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ARTIGOS

Flvia Thedim Costa Bueno Mariana Faria Luana Bermudez

A Cooperao Sul-Sul e as Redes Estruturantes do Conselho de Sade da Unasul como instrumentos de desenvolvimento regional
RESUMO ABSTRACT

Este artigo trata dos enfoques tericos e campos de anlise que fundamentaram a proposta de cooperao e integrao regional da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e analisa as Redes Estruturantes do Conselho de Sade Sul-Americano, a partir de marcos e conceitos de cooperao e desenvolvimento. Evidencia a intensificao de um movimento que surgiu nos anos 50, conhecido como Cooperao Sul-Sul, que se define, de maneira geral, como a cooperao internacional entre pases em desenvolvimento. Busca ainda compreender como as estruturas em rede do Conselho funcionam e podem servir de instrumentos efetivos aos objetivos do modelo de desenvolvimento proposto pela Unasul. A partir disso, debatem a Unasul e seu Conselho de Sade, reconhecendo a cooperao realizada por meio das redes como uma experincia inovadora e promissora entre instituies do Continente Sul-Americano.
Palavras-chave Desenvolvimento, Cooperao Sul-Sul, integrao regional, Unasul, Conselho de Sade Sul-Americano, redes estruturantes.

This article deals with the theoretical approaches and fields of analysis that were behind the proposal for the cooperation and regional integration of the Union of South American Nations (Unasur in Spanish, Unasul in Portuguese), and analyzes the structural networks of the South American Health Council (CSS) on the basis of the frameworks and concepts of cooperation and development. It also highlights the intensification of a movement that emerged in the 1950s, referred to as SouthSouth Cooperation, which can be defined, in a broader sense, as the international cooperation between developing nations. The article also seeks to provide a better understanding of how the Councils network structures operate, and how they can serve as effective tools for achieving the goals set down by the development model proposed by Unasur. Based on this, the article discusses Unasur and its Health Council, recognizing the cooperation that is achieved by means of networks as an innovative and promising experience for the institutions of the South American Continent.
Keywords Development, South-South Cooperation, regional integration, Unasur (Unasul), South American Health Council (CSS), structural networks.

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1. Introduo
O conceito de globalizao, comumente atrelado ao progresso e ao desenvolvimento, foi desafiado por Celso Furtado (2000) e Milton Santos (2000) a partir da observao de que grande parte da populao mundial encontra-se excluda dessa relao de globalizao-progresso-desenvolvimento e no usufrui seus benefcios. Santos (2000) nomeia esse processo de globalizao perversa, em que os pases se fortalecem, no mais para garantir os direitos de seus cidados, mas para atender aos imperativos do mercado, mantendo ou aumentando as desigualdades e iniquidades intra e internaes. Para esse autor, a transformao desse paradigma ser consequncia de um movimento que ser realizado pelos pases subdesenvolvidos; os deserdados e os pobres; o indivduo liberado partcipe das novas massas. A cooperao entre os pases em desenvolvimento, nomeada Cooperao Sul-Sul, baseia-se em uma relao de horizontalidade, na cooperao entre iguais, buscando encontrar novas formas de cooperar apoiadas em outros valores e em novas premissas e com o desejo de encontrar novos resultados que os distanciem do atual paradigma (perverso) da globalizao e do desenvolvimento. Como resultado desse movimento, surge, nos anos 2000, a Unio de Naes Sul-Americanas, a Unasul. Em seu Tratado Constitutivo, os 12 pases soberanos da Amrica do Sul afirmam que essa unio tem como principais objetivos eliminar a desigualdade socioeconmica, alcanar a incluso social e participao cidad, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias. Esses so os valores que norteiam esse projeto de integrao regional, com vistas no construo de um mercado comum para o progresso mercantil das naes, mas a um espao de maior interao entre os pases em prol de objetivos comuns, nos quais a democracia, a participao popular e a reduo de iniquidades so pilares. Nesse projeto de desenvolvimento, a partir da cooperao e da integrao regional, que enxerga o avano econmico como mecanismo para a efetivao de polticas sociais com o objetivo final de alcanar o buen vivir (em espanhol) ou sumak kawsay, no idioma quchua (concepo de direito includa nas novas constituies do Equador e da Bolvia), os temas sociais aparecem com destacada relevncia. por essa razo que o segundo Conselho Setorial a ser constitudo pelos chefes de Estado da Unasul foi o Conselho de Sade. A premissa inicial que funda esse Conselho de que a sade um direito fundamental do ser humano. Para alcanar o objetivo de reduzir as iniquidades regionais com a efetivao do direito sade, o Conselho Sul-Americano de Sade se estrutura a partir de

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Grupos de Trabalho e Redes Estruturantes. O presente estudo documental teve como finalidade identificar os enfoques tericos e os campos de anlise que fundamentaram a nova proposta de cooperao e integrao regional da Unasul, alm de analisar as Redes Estruturantes do Conselho Sul-Americano de Sade a partir desses marcos e conceitos de cooperao e desenvolvimento. Buscou-se ainda compreender como essas estruturas em rede funcionam e podem servir de instrumentos efetivos aos objetivos do modelo de desenvolvimento proposto pela Unasul.

2. Desenvolvimento e cooperao: marcos e conceitos


Aps o fim da Segunda Guerra Mundial, tanto os temas da cooperao internacional quanto os de desenvolvimento foram alvo de maior interesse e de transformaes conceituais. Amartya Sen (1998) destaca duas vertentes principais e contrastantes do desenvolvimento. O autor admite que no existem formas puras de tais constructos, que podem assumir diferentes modos, mas servem para caracterizar duas concepes principais do desenvolvimento. Uma, que ele denomina BLAST (blood, sweat and tears, ou seja, sangue, suor e lgrimas) e que seria a representao de vises mais tradicionais de desenvolvimento, e outra, nomeada GALA (getting by, with a little assistance; em portugus, superando, com um pouco de ajuda). A concepo BLAST tem como um de seus pilares a ideia de que o desenvolvimento passa inevitavelmente por uma fase de sacrifcio e sofrimento. Uma de suas variantes relaciona desenvolvimento acumulao, o que se traduz em baixos nveis de vida em um futuro prximo para que se alcance a acumulao acelerada do capital. Alguns enfoques dessa concepo destacam a importncia dos recursos humanos para o desenvolvimento, equiparando a acumulao com a formao de capital fsico. O sacrifcio do bem-estar imediato refere-se permanncia de situaes de pobreza com o repdio a medidas redistributivas; o sacrifcio dos direitos humanos e civis e da democracia. Para Sen (1998), entretanto, preciso priorizar a preveno da pobreza; defender a primazia dos direitos humanos e da democracia na preveno de desastres sociais maiores; deve-se tambm considerar a correlao entre produtividade econmica e educao, ateno sade, que tm efeitos imediatos no bem-estar e o transcendem como bem duradouro. Por sua vez, a concepo GALA harmoniza as ideias de bem-estar social e capacidade produtiva de desenvolvimento econmico, eliminando a dicotomia presente na concepo BLAST. considerada mais amigvel, destacando-se a cooperao como um de seus pilares; a ajuda, presente em sua denominao,

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pode ser entendida tanto pela interdependncia imposta pelo mercado como pelo fomento cooperao pelos servios pblicos. Sen considera que o desenvolvimento tem uma relao direta com a ampliao das capacidades humanas; alm de estimular a produtividade, o crescimento econmico, ampliar as prioridades do desenvolvimento, etc., afeta as liberdades humanas, o bem-estar social e a qualidade de vida. O autor define o desenvolvimento como a ampliao da capacidade da populao para realizar as atividades eleitas e valorizadas livremente [] (SEN, 1998: 15), indicando, porm, que no se deveria olhar para os homens como instrumento de desenvolvimento econmico. Essa concepo do desenvolvimento como realizao das capacidades humanas tambm compartilhada por Celso Furtado (2000). Em seu livro Introduo ao desenvolvimento: enfoque histrico-estrutural, o autor apresenta algumas das principais vertentes do pensamento sobre o desenvolvimento econmico que marcaram a histria mundial. Poderamos analisar os diversos enfoques apresentados luz da classificao de Amartya Sen, porm esse no o foco deste artigo. A ideia de progresso para Furtado (2000) relaciona-se a trs momentos do pensamento europeu: o Iluminismo, que concebe o progresso como o alcance da razo; a ideia de acumulao de riquezas; e a expanso territorial como passo para o acesso civilizao por povos retardados. Tomando como ponto de partida a ideia de acumulao de riquezas, observa-se que essa se relaciona previso de um bem-estar apenas futuro, que os sacrifcios impostos seriam em prol de um melhor porvir. Em seu uso corrente, o progresso tcnico entendido como [...] o conjunto das transformaes sociais que possibilitam a persistncia do processo de acumulao [...] (FURTADO, 2000: 14). Para que a acumulao persista por meio do progresso tcnico como adoo de mtodos produtivos eficazes, seria necessria ampla modificao social com diminuio das desigualdades e do uso da fora de trabalho; em contraposio, a simples introduo de novos produtos, sem melhoria de eficincia, tenderia para a necessidade de maiores desigualdades para a manuteno de privilgios, com maior demanda por mo de obra. Com relao a essa questo, Furtado aponta uma contradio. O progresso tcnico orientado para superar esse excesso de demanda por mo de obra e utilizado como instrumento de poder para promover a manuteno da estrutura de privilgios da sociedade capitalista. Porm, a absoro do progresso tcnico em uma sociedade competitiva implica forte acumulao, e esta, per se, engendra presses sociais no sentido de reduo das desigualdades (FURTADO, 2000: 17). Ainda segundo Furtado (2000), o conceito de desenvolvimento no pode ser entendido fora da estrutura social de uma sociedade e possui trs dimenses, todas com certo grau de ambiguidade em suas concepes. Uma diz respeito evoluo do sistema social de produo baseado em acumulao e progresso das

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tcnicas para maior eficcia e produtividade do sistema; a segunda se refere ao grau de satisfao das necessidades humanas e a terceira diz respeito ao alcance de objetivos dos grupos dominantes, dimenso apreendida apenas quando inserida em um discurso ideolgico. Um exemplo de maior concretude da terceira dimenso foi a relao estabelecida entre o desenvolvimento e o interesse nacional, tendo o Estado tomado o papel de agente propulsor e diretor das atividades econmicas e rbitro de conflitos de classe. Nesse sentido, aps a Segunda Guerra Mundial, foram criadas diversas instituies multilaterais com vistas estabilidade do sistema internacional. Nesse momento, o tema da cooperao internacional ganhava maior destaque. Aps o conflito, os pases se uniram em uma tentativa de colaborar para a manuteno da paz, com a criao de instituies em diversas reas, como segurana, sade e economia. Em um exerccio de conceituar os diversos tipos de cooperao internacional, Oliveira e Luvizotto (2011) identificaram quatro categorias: a) vertical: de carter assistencial, com a transferncia vertical de conhecimentos e tcnicas de pases mais desenvolvidos para os menos; b) tout court: que trata os pases em desenvolvimento como parceiros, passando a uma posio mais ativa; c) horizontal: cooperao entre pases em vias de desenvolvimento, deixando de ser NorteSul e assumindo a posio Sul-Sul, com o objetivo de troca de conhecimentos mtuos; e d) descentralizada: incorpora caractersticas da cooperao horizontal, mas sem, necessariamente, envolver o Estado-Nao; como a desenvolvida entre municpios, mais conhecida como paradiplomacia. A cooperao traz consigo uma ideia de maior interao entre os pases em prol de objetivos comuns. Nesse sentido, o tema da globalizao, de relaes entre Estados e naes, vem sendo tratado como um processo que se relaciona ao progresso e ao desenvolvimento. Nesse ponto, Milton Santos (2000) prope uma viso contra-hegemnica desse processo, apontando, em uma perspectiva relacionada de Celso Furtado sobre as tcnicas e terceira dimenso do desenvolvimento, que as cincias so aliadas quelas para conformar uma ideologia homogeneizadora, um discurso nico que constri a ideia de globalizao atual. Desse ponto de vista, a globalizao como algo dado no nada mais que uma fico, pois, de fato, a maior parte da populao mundial excluda do processo e no tem acesso s benesses prometidas o mito da aldeia global e da contrao do espao e do tempo, o que Santos denomina globalizao perversa. O Estado nacional na atualidade se fortalece, segundo Santos (2000), para atender s demandas globais, sendo, dessa maneira, capturado pelas empresas transnacionais e pelo capital internacionalizado, deixando de ser o lugar da garantia dos direitos sociais. Para esse autor, no h morte ou enfraquecimento do Estado na era da globalizao. O que h, na verdade, seu fortalecimento para atender s necessidades do mercado em detrimento do cuidado com a populao,

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1. A Conferncia de Bandung teve como objetivo mapear o futuro dos pases que estavam em processo de descolonizao, adquirindo ou recuperando sua independncia. Nesse marco, a questo do desenvolvimento surgiu como tema para a poltica internacional e transformou seu foco, que deixou de ser apenas o eixo Leste-Oeste (Guerra Fria), e incluiu em seu escopo o eixo Norte-Sul (que dividia o mundo entre pases industrializados e pases exportadores de produtos primrios) (KOCHER, 2004). 2. A cooperao triangular uma das modalidades de cooperao. Podemos identificar, ainda, a cooperao bilateral, entre dois pases; e a multilateral, identificada como a cooperao realizada no mbito dos organismos que fazem parte das Naes Unidas.

afastando-se da concepo inicial de Estado como garantidor dos direitos e produtor de polticas sociais. Milton Santos (2000) afirma que a mudana poltica do que reconhecemos hoje como globalizao resultar de um movimento de baixo para cima no qual os principais agentes de transformao sero os pases subdesenvolvidos. Nesse sentido, podemos identificar um movimento que vem ganhando fora desde os anos 50, que se relaciona cooperao internacional entre pases em desenvolvimento, conhecida como Cooperao Sul-Sul (CSS). De acordo com Leite (2012), so trs os principais marcos da CSS: 1) o discurso de 1949 do presidente norte-americano Truman, que conferiu unidade aos pases perifricos ao atribuir a seu governo a responsabilidade de solucionar problemas de reas subdesenvolvidas; 2) a realizao da Conferncia de Bandung1, em 1955, que reuniu pases da sia e frica sem a presena de EUA, URSS e Europa; e 3) o surgimento do Movimento dos No Alinhados (MNA) na Conferncia de Belgrado, de 1961, apontando para a unio em defesa da autonomia dos pases do Sul frente ao colonialismo. Esses marcos indicam uma mudana significativa no cenrio internacional, com a ascenso de novos atores com algum poder para a tomada de decises. Apesar do esforo em cooperar, Leite aponta que a CSS enfrentava obstculos tanto operacionais como polticos para se realizar, como o nmero pequeno de participantes, as limitaes temticas e a baixa complementaridade de suas economias. Nos anos 70, destacou-se a cooperao tcnica e financeira, como a que se realizou no primeiro choque do petrleo (1974); esse tipo de cooperao tambm ganhou conferncias especficas no mbito multilateral, em que pases perifricos demonstraram unio para a aprovao de resolues de seu interesse. Em 1978, foi realizada a Conferncia sobre Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD), em Buenos Aires, que culminou na adoo de um Plano de Ao para implementar a CTPD e que considerada marco da chamada cooperao horizontal (SATO, 2010; BUSS e FERREIRA, 2010a, 2010b; ALMEIDA et al., 2010). Os anos 80 e 90, como demonstra Leite (2012), foram de desmobilizao da CSS por motivos relacionados crise da dvida externa e aos ajustes neoliberais impostos por novos modelos de desenvolvimento. A insatisfao com os resultados desse modelo e a busca por uma atuao no cenrio internacional so apontadas como causas do reaparecimento da CSS no final dos anos 90 e incio dos 2000, com articulaes do mbito da quebra de patentes de medicamentos antirretrovirais, por exemplo. A CSS, de acordo com a autora, tambm passou a fazer parte dos programas de agncia de cooperao de pases desenvolvidos, na chamada cooperao triangular2, que envolve dois pases em desenvolvimento em cooperao, com o apoio de um pas desenvolvido. Segundo Leite, conceito de CSS no

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homogneo e, de modo geral, marcado por certa inespecificidade, normativismo e reducionismo. Leite prope que a CSS seja vista como um processo complexo de trocas, que, em longo prazo, pressupe recompensas mtuas entre os atores da cooperao, ou seja, na reciprocidade. Por sua vez, para as Naes Unidas, o que pode ser evidenciado pelo documento final da sua Conferncia de Alto Nvel sobre Cooperao Sul-Sul, realizada em Nairobi (2009), a Cooperao Sul-Sul :
[...] um esforo conjunto de povos e pases do Sul, nascido de experincias compartilhadas e afinidades, baseada em objetivos comuns e solidariedade, e guiada, entre outros, pelos princpios de respeito soberania e envolvimento nacionais, livres de qualquer condicionalidade. [...] [p. 3]

Nesse sentido, observamos que o entendimento dessa organizao indica como parte da CSS uma relao de horizontalidade, de cooperao entre iguais. O documento ainda diferencia a Cooperao Sul-Sul da Assistncia Oficial para o Desenvolvimento (AOD) e enfatiza que preciso fortalecer essa modalidade com maior transparncia e prestao de contas, bem como coordenar seus esforos com os nacionais. Alm disso, indica que tanto atores governamentais como no governamentais so possveis protagonistas desse tipo de cooperao. Outra definio para esse processo a sugerida por Buss & Ferreira (2010a: 106), na qual A Cooperao Sul-Sul o processo de interao econmica, comercial, social ou de outra natureza que se estabelece com vantagens mtuas entre parceiros de pases em desenvolvimento. possvel observar que essa proposta bastante geral e inespecfica, enfatizando apenas a natureza dos pases envolvidos no processo, coadunando-se com a observao de Leite (2012). Podemos observar que a CSS no se atm a um setor especfico. Nos ltimos 20 anos, a diversificao de temas que vem sendo observada na agenda global pode ser identificada pelo grande nmero de Conferncias Temticas das Naes Unidas nos anos 90, como as sobre meio ambiente, direitos humanos, desenvolvimento social, habitao, entre outras. Nesse mbito, a sade tambm vem ganhando destaque. Apesar de ser tema tratado internacionalmente desde o sculo 19 (FIDLER, 2001), dois marcos se destacam nos anos 2000. O primeiro se refere ao fato de que trs dos oito Objetivos do Milnio estabelecidos no ano 2000 so diretamente ligados sade, e os outros cinco podem ser indiretamente vinculados ao tema, visto que podem ser entendidos como parte da determinao social da sade (UNITED NATIONS, 2000). O outro foi o compromisso estabelecido em 2007 pelos ministros das Relaes Exteriores do Brasil, Frana, Indonsia, Noruega, Senegal, frica do Sul e Tailndia, no qual definiram que a sade global questo de poltica externa (AMORIM et al., 2007). Nesse sentido, Clia Almeida et al. (2010) propem o conceito de cooperao estruturante em sade, cujos aspectos inovadores so a nfase na formao

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de recursos humanos, o fortalecimento organizacional e o desenvolvimento institucional, bem como a utilizao de capacidades e recursos autctones. Seus principais pilares so a cooperao horizontal; o desenvolvimento de capacidades em sade; o fortalecimento dos sistemas de sade locais; a coordenao regional da cooperao; o maior envolvimento dos ministros da Sade; e a parceria Ministrio da Sade Ministrio das Relaes Exteriores.

3. Necessidade funcional das redes intergovernamentais e a gerao de valor pblico


A globalizao econmica alterou os processos produtivos e administrativos. Essa alterao teve como grandes efeitos maior flexibilizao, integrao e interdependncia e a formao de novos blocos regionais, como o NAFTA, a Unio Europeia, o Mercosul e a Unasul, que se constituem a partir da tendncia de abordar a poltica em outros nveis, transfronteirios, intrarregional local, nacional e regional (POGGIESE, 1999). Nesse cenrio, observa-se o surgimento de redes intergovernamentais, envolvendo diferentes organizaes ou ndulos, vinculados entre si atravs do estabelecimento e manuteno de objetivos comuns e de uma dinmica de trabalho cooperativo (AGRANOFF, 2003). Segundo Castells (2005), a transformao mais profunda que ocorre nas instituies polticas na sociedade em rede o surgimento de uma nova forma de Estado que gradualmente vai substituindo os Estados-Nao da Era Industrial. Na nova era globalizada, o Estado no pode funcionar nica ou primeiramente no contexto nacional, as redes intergovernamentais aparecem como uma necessidade funcional para que os Estados-Nao possam realizar a gesto conjunta do processo global que afeta grande parte dos temas relacionados com a prtica governamental. A dinmica das relaes intergovernamentais est baseada em trocas de natureza poltica, em deliberao, negociao e aprendizagem. A capacidade de coordenao, articulao, negociao entre atores institucionais, vivel no marco de redes no hierrquicas, participativas e com regras claras, facilitar ou dificultar a realizao de objetivos comuns. As redes ao longo da histria tm constitudo uma grande vantagem e um grande problema por oposio a outras formas de organizao social (CASTELLS, 2005: 17). Suas grandes vantagens so a flexibilidade e a adaptabilidade, mas, em muitos casos, dependendo do tamanho e da complexidade do projeto, encontram dificuldades em mobilizar e gerir os recursos necessrios para concretizar as atividades e atingir os resultados almejados. Redes intergovernamentais e interorganizacionais podem ser entendidas como estruturas interdependentes, que compreendem diversos tipos de

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organizaes ou partes, em que uma unidade no meramente subordinada a outra em um grande arranjo hierrquico. Estruturas de redes so espaos de intercmbio e aprendizagem e boa parte do que realizado por elas deriva das interaes que ocorrem entre seus membros. O trabalho em rede deve ser capaz de melhorar o trabalho em equipe, reduzir fronteiras e promover processos inovadores (FLEURY, 2005). Apesar dessas caractersticas comuns, as redes intergovernamentais no so todas iguais. possvel classific-las a partir de caractersticas de funcionamento. Agranoff (2003) classifica as redes em: Redes de Informao, Redes de Desenvolvimento, Redes de Divulgao e Redes de Ao. As Redes de Informao renem parceiros exclusivamente para intercmbio de polticas e programas, tecnologias e solues potenciais. No so adotadas aes ou estratgias comuns. J as Redes de Desenvolvimento esto fortemente envolvidas tanto na gerao quanto no intercmbio de conhecimentos e tecnologias, e muitas de suas atividades incluem seminrios, conferncias, criao de institutos e chegam a evidenciar estratgias que os membros so incentivados a adotar. As Redes de Divulgao avanam um pouco mais e desenvolvem estruturas de ao conjunta, potenciais ou reais, para os clientes ou agncias, mas as aes no so formalmente adotadas pela rede, apenas sugeridas. Finalmente, as Redes de Ao envolvem parceiros que se uniram para adotar formalmente aes colaborativas e/ou prestar servios. Cada rede pode ser definida por uma palavra, respectivamente: intercmbio, capacitao, estratgia e deciso. Uma questo que se apresenta se as redes de gesto pblica produzem solues e resultados que no seriam produzidos por uma organizao hierrquica individualmente (AGRANOFF, 2003). preciso avaliar se a colaborao (atravs de redes) acrescenta valor s iniciativas pblicas. Segundo Moore (2002), gestores pblicos procuram descobrir, definir e produzir valor pblico. Assim, redes intergovernamentais devem descobrir, definir e produzir mais valor pblico por seu trabalho em conjunto do que se as organizaes trabalhassem separadamente. Valor pblico pode ser definido como o somatrio das satisfaes individuais que um sistema social ou uma poltica governamental so capazes de produzir. O governo tem a tarefa de apoiar os membros da coletividade no alcance de determinados propsitos importantes que podem aumentar a satisfao individual. Para tanto, o governo pode, atuando como agente de seus cidados, lanar mo de seus poderes e recursos para alcanar um determinado propsito que maximize as somas das satisfaes individuais. Nesse sentido, a constituio de redes intergovernamentais e os resultados gerados pelo trabalho em rede devero ser capazes de potencializar a satisfao das partes compreendidas em determinada rede.

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4. A Unasul: integrao regional, cooperao e desenvolvimento


Na Amrica do Sul, observou-se, desde a dcada de 50, o surgimento de esforos de integrao regional, como o Mercosul, a Comunidade Andina de Naes (CAN) e a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). Apesar das diversas diferenas culturais, sociais, polticas, econmicas e ideolgicas entre os pases do continente, bem como conflitos geogrficos e histricos, os governos sul-americanos passaram a adotar estratgias regionais a fim de garantir maior legitimidade, credibilidade e eficcia nas negociaes internacionais, alm de desenvolver a possibilidade de enfrentar os problemas comuns mais adequadamente (RIZZOTTO, 2013). Seguindo essa estratgia regional, desde o ano 2000, os presidentes sul-americanos iniciaram uma srie de reunies com o objetivo de aprofundar a cooperao entre os pases e estabelecer uma agenda poltica comum (MINISTRIO DE RELAES EXTERIORES, 2000). Em 2004, criou-se a CASA, Comunidade SulAmericana de Naes, que, em 2007, transformou-se em Unasul, cujo Tratado Constitutivo entrou em vigor em 2008. A Unasul composta dos 12 pases independentes da Amrica do Sul 3, com o objetivo de construir uma identidade e cidadania sul-americana e desenvolver um espao de integrao e unio no mbito cultural, social, econmico, poltico, ambiental, energtico e de infraestrutura entre seus povos. Entre suas prioridades esto o dilogo poltico, as polticas sociais, a educao, a energia, a infraestrutura, o financiamento e o meio ambiente, visando eliminar a desigualdade socioeconmica, alcanar a incluso social e a participao cidad, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no fortalecimento da soberania dos Estados (UNASUR, 2008). Sua estrutura composta de diferentes conselhos formados por presidentes, ministros de Relaes Exteriores, delegados nacionais, contando tambm com 12 Conselhos Setoriais que tratam de temas especficos e de uma Secretaria Geral, com sede na cidade de Quito, Equador, que tem como encarregado um(a)secretrio(a)-geral, com mandato de dois anos e indicado por consenso pelos presidentes dos 12 pases4. A Presidncia Pro Tempore (PPT) da Unasul anual e rotativa, em ordem alfabtica pelos pases do bloco. Via de regra, o pas que assume a PPT o faz em todos os Conselhos, desde o de chefes de Estado at os 12 Conselhos Setoriais. Contudo, houve uma exceo, quando, em 2011, a Guiana assumiu a PPT e o pas optou por no se encarregar dos Conselhos Setoriais. As PPTs desses Conselhos foram ento assumidas por distintos pases, voluntariamente5. A primeira Reunio do Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo do bloco, em 2008, resultou, entre diversas declaraes polticas, na constituio de dois Conselhos Setoriais ministeriais, o Conselho de Defesa Sul-Americano

3. So Estados-membros da Unasul: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai (suspenso temporariamente), Peru, Uruguai, Venezuela e Suriname. 4. J foram secretrios-gerais da Unasul o ex-presidente da Argentina Nstor Kirchner, a ex-ministra de Relaes Exteriores da Colmbia Mara Emma Meja e o ex-ministro de Relaes Exteriores e de Energia e Minas da Venezuela Al Rodrguez Araque (atual). 5. No caso do Conselho Sul-Americano de Sade, o Uruguai, com o apoio do Paraguai, assumiu a PPT.

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e o Conselho de Sade Sul-Americano (doravante denominado Conselho). Esse Conselho foi criado com o objetivo de consolidar a Amrica do Sul como um espao de integrao em sade que contribua para a sade de todos e para o desenvolvimento, incorporando e integrando os esforos e avanos sub-regionais do Mercosul, do Organismo Andino de Sade (ORAS-CONHU) e da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA) (UNASUR, 2008b). O Conselho foi institudo a partir do consenso de que a sade um direito fundamental do ser humano e da sociedade, alm de ser um componente vital para o desenvolvimento humano. Aponta, ainda, para a sade como propulsora da integrao regional, como instrumento de reduo de iniquidades entre os sistemas de sade dos pases-membros e indica a necessidade de impulsionar a participao cidad nas discusses em sade, entre outros aspectos (UNASUR, 2008b). O Conselho composto dos ministros de Sade dos 12 Estados-membros da Unasul. Sua estrutura inclui um comit coordenador, formado por representantes dos ministrios de cada Estado-membro e um representante do Mercosul, do ORAS-CONHU, da OTCA e da Organizao Pan-Americana da Sade (OPAS) na qualidade de observadores; uma secretaria tcnica, a cargo da PPT e dos dois pases das PPTs passada e seguinte, com o intuito de dar continuidade ao processo; tcnicos (que conformam os Grupos Tcnicos GTs) divididos em reas de trabalho; e Redes Estruturantes preexistentes e em formao (Figura 1).
Figura 1 Organograma do Conselho de Sade Sul-Americano. Fonte: ISAGS/Unasur, 2013.

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Os ministros da Sade da Unasul estabeleceram uma Agenda SulAmericana de Sade, que foi posteriormente consolidada pelos GTs em um Plano de Trabalho Quinquenal 2010-2015, que indicou cinco linhas de ao prioritrias para o Conselho (U, 2010): 1) Rede Sul-Americana de Vigilncia e Resposta em Sade. 2) Desenvolvimento de Sistemas de Sade Universais. 3) Acesso Universal a Medicamentos. 4) Promoo Sade e Ao Sobre Seus Determinantes Sociais. 5) Desenvolvimento e Gesto de Recursos Humanos em Sade. A partir da definio dessas cinco reas prioritrias, o Plano Quinquenal do Conselho de Sade estabelece seis objetivos e 28 resultados a serem cumpridos durante os cinco anos de trabalho. Cada GT possui uma coordenao principal e uma alternada, que so exercidas por dois pases que revezam anualmente os papis6. O Plano Quinquenal avana tambm no detalhamento de indicadores para controlar os progressos dos resultados e no oramento e modalidades de financiamentos para operacionalizar cada um dos 28 resultados. Entretanto, somente em 2012, dois anos aps a aprovao do Plano Quinquenal, que a Unasul aprova seu oramento global e suas regras para financiamento. O Oramento 2013 da Unasul no contempla, contudo, oramentos especficos dos Conselhos Setoriais, limitando-se a financiar a Secretaria-Geral, o Instituto Sul-Americano de Governo em Sade (ISAGS) e o Centro de Estudos Estratgicos de Defesa (CEED)7, alm de um Fundo de Iniciativas Comuns para o qual os Conselhos Setoriais podem submeter projetos. Esse fundo poderia ser uma alternativa para o financiamento das atividades do Plano Quinquenal, porm os valores atualmente disponveis para o mesmo so insuficientes para tal fim. Outro avano importante no mbito dessa instncia foi a criao do Instituto Sul-Americano de Governo em Sade (ISAGS), que tem como objetivo colocar disposio dos Ministrios da Sade dos Estados-membros da Unasul as melhores prticas e evidncias para a gesto em sade, por meio da promoo de intercmbio, reflexo crtica, gesto do conhecimento e gerao de inovaes no campo da poltica e governana em sade (ISAGS, acessado em 2/5/2013). De acordo com seu estatuto, o ISAGS orienta suas funes segundo os princpios, valores e linhas estratgicas do Conselho e promove o conceito de trabalho em rede, envolvendo as instituies associadas a esse (UNASUR, 2011).

6. Vigilncia e Resposta coordenado por Uruguai/Paraguai; Sistemas de Sade por Chile/ Bolvia; Medicamentos por Argentina/Suriname; Promoo e Determinantes Sociais por Colmbia/ Venezuela; e Recursos Humanos por Brasil/Peru. 7. Essas trs instituies conformam as trs instncias de carter permanente da Unasul. A primeira, como j mencionado, com sede no Equador, o ISAGS com sede no Brasil e o CEED, na Argentina.

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5. Redes Estruturantes do Conselho de Sade da Unasul: instrumentos de cooperao para o desenvolvimento


A 3 Reunio Extraordinria do Conselho de Sade Sul-Americano (CSS), realizada em novembro de 2009, em Guayaquil, Equador, aprovou diversas iniciativas de alta importncia para o desenvolvimento dos sistemas de sade da regio, entre as quais as aes conjuntas para o controle da dengue e da influenza A H1N1 na regio, o Programa de Bolsas Unasul Sade e a constituio das redes de instituies estruturantes dos sistemas de sade (UNASUR, 2009). As Redes Estruturantes do Conselho de Sade Sul-Americano so conformadas por instituies com capacidade de contribuir para o desenvolvimento de sistemas e servios de sade de maneira efetiva, eficiente e sustentvel ou de formar profissionais de sade e gerir os conhecimentos que facilitem a tomada de decises no interior dos sistemas de sade. Essas redes so espaos de cooperao tcnica em reas da sade pblica e tm em comum o objetivo central de colaborar para o desenvolvimento dos sistemas de sade da regio. Elas passam a integrar o acervo do Conselho, com grande potencial de contribuies formao de recursos humanos, pesquisa e desenvolvimento tecnolgico e prestao de servios de referncia na regio (BUSS e FERREIRA, 2011: 116). Retomando a classificao de Agranoff (2003), as Redes Estruturantes do CSS so, ao mesmo tempo, Redes de Desenvolvimento e Redes de Ao, ou seja, se dedicam gerao e ao intercmbio de conhecimentos (e boas prticas), e realizam espaos que promovem essas trocas, como seminrios, conferncias e oficinas. Alm disso, desenvolvem estratgias comuns, as quais os membros so incentivados a adotar e, em alguns casos, com a validao do Conselho instncia ministerial com poder decisrio setorial , formalizar aes colaborativas regionais/multilaterais. Como visto na Figura 1, atualmente existem seis Redes Estruturantes no Conselho: Rede dos Institutos Nacionais de Sade (RINS); Rede Internacional de Educao de Tcnicos em Sade (RETS); Rede de Instituies Nacionais de Cncer (RINC); Rede de Escolas de Sade Pblica (RESP); Rede de Assessorias de Relaes Internacionais e de Cooperao Internacional em Sade (REDSSURORIS) e Rede de Gesto de Riscos e Mitigao de Desastres. Algumas dessas redes j existiam antes da conformao do Conselho de Sade, como a RETS, criada em 1996 e incorporada posteriormente Unasul; outras foram criadas apenas recentemente, como a Rede de Gesto de Riscos e Mitigao de Desastres, instituda em 20 de abril de 2012, durante a VI Reunio do Conselho de Sade Sul-Americano, realizada em Assuno, Paraguai (UNASUR, 2011). No momento de construo do Plano Quinquenal 2010-2015, as redes ainda no faziam parte da estrutura do Conselho e, por essa razo, no foram levadas em considerao no documento. Uma das consequncias disso que

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as redes tm planos de trabalho independentes que no foram incorporados ao Plano e que no seguem nenhum padro previamente estabelecido, dificultando o monitoramento de sua execuo. Em relao estrutura dessas seis redes, possvel criar dois subgrupos. As quatro primeiras, RINS, RETS, RINC e RESP, so constitudas de instituies pblicas dos pases-membros da Unasul. J a REDSSUR-ORIS e a Rede de Gesto de Riscos e Mitigao de Desastres possuem uma estrutura diferenciada, so constitudas de funcionrios dos Ministrios da Sade dos pases, indicados para represent-los nessas redes. Ou seja, se assemelham mais estrutura dos Grupos Tcnicos do Conselho do que, de fato, estrutura das Redes Estruturantes, que pressupem o intercmbio institucional (Resoluo 07/09). Feita essa considerao, tomaremos como objeto de estudo neste artigo apenas as quatro primeiras redes elencadas: RINS, RETS, RINC e RESP. A RINS est integrada pelos Institutos Nacionais de Sade (INS) ou por instituies similares dos pases-membros da Unasul. Sua misso contribuir para o desenvolvimento de polticas de sade com solues cientficas e tecnolgicas para os problemas sanitrios. A RETS uma articulao entre instituies e organizaes envolvidas com a formao e qualificao de pessoal tcnico da rea da sade. A RINC uma estratgia de articulao e cooperao entre instituies pblicas, de mbito nacional, e tem a responsabilidade de elaborar e/ou executar polticas e programas para o controle de cncer na regio. Seu objetivo o fortalecimento da preveno e controle integral do cncer. A RESP, por sua vez, uma rede de escolas de governo em sade, formada por instituies que atuam na formao de recursos humanos para os sistemas de sade dos pases do bloco e tem como objetivo promover educao, investigao e intercmbios tcnicos, de modo que se crie uma infraestrutura educacional para o desenvolvimento da fora de trabalho em sade pblica. vlido destacar que um eixo transversal que conecta praticamente todas as redes o fortalecimento da formao/capacitao de recursos humanos. Dois recentes estudos comparativos dos sistemas de sade da regio (ISAGS, 2012: 838 e OPS, 2012: 15) apontam que uma das grandes debilidades encontradas nos sistemas regionais a atual quantidade e qualidade dos recursos humanos que no atendem s necessidades dos sistemas de sade. Como j visto, a concepo do desenvolvimento como realizao das capacidades humanas, compartilhada por Furtado (2000) e Sen (1998), aponta no sentido da reduo de desigualdades. Para tanto, necessrio conjugar o fomento s capacidades humanas e o fomento s capacidades de Estado, na perspectiva do desenvolvimento, a fim de solucionar os atuais problemas enfrentados com recursos humanos. O Tratado Constitutivo da Unasul tem como objetivos gerais (Artigo 2) eliminar a desigualdade socioeconmica, alcanar a incluso social e participao

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cidad, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias. Esses objetivos apontam para o modelo de desenvolvimento que se almeja conquistar no subcontinente a partir desse modelo de integrao regional. Um desenvolvimento que est na contramo da globalizao perversa e que busca recuperar o papel do Estado como garantidor dos direitos e produtor de polticas sociais (SANTOS, 2000). Outra conexo entre as redes de ordem estrutural (porm com efeitos polticos). Apesar de sua organizao variar enquanto algumas so coordenadas por um pas (coordenador), com o apoio de uma secretaria executiva (exercida por outro pas), outras trabalham em sistema de colegiado (grupo de pases que exercem funo coordenativa) e uma secretaria executiva (apenas um pas), o que chama ateno que o Brasil est, de uma forma ou de outra, envolvido com a coordenao de todas elas. Esse protagonismo brasileiro est fundado nas razes da Reforma Sanitria Brasileira, que constitucionalizou a sade como direito de todos e dever do Estado (BRASIL, 1988, Art. 196) e origina o Sistema nico de Sade SUS, baseado nos princpios da universalidade, integralidade e equidade. Como primeiro pas da regio a reconhecer a sade como um direito (processo que, depois, especialmente aps as reformas constitucionais mais recentes, ps-2000, ampliou-se a outros pases da Amrica do Sul), o Brasil representa um marco histrico e um modelo para vrias reformas da regio. Assim, o trabalho a partir de redes intergovernamentais, que unem instituies capazes de contribuir para o desenvolvimento dos sistemas e servios de sade dos pases da regio, visa aumentar a gerao de valor pblico atravs da cooperao entre as partes envolvidas, com vistas a no somente potencializar seu desempenho individual e regional, mas influenciar o desenvolvimento de uma conscincia de sade como direito universal, equitativo e integral. As redes operam por meio de reunies e assinatura de atas. Os resultados verificados pelos informes e relatrios produzidos por cada rede indicam um estgio bastante inicial, baseado ainda em sua construo, com a mobilizao das instituies de cada pas e o envolvimento dessas instituies nos debates e atividades realizados. Alm da presena brasileira, possvel notar uma participao intensa dos pases-membros do Mercosul, o que se explica pela juventude do processo de integrao da Unasul e suas instncias, e, do outro lado, a relao slida de confiana e cooperao estabelecida pelos pases do Mercosul ao longo de mais de 20 anos de existncia. No obstante, a participao de outros pases do bloco, como Chile, Colmbia, Equador, Peru e Suriname, vem sendo cada vez mais constante. Alm do prprio processo de estruturao, algumas cooperaes j se efetivaram no marco das Redes Estruturantes do CSS; contudo, em geral, so ainda cooperaes bilaterais, geradas no seio das redes, mas sem capacidade de atuao como rede de fato.

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Consideraes Finais
Partindo do princpio de que o desenvolvimento se define como a realizao das capacidades humanas, podemos inferir que a sade revela-se um componente importante desse processo. No contexto regional, a cooperao internacional, com vistas ao desenvolvimento dos pases-membros da Unasul, pode se concretizar de diversas maneiras, sendo uma delas a instituio de redes. Nesse sentido, entendemos que o Conselho de Sade Sul-Americano foi capaz de desenvolver um modelo de cooperao participativo, democrtico, inclusivo e amplo (BUSS e FERREIRA, 2010b: 102), sendo hbil para transcender a dimenso da sade, integrando os determinantes sociais e as polticas intersetoriais sua agenda. Apesar de todos os avanos, importante observar que o financiamento para a execuo das atividades propostas no Plano Quinquenal ainda so insuficientes e isso se estende ao trabalho das Redes Estruturantes. A incorporao dessas estruturas no Plano e a padronizao de seus planos de trabalho so de extrema importncia, visto que isso facilitaria sua articulao e monitoramento e minimizaria possveis duplicaes de esforos e dispndio desnecessrio de recursos, possibilitando maior eficincia na execuo de aes e resultados mais profundos e de maior alcance. Reconhecendo que o trabalho desenvolvido pelas Redes Estruturantes do Conselho Sul-Americano de Sade encontra-se ainda em estgio muito inicial, notvel observar que o esforo empreendido pelos governos dos pasesmembros da Unasul no sentido de constituir estruturas de redes intergovernamentais, no mbito da sade, aponta para a construo de um novo modelo de desenvolvimento social na regio. Um modelo que visa reduo de iniquidades regionais a partir da criao de espaos de intercmbio, aprendizagem e ao colaborativa entre os pases, por meio de suas instituies.

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Recebido em 7/5/2013 e aceito em 30/7/2013

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