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SOMMAIRE
Pages
LES 12 RECOMMANDATIONS DU RAPPORT ..................................................................

AVANT-PROPOS ....................................................................................................................

PREMIRE PARTIE : LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER ..................... 11


I. LES MACHINES VOTER : UNE INNOVATION QUI NA PAS PROSPR ............ 11
A. LOBJECTIF INITIAL : LUTTER CONTRE LA FRAUDE LECTORALE ........................ 11
B. UNE INNOVATION DS LORIGINE CONTESTE ......................................................... 12
1. Des arguments techniques et financiers ................................................................................ 12
2. Des doutes sur la compatibilit de la technique avec lexercice du suffrage ............................ 12
C. UNE APPLICATION LIMITE ET PEU CONCLUANTE.................................................. 13
D. UN ATTACHEMENT PERSISTANT AU SYSTME ..........................................................
1. La relance du processus ........................................................................................................
2. Le renouveau des machines voter .......................................................................................
3. Un nouveau coup darrt aprs les scrutins de 2007 .............................................................
a) Des difficults dusage .................................................................................................
b) Des difficults juridiques .............................................................................................
c) Les aspects conomiques ..............................................................................................
d) Des difficults techniques et scuritaires ....................................................................

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E. LENCADREMENT JURIDIQUE ET TECHNIQUE EN VIGUEUR DES MACHINES


VOTER ..............................................................................................................................
1. Les prescriptions du droit lectoral .......................................................................................
a) La configuration obligatoire des machines .................................................................
b) Les adaptations de la procdure lectorale.................................................................
2. Lagrment des machines voter et de leurs contrleurs .......................................................
a) Certification du vrificateur.........................................................................................
b) Procdure dagrment et caractristiques des matriels agrs ................................

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II. QUEL AVENIR POUR LE VOTE PAR MACHINE ? ....................................................... 24


A. DES AVANTAGES INCERTAINS OU MODESTES, DES INCONVNIENTS
MAJEURS AVRS ..............................................................................................................
1. La difficile conciliation, dans lurne lectronique, des principes fondamentaux du droit
de suffrage ...........................................................................................................................
a) Un dfaut dassurance technique pour prserver la sincrit du scrutin .................
(1) Limpossible traabilit pour llecteur ....................................................................
(2) Lincertitude technique des rsultats des lections ........................................................
b) Des difficults assurer parfaitement lintgrit du secret du vote .........................
2. Une altration certaine du rituel rpublicain ........................................................................
3. Une influence non mesure sur la participation ....................................................................
4. Des effets contradictoires des machines voter sur les diffrents cots dun scrutin .............
a) Un investissement financier important .......................................................................
b) Des incidences contraires sur lenvironnement ..........................................................

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B. PRENNISER, EN LTAT, LE MORATOIRE .................................................................... 30

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

C. DES PROPOSITIONS PONCTUELLES POUR CONFORTER LES FONDEMENTS


DU DROIT LECTORAL.....................................................................................................
1. Renforcer les conditions de lagrment des machines ............................................................
a) Complter les prescriptions de la loi ...........................................................................
b) Affermir les modalits dagrment .............................................................................
c) Rviser le rglement technique ....................................................................................
2. Mieux assurer la clart des oprations lectorales .................................................................
a) Pour une plus grande confiance dans la sincrit du vote par machine ...................
b) Le choix de prserver la simplicit de lexercice du droit de vote ............................
3. Clarifier le subventionnement des matriels .........................................................................

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DEUXIME PARTIE LE VOTE PAR INTERNET ............................................................... 37


I. LE VOTE PAR INTERNET POUR LES LECTIONS FRANAISES
LTRANGER : UNE DROGATION CIRCONSCRITE ................................................
1. Lintroduction progressive du support lectronique dans le vote par correspondance ............
2. Un vote anticip et distance par voie lectronique ..............................................................
3. Une facult non systmatique ouverte llecteur hors de France .........................................
a) Une modalit de vote au choix de llecteur ...............................................................
b) Une modalit de vote rserve une partie des lections ltranger .....................
B. UNE UTILISATION CROISSANTE POUR UN COT STABLE ........................................
1. Un cot important mais contenu..........................................................................................
2. Une attente due en matire de hausse de la participation lectorale ....................................
a) Un bilan trs mitig au regard de lobjectif de hausse de la participation
lectorale .......................................................................................................................
b) Un recours au vote par internet en progression ...................................................

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II. LE VOTE PAR INTERNET : DES CRITIQUES FORTES, UN USAGE


DELIMITER STRICTEMENT ............................................................................................ 46
A. DE FORTES CRITIQUES SUR LES GARANTIES DE SINCERIT DU SCRUTIN ET
DE SECRET DU VOTE.........................................................................................................
1. Des critiques abondantes et nourries ....................................................................................
a) Les atteintes la sincrit du scrutin et au secret du vote .........................................
b) Un contrle direct par llecteur rendu impossible ....................................................
c) Une perte de la solennit du vote ................................................................................
2. Un contentieux en croissance mais sans annulation ce jour ...............................................
B. MAINTENIR LE VOTE PAR CORRESPONDANCE LECTRONIQUE EN
RENFORANT SES GARANTIES ......................................................................................
1. Un maintien circonscrit du vote par internet pour les lections ltranger ....................
2. Des garanties apporter en matire dencadrement du vote par correspondance
lectronique .........................................................................................................................
a) Un effort ncessaire en matire dinformation et dassistance des lecteurs
pour les oprations lectorales par voie lectronique ................................................
b) Un contrle des oprations lectorales par voie lectronique renforcer ................
c) Une clarification bienvenue sur la rpression pnale des comportements
lectoraux frauduleux ..................................................................................................

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CONCLUSION ......................................................................................................................... 61
EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 63

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ANNEXE 1 - LES VOLUTIONS RCENTES DES EXPRIENCES EUROPENNES


EN MATIRE DE VOTE LECTRONIQUE .......................................................................... 71
ANNEXE 2 - SYNTHSE DES CARACTRISTIQUES DU VOTE LECTRONIQUE ..... 75
ANNEXE 3 - LISTE DES COMMUNES UTILISATRICES DE MACHINES
VOTER ...................................................................................................................................... 77
ANNEXE 4 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES LORS DUN
DPLACEMENT ...................................................................................................................... 81
ANNEXE 5 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES AU SNAT .................................... 83

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

LES 12 RECOMMANDATIONS DU RAPPORT

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LES 12 RECOMMANDATIONS DU RAPPORT


I. Rgler le sort des machines voter
1. Prenniser le moratoire en maintenant la facult pour les communes
inscrites actuellement sur la liste mentionne l'article L. 57-1 du code
lectoral, dutiliser des machines voter.
2. Complter la liste des conditions exiges par la loi pour permettre
lutilisation des machines voter.
3. Prvoir par voie rglementaire :
- la transmission au ministre de lintrieur de lensemble des rapports
de contrle des machines agres ;
- le porter connaissance des communes des incidents dcels lors de
ces contrles, qui pourraient affecter lorganisation des scrutins.
4. Rviser et complter le rglement technique des machines voter.
5. Crer une commission de contrle des oprations de vote dans toutes les
communes utilisatrices de machines voter.
6. Interdire lutilisation des machines en mode double-scrutin lors
dlections concomitantes.
7. Supprimer toute aide financire de ltat lie spcifiquement lutilisation
des machines voter.

II. Maintenir le vote par correspondance lectronique en renforant ses


garanties
8. Maintenir le vote par correspondance lectronique uniquement dans les
circonscriptions comptant exclusivement des lecteurs tablis hors France.
9. Assurer linformation des lecteurs sur lexistence, la priode et les
conditions dusage du vote par correspondance lectronique.
10. Assurer la formation et lassistance des lecteurs avant et au cours de la
priode de recueil des suffrages par voie lectronique.
11. Renforcer les pouvoirs des membres du bureau de vote lectronique et
faciliter la consignation dobservations par les lecteurs.
12. Adapter les infractions pnales en matire lectorale la rpression des
comportements frauduleux lors dun vote par correspondance lectronique.

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

AVANT-PROPOS

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AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,
Clbrant le rituel rpublicain du vote, Victor Hugo crivait en 1850,
aprs les premires expriences dmocratiques de la IIme Rpublique : il y
a dans lanne un jour o le plus imperceptible citoyen participe la vie immense du
pays tout entier, o la plus troite poitrine se dilate lair des grandes affaires
publiques. Il y a, dis-je, dans lanne un jour o le plus faible sent en lui la grandeur
de la souverainet nationale, o le plus humble sent en lui lme de la patrie !
Regardez louvrier qui va au scrutin ; il y entre avec le front triste du proltaire
accabl, il en sort avec le regard dun souverain .
Malgr les soubresauts de lhistoire, lexercice du droit de vote est
progressivement entr dans les murs dmocratiques de notre pays. Lheure
nest certes plus aux cortges de villageois rassembls derrire le drapeau
tricolore pour aller voter au chef-lieu de canton, comme le dimanche 23 avril
1848, lors des premires lections au suffrage universel masculin en France.
Cependant, les jours dlection demeurent le moment le plus emblmatique
de lexercice de la citoyennet ; ils saccompagnent au sein des bureaux de
vote, dun rituel formalis, hrit des oprations de vote du dernier quart du
XIXme sicle.
Plusieurs dispositions de la partie lgislative du code lectoral ont
constitu lors de leur adoption de vritables innovations. Elles tendaient
garantir la confiance que les citoyens placent dans les oprations lectorales,
condition de la lgitimit des rsultats du scrutin.
La Constitution, elle-mme, veille sur ce pacte rpublicain. Le juge
de llection sassure de lgalit des citoyens, du secret du vote et de la
sincrit du scrutin.
Lorsque la lgislation lectorale est modifie, le juge constitutionnel
contrle sa conformit ces mmes principes Dans une dcision de 2013, il
prcise par exemple que lintroduction d'une modalit de vote ne mconnat
aucune exigence constitutionnelle ds lors que sont adoptes les garanties lgales
assurant le respect des principes de sincrit du scrutin et de secret du vote 1.

Conseil constitutionnel, dcision n 2013-673 DC du 18 juillet 2013, propos de la cration du


vote par remise de pli en mains propres pour llection des conseillers consulaires et des snateurs
reprsentant les Franais tablis hors de France.
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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Le principe de secret du vote exige que llecteur mette son suffrage


hors de tout regard extrieur. Il implique l anonymat du bulletin dpos
dans lurne et interdit sa traabilit : aucun lien ne doit pouvoir tre institu
avec llecteur. Mme sil proclame ensuite publiquement son choix, aucune
preuve ne peut ainsi attester de la vracit de son propos1. Le secret du
suffrage est une condition particulirement forte de la libert de llecteur.
Le principe de sincrit implique, dune part, que les lecteurs
puissent se dterminer librement et en toute indpendance et que, dautre
part, une fois mis, leur suffrage ne soit pas altr, pendant le vote ou au
cours du dpouillement. La traduction, dans lurne, du vote exprim par
llecteur doit correspondre au sens que celui-ci a voulu lui donner.
Depuis lorigine, le matriel lectoral, propre aux oprations de vote,
sest constamment perfectionn pour assurer au mieux le respect de ces
exigences. En 1913, aux termes de dbats parlementaires passionns de
plusieurs dcennies, la loi imposait lisoloir dans le bureau de vote. En 1988,
dans une atmosphre plus consensuelle, lurne, simple soupire ou chapeau
au XIXme sicle, puis bote en bois scelle au sicle suivant, devenait
obligatoirement transparente.
Les oprations lectorales nont pas chapp lengouement de la
technique. Notre pays a rapidement marqu son intrt pour plusieurs
expriences de vote lectronique. La loi du 10 mai 1969 autorisait ainsi les
machines voter , lorigine simples pascalines , avant qu cadre lgal
quasi-constant, napparaissent, au cours des annes 2000, de vritables
urnes lectroniques . Durant la mme dcennie, pour relever le dfi de la
participation lectorale dans les lections des Franais tablis hors de France,
le vote par internet faisait son apparition en droit franais.
Lintroduction de ces deux nouvelles modalits de vote, quil est
convenu de rassembler dans la catgorie du vote lectronique, a suscit des
rserves, voire des oppositions que les dbats et les initiatives parlementaires
ont relayes. Pourtant, aucun rapport parlementaire na spcifiquement
abord la question du vote lectronique, de ses avantages et de ses risques.
Tel est lobjet de ce rapport au cours duquel vos rapporteurs ont
souhait aborder le vote lectronique travers ses deux dclinaisons : le vote
par machine voter sur le territoire national et le vote par correspondance
lectronique pour les lections franaises ltranger.

Aussi larticle L. 66 du code lectoral rend-il nul les bulletins portant un signe distinctif.

PREMIRE PARTIE :

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LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

PREMIRE PARTIE :
LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER
Le vote par machine figure dans notre droit lectoral depuis 45 ans
comme une alternative au bulletin papier (vote lurne). Leur utilisation
relve du libre choix des communes.
Les nombreuses critiques quelles ont suscites loccasion de
llection prsidentielle de 2007, bien quaucun fait majeur nait perturb la
rgularit des scrutins organiss dans les bureaux dots de machines voter1 , ont
conduit le Gouvernement geler, en 2008, le primtre des communes
utilisatrices.
Cette dcision est toujours en vigueur. Plus de six ans aprs, ce
dossier mrite dtre rouvert en tenant compte des donnes rcentes.
I. LES MACHINES VOTER : UNE INNOVATION QUI NA PAS
PROSPR
Critiqu ds sa cration, ce dispositif nest jamais parvenu carter
toutes les craintes rsultant de ce bouleversement de notre rituel rpublicain.
Son implantation reste modeste. Quant au dbat sur sa conformit aux
exigences entourant lexercice du droit de vote, il nest pas clos, malgr
lvolution des technologies.
A. LOBJECTIF INITIAL : LUTTER CONTRE LA FRAUDE LECTORALE

Inspir des tats-Unis, le recours des machines comme mode


alternatif du vote lurne pour les lections politiques a t prvu par la loi
n 69-419 du 10 mai 1969 modifiant certaines dispositions du code lectoral.
Ce texte avait pour objectif de lutter contre la fraude constate dans
plusieurs circonscriptions. Il prvoyait dintroduire des machines voter
dans les communes de plus de 30 000 habitants. Pour le secrtaire dtat
lintrieur, Andr Bord, lutilisation de ces machines est de nature liminer les
fraudes qui peuvent tre commises pendant le droulement des oprations de vote et
pendant le dpouillement du scrutin . Le Gouvernement soulignait aussi que
cette technique moderniserait les oprations de vote en vitant lemploi de
scrutateurs et en supprimant tout risque derreur, dans les circonscriptions qui
comptent un nombre lev dlecteurs 2.

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2

Rapport du groupe de travail sur les machines voter cr par le ministre de lintrieur (2007).
Dbats Assemble nationale, sance du 21 novembre 1968.

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Le seuil dmographique fix par la loi concernait environ


6 000 bureaux de vote.
B. UNE INNOVATION DS LORIGINE CONTESTE

Le projet gouvernemental a fait lobjet de plusieurs critiques lors de


son examen par le Parlement.
1. Des arguments techniques et financiers
Si lAssemble nationale a vot le principe du vote par machine, son
rapporteur avait relev deux difficults : son prix estim 5 000 francs
(750 euros) par unit et son usage limit. Pour maintenir un cot raisonnable
de lquipement et donc modrer la dpense la charge de ltat le
Gouvernement avait dclar en assumer lachat et lentretien , les machines
envisages ne pouvaient tre utilises que pour des lections uninominales
ou listes bloques. Cette contrainte restreignait le champ des communes
concernes aux conseils municipaux des villes de plus de 30 000 habitants,
rgies par le scrutin de liste bloque.
Le rapporteur de lAssemble nationale, M. Andr Fanton, relevait
les limites du choix opr : avec le systme du panachage, voire du vote
prfrentiel, il faudrait un tel pupitre de commande que le cot de lappareil serait
prohibitif et que llecteur risquerait de sy perdre au milieu des tableaux et des
boutons1 .
2. Des doutes sur la compatibilit de la technique avec lexercice
du suffrage
Au-del de ces contingences, le Snat dnonait les consquences
inluctables, selon lui, de lintroduction des machines voter.
Le rapporteur de la commission des lois, Marcel Prlot, relevait deux
inconvnients majeurs :
- dune part, les machines ne correspondent pas la psychologie des
Franais et risqueraient de dshumaniser les oprations lectorales2 ;
- dautre part, lusage des machines dterminerait les modes de
votation.
Le rapporteur visait la contrainte budgtaire qui limiterait
ncessairement les fonctionnalits du matriel envisag par le
Gouvernement.

1
2

Dbats Assemble nationale, sance du 21 novembre 1968.


Rapport n 161 (1968-1969) de Marcel Prlot.

PREMIRE PARTIE :

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LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

Aussi, partir du moment o lon adoptera un certain type de machine,


on devra renoncer certaines modalits de scrutin comme le panachage ou le vote
prfrentiel, si bien que ce ne sera pas dans ce cas lhomme qui conduira la machine,
mais la machine qui conduira lhomme 1.
Suivant sa commission des lois, le Snat rejetait, en premire lecture,
lintroduction des machines voter, ensuite rtablie par lAssemble
nationale en deuxime lecture.
Saisie nouveau du projet de loi, votre commission des lois, si elle
regrettait le maintien de ce dispositif, concluait ladoption du projet de loi
qui comportait galement dimportantes mesures en matire dinscription
sur les listes lectorales et dinligibilits, ayant opter entre un intrt
gnral et immdiat, et des inconvnients hypothtiques ou probables2 .
C. UNE APPLICATION LIMITE ET PEU CONCLUANTE

La loi du 10 mai 1969 a t mise en uvre par le ministre de


lintrieur avec lagrment de trois modles de machines issus dun concours
et lacquisition de plus de six cents machines, toutes mcaniques.
Conformment larticle 6 de la loi du 10 mai 1969 relatif
lquipement des bureaux de vote, un dcret du 27 dcembre 1972 dressa
une liste de 27 communes autorises utiliser ces machines. Ces villes
taient pour lessentiel situes en le-de-France (Paris, Bondy, Fontenaysous-Bois, Bagneux, Sarcelles, Savigny-sur-Orge, Mantes-la-Jolie),
lexception dAjaccio et de Bastia.
La premire exprience intervint lors des lections lgislatives des
4 et 11 mars 1973. Elle donna lieu de nombreux incidents : un des modles
agrs ne prsentait pas de garanties suffisantes de fiabilit3 . Aprs son retrait,
les deux autres modles furent nouveau utiliss pour les scrutins suivants
(lections cantonales de 1973 et 1976, municipales de 1977, lgislatives de
1978 et diverses lections partielles) sans que leur mise en service soit trs
concluante : les dfaillances, les pannes subies par ces matriels de mme que le
cot trs lev de leur maintenance, ont conduit les retirer peu peu du service4 .
420 machines taient en service en 1977. Elles furent supprimes
dans la rgion parisienne compter de 1984 aprs les conclusions dun
nouveau bilan. En 1988, elles ne subsistaient que dans les communes de
Bastia et dAjaccio.

Dbats Snat, sance du 12 dcembre 1968.


Rapport n 161 (1698-1969) de Marcel Prlot.
3 Rponse une question crite de M. Bruno Bourg-Broc (Journal officiel Questions Assemble
nationale du 13 janvier 1986, p. 145).
4 Rponse une question crite de M. Pierre-Christian Taittinger (Journal officiel Snat du
8 dcembre 1988, p. 1398).
1
2

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Au-del des alas techniques, lexprience dmontrait que lobjectif


assign lintroduction des machines navait pas t atteint : [ces matriels]
nont pas empch, par exemple, les fraudes qui se sont droules Bastia, en mars
1986, et qui ont conduit lannulation des lections lgislatives et rgionales dans le
dpartement de la Haute-Corse3 .
D. UN ATTACHEMENT PERSISTANT AU SYSTME

En dpit de la mise en uvre dcevante des dispositions de la loi du


10 mai 1969, les machines voter ont conserv leurs partisans.
1. La relance du processus
Les diffrentes dconvenues rsultant de lutilisation des machines
nont pas conduit labandon du dispositif initi en 1969.
Lors de lexamen de la loi n 88-1262 du 30 dcembre 1988 modifiant
diverses dispositions du code lectoral et du code des communes relatives
aux procdures de vote et au fonctionnement des conseils municipaux, notre
collgue Ladislas Poniatowski, alors dput, rappelait quil croyait
lefficacit du vote lectronique pour lutter contre la fraude1 . Il dposait trois
amendements lAssemble nationale pour relancer le processus en
llargissant lensemble des communes rgies par le scrutin municipal de
liste, alors applicables aux communes de 3 500 habitants et plus 2.
Suivant son rapporteur, M. Michel Sapin, qui, cependant, insistait
sur la ncessit de disposer de machines efficaces, fiables, solides ,
lAssemble nationale modifiait en consquence le code lectoral. Le Snat,
son tour, votait la modification. Paralllement, le Parlement prvoyait
lobligation, pour ces quipements, de permettre lorganisation simultane
de plusieurs scrutins dans lhypothse du regroupement, le mme jour, de
plusieurs lections.
Toutefois, cette intervention lgislative est reste lettre morte
jusquaux lections locales de 2004.
2. Le renouveau des machines voter
Le renouveau des machines voter procda dune innovation
technique. De mcanique, la machine devint lectronique. Un nouvel arrt
en date du 17 novembre 2003 approuva le rglement fixant leurs conditions
dagrment.

1
2

Dbats Assemble nationale, 2 me sance du 24 novembre 1988.


Le seuil tait alors fix 3 500 habitants.

PREMIRE PARTIE :

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LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

La procdure dautorisation fut galement simplifie linitiative


du Snat lors de lexamen de la loi du 9 dcembre 2004 de simplification du
droit. Un amendement de notre collgue Patrice Glard dlguait au prfet
de dpartement le soin de fixer la liste des communes autorises recourir
au vote par machine1. Linscription tait de droit ds lors que la collectivit
respectait la condition de population.
La loi du 10 mai 2004 tendait le recours aux machines voter
llection des snateurs dans les dpartements o elle a lieu la
reprsentation proportionnelle2.
La ville de Brest fut la premire commune recourir ces
quipements lors des lections rgionales et cantonales de mars 2004. Son
exemple fut suivi par dix-sept autres communes pour les lections
europennes du 13 juin suivant. Lors du rfrendum du 29 mai 2005 sur le
trait tablissant une Constitution pour lEurope, cinquante-six communes
ont utilis des machines voter.
3. Un nouveau coup darrt aprs les scrutins de 2007
Lors de llection prsidentielle de 2007, quatre-vingttrois communes taient autorises utiliser des machines voter. Elles
comptaient 1,5 million dlecteurs, soit 3 % du corps lectoral.
Plusieurs difficults survenues au cours du premier tour ont
nouveau conduit de nombreuses critiques rpertories par le groupe de
travail mis en place par le ministre de lintrieur en septembre 2007.
a) Des difficults dusage
Ont t observs :
- une attente parfois trs longue pour voter. Cependant, le groupe de
travail, qui a relev un dlai comparable dans des bureaux traditionnels 3,
limpute en partie au fort taux de participation ;
- des carts entre le nombre dmargements constats et le nombre
de votes enregistrs sur les machines. Interrog par le rapporteur pour avis
de la commission des lois pour les crdits de la mission Administration
gnrale et territoriale de ltat pour 2008, le ministre de lintrieur les a
attribus principalement des dysfonctionnements dans lorganisation des
bureaux de vote .
Article 14 de la loi n 2004-1343 du 9 dcembre 2004 de simplification du droit.
Loi n 2004-404 du 10 mai 2004 actualisant le tableau de rpartition des siges de snateurs et
certaines modalits de l'organisation de l'lection des snateurs (art. L. 313 et L. 314 du code
lectoral).
3 Le recours aux machines voter est exclusif, dans le mme bureau, du vote lurne. En revanche,
les deux systmes -papier et lectronique- peuvent coexister au sein dune mme commune : une
partie seulement des bureaux peut tre quipe de machines.
1
2

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

b) Des difficults juridiques


Elles se sont traduites par des lourdeurs et un dfaut dadaptation
du cadre lgislatif et rglementaire lvolution technologique. Il sagit
notamment du principe une machine par bureau .
Saisi dun recours en annulation des oprations lectorales de la 3me
circonscription lgislative de la Marne, le Conseil constitutionnel a dduit de
la rdaction de larticle L. 63 du code lectoral que l'installation de deux
machines dans chacun des bureaux situs dans la ville de Reims, dcide afin
d'courter l'attente des lecteurs 1 tait irrgulire. Cependant, appliquant sa
jurisprudence traditionnelle, le Conseil a considr quen lespce,
lexactitude des rsultats proclams nen avait pas t affecte. Sur ce
fondement comme sur celui de laltration de la sincrit du scrutin qui
dterminent, pour le juge de llection, le bien-fond des griefs, aucun des
nombreux recours contentieux introduits na abouti. Un autre cueil au
succs des procdures rside dans la difficult, pour les requrants,
prouver la fraude.
c) Les aspects conomiques
Les promoteurs du vote lectronique le prsentent comme une
source dconomie pour les communes. Dautres personnes relvent en
revanche le cot lev des machines (de 4 000 6 000 euros) et les frais
complmentaires dassistance technique, de formation, dentretien et de mise
niveau.
Les charges qui en dcoulent pour les communes ont conduit
plusieurs dentre elles renoncer aux machines pour ce motif.
d) Des difficults techniques et scuritaires
Dfaut de transparence et risque de fraude ou datteinte au secret du
vote sont parfois dnoncs.
Les difficults rencontres dans lutilisation des machines ont
conduit quatre communes (Ifs, le Perreux-sur-Marne, Noisy-le-Sec et SaintMalo) y renoncer pour le second tour de llection prsidentielle.
Les divers incidents relevs au cours du droulement des scrutins
prsidentiel et lgislatif ont abouti la mise en place dun groupe de travail
constitu de reprsentants des collectivits locales, de ladministration et de
la socit civile afin dtablir des propositions et recommandations sur la
poursuite du recours aux machines voter.

Conseil constitutionnel, dcision n 2007-3872 AN du 4 octobre 2007, 3me circonscription Marne

PREMIRE PARTIE :

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LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

Conclusions du groupe de travail


Parmi les recommandations formules par le groupe de travail la fin de
lanne 2007, peuvent tre relevs :
- laffichage, dans le bureau de vote, de limprim reproduisant linterface
de la machine ;
- la non-utilisation des machines en mode double scrutin ;
- la mise disposition, proximit immdiate de la machine, de bulletins
papier ;
- la communication aux prfectures et communes dune organisation-type
des bureaux de vote quips de machines ;
- linscription, dans la loi, de certaines prescriptions obligatoires du
rglement technique ;
- lautorisation de la mise en place de plusieurs machines par bureau ;
- la prcision des mentions relatives
obligatoirement sur linterface des machines voter ;

aux

candidats

figurant

- la rvision de lensemble du dispositif technique.

Au-del de ces prconisations, le groupe de travail recommandait


de geler le primtre des communes utilisatrices . Le Gouvernement a suivi
cette recommandation, mise en uvre compter des scrutins de 2008.
Au terme de ce moratoire , si la dlivrance des autorisations est,
depuis, bloque, le nombre des communes utilisatrices a rgress dans le
mme temps : elles taient soixante-quatre, en 2012, recourir aux machines,
soit 1,1 million dlecteurs concerns alors quen 2007, lautorisation
bnficiait quatre-vingt-trois communes runissant 1,5 million dlecteurs.
E. LENCADREMENT JURIDIQUE ET TECHNIQUE EN VIGUEUR DES
MACHINES VOTER

Le droit applicable rsulte de quelques dispositions du code


lectoral, compltes par un copieux rglement technique qui a conduit
autoriser la prsence, sur le march national, de trois types de machines.
1. Les prescriptions du droit lectoral
Le code lectoral fixe un ensemble de rgles lgislatives et
rglementaires qui, dune part, prcisent les fonctionnalits imposes aux
machines et, dautre part, adaptent le processus lectoral ce mode de vote.

- 18 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

a) La configuration obligatoire des machines


Larticle L. 57-1 fixe les caractristiques que doivent respecter les
machines voter.
Il impose tout dabord lagrment du modle par le ministre de
lintrieur.
Les machines doivent satisfaire aux conditions suivantes :
- comporter un dispositif qui soustrait llecteur aux regards pendant le
vote ;
- permettre aux lecteurs handicaps de voter de faon autonome, quel que
soit leur handicap ;
- permettre plusieurs lections de type diffrent le mme jour ;
- permettre lenregistrement dun vote blanc ;
- ne pas permettre lenregistrement de plus dun seul suffrage par lecteur
et par scrutin ;
- totaliser le nombre des votants sur un compteur qui peut tre lu pendant
les oprations de vote ;
- totaliser les suffrages obtenus par chaque liste ou chaque candidat ainsi
que les votes blancs, sur des compteurs qui ne peuvent tre lus quaprs la clture
du scrutin ;
- ne pouvoir tre utilises qu laide de deux clefs diffrentes, de telle
manire que, pendant la dure du scrutin, lune reste entre les mains du prsident
du bureau de vote et lautre entre les mains de lassesseur tir au sort parmi
lensemble des assesseurs .
b) Les adaptations de la procdure lectorale
Le vote lectronique conduit adapter les modalits de
lorganisation et du droulement du scrutin fondes sur le bulletin papier :
- en matire de propagande, les bureaux de vote, comme les
lecteurs qui y sont inscrits, ne reoivent pas de bulletin de vote (article R. 34
du code lectoral) ;
- en vue de lorganisation des oprations de vote, le prfet transmet
au maire, au plus tard lavant-veille du scrutin, la liste des candidatures dans
lordre de leur enregistrement fin daffichage dans le bureau pendant toute
la dure du vote ;
- avant le scrutin, le maire fait procder la mise en place sur la
machine du dispositif indiquant les candidatures selon lordre de la liste
prfectorale ;
- le jour du scrutin, avant son ouverture, les membres du bureau de
vote vrifient la concordance entre les candidatures mentionnes sur la
machine et celles indiques dans la liste transmise (article R. 55-1 du code
lectoral) ;

PREMIRE PARTIE :

- 19 -

LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

- puis le bureau sassure publiquement que la machine fonctionne


normalement et que tous les compteurs sont la graduation zro
(article L. 63 du code lectoral) ;
- la clture du scrutin, le prsident du bureau rend visibles les
compteurs totalisant les suffrages obtenus par chaque liste ou candidat ainsi
que les votes blancs afin den permettre la lecture par les membres du
bureau, les dlgus des candidats et les lecteurs prsents ;
- le dnombrement des suffrages est assimil au dpouillement
(article R. 66-1 du code lectoral) ;
- le prsident donne lecture haute voix des rsultats qui sont
aussitt enregistrs par le secrtaire (article L. 65 du code lectoral).

Lexemple de lorganisation du vote lectronique


lors des lections du printemps 2012
Par une circulaire du 23 fvrier 2012, le ministre de lintrieur a prcis les
modalits dorganisation des bureaux de vote dots de machines pour le
droulement des scrutins prsidentiel des 22 avril et 6 mai 2012 et lgislatif des
10 et 17 juin suivants.
1. Pour scuriser lutilisation des machines, celles-ci et le matriel
ncessaire doivent tre conservs dans un local scuris et ntre accessibles quen
prsence dun nombre limit de personnels identifis des services municipaux . Toute
entre est signale et enregistre. Aucune machine, par ailleurs, ne doit tre affecte
un bureau avant sa programmation pralable la tenue du scrutin.
Un scell numrot est ensuite appos sur chaque appareil par les agents
communaux.
Les reprsentants de lensemble des groupes politiques du conseil
municipal sont convoqus aux oprations de configuration des machines et
dapposition des scells. Paralllement, les candidats ou leurs dlgus peuvent tre
invits y assister. En tout tat de cause, une suite favorable doit tre donne
toute demande en ce sens dune de ces personnes.
Les rfrences de chaque machine et des scells sont enregistres et
notifies aux services prfectoraux.
2. Pour assurer le bon droulement du scrutin, le ministre recommandait
de ne pas dpasser 800 1 000 lecteurs inscrits par bureau et dorganiser des
formations au bnfice de ceux-ci afin quils prouvent le moins de difficult possible
dans lutilisation de la machine . Il rappelait par ailleurs que seule une partie des
bureaux de la commune peut tre quipe de machines.
Le double affichage de linterface de la machine doit figurer dune part, de
manire visible lentre du bureau de vote et dautre part, sur la table de dcharge
ou sur un panneau proximit immdiate.

- 20 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Afin de prserver le caractre secret du vote, la machine voter peut soit tre
place dans un isoloir, si sa conception le prvoit, soit comporter un dispositif permettant de
soustraire lacte de vote aux regards extrieurs. Llecteur doit, dans tous les cas, tre
entirement soustrait au regard dun tiers et des membres du bureau de vote .
Il importe de situer la machine proximit de la table de vote :
- Avant louverture du scrutin, les membres du bureau doivent
publiquement constater le fonctionnement correct de la machine, la conformit des
candidatures enregistres celles de la liste prfectorale, la graduation zro des
compteurs des suffrages. Un procs-verbal dinitialisation de la machine est
imprim.
- Le scrutin est ouvert par lactivation dun double dispositif douverture,
constitu dune cl pour chacun, par le prsident du bureau et un assesseur tir au
sort.
- lheure de clture du scrutin, la machine est bloque par le prsident.

2. Lagrment des machines voter et de leurs contrleurs


Pour tre agrs, les matriels doivent respecter, sous le contrle
dun organisme lui-mme agr, les conditions fixes par le rglement
technique approuv par un arrt du ministre de lintrieur en date du
17 novembre 20031.
a) Certification du vrificateur
La conformit des machines ces prescriptions est vrifie par un
des organismes agrs par le ministre dans les conditions fixes par un
second arrt du 17 novembre 20032.

Lagrment des organismes dinspection


Il est subordonn laccrditation du demandeur pour les vrifications
correspondantes par le comit franais daccrditation (COFRAC) ou par lun des
signataires de laccord europen multilatral correspondant.
Lagrment peut tre suspendu ou retir tout moment, notamment si
lorganisme agr communique au ministre de lintrieur des donnes errones ou
incompltes.
Lagrment est suspendu ou retir lorsque laccrditation est suspendue
ou retire.

Arrt du 17 novembre 2003 portant approbation du rglement technique fixant les conditions
dagrment des machines voter (Journal officiel du 27 novembre 2003, p. 20188).
2 Arrt du 17 novembre 2003 fixant les conditions dagrment des organismes dinspection chargs
de vrifier la conformit des machines voter au rglement technique fixant les conditions
dagrment des machines voter (Journal officiel du 27 novembre 2003, p. 20188)
1

PREMIRE PARTIE :

- 21 -

LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

ce jour, une seule socit est agre : le bureau Veritas. En 2004,


une autorisation provisoire avait t dlivre Norisko Equipments ainsi
qu Ceten Apave.
b) Procdure dagrment et caractristiques des matriels agrs
Les modles de machines sont agrs aprs vrification de leur
conformit au rglement technique fixant les conditions d'agrment des
machines voter approuv par l'arrt du 17 novembre 2003.
Conditions dagrment des machines voter
(rglement technique approuv par arrt du 17 novembre 2003)
1. Le primtre de lagrment nest pas restreint au seul matriel
technique ; il intgre lensemble des lments concourant la fiabilit de son
utilisation.
Il concerne :
les machines voter, auxquelles peut tre raccord un module de contrle
disposition du prsident du bureau de vote ;
les services associs, mettre en place pour garantir le maintien des exigences
de conformit des machines voter au fil de la vie du produit. Ces services portent sur :
* la gestion de configuration des produits livrs ;
* la tenue jour des documentations ;
* la formation initiale des personnels utilisateurs ;
* la rparation des quipements indisponibles.
Le rglement technique ne porte pas sur :
les imprimantes qui peuvent tre ncessaires pour la restitution des rsultats,
lorsquelles sont dun modle standard ;
les prestations dintervention sur site. Les exigences relatives ces prestations
sont dfinies loccasion de lachat par les collectivits locales des machines voter, en
fonction de leurs contraintes propres.
2. Le rglement dtaille le droulement de la vrification oprer par
lorganisme agr qui peut sappuyer sur des laboratoires spcialiss eux-mmes
accrdits :
visite des installations indispensables ;
examens et essais du type de la machine ;
valuation initiale du systme de production des exemplaires de la
machine voter et de la capacit du fournisseur les raliser.
3. Parmi les modalits de la procdure de surveillance mettre en uvre
pour sassurer que le fournisseur respecte de faon continue les exigences du rglement
technique , figure lobligation, pour lorganisme agr, de procder une visite au
moins une fois tous les deux ans .

- 22 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

4. La troisime partie du rglement technique la plus dveloppe- fixe les


exigences auxquelles doivent rpondre les machines voter.
Elles sont regroupes en six catgories dexigence :
fonctionnelles
Le fonctionnement de la machine se dcompose en diffrentes fonctions
successives. Les transitions entre ces phases ne sont pas rversibles : prparation du
scrutin ; ouverture du scrutin ; droulement du scrutin ; clture du scrutin ;
dpouillement ; centralisation des rsultats ;
de performances ;
de scurit
Confidentialit du vote (notamment Les bulletins de vote doivent tre
enregistrs de faon alatoire, pour quil ne soit pas possible lors du dpouillement de
reconstituer la chronologie des votes ) et intgrit des donnes ;
dinterface ;
de conception ;
relatives au soutien (documentation ; gestion de configuration pour
garantir la conformit des machines voter au rfrentiel que constituent la machine et les
services ayant fait lobjet de lagrment ; maintenance ; formation).

Sur la base des 114 critres techniques fixs par le rglement


technique, trois types de machines voter sont aujourdhui agrs :
1- les machines ESF1 fabriques par la socit nerlandaise NEDAP
et commercialises par France lections. Leur agrment a t dlivr par un
arrt du 12 avril 2007 ;
2- les machines iVotronic de la socit amricaine Election Systems &
Software (ES&S), distribues par Berger Levrault et agres par un arrt du
15 fvrier 2008 ;
3- les machines Point & Vote plus de la socit espagnole Indra
Sistemas SA.
Le maintien de lagrment est soumis un contrle de la machine
tous les deux ans.
Le ministre de lintrieur a indiqu vos rapporteurs que le bureau
Veritas a inspect les machines ESF1 et iVotronic en 2012. En revanche, il ne
dtient aujourdhui aucune information sur le matriel Point & Vote plus. Il
est prcis, cet gard, que les constructeurs et organismes certificateurs ne
sont pas soumis une obligation de transmission au ministre des rapports
de contrle.

PREMIRE PARTIE :

- 23 -

LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

Estimation des dpenses


Vos rapporteurs ont interrog les constructeurs sur les cots
respectifs de leurs quipements. Les donnes recueillies ce jour sont des
prix de location ou de vente selon les fabricants. Ils sont fixs en ltat actuel
de la liste des communes autorises1 :
- France lections estime entre 5 000 et 6 000 euros hors taxe (HT) le
cot moyen dquipement dun bureau de vote. Les frais de maintenance et
prestations annexes slvent de 65 150 euros HT par bureau donc par
machine- et par lection.
- Pour Berger Levrault, le cot estimatif de la location dune machine
est de 2 300 euros HT pour une lection deux tours et de 1 400 euros HT
pour une lection un tour lorsque celle-ci est postrieure llection deux
tours.
Ces montants incluent les matriels associs (BIP, Flash card, scells,
pack de communication) et lensemble des prestations induites
(programmation, paramtrage, formation des prsidents de bureau de vote,
mise sous scells, mise en place dun serveur de centralisation le cas chant,
mise disposition de techniciens le jour du scrutin, gestion de projet).
- Le prix de vente de la machine Point & Vote plus dIndra est estim
3 800 euros environ.
Participation aux frais de lEtat
lorigine, en 1969, le Gouvernement avait dcid la prise en charge
par le budget de ltat des dpenses dacquisition et de fonctionnement des
machines.
Aujourdhui, la participation de ltat seffectue par le
subventionnement de l'achat des machines voter. Une subvention
forfaitaire de 400 par machine est verse par ltat la commune, au vu
dune facture acquitte prsente par celle-ci. En revanche, aucune aide nest
verse pour la location des machines non plus que pour leur entretien2.
Vos rapporteurs tiennent souligner la contradiction, sur ce point,
entre le texte de la loi et la pratique. En effet, comme ils lont prcdemment
rappel, larticle L. 69 du code lectoral, modifi par la loi du 10 mai 1969,
prvoit que les dpenses rsultant de l'acquisition, de la location et de l'entretien
des machines voter sont la charge de l'tat . Le dispositif de
subventionnement des matriels nest donc pas conforme lintention
clairement affirme par le lgislateur. Il y aura donc lieu de rgler cette
question selon la suite donne lactuel moratoire du primtre des
communes quipes.
Les constructeurs envisagent une baisse du cot unitaire de la machine ds lors que le march
serait largi.
2 Circulaire du 20 septembre 2006 relative aux modalits demploi des crdits consacrs aux lections
(NOR/INTA 0600083C).
1

- 24 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

II. QUEL AVENIR POUR LE VOTE PAR MACHINE ?


Aprs lengouement suscit par les facilits vantes de la technique,
force est aujourdhui de constater que le vote lectronique est lobjet dun
relatif insuccs dans de nombreux pays, pourtant autrefois moteurs.
Vos rapporteurs ont souhait connatre les expriences trangres
pour enrichir leur rflexion. cette fin, ils ont interrog les reprsentations
diplomatiques Paris dune dizaine dtats dEurope occidentale. Leurs
rponses confirment une dception gnrale mais aussi lincapacit
concilier parfaitement la technique du vote lectronique avec les principes
fondamentaux de la dmocratie lective : la sincrit du scrutin et le secret
du suffrage.
Mme lEstonie, pourtant la pointe de lintroduction des nouvelles
technologies dans la conduite des affaires publiques, conserve le droit pour
llecteur de prfrer le vote traditionnel lurne.
Dysfonctionnements, mfiance, relativit des avantages constats
restreignent limplantation des machines voter.
Ces motifs sont-ils rels ou traduisent-ils une conception suranne
de la dmocratie lective ? Vos rapporteurs se sont efforcs de rpondre ces
questions afin desquisser les pistes dvolution dun dossier aujourdhui
bloqu.
Pour fonder leur conviction, ils ont procd de nombreuses
auditions et se sont rendus Issy-les-Moulineaux dans les Hauts-de-Seine,
une commune qui pratique le vote lectronique depuis 2008. Ils ont
rencontr les constructeurs des machines pour recueillir les rponses
techniques leurs interrogations.
A. DES AVANTAGES INCERTAINS OU MODESTES, DES INCONVNIENTS
MAJEURS AVRS

Le vote par machine, sil offre quelques bnfices, prsente de lourds


dfauts prjudiciables lintgrit du vote.
1. La difficile conciliation, dans lurne lectronique, des principes
fondamentaux du droit de suffrage
Une gnralisation du recours aux machines voter passe par le
rglement dun dilemme, ce jour techniquement non rsolu : assurer
simultanment le respect des deux soubassements constitutionnels du vote,
le secret du suffrage et la sincrit du scrutin.

PREMIRE PARTIE :

- 25 -

LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

Comme la relev devant vos rapporteurs M. Franois Pellegrini,


chercheur en informatique, en ltat actuel de la technique et des sciences, il
est impossible de respecter cette double exigence.
a) Un dfaut dassurance technique pour prserver la sincrit du scrutin
Aujourdhui, les machines voter ne peuvent garantir ni la
conformit du choix de llecteur, ni labsence de dysfonctionnement dans
lenregistrement des suffrages.
(1) Limpossible traabilit pour llecteur

Llecteur ne peut pas contrler la ralit de lexpression de son


suffrage. Il appuie bien sur le bouton correspondant au candidat de son
choix, mais il ne peut pas sassurer que la machine enregistre correctement
son vote. Sil est aujourdhui possible de prvoir lmission par la machine
dun ticket reproduisant normalement le nom du candidat de llecteur, cette
fonctionnalit napporte pas une prcaution absolue comme nous le montre
lexprience allemande.
Dans ce pays, les machines voter ont t mises en place pour la
premire fois lors des lections europennes de 1999. En 2009, la Cour
constitutionnelle a dclar leur utilisation ainsi que leur base juridique
contraires la Constitution1 : Les tapes effectives du processus de vote et la
transmission des rsultats devaient tre fiables et vrifiables quant leur exactitude
par le citoyen sans connaissances particulires . Cette condition nest jamais
satisfaite. Comme la indiqu lambassade dAllemagne vos rapporteurs, si
lusager moyen peut difficilement dtecter des erreurs de programmation
ou des manipulations du logiciel de la machine, une tude du Chaos
computer club a prouv que les appareils utiliss taient facilement
manipulables, sans que lesdites manipulations puissent tre perues par le votant ou
par le prsident de la commission lectorale . Et ce en dpit du fait que les
appareils utiliss avaient t agrs par le ministre fdral de lintrieur,
comme lexigeait la procdure, aprs la dlivrance dun avis favorable de
loffice fdral de physique et de technique.
(2) Lincertitude technique des rsultats des lections

M. Gilles Toulemonde, matre de confrences en droit public, a


dnonc, lors de ses changes avec vos rapporteurs, l opacit du vote .
Contrairement la double procdure de contrle mise en place pour
le vote lurne par le code lectoral, dabord au sein du bureau de vote puis,
lors du dpouillement, devant le juge administratif qui peut examiner les
bulletins litigieux2, le dnombrement des suffrages dans les bureaux quips
Jugement du 3 mars 2009 (2BvC 3/07 et 2BvC 4/07).
Les bulletins qui, en application de larticle L. 66 du code lectoral, nentrent pas en compte dans le
rsultat du dpouillement, sont annexs au procs-verbal des oprations lectorales rdig par le
secrtaire du bureau de vote.

1
2

- 26 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

dune machine voter seffectue par la lecture des compteurs que le


prsident rend visibles la clture du vote. Il nest pas possible, en ltat, de
procder en cas de rsultats litigieux un recomptage des votes enregistrs
par la machine. Si lentreprise Berger-Levrault a prcis vos rapporteurs
que la participation au scrutin tait releve chaque heure et quen
consquence, un cart de voix pourrait tre recherch dans lhistorique
horodat de la machine, il ne sagit toutefois que de la mention dun total
chiffr et non de la mise disposition physique des bulletins.
Comment alors sassurer de la fiabilit des rsultats ds lors
quaucun dysfonctionnement du systme ne peut tre cart ?
Lexprience nous prouve, en effet, que tous les agrments et
certifications exigs ne permettent pas dcarter la survenance derreurs en
dehors de toute intention malveillante. Lincident bien connu de Schaerbeek
en Belgique en est le tmoignage : un candidat aux lections lgislatives de
2003 avait recueilli plus de voix que le nombre de suffrages exprims.
Lexpertise de ce rsultat - valu une erreur de 4 096 voix- a conclu une
inversion binaire1.
M. Franois Pellegrini a recens trois types dincidents susceptibles
daltrer la sincrit des rsultats du scrutin : un dysfonctionnement de la
machine comme celui de Schaerbeek, des rayonnements cosmiques, la
malveillance. Celle-ci peut sexercer par lintroduction dun logiciel de
dtournement du vote qui, ensuite, sautodtruit ou la modification du code
du logiciel pour falsifier les rsultats. Ces fragilits techniques justifient la
procdure rigoureuse et scurise de stockage des machines (cf supra)
destine prserver lintgrit des quipements.
Ce dfaut de fiabilit du vote lectronique a conduit lIrlande, en
2009, renoncer lutilisation des machines voter. Selon les lments
transmis par son ambassade, la commission sur le vote lectronique,
prside par un juge de la Haute cour, na pas remis en cause la conception
de lquipement, mais a dcel des vulnrabilits techniques, lies en
particulier au logiciel ne permettant pas dassurer la scurit du dispositif.
Ces constats conduisent deux observations. Dune part, il est
impossible daffirmer et de prouver quaucune erreur na entach le scrutin.
Cest un des motifs pour lesquels aucun contentieux li lutilisation de
machines voter na abouti. Mme Chantal Enguehard, ingnieur, matre de
confrences en informatique, a mme soulign un paradoxe : les systmes de
scurit, sils existent, empitent, un moment, sur le secret du scrutin.

Selon les informations transmises par lambassade de Belgique, la suite dun dbat organis au
Parlement fdral en 2008, une rsolution parlementaire a saisi le gouvernement du dveloppement
dun nouveau systme de vote lectronique. Utilis depuis 2012, le nouveau systme prvoit
limpression du vote par lordinateur sur un bulletin papier sous une double forme- dactylographie
et code-barres bidimensionnel-. Llecteur doit, avant dintroduire son bulletin dans lurne, faire lire
ce code-barres par le scanner qui y est install.
1

PREMIRE PARTIE :

- 27 -

LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

Dautre part, comme la soulign M. Jean Gicquel, professeur


mrite de droit public, lors de son audition, seuls des spcialistes sont en
tat de contrler les oprations de vote. Le vote lectronique scarte ainsi
profondment du vote traditionnel dans lequel interviennent successivement
les membres du bureau, les dlgus des candidats et les lecteurs pour
surveiller le droulement des oprations de vote.
b) Des difficults assurer parfaitement lintgrit du secret du vote
Le secret du vote lectronique revt deux aspects :
- la machine ne doit pas permettre de relier llecteur son suffrage.
Cest sur ce principe absolu que sont construits les appareils ;
- Les rglements techniques dagrment des machines, traduisant les
prescriptions du code lectoral, doivent garantir limpossibilit de dtourner
le vote.
Ces exigences ont conduit, en 2006, les Pays-Bas interdire un
modle de machines voter la suite dun grave incident. Leur ambassade
a indiqu vos rapporteurs qu un certain type dirradiation des crans, due
la prsence de caractres accentus dans le texte, sest avre non scurise et
pourrait tre lue distance . Dans le mme temps, des militants ont prouv la
simplicit modifier les quipements. Ds lors que la confiance dans le vote
tait rompue, les machines ont t supprimes.
Pour vos rapporteurs, la confiance de llecteur dans les oprations
lectorales est le critre essentiel dans la dcision de recourir ou non aux
machines voter. Aujourdhui, lobservation des diffrents scrutins
politiques conclut un niveau lev de confiance dans le bon fonctionnement des
oprations lectorales () de la part des lecteurs , comme le notait le Conseil
constitutionnel lissue des lections prsidentielles de 2012. Il ne
conviendrait pas, au seul nom de la modernit, de briser cette confiance.
2. Une altration certaine du rituel rpublicain
Le droit lectoral impose diverses mesures destines protger
lexpression du suffrage. Lensemble se concrtise dans des procdures qui
instituent un rituel du vote : collation des bulletins et de lenveloppe
lentre dans le bureau, passage par lisoloir, introduction de lenveloppe
dans lurne et prononc par le prsident du bureau de vote de la formule
consacre : a vot .
Ce formalisme confre lexercice du devoir lectoral une solennit
qui traduit la gravit de lacte : dsigner ceux auxquels le peuple confie la
souverainet pour gouverner. Ce crmonial disparat lors du vote par
machine qui, comme le relevait le professeur Jean Gicquel, banalise
lopration lectorale, voire, selon M. Gilles Toulemonde, dsacralise le vote.

- 28 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Il est vrai que la manipulation dun appareil lectronique simplifie la


dmarche rpublicaine de llecteur et inscrit les rendez-vous dmocratiques
au rang des diverses facilits, aujourdhui, offertes par la technique, comme
cest le cas pour lachat de titres de transport.
Si la dmocratie lective impose que les citoyens se prononcent en
pleine conscience, sa vigueur dpend aussi de leur civisme et de leur
adhsion.
Le code lectoral les associe aux oprations de dpouillement du
vote lurne :
- dune part, les scrutateurs chargs du dpouillement la clture du
scrutin peuvent tre dsigns parmi les lecteurs prsents dans le bureau qui
se divisent par table de quatre au moins ;
- dautre part, louverture des enveloppes et la comptabilisation des
suffrages seffectuent en prsence et sous le regard des lecteurs.
En outre, ces oprations obissent des instructions trs prcises de
nature conforter la confiance des lecteurs dans leur transparence :
chaque table, lun des scrutateurs extrait le bulletin de chaque enveloppe et le passe
dpli un autre scrutateur ; celui-ci le lit haute voix ; les noms ports sur les
bulletins sont relevs par deux scrutateurs au moins sur des listes prpares cet
effet (article L. 65 du code lectoral).
La dcision de dpouiller huis clos1 ou dinstaller des entraves
physiques (barrires amovibles, tables, etc.) pour gner la surveillance lors
du dpouillement2 sont ainsi illgales si elle nest pas justifie par des
ncessits dordre public, entranant, le cas chant, lannulation des
oprations lectorales.
Quel contraste avec le dpouillement du vote par machine qui,
certes se caractrise par sa rapidit, mais aussi par son instantanit.
Rappelons-le : Le prsident, la fin des oprations de vote, rend visibles les
compteurs totalisant les suffrages obtenus par chaque liste ou chaque candidat ainsi
que les votes blancs, de manire en permettre la lecture par les membres du bureau,
les dlgus des candidats et les lecteurs prsents (article L. 65 du code
lectoral).
Il est certainement difficile de mesurer les consquences du choix du
mode de vote sur le comportement des lecteurs mais vos rapporteurs
inclinent penser quil influe ncessairement sur la perception, par les
lecteurs, de laccomplissement de lacte majeur de la citoyennet.

1
2

Conseil dtat, arrt du 7 dcembre 1966, lections municipales de Prunelli-di-Casaconni


Conseil dtat, arrt du 6 fvrier 2009, lections municipales dEtupes, n 317504

PREMIRE PARTIE :

- 29 -

LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

3. Une influence non mesure sur la participation


Les travaux conduits par vos rapporteurs ne leur ont pas permis de
dterminer si la participation des lecteurs tait accrue dans les communes
quipes de machines voter.
Si on sen tient au plus rcent scrutin, llection municipale des 23 et
30 mars 2014, labstention respectivement tablie au niveau national
36,45 % et 37,86 % pour les deux tours tait de 46,25 % et 48,53 % (2 tours)
Bourges (Cher), 50,33 % et 51,85 % (2 tours) pernay (Marne), 43,57 %
Issy-les-Moulineaux, 52,97 % au Havre (Seine-Maritime), 42,20% et 45,97 %
(2 tours) au Mans (Sarthe), 31,32 % Mandelieu-la-Napoule (AlpesMaritimes), 32,99 % et 36,52 % (2 tours) Meylan (Isre), 53,23 % et 50,21 %
(2 tours) Mulhouse (Haut-Rhin), 41,38 % et 37,21 % (2 tours) Noyon
(Oise), 43,07 % Thyez (Haute-Savoie).
Les donnes correspondant cet chantillonnage napparaissent pas
dterminantes puisque selon les communes, la participation stablit au-del
ou en-de de la moyenne sur lensemble des communes, quel que soit le
mode de votation papier ou lectronique.
Il apparat alors difficile de dceler leffet, quil soit positif ou
ngatif, du recours aux machines sur le comportement de llectorat sans
connatre linfluence du contexte national, des caractristiques locales, du
civisme des citoyens.
M. Gilles Toulemonde notait cet gard que le recours aux machines
pour lutter contre labstention navait pas dmontr de rsultat positif mme
si la trop brve srie de scrutins considrs nautorisait aucune conclusion
ce stade.
ltranger, lambassade du Royaume-Uni a indiqu vos
rapporteurs que, dans ce pays, le vote lectronique navait pas fait
progresser le taux de participation alors que celui-ci sexerce pour lessentiel
distance, par internet. Elle ajoutait : La plupart des lecteurs stant inscrits
pour le vote lectronique se seraient exprims de faon habituelle faute de cette
possibilit .
On peut dailleurs sinterroger sur le rsultat escompt : quil vote
lurne ou par une machine, llecteur doit se dplacer jusqu son bureau de
vote. Lattrait de la technologie serait-il tel quil modifierait son
comportement ? Il est permis den douter.

- 30 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

4. Des effets contradictoires des machines voter sur les


diffrents cots dun scrutin
Vos rapporteurs se sont interrogs sur les gains rsultant du recours
aux machines pour lorganisation du vote.
a) Un investissement financier important
Les cots, mentionns prcdemment, tant en matriels que gnrs
pour leur utilisation (assistance technique, formation, entretien, mise
niveau) ne militent pas en faveur de lquipement lectronique des
communes. Ils reprsentent une charge importante pour la commune.
Le ministre de lintrieur a indiqu vos rapporteurs quaucune
tude ne permettait daffirmer un gain conomique.
Les promoteurs de ce procd dduisent de la rapidit du
dpouillement du vote lectronique des conomies en personnels puisque les
agents municipaux seront mobiliss moins tardivement le jour du scrutin.
Cette affirmation doit tre nuance selon le mode de rmunration choisi par
les communes : forfait, heures supplmentaires ou systme mixte.
b) Des incidences contraires sur lenvironnement
Certains soulignent le gain cologique de la suppression des
bulletins papiers (pte bois, transport).
Largument doit tre relativis. La propagande lectorale nest pas
dmatrialise et continue dtre adresse aux lecteurs par voie postale.
M. Gilles Toulemonde prcise en outre que le bilan cologique doit prendre
en compte le traitement des dchets machines et cartes mmoirepotentiellement plus nocif pour lenvironnement que la consommation de
papier.
B. PRENNISER, EN LTAT, LE MORATOIRE

Confiance de llecteur, atteintes au rituel rpublicain, risques de


fraude ou dattaque informatique sont autant dlments prendre en
compte pour dcider du sort des machines voter.
Sappuyant sur la ralit des donnes, les conclusions de vos
rapporteurs sinscrivent dans ltat prsent de leur environnement
technique.
Ils ont entendu les arguments des constructeurs portant sur la
scurisation des appareils : les machines voter fonctionnent en autonomie
complte pour carter toute attaque par le biais du rattachement un rseau
filaire ou non (wifi ou bluetooth) ; lalgorithme est crypt ; des outils
permettent de sassurer que les logiciels sont correctement conus et crypts.

PREMIRE PARTIE :

- 31 -

LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

Ils constatent cependant une forte dfiance de la grande majorit de


la communaut scientifique sur la fiabilit de ces matriels. En ltat, rien ne
permet de satisfaire cette condition fondamentale de confiance dans
lutilisation des machines voter.
Cest pourquoi, au terme de leur rflexion, vos rapporteurs ne
proposeront pas, en ltat, la leve du moratoire dcid en 2007.
En dfinitive, le seul avantage dcel rside dans le gain de temps
permis par le dpouillement lectronique. Mrite-t-il de prendre, en
contrepartie, tous les risques attachs lutilisation de llectronique ? Vos
rapporteurs ne le pensent pas.
Le lgislateur doit, en effet, organiser les conditions de la
transparence des oprations lectorales, tel que lexigent les fondements de
la dmocratie lective. Tant que la technologie ne permettra pas dassurer,
dans le mme temps, le strict respect du secret du vote et de la sincrit du
scrutin, il napparat pas envisageable vos rapporteurs de gnraliser la
facult, pour les communes, dquiper leurs bureaux de vote.
Ils conviennent que le juge de llection na jamais donn suite aux
contestations fondes sur le vote par machine, mais serait-il, pour autant,
raisonnable dengager les communes dans des investissements coteux qui,
ce jour, ne remplissent pas toutes les conditions exiges dune expression
sincre du droit de suffrage ?
De nombreux tats europens, rappelons-le, ont observ la mme
dmarche et stopp le dploiement du vote lectronique.
Pour vos rapporteurs, il ne sagit pas dun refus de principe, mais
bien de prserver la confiance de llecteur. Lavenir proche permettra peuttre de rexaminer cette question laune des avances de la technique.
MM. Patrick Pailloux et Loc Duflot, respectivement directeur gnral et
sous-directeur Expertise de lAgence nationale de la scurit des systmes
dinformation (ANSSI), ont par exemple indiqu que, selon eux, la fiabilit
passe par lemploi dune machine rellement ddie.
Dans ces conditions, il apparat sage de maintenir les choses en
ltat.

Recommandation n 1 :
Prenniser le moratoire en maintenant la facult pour les
communes inscrites actuellement sur la liste mentionne l'article L. 57-1
du code lectoral, dutiliser des machines voter.

Pour autant, le cadre juridique existant, applicable dans les


communes qui ont choisi le vote lectronique, est perfectible.

- 32 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

C. DES PROPOSITIONS PONCTUELLES


FONDEMENTS DU DROIT LECTORAL

POUR

CONFORTER

LES

Vos rapporteurs considrent que lencadrement lgislatif et


rglementaire du vote par machine mrite dtre resserr sur plusieurs
points afin de rendre plus sre sa mise en uvre.
Certaines des amliorations quils proposent ont dj t formules
dans dautres instances. Elles stablissent diffrents niveaux pour
renforcer la fiabilit de toute la chane du processus lectoral.
1. Renforcer les conditions de lagrment des machines
Lagrment des matriels constitue le point central pour garantir
lintgrit du scrutin. Sa dlivrance vaut assurance de leur conformit aux
conditions techniques requises pour autoriser le vote lectronique.
a) Complter les prescriptions de la loi
Si la partie lgislative du code lectoral impose que les machines
satisfassent plusieurs conditions, celles-ci pourraient tre utilement
compltes par linsertion au moins de deux principes essentiels la fiabilit
du scrutin :
- dune part, interdire tout lien entre le vote et son auteur pour
respecter le secret du vote ;
- dautre part, exiger lintgrit des donnes. Comme le prvoit,
aujourdhui, le rglement technique, le processus de vote doit prvenir toute
perte de donnes ; la panne en cours de scrutin ne doit pas conduire la perte des
donnes .
Ces principes mritent dtre inscrits dans la loi.

Recommandation n 2 :
Complter la liste des conditions exiges par la loi pour permettre
lutilisation des machines voter.

b) Affermir les modalits dagrment


La procdure dagrment des machines par des vrificateurs, certes,
eux-mmes agrs par le ministre de lintrieur, sopre cependant dans une
certaine opacit.
Aucune transmission des rapports de contrle biennal au ministre
nest obligatoire. Ltat accorde ainsi foi la dcision du vrificateur sans
pouvoir en contrler les lments dapprciation.

PREMIRE PARTIE :

- 33 -

LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

Le maire lui-mme nest pas averti des dfaillances du matriel


ventuellement dceles (informations du bureau Veritas). Comment la
commune peut-elle ds lors dcider en toute scurit dorganiser un vote par
machine ?
Ce dfaut de transparence doit tre rapproch des observations de la
mission dvaluation de lOSCE/BIDDH effectue lors de llection
prsidentielle de 2012, concernant lvaluation des machines NEDAP par le
bureau Veritas. Elle concluait au non-respect de certains des 114 critres du
rglement technique tout en prcisant que les divergences restaient
mineures .
La mission sinquitait de limportance du pouvoir discrtionnaire
accord aux organismes vrificateurs pour apprcier la marge de variation
acceptable pour la validation de chaque critre et pour dterminer si certains critres
sont pertinents ou non .
Vos rapporteurs demandent que lensemble des rapports de contrle
soit transmis au ministre de lintrieur afin quil soit en mesure dvaluer
les consquences des dfaillances identifies par les vrificateurs sur le
maintien de lagrment des matriels, quand bien mme elles apparatraient
mineures.
Il leur apparat galement indispensable de porter les rapports
dvaluation la connaissance des maires afin que ceux-ci puissent organiser
les lections en toute connaissance et dans les meilleures conditions afin de
mriter et de maintenir la confiance des lecteurs.

Recommandation n 3 :
Prvoir par voie rglementaire :
- la transmission au ministre de lintrieur de lensemble des
rapports de contrle des machines agres ;
- le porter connaissance des communes des incidents dcels lors
de ces contrles, qui pourraient affecter lorganisation des scrutins.

c) Rviser le rglement technique


Ce volumineux document date de 2003. Il serait opportun, dix ans
plus tard, de le rviser au vu de lvolution, dans lintervalle, des
technologies.
Cet examen pourrait tre loccasion de complter le rglement sur
plusieurs points afin de renforcer la scurit offerte par les machines.

- 34 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Le groupe de travail du ministre de lintrieur (2007) a, notamment,


dplor quil se rvle largement insuffisant sur certains points en ce qui
concerne la scurit informatique des machines, ce qui explique galement que les
trois modles agrs prsentent des niveaux de scurit relativement diffrents .

Recommandation n 4 :
Rviser et complter le rglement technique des machines voter.

2. Mieux assurer la clart des oprations lectorales


Plusieurs lments, simples mettre en uvre, apparaissent de
nature renforcer la clart des oprations lectorales.
Il sagit tout autant de renforcer la transparence de lorganisation du
scrutin que de prserver la clart du choix de llecteur.
a) Pour une plus grande confiance dans la sincrit du vote par machine
cette fin, le dispositif lectoral pourrait tre complt de deux
manires :
- dune part, il apparat indispensable dassurer la publicit du
paramtrage des machines avant louverture du scrutin en y associant non
seulement les membres du bureau, mais galement les dlgus des
candidats ;
- dautre part, la commission de contrle des oprations de vote,
aujourdhui institue dans toutes les communes de plus de 20 000 habitants,
pourrait y tre associe.
Rappelons que cette instance est prside par un magistrat de lordre
judiciaire et peut sadjoindre des dlgus choisis parmi les lecteurs du
dpartement.
Elle est charge(s) de vrifier la rgularit de la composition des bureaux
de vote ainsi que celle des oprations de vote, de dpouillement des bulletins et de
dnombrement des suffrages et de garantir aux lecteurs ainsi qu'aux candidats ou
listes en prsence le libre exercice de leurs droits . A cette fin, elle procde
tous contrles et vrifications utiles 1.
Vos rapporteurs rejoignent le Forum des droits sur linternet sur sa
proposition de crer cette commission dans toutes les communes utilisatrices
de machines et dlargir leurs comptences avant mme le jour du scrutin2.

Article L. 85-1 du code lectoral.


Recommandation Le vote lectronique et la modernisation du processus lectoral : les
machines voter (30 juin 2008).
1
2

PREMIRE PARTIE :

- 35 -

LPINEUX DOSSIER DES MACHINES VOTER

Recommandation n 5 :
Crer une commission de contrle des oprations de vote dans
toutes les communes utilisatrices de machines voter.

b) Le choix de prserver la simplicit de lexercice du droit de vote


Les facilits offertes par linstallation des machines, particulirement
en termes de volume et doccupation de lespace, ne doivent pas conduire
troubler lorganisation du scrutin.
Pour fluidifier la prsence et lattente des lecteurs, il a t propos
dautoriser linstallation de deux machines au moins par bureau de vote.
Vos rapporteurs prfrent sen tenir au principe traditionnel dune
machine par bureau, linstar du vote papier pour lequel une urne est mise
en place par bureau.
Si le temps pass sur la machine conduisait la constitution de
longues files dattente, il conviendrait plutt dans ce cas de ddoubler le
bureau.
Par ailleurs, vos rapporteurs considrent quil faut expressment
interdire lutilisation des machines en mode double-scrutin lors de
lorganisation de deux lections le mme jour (ce sera le cas en 2015 pour le
renouvellement des conseils gnraux et rgionaux).
Mieux vaut distinguer les scrutins pour viter une trop grande
complexit de linterface, qui pourrait troubler llecteur. Il est prfrable,
dans ce cas, dinstaller des machines ddies.
Cest dailleurs le choix effectu par la ville dIssy-les-Moulineaux :
en cas de scrutins simultans, elle met en place un double bureau, bien
identifi dans ses deux affectations.

Recommandation n 6 :
Interdire lutilisation des machines en mode double-scrutin
lors dlections concomitantes.

3. Clarifier le subventionnement des matriels


Aujourdhui, rappelons-le, la participation financire de ltat pour
les dpenses dacquisition et de fonctionnement des machines principe
adopt en 1969 se rduit une subvention de 400 euros pour le seul achat
du matriel.

- 36 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Le format de cette prise en charge appelle deux observations :


- dune part, le lgislateur a vis tant lacquisition que la location de
lquipement (article L. 69 du code lectoral).
Lintervention de ltat nest donc pas conforme lintention porte
par la loi. Il convient galement de souligner quelle ne rpond pas non plus
aux proccupations des communes qui privilgient la location des appareils
sur leur achat ;
- dautre part, rapport au total des cots engendrs par
lquipement lectronique des bureaux de vote, le montant de la subvention,
relativement modeste, napparat pas incitatif.
En outre, la dcision de recourir au vote par machine relve de la
seule dcision des municipalits.
Lensemble de ces considrations conduit vos rapporteurs
proposer de supprimer toute prise en charge financire par ltat verse
spcifiquement pour les machines voter.

Recommandation n 7 :
Supprimer toute aide financire de ltat lie spcifiquement
lutilisation des machines voter.

DEUXIME PARTIE

- 37 -

LE VOTE PAR INTERNET

DEUXIME PARTIE
LE VOTE PAR INTERNET
Le droit de vote est reconnu toute personne de nationalit
franaise (article 3 de la Constitution). Ce principe impose dorganiser des
modes de votation compatibles avec la situation des Franais tablis hors de
France.
I. LE VOTE PAR INTERNET POUR LES LECTIONS FRANAISES
LTRANGER : UNE DROGATION CIRCONSCRITE
La situation lectorale des Franais de ltranger comporte plusieurs
particularits : dispersion dans le monde, loignement des lieux de vote dans
un mme pays, rticence ou mme opposition de certains tats voir
organiser par la France des lections sur leur territoire1, dimanche non
chm
Ces contraintes justifient des drogations notre droit lectoral et
en particulier un nombre plus lev de procurations2 accordes un
mandataire ou lorganisation anticipe du vote pour les bureaux de vote
situs sur le continent amricain.
La principale adaptation consiste dans le maintien du vote par
correspondance. Supprim en France pour les lections politiques en 1975, il
a t maintenu pour llection des instances reprsentatives des Franais de
ltranger (Conseil suprieur des Franais de ltranger - devenu Assemble
des Franais de ltranger en 2004 - ou les conseils consulaires installs en
2014) et pour les lections lgislatives depuis 2012.
Le support de ce vote par correspondance a t progressivement
modifi, passant du support papier la voie lectronique.

Afin de vaincre les rticences exprimes par les autorits canadiennes contre le principe de
lorganisation de llection dun reprsentant sigeant au sein dun parlement tranger sur son sol,
les autorits franaises ont mis en avant les moyens mis en uvre pour rduire le nombre dlecteurs
lurne en incitant fortement le corps lectoral utiliser les modalits de vote distance.
2 Contrairement au projet de loi initial du Gouvernement, le Snat, linitiative du rapporteur de la
commission des lois, a maintenu, lors de la discussion du 22 juillet 2013, la possibilit de voter par
procuration pour llection des conseillers lAssemble des Franais de ltranger.
1

- 38 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

1. Lintroduction progressive du support lectronique dans le vote


par correspondance
Le basculement vers le vote par correspondance lectronique sest
opr en plusieurs tapes. Aprs plusieurs annes de rflexion menes par le
Gouvernement, le vote par internet , a t autoris la suite dune
initiative parlementaire.
Dans son discours du 24 septembre 2001, M. Jacques Chirac,
prsident de la Rpublique, avait marqu son intrt pour cette volution :
Je souhaite que, ds les prochaines chances nationales, le vote par Internet puisse
tre expriment pour des milliers de Franais expatris qui, en raison de leur
loignement d'un consulat, sont souvent privs de l'effectivit de leur droit de
vote.
Suivant ce souhait, le Snat et lAssemble nationale ont adopt en
2003 la proposition de loi de notre collgue Robert del Picchia. titre
exprimental, la loi n 2003-277 du 28 mars 2003 a ainsi permis le vote par
correspondance lectronique pour llection des membres du Conseil
suprieur des Franais de ltranger1.
En 2011, cette modalit de vote a t prvue larticle L. 330-13 du
code lectoral pour llection des dputs lus par les Franais tablis hors de
France. Cependant, le vote par correspondance papier a t paralllement
maintenu.
La loi n 2013-659 du 22 juillet 2013 a franchi un nouveau cap en
maintenant la possibilit du vote par correspondance lectronique pour
llection des conseils consulaires quelle instituait mais en supprimant
paralllement son quivalent papier. Pour la premire fois, la voie
lectronique se substituait la version papier du vote par correspondance.
2. Un vote anticip et distance par voie lectronique
Le vote par correspondance lectronique existe depuis 2003 pour les
lections des Franais tablis hors de France. Le vote par internet est un
vote anticip et distance, ce qui est sans quivalent en droit lectoral
franais2. Il est prvu, sagissant des lections lgislatives, par larticle L. 33014 du code lectoral et, pour les lections consulaires, larticle 22 de la loi
n 2013-659 du 22 juillet 2013.

cette poque, le vote par procuration ntait pas permis pour cette lection.
Lors de lexamen en premire lecture au Snat de la loi n 2013-659 du 22 juillet 2013, pour tenir
compte du fait que le dimanche nest pas un jour chm dans lensemble des pays, votre commission
des lois avait adopt, linitiative de son rapporteur M. Jean-Yves Leconte, une disposition
permettant aux lecteurs, lors de llection des conseillers consulaires, de dposer par anticipation, la
semaine prcdant le scrutin, leur bulletin de vote auprs du poste consulaire au sein duquel se
tiendrait le scrutin ; en sance publique, le Snat a supprim cette nouvelle modalit de vote anticip.
1
2

DEUXIME PARTIE

- 39 -

LE VOTE PAR INTERNET

Sous rserve de sauthentifier avec un identifiant et un mot de passe


personnel, adresss par ladministration consulaire entre le sixime et le
troisime mercredi prcdant le date du scrutin, llecteur peut partir dun
ordinateur, voter pour un candidat ou voter blanc1. Ce dispositif de vote
exclut a priori un vote nul.
La priode de vote par correspondance lectronique souvre le
deuxime mercredi prcdant la date du scrutin, partir de 12 heures (heure
de Paris) et se clt le mardi prcdant la date du scrutin la mme heure.
Durant ces sept jours, les votes sont collects sur un serveur qui fait office
durne lectronique.
Ce caractre anticip vite le double vote en permettant
ladministration consulaire dindiquer sur les listes lectorales utilises lors
du scrutin au sein du bureau de vote quun lecteur a dj vot par voie
lectronique, et donc en lempchant de dposer une enveloppe dans lurne.
3. Une facult non systmatique ouverte llecteur hors de
France
a) Une modalit de vote au choix de llecteur
Le vote par correspondance lectronique, comme son homologue
sous forme papier, ne se substitue pas au vote lurne mais constitue une
modalit supplmentaire de vote. En droit, le vote par internet relve
donc dun choix de llecteur parmi les multiples modalits de vote qui lui
sont offertes.
Les modalits de vote ouvertes aux lecteurs franais ltranger
Scrutin concern
lection du prsident de
la Rpublique
Rfrendum national
lection des dputs
lection des snateurs
lection des
reprsentants au
Parlement europen
lection des conseillers
lAssemble des
Franais de ltranger
lection des conseillers
consulaires

Vote
lurne

Vote par
correspondanc
e lectronique

Vote par
correspondance
papier

Non

Non

Oui

Oui

Vote par remise


de pli
ladministration
Non
Oui

Non

Oui

Non

Non
Oui
Non
Oui

Non

Comme pour les machines voter, la possibilit de voter blanc est explicitement offerte aux
lecteurs alors que lors dun vote lurne, aucun bulletin blanc nest la disposition des lecteurs.
1

- 40 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Au regard de ce foisonnement des modalits de vote, la Cour des


comptes, dans son rapport de septembre 2013, sinterrogeait sur
lopportunit de maintenir concomitamment trois autres modalits de vote
(vote lurne, vote par procuration, vote par correspondance papier)
paralllement au vote par correspondance lectronique. Cette question
prsente une particulire acuit sagissant des lections lgislatives
ltranger, pour lesquelles coexiste le vote par correspondance sur support
lectronique et sous forme papier.
b) Une modalit de vote rserve une partie des lections ltranger
ce jour, le vote par internet nest autorise que pour des
lections se droulant dans des circonscriptions comptant comme lecteurs
des Franais tablis hors de France1, ce qui est le cas des lections lgislatives
et consulaires. Le lgislateur na ainsi jamais franchi le pas conduisant
introduire cette modalit de vote pour des lections ayant lieu, mme
partiellement, sur le territoire national.
A linverse, le vote par internet nest pas ouvert lensemble des
lections organises auprs des lecteurs tablis hors de France. Il est ainsi
exclu pour llection du prsident de la Rpublique, des reprsentants au
Parlement europen et pour les rfrendums nationaux. Pour ces lections,
les Franais tablis hors de France votent dans la mme circonscription que
des lecteurs votant en France ; la possibilit offerte aux Franais de
ltranger de voter par internet aurait ncessairement pos la question de
sa gnralisation sur le territoire national.
Le vote par correspondance lectronique nest pas admis pour
llection des snateurs reprsentant les Franais tablis hors de France et
des conseillers lAssemble des Franais de ltranger alors mme que ces
scrutins ne concernent que des lecteurs tablis hors de France. Cependant,
ces deux lections au scrutin indirect2 comportent un collge lectoral
restreint dont les membres peuvent recourir au vote par remise de pli
ladministration, modalit de vote prfre par le lgislateur en 2013
lextension du vote par internet.

En dcembre 2013, le maintien de cette particularit a justifi, aux yeux de votre commission, de
solliciter le renvoi en commission de la proposition de loi de notre collgue Robert del Picchia
souhaitant tendre le vote par correspondance lectronique pour les lections europennes alors que
les Franais tablis hors de France sont rattachs la circonscription dIle-de-France.
2 La loi n 2013-659 du 22 juillet 2013 a maintenu llection au suffrage universel de lAssemble
des Franais de ltranger mais a mis fin au scrutin direct au profit dune lection par les conseillers
consulaires, directement lus quant eux par les lecteurs.
1

DEUXIME PARTIE

- 41 -

LE VOTE PAR INTERNET

Le vote par remise de pli en main propre ladministration


Cette nouvelle modalit de vote a t instaure par la loi n 2013-659 du 22
juillet 2013 qui la rserve llection des conseillers lAssemble des Franais de
ltranger et des snateurs reprsentant les Franais tablis hors de France.
Llecteur vote ainsi par anticipation en remettant un fonctionnaire son enveloppe
contenue au sein dun pli, lacheminement du pli jusquau bureau de vote Paris
incombant ladministration consulaire, lenveloppe tant alors sortie du pli et
introduite dans lurne Paris.
Ladoption de cette modalit de vote a conduit le Parlement rejeter
paralllement lintroduction, pour ces lections, dun vote par correspondance
lectronique, essentiellement pour des questions de cot au regard du collge
lectoral restreint.
Fix par le Gouvernement ds le dpt du projet de loi, le cadre du vote
par remise de pli a t profondment remani au cours des dbats parlementaires.
Soucieux dapporter les garanties ncessaires cette modalit de vote relativement
indite, le Snat a accord des garanties supplmentaires llecteur que le Conseil
constitutionnel a explicitement valides, rappelant cette occasion que leur
dtermination relve du seul lgislateur.
En effet, alors que le projet de loi se bornait prvoir que llecteur votait
sous enveloppe ferme, remise en mains propres un fonctionnaire, la commission
des lois du Snat a, tout dabord, instaur la dlivrance dun rcpiss et renvoy le
soin au pouvoir rglementaire de prciser les rgles de conservation de lenveloppe
dans des conditions de nature respecter le secret du vote et la sincrit du scrutin .
Le Snat a prolong cette dmarche en introduisant, en sance publique, lors de la
remise du pli par llecteur une procdure analogue un bureau de vote (passage
dans lisoloir, margement, etc.) et en permettant la prsence de dlgus des
candidats au bureau de vote comme lors des remises de plis.

En conclusion, les caractristiques gnrales du vote par internet


le distinguent donc fortement du vote lectronique pratiqu sur le territoire
national par le biais des machines voter.
Vote distance, anticip par rapport la date du scrutin, le vote
par internet ne constitue quune des alternatives de vote offerte llecteur
tabli hors de France quand, au sein de son bureau de vote, llecteur est
contraint dutiliser, forcment le jour du scrutin, une machine voter lorsque
son recours est dcid par la municipalit.
B. UNE UTILISATION CROISSANTE POUR UN COT STABLE

1. Un cot important mais contenu


De manire gnrale, lorganisation dlections franaises
ltranger est plus coteuse que celle sur le territoire national. Dans un
rapport tabli la demande de la commission des finances de lAssemble

- 42 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

nationale portant sur le rseau consulaire franais, la Cour des comptes


relevait en septembre 2013 que comparativement aux cots observs en France
pour ces mmes lections, les frais engendrs par lorganisation du vote ltranger
apparaissent particulirement levs lorsquils sont rapports au nombre dlecteurs
inscrits, et a fortiori, celui des suffrages exprims .
Selon les magistrats financiers, le vote lurne a, dans les postes
comptant beaucoup dlecteurs reprsent une charge de travail trs importante .
Le recours au vote lectronique prsente galement un cot notable pour les
finances publiques, rgulirement soulign, mais ce cot doit tre relativis
au regard des autres modalits de vote. Dans le cas des lections lgislatives
de 2012, il reprsente 23 % du cot global des lections organises
ltranger alors quil fut utilis par plus de la moiti des votants.
En ralit, le cot global des lections ltranger provient de
laddition des modalits des votes qui entrane une addition des cots qui
leur sont lis.
Lors de la discussion de la loi du 22 juillet 2013 relative la
reprsentation des Franais tablis hors de France, le Gouvernement estimait
2,8 millions deuros1 le cot prvisionnel du vote par internet pour le
tour unique de llection des conseillers consulaires en mai 2014.
Le cot global du vote lectronique pour les Franais tablis hors de
France varie dune lection lautre. Cette variation peut sexpliquer par
diffrents facteurs tels que le nombre dlecteurs concerns.
En outre, une observation du cot global du vote par internet
laisse apparatre une baisse tendancielle du cot par lecteur qui sexplique
par la diminution des cots dlaboration de la solution technique2.
En revanche, certains cots fixes (mise disposition du systme de
vote, contrle et ralisation des oprations) sont incompressibles quel que
soit le nombre dlecteur inscrits. Une lection partielle pour une
circonscription peut donc tre, en termes relatifs, plus coteuse que le cot
dune lection gnrale rapport une des circonscriptions en jeu.
Le cot par votant est videmment davantage fluctuant puisque ce
ratio dpend directement de la participation lectorale un scrutin. En cas
de forte abstention, ce ratio augmente aboutissant des cots par votant
particulirement levs.

Ce cot tait indiqu au sein de ltude dimpact dpose avec le projet de loi.
Le cot dlaboration et dutilisation de la solution de vote est plutt fixe tandis que le cot
dacheminement des identifiants et authentifiants ncessaires au vote lectronique (courriers
postaux, courriels et SMS) et les cots des cellules dassistance aux lecteurs varient en fonction du
nombre dlecteurs inscrits.
1
2

DEUXIME PARTIE

- 43 -

LE VOTE PAR INTERNET

Comparaison des cots pour les lections lgislatives ltranger


de juin 2012
Cot global

Cot par lecteur

Cot par votant

Ensemble des
oprations
lectorales

13 632 922

12,77

61,67

Vote par
correspondance
lectronique

3 128 852

2,93

12,79

Comme le soulignaient, lors de leur audition, les reprsentants du


ministre des affaires trangres, chaque vote par internet ncessite un
processus de prs dune anne de prparation. Le ministre des affaires
trangres doit mener une analyse des risques en fonction de l'importance de
l'lection, du corps lectoral concern, de la taille de la circonscription ou
encore des rgles juridiques applicables comme le nombre de procurations et
la recherche de solutions techniques en fonction de ces risques et des enjeux.
Puis, le processus se poursuit avec la passation des marchs publics
ncessaires et l'diction des mesures rglementaires qui requirent une
consultation de la commission nationale de l'informatique et des liberts
(CNIL) dans la mesure o un traitement de donnes est ainsi constitu1.
Un systme de vote par internet mis en place loccasion dun
scrutin ne peut donc pas tre transpos linfini pour dautres lections.
Lextension du vote par correspondance lectronique lensemble des
oprations lectorales ayant lieu ltranger nentranerait donc pas
dconomies dchelle substantielles.
2. Une attente due en matire de hausse de la participation
lectorale
Lintroduction du vote par internet a t justifie, ds lorigine,
par le souhait dencourager la participation lectorale des Franais tablis
hors de France. En effet, la participation de nos compatriotes expatris est
gnralement faible et bien infrieure la moyenne nationale.
Relevant la faible participation des lecteurs llection des
membres du Conseil suprieur des Franais de ltranger, notre collgue
Christian Cointat, alors rapporteur de votre commission en mars 2003,
relevait que la participation des lecteurs est fragilise par la grande difficult de
Pour llection des dputs lus par les Franais tablis hors de France, larticle R. 176-3 du code
lectoral prvoit la cration dun traitement automatis de donnes caractre personnel rgi, ce
titre, par la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts.
1

- 44 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

dplacement pour de nombreux lecteurs dans des circonscriptions tendues et


que nombre de nos compatriotes installs l'tranger rsidant trs loin du bureau
de vote renoncent en effet voter car ils n'ont ni les moyens financiers, ni la
possibilit matrielle, ni le temps d'effectuer les dplacements ncessaires .
Pour voter lurne, des lecteurs doivent parcourir plusieurs
centaines de kilomtres, impliquant parfois un dplacement par avion ou par
bateau. Pour nos compatriotes expatris, le cot pour llecteur dun tel trajet
constitue un frein vident exercer leur droit de vote.
Lors de leur audition, les reprsentants des associations
reprsentatives des Franais de ltranger remarquaient que la transposition
en France de la situation des lecteurs franais ltranger conduirait
nouvrir, pour lensemble des lecteurs, quun bureau de vote Paris, Lyon
et Marseille.
a) Un bilan trs mitig au regard de lobjectif de hausse de la participation
lectorale
Lors de lexamen de la loi du 28 mars 2003 qui autorisait pour la
premire fois le vote par internet , notre collgue Christian Cointat
esprait mme que le dispositif propos constitue[rait] une piste prometteuse
dans le cadre de la rflexion sur la lutte contre l'abstention lectorale et
envisageait mme que si l'exprimentation tait satisfaisante, la question de son
extension et de son adaptation d'autres scrutins pourrait tre pose.
Au terme dune dcennie de mise en uvre, force est de constater
que lintroduction du vote par internet na pas permis dlever
notablement le taux de participation aux lections organises hors de France.
lexception de llection prsidentielle, le taux de participation ltranger
avoisine traditionnellement les 20 % dlecteurs inscrits voire chute en
dessous de 15 % lors des lections partielles.
Alors que les lecteurs tablis hors de France ne peuvent voter qu
lurne pour llection prsidentielle, le taux de participation y est
globalement le double par rapport aux lections autorisant le vote par
correspondance. Lors de son audition, M. Franois Saint-Paul, directeur des
Franais de ltranger et de ladministration consulaire, en concluait que la
multiplication des modalits de vote ne garantit pas en soi la participation
lectorale . Lexprience montre ainsi que, contrairement lobjectif initial, le
vote par internet na pas favoris par lui-mme la participation lectorale
pour un scrutin donn. la suite de lintroduction de cette nouvelle
modalit de vote, le nombre de votants na ainsi pas volu en termes
relatifs.

DEUXIME PARTIE

- 45 -

LE VOTE PAR INTERNET

Dans son rapport de septembre 2013, la Cour des comptes, se


fondant sur le mme constat, concluait que la diversification des modalits de
vote aux lections lgislatives [ ltranger] na quen partie atteint son objectif
daccroissement du taux de participation . La Cour jugeait mme que ces
diffrentes modalits de votes, peu lisibles, sont source dincomprhension pour les
Franais de ltranger , invitant une simplification et une uniformisation.
b) Un recours au vote par internet en progression
En revanche, lorsque le vote par internet est possible, sa part
parmi les votes mis na cess de crotre par rapport aux autres modalits de
vote. Lors des lections lgislatives de 2012 et 2013, il a mme t choisi par
plus de la moiti des votants. Pour ces mmes lections, le vote par
correspondance sous forme papier seffondrait moins de 2 % des votants
alors quil reprsentait pour les lections des conseillers lAFE en 2006 et
2009 plus de la moiti des votes mis.
Le vote par correspondance lectronique semble donc prendre le
relais du vote par correspondance papier mme si cet effet dviction connat
de fortes disparits selon les zones gographiques. Par exemple, la suite de
lannulation de llection de deux dputs, les lecteurs tablis hors de
France taient convoqus en juin 2013 pour lire deux nouveaux dputs
dans les circonscriptions n 1 (Canada et tats-Unis) et n 8 (Chypre, Grce,
Isral, Italie, Malte, Saint-Marin, Saint-Sige, Turquie). cette occasion, le
vote par internet a t utilis par 10,17 % des lecteurs en Amrique du
Nord contre seulement 4,66 % dans le bassin mditerranen, ce qui dnote
encore des pratiques variables lies laccs et aux usages des nouvelles
technologies par les lecteurs.
En revanche, la possibilit du vote par internet prsente des
effets sur le nombre de votes blancs. Ainsi, le vote par correspondance
lectronique ou papier connat en proportion davantage de bulletins blancs
que la somme des bulletins blancs et nuls lors du vote lurne1. Dans sa
rponse au questionnaire adress par vos rapporteurs, le ministre des
affaires trangres estime probable que les lecteurs votant par internet et
compte tenu de la facilit daccs de cette modalit, soient plus tents dexprimer un
vote blanc que les lecteurs qui ont fait le choix de se dplacer au bureau de vote,
avec toutes les contraintes que cela suppose (dplacement, attente) .

Jusqu la rcente modification de larticle L. 65 du code lectoral opre par la loi n 2014-172 du
21 fvrier 2014, les bulletins blancs taient dcompts avec les bulletins nuls tandis que le vote par
correspondance lectronique permet un vote blanc distinct et exclut, par principe, tout vote nul.
1

- 46 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

II. LE VOTE PAR INTERNET : DES CRITIQUES FORTES, UN USAGE


DELIMITER STRICTEMENT
A. DE FORTES CRITIQUES SUR LES GARANTIES DE SINCERIT DU
SCRUTIN ET DE SECRET DU VOTE

Comme les machines voter, le vote par internet a suscit des


interrogations voire des critiques au regard de sa conformit aux rgles
constitutionnelles en matire lectorale.
Bien que se droulant hors du territoire national, les lections
franaises ltranger demeurent rgies par les principes constitutionnels
qui sattachent toute lection au suffrage universel.
Le juge constitutionnel na jamais explicitement statu sur la
conformit la Constitution du dispositif permettant le recours au vote par
internet 1. Au demeurant, le Conseil constitutionnel et le Conseil dtat
dans leur office de juge lectoral nont jamais t saisis dune question
prioritaire de constitutionnalit sur ce point.
Les critiques nen demeurent pas moins persistantes depuis les
premiers usages du vote par correspondance lectronique. loccasion du
renouvellement partiel de lAssemble des Franais de ltranger en juin
2006, trois experts2, mandats par les diffrentes listes en prsence, ont
produit des observations particulirement critiques sur le vote lectronique.
Comme le souligne M. Franois Pellegrini dans ses observations de
lpoque, la dmatrialisation du bulletin constitue en fait une rupture radicale,
aux consquences considrables sur le processus de vote, et dont les risques ne
doivent pas tre sous-estims . Il concluait alors que, sans remettre en cause la
comptence et lnergie dploye par les concepteurs du systme, le systme
mis en uvre noffre aucune des garanties que lon doit attendre dun processus de
vote .
1. Des critiques abondantes et nourries
a) Les atteintes la sincrit du scrutin et au secret du vote
Le vote requiert la runion concomitante de deux exigences : la
sincrit et le secret. Pour M. Pellegrini, si les machines voter permettent
den obtenir au moins une des deux en alternance, le vote par internet ne
permet de runir aucune des deux, en ltat actuel des techniques.
Dans le dispositif de sa dcision du 18 juillet 2013, le Conseil constitutionnel sest born juger
conforme la Constitution le I de l'article 21, le II de l'article 22 et le troisime alina de l'article 51
de la loi relative la reprsentation des Franais tablis hors de France et non le I de larticle 22 qui
autorise le vote par correspondance lectronique pour llection des conseillers consulaires.
2 Observations de M. Franois Pellegrini, de M. Bernard Lang et de M. Andrew W. Appel en juin
2006
1

DEUXIME PARTIE

- 47 -

LE VOTE PAR INTERNET

Sagissant de la sincrit du scrutin, il ny aucune garantie que la


personne votant par internet soit llecteur concern. Lauthentification
de llecteur laide uniquement dun identifiant et dun authentifiant
adresss par voie postale ne constitue pas une garantie absolue. Ces lments
dauthentification peuvent avoir t dtourns par un tiers, mal dirigs par
les services postaux, voire monnays par un lecteur indlicat.
En outre, il est impossible llecteur de savoir si linformation
enregistrant son vote a correctement retranscrit le choix quil a effectu et si
cette information, la supposer correcte, na pas t modifie en cours
dacheminement jusquau serveur collectant les bulletins lectroniques .
Comme le relevait Mme Chantal Enguehard lors de son audition, audel de lhypothse dune attaque contre le systme informatique, possible
mais rare, le principal danger provient dun bogue informatique.
En matire de vote distance, la scurit est dautant plus dlicate
garantir que la puissance publique na aucune prise ou moyen de contrle
sur le terminal qui sert llecteur voter. Llecteur choisit librement le
terminal de vote, le plus souvent un ordinateur personnel. Or, comme le
rappelaient les reprsentants de lagence nationale de scurit des systmes
dinformation (ANSSI), les moyens pour parer tous les risques informatiques
sont hors de prix pour un simple particulier. Ce risque est dautant plus fort
que selon les lecteurs, les terminaux varient, de mme que les logiciels et les
navigateurs.
En matire de secret, labsence dun cadre formel comme le passage
dans lisoloir nassure pas les conditions garantissant le caractre non-public
du vote. Llecteur peut donc voter devant son ordinateur sous le regard et
donc sous la pression plus ou moins forte dun tiers.
Dans le cas du vote par internet , le recours un tiers parat
presque naturel pour les personnes peu rompues lusage des nouvelles
technologies, notamment les lecteurs les plus gs. Lors des auditions, il a
mme t rapport le cas de ftes dont lobjet tait de runir, autour dun
moment de convivialit, des lecteurs pour voter par internet .
b) Un contrle direct par llecteur rendu impossible
En intgrant un intermdiaire technique dans le processus de vote,
llecteur ne peut plus contrler par lui-mme le bon droulement des
oprations lectorales.
Reprenant le mythe de la caverne de Platon, M. Franois Pellegrini
relve que llecteur ne peut plus faire confiance ses sens pour attester de la
ralit dactions immatrielles, se produisant au sein dquipements informatiques
dont seule lexistence peut tre atteste, et dont les effets ne sont perceptibles qu
travers dautres dispositifs techniques . En dautres termes, llecteur valide
son choix sur son ordinateur mais na aucune garantie que son vote ait t
bien pris en compte, ni que le sens de son vote na pas t altr. Lors de son

- 48 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

audition, Mme Chantal Enguehard voquait ainsi une injonction adresse


llecteur de faire confiance, sans moyen de constater par lui-mme quaucun
dysfonctionnement nest luvre.
Cette situation contraste avec des oprations classiques de vote o
llecteur peut constater de visu les oprations en cours1.
Dans le mme esprit, M. Bernard Lang, dans ses observations sur les
lections de juin 2006, indique que la confiance dans la sincrit du scrutin est
garantie par lobservabilit de lensemble des procdures par des reprsentants des
parties . Plusieurs personnes entendues par vos rapporteurs estiment que
cette confiance est susceptible de sroder. Elle dtermine pourtant la
lgitimit dmocratique des rsultats de llection et des personnes ainsi
lues.
La prsence dassesseurs au sein dun bureau de vote lectronique,
par analogie avec un bureau de vote traditionnel, nest pas dcisive aux yeux
de plusieurs personnes entendues par vos rapporteurs. M. Franois
Pellegrini conclut mme que la dmatrialisation du processus de vote vide le
rle dassesseur de sa substance, et par l mme enlve toute possibilit dattester de
la sincrit du processus de vote . Pour tayer son affirmation, il constate
quun assesseur, linstar dun lecteur, na aucun moyen sa disposition
pour sassurer quaucune manipulation informatique ou aucun
dysfonctionnement interne na lieu au sein des quipements informatiques.
En ce sens, M. Patrick Pailloux, directeur gnral de lANSSI, notait,
lors de son audition, que plus la technologie utilise est sophistique, moins
les membres du bureau de vote lectronique ou les dlgus des candidats
censs en contrler le fonctionnement sont en mesure de le faire en labsence
de comptences approfondies. La qute dune scurit accrue peut donc
heurter lexigence concomitante de contrle sur les oprations lectorales.
Enfin, contrairement un vote classique, un nouveau dcompte des
bulletins, en cas de doute, est matriellement impossible, ce que M. Bernard
Lang rsume ainsi : sans trace physique permettant le recomptage, se pose la
question de la confiance que lon peut accorder au systme et ceux qui le mettent
en uvre, car ce qui se passe dans la machine nest pas observable .

Plusieurs dispositions assurent des techniques de contrle simples llecteur : il peut ainsi
observer lintroduction de son bulletin de vote dans lurne grce la transparence de lurne,
obligatoire depuis 1991 (article L. 63 du code lectoral), ou constater le dcompte des suffrages,
obligatoirement effectus par deux scrutateurs diffrents dont lun le dplie tandis que lautre doit le
lire haute voix (article L. 65 du code lectoral) sans oublier que les tables sur lesquelles
s'effectue le dpouillement sont disposes de telle sorte que les lecteurs puissent circuler
autour (article R. 63 du code lectoral).
1

DEUXIME PARTIE

- 49 -

LE VOTE PAR INTERNET

c) Une perte de la solennit du vote


Le geste lectoral par voie lectronique sexerce de manire aise, ne
requrant aucun dplacement et quun temps rduit. Le vote devient,
contrairement la tradition du bureau de vote, un acte solitaire.
Or, comme le soulignent Yves Dloye et Olivier Ihl, le bureau de
vote, espace spcialement amnag cette fin avec son matriel propre,
permet de fixer des attitudes et de matrialiser des valeurs : le contact avec
lurne apparat bien comme le moment o llection sort le plus du monde profane
pour pntrer dans le cercle des choses sacres 1. Ils ajoutent que voter, cest
dpasser lexpression dune opinion singulire pour prendre place dans un
processus plus large : la fabrique dune dcision collective 2.
Cette fonction est parfaitement illustre par lenveloppe qui, tout
juste introduite dans lurne par llecteur, vient sagrger aux autres
enveloppes desquelles sortira une dcision collective.
Le vote distance brise videmment ce crmonial rpublicain.
Comme le redoute M. Gilles Toulemonde lors de son audition, lacte de vote
peut ainsi tre relgu au rang dacte de la vie courante que linternaute
accomplit, parfois en parallle, dautres activits depuis son cran.
2. Un contentieux en croissance mais sans annulation ce jour
Les diffrentes critiques mises lencontre du vote par internet
ont connu un prolongement devant le juge lectoral examinant des
protestations lectorales leves contre les scrutins pour lesquels le vote par
correspondance lectronique est autoris.
Lors des premires lections de dputs lus par les Franais tablis
hors de France en juin 2012, quelques recours introduits devant le Conseil
constitutionnel contenaient un ou plusieurs griefs directement lis aux
suffrages exprims par voie lectronique. De mme, le Conseil dtat, a t
saisi de protestations dans le cadre de llection des instances reprsentatives
des Franais de ltranger, ce qui la conduit statuer explicitement sur
plusieurs griefs dirigs contre le vote par internet .
Le juge lectoral a alors appliqu sa jurisprudence traditionnelle au
vote par internet , manifestant nanmoins une prudence, si ce nest une
rticence, admettre un moyen fond sur un dysfonctionnement
informatique.
Tout dabord, le juge de llection a d examiner les griefs portant
sur limpossibilit rencontre par une partie du corps lectoral de ne pas
avoir pu voter par voie lectronique.

1
2

Yves Dloye, Olivier Ihl, Lacte de vote, Paris, Presses de Sciences Po Rfrences , 2008, p. 57
Idem, p. 50

- 50 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

En 2007, le Conseil dtat a rejet un tel moyen en estimant quil


ntait pas tabli par le requrant que les dysfonctionnements rencontrs ont
t de nature influer sur les rsultats du scrutin vu que les lecteurs
disposaient dautres modalits de vote (vote par correspondance papier et
vote lurne).
Saisi de griefs identiques en 2013, le Conseil constitutionnel a
subordonn lannulation des oprations par voie lectronique la preuve
quun nombre significatif dlecteurs de la circonscription soit concern par
dventuels dysfonctionnements et que ces faits aient t de nature altrer la
sincrit du scrutin .
Le Conseil constitutionnel ou le Conseil dtat ont galement statu
sur des griefs portant sur des allgations de fraude. Ils les ont
systmatiquement rejets.
Tout requrant doit en effet apporter la preuve de la fraude ou de
lerreur quil allgue pour llection et la circonscription en cause. Ne se
contentant pas de simples soupons, le juge lectoral fait peser la charge de
la preuve sur le requrant. Cette difficult explique la plupart des rejets des
protestations lectorales.
Le juge de llection se refuse admettre une prsomption ou un
doute raisonnable de fraude quil tirerait des faits rapports ou du contexte
dans lesquelles se sont droules les oprations lectorales. Ainsi, le Conseil
dtat, en retenant quaucune disposition lgislative ou rglementaire ne fait
obstacle ce que plusieurs lecteurs utilisent le mme ordinateur pour voter par
correspondance lectronique , na pas admis que plusieurs votes mis partir
dun mme ordinateur sans doute familial soient irrguliers1. Quen
serait-il sil tait prouv quun nombre significatif de votes ont t mis
partir dun mme ordinateur ?
Dans la mme logique, le Conseil constitutionnel a t saisi du cas
doprations lectorales interrompues cause de la prsence dun vote ne
correspondant pas aux paramtres retenus par le systme , ce qui tait
thoriquement impossible en labsence derreur ou, plus srement, de
manuvre volontaire. Or, le juge lectoral se borne relever que le bulletin
en cause a t dclar nul, dans des conditions de scurit et de fiabilit conformes
au droit applicable pour en dduire la rgularit des oprations lectorales2.

Par comparaison, le Conseil dtat a pu regarder comme irrgulirement mis des votes par
procuration ds lors que cette modalit de vote avait atteint une proportion exceptionnelle tant
en valeur absolue qu'au regard de la situation des autres communes de la circonscription
et alors mme que la validit de chaque procuration ntait pas directement conteste (Conseil dtat,
arrt du 16 octobre 2009, lections de la province des les Loyaut, n 328626).
2 Conseil constitutionnel, dcision n 2012-4580/4624 AN du 15 fvrier 2013, Franais tablis
hors de France 6me circonscription.
1

DEUXIME PARTIE

- 51 -

LE VOTE PAR INTERNET

Au stade contentieux, la critique de lopacit du vote par voie


lectronique trouve donc sillustrer : comment prouver un
dysfonctionnement qui a eu lieu sans quaucun participant nait
matriellement le moyen de le constater ?
B. MAINTENIR LE VOTE PAR CORRESPONDANCE LECTRONIQUE EN
RENFORANT SES GARANTIES

Le vote par correspondance lectronique est un systme perfectible


comme M. Franois Saint-Paul, directeur des Franais de ltranger et de
ladministration consulaire, le soulignait lors de son audition. Le ministre
des affaires trangres sinscrit dailleurs, depuis lorigine, dans une
dmarche damlioration des dispositifs techniques mis en place.
Malgr les efforts particuliers dploys par ladministration
consulaire pour les multiples lections quelle organise, le vote par
correspondance lectronique souffre, aux yeux de plusieurs personnes
entendues par vos rapporteurs, dune absence de garanties suffisantes en
matire de sincrit du scrutin et de secret du vote, contribuant selon elles
amoindrir la confiance des lecteurs dans le processus lectoral.
Pourtant, lors de son audition, le directeur des Franais de ltranger
et de ladministration consulaire constatait que le vote lectronique sest
install dans le paysage pour les Franais de ltranger .
Entendues par vos rapporteurs, les deux associations reprsentatives
des Franais de ltranger ont confirm ce sentiment en soulignant quelles
estimaient irrversibles le vote par correspondance lectronique pour les
lections spcifiques aux Franais tablis hors de France. cet gard, Mme
Hlne Charveriat, dlgue gnrale de lUnion des franais de ltranger
(UFE), a relev quil serait dautant plus dlicat de revenir en arrire que le
vote par correspondance sous forme papier avait disparu pour llection des
conseils consulaires.
Les critiques dont peut faire lobjet le vote par correspondance
lectronique rsultent en partie dobservations plus gnrales sur le vote par
correspondance. Or, M. Franois Nicoullaud, reprsentant lADFE, le
rappelait : il existe une opposition viscrale en France au vote par
correspondance . Cette affirmation se vrifie au regard des expriences
trangres puisque le vote par internet est dautant mieux admis que le
vote par correspondance est un procd autoris et largement pratiqu par
les lecteurs1.

Interdit aux Pays-Bas, en Belgique, en Italie, en Espagne et en Grce, le vote par correspondance
est pratiqu en Allemagne, en Autriche, en Sude et en Finlande et constitue mme la seule modalit
de vote dans ltat de lOregon.
1

- 52 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

1. Un maintien circonscrit du vote par internet pour les


lections ltranger
Vos rapporteurs sont confronts deux exigences. La premire,
constitutionnelle, consiste permettre tous les Franais, y compris les
Franais tablis ltranger, de voter. La seconde, non moins incontournable,
est de sassurer de la sincrit du scrutin et du secret du vote.
Vos rapporteurs ne minorent pas les critiques qui peuvent tre
mises contre le vote par internet .
Le risque datteinte au secret et la sincrit du vote ne peut tre
sous-estim. Nul ne saura si la personne ayant vot depuis son ordinateur
est bien celle inscrite sur la liste lectorale, ni si son vote a t contraint,
monnay ou libre. Toutefois, dans une opration classique de vote, la
jurisprudence du Conseil dtat fait mention de pressions jusque dans les
bureaux de vote.
Ce risque, y compris en cas de vote par internet, est sanctionn
pnalement par le code lectoral qui punit, en particulier, les promesses
pcuniaires ou en nature aux fins dinfluencer un vote (article L. 106 du code
lectoral)1.
Pourtant, le dbat sur le vote par internet sapparente celui qui a
conduit au maintien du vote par correspondance sur support papier
ltranger en dpit de sa suppression en France ds 1975.
Le lgislateur doit ncessairement prendre en compte le fait que les
conditions concrtes de vote pour un lecteur franais ltranger et sur le
territoire national sont indniablement diffrentes. Si la proximit entre
llecteur et le bureau de vote est assure en France grce au maillage des
bureaux de vote, le rseau de ces bureaux ltranger, qui pouse celui de
ladministration consulaire, ne peut en aucun cas se prvaloir de la mme
intensit. Il existe mme un cot financier pour llecteur expatri qui
souhaite exercer son droit de vote. Dans certains cas, limpossibilit
matrielle ou lie des considrations gopolitiques est manifeste.

A titre exceptionnel, lapplication de la loi pnale franaise est expressment applicable hors du
territoire national pour les faits relatifs aux lections franaises qui se droulent ltranger.
1

DEUXIME PARTIE

- 53 -

LE VOTE PAR INTERNET

Limplantation des bureaux de vote ltranger


Lors des lections lgislatives gnrales en 2012, 775 bureaux de vote ont
t ouverts dans le monde. De fortes disparits existaient logiquement en fonction
du nombre dlecteurs inscrits.
Certaines villes, comptant une forte communaut franaise, disposaient de
plusieurs bureaux de vote : 28 Genve, 27 Bruxelles, 20 Londres et Montral,
13 Barcelone, 10 New-York, Madrid ou Casablanca, etc.
A linverse, un seul bureau de vote couvrait des pays comme
lAfghanistan, lAzerbadjan, la Birmanie, la Bolivie, le Cambodge, la Rpublique
Centrafricaine, le Chili, lIran, le Prou, le Tchad, lUkraine
En Russie, des bureaux de vote taient ouverts Moscou, SaintPtersbourg et Ekaterinbourg. Un expatri vivant Irkoutsk devait ainsi parcourir
2812 kilomtres pour voter Ekaterinbourg, ce qui reprsente un trajet de 3 heures
20 en avion. Le prix du billet avoisine 470 euros pour un aller-retour.
Au Prou, un seul bureau de vote existait Lima pour lensemble du pays.
Un ressortissant franais rsidant Iquitos en tait distant de 1012 kilomtres, soit
une dure de 1 heure 27 en avion pour le rallier. Le cot du billet est alors de prs
de 320 euros pour l'aller-retour

Les possibilits de recours plus larges au vote par procuration


ltranger constituent une rponse imparfaite cette difficult. Cette
modalit de vote suppose, en effet, quun lecteur se dplace toujours au
bureau de vote au nom du mandant. En outre, lloignement demeure
problmatique lorsquil sagit dtablir la procuration auprs des autorits
franaises.
Sagissant dlections organises ltranger, la loi tient dj compte
de cette diffrence de situation en dictant des rgles lectorales drogatoires
pour ces lections. Vos rapporteurs ne considrent videmment pas que des
garanties dmocratiques en matire lectorale doivent tre moindres pour les
lections ltranger. Ils invitent nanmoins une conciliation entre les
garanties attendues en matire de sincrit et de secret lors des oprations
lectorales ltranger et la ncessit dassurer rellement lexercice du droit
de vote nos compatriotes expatris.
Certes, lexprience lectorale dmontre que la facult ouverte
llecteur de voter par internet est sans incidence majeure sur le taux de
participation lectorale. Une question demeure cependant : ce taux de
participation se maintiendrait-il en labsence de vote par internet ?
En supprimant le vote distance, le lgislateur rendrait de facto le
vote impossible plusieurs de nos compatriotes expatris. Dans cette mesure
et pour cette raison, vos rapporteurs estiment que le vote par
correspondance, y compris dans sa variante lectronique, doit tre maintenu
titre drogatoire.

- 54 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Vos rapporteurs nenvisagent cependant ce maintien que sous deux


rserves.
En premier lieu, le vote par correspondance lectronique doit
demeurer une modalit supplmentaire de vote, en complment du vote
lurne. Tout lecteur qui ne souhaiterait pas mettre son suffrage par
correspondance doit pouvoir voter au sein dun bureau de vote.
En second lieu, cette modalit de vote doit tre rserve aux
circonscriptions comptant uniquement des lecteurs expatris puisque seul
lloignement du bureau de vote justifie le maintien de cette modalit de
vote. Vos rapporteurs excluent donc la gnralisation du vote par
internet sur le territoire national.
Cette prconisation reflte ltat desprit du Gouvernement.
Interrog sur ce sujet, M. Manuel Valls, alors ministre de lIntrieur, dclarait
devant votre commission des lois le 21 novembre 2012 : cette modalit de vote
se justifie l'tranger o il peut tre matriellement difficile, pour des raisons de
distance ou de scurit, de se rendre dans un bureau de vote [mais] je suis plus
rserv sur son extension en France mtropolitaine o le maillage des bureaux de
vote est extrmement dense .
Lexistence du vote par correspondance lectronique ne peut se
concevoir que pour les circonscriptions comptant exclusivement des Franais
tablis hors de France. dfaut, les lecteurs votant au sein dune mme
circonscription ne disposeraient pas des mmes modalits de vote, selon leur
domiciliation lectorale. Cette disposition soulverait de srieuses
difficults au regard du principe constitutionnel dgalit, appliqu aux
lecteurs.
En outre, le niveau de scurit attendu dun systme de vote
lectronique doit tre apprci au regard de lenjeu lectoral en cause. Si le
vote distance tait ouvert aux Franais tablis hors de France pour
llection prsidentielle ou une opration rfrendaire, toute annulation des
oprations lectorales lectroniques pourraient, compte tenu du nombre de
suffrages ainsi annuls et de lcart de voix en prsence, remettre en cause le
rsultat du scrutin pour lensemble du corps lectoral franais.

Recommandation n 8 :
- Maintenir le vote par correspondance lectronique uniquement
dans les circonscriptions comptant exclusivement des lecteurs tablis
hors de France.

Si vos rapporteurs prconisent le maintien du vote par


correspondance lectronique pour ces lections ltranger, ils nenvisagent
pas den faire une obligation pour lensemble des scrutins concerns.

DEUXIME PARTIE

- 55 -

LE VOTE PAR INTERNET

En particulier, lopportunit de son extension aux scrutins indirects


nest pas vidente. Pour llection des conseillers lAssemble des Franais
de ltranger et des snateurs reprsentant les Franais tablis hors de
France, les cots, notamment les cots fixes, rapports au nombre rduit
dlecteurs formant les collges lectoraux nincite pas introduire le vote
par internet . De surcrot, le lgislateur a prvu, dans ces deux cas, la
possibilit dun vote par remise en mains propres dun pli
ladministration ; cette modalit de vote sapparente un vote par
correspondance papier scuris.
De mme, le maintien du vote par correspondance lectronique ne
doit pas conduire faire lconomie dune rflexion sur la rationalisation des
modalits de vote offertes aux lecteurs expatris, notamment quant la
coexistence du vote par correspondance par voie lectronique et sur support
papier pour les lections lgislatives ltranger.
2. Des garanties apporter en matire dencadrement du vote par
correspondance lectronique
a) Un effort ncessaire en matire dinformation et dassistance des
lecteurs pour les oprations lectorales par voie lectronique
Lors de leurs auditions, les associations reprsentatives des Franais
tablis hors de France ont insist sur le ncessaire effort dinformation des
lecteurs sur le vote par internet . Cette demande est dautant plus fonde
que, contrairement aux lections se droulant en France, les lections
franaises ltranger ne sont pas relayes par les mdias locaux, ni par les
autorits du pays daccueil. Ces lections ne forment donc pas un temps
fort de la vie nationale, ce qui impose une information accrue de la part des
autorits franaises pour stimuler la participation lectorale.
Vos rapporteurs souhaitent que la communication officielle des
autorits franaises sur les lections permettant le recours au vote par
correspondance lectronique comprenne systmatiquement une information
ddie cette modalit de vote1. En particulier, il est suggr que lorsque les
dates du scrutin sont mentionnes, il soit indiqu au mme titre la priode
anticipe au cours de laquelle le vote par internet peut avoir lieu.

Sur le plan rglementaire, larticle R. 176-3-6 du code lectoral prvoit que le ministre des
affaires trangres, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire informe les lecteurs sur
les modalits d'accs au systme de vote par voie lectronique et sur son fonctionnement
gnral .
1

- 56 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Cette information pourrait ainsi prendre place lors de la mise en


ligne de la propagande dmatrialise pour les lections consulaires ou, de
manire gnrale, par lenvoi dun courriel aux lecteurs inscrits sur la liste
lectorale consulaire ayant indiqu leur adresse lectronique1.

Recommandation n 9 :
- Assurer linformation des lecteurs sur lexistence, la priode et
les conditions dusage du vote par correspondance lectronique.

Cet effort de communication doit saccompagner, lors de la priode


de vote, dune assistance aux lecteurs. Lors des lections lgislatives de
2012, un numro dappel avait t mis disposition des lecteurs qui
rencontreraient des problmes techniques. Cette prcaution sest rvle
particulirement utile lorsque des lecteurs ont rencontr des difficults
voter en raison dune incompatibilit lie au logiciel Java.

Le problme technique li au logiciel Java lors du scrutin de 2012


L'essentiel des problmes recenss lors des lections lgislatives
ltranger est li au passage du logiciel Java 1.6 une nouvelle version 1.7 en mai
2012, soit quelques jours seulement avant le premier tour.
Il semblerait que le comit de pilotage n'ait pas considr ce changement
de version comme un problme technique mais plutt comme une mesure de
scurit. Seuls les ordinateurs munis d'une version du logiciel Java pralablement
teste taient autoriss voter. Oracle, l'diteur du logiciel, avait publi une version
1.7 en juillet 2011, qui avait ensuite t retire en raison de dysfonctionnements.
Une nouvelle version 1.6_032 avait t propose sur le march et
recommande aux lecteurs en lieu et place de la version 1.7. En juin 2012, c'est-dire au moment des lections lgislatives, Oracle a lui-mme recommand la
dsinstallation de la version 1.7 au profit de la version 1.6 pour certaines de ses
suites logicielles.
Sur 244 623 votants sur l'ensemble des deux tours, seuls 12 893 lecteurs
ont tent de se connecter au site de vote sans toutefois dposer de bulletin dans
l'urne lectronique, soit un taux d'accs russi gal 95 %.

Pour vos rapporteurs, lassistance aux lecteurs est primordiale et


pourrait tre enrichie par des prsentations de linterface de vote ou par des
tutoriels avant et au cours de la priode de recueil des suffrages. M. Franois
Nicoullaud, reprsentant lassociation dmocratique des Franais
Les adresses lectroniques, lorsquelles ont t communiques aux services consulaires par les
lecteurs, doivent, en application de larticle 8 de la loi organique n 76-97 du 31 janvier 1976,
figurer sur les listes lectorales consulaires.
1

DEUXIME PARTIE

- 57 -

LE VOTE PAR INTERNET

l'tranger (ADFE), insistait, lors de son audition, sur limpossibilit pour


llecteur dapprendre le geste lectoral. Le geste lectoral, par dfinition
unique au cours dun scrutin, se renouvelle moins dune fois par an en
moyenne. Lutilisateur dcouvre, lors de chaque chance lectorale, le
systme informatique et ne le redcouvrira que lors du prochain scrutin, ce
systme ayant pu dailleurs voluer dans lintervalle. Lapprentissage ne
peut seffectuer progressivement afin dobtenir un usage optimal, comme ce
peut tre le cas pour des services en ligne de la vie courante tel que lachat et
le paiement en ligne.

Recommandation n 10 :
- Assurer la formation et lassistance des lecteurs avant et au
cours de la priode de recueil des suffrages par voie lectronique.

b) Un contrle des oprations lectorales par voie lectronique renforcer


Les expriences lectorales connaissant des suffrages mis par
correspondance lectronique sont encore infrieures une dizaine. Il
apparat encore dlicat vos rapporteurs den tirer des conclusions
dfinitives sur les amliorations du cadre lgal.
Sur le principe, ds lors que cette modalit de vote est drogatoire
au droit commun, il parat logique que les garanties accordes aux diffrents
acteurs du processus lectoral (lecteurs, dlgus de liste1, membres du
bureau de vote lectronique) pour sassurer du bon droulement des
oprations soient plus fortes que celles prvues dans un bureau de vote
classique.
Il parat particulirement important de tenir compte de lclatement
gographique des lecteurs et de leur absence de contact avec les membres
du bureau de vote lectronique. linverse, en cas de vote lurne, un
lecteur peut sadresser directement un membre du bureau de vote.
Le bureau de vote lectronique dresse un procs-verbal des
oprations de vote lectronique. Tout candidat et tout dlgu de candidat
peut faire valoir distance des observations sur le droulement des
oprations qui y seront consignes (article R. 176-3-5- du code lectoral)2. Ces
observations peuvent savrer particulirement clairantes pour le juge de
llection en cas de contentieux.

Les dlgus de liste peuvent notamment participer avec voix consultative aux runions du bureau
de vote lectronique.
2 Dans un bureau de vote, les membres du bureau, les candidats ou leurs remplaants, les dlgus
des candidats, les lecteurs peuvent porter au procs-verbal leurs observations ou rclamations
(articles L. 67 et R. 52 du code lectoral).
1

- 58 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Pour rendre effectif ce droit pour les lecteurs qui ne sont pas
physiquement prsents auprs du bureau de vote lectronique, vos
rapporteurs estiment que les lecteurs devraient pouvoir par crit adresser
leurs observations, par le biais dune messagerie lectronique sous rserve
dune authentification pour attester de leur qualit1. Il conviendrait de
prciser cette procdure sur le plan rglementaire pour en faciliter le recours,
certains lecteurs stant tourns tort vers les personnes destines assister
les lecteurs en cas de difficult technique2.
Lors des oprations de vote en 2006, les trois experts ayant produit
des observations ont regrett unanimement la distance qui sparait le bureau
de vote lectronique sigeant Paris et lurne lectronique recueillant les
suffrages install dans un btiment appartenant EADS Aix-en-Provence.
Le bureau de vote lectronique ne pouvait lobserver que par un systme de
camra. Cette mdiation ajoute des incertitudes supplmentaires sur les
oprations que les membres du bureau sont censs contrler. En 2006,
M. Andrew Appel, expert informatique ayant observ les oprations de vote
lectronique, se plaant dans le rle dun assesseur, le rsume ainsi : je nai
aucun moyen dtre sr que les donnes [sur lcran] viennent dAix-en-Provence, je
nai aucune base pour souponner quelles ne viennent pas dAix . Lassesseur ne
peut donc attester que de ce quil a t cens voir.
Pour vos rapporteurs, il est dterminant que le bureau de vote
lectronique ou une partie de ses membres sigent auprs du serveur faisant
office durne lectronique , pour renforcer leur contrle direct sur le bon
droulement des oprations.
Il parat galement inconcevable, comme il est pourtant fait tat dans
les observations de 2006 des trois experts, que le secret industriel du
prestataire puisse tre oppos aux membres du bureau de vote lectronique.

Recommandation n 11 :
- Renforcer les pouvoirs des membres du bureau de vote
lectronique et faciliter la consignation dobservations par les lecteurs.

Dans ce cas, llecteur pourrait tre tenu, par exemple, de prciser son identit et son identifiant
pour authentifier lenvoi de ses observations.
2 Le juge de llection a estim quil nappartenait pas lassistance technique mise en place
pour aider les lecteurs rencontrant des difficults ponctuelles dans lexpression de leur
vote par voie lectronique de faire consigner des observations au procs-verbal (Conseil
constitutionnel, dcision n 2012-4580/4624 AN du 15 fvrier 2013, Franais tablis hors de
France 6me circonscription).
1

DEUXIME PARTIE

- 59 -

LE VOTE PAR INTERNET

c) Une clarification bienvenue sur la rpression pnale des comportements


lectoraux frauduleux
Le chapitre VII du titre Ier du premier livre du code lectoral relatif
aux infractions en matire lectorale est applicable llection des conseillers
consulaires et des dputs lus par les Franais tablis hors de France qui
font appel au vote par internet . Le lgislateur a mme permis, par
exception, la poursuite de ces infractions par les autorits franaises mme
lorsquelles taient commises hors du territoire national.
Nanmoins, certaines formulations, aujourdhui dates, de ces
infractions pnales pourraient rendre dlicate leur transposition au vote
par internet . Par exemple, larticle L. 103 du code lectoral voque lurne
sans quil soit certain, en raison du principe dinterprtation stricte de la loi
pnale, que cette dnomination soit parfaitement transposable lurne
lectronique .
Pour lever toute ambigut, vos rapporteurs prconisent dintroduire
une disposition gnrale prcisant que ces dispositions pnales sont
galement applicables lorsque le vote a lieu par voie lectronique1.
En outre, la dfinition de certaines infractions en matire lectorale
pourrait tre modifie de faon prendre en compte les spcificits du vote
par internet . titre dexemple, larticle L. 99 du code lectoral punit toute
irruption dans un collge lectoral consomme ou tente avec violence, en vue
dempcher un choix . Or, le vote par correspondance lectronique tant un
vote distance, il conviendrait dtendre la rpression de cette infraction au
cas o un lecteur subit des violences hors dun bureau de vote lorsquil
vote par internet .

Recommandation n 12 :
- Adapter les infractions pnales en matire lectorale la
rpression des comportements frauduleux lors dun vote par
correspondance lectronique.

titre de comparaison, une disposition similaire a t introduite par la loi n 2011-412 du 14 avril
2011 qui a prvu, au sein de larticle L. 48-1 du code lectoral, que les interdictions et restrictions en
matire de propagande lectorale sont applicables tout message ayant le caractre de
propagande lectorale diffus par tout moyen de communication au public par voie
lectronique .
1

- 60 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

CONCLUSION

- 61 -

CONCLUSION
Aux termes de leurs travaux, vos rapporteurs se prononcent pour le
maintien de la situation actuelle : pas dextension du vote par machine sur le
territoire franais et poursuite du vote par internet pour les Franais
tablis ltranger.
Dans le premier cas, cette solution est la seule qui, en ltat des
techniques, garantit la sincrit du scrutin et le secret du vote.
Dans le second, elle permet lexpression dun vote dans des
conditions ncessairement drogatoires et imparfaites, mais qui reposent sur
un choix de llecteur qui sont maintenues dautres options de vote.
Dans les deux cas, vos rapporteurs formulent
amliorations pour mieux scuriser lexpression du suffrage.

plusieurs

La technique permettra peut-tre un jour de dpasser les obstacles


qui interdisent aujourdhui, selon eux, de gnraliser le recours
llectronique dans les procdures de vote. Il conviendra alors de procder le
moment venu une nouvelle valuation de ces dispositifs.
*
*

En conclusion de leur rapport, vos rapporteurs remercient


lensemble de leurs interlocuteurs qui, tout au long des mois passs, ont
rpondu leurs questions et leur ont apport les prcisions souhaites afin
de leur permettre dtablir leurs conclusions.
Leur gratitude sadresse galement aux ambassades europennes
Paris qui leur ont adress des lments dtaills sur leurs expriences
nationales, leur permettant de conforter leurs recommandations.

- 62 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

EXAMEN EN COMMISSION

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EXAMEN EN COMMISSION
La commission examine le rapport dinformation de MM. Alain
Anziani et Antoine Lefvre sur le vote lectronique.
M. Alain Anziani, rapporteur. Lexpression vote lectronique
recouvre deux types de vote trs distincts. Dun ct les machines voter,
utilises dans certaines communes. Elles font depuis quelques annes lobjet
dun moratoire visant empcher que leur nombre augmente. Dun autre
ct, le vote par internet partir dun ordinateur personnel. Cette procdure
concerne les Franais tablis ltranger. Les mmes questions se posent
dans les deux cas : le secret du vote et la sincrit du scrutin peuvent-ils tre
galement garantis ?
M. Antoine Lefvre, rapporteur. La machine voter est une
innovation qui na pas beaucoup prospr. Inspire des tats-Unis, elle
devait selon la loi du 10 mai 1969 tre gnralise dans les communes
franaises de plus de 30 000 habitants, soit dans 6 000 bureaux de vote. Nous
sommes aujourdhui trs loin de la ralisation de cette prvision. Le
dispositif a t contest ds le dbut de sa mise en uvre au nom
darguments techniques et financiers. Le rapporteur devant le Snat avait
lpoque relev deux inconvnients principaux : la machine voter risquait
de dshumaniser les oprations lectorales ; les types de machines
dtermineraient les modes de votation.
Trois modles de machines avaient t agrs en 1972. Des
expriences menes lors des lections lgislatives de 1973 avaient dj donn
lieu des incidents. En 1977, 420 machines taient en service. Elles ont t
supprimes dans la rgion parisienne partir de 1984, au vu des conclusions
dun bilan. En 1988, la loi lectorale amende par lAssemble nationale a
relanc le processus en llargissant lensemble des communes de
3 500 habitants et plus rgies par le scrutin municipal de liste. Dune
premire machine mcanique, on est pass une machine lectronique. Un
arrt de 2003 a approuv le rglement fixant leurs conditions dagrment.
Lors de llection prsidentielle de 2007, 83 communes taient
autorises utiliser des machines voter, soit 3% du corps lectoral. Des
difficults ont surgi ds le premier tour, notamment des carts entre le
nombre dmargements constats et le nombre de votes enregistrs par
certaines machines. Des critiques ont galement t suscites par le cot
lev de ces machines lectroniques, variant entre 4000 et 6000 euros, auquel
sajoutaient videmment des frais dassistance technique et de maintenance.
Plusieurs communes y ont renonc pour le second tour. Elles ntaient plus
que 64 en 2012 recourir ces machines.
Le code lectoral a fix un certain nombre de rgles pour leur
utilisation. Pour tre agres par le ministre de lintrieur, elles doivent
comporter un dispositif qui soustrait llecteur au regard pendant le vote,

- 64 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

permettre aux lecteurs handicaps de voter de faon autonome quel que


soit leur handicap, autoriser plusieurs lections de type diffrent le mme
jour, enfin permettre lenregistrement dun vote blanc. Elles ne doivent pas
permettre lenregistrement de plus dun seul suffrage par lecteur et par
scrutin. Elles doivent pouvoir totaliser le nombre des votants sur un
compteur qui puisse tre lu pendant les oprations de vote, et pouvoir
totaliser les suffrages obtenus par chaque liste ou chaque candidat, ainsi que
les votes blancs, sur des compteurs qui ne peuvent tre lus quaprs la
clture du scrutin. Elles ne doivent pouvoir tre utilises qu laide de deux
clefs diffrentes, de telle manire que pendant la dure du scrutin, lune reste
entre les mains du prsident du bureau de vote, lautre entre celles de lun de
ses assesseurs tir au sort parmi lensemble de ses collgues.
Pour lorganisation et le droulement du scrutin, le bureau de vote
doit sassurer que la machine fonctionne normalement et que tous les
compteurs sont zro avant le dbut du vote. Pour tre agrs, les matriels
doivent respecter le rglement technique arrt le 17 novembre 2003. Une
seule socit est aujourdhui habilite contrler cette conformit : le Bureau
Veritas. Le maintien de lagrment est soumis un contrle de la machine
tous les deux ans.
Le cot de ces appareils est estim, selon les modles, entre 5 000 et
6 000 euros hors taxe pour un bureau de vote, auxquels il faut ajouter entre
60 et 150 euros par bureau et par lection pour la maintenance ; toutefois, les
communes ont de plus en plus recours la location.
En 1969, le Gouvernement avait dcid la prise en charge par le
budget de ltat des frais dacquisition, de location et de fonctionnement de
ces quipements. Aujourdhui, il ne verse aux communes concernes quune
subvention de 400 euros par machine pour leur seul achat.
Nous nous sommes pos la question de lavenir de ce vote par
machine, en nous rapportant lexemple dautres pays europens. Le relatif
insuccs de cette mesure est perceptible en Europe. Certes, le dispositif
prsente quelques aspects positifs, comme la rapidit du dpouillement,
mais ses dfauts sont patents. La principale difficult est de garantir tout la
fois le secret du suffrage et la sincrit du scrutin. Le premier principe
requiert lanonymat du vote et interdit sa traabilit. Le second impose que
sa traduction dans lurne corresponde bien au sens que llecteur a voulu lui
donner. Or, en ltat actuel de la technique et des sciences, il est impossible
de respecter cette double exigence. Par consquent llecteur ne peut pas
contrler la conformit de lexpression de son suffrage. En outre,
contrairement la double procdure de contrle institue pour le vote
lurne par le code lectoral, le dnombrement des suffrages dans un bureau
quip dune machine voter seffectue par la lecture des compteurs que le
prsident rend visibles la clture du vote. Il nest pas possible en ltat de
procder, en cas de rsultat litigieux, un recomptage des votes enregistrs
par la machine. Comment tre sr de la fiabilit dun rsultat, ds lors

EXAMEN EN COMMISSION

- 65 -

quaucun dysfonctionnement du systme ne peut tre cart ? En Belgique,


un candidat aux lections lgislatives de 2003 a recueilli plus de voix que le
nombre de suffrages exprims, une erreur de 4 096 voix !
Trois types dincidents sont susceptibles daltrer la sincrit des
rsultats : un dysfonctionnement de la machine, des rayonnements
cosmiques, la malveillance.
Nous avons estim quil tait essentiel dassurer la confiance de
llectorat dans le bon fonctionnement des oprations lectorales. Le droit
lectoral impose diverses mesures destines protger lexpression du
suffrage ; lensemble se concrtise dans le rituel du vote, auquel notre pays
est trs attach, qui confre lexercice du devoir lectoral une certaine
solennit ; daucuns ont mme parl de sacralisation. Nos travaux ne nous
ont pas permis de dceler une meilleure participation du fait de lutilisation
de ces machines, que ce soit dans notre pays ou ailleurs en Europe.
Financirement, nous sommes loin des avantages escompts : le
personnel communal doit toujours tre employ pour encadrer les
oprations de vote. Le seul dlai qui est effectivement rduit est celui du
dpouillement. Largument conomique et financier en faveur de ce
dispositif se rvle donc peu convaincant.
On a galement invoqu, titre dargument cologique, la moindre
consommation de papier. Mais limpression de la propagande lectorale
demeure ncessaire. Ltablissement dun bilan complet impliquerait aussi
que lon prenne en compte le recyclage de ces machines.
M. Alain Anziani, rapporteur. Linstauration du vote par internet
est justifie par le fait que les Franais tablis en dehors du territoire national
doivent pouvoir participer aux oprations de vote ; or certains tats
trangers sont rticents les organiser. Ainsi, le vote par correspondance a
t supprim en 1975, sauf pour les Franais tablis ltranger. On a cru
trouver une solution miracle dans un renforcement du vote par
correspondance qui peut aujourdhui prendre deux formes : classique sur
papier ou par internet.
Les lecteurs tablis ltranger ont actuellement le choix : ils
peuvent voter soit au moyen de leur ordinateur, soit au moyen dune urne.
Encore faut-il, dans ce second cas, quils soient en mesure de parcourir la
distance, parfois considrable, qui les spare du bureau de vote le plus
proche. Ce choix nexiste pas sur le territoire franais et le vote par internet
ne concerne dailleurs que les lections qui seffectuent dans le cadre de
circonscriptions lectorales propres aux Franais tablis hors de France : les
lgislatives, par exemple, mais non les prsidentielles, ni le vote pour le
Parlement europen ou pour les rfrendums.
Ce vote, qui na pas le mme lieu, na pas non plus le mme temps :
il dure sept jours au lieu dun seul sur le territoire national.

- 66 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

quelle valuation de ces dispositifs sommes-nous parvenus ? La


question fondamentale demeure de savoir si lon peut assurer tout la fois la
sincrit et le secret du vote. Il semble notamment difficile didentifier avec
certitude lutilisateur dun ordinateur donn. Comment savoir, dailleurs, sil
vote en toute libert ? Autre point dachoppement : on ne peut savoir avec
certitude quel a t le vote mis. Il nest pas sr, pour des raisons techniques,
que ce soit le mme que le vote enregistr. Cela a t tabli par des tests
conduits par des associations dopposants au vote lectronique. Enfin, le
secret du vote ne peut tre garanti par une procdure lectronique aussi bien
quil lest par un simple isoloir.
Il faut tre trs pragmatique. Les deux associations reprsentatives
des Franais tablis ltranger souhaitent le maintien du systme actuel, qui
a, leurs yeux, le mrite dexister. La distance que ces lecteurs auraient
parcourir pour atteindre un bureau de vote varie en effet considrablement
dun pays lautre : il y a de dizaines de bureaux de vote Genve, mais un
seul en Afghanistan et trois au Chili, ce qui oblige un dplacement de
plusieurs heures et coteux pour voter lurne. Pour cette raison, mieux
vaut donc maintenir le dispositif existant en dpit de ses dfauts.
Des amliorations sont nanmoins possibles : nous proposons
damliorer linformation des lecteurs et de leur garantir une assistance
technique pour rduire les dysfonctionnements ; de sassurer que les
lecteurs puissent rellement dposer des observations crites sur le
droulement du scrutin ; enfin, de prvoir explicitement quen cas de fraude,
les sanctions pnales prvues par le code lectoral sappliquent.
M. Antoine Lefvre, rapporteur. Sagissant des machines voter,
nous aboutissons aux recommandations suivantes : maintenir le moratoire
de 2007 ; complter la liste des conditions exiges par la loi pour permettre
lutilisation des machines voter ; prvoir par voie rglementaire la
transmission au ministre de lintrieur de lensemble des rapports de
contrle des machines agres ; porter la connaissance des communes les
incidents dcels lors de ces contrles ; enfin rviser et complter le
rglement technique des machines voter. Il convient galement dinstituer
une commission de contrle des oprations de vote dans toutes les
communes qui utilisent des machines voter, de renforcer son rle et
dinterdire expressment lusage des machines en mode double scrutin
lors dlections concomitantes. Enfin, compte tenu du caractre volontaire du
recours aux machines et du caractre peu incitatif de la subvention, nous
proposons la suppression de laide de ltat lacquisition de ces
quipements.

EXAMEN EN COMMISSION

- 67 -

Nous ne concluons donc ni la ncessit dune interdiction totale de


lusage des machines pour les communes dj quipes, ni lopportunit de
gnraliser le vote lectronique. On nous reprochera peut-tre un excs de
prudence, mais lessentiel est de garantir llectorat le respect des principes
constitutionnels qui doivent entourer lexercice du droit de vote : la sincrit
du scrutin et le secret du vote.
Le vote par internet nest que lune des modalits de vote offertes
aux Franais tablis hors de France, qui peuvent toujours opter pour le vote
lurne. Mais ils peuvent prouver de relles difficults rejoindre leur
bureau de vote, ce qui justifie le maintien de la possibilit du vote par
internet.
La technique permettra peut-tre dans les prochaines annes de
dpasser les obstacles qui, pour nous, interdisent aujourdhui de gnraliser
le recours llectronique. Il conviendra alors, le moment venu, de procder
une nouvelle valuation de ces dispositifs.
M. Jean-Pierre Sueur, prsident. Je remercie nos deux rapporteurs
pour leur travail prcis, rigoureux et pragmatique. Leurs propositions ne
sont pas rvolutionnaires, mais mieux vaut tre un rformiste qui fait des
rformes quun rvolutionnaire qui ne fait pas la rvolution !
M. Patrice Glard. Je ne me retrouve pas du tout dans ce rapport.
Ma ville dorigine, Le Havre, applique le vote lectronique depuis prs de
dix ans. Grce la formation adquate des membres des bureaux de vote et
des personnels municipaux, nous navons connu aucun incident. Et nous
avons fait une conomie denviron 1 000 000 deuros en rduisant les
indemnits dues aux personnels. Enfin nous avons pratiqu avec succs le
double scrutin sur une mme machine, alors que lobligation dutiliser deux
urnes a un cot considrable. Les conclusions auxquelles vous arrivez
aboutissent en ralit paralyser la gnralisation du vote lectronique. La
convivialit rpublicaine nen serait pourtant pas affecte.
Il est regrettable que ce progrs soit aujourdhui bloqu par la
suppression de laide de ltat pour acheter les machines voter, dautant
que notre systme de vote est devenu obsolte : les autres pays europens
ont abandonn le vote dominical, et nimposent pas lobligation de maintenir
les bureaux ouverts jusqu une heure tardive dans les communes rurales o
les lecteurs sacquittent de bonne heure de leur devoir lectoral. Nous ne
sommes pas assez modernes ni assez dynamiques en matire de vote. Les
Franais de ltranger sont trs attachs la simplification que reprsente
pour eux le vote lectronique. Les difficults qui y sont lies pourraient tre
surmontes, par exemple par laffectation dun code individuel chaque
lecteur.

- 68 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Bref, vos conclusions sont pessimistes et nullement rformatrices :


au contraire, elles aboutissent au maintien du statu quo.
Mme Jacqueline Gourault. Lvolution de la technologie et des
modes de communication na-t-elle par permis lamlioration du systme des
machines voter ? Des Go Trouvetou mont rcemment fait part de leurs
ides. Et le vote par machine nest-il pas une solution pour certains
handicaps ?
Mme Catherine Tasca. Le vote par internet est manifestement
ncessaire, faute dautres moyens, pour les Franais rsidant ltranger.
Lintrt du vote par machines est pour moi moins apparent. Dpasse-t-il la
simple conomie de services ? Seconde question : ces machines sont-elles
fabriques en France ?
M. Alain Richard. Je garde un doute sur la fiabilit dfinitive de
ces dispositifs compte-tenu du risque de hacking . Pour les Franais de
ltranger, la possibilit de vote lectronique coexiste-t-elle avec celle dun
vote par correspondance postale ? Que pensez-vous de lenvoi de la
propagande par voie lectronique, qui a fait grand bruit avant les lections
europennes ? Cest une source dconomie relle.
M. Patrice Glard. Le Conseil constitutionnel a confirm la licit
de lusage de la voie lectronique pour envoyer la propagande lectorale.
M. Antoine Lefvre, rapporteur. Ce nest pas parce quil ny a pas
eu dincident dans la plupart des communes que lon na pas se poser la
question de la sincrit des oprations lectorales. Il est justement trs
difficile de qualifier les incidents : il ny pas de contestation parce que les
lecteurs sont obligs de faire une confiance absolue aux machines. Or des
informaticiens nous ont dmontr le risque de fraude par introduction dun
logiciel permettant le dtournement du vote. Il y a donc un risque persistant,
non seulement pour la sincrit du suffrage, mais aussi pour son secret. Car,
pour revenir la question des possibilits damlioration qua souleve Mme
Gourault, les progrs de la traabilit dun vote reprsentent par eux-mmes
une menace pour son secret.
Madame Tasca, trois modles sont aujourdhui sur le march : un
amricain, un espagnol, un nerlandais. Ils offrent les mmes fonctionnalits.
Leur cot reste consquent ; M. Glard parlait dconomies formidables : je
ne vois pas o.
M. Patrice Glard. Sur les heures supplmentaires.
M. Antoine Lefvre, rapporteur. Par rapport au cot de lachat et
de la maintenance, ce nest pas grand-chose.
Ce nest pas tre ringard que de parler de rituel rpublicain. Voter
nest pas une espce dachat en ligne. Une certaine solennit sattache la
procdure lectorale traditionnelle : le moment o le prsident du bureau de
vote dit A vot nest pas anodin.

EXAMEN EN COMMISSION

- 69 -

M. Patrice Glard. Le prsident du bureau peut dire aussi A


vot lorsque llecteur a utilis une machine !
M. Antoine Lefvre, rapporteur. Enfin, il est possible dattribuer
des identifiants individuels, mais rien nempche quils ne fassent lobjet de
trafics.
M. Alain Anziani, rapporteur. Je comprends lexprience que le
doyen Glard a pu connatre dans sa commune, mais nous avons considr
toutes les expriences dans le monde entier. En fait, le vote lectronique
relve aujourdhui dune modernit obsolte. La plupart des pays qui
lavaient choisi labandonnent maintenant, car ce mode de suffrage nest pas
assez fiable. Un incident a eu lieu en Belgique, o un candidat a obtenu 4096
voix de plus que le nombre de suffrages exprims ; on ne sait sil faut
lattribuer un bug informatique ou une explosion solaire.
M. Antoine Lefvre, rapporteur. Noublions pas que la Cour
constitutionnelle allemande exige que les ordinateurs de vote permettent
aux lecteurs et aux scrutateurs de vrifier le bon droulement du scrutin et
le dpouillement des votes.
M. Jean-Pierre Sueur, prsident. Je remercie MM. Anziani et
Lefvre. Leurs conclusions ne sont pas rvolutionnaires mais prudentes.
Je propose de donner un avis favorable la publication de ce
rapport. Cela ne signifie pas que la commission souscrive unanimement ses
conclusions, mais quelle reconnat limportance de ce travail.
La commission autorise la publication du rapport.

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

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ANNEXE 1
LES VOLUTIONS RCENTES DES EXPRIENCES EUROPENNES EN MATIRE DE VOTE
LECTRONIQUE

ANNEXE 1
LES VOLUTIONS RCENTES DES EXPRIENCES
EUROPENNES EN MATIRE DE VOTE LECTRONIQUE
En septembre 2007, une tude de lgislation compare du Snat
exposait un dveloppement contrast du vote lectronique en Europe
occidentale.
Lanalyse des textes et de la pratique ltranger montre aujourdhui
un recul global du vote lectronique dans une partie des pays concerns ou,
dfaut, une simple poursuite de lexprimentation dans les autres tats,
sans quaucune gnralisation ne soit envisage.
Selon les informations fournies par les reprsentations
diplomatiques des diffrents tats concerns, cette situation a volu
globalement dans un sens de reflux du vote lectronique, seule la Suisse
paraissant poursuivre son dploiement du vote distance. De mme,
lEstonie sest dmarque par une gnralisation du vote lectronique.
Les conclusions suivantes peuvent tre tires :
- une partie plus ou moins importante du corps lectoral continue
voter l'aide de dispositifs lectroniques en Belgique :
la suite dun dbat organis au Parlement fdral en 2008, une
rsolution parlementaire a saisi le gouvernement du dveloppement dun
nouveau systme de vote lectronique. Utilis depuis 2012, le nouveau
systme prvoit limpression du vote par lordinateur sur un bulletin papier
sous une double forme- dactylographie et code-barres bidimensionnel-.
Llecteur doit, avant dintroduire son bulletin dans lurne, faire lire ce codebarres par le scanner qui y est install.
La loi du 7 fvrier 2014 organisant le vote lectronique avec preuve
papier encadre ce nouveau dispositif ;
- le vote lectronique est instaur de faon trs progressive en
Suisse depuis 2003 :
Le Conseil fdral suisse a vot le 31 mai 2006 en faveur de
linstauration du vote lectronique. Cette exprimentation a t confirme et
largie par plusieurs modifications lgislatives introduites en janvier 2008.
Plus rcemment, en juin 2013, le Conseil fdral a dcid, lissue dune
valuation de lexprimentation conduite sur la priode 2006-2012, de
poursuivre llargissement de laccs au vote lectronique. Lambassade de
la Confdration suisse a ainsi confirm vos rapporteurs que lobjectif du
Gouvernement est dlargir laccs au vote lectronique, qui demeure de
toute faon une modalit de vote alternative, en parallle avec le vote
lurne et le vote par correspondance papier.

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

ce jour, la responsabilit dexprimenter ou non le recours au vote


lectronique relve de la responsabilit des cantons, treize dentre eux ayant
fait ce choix, ce qui permet 30 % du corps lectoral dutiliser cette modalit
de vote.
- lEstonie tend progressivement le recours cette modalit de
vote :
Instaur depuis 2005 en Estonie, le vote lectronique a t depuis
utilis trois reprises pour les lections municipales, deux reprises pour
llection des parlementaires et sera de nouveau autoris pour les prochaines
lections europennes. Il est obligatoire, pour les lections nationales se
droulant au suffrage universel, de donner llecteur la possibilit de voter
de manire lectronique par le biais dInternet mais llecteur a toujours le
choix.
Le vote lectronique est utilis comme une modalit alternative au
vote lurne qui reste toujours possible. En 2013, 21,2 % du corps lectoral a
ainsi vot sous forme lectronique. Une commission du vote lectronique
compose de sept experts informatiques dsigns par la commission
lectorale nationale qui gre lorganisation technique du vote par internet.
- l'Irlande a commenc introduire le vote lectronique en 2002,
mais a suspendu son exprience :
Le vote lectronique a t test dans cinq circonscriptions lors des
lections lgislatives tenues en mai 2002 et dans sept circonscriptions lors
d'un rfrendum national tenu en octobre 2002.
L'utilisation du vote lectronique l'chelle nationale devait avoir
lieu lors des lections municipales et europennes en 2004. Ce programme a
t abandonn en raison de doutes sur la fiabilit des quipements utiliss.
- en Angleterre et au pays de Galles, le vote lectronique est
expriment depuis 2000 l'occasion d'lections locales dans plusieurs
collectivits, mais sa gnralisation n'est plus envisage ;
Le Royaume-Uni a confirm labsence de toute intention de
gnraliser le vote lectronique distance qui avait pu tre expriment lors
dlections municipales entre 2002 et 2007. Dans son courrier, lambassade
du Royaume-Uni souligne que hormis les projets pilote [], il faudrait quune
loi soit vote par le Parlement pour permettre la gnralisation du vote
lectronique et que le Gouvernement nenvisage pas prsent dinstaurer le
vote lectronique .
- en Espagne, en Italie et au Portugal, le vote lectronique ne
donne pour l'instant lieu qu' des exprimentations qui nont t suivies
daucun effet dans leurs systmes lectoraux respectifs.
LItalie a ainsi confirm que le vote lectronique ntait toujours pas
autoris sur son territoire mais quelle procdait actuellement une
valuation sur la possibilit dappliquer un tel systme de vote pour les
prochaines lections des organismes consultatifs des italiens rsidant ltranger .

ANNEXE 1

- 73 -

LES VOLUTIONS RCENTES DES EXPRIENCES EUROPENNES EN MATIRE DE VOTE


LECTRONIQUE

En Espagne, bien que son exprimentation ait t autorise par la


commission lectorale centrale, le vote lectronique nest toujours pas en
vigueur dans le systme lectoral.
Lambassade du Portugal a confirm quaucun projet ou proposition
de loi nexistait actuellement sur le sujet et que les quelques expriences
pilotes ralises dans certains bureaux de vote loccasion dlections
nationales ou locales, en parallle avec le vote traditionnel, nont t suivies
daucun effet.
- en Allemagne, une dcision de la Cour constitutionnelle fdrale
a conduit la cessation complte du recours au vote lectronique.
Alors que lAllemagne avait autoris le recours au vote lectronique,
et lavait expriment loccasion des lections europennes de 1999, des
lections pour le Bundestag en 2002 et en 2005 et pour divers scrutins
municipaux ou encore pour llection du Parlement de certains Land entre
2006 et 2008, un jugement de la Cour constitutionnelle fdrale du 3 mars
2009 a dclar lutilisation des ordinateurs de vote ainsi que leur base lgale,
une ordonnance fdrale sur les appareils de vote, contraire la Loi
fondamentale. La dcision de la Cour constitutionnelle se fonde sur le
ncessaire respect du secret du vote et sur le fait que la Cour prsumait,
concernant lutilisation dordinateurs de vote, que les tapes effectives du
processus de vote et la transmission des rsultats ntaient pas suffisamment
fiables et vrifiables quant leur exactitude par le citoyen. Depuis lors, le
vote lectronique nest plus utilis en Allemagne.
- Aux Pays-Bas, le vote par internet a fait lobjet
dexprimentations, toujours en complment du vote traditionnel, mais
celles-ci ont t interrompues par la loi du 16 mai 2008 :
Le vote lectronique distance avait t expriment au cours des
lections europennes de 2004 et lgislatives de 2006 mais une rupture de
confiance progressive dans la fiabilit des rsultats enregistrs est apparue et
le gouvernement nerlandais a mis fin au dispositif. Pourtant, le vote par
internet sinscrivait dans la ligne dune tradition nationale puisque ds les
lections municipales de 1903 Rotterdam des machines mcaniques de vote
furent utilises.
Des parlementaires nerlandais ont rcemment propos un
systme mixte combinant dmatrialisation de la transmission des bulletins
de vote et du dcompte des rsultats et oprations traditionnelles de vote.
Concrtement, llecteur imprime sur place le bulletin de vote
correspondant son choix et vote de manire traditionnelle : limprimante ne
conserve pas en mmoire le vote effectu. Le systme permettrait, dune
part, des conomies substantielles de papier (puisque seul un bulletin par
votant est imprim) et, dautre part, une comptabilisation automatique des
suffrages, les lments imprims permettant de trier les bulletins de vote.

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

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ANNEXE 2
SYNTHSE DES CARACTRISTIQUES
DU VOTE LECTRONIQUE

ANNEXE 2
SYNTHSE DES CARACTRISTIQUES
DU VOTE LECTRONIQUE

lections concernes

Instauration de la
modalit de vote
Modalit de vote
alternative ouverte
llecteur

Moment du vote

Lieu du vote

Contrle des oprations


lectorales

Vote
par machine voter

Vote
par internet

Ensemble des lections


politiques franaises sur
le territoire national

lection des conseillers


consulaires et des
dputs lus par les
Franais tablis hors de
France

Agrment du
reprsentant de ltat
sur demande de la
commune

Obligation lgislative

Non

Oui

Le jour du scrutin

Entre le deuxime
mercredi prcdant le
scrutin et le mardi
prcdant le scrutin

Bureau de vote

Lieu disposant dun


point de connexion
internet

Membres du
bureau de vote et
dlgus des candidats

Membres du bureau de
vote lectronique et
dlgus des candidats

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

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ANNEXE 3
LISTE DES COMMUNES UTILISATRICES
DE MACHINES VOTER

ANNEXE 3
LISTE DES COMMUNES UTILISATRICES
DE MACHINES VOTER

Communes

Nombre
de bureaux

Annoeullin (Nord)

Antibes (Alpes-Maritimes)

20

Antony (Hauts-de-Seine)

43

Arcueil (Val-de-Marne)

13

Bagnolet (Seine-Saint-Denis)

18

Blain (Loire-Atlantique)

Boulogne-Billancourt (Hauts-de-Seine)

66

Bourges (Cher)

68

Brest (Finistre)

108

Bry-sur-Marne (Val-de-Marne)

10

Castanet-Tolosan (Haute Garonne)

Chtenay Malabry (Hauts-de-Seine)

18

Chazay-dAzergues (Rhne)

Cond-sur-lEscaut (Nord)

Couron (Loire-Atlantique)

16

Courbevoie (Hauts-de-Seine)

48

pernay (Marne)

18

Garches (Hauts-de-Seine)

12

Issy-les-Moulineaux (Hauts-de-Seine)

50

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Communes
Juvignac (Hrault)

Nombre
de bureaux
7

Le Havre (Seine-Maritime)

144

Le Mans (Sarthe)

97

Les Herbiers (Vende)

11

Mandelieu-la-Napoule (Alpes-Maritimes)

18

Marignane (Bouches-du-Rhne)

24

Meylan (Isre)

16

Mimizan (Landes)

Moissy-Cramayel (Seine-et-Marne)

Montbliard (Doubs)

Montereau-Fault-Yonne (Seine-et-Marne)

12

Mougins (Alpes-Maritimes)

16

Mulhouse (Haut-Rhin)

64

Nevers (Nivre)

25

Noyon (Oise)

Orange (Vaucluse)

22

Orvault (Loire-Atlantique)

23

Palavas les Flots (Hrault)

Plmeur (Morbihan)

14

Plormel (Morbihan)

Pornichet (Loire-Atlantique)

Questembert (Morbihan)

Riedisheim (Haut-Rhin)

10

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ANNEXE 3
LISTE DES COMMUNES UTILISATRICES
DE MACHINES VOTER

Communes

Nombre
de bureaux

Rosny-sous-Bois (Seine-Saint-Denis)

24

Saint-Amand-Montrond (Cher)

Saint-Chamond (Loire)

25

Saint-Laurent-du-Var (Alpes Maritimes)

21

Saint-Pol-sur-Mer (Nord)

13

Svres (Hauts-de-Seine)

16

Stains (Seine-Saint-Denis)

16

Suresnes (Hauts-de-Seine)

28

Theix (Morbihan)

Trgueux (Ctes dArmor)

Thyez (Haute-Savoie)

Valbonne (Alpes Maritimes)

Valras-Plage (Hrault)

Vaucresson (Hauts-de-Seine)

Vaural (Val dOise)

10

Vence (Alpes Maritimes)

13

Ville dAvray (Hauts-de-Seine)

Villeneuve les Bziers (Hrault)

Villeneuve Loubet (Alpes Maritimes)

11

Villenoy (Seine-et-Marne)

Villeneuve-le-Roi (Val-de-Marne)

12

Voiron (Isre)

12

Total : 64 communes

1352

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

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ANNEXE 4
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
LORS D UN

DPLACEMENT

ANNEXE 4
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
LORS DUN DPLACEMENT

DPLACEMENT ISSY-LES-MOULINEAUX
(MARDI 3 DCEMBRE 2013)

Commune dIssy-les-Moulineaux
- M. Marie-Auguste Gouzel, adjoint au maire dlgu aux lections
- M. Arnaud Rives, directeur gnral des services
- M. Sbastien Bizot, directeur gnral adjoint des services
- Mme Marie-Paule Samson, directrice du service de ltat-civil

Berger-Levrault, distributeur des machines Election Systems & Software


(ES&S)
- M. Herv Lestang,
administrations centrales

responsable

des

relations

avec

les

- M. Cdric Lehoux, expert technique des machines voter


- M. Emmanuel Guerin, chef de projet
- M. Philippe Marandel, assistant au chef de projet
- Mme Armelle Sardet, chef de produits collectivits locales et
lections
Simulation doprations de vote par machine voter.

- 82 -

VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

ANNEXE 5

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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES AU SNAT

ANNEXE 5
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES AU SNAT

Ministre de lintrieur
Mme Tiphaine Pinault, adjointe au chef du bureau des lections et des
tudes politiques
Mme Elise Dassonville, chef de section juridique
Ministre des affaires trangres
M. Franois Saint-Paul, directeur des Franais ltranger et de
ladministration consulaire
M. Sylvain Riquier, sous-directeur de ladministration des Franais
M. David Prez, chef de cellule informatique
Agence nationale de la scurit des systmes dinformation (ANSSI)
M. Patrick Pailloux, directeur gnral
M. Loc Duflot, sous-directeur Expertise
Commission nationale de lInformatique et des liberts (CNIL)
M. Mathias Moulin, directeur adjoint la direction des relations avec les
usagers et du contrle
Mme Amandine Jambert, ingnieur expert au service de lexpertise
M. Geoffroy Sigrist, responsable des relations institutionnelles et
parlementaires
Bureau Veritas
M. ric Blanc, directeur du centre technique Europe
M. Patrick Legrand, ingnieur principal

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VOTE LECTRONIQUE : PRSERVER LA CONFIANCE DES LECTEURS

Berger-Levrault
M. Nicolas Mevellec, reprsentant dElection Systems and Software
(ES&S)
M. Herv Lestang, responsable des relations avec les administrations
centrales
M. Cdric Lehoux, expert technique des machines voter
M. Emmanuel Guerin, chef de projet
M. Philippe Marandel, assistant au chef de projet
Mme Armelle Sardet, chef de produits collectivits locales et lections
France Election NEDAP
M. Herv Palisson, directeur
Indra France
M. Pierre-Joseph Miguet, directeur
Mme Carlota Garcia Valdecasas, reprsentant Indra Espagne en France
Mme Cristina Frutos, spcialiste des systmes de vote
Lobservatoire du vote
M. Jean-Didier Graton, prsident
M. Patrick Monange, secrtaire gnral du syndicat Renault sige
Force-ouvrire
Franais du Monde - Association Dmocratique des Franais l'Etranger
(ADFE)
M. Franois Nicoullaud, membre du conseil dadministration
Union des Franais de l'tranger (UFE)
Mme Hlne Charveriat, dlgue gnrale
Mme Charlotte Hemery, dlgue gnrale adjointe

ANNEXE 5

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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES AU SNAT

Personnalits qualifies
Mme Marie de Cazals, docteur en droit public, charge denseignement
Mme Chantal Enguehard, ingnieur, matre de confrences en
informatique
M. Jean Gicquel, professeur mrite de droit public
M. Franois Pellegrini, chercheur en informatique
M. Gilles Toulemonde, matre de confrences en droit public
M. Thierry Vedel, charg de recherche