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CODE GNRAL DES COLLECTIVITS TERRITORIALES

Partie 5
Livre 2
Titre 1
FICHE 5.21.010
L. 5210-1 L. 5210-4
Chapitre prliminaire
PRINCIPES GNRAUX DE LA COOPRATION
INTERCOMMUNALE
DISPOSITIONS LGISLATIVES
Principe de la coopration intercommunale
L. 5210-1 Le progrs de la coopration intercommunale
se fonde sur la libre volont des communes dlaborer des
projets communs de dveloppement au sein de pri-
mtres de solidarit.
Schma dpartemental de coopration intercommunale
L. 5210-1-1 I. Dans chaque dpartement, il est tabli,
au vu dune valuation de la cohrence des primtres et
de lexercice des comptences des groupements existants,
un schma dpartemental de coopration intercommu-
nale prvoyant une couverture intgrale du territoire par
des tablissements publics de coopration intercommu-
nale fiscalit propre et la suppression des enclaves et dis-
continuits territoriales.
II. Ce schma prvoit galement les modalits de
rationalisation des primtres des tablissements publics
de coopration intercommunale et des syndicats mixtes
existants.
Il peut proposer la cration, la transformation ou la
fusion dtablissements publics de coopration intercom-
munale fiscalit propre, ainsi que la modification de
leurs primtres.
Il peut galement proposer la suppression, la transfor-
mation, ainsi que la fusion de syndicats de communes ou
de syndicats mixtes.
Ces propositions sont reportes sur une carte annexe
au schma comprenant notamment les primtres des
tablissements public de coopration intercommunale,
des syndicats mixtes, des schmas de cohrence territo-
riale et des parcs naturels rgionaux.
III. Le schma prend en compte les orientations sui-
vantes :
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 1
1 La constitution dtablissements publics de coopra-
tion intercommunale fiscalit propre regroupant au
moins 5 000 habitants ; toutefois, ce seuil de population
nest pas applicable aux tablissements publics dont le ter-
ritoire comprend des zones de montagne dlimites
conformment larticle 3 de la loi n
o
85-30 du 9 janvier
1985 relative au dveloppement et la protection de la
montagne ; par ailleurs, ce seuil peut tre abaiss par le
reprsentant de ltat dans le dpartement pour tenir
compte des caractristiques gographiques particulires
de certains espaces ;
2 Une amlioration de la cohrence spatiale des tablis-
sements publics de coopration intercommunale fisca-
lit propre au regard notamment du primtre des units
urbaines au sens de lInstitut national de la statistique et
des tudes conomiques, des bassins de vie et des schmas
de cohrence territoriale ;
3 Laccroissement de la solidarit financire ;
4 La rduction du nombre de syndicats de communes et
de syndicats mixtes au regard en particulier de lobjectif
de suppression des doubles emplois entre des tablisse-
ments publics de coopration intercommunale ou entre
ceux-ci et des syndicats mixtes ;
5 Le transfert des comptences exerces par les syndi-
cats de communes ou les syndicats mixtes un tablisse-
ment public de coopration intercommunale fiscalit
propre ;
6 La rationalisation des structures comptentes en
matire damnagement de lespace, de protection de
lenvironnement et de respect des principes du dvelop-
pement durable.
IV. Un projet de schma est labor par le reprsen-
tant de ltat dans le dpartement. Il est prsent la
commission dpartementale de la coopration intercom-
munale.
5.21.010
L. 5210-1 L. 5210-4
Il est adress pour avis aux conseils municipaux des
communes et aux organes dlibrants des tablissements
publics de coopration intercommunale et des syndicats
mixtes concerns par les propositions de modification de
la situation existante en matire de coopration intercom-
munale. Ils se prononcent dans un dlai de trois mois
compter de la notification. A
`
dfaut de dlibration dans
ce dlai, celle-ci est rpute favorable.
Lorsquune proposition intresse des communes ou des
tablissements publics de coopration intercommunale
ou des syndicats mixtes appartenant des dpartements
diffrents, le reprsentant de ltat dans le dpartement
saisit pour avis le reprsentant de ltat dans le ou les
autres dpartements concerns, qui se prononce dans un
dlai de trois mois aprs consultation de la commission
dpartementale de la coopration intercommunale. A
`
dfaut davis rendu dans ce dlai, lavis est rput favo-
rable.
Le projet de schma, ainsi que lensemble des avis men-
tionns aux deux alinas prcdents, sont ensuite transmis
pour avis la commission dpartementale de la coopra-
tion intercommunale qui, compter de cette transmis-
sion, dispose dun dlai de quatre mois pour se prononcer.
A
`
dfaut de dlibration dans ce dlai, celle-ci est rpute
favorable. Les propositions de modification du projet de
schma conformes aux I III adoptes par la commission
dpartementale de la coopration intercommunale la
majorit des deux tiers de ses membres sont intgres
dans le projet de schma.
Le schma est arrt par dcision du reprsentant de
ltat dans le dpartement et fait lobjet dune insertion
dans au moins une publication locale diffuse dans le
dpartement.
La procdure de rvision du schma est mise en uvre
au cours de lanne suivant le prochain renouvellement
gnral des conseils municipaux, puis tous les six ans au
moins compter de la prsentation du projet de schma
rvis la commission dpartementale de la coopration
intercommunale. Sa mise en uvre est dcide par arrt
du reprsentant de ltat dans le dpartement ou par une
rsolution adopte par la commission dpartementale la
majorit des deux tiers de ses membres. Dans ce dernier
cas, le reprsentant de ltat dans le dpartement dispose
dun dlai dune anne compter de ladoption de la rso-
lution pour prsenter la commission dpartementale un
projet de schma rvis.
V. Sur le territoire des dpartements de Paris, des
Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-
Marne ainsi que dans les les maritimes composes dune
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 2
seule commune, les schmas dpartementaux de coopra-
tion intercommunale ne sont pas dans lobligation de pr-
voir la couverture intgrale du territoire par des
tablissements publics de coopration intercommunale
fiscalit propre.
VI. Par drogation au principe de continuit du terri-
toire et la condition de respecter le 2 du III, une com-
mune enclave dans un dpartement diffrent de celui
auquel elle est administrativement rattache peut appar-
tenir un tablissement public de coopration intercom-
munale fiscalit propre dont le sige est fix dans son
dpartement de rattachement.
La catgorie des EPCI
L. 5210-1-1 A Forment la catgorie des tablissements
publics de coopration intercommunale les syndicats de
communes, les communauts de communes, les commu-
nauts urbaines, les communauts dagglomration, les
syndicats dagglomration nouvelle et les mtropoles.
Rattachement prfectoral dune commune
un EPCI fiscalit propre
L. 5210-1-2 Lorsque le reprsentant de ltat dans le
dpartement constate quune commune nappartient
aucun tablissement public de coopration intercommu-
nale fiscalit propre ou cre, au sein du primtre dun
tel tablissement existant, une enclave ou une disconti-
nuit territoriale, il rattache par arrt cette commune
un tablissement public de coopration intercommunale
fiscalit propre, aprs accord de lorgane dlibrant de ce
dernier et avis de la commission dpartementale de la
coopration intercommunale. A
`
compter de la notifica-
tion du projet darrt lorgane dlibrant de ltablisse-
ment public et la commission, ceux-ci disposent dun
dlai de trois mois pour se prononcer. A
`
dfaut de dlib-
ration dans ce dlai, celle-ci est rpute favorable.
Lorsque le projet darrt na pas recueilli laccord de
lorgane dlibrant de ltablissement public, le reprsen-
tant de ltat dans le dpartement met en uvre le ratta-
chement de la commune conformment ce projet, sauf si
la commission dpartementale de la coopration inter-
communale sest prononce, la majorit des deux tiers
de ses membres, en faveur dun autre projet de rattache-
ment un tablissement public de coopration intercom-
munale fiscalit propre limitrophe de la commune
concerne. Dans ce dernier cas, le reprsentant de ltat
dans le dpartement met en uvre le projet de rattache-
ment propos par la commission dpartementale de la
coopration intercommunale.
5.21.010
L. 5210-1 L. 5210-4
Si la commune quil est prvu de rattacher un tablis-
sement public de coopration intercommunale fiscalit
propre est situe dans une zone de montagne dlimite en
application de larticle 3 de la loi n
o
85-30 du 9 janvier 1985
prcite, larrt du reprsentant de ltat dans le dpar-
tement intervient aprs consultation du comit de massif
prvu larticle 7 de la mme loi. Lavis du comit de mas-
sif est rput favorable sil ne sest pas prononc dans un
dlai de quatre mois compter de sa saisine par le repr-
sentant de ltat dans le dpartement.
Larrt du reprsentant de ltat dans le dpartement
emporte, le cas chant, retrait de la commune rattache
dun autre tablissement public de coopration intercom-
munale fiscalit propre dont elle est membre.
II. Le I nest pas applicable la situation des communes
bnficiant dune drogation aux principes de continuit
territoriale ou de couverture intgrale du territoire par des
tablissements publics de coopration intercommunale en
application des V et VI de larticle L. 5210-1-1.
Appartenance limite un EPCI fiscalit propre
L. 5210-2 Une commune ne peut appartenir plus dun
tablissement public de coopration intercommunale
fiscalit propre.
Collaboration entre un EPCI, le dpartement ou la rgion
L. 5210-3 Le conseil gnral et le conseil rgional int-
resss peuvent, la demande de lun ou de lautre, tre
associs par un tablissement public de coopration inter-
communale llaboration de tout projet de dveloppe-
ment et damnagement de son territoire, en vue de fixer
des objectifs gnraux de partenariat ou de coopration.
Appel de comptences auprs du dpartement
ou de la rgion par un EPCI
L. 5210-4 Lorsquil y est expressment autoris par ses
statuts, un tablissement public de coopration intercom-
munale peut demander exercer, au nom et pour le
compte du dpartement ou de la rgion, tout ou partie des
comptences dvolues lune ou lautre de ces collecti-
vits.
Le prsident du conseil rgional ou du conseil gnral
est tenu dinscrire lordre du jour de lassemble dlib-
rante dans un dlai de six mois lexamen dune demande
en ce sens.
Lassemble dlibrante se prononce sur cette demande
par dlibration motive.
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 3
Lexercice par ltablissement public de coopration
intercommunale dune telle comptence fait lobjet dune
convention conclue entre ltablissement et le dparte-
ment ou la rgion, qui dtermine ltendue de la dlga-
tion, sa dure ainsi que ses conditions financires et ses
modalits dexcution. Cette convention prcise les
conditions de partage des responsabilits encourues dans
le cadre de la dlgation, sans prjudice des droits des
tiers.
Lapplication du prsent article nentrane aucun droit
rsiliation ou indemnisation pour les cocontractants de
la collectivit territoriale qui dlgue sa comptence.
ANNOTATIONS
Textes source
Art. L. 5210-1
Loi n
o
92-125 du 6 fvrier 1992 article 66.
Art. L. 5210-1-1
Loi n
o
2010-1563 du 16 dcembre 2010 article 35.
Loi n
o
2012-281 du 29 fvrier 2012 articles 2 et 6 I.
Art. L. 5210-1-1 A
Loi n
o
2010-1563 du 16 dcembre 2010 article 30 II.
Art. L. 5210-1-2
Loi n
o
2010-1563 du 16 dcembre 2010 article 38 I.
Loi n2012-281 du 29 fvrier 2012 article 6.
Art. L. 5210-2
Loi n
o
99-586 du 12 juillet 1999 article 32.
Art. L. 5210-3
Loi n
o
99-586 du 12 juillet 1999 article 33.
Art. L. 5210-4
Loi n
o
2004-809 du 13 aot 2004 article 151.
Loi n
o
2005-32 du 18 janvier 2005 article 52.
Textes dapplication
Art. L. 5210-1
Instruction du 31 mai 2000, NOR : ECOF002100SJ, MTP
14 juillet 2000, suppl. TO, p. 427.
Circulaire du ministre de lintrieur du 29 dcembre 1999,
NOR : INT89900275C.
Circulaire du ministre de lintrieur du 13 juillet 1999, MTP
30 juillet 1999, suppl. TO, p. 304.
COMMENTAI RES
I. Principedelacoopration
intercommunale(art. L. 5210-1)
Plus quune ptition de principe, lnonc de cet article
confirme la doctrine franaise de coopration intercommu-
nale fonde sur la libre initiative des communes pour mettre
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L. 5210-1 L. 5210-4
en commun des comptences. Ce principe est toutefois pon-
dr par dautres textes qui reconnaissent, mme accessoi-
rement, un pouvoir dintervention dautres acteurs (prfet
et commission dpartementale de coopration).
En effet, le prfet dispose encore de pouvoirs tendus, tant
en ce qui concerne les modalits de fixation du primtre,
de cration dun syndicat intercommunal ou le retrait dune
commune, par exemple, et la commission peut formuler ses
propres propositions tendant renforcer la coopration
intercommunale.
Toujours est-il que, dans la rdaction actuelle de la loi, il est
entendu que le progrs , cest--dire le dveloppement
de la coopration ne peut reposer que sur la volont des
communes, mme incite par des moyens financiers non
ngligeables mais non pas sur la contrainte, comme cela a
pu tre opr dans dautres pays europens proches.
Cette libert trouve ses limites dans le respect de quelques
principes de bon sens, tel que celui qui consiste interdire
de faire supporter une nouvelle commune adhrente, un
droit dentre , sous prtexte que ses habitants vont
bnficier dquipements ou de services quils nont pas
contribu financer. En effet, une telle conception se heurte
au fait qu partir de ladhsion de cette commune, elle va
devoir contribuer, comme les autres, lquilibre du budget
de ltablissement intercommunal, y compris du fait des
dpenses engages prcdemment, par exemple dette,
personnel, contrats divers, etc. (quest. n
o
43, JOAN
15 dcembre 1997, p. 4674). Cette libert sest, en tout
tat de cause, trs largement exprime ; prs de 88 % des
communes sont engages dans une intercommunalit fis-
calit propre.
Nanmoins, comme la prcis une rponse ministrielle
(rp. min. n
o
16484, JOSnat Q14 juillet 2005, p. 1910),
la constitution dun nouvel EPCI doit se traduire par une har-
monisation progressive des conditions de gestion, des tarifs
et des redevances des services publics, au sein du nouvel
espace communautaire. La recherche dune gestion unifie
et dun prix ventuellement unique, peut tre progressive
dans le temps, car des obstacles techniques et juridiques
peuvent exister. La multiplicit des conditions initiales
dexcution, la ralisation pralable de travaux de rationa-
lisation ou damlioration entranent ncessairement dans
un premier temps une disparit des prix sur le territoire com-
munautaire. La diffrenciation tarifaire postrieure au trans-
fert de comptence est ainsi autorise. La jurisprudence fixe
des conditions de droit commun pour apprcier le carac-
tre justifi des diffrenciations. Une loi peut dabord auto-
riser les diffrences tarifaires ; si ce nest pas le cas, il doit
exister entre les usagers des diffrences de situations appr-
ciables ou les diffrenciations doivent rpondre une
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 4
ncessit dintrt gnral en rapport avec lobjet ou les
conditions dexploitation du service (CE 10 mai 1974, Den-
oyez et Chorques). Par ailleurs, la tarification du service
doit constituer la contrepartie relle des prestations fournies
chaque catgorie dusagers (CE 6 mai 1996, District de
Montreuil-sur-Seine).
II. Schma dpartemental
de coopration intercommunale
(art. L. 5210-1-1)
La loi du 16 dcembre 2010 manifeste la volont du lgis-
lateur qui souhaite rpondre aux imperfections de la carte
intercommunale par le biais des schmas dpartementaux
de coopration intercommunale qui mettent en uvre de
nouveaux critres de cohrence spatiale et de dimension
critique, notamment subordonns un seuil dmogra-
phique de 5 000 habitants.
Ces schmas retrouvent le fondement lgislatif de 1992
quils avaient perdu en 1999. En effet, larticle 68 de la loi
du 6 fvrier 1992 organisait le schma dpartemental de
la coopration intercommunale . Ce dernier a jou un rle
non ngligeable dans la dynamique de constitution des
communauts de communes, non parce quil tait prescriptif
mais parce quil a ouvert une priode de rflexion partage.
La loi du 16 dcembre 2010 ractualise le concept et lui
donne une force juridique indite, tout en amnageant une
certaine rflexion concerte. Les prfets avaient t aussi
chargs dlaborer un schma dorientation dans la concer-
tation et avec laide de la commission dpartementale de la
coopration intercommunale et des associations dlus (cir-
culaire du ministre de lintrieur du 23 novembre 2005).
A. Objectifs
Les objectifs sont labors dans chaque dpartement, au vu
dune valuation de la cohrence des primtres et de
lexercice des comptences des groupements existants. Ils
sont un outil en vue de la couverture intgrale du territoire
par des EPCI fiscalit propre, fixe au 1
er
juin 2013, avant
lchance des mandats municipaux en cours. Ils visent ga-
lement la suppression des enclaves et discontinuits territo-
riales et prvoit des modalits de rationalisation des
primtres des EPCI. labors sous lautorit des prfets et
coproduits par la commission dpartementale de la coop-
ration intercommunale, ils doivent intervenir avant la fin de
lanne 2011 et ont vocation tre le document de rf-
rence en matire dintercommunalit. Ils envisagent et pro-
posent les modalits de rationalisation des primtres
existants. Ils prvoient les modalits concrtes de la couver-
ture intgrale du territoire par les communauts dans
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L. 5210-1 L. 5210-4
chaque dpartement, hormis ceux de Paris, des Hauts-de-
Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Ces dro-
gations sont justifies par les caractres propres de linter-
communalit dans ces dpartements et par les dbats
relatifs la gouvernance du Grand Paris. En outre, lIle-de-
France est la rgion o lintercommunalit fiscalit propre
est la moins dveloppe et o les communes non regroupes
sont les plus importantes (67,5 % en Seine-Saint-Denis).
Ils peuvent proposer la cration, la transformation ou la
fusion dEPCI fiscalit propre, ainsi que la modification de
leurs primtres. Ils peuvent galement proposer la suppres-
sion, la transformation, ainsi que la fusion de syndicats de
communes ou de syndicats mixtes.
Ces propositions sont reportes sur une carte annexe au
schma comprenant notamment les primtres des EPCI,
des syndicats mixtes, des schmas de cohrence territoriale
et des parcs naturels rgionaux.
La porte des prescriptions des schmas est dterminante
sagissant de lavenir de toutes les intercommunalits sans
et avec fiscalit propre.
B. Critres et orientation
Le schma prend en compte un rfrentiel de rationalisa-
tion, fix par la loi du 16 dcembre 2010 de rforme des
collectivits territoriales, et partir duquel des propositions
dvolution pourront tre faites.
Il rpond une pluralit de critres. Tout dabord, la consti-
tution dEPCI fiscalit propre doit regrouper au moins
5 000 habitants ; toutefois, ce seuil de population nest pas
applicable aux tablissements publics dont le territoire com-
prend des zones de montagne (art. 3 de la loi du 9 janvier
1985 relative au dveloppement et la protection de la
montagne). En outre, ce seuil peut tre abaiss par le prfet
pour tenir compte des caractristiques gographiques par-
ticulires de certains espaces.
Il doit viser lamlioration de la cohrence spatiale des EPCI
fiscalit propre au regard notamment du primtre des
units urbaines au sens de lInstitut national de la statistique
et des tudes conomiques, des bassins de vie et des sch-
mas de cohrence territoriale. Il doit veiller laccroisse-
ment de la solidarit financire ; la rduction du nombre
de syndicats de communes et de syndicats mixtes et suppri-
mer les doubles emplois entre des EPCI ou entre ceux-ci et
des syndicats mixtes. Il doit encourager le transfert des com-
ptences exerces par les syndicats de communes ou les
syndicats mixtes un tablissement public de coopration
intercommunale fiscalit propre. Enfin il doit mettre en
uvre une rationalisation des structures comptentes en
matire damnagement de lespace, de protection de
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 5
lenvironnement et de respect des principes du dveloppe-
ment durable.
C. Modalits dlaboration
Ces SDCI seront labors linitiative du prfet en concer-
tation avec les communes et communauts concernes puis
adopts par la commission dpartementale de coopration
intercommunale (CDCI) au plus tard le 31 dcembre 2011.
Le schma est adress pour avis aux conseils municipaux
des communes et aux organes dlibrants des EPCI et des
syndicats mixtes concerns par les propositions de modifi-
cation. Ils se prononcent dans un dlai de trois mois comp-
ter de la notification. A
`
dfaut de dlibration dans ce
dlai, celle-ci est rpute favorable.
Lorsquune proposition intresse des communes ou des
EPCI ou des syndicats mixtes appartenant des dparte-
ments diffrents, le prfet saisit pour avis le reprsentant de
ltat dans le ou les autres dpartements concerns, qui se
prononce dans un dlai de trois mois aprs consultation de
la commission dpartementale de la coopration intercom-
munale. A
`
dfaut davis rendu dans ce dlai, lavis est
rput favorable.
Le projet de schma, ainsi que lensemble des avis prc-
dents, sont ensuite transmis pour avis la commission
dpartementale de la coopration intercommunale qui,
compter de la transmission, dispose dun dlai de quatre
mois pour se prononcer. A
`
dfaut, sa dlibration est rpu-
te favorable. Les propositions de modification du projet de
schma, bien sr conformes aux objectifs et orientations
fixs par le lgislateur, sont adoptes par la commission
dpartementale de la coopration intercommunale la
majorit des deux tiers de ses membres et sont intgres
dans le projet de schma.
La CDCI est donc en mesure dimposer ses propres vues et
des modifications au projet quant aux recompositions terri-
toriales envisages. Les modifications apportes au docu-
ment devront tre prises en compte par le prfet, sous
rserve de leur conformit aux objectifs du schma notam-
ment de couverture intgrale et de suppression des
enclaves et discontinuits. Il est noter aussi que son pou-
voir est renforc par sa facult dauto-saisine.
Il est finalement arrt par dcision du prfet dans le dpar-
tement et fait lobjet dune insertion dans au moins une
publication locale diffuse dans le dpartement.
D. Mise en uvre du schma
La loi du 16 dcembre 2010 prvoyait initialement des
modalits non codifies (art. 60-61) qui ont t assouplies
par la suite.
5.21.010
L. 5210-1 L. 5210-4
La loi du 16 dcembre 2010 prcise que le prfet est
charg de mettre en uvre les prconisations du schma
avant le 31 mai 2013. Il bnficie aussi de pouvoirs dont
lintensit varie en fonction du temps et il ressort pleinement
renforc de la rforme de 2010 ; il y a ici relle recentrali-
sation de la coopration intercommunale.
A
`
compter de ladoption du schma et partir du 1
er
janvier
2012, le prfet doit mettre en uvre les options retenues
par la commission dpartementale de coopration inter-
communale. Laccord des collectivits concernes est
requis ; il est exprim par 50 %des communes reprsentant
50 % de la population totale, avec un pouvoir de blocage
de la commune reprsentant au moins un tiers de la popula-
tion totale. Sur cette priode, seul lavis et non laccord
des conseils communautaires sera requis. Ces procdures
temporaires pourront tre ractives tous les six ans pour
modifier le primtre ou fusionner des communauts, sur
une dure de un an.
Si cette phase choue, le prfet dispose de pouvoirs renfor-
cs durant les cinq premiers mois de 2013. Il pourra crer,
tendre ou fusionner des communauts sans leur accord,
que ces modifications aient t prvues ou non par le
schma. Mais ces pouvoirs seront exercs sous le contrle
de la CDCI qui pourra amender les projets qui lui sont sou-
mis par le prfet ; ds lors quelle se prononce la majorit
des deux tiers de ses membres, ces propositions simpo-
seront.
A
`
compter du 1
er
juin 2013, le prfet disposera de toute lati-
tude pour rattacher les dernires communes isoles aux
communauts existantes, aprs accord du conseil commu-
nautaire daccueil et de la CDCI. En cas dabsence
daccord de la communaut concerne, le prfet pourra
nanmoins procder au rattachement, mais si la CDCI en
est daccord.
La loi du 29 fvrier 2012 visant assouplir les rgles rela-
tives la refonte de la carte intercommunale a prvu de
nouvelles garanties en labsence de schma. En effet, plutt
que de reporter du 31 dcembre 2011 au 15 mars 2012 la
date limite fixe au prfet par la loi du 16 dcembre 2010
pour arrter le schma dpartemental de la coopration
intercommunale (SDCI), elle a prvu quen labsence de
schma, il tait ncessaire de confrer la commission
dpartementale de la coopration intercommunale (CDCI)
le pouvoir damendement dont elle ne disposait pas dans
ce cas aux termes de la loi de rforme des collectivits terri-
toriales. En effet, selon les articles 60 et 61 de la loi du
16 dcembre 2010, la CDCI peut modifier le projet prfec-
toral sil scarte du schma, la majorit des deux tiers de
ses membres, dans les trois mois de sa saisine. A
`
dfaut,
son avis est rput favorable.
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 6
Ce pouvoir intervient pour tout nouveau projet de primtre
dEPCI fiscalit propre, pour la modification dun projet
inscrit dans le SDCI ou pour une fusion dEPCI qui ny est
pas prvue. Il intervient aussi pour la dissolution, la modifi-
cation de primtre ou la fusion de syndicats, non prvues
par le schma.
En revanche, sil ny a pas de schma adopt, la loi na pas
prvu la saisine de la CDCI dans le cadre de lexercice, par
le prfet, de ses pouvoirs dachvement et de rationalisa-
tion de lintercommunalit.
La loi confre la CDCI la prrogative dont elle dispose
dj pour la mise en uvre du schma adopt avant le
31 dcembre 2011 ; elle peut aussi modifier le projet pr-
fectoral en labsence de schma. Avant lenvoi formel dune
proposition de primtre dun EPCI aux communes
convies se prononcer, la CDCI sera appele apprcier
cette proposition et pourra lamender la majorit des
deux tiers. Elle dispose dun dlai de trois mois pour se pro-
noncer. A
`
dfaut, son avis sera rput favorable. Ce pou-
voir vise la fois la carte des EPCI fiscalit propre et celle
des syndicats. Ces dispositions ne sont pas rtroactives. Si
le prfet ne se contentait pas de mettre en uvre le schma
arrt, quil sagisse pour lui de le modifier, de pourvoir au
dfaut de SDCI ou lopposition des communes concer-
nes par son projet, la CDCI disposera du rle de rgula-
teur en exerant son pouvoir de modification.
Avant la mise en uvre des SDCI au 1er janvier 2012, la
France compte dj 17 368 groupements de collectivits
territoriales dont 2 581 tablissements publics de coopra-
tion intercommunale (EPCI) fiscalit propre et 14 787 syn-
dicats. Dsormais, lintercommunalit fiscalit propre
stend sur 96,2 % des communes et 90,2 % de la popula-
tion franaise. Au 31 dcembre 2011, date initiale
laquelle les SDCI devaient tre arrts, 66 avaient fait
lobjet dun arrt prfectoral sur les 99 dpartements
concerns (hors Paris et Mayotte). Ils concernaient 40 mil-
lions dhabitants et plus de 70 % des communes, ladoption
des autres ayant t reporte.
E. La nature juridique du SDCI a pu poser
problme
Les schmas dpartementaux de coopration intercommu-
nale peuvent-ils violer la libre administration des collectivi-
ts ? Telle a t la question pose au Conseil dtat dans les
arrts Commune de Poligny et Commune de Couvrot (CE
21 septembre 2012, n
o
360984, n
o
361632, Complment
territorial, hors-srie 2012, p. 35). Des communes ont saisi
le juge administratif dune QPC concernant les arrts pr-
fectoraux arrtant les SDCI et portant sur les dispositions de
larticle L. 5210-1-1, posant le principe des SDCI.
5.21.010
L. 5210-1 L. 5210-4
Nanmoins, les questions poses ne semblent pas srieuses
au Conseil dtat, car ladoption dun SDCI naffecte pas la
libre administration, ce qui interroge nouveau sur la
nature juridique de ce schma.
En effet, la libre administration nexclut pas la soumission
des obligations dment encadres par la loi. Gnralement
pour apprcier le respect de la libre administration, le
Conseil constitutionnel juge que si le lgislateur peut, sur
le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la
Constitution, assujettir les collectivits territoriales ou leurs
groupements des obligations et des charges, cest la
condition que celles-ci rpondent des exigences constitu-
tionnelles ou concourent des fins dintrt gnral,
quelles ne mconnaissent pas la comptence propre des
collectivits concernes, quelles nentravent pas leur libre
administration et quelles soient dfinies de faon suffisam-
ment prcise quant leur objet et leur porte (Cons.
Constit. n
o
2000-436 DC, 7 dcembre 2000, loi SRU,
cons. 12).
Pour le Conseil dtat, les dispositions du SDCI nont par
elles-mmes, ni pour objet, ni pour effet dassujettir les col-
lectivits territoriales ou leurs groupements des obliga-
tions ou des charges . Il nestime pas que la dcision
arrtant le SDCI implique, par elle-mme, la cration, la
modification ou la dissolution dEPCI, auxquels certaines
communes seraient tenues dadhrer, ni la dfinition des
comptences obligatoirement transfres par les com-
munes . Ds lors, ces dispositions ne peuvent tre regar-
des comme affectant le principe de libre administration. Le
SDCI nest pas un acte susceptible de recours, mais un acte
prparatoire des dcisions faisant grief. Il nempche en
aucun cas linitiative des collectivits qui peuvent demander
adhrer un EPCI, ou linitiative des EPCI qui peuvent
fusionner, envisager des retraits, des dissolutions... En
outre, ladoption du SDCI ne fige pas la concertation entre
les communes et EPCI, avant ladoption darrts de pri-
mtres dfinitifs qui relancent une procdure de concerta-
tion. De mme, sagissant de la dissolution de syndicat par
le prfet, la procdure comporte plusieurs tapes avant que
le prfet ne la prononce par dcision motive (notification,
avis des organes dlibrants, saisine pour avis de la CDCI).
Par ailleurs, ce schma ne constitue quune tape vers une
gnralisation des EPCI et une couverture intgrale.
Des tribunaux administratifs ont rejet des recours dirigs
directement contre les arrts prfectoraux officialisant les
SDCI (TA Grenoble, 21 juin 2012, n
o
1200991,
1201002, 1201186, Commune Saint-Martin-de-Belleville,
Commune de Tignieu-Jameyzieu, Communaut de com-
munes Les Vallons du Guiers, JCPA 2012, n
o
34, n
o
2269).
Ils ont jug que ladoption du SDCI na en elle-mme
aucun effet sur lexistence ou le primtre des EPCI et sur
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 7
lappartenance des communes ces EPCI ; en effet, les
crations, les transformations, les fusions ou les modifica-
tions de primtre dEPCI ou les suppressions de syndicats
proposes par le SDCI, ne sont arrtes le cas chant,
quultrieurement aprs laccomplissement des procdures
prvues par les articles 60 et 61 de la loi du 16 dcembre
2010. Il appartient lautorit comptente dapprcier,
lissue des procdures, lopportunit de mettre en uvre ou
non ces propositions ; quainsi le SDCI, dont ladoption per-
met au prfet dinitier des procdures susceptibles daboutir
des dcisions ultrieures affectant les EPCI et lapparte-
nance des communes, prsente le caractre dun acte pr-
paratoire et ne peut faire lobjet dun recours pour excs de
pouvoir .
De mme, des recours en rfr suspension subissent le
mme sort, lurgence de la situation ntant pas patente,
puisque la mise en uvre du SDCI suppose ensuite une pro-
position de modification du prfet et une procdure consul-
tative des communes et EPCI concerns et de la CDCI (TA
Nancy, ord., 22 mars 2012, Communaut de communes
du Val-de-Meurthe, n
o
1200557, TA Nice, ord., 15 mars
2012, SIVOM de Villefranche-sur-Mer, n
o
1200699, TA
Amiens, ord., 14 mars 2012, Commune de Manicamp et
autres, n
o
1200491). Il ny a pas de prjudice suffisamment
grave et immdiat la situation des communes et EPCI, aux
intrts quils entendent dfendre et lintrt gnral,
mme lorsquil sagit de voter un budget en ne sachant pas
sil faut continuer investir pour une commune rattache
dsormais une autre communaut dans le SDCI et qui
reprsente plus de 50 % des ressources de la communaut
initiale (TA Limoges, ord., 22 mars 2012, Communaut de
communes dAurence-Glane-Dveloppement).
Lanalyse du Conseil dtat fait donc fi des arguments
contraires selon lesquels larticle L. 5210-1-1 souligne que
le schma est arrt par dcision du reprsentant de ltat
dans le dpartement . Cette dcision aurait des effets juri-
diques en autorisant le prfet engager des procdures de
rationalisation de lintercommunalit (cration, fusion,
transformation dEPCI, dissolution de syndicat). Dailleurs,
les dcisions des prfets concernant les SDCI comportaient
la mention des voies et dlais de recours (S. Dauc, Les
premiers recours contentieux contre les SDCI , JCPA n
o
6,
2012, n
o
84), et ils pourraient faire lobjet de contestations
quant leur forme et quant leur fond. Notamment, les avis
requis et les dlais pour les rendre mritent dtre respects
(CE 2 mars 2007, Commune de Saint-Brandan,
n
o
284704, JCPA 2007, act. 394). Sur le fond, les sch-
mas doivent respecter les orientations fixes par larticle
L. 5210-1; il sagit ici dapprcier la situation de lintercom-
munalit, sur la base des documents, des positions des par-
tenaires territoriaux et lventuelle erreur du prfet dans son
5.21.010
L. 5210-1 L. 5210-4
apprciation, sur le fondement dun contrle restreint de
lerreur manifeste dapprciation (dstabilisation financire
de la communaut qui se voit imposer le dpart de lune de
ses communes membres ; la communaut appele fusion-
ner regroupe dj plus de 5 000 habitants et ne comporte
ni discontinuit ni enclave territoriale ; erreur dans les com-
ptences rpertories des communauts voues fusionner
dans la proposition du prfet ; incohrence vis--vis des
bassins de vie et autres espaces de vie des usagers ; non-
respect de lorientation lgale obligeant la dfinition dun
primtre permettant une relle solidarit financire et fis-
cale. SDCI, contenu et mise en uvre , Gazette des com-
munes, Cahier dtach n
o
2, 26/2132, 25 juin 2012,
Association des communauts de France, synthse
mai 2012). Nanmoins, le respect de la lgalit nest pas
directement affect par lanalyse de la nature des SDCI. En
effet, ces arguments pourront tre invoqus lencontre des
arrts prfectoraux mettant en uvre le schma, puisque
concrtement les communes et EPCI concerns reoivent
notification dun arrt de primtre, lui-mme contestable,
ce qui permettra de rationaliser lexercice des recours en
gardant sa cohrence au schma. Ladoption du SDCI pro-
duit aussi des effets juridiques concernant les modalits des
procdures dadoption des arrts dfinitifs. Ces arrts
pourraient tre contests du fait des irrgularits ventuelles
entachant ladoption du schma lui-mme quils sont char-
gs de mettre en uvre, lirrgularit des SCDI pourrait
rapparatre par voie dexception dillgalit.
F. Recours contre les mesures prises
sur le fondement du SDCI
Les pouvoirs prfectoraux doivent permettre lachvement
et la rationalisation de lintercommunalit ; les prfets
peuvent dans un premier temps rechercher un consensus et
proposer la modification des primtres, des fusions
dEPCI, la cration dEPCI, la disparition dEPCI ; ils
peuvent aussi dans un second temps, dfaut daccord et
sous le contrle de la commission dpartementale de coo-
pration intercommunale, modifier par arrt les pri-
mtres, fusionner, dissoudre ou imposer des communes
de rejoindre un EPCI autre que celui quelles envisageaient
ou mme imposer des communes isoles dintgrer une
intercommunalit. Larticle 60 de la loi du 16 dcembre
2010 prvoit ces pouvoirs en matire dEPCI fiscalit
propre, larticle 61 concernant les syndicats, et a t source
de contentieux.
Les requrants ne sy sont pas tromps, la commune de Cou-
vrot qui avait contest le SDCI en lui-mme, intente nou-
veau un recours, comme la commune de Puyravault, contre
les mesures prfectorales prises sur le fondement de ces dis-
positions, dont la conformit la Constitution est conteste.
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 8
La commune de Couvrot, jusque-l commune isole, a t
contrainte par arrt prfectoral dintgrer un nouvel EPCI,
issu de la fusion de trois communauts de communes dci-
de galement par le prfet. La commune a intent un
recours devant le tribunal administratif de Chlons-en-
Champagne lequel a transmis la QPC au Conseil dtat.
La commune de Puyravault conteste, quant elle, larrt
du prfet de Vende portant primtre de la communaut
de communes des I

les du Marais Poitevin qui lintgre de


force au sein de cette communaut alors que jusqualors
elle tait une commune isole et quelle a en outre demand
rejoindre une autre communaut, celle du Pays N de la
Mer. Elle conteste larrt devant le tribunal administratif de
Nantes qui transmet la QPC au Conseil dtat.
Dans les deux cas, le Conseil dtat a transmis la QPC (res-
pectivement CE 8 mars 2013, req. n
o
365791 ; CE 30 jan-
vier 2013, req. n
o
363749).
Ces deux QPC donnent lieu des dcisions de conformit
(QPC n
o
2013-315 ; QPC n
o
2013-303 du 26 avril 2013,
Intgration intercommunale et libre administration : que
dit le Conseil constitutionnel Complment territorial
novembre 2013, p. 15). Selon le Conseil constitutionnel, la
libre administration est certes affecte, mais elle nest pas
mconnue, les limitations lgislatives rpondant des
motifs dintrt gnral.
Le Conseil constitutionnel considrant que la libre adminis-
tration est un droit ou une libert, au sens de larticle 61-1
de la Constitution, qui peut tre invoque lappui dune
QPC (CC n
o
2010-107 QPC du 17 mars 2011, CC
n
o
2011-210 QPC du 13 janvier 2012, CC n
o
2010-12
QPC du 2 juillet 2010, CC n
o
2011-146 QPC 8 juillet
2011), estime que lintgration force de communes,
notamment isole dans une intercommunalit fiscalit
propre affecte ncessairement la libre administration.
Le Conseil constitutionnel estime que le lgislateur peut
organiser les conditions dans lesquelles les communes
peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs
comptences dans le cadre de groupements. Il a ainsi jug
dans sa QPC du 2 juillet 2010 Commune de Dunkerque
que la dcision de procder une fusion de communes ne
constitue pas un acte portant atteinte la libre administra-
tion mme si la tenue dun rfrendum dcisionnel sur la
fusion privait les assembles dlibrantes de leur pouvoir
dapprciation. Le lgislateur, en vertu des articles 34 et 72
de la Constitution, peut assujettir les collectivits territoriales
ou leurs groupements des obligations ou des interdic-
tions, la condition notamment que les unes et les autres
rpondent des fins dintrt gnral, quelles ne mcon-
naissent pas la comptence propre des collectivits concer-
nes, quelles nentravent pas leur libre administration et
5.21.010
L. 5210-1 L. 5210-4
quelles soient dfinies de faon suffisamment prcises
quant leur objet et leur porte (CC n
o
2000-436 DC,
7 dcembre 2000 loi SRU, cons. 12, CC n
o
2011-146
QPC 8 juillet 2011 Dpartement des Landes, CC
n
o
2010-107 QPC du 17 mars 2011, Syndicat mixte
charg de la gestion du contrat urbain de cohsion sociale
de lagglomration de Papeete, CC n
o
2010-12 QPC du
2 juillet 2010 Commune de Dunkerque, prc.). Il sagit
donc de favoriser lachvement et le renforcement de la
rationalisation de la carte de lintercommunalit ou
lintercommunalit fiscalit propre .
Le Conseil constitutionnel a dailleurs admis que ladhsion
obligatoire de collectivits un syndicat mixte affectait la
libre administration sans lui porter atteinte (CC
n
o
2007-548 DC 22 fvrier 2007, cons. 12). Il sagit dun
contrle de disproportion excessive, qui reste assez souple
et sapparente un contrle de lerreur manifeste dappr-
ciation, car la conciliation de la libre administration des col-
lectivits territoriales avec lintrt gnral laisse une
grande marge daction au lgislateur, comme dailleurs
avec le principe dindivisibilit de la Rpublique et les pr-
rogatives de ltat qui en rsultent (CC 25 fvrier 1982 82-
137 DC Loi de dcentralisation). En matire dintgration
intercommunale force, le juge administratif, quant lui,
exerce, un contrle de lerreur manifeste dapprciation
mais dans le cadre de lapplication de la loi et de la fixation
du primtre par larrt prfectoral (CE 27 octobre 2008
Commune de Sainte-Croix-en Plaine, req. n
o
296734).
Nanmoins, sur ces bases de raisonnement, le juge consti-
tutionnel a dj dclar non conforme la libre administra-
tion larticle L. 2224-11-5 du CGCT qui interdit aux
collectivits territoriales, et notamment aux dpartements,
de moduler les aides alloues aux communes et EPCI com-
ptents en matire deau potable ou dassainissement en
fonction du mode de gestion du service en cause et restreint
ainsi la libre administration des dpartements au point de
mconnatre les articles 72 et 72-2 de la Constitution (CC
n
o
2011-146 QPC 8 juillet 2011, Dpartement des Landes,
cons. 5). Cependant il a jug, propos des dispositifs
financiers de compensation de la rforme de la taxe profes-
sionnelle, quune rvision de la rpartition des dotations en
cas de changement de primtre de lEPCI fonde sur des
critres de population na pas pour effet doprer une redis-
tribution des montants des dotations qui affecterait une part
significative des ressources de lEPCI ou des communes et il
ny a pas dnaturation du principe de libre administration
(QPC 14 juin 2013 n
o
2013-323). Au-del de lapprcia-
tion souveraine du juge constitutionnel, le contrle se fonde
aussi sur les conditions de mise en uvre des contraintes,
leur prcision, leur dure, leurs modalits et lexistence dun
droit au recours.
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 9
En effet, dans les hypothses en cause, modification de
primtre, modification de primtre suite une fusion, les
conditions de mises en uvre des contraintes temporelles
restent strictes. En outre, dans ces hypothses de modifica-
tion de primtre, un dialogue est organis : les maires ou
les prsidents dEPCI peuvent tre entendus par la CDCI, y
compris leur demande. Le Conseil constitutionnel veille
galement ce que les voies de recours de droit commun
demeurent ouvertes
G. Rvision du schma
La loi du 16 dcembre 2010 prvoit que le schma sera
rvis au moins tous les six ans compter de sa publication,
selon la mme procdure que celle prsidant son llabo-
ration. La loi du 29 fvrier 2012 visant assouplir les
rgles relatives la refonte de la carte intercommunale a
souhait avancer la date de premire rvision du schma.
Larticle L. 5210-1-1, tel quil rsulte de la loi de rforme des
collectivits territoriales, prvoit une rvision sexennale.
Paralllement, larticle 60 de la loi du 16 dcembre 2010
a prvu la ractivation de plein droit des procdures excep-
tionnelles dachvement et de rationalisation de la carte
des intercommunalits en vue de modifier le primtre ou
de fusionner des tablissements durant lanne suivant la
publication du schma rvis et pendant lanne 2018.
Ces deux articles prvoient ainsi une clause de rendez-vous
en 2017, pour organiser la concertation en vue de llabo-
ration dun schma actualis, et 2018, pour sa mise en
uvre. Cependant, ils nexcluent pas une remise en chan-
tier anticipe de la carte intercommunale. Il est ainsi pos-
sible dimaginer, en cas de recomposition volontaire dun
ou plusieurs EPCI structurants, quil puisse tre utile de
remettre plat les grandes orientations dcides en 2011.
Ce processus peut ainsi tre men dans les dpartements
o cela semble ncessaire, sans quune opration concer-
te au niveau national soit organise. Il tait alors nces-
saire danticiper la rvision. Sans revenir sur la priodicit
sexennale de rvision, la nouvelle rdaction de larticle
avance de trois ans la clause de rendez-vous , le but
tant dassurer une plus grande concertation. Cette rvision
interviendra lanne suivant le prochain renouvellement
gnral des conseils municipaux de 2014, cest--dire en
2015. Le rythme ultrieur des rvisions prend effet comp-
ter de la prsentation du projet de schma rvis la CDCI.
Le but est ainsi de tenir compte des ralits locales qui ne
permettront pas toutes de retenir les projets les plus adapts
au regard de lobjectif de rationalisation de la carte inter-
communale, avant le 1
er
juin 2013. Ces projets ncessitent
des valuations en matire de comptences, en matire
financire, en matire dorganisation des services publics
5.21.010
L. 5210-1 L. 5210-4
et ils ne pourront tre finaliss quaprs les lections munici-
pales. Ils pourront ainsi, aprs avoir t voqus sous forme
de prconisation, aboutir lors de la premire rvision du
schma, en 2015.
La procdure de rvision est aussi prcise. Linitiative est
plus ouverte , puisque sa mise en uvre interviendrait
par arrt prfectoral ou par une rsolution adopte par la
CDCI la majorit des deux tiers de ses membres ; le pou-
voir dinitiative est ainsi mieux rparti. Dans ce dernier cas,
un dlai dune anne est fix au prfet pour prsenter la
commune un projet de schma rvis. Nanmoins la CDCI
ne semble pas pouvoir dcider dune rvision anticipe du
schma.
H. Drogations au respect du schma
dpartemental de coopration intercommunale
Certains territoires sont exclus de la mise en uvre de ce
schma pour des raisons historiques, conomiques ou go-
graphiques. La loi du 16 dcembre 2010 prvoit un assou-
plissement du principe de couverture intgrale par des EPCI
fiscalit propre en en dispensant les dpartements de
Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-
de-Marne, qui voluent vers une intercommunalit rationali-
se avec une logique propre, mme si, dans les Hauts-de-
Seine, lintercommunalit fiscalit propre a progress en
2012.
La loi du 29 fvrier 2012 prvoit des drogations compl-
mentaires pour les les monocommunales et les communes
enclaves ; la situation gographique particulire de ces
communes, les empchant de respecter les principes
dadhsion obligatoire un EPCI et de continuit territo-
riale des EPCI fiscalit propre, justifie quune solution
exceptionnelle puisse leur tre applique.
Elle prvoit ainsi de droger au principe dachvement de
lintercommunalit et donc la suppression, par rattache-
ment, des communes isoles, au profit des les composes
dune seule commune. La drogation est par ailleurs limi-
te : seules 9 des 15 les maritimes monocommunales ne
sont aujourdhui pas membres dun tablissement public, il
sagit de : Brhat (Ctes dArmor) ; Sein (Finistre) ; Oues-
sant (Finistre) ; Hoedic (Morbihan) ; Houat (Morbihan) ;
Yeu (Vende) ; La Dsirade (Guadeloupe) ; Terre-de-Bas
(Guadeloupe) ; Terre-de-Haut (Guadeloupe). Les six autres
les maritimes composes dune seule commune sont ratta-
ches une intercommunalit : Aix (Charente-Maritime),
Batz et Molne (Finistre), Groix, Ile-aux-Moines et Ile dArz
(Morbihan). En application des articles L. 5842-2 et
L. 5210-1-2, les articles L. 5210-1-1 et L. 5210-1-2 et les
principes correspondants ne sappliquent pas aux com-
munes de Polynsie franaise et de Saint-Pierre-et-Mique-
lon. Comme le font justement remarquer les travaux
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 10
prparatoires, en labsence de prcision concernant le
caractre maritime de linsularit, cette exception trouverait
sappliquer aussi Bhuard, commune de Maine-et-Loire
forme dune le de la Loire et lI

le-Saint-Denis, sur une le


de la Seine. Cependant, la premire faisant partie de la
communaut dagglomration Angers Loire Mtropole et la
seconde faisant partie du dpartement de Seine-Saint-Denis
bnficiant dj dune exception, ces communes ne sont
pas concernes.
Une seconde drogation est prvue au profit des communes
enclaves dans un autre dpartement que celui de rattache-
ment administratif. Ce dispositif est diffrent du prcdent
puisquil ne dispense pas les collectivits concernes de
lobligation dadhrer un EPCI fiscalit propre ; il leur
ouvre simplement la facult de droger au principe de
continuit territoriale en raison de leur spcificit gogra-
phique. Cette drogation concerne concrtement les com-
munes de Sron, Luquet et Gardres situes dans les
Hautes-Pyrnes mais enclaves dans le dpartement des
Pyrnes-Atlantiques ; la commune de Mennesaire situe
administrativement dans le dpartement de la Cte-dOr
mais enclave dans le dpartement de la Nivre (elle est
dailleurs membre de la communaut de communes du Lier-
nais, dpartement de la Cte-dOr) ; les communes de Bour-
sies, Doignies et Muvres, communes du Nord enclaves
dans le Pas-de-Calais ; lenclave des papes , espace
gographique correspondant au canton de Valras (Vau-
cluse) enclav dans la Drme (la communaut de com-
munes de lenclave des papes compte les quatre communes
du canton) ; la commune dOthe en Meurthe-et-Moselle,
enclave dans le dpartement de la Meuse (elle est membre
dun EPCI de Meurthe-et-Moselle dont elle est distante de
600 mtres). Les communes places dans cette situation dis-
posent dun choix : se joindre une communaut du dpar-
tement voisin dont elles sont contigus, ou sinclure dans
une communaut, non contigu, du dpartement auquel
elles appartiennent administrativement. Toutefois, il rsulte
des travaux parlementaires que cette drogation au prin-
cipe de continuit est dapplication stricte : le rattachement
une communaut du dpartement dappartenance ne
peut bnficier qu une entit situe gographiquement
sur la limite dpartementale la plus proche de lenclave ;
elle ne saurait autoriser celle-ci rejoindre une commu-
naut plus loigne.
III. Catgorie autonome des EPCI
(art. L. 5210-1-1A)
La loi de rforme des collectivits territoriales du
16 dcembre 2010, dans un souci de clarification, dfinit
les groupements de collectivits territoriales, ce qui inclut les
5.21.010
L. 5210-1 L. 5210-4
EPCI, mais aussi les syndicats mixtes, les ples mtropoli-
tains, les agences dpartementales, les institutions ou orga-
nismes interdpartementaux et les ententes interrgionales.
Concernant les syndicats mixtes, il faut prciser quil sagit
des syndicats mixtes ferms et ceux associant exclusivement
des communes, des dpartements et des rgions. La loi
prend aussi le soin disoler les EPCI de ces groupements de
collectivits, qui sont ainsi une catgorie autonome soumise
un rgime juridique plus intgr. Elle regroupe les syndi-
cats de communes, les communauts de communes, les
communauts dagglomration et les communauts
urbaines, les syndicats dagglomration nouvelle et les
mtropoles (art. L. 5111-1 al. 2 et L. 5210-1-1 A). Les ples
mtropolitains sont exclus de la liste des EPCI en tant rduit
un regroupement de collectivits, mais ils font partie des
syndicats (mixtes), ce qui limite loriginalit de la structure et
son caractre dintercommunalit intgre et relativise la
porte de la distinction entre regroupements de collectivits
et EPCI. Les pays ne font pas non plus partie de ces num-
rations ; la cration de telle structure, la nature et aux
comptences intercommunales ambigus, est dsormais
interdite. La catgorie juridique des communauts dagglo-
mration nouvelles (CAN), toujours en vigueur dans le droit
positif mais nayant fait lobjet daucune mise en uvre est
supprime.
IV. L. 5210-1-2 Rattachement
prfectoral dune commune un EPCI
fiscalit propre
Larticle 18 de la loi du 16 dcembre 2010 institue une pro-
cdure prenne de suppression des communes isoles, des
enclaves et des discontinuits territoriales, qui entre en
vigueur au terme du processus dachvement et de rationa-
lisation de la carte de lintercommunalit, soit le 1
er
juin
2013. Ce dispositif vient complter les pouvoirs tempo-
raires dtenus par le prfet en vertu de larticle 60 de la loi
du 16 dcembre 2010. Mais ces pouvoirs ne sont pas
applicables aux communes bnficiant dune drogation
aux principes de continuit territoriale ou de couverture
intgrale du territoire par des tablissements publics de
coopration intercommunale en application des V et VI de
larticle L. 5210-1-1. Il nest pas applicable aux dparte-
ments des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et Val-de-
Marne et aux les monocommunales. Une drogation est
aussi prvue pour les communes enclaves dans un autre
dpartement que celui de rattachement administratif. Ce
dispositif ne dispense pas les collectivits concernes de
lobligation dadhrer un EPCI fiscalit propre ; il leur
ouvre simplement la facult de droger au principe de
continuit territoriale en raison de leur spcificit gogra-
phique (voir article L. 5210-1-1).
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 11
Cet article attribue comptence au prfet pour y procder.
Laccord de lorgane dlibrant de ltablissement public
de coopration intercommunale sur le rattachement est
requis, comme lavis de la commission dpartementale de
la coopration intercommunale. Ils disposent dun dlai de
3 mois compter de la notification du projet darrt
lorgane dlibrant de ltablissement public et la com-
mission. A
`
dfaut de dlibration dans ce dlai, celle-ci est
rpute favorable. En cas de refus de lorgane dlibrant,
une clause de sauvegarde a t introduite par le Snat : le
prfet ne peut oprer le rattachement que si la commission
dpartementale de la coopration intercommunale ne sest
pas prononce en faveur du rattachement un autre ta-
blissement public de coopration intercommunale limi-
trophe de la commune concerne. La CDCI se prononce
la majorit des deux tiers de ses membres ; dans une telle
hypothse, le prfet met en uvre le projet de rattachement
propos par la commission dpartementale de la coopra-
tion intercommunale. Si la commune quil est prvu de
rattacher un tablissement public de coopration inter-
communale fiscalit propre est situe dans une zone de
montagne, larrt du prfet intervient aprs consultation
du comit de massif ; son avis est rput favorable sil ne
sest pas prononc dans un dlai de quatre mois compter
de sa saisine par le prfet. Larrt du prfet emporte, le
cas chant, retrait de la commune rattache dun autre
tablissement public de coopration intercommunale fis-
calit propre dont elle est membre.
Cet article sapplique compter du 1
er
juin 2013 et suc-
cde aux pouvoirs temporaires dtenus par le prfet. Les
mesures prises dans ce cadre peuvent tre contestes au
contentieux pour violation du principe de libre administra-
tion, mais le Conseil constitutionnel a estim que la libre
administration tait affecte par de telles mesures mais non
viole (QPC n
o
2013-315 ; QPC n
o
2013-303 du 26 avril
2013, Intgration intercommunale et libre administra-
tion : que dit le Conseil Constitutionnel , Complment terri-
torial novembre 2013, p. 15), voir le commentaire
prcdent art. L. 5210-1).
V. Appel de comptences auprs
du dpartement ou de la rgion
par un EPCI (art. L. 5210-4)
Larticle L. 5210-4 du code gnral des collectivits territo-
riales, issu de la loi du 13 aot 2004, a autoris les EPCI
fiscalit propre demander exercer par dlgation des
comptences appartenant aux rgions ou aux dparte-
ments. Ces collectivits peuvent refuser cette dlgation,
mais elles sont tenues dinscrire la question lordre du jour
de leur assemble dlibrante dans un dlai de six mois et
5.21.010
L. 5210-1 L. 5210-4
de motiver un ventuel refus de leur part. Si elles acceptent
le principe de la dlgation, une convention entre lEPCI et
le dpartement ou la rgion rgle les conditions de la dl-
gation de comptence (tendue, dure, conditions finan-
cires, modalits dexcution). Larticle 51 de la loi Borloo
tend cette possibilit dexercer des comptences par dl-
gation aux communes.
La nouvelle rdaction de larticle L. 5210-4 supprime la res-
triction de son champ dapplication initial : dsormais, tous
les EPCI, quils soient ou non fiscalit propre, peuvent
demander exercer les comptences par dlgation.
GROUPE MONITEUR CGCT JANVIER 2014 12
On pourra sinterroger sur la pertinence dun texte, qui
vient modifier une disposition lgislative, celle contenue
dans la loi du 13 aot 2004, alors mme quelle vient juste
dtre adopte. Cette modification avait t prsente
comme une mesure dharmonisation avec larticle L. 263-4
du code de laction sociale et des familles (possibilit de
dlgation de la mise en uvre des programmes locaux
dinsertion des dpartements aux communes ou aux EPCI
quels quils soient). On regrettera encore une fois la
mthode de travail du lgislateur, qui consiste modifier
des textes alors mme que, parfois, ils nont pas encore fait
lobjet dune application