mismo impuest.

Problema: es dificil encontrar dos hogares con exactamente el

mismo ingreso

Opcion 1 (Feldstein, 1976): Un impuesto es horizontalmente

equitatuvo cuando despus de su aplicacin se preserva la ordenacin inicial.

Opcn 2 (Berliant y Strauss, 1983 y Aronson et al, 1994)

equidad horizontal como tratamiento similar de contribuyentes similares

Reformas Simuladas
1.

En el IVA se evalu:
a)

b)

c)

IVA Actual IVA sin exenciones Derogar todas las exenciones, excepto a los intereses financieros IVA sin exenciones y transferencia de la mayor recaudacin a los tres deciles ms pobres.

Reformas Simuladas
2.

En el Impuesto a la Renta se evalu:

a)

Impuesto actual b) Impuesto actual sin gastos tributarios c) Impuesto plano con tramo exento igual al actual y una tasa que iguale la recaudacin de b) d) Impuesto Dual que combina: Impuesto al Trabajo con escala de tasas igual a la actual Impuesto plano para las rentas de capital Se regul la tasa plana para obtener una recaudacin total igual a la recaudacin de b) Impuesto familiar

Conclusiones preliminares del estudio

Equidad Vertical en el IVA:

El IVA es regresivo en los tres pases, si se usa el ingreso

como medida de bienestar. Con base consumo, el IVA resulta ser progresivo en Ecuador y Guatemala, y regresivo en Paraguay.

La ampliacin de la base aumenta la regresividad. Sin embargo, al transferir la mayor recaudacin, mejora
la redistribucin del ingreso respecto de la situacin actual.

Equidad Horizontal en el IVA:

El ndice Atkinson-Plotnick muestra un nivel similar de

inequidad horizontal del IVA en Ecuador y Guatemala, y una mayor equidad en Paraguay.

Al usar base ingreso, la ampliacin de base eleva el nivel

de inequidad horizontal, lo que est asociado al aumento de recaudacin ms que a una estructura de mayor inequidad. Con base consumo, en cambio, la ampliacin de base mejora la equidad horizontal.

Equidad Vertical en el ISR:

El Impuesto a la Renta es progresivo en los tres pases. La ampliacin de base permitira triplicar la recaudacin
actual en Guatemala y Paraguay, y aumentarla 2,3 veces en Ecuador.

La ampliacin de base y redistribucin de la mayor

recaudacin permitira reducir el Gini en un rango que va desde 0,03 puntos (Ecuador) a 0,06 puntos (Guatemala).

El Impuesto Familiar muestra el mayor poder

redistributivo, en los tres pases.

La alternativa impuesto actual sin gasto tributario resulta

ser ms progresiva que las alternativas tasa plana y dual. Sin embargo, las diferencias respecto de la tasa plana no son significativas.

Equidad Horizontal del ISR:

La tributacin actual muestra una alta inequidad

horizontal en los tres pases, pero especialmente en Paraguay y Guatemala.

El impuesto familiar muestra el mejor desempeo en

cuanto a equidad horizontal.

Le siguen el impuesto actual sin gasto tributario, el

impuesto plano y el impuesto dual.

Las alternativas no evaluadas impuesto plano-familiar

o dual-familiar podran presentar tambin un buen desempeo en este atributo.

Lo que ha permitido mejorar el espacio fiscal

AMRICA LATINA Y EL CARIBE VARIACIN DE GASTOS, INGRESOS Y DEUDA, 2003-2007-2010 (Porcentaje del PIB, promedio simple)

Ingresos totales (+)

Ingresos totales (+)

Deuda (-)

Gastos totales (-)

Deuda (-)

Gastos totales (-)

2003

2007

2007

2010

Fuente: CEPAL con base en cifras oficiales

Amrica Latina recauda poco impuesto a la renta y concentrado en las empresas

Datos promedio (en porcentajes del PIB y del total)
Amrica Latina OECD (2006)

1,5%
(30,6%)

3,9%
(29,8%)

Empresas Individuos

3,4%
(69,4%)

9,2%
(70,2%)

El crecimiento del impuesto a la renta se sustenta en el mayor aporte de las empresas

AMRICA LATINA: IMPUESTO A LA RENTA DE INDIVIDUOS Y SOCIEDADES, 1998-2009 (Porcentaje del PIB)
6,0 5,0 4,0 3,0 0,3 2,0 0,8 0,7 0,9 0,9

1,1

0,4
2,0

0,4 2,1

0,7 1,8

0,7 1,7 0,8

0,9

0,8
2,6 2,9 3,2 3,1 2,8

2,0
1,0

1,8 0,7

2,1

0,0

0,6 1998

0,7

0,8

0,8

0,6

0,7

0,7

0,8

0,9

0,9

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Individuos Sociedades No clasificables

Nota: No clasificablescorresponde a los datos donde las cifras oficiales no distinguen entre individuos y sociedades

El crecimiento del recaudo del impuesto a la renta proviene, principalmente, de empresas vinculadas a la explotacin de recursos no renovables.

El impuesto a la renta personal es bsicamente un gravamen sobre el trabajo asalariado formal

PASES SELECCIONADOS ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL, 2007 (Porcentajesdel PIB)

2,5

2,2 2,1 0,2

2,0

0,9 1,5 1,4 0,4 1,0 2,0 0,8 0,5 1,2 1,0 0,3 0,3 0,5 0,0 Mxico El Salvador Trabajo asalariado Per Ecuador Otras rentas personales 0,2 0,1 Guatemala