Derecho y Ciencias Sociales, Abril 2009, N1, Pgs. 30-53.

ISSN 1852-2971
Instituto de Cultura Jurdica y Maestra en Sociologa Jurdica. FCJyS, UNLP

La ley de educacin reformada. Cuestiones problemticas en torno a la recurrencia de reformas educativas. (Primera parte.)

Guillermo Ruiz1

Resumen:En este trabajo se analizan comparativamente las dos leyes que han regulado al sistema educativo a partir de 1993. Se toma como principales unidades de anlisis a las leyes 24.195 y 26.206 y se considera que la legislacin puede ser entendida como la expresin normativa del diseo y ejecucin de las polticas educativas por parte del Estado. En tal sentido, a continuacin se describen diferentes dimensiones de ambas normas para relevar las finalidades generales declaradas y los aspectos regulados en cada caso. Se trata de considerar los fundamentos polticos y las propuestas pedaggicas que han orientado estas acciones de reforma as como los problemas generados cuando se intent instrumentar la prolongacin del rango de obligatoriedad en un sistema educativo como el argentino caracterizado por problemas en el rendimiento interno y en la formacin de los docentes as como en la pertinencia y calidad de los contenidos de la enseanza. En esta primera parte se analizan los principios polticos generales que sustentan la actual reforma y las disposiciones sobre el gobierno del sistema educativo. Se realiza una sntesis analticas sobre las caractersticas que se evidenciaron en el proceso de sancin de la Ley de Educacin Nacional (LEN) para comprender, al menos a partir de los plazos con que cont el proceso de definicin de esta norma, la premura y los ritmos que atravesaron su discusin y diseo. Abstract: This article focus on the comparative analysis on the two acts that have been regulated Argentinean educational system in the last two decades. 1993 24.195 Act and 2006 26.206 are taken as main unit of analysis. We consider that legislation could be understood as a normative expression of State educational policy. Here we analyze the political foundations and the pedagogical proposal that have been inspired by these norms. As well as, we take into account problems regarding compulsory range, internal achievement of system and teacher training policies. In this first part, political principles and system government regulations are

Doctor en Educacin (UBA), Master of Arts in Education (UCLA). Profesor Titular Regular de la Teoras de la Educacin y Sistema Educativo Argentino (Facultad de Psicologa) y Profesor de Teora y Poltica Educacional (Facultad de Derecho) en la Universidad de Buenos Aires. Miembro de la carrera de investigador del CONICET; gruiz@derecho.uba.ar , gruiz@psi.uba.ar. Diego Andisco y Matas Gomar colaboraron en el procesamiento preliminar de los datos. Susana Schoo y Sebastin Scioscioli realizaron comentarios crticos que permitieron enriquecer el trabajo. 30

described and studied. Mainly, the periods of reforms are critiqued because of the rush that has been shown by national government in order to pass the 2006 reform. 1. El encuadre La expresin reforma educativa constituye un espacio de confluencia entre el mbito de las polticas generales y las acciones concretas. Sin embargo, esta forma de incidir sobre los sistemas educativos ha dado lugar a experiencias poco exitosas en los ltimos aos, sobre todo, desde el punto de vista de la consecucin de los propios objetivos de las reformas encaradas. Un aspecto central en dichas reformas ha sido la definicin del rango de obligatoriedad de los estudios formales; motivo de controversia a la hora de la formulacin de polticas pblicas durante el ltimo siglo sobre todo por su aporte a la conformacin de la ciudadana. En las reformas educativas implementadas en los pases latinoamericanos en las ltimas dcadas, se evidenci una ampliacin del rango de obligatoriedad hasta llegar a cubrir la educacin de nivel medio. Sin embargo, la extensin de la obligatoriedad suele no ser discutida ni fundamentada como poltica de Estado ni tampoco las leyes que la han extendido han incluido en el mismo texto normativo programas para garantizar su cumplimiento. Las recurrentes leyes de reforma educativa de los pases latinoamericanos han estado influidas por los procesos de reformas de los pases europeos y tambin por las acciones instrumentadas por algunos Estados de los Estados Unidos as como por las recomendaciones realizadas por Organismos Internacionales. Es decir, diferentes tradiciones, influencias y orientaciones polticas e ideolgicas han inspirado los procesos de reformas educativas realizadas en las ltimas dcadas en Amrica Latina. Desde un punto de vista estrictamente conceptual el trmino reforma en el mbito educativo constituye un concepto polismico. Al igual que otros como el de la calidad educativa conlleva diferentes connotaciones e interpretaciones en funcin de posturas tericas e ideolgicas. As, la reforma supone una propuesta que se proyecta o ejecuta para mejorar una situacin previa dada (cambio de forma). Aqu se encuadran las modificaciones curriculares, la promocin de cambios en las prcticas de enseanza, la introduccin de nuevas tecnologas educativas, la incorporacin de formas novedosas para gestionar del sistema educativo. Algunos autores interpretan que las reformas educativas constituyen formas aceleradas de llevar a cabo el progreso educativo porque entienden que el proceso educativo en s mismo supone un fenmeno enfocado sobre la
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idea del progreso (Gimeno Sacristn, 1998). Por ende, se puede concebir a la educacin en dos sentidos, como un proceso que conlleva una mejora y como un perfeccionamiento de la mejora ya que el hecho de pensar la educacin supone intrnsicamente un fortalecimiento de dicha mejora. Sin duda la cuestin de la reforma se ha instalado con fuerza poltica e intelectual en los pases latinoamericanos en las ltimas dcadas y muchas de las discusiones acontecidas en torno a la necesaria reforma educativa, debido a la crisis de la educacin, estuvieron condicionadas o bien influidas por procesos de reformas en las polticas educativas de otros pases (europeos, americanos o incluso asiticos). Asimismo, los procesos de reformas estructurales del Estado, con reducciones en la administracin pblica central y modificaciones en los estilos de conduccin e intervencin del Estado dieron encuadre poltico a las reformas que afectaron a la educacin en contextos polticos de recomposicin de derecha. Se inici as en la dcada anterior un perodo de sancin de leyes y normas reglamentarias que encuadraban legalmente los procesos de reforma educativa y aportaban una carga simblica y propositiva que adems gener oposicin en actores como los docentes, sus sindicatos y los estudiantes (de los distintos niveles). Ello tambin dio lugar a confusiones entre las propias administraciones descentralizadas por la falta de ordenamiento tcnico y, principalmente, de financiamiento que permitiera sostener sistemas educativos dependientes de jurisdicciones en un contexto social de empobrecimiento generalizado como el que caracteriz a Amrica Latina en los aos 90. En la dcada actual en varios pases como Espaa, los EEUU, Brasil y otros latinoamericanos como la Argentina se han iniciado nuevas reformas educativas. En algunos casos como enmiendas a la normativa sancionada en la dcada anterior y otros en cambio como nuevas reformas orgnicas (de las anteriores reformas educativas) que suponen cambios globales en aspectos tales como la estructura acadmica, el curriculum, la formacin docente y la poltica universitaria. Al observar estos procesos de cambio educativo, tan recientes en su diseo e instrumentacin de los anteriores (la mayora de los cuales no han concluido su ejecucin segn su diseo original), resulta claro el carcter ahistrico que presentan la mayora de los debates polticos y pedaggicos que encuadran a los procesos de reforma (Tyack & Cuban, 1975). Esto concepcin retrospectiva tan superficial permite precisamente el planteo de nuevas
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reformas educativas sin un balance, diagnstico y menos an evaluacin de los resultados de los procesos de cambio anteriormente implementados. La recurrencia de reformas educativas tan prximas temporalmente apenas afecta el ncleo bsico de la accin educativa formal (las acciones y actividades institucionales y sistmicas de la educacin formal y las prcticas de enseanza prevalecientes en las instituciones). Por ello es que las polticas de cambio propuestas nunca alcanzan a reformar ese ncleo duro de la accin educativa ya que no presentan una perspectiva histrica ni tampoco un planteo que atraviese al sistema desde su base misma: el aula y las instituciones educativas.2 La Argentina constituye a esta altura un caso interesante para el estudio de las recurrentes reformas educativas. En las ltimas dos dcadas ha instrumentado dos reformas orgnicas de su sistema educativo. La primera ley de reforma data del ao 1993 y supuso una modificacin completa de su estructura acadmica y de las definiciones curriculares para todos los niveles y ciclos de enseanza sobre la base de la ratificacin de una organizacin institucional descentralizada del gobierno y gestin del sistema educativo nacional. Una ley especfica para la educacin superior, sancionada en 1995, complet aquella primera norma orgnica y regul los dos sectores que componen la educacin superior pero principalmente al universitario. A partir de las consecuencias que se evidenciaron en la aplicacin de la ley de 1993 as como de los problemas referidos a la sistematizacin del sistema educativo en su conjunto, el gobierno nacional que asumi en 2003 inici otro proceso de cambio educativo. En tal sentido se sancionaron diferentes leyes nacionales que fueron modificando parcialmente de la educacin formal hasta que en 2006 se promulg una nueva ley orgnica que derog a la sancionada en 1993.3 Ahora bien, cabra cuestionar si sancionar una nueva ley de reforma educativa implica necesariamente la mejor herramienta para solucionar los problemas derivados de la anterior reforma debido, principalmente, al escepticismo

Este ncleo duro de la accin educativa formal est bsicamente constituido por las tradiciones y regularidades institucionales que prevalecen en las instituciones como capas geolgicas a lo largo del tiempo y que apelan a un pasado especfico de cada pas pero comn a la escuela moderna como clula organizativa de los sistemas nacionales de educacin. Estas tradiciones y regularidades se transmiten a travs de diferentes medios (experiencia docente, modos de hacer y de proceder en la vida institucional, comportamientos recurrentes que se actualizan pero que conviven con los anteriores de manera complementaria y a la vez antagnica) y dan lugar a diversas culturas escolares. 3 Durante el gobierno de Nstor Kirchner (25 de mayo de 2003 a 10 de diciembre de 2006) se sancionaron las siguientes leyes nacionales: ley 25.058 (de Educacin Tcnico Profesional 09/09/05), ley 25.075 (de Financiamiento Educativo 12/01/06), ley 25.864 (de 180 das de clase 08/01/04), ley 25.919 (Fondo 33

que pueden acarrear estas acciones entre los principales agentes de los cambios educativos: los docentes. Un rpido balance de la implementacin de la anterior reforma educativa nos permitira observar cmo algunos conceptos o propuestas de cambio por ella sustentados ha sido incorporados a la vida cotidiana de las instituciones educativas (definiciones acerca de los contenidos educativos, la centralidad de la prctica en la formacin docente, formas de gestin institucional y curricular) mientras que otros han sido totalmente desvirtuados y hasta burocratizados en su implementacin (los proyectos educativos institucionales, las acciones de evaluacin la calidad del sistema educativo, sobre todo en el nivel universitario). Por esto mismo, iniciar un nuevo proceso de reforma debera prever la necesaria evaluacin acerca de la factibilidad de una nueva transformacin sistmica: ser posible instrumentar un cambio en las instituciones educativas nuevamente? Cmo se afrontar la presin por la continuidad con las definiciones formales que supone una nueva ley de reforma orgnica de la educacin? En esta primera del trabajo se analizan comparativamente las dos leyes que han regulado al sistema educativo a partir de 1993. Se toma como principales unidades de anlisis a las leyes 24.195 y 26.206 y se considera que la legislacin puede ser entendida como la expresin normativa del diseo y ejecucin de las polticas educativas por parte del Estado (Paviglianiti, 1993). En tal sentido, se describen diferentes dimensiones de ambas normas para relevar las finalidades generales declaradas y los aspectos regulados en cada caso. Qu se modifica y qu se mantiene? stas son las principales preguntas que guan este trabajo a efectos de establecer las continuidades de las polticas que podrn disearse en virtud de este nuevo marco normativo. Se trata de considerar los fundamentos polticos y las propuestas pedaggicas que han orientado estas acciones de reforma as como los problemas generados cuando se intent instrumentar la prolongacin del rango de obligatoriedad en un sistema educativo como el argentino caracterizado por problemas en el rendimiento interno y en la formacin de los docentes as como en la pertinencia y calidad de los contenidos de la enseanza. De esta manera, en los apartados de este artculo se describen analticamente los diversos aspectos regulados por ambas normas, desde los principios polticos generales
Nacional de Incentivo Docente 31/08/04), ley 26.150 (de Educacin Sexual 23/10/06) y ley 26.206 (de Educacin Nacional). 34

que sustentan hasta sus disposiciones sobre el gobierno y la estructura acadmica. De todos modos, resulta necesario mencionar las caractersticas que se evidenciaron en el proceso de sancin de la Ley de Educacin Nacional (LEN) para comprender, al menos a partir de los plazos con que cont el proceso de definicin de esta norma, la premura y los ritmos que atravesaron su discusin y diseo. 1.1. Los plazos y trminos de la actual reforma educativa El 14 de diciembre de 2006 el Congreso Nacional sancion la ley 26.206, Ley de Educacin Nacional4 y concluy de esta forma un rpido proceso poltico que se haba originado en mayo del mismo ao cuando el gobierno nacional se propuso derogar la ley 24.195, Ley Federal de Educacin. En aquel mes el Presidente de la Nacin dio lugar a la apertura de una convocatoria para un debate del conjunto de la sociedad va la presentacin de un documento de base y la sancin de un decreto que estableca plazos para la presentacin de un nuevo proyecto de ley de educacin nacional.5 Al igual que en los aos 90 cuando se sancion la Ley Federal de Educacin (LFE), la preparacin del proyecto de ley del gobierno de Kirchner se hizo en plazos muy cortos aunque con la diferencia que en esta oportunidad su consenso fue mucho ms exitoso al contarse con el aval de los sindicatos docentes en la redaccin del proyecto de ley y por la legitimacin que se dio al proceso de apertura de canales para que las personas, las instituciones y los especialistas pudieran acercar sus propuestas. Algunas jurisdicciones incluso implementaron consultas a todos los miembros de la comunidad educativa provincial, padres, docentes y alumnos.6

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B.O. 28/12/2006 Presidencia de la Nacin: Ley de educacin nacional. Hacia una educacin de calidad para una sociedad ms justa. Documento para el debate. Buenos Aires: mayo de 2006. 6 Un buen ejemplo al respecto est dado por la Provincia de Buenos Aires. En esta jurisdiccin la Direccin General de Cultura y Educacin hizo circular en agosto de 2006 un documento titulado Consulta 2006. Hacia una nueva ley de educacin nacional, des tinado a padres y alumnos. Deba ser administrado por las autoridades de las instituciones quienes deban procesar los datos para su envo a las autoridades provinciales. La encuesta tena tres preguntas: en la primera se preguntaba si la escuela secundaria deba ser obligatoria; en la segunda si ella deba formar (y daba varios tems de respuestas posibles) para: a) construir identidad individual e identidad colectiva; b) seguir estudiando; c) ingresar en el mundo laboral; d) desempearse como ciudadano activo. En la tercera pregunta se indagaba si para promover una buena educacin es necesario, a) respeto por los derechos de los alumnos; b) condiciones laborales dignas para los docentes; c) la capacitacin y actualizacin de los docentes; d) la participacin de los padres; e) valoracin de la cultura del trabajo y del esfuerzo; f) la valoracin de las reas de la expresin artstica y de la educacin fsica. Como puede advertirse las categoras de respuestas resultan cuestionables ya que no resultan mutuamente excluyentes, orientan la respuesta y los encuestados no tuvieron informacin ni posibilidad para elaborar respuestas alternativas (Ruiz, 2006). 35

El documento de base para la convocatoria al debate presentaba 10 ejes de debate y lneas de accin que tenan un alto nivel de generalidad sobre los aspectos centrales que cualquier ley de educacin tendra que contemplar pero sin mayores precisiones sobre cmo seran regulados. En suma, los trminos de la convocatoria al debate y la forma en que se lo implement, por su celeridad y canales efectivos de participacin, resultan seriamente cuestionables al no haber garantizado plazos y condiciones razonables para la participacin genuina de todos los actores con capacidad de opinar en materia educativa. Todo lo cual adems atent contra la calidad de la participacin buscada. El primer proyecto de ley que el gobierno nacional present el 16 de septiembre tena 139 artculos, distribuidos en 12 ttulos que regulaban todos los aspectos, niveles y modalidades de enseaza del sistema educativo nacional. El proyecto tuvo un segunda fase de consultas (entre septiembre y octubre) y finalmente ingres al Senado el 16 de noviembre de 2006.7 En el Senado fue remitido a las comisiones de Educacin, Ciencia y Tecnologa, de Poblacin y Desarrollo Humano, y de Presupuesto y Hacienda. El da martes 5 de diciembre de 2006 se aprob el proyecto con modificaciones al original en una reunin conjunta de las comisiones a las que haba sido remitido y un da despus (6 de diciembre) tuvo media sesin al ser aprobada en el recinto de la Cmara de Senadores. El mismo mircoles 6 de diciembre de 2006 el proyecto pas a la Cmara de Diputados donde fue enviado a las comisiones de Educacin y de Presupuesto y Hacienda, las que en una reunin conjunta celebrada el 7 de diciembre, lo aprobaron sin modificaciones con tres dictmenes en minora. El 14 de diciembre de 2006 la Cmara de Diputados del Congreso Nacional aprob la ley. La norma que finalmente sancion el Congreso Nacional posee 145 artculos. Tiene un elevado nmero de artculos y algunos de los temas regulados constituyen aspectos muy pormenorizados de la accin educativa formal. Si se la compara por ejemplo con la ley 24.195 se evidencia un aumento considerable de la cantidad de artculos entre ambas normas ya que se pasa de 71 de la LFE a 145 artculos en total en la LEN. Es ms, vale recordar que el primer proyecto de la Ley General de Educacin que elabor el ex ministro Antonio Salonia a principios de la dcada del 90 contaba con 25 artculos. Como consecuencia del tratamiento que tuvo en el Senado de la

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Nacin sali con 50 artculos; posteriormente en la Cmara de Diputados fue incrementado ese nmero hasta llegar a los 71 artculos tal como fue sancionada en el ao 1993. A esto hay que sumar que casi todas las jurisdicciones tienen lgicamente sus respectivas leyes educativas para regular a sus sistemas de educacin. Todo ello no conlleva necesariamente a un equilibrio normativo ni de organizacin. Las bases legales de la educacin deberan presentar los grandes lineamientos y no necesariamente disposiciones curriculares pero esos grandes lineamientos deben estar definidos con precisin y claridad. Ello ocurra con los artculos que conformaban la ley 1.420, de educacin comn, o la ley Avellaneda (ley 1.597 que tena 5 artculos solamente y estuvo vigente por 67 aos) y la ley Linez (ley 4.897), todas las cuales conformaron las bases legales de la educacin que tuvo el pas en las ltimas dcadas del siglo XIX y las primeras del siglo XX. En este trabajo se interpreta a la legislacin como parte de la poltica pblica que es atravesada por una serie de conflictos en el contexto del Estado entendido precisamente como arena de conflicto.8 En la concrecin de toda poltica pblica intervienen diversos actores, cuyos conflictos de intereses, en cuanto a los contenidos normativos de una poltica, afectan el proceso entero de concrecin de sta. Por ello es dable sostener que la relacin Estado-Sociedad se estructura en torno a las diversas tomas de posiciones (o polticas) de los diferentes actores sociales involucrados y afectados. El aparato estatal interiorizar nuevas tensiones al privilegiar o censurar determinados intereses sectoriales en detrimento de otros (Oszlak, 1992). De esta forma las acciones desarrolladas por las burocracias estatales deben ser entendidas no simplemente como la implementacin de normas sino como el resultado de variados intentos por compatibilizar intereses diversos y conflictivos de las diferentes clientelas

Se public en el Diario de Asuntos Entrados N 190. Los firmantes del proyecto fueron el Presidente de la Nacin Nstor Kirchner, el Jefe de Gabinete de Ministros Alberto Fernndez y el Ministro de Educacin, Ciencia y Tecnologa Daniel Filmus. 8 Segn Oszlak, el anlisis de la dimensin normativa del aparato estatal no incluye solamente el cuerpo de leyes, resoluciones, jurisprudencia administrativa o judicial y dems normas que constituyen el marco regulatorio del sector formal. La norma no es intrnsecamente legtima. El conjunto de normas conforma el sistema normativo del sector pblico siempre que ste las homologue por medio de su cumplimiento efectivo. Oszlak sostiene que la definicin de una poltica pblica supone establecer el sentido de una accin, por lo que conlleva elementos normativos y prescriptivos de los que se desprenden concepciones sobre un punto deseable futuro al cual se debera llegar a travs de implementacin de dicha poltica (Oszlak, 1992). 37

estatales y de los regmenes polticos que dirigen el pas en cada perodo histrico particular. A continuacin se presenta el anlisis comparativo entre los artculos de ambas leyes orgnicas de la educacin. Se distinguieron diferentes categoras de indagacin y se compararon en cada caso las disposiciones que al respecto tienen la LFE y la LEN. Se analiza la forma en que son reguladas las diversas cuestiones y los temas priorizados por cada norma: qu se omite y qu se agrega en las leyes de 1993 y de 2006, todo lo cual se ubica bajo la consideracin acerca de qu efectivamente se modifica con la ltima reforma educativa. En suma: se propone cuestionar la recurrencia de reformas educativas como polticas de Estado, el reemplazo de leyes educativas en perodos temporales cortos, sin diagnsticos y planificaciones que permitan fortalecer las nuevas acciones y alcanzar los objetivos declarados en la nueva legislacin. Se trata pues de discutir las posturas que entienden que una nueva ley de reforma educativa supondra una poltica de cambio en s misma. 2. Los principios generales 2.1. Ley Federal de Educacin La ley 24.195, Ley Federal de Educacin (LFE), sancionada en abril de 1993, constituy un punto de inflexin en la historia de la educacin argentina por muchos motivos, pero uno de ellos resulta sobresaliente y es el relativo a la redefinicin que establece en la relacin entre el Estado Nacional y las jurisdicciones en materia de prestacin de la educacin. Como antecedente ms importante se encuentra el Congreso Pedaggico Nacional desarrollado entre 1984 y 1988, cuyas conclusiones fueron tomadas en las diferentes instancias de elaboracin del proyecto de ley. La LFE no defina taxativamente su mbito de aplicacin aunque en el artculo 1 estableca el alcance de la norma como parte de la definicin del derecho a la educacin a la cual se refiere dicho artculo. En este sentido, la ley afecta a todos los niveles, ciclos y regmenes que conforman el sistema educativo nacional. Entre los derechos, principios y criterios que el Estado Nacional debe respetar para delinear la poltica educativa, se mencionan los siguientes (artculo 5): - la libertad de ensear y aprender - la equidad a travs de la justa distribucin de los servicios educacionales a fin de lograr la mejor calidad posible y resultados equivalentes a partir de la heterogeneidad de la poblacin
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- la participacin de la familia, la comunidad, las asociaciones docentes legalmente reconocidas y las organizaciones sociales - el derecho de los padres como integrantes de la comunidad educativa a asociarse y a participar en organizaciones de apoyo a la gestin educativa - el derecho de los docentes universitarios a la libertad de ctedra y de todos los docentes a la dignificacin y jerarquizacin de su profesin A los cuales se suman los criterios que se establecen en el artculo 51 y que orientan el gobierno del sistema educativo: unidad nacional; democratizacin; descentralizacin y federalizacin; participacin; equidad; intersectorialidad;

articulacin; y transformacin e innovacin. 2.2. Ley de Educacin Nacional La LEN, en su Captulo II del Ttulo I, establece los fines y objetivos de la poltica educativa nacional (artculo 11) entre los que se mencionan una gran cantidad de declaraciones propositivas, tales como: - asegurar una educacin de calidad con igualdad de oportunidades y posibilidades, sin desequilibrios regionales ni inequidades sociales - garantizar una educacin integral que desarrolle todas las dimensiones de la persona y habilite tanto para el desempeo social y laboral, como para el acceso a estudios superiores - garantizar la inclusin educativa a travs de polticas universales y de estrategias pedaggicas y de asignacin de recursos que otorguen prioridad a los sectores ms desfavorecidos de la sociedad - asegurar condiciones de igualdad, respetando las diferencias entre las personas sin admitir discriminacin de gnero ni de ningn otro tipo - garantizar a todos/as el acceso y las condiciones para la permanencia y el egreso de los diferentes niveles del sistema educativo, asegurando la gratuidad de los servicios de gestin estatal, en todos los niveles y modalidades - asegurar la participacin democrtica de docentes, familias y estudiantes en las instituciones educativas de todos los niveles - coordinar las polticas de educacin, ciencia y tecnologa con las de cultura, salud, trabajo, desarrollo social, deportes y comunicaciones, para atender integralmente las necesidades de la poblacin, aprovechando al mximo los recursos estatales, sociales y comunitarios
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Por su parte el artculo 20 dispone adems que los institutos de formacin tcnica tendrn como objetivo el de brindar formacin profesional y reconversin permanente en las diferentes reas del saber tcnico y prctico de acuerdo con los intereses de los alumnos y la actual y potencial estructura ocupacional. Sobre esta dimensin en particular cabra destacar la gran cantidad de veces que la ley invoca a los trminos garantizar y asegurar, en algunos casos como sinnimos y en otros con diferentes connotaciones. Si bien veinticuatro veces aparece el verbo garantizar y unas doce veces el verbo asegurar, no por ello puede deducirse que la ley dar lugar a los resultados propuestos. Al contrario la apelacin de estos verbos da cuenta de cierta obsesin del legislador en la elaboracin de esta norma que contrasta con el escaso contenido propiamente normativo que caracteriza a esta ley (Groisman, 2007). De hecho, la profusin del lenguaje y las confusiones conceptuales que contiene esta norma son una parte clave de sus defectos, otra parte est constituida por su poca operatividad normativa. En esto ltimo se asemeja a la Ley Federal de Educacin, al dejar que sean otras instancias (diferentes al Congreso de la Nacin) las que terminen definiendo los alcances que tendr la implementacin de sus disposiciones. 3. Gobierno del sistema 3.1. Ley Federal de Educacin: la ratificacin de la descentralizacin educativa La LFE consagra la accin concurrente por medio de la accin indirecta del Estado Nacional y la accin directa de los Estados provinciales. Esta modificacin en la organizacin del gobierno y la administracin del sistema educativo nacional conllev importantes consecuencias en la conformacin del sistema educativo como tal, debido a que origin diferentes situaciones entre las jurisdicciones en lo que respecta a la implementacin de dos aspectos novedosos (para la historia de la educacin argentina) diseados por esta LFE: la estructura acadmica y los contenidos bsicos comunes. Las diferencias entre las jurisdicciones que se evidencian, una dcada despus de la sancin de la ley, en la aplicacin de estos dos aspectos de la reforma permite pensar actualmente en la existencia de tantos sistemas educativos como jurisdicciones existan en la Argentina y quizs ste sea el aspecto ms criticable del saldo que dej la ley 24.195. Estas situaciones de desigualdad en la conformacin del sistema educativo argentino se asientan sobre otro aspecto muy importante que sostiene la reforma educativa implementada por la LFE, esto es, el esquema de organizacin institucional,
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que precedi y complement la reforma y que estuvo dado precisamente por la descentralizacin de los servicios educativos.9 En este sentido, la ley 24.049 constituye un punto de llegada para un proceso histrico en las polticas educativas argentinas, que se inici errticamente en los aos '60 y que concluy con la rpida sancin de esta norma en diciembre de 1991. Esa ley de transferencia de servicios educativos de nivel medio y superior no universitario constituy la necesaria plataforma sobre la que se mont el diseo institucional de gobierno y administracin del sistema educativo nacional previsto por la LFE. La LFE estableci tres niveles de gobierno a partir de lo dispuesto en su artculo 52: 1) El nivel federal, que se institucionaliza en el Consejo Federal de Cultura y Educacin (CFCyE).10 Este consejo aparece como mbito de coordinacin y concertacin de coordinacin del sistema educativo nacional (artculo 54), se encuentra presidido por el ministro nacional del rea e integrado por el responsable de la conduccin educativa de cada jurisdiccin y tres representantes del Consejo de Universidades. Est compuesto por la Asamblea Federal, Comit Ejecutivo y la Secretara General (artculo 57) y posea 2 consejos consultivos: el Econmico Social y el Tcnico Pedaggico (artculo 58). Tena entre otras las siguientes competencias (artculo 56): - concertar dentro de los lineamientos de la poltica educativa nacional los contenidos bsicos comunes, los diseos curriculares, las modalidades y las
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La organizacin institucional del sistema educativo es el instrumento de la poltica educacional utilizado para estudiar la distribucin de competencias y atribuciones entre el gobierno central y las jurisdicciones provinciales, en el caso de un estado federal, o bien entre la autoridad central y las instancias locales de gobierno, en los estados no federales. El estudio de la organizacin institucional de un sistema educativo apunta a analizar la estructura de las agencias de gobierno, los rganos intervinientes y las normas que los regulan, estudindose as los ncleos de control de la educacin. Por ello, las polticas de centralizacin y descentralizacin educativa forman parte del universo de anlisis de la organizacin institucional (Ruiz, 2007). 10 El Consejo Federal de Cultura y Educacin fue creado en el ao 1972 por medio de la ley 19.682 y, segn lo dispuesto en dicha norma, apuntaba a que la poltica educativa nacional se concrete coordinadamente sobre la base de los estudios y experiencias realizadas dentro de los lineamientos fijados por el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad, ley 19.039, cuidando de respetar las necesidades de cada provincia. Por lo que no tena atribuciones para fijar polticas educativas ya que slo poda planificar y coordinar acciones entre el Estado nacional y las jurisdicciones. Posteriormente, la ley 22.047 del ao 1979 modific su funcionamiento y organizacin. El gobierno del Presidente Alfonsn intent sancionar leyes para modificar su funcionamiento durante los primeros aos de su gestin pero no tuvo xito en dicho emprendimiento ya que el Congreso Nacional no sancion los dos proyectos de ley que se haban presentando en este sentido. Sin embargo, s sancion un decreto reglamentario de la ley 22.047 (Decreto N 934/84) que le dio su organizacin vigente hasta la sancin de la ley 26.206. 41

formas de evaluacin de los ciclos, niveles y regmenes especiales que componen el sistema - acordar los mecanismos que viabilicen el reconocimiento y equivalencia de estudios, certificados y ttulos de la educacin formal y no formal en las distintas jurisdicciones - acordar los contenidos bsicos comunes de la formacin profesional docente y las acreditaciones necesarias para desempearse como tal en cada ciclo, nivel y rgimen especial

2) El nivel nacional le corresponde al PEN, a travs de su Ministerio de Educacin (artculo 53) y segn esta ley deba: - establecer en acuerdo con el Consejo Federal de Cultura y Educacin, los objetivos y contenidos bsicos comunes de los currculos de los distintos niveles, ciclos y regmenes especiales, dejando abierto un espacio curricular suficiente para la inclusin de contenidos que respondan a los requerimientos provinciales, municipales, comunitarios y escolares - dictar normas generales sobre equivalencia de ttulos y de estudios, estableciendo la validez automtica de los planes concertados en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educacin - favorecer una adecuada descentralizacin de los servicios educativos, y brindar a este efecto el apoyo que requieran las provincias y la Ciudad de Buenos Aires - promover y organizar concertadamente en el mbito del Consejo Federal de Cultura y Educacin, una red de formacin, perfeccionamiento y actualizacin del personal docente y no docente del sistema educativo nacional - administrar los servicios educativos propios y los de apoyo y asistencia tcnica al sistema, entre ellos, los de planeamiento y control; evaluacin de calidad; estadstica; investigacin, informacin y documentacin; educacin a distancia, informtica, tecnologa, educacin satelital, radio y televisin educativas- en coordinacin con las provincias y la Ciudad de Buenos Aires - evaluar el funcionamiento del sistema educativo en todas las jurisdicciones, niveles, ciclos y regmenes especiales, a partir del diseo de un sistema de evaluacin y control peridico de la calidad, concertado en el mbito del Consejo Federal de Cultura y Educacin
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- dictar las normas generales sobre revalidacin de ttulos y certificados de estudios en el extranjero

3) El nivel jurisdiccional, es decir, el referido a las autoridades de las provincias y del GCBA, que tienen las siguientes atribuciones (artculo 59): - planificar, organizar y administrar el sistema educativo de su jurisdiccin - aprobar el currculo de los diversos ciclos, niveles y regmenes especiales en el marco de lo acordado en el Consejo Federal de Cultura y Educacin - organizar y conducir los establecimientos educativos de gestin estatal y autorizar y supervisar los establecimientos de gestin privada en su jurisdiccin - aplicar con las correspondientes adecuaciones, las decisiones del Consejo Federal de Cultura y Educacin - evaluar peridicamente el sistema educativo en el mbito de su competencia, controlando su adecuacin a las necesidades de su comunidad, a la poltica educativa nacional y a las polticas y acciones concertadas en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educacin, promoviendo la calidad de la enseanza En el artculo 66 de la ley se planteaba justamente uno de los mecanismos sobresalientes de esta reforma educativa: la concertacin en este esquema de administracin concurrente entre los distintos niveles de gobierno. Mecanismo que utilizado en el CFCyE se aplicara para implementar diferentes dimensiones del cambio educativo en un plazo no mayor de un ao segn estableca dicho artculo: 1. adecuacin progresiva de la estructura educativa de las jurisdicciones a la indicada por la ley, determinando sus ciclos y los contenidos bsicos comunes del nuevo diseo curricular 2. las modalidades del ciclo polimodal atendiendo las demandas del campo laboral, las prioridades comunitarias, regionales y nacionales y la necesaria articulacin con la educacin superior 3. implementacin gradual de la obligatoriedad extendida 4. implementacin de programas de formacin y actualizacin para la docencia que faciliten su adaptacin a las necesidades de la nueva estructura 5. la equivalencia de los ttulos docentes y habilitantes actuales en relacin con las acreditaciones que se definan necesarias para la nueva estructura
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Del punteo anterior se destaca, por su falta de prosecucin, el tercer tem: la implementacin gradual de la obligatoriedad. La LFE que torn obligatorio el ltimo ao del nivel inicial y toda la EGB fue incapaz de garantizar su cumplimiento y su masificacin. Si bien es posible pensar que un Estado, a la hora de disear su poltica educativa, no debe necesariamente esperar a que se cumplan los objetivos fijados por las anterior polticas implementadas para proponerse nuevas metas relativas al ejercicio del derecho a la educacin, en este caso en particular cabra cuestionarse la efectividad y validez de la poltica diseada en 1993. La desprolija y desigual implementacin de la obligatoriedad (en algunas jurisdicciones su fijacin no fue gradual) dio lugar a diversidad de situaciones que atentaron contra la sistematicidad de la educacin formal as como contra la igualdad educativa. 3.2. Ley de Educacin Nacional: la recentralizacin a travs de resoluciones vinculantes La LEN mantiene los tres niveles de gobierno y administracin del sistema educativo y apela a la concertacin en el mbito del Consejo Federal de Educacin (que reemplaza al CFCyE) como mecanismo central para la definicin y aplicacin de polticas educativas (artculo 113). Sin embargo, aparecen fortalecidas algunas de las competencias del nuevo Consejo Federal (artculo 132). As pueden diferenciarse algunos de los atributos con el anterior esquema de gobierno del sistema: 1) Nivel federal El Consejo Federal de Educacin aparece definido como el rgano interjurisdiccional de concertacin, acuerdo y coordinacin de la poltica educativa nacional; est presidido por el Ministro de Educacin e integrado por las autoridades responsables de la conduccin educativa de cada jurisdiccin y tres representantes del Consejo de Universidades (artculo 116). Est integrado, al igual que el CFCyE por una Asamblea Federal (que es el rgano superior del Consejo), un Comit Ejecutivo y una Secretara General. Este CFE tiene adems competencias para establecer pautas organizativas comunes a las instituciones educativas (artculo 123). Segn la ley, algunas de las resoluciones de este Consejo sern de cumplimiento obligatorio, cuando la Asamblea as lo disponga, de acuerdo con la Reglamentacin que se establezca para estos casos. En cuanto a las resoluciones que se refieran a transferencias de partidas del presupuesto nacional, regirn los mecanismos de supervisin y control establecidos por la ley 26.075 (artculo 118). No obstante la ley
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no especifica en qu oportunidades o circunstancias las resoluciones del Consejo Federal se volvern obligatorias para las jurisdicciones y ello queda a criterio discrecional de sus miembros, reunidos en la asamblea y en funcin de las correlaciones de fuerzas que poseen cada uno, ms que en funcin de las polticas o temas a regular. Esta cuestin qued resuelta por el Reglamento de Funcionamiento del Consejo Federal de Educacin.11 El artculo 11 de dicho reglamento establece que la Asamblea Federal del CFE se pronuncia a travs de dos categoras de decisiones: a) resoluciones: son de cumplimiento obligatorio para todas las jurisdicciones y se refieren a cuestiones en las que el CFE acta como mbito de concertacin, acuerdo y coordinacin de la poltica educativa nacional, asegurando la unidad y articulacin del sistema educativo nacional. Las mismas no podrn decidir sobre cuestiones donde la legislacin vigente asigne competencia exclusiva las jurisdicciones; b) recomendaciones: son las que, en el marco de la necesaria coordinacin interjurisdiccional, refieren a cuestiones establecidas en la LEN y a otros aspectos relevantes de la educacin que para su implementacin sea necesaria la intervencin de otras instituciones jurisdiccionales, como asimismo las que sealan la conveniencia de acciones de poltica educativa, de aspectos tcnicos, de experiencias y las que fijan la posicin del CFE en asuntos de inters. Nuevamente aqu se evidencia una falta de precisin taxativa en los aspectos sobre los cuales deben hacer referencia ambas categoras de decisiones. Con ello se deja a que sea la Asamblea o bien su Secretara General la que proponga qu cuestiones constituyen resoluciones y cules otras recomendaciones. Podra pensarse que el reglamento resulta poco operativo o bien que la voluntad poltica predominante al momento de sancionarlo dej sin definir estas cuestiones de manera taxativa (contenidos obligatorios, duracin de la educacin primaria, ubicacin del 7 grado de estudios obligatorios, entre otros) de forma que quedaran sujetas a las coyunturas polticas de cada momento en particular.
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Aprobado por la Resolucin CFE N 1 de fecha 27 de marzo de 2007. All se definen las atribuciones y obligaciones de la Asamblea Federal, la cual deber sesionar como mnimo 10 veces al ao; se establecen las cantidades requeridas para la existencia qurum en su seno y las competencias de las autoridades (Presidente, Comit Ejecutivo y Secretara General). En esta resolucin se definen tambin los 3 consejos consultivos con los que cuenta el CFE (Polticas Educativas, Econmico Social y de Actualizacin Curricular) as como las cinco regiones educativas: NEA (Corrientes, Chaco Formosa y Misiones), NOA (Salta, Tucumn, Catamarca, Jujuy y Santiago del Estero), Cuyo (La Rioja, Mendoza, San Juan y San Luis), Sur (La Pampa, Neuqun, Ro Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego) y Centro (Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Buenos Aires, Entre Ros, Crdoba y Santa Fe). 45

2) Nivel nacional En este caso la LEN ubica al Ministerio de Educacin nacional como un mbito de fijacin de polticas y estrategias nacionales. Adems tiene como funciones distintivas a las fijadas por la LFE las siguientes (artculo 115): - en caso de controversia en la implementacin jurisdiccional de los principios, fines y objetivos, someter la cuestin al dictamen del Consejo Federal de Educacin de conformidad con el artculo 118 de la ley - declarar la emergencia educativa para brindar asistencia de carcter extraordinario en aquella jurisdiccin en la que est en riesgo el derecho a la educacin de los/as alumnos/as que cursan los niveles y ciclos de carcter obligatorio, conforme a lo establecido por el artculo 2 de la ley Esta ltima potestad as como las medidas que se instrumenten en consecuencia deben contar con el acuerdo de la jurisdiccin involucrada y del Consejo Federal de Educacin y tienen que ser comunicadas al Poder Legislativo Nacional. En estos dos casos se evidencia un importante cambio en la posicin del Estado Nacional al promover una tendencia de resguardo la unidad del sistema educativo y de asistencia cuando no se pueda garantizar el ejercicio del derecho a la educacin (obligatoria) de la poblacin. 3) Nivel jurisdiccional No existen especificaciones en un apartado en particular sobre las competencias de las jurisdicciones, tal como ocurra en el texto de la LFE. Sin embargo, mantiene las ms importantes sobre administracin de los respectivos sistemas educativos. Vale destacar que se agrega (como inciso f, del artculo 121) la obligacin de los gobiernos jurisdiccionales de aplicar las resoluciones del Consejo Federal de Educacin para resguardar la unidad del Sistema Educativo Nacional. Cabe sealar que muchas disposiciones en materia de poltica curricular aparecen en otros ttulos, como lo que ocurre en el referido a la calidad (Ttulo VI). Por ejemplo, en el artculo 86 de la LEN se establece que las jurisdicciones deben definir contenidos curriculares acordes a sus realidades sociales, culturales y productivas, y promovern la definicin de proyectos institucionales que permitan a las instituciones educativas postular sus propios desarrollos curriculares, en el marco de los objetivos y pautas comunes definidas por esta ley. En el mismo sentido el artculo 93 dispone que las autoridades educativas de las jurisdicciones organizarn o facilitarn el diseo de
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programas para la identificacin, evaluacin temprana, seguimiento y orientacin de los alumnos con capacidades o talentos especiales y la flexibilizacin o ampliacin del proceso de escolarizacin. Si bien an no se ha avanzado en la aplicacin de muchas de las reformas acadmicas declaradas en la LEN (dado el tiempo transcurrido desde la sancin de la ley) para evaluar cmo operaron los niveles de gobierno ante estas disposiciones puede resumirse el caso del diseo de aplicacin de ley 26.058. Precisamente, resulta ilustrativo del complejo sistema de gobierno que esta ley prev, el cual incluso profundiza el definido por la LFE. En efecto, la Ley de Educacin Tcnico Profesional plantea una organizacin institucional caracterizada por la gran cantidad de organismos intervinientes en su definicin y con competencias concurrentes pero tambin solapadas entre s. Si bien algunos de los organismos existan previamente, otros fueron creados por esta ley y complejizaron la comprensin del funcionamiento de esta modalidad educativa. La conformacin de las instancias y de los rganos de administracin y coordinacin de la educacin tcnico profesional sigue la tendencia observada en la ley 24.195. En ley 26.058 se dispone que el gobierno y administracin de este circuito de educacin tcnico profesional es una responsabilidad concurrente y concertada del Poder Ejecutivo Nacional, de los Poderes Ejecutivos de las provincias y del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (artculo 41). Consecuentemente, se evidencian las mltiples instancias y competencias solapadas como anteriormente se mencion: A) El Ministerio de Educacin aparece con centralidad en las definiciones polticas generales pero con la necesidad de acordarlas con el Consejo Federal de Educacin (artculo 42).12 Slo as puede establecer: los criterios y parmetros de calidad hacia los cuales se orientarn las instituciones que integren el Registro Federal de Instituciones de Educacin Tcnico Profesional la nmina de ttulos tcnicos medios y tcnicos superiores y de certificaciones de formacin profesional que integrarn el Catlogo Nacional de Ttulos y Certificaciones

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Vale destacar que entre las normas transitorias se dispone que el Ministerio de Educacin de la Nacin debe concertar con el Consejo Federal de Educacin, un procedimiento de transicin para resguardar los derechos de los estudiantes de las instituciones de educacin tcnico profesional, hasta tanto se completen los procesos de ingreso al Registro Federal de Instituciones de Educacin Tcnico Profesional y de construccin del Catlogo Nacional de Ttulos y Certificaciones (artculo 55 de la ley 26.058). 47

los criterios y estndares para la homologacin de los ttulos tcnicos medios y tcnicos superiores y de certificaciones de formacin profesional

los niveles de cualificacin referidos en el artculo 27 de la ley

B) El Consejo Federal de Educacin debe llevar adelante las siguientes funciones (artculo 43): acordar los procedimientos para la creacin, modificacin y actualizacin de ofertas de educacin tcnico profesional acordar los perfiles y las estructuras curriculares y el alcance de los ttulos y certificaciones relativos a la formacin de tcnicos medios y tcnicos superiores no universitarios y a la formacin profesional acordar los criterios y parmetros de calidad hacia los cuales se orientarn las instituciones que integren el Registro Federal de Instituciones de Educacin Tcnico Profesional y los criterios y parmetros para la homologacin de los ttulos tcnicos medios y tcnicos superiores no universitarios y de las certificaciones de formacin profesional acordar los procedimientos de gestin del Fondo Nacional para la Educacin Tcnico Profesional que es creado por esta ley as como tambin los parmetros para la distribucin jurisdiccional C) Las autoridades jurisdiccionales sern las que delinearn las caractersticas efectivas que adoptar esta modalidad en el pas (articulo 44): establecer el marco normativo y planificar, organizar y administrar la educacin tcnico profesional en las respectivas jurisdicciones generar los mecanismos para la creacin de consejos provinciales, regionales y/o locales de educacin, trabajo y produccin como espacios de participacin en la formulacin de las polticas y estrategias jurisdiccionales en materia de educacin tcnico profesional participar en la determinacin de las inversiones en equipamiento, mantenimiento de equipos, insumos de operacin y desarrollo de proyectos institucionales D) El INET constituye el mbito del Ministerio de Educacin para el desarrollo de las siguientes funciones (artculo 45): determinar y proponer al Consejo Federal de Educacin las inversiones en equipamiento, mantenimiento de equipos, insumos de operacin y desarrollo de proyectos institucionales para el aprovechamiento integral de los recursos recibidos
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para las Instituciones de educacin tcnico profesional, financiadas con el Fondo establecido por la ley en su artculo 52 desarrollar los instrumentos necesarios para la evaluacin de la calidad de las ofertas de educacin tcnico profesional e intervenir en la evaluacin llevar a cabo el relevamiento y sistematizacin de las familias profesionales, los perfiles profesionales y participar y asesorar en el diseo curricular de las ofertas de educacin tcnico profesional ejecutar acciones de capacitacin docente desarrollar y administrar el Registro Federal de Instituciones de Educacin Tcnico Profesional, el Catlogo Nacional de Ttulos y Certificaciones y llevar a cabo el proceso de Homologacin de Ttulos y Certificaciones Como puede observarse a travs del anlisis efectuado, ambas leyes (de Educacin Tcnico Profesional y de Educacin Nacional) crean un complejo dispositivo de gobierno para esta modalidad educativa que conlleva una estructura burocrtica que se solapa en funciones y responsabilidades y que mantiene el esquema de administracin establecido en la ley 24.195. 4. Una primera conclusin: el rol del Estado y los agentes de la educacin. 4.1. Ley Federal de Educacin: la asuncin de posiciones subsidiarias por parte el Estado Nacional Diferentes trabajos han destacado la adopcin de un rol subsidiario del Estado13 en materia educativa segn lo regulado por la LFE (Paviglianiti, 1991, 1993; Puiggrs, 1994, 1998). El punto ms claro aparece en la comparacin del rol de Estado que se sostiene en el artculo 2 y el que aparece en el artculo 4. En el primer caso se sostiene que el Estado nacional tiene la responsabilidad principal e indelegable de fijar y

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En funcin de lo dispuesto en el artculo 14 de la Constitucin Nacional, donde se garantiza el derecho a ensear y a aprender a todos los habitantes de la Argentina, es posible establecer el rol que asume el Estado para garantizar este derecho si se analizan las polticas educativas instrumentadas en cada contexto histrico. As, cuando se privilegia el derecho a aprender el Estado tendra un rol principal en materia educativa ya que ello constituye uno de los derechos fundamentales del ser humano, o sea, a acceder a los niveles ms elevados del conocimiento de su poca. Desde esta concepcin el Estado debe proveer recursos (salariales, edilicios, didcticos, bibliogrficos) a la poblacin para garantizar el derecho a la educacin, tal como se lo comenz a denominar desde mediados del siglo XX a este derecho gracias al desarrollo de las concepciones de derechos sociales. Al contrario, cuando desde las polticas educativas prevalecen las posturas que enfatizan el derecho a ensear por sobre el de aprender, el Estado adoptara un rol subsidiario respecto de otros agentes de la sociedad ya que promovera en primer lugar el derecho original a educar que le corresponde a los padres, a las iglesias y los particulares. Segn estas posturas, el Estado debera intervenir slo cuando la actividad educativa privada no resulte suficiente para cubrir las necesidades de la poblacin (Ruiz, 2007). 49

controlar el cumplimiento de la poltica educativa, tendiente a conformar una sociedad argentina justa y autnoma, a la vez que integrada a la regin, al continente y al mundo. Mientras que en el artculo 4 la accin del Estado nacional se diluye en la efectuada por otros agentes educativos, donde se destaca uno por encima de los dems: las acciones educativas son responsabilidad de la familia, como agente natural y primario de la educacin, del Estado nacional como responsable principal, de las provincias, los municipios, la Iglesia Catlica, las dems confesiones religiosas oficialmente reconocidas y las organizaciones sociales. Como puede apreciarse, la Iglesia Catlica lograba as sobresalir dentro del esquema de acciones concurrentes planteado la LFE en este artculo. De esta manera, la accin del Estado nacional no apareca como principal necesariamente ya que en este esquema su rol principal era compartido por otros agentes. En el mismo sentido la LFE regula en el artculo 1 el ejercicio del derecho a la educacin a la que se entiende como bien social y responsabilidad comn y se destaca el inicio y la direccin de su paulatina reconversin para la continua adecuacin a las necesidades nacionales dentro de los procesos de integracin. La educacin privada aparece regulada en tres artculos. Pero el cambio ms destacable es la introduccin de la terminologa propia de los sectores privatistas en materia educativa. Se distingue a la educacin en funcin de su gestin, por lo que puede ser privada o estatal.14 En el artculo 36 se destacan as diferentes agentes educativos con derecho a prestar este tipo de servicio educativo: La Iglesia Catlica y dems confesiones religiosas inscriptas en el Registro Nacional de Cultos; las sociedades, asociaciones, fundaciones y empresas con personera jurdica; y las personas de existencia visible. Vuelve nuevamente a destacarse el lugar asignado a la Iglesia Catlica por encima de las otras confesiones religiosas y dems agentes del sector educativo privado. El mismo artculo consagra tambin derechos que ya haban

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Hctor F. Bravo ha notado la importancia de diferenciar entre servicios pblicos e instituciones pblicas. Entre los primeros se encontraran ciertamente las escuelas privadas o particulares como histricamente se conocieron ya que brindan un servicio pblico impropio al satisfacer necesidades colectivas, regladas por el Estado (Bielsa, 1974, citado por Bravo, 1991). Sin embargo, el ejercicio de los particulares de una actividad que interesa al Estado, no significa la presencia de una institucin pblica integrante de su organizacin administrativa (Bravo, 1991: 2). En el mismo estudio Bravo demuestra que la primera vez que se introdujo en las bases legales de la educacin la concepcin de educacin pblica estatal y no estatal fue durante el gobierno inconstitucional del general Ongana cuando en 1968 se present el proyecto de Ley Federal de Educacin ideado por Jos Mariano Astigueta. Posteriormente, se volvi a apelar al mismo concepto en 1974 a travs del Decreto N 1784 (Pern Taiana). En la dcada 50

adquirido los establecimientos privados a partir de 1958, entre los que se destacan: crear, organizar y sostener escuelas; nombrar y promover a su personal directivo, docente; formular planes y programas de estudio; otorgar certificados y ttulos reconocidos; participar del planeamiento educativo. En el artculo 37 se propugna el criterio de justicia distributiva para establecer los aportes estatales destinados al pago de los salarios de los docentes del sector. Dichos salarios deben respetar la remuneracin mnima equivalente a los docentes de los establecimientos pblicos (artculo 38). 4.2. Ley de Educacin Nacional: un mayor centralismo pero sin garantas de una efectiva sistematizacin de la educacin formal Como se dijo, la LEN se caracteriza, entre otras cosas, por la gran cantidad de declamaciones y expresiones propositivas donde se destacan artculos con expresiones y verbos tales como garantizar o asegurar. Expresiones que dan cuenta de un rol del Estado nacional y de los estados jurisdiccionales muy preponderante. En este sentido, tres artculos daran cuenta de la centralidad que adquirira el Estado, segn las declaraciones de esta norma. As el artculo 3 sostiene que la educacin es una prioridad nacional y se constituye en poltica de Estado para construir una sociedad justa.... El artculo 4 de manera similar a la redaccin que tena el artculo 2 de la LFE establece que el Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires tienen la responsabilidad principal e indelegable de proveer una educacin integral, permanente y de calidad para todos/as los/as habitantes de la Nacin, garantizando la igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho, con la participacin de las organizaciones sociales y las familias. Finalmente, el artculo 5 le otorga un rol central al Estado nacional en la fijacin de la poltica nacional a pesar que no indica nada respecto a cmo cumplira esta finalidad. Otra similitud se encuentra en el artculo 1 de la LEN respecto del artculo 1 de la LFE sobre el ejercicio del derecho a la educacin, aunque en el caso de la LEN la referencia a la Constitucin Nacional (reformada en 1994, un ao despus de la sancin de la LFE) da mayor precisin a los alcances de este derecho y de su regulacin por parte de esta norma. El artculo 6 avanza en la definicin del alcance del derecho a la educacin al establecer quines son los responsables de las acciones educativas el Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en los trminos
del 90 la legislacin nacional avanz en un contexto de recomposicin de derecha de la educacin al introducir diferencias de gestin entre los dos tipos de sectores educativos. 51

fijados por el artculo 4 de esta ley; los municipios, las confesiones religiosas reconocidas oficialmente y las organizaciones de la sociedad; y la familia, como agente natural y primario. Como puede observarse la Iglesia Catlica no se destaca como s ocurra en el texto de la LFE. Las regulaciones sobre la educacin privada mantienen la misma connotacin que apareca en la LFE en cuanto a la definicin de los servicios educativos de acuerdo al tipo de gestin (artculo 62). Sin embargo, esta ley avanza en la definicin de nuevos agentes con capacidad de brindar educacin privada dentro del sistema educativo nacional; as menciona aqu en primer lugar a la Iglesia Catlica, luego figuran las confesiones religiosas inscriptas en el Registro Nacional de Cultos; las sociedades, cooperativas, organizaciones sociales, sindicatos, asociaciones, fundaciones y empresas con personera jurdica y las personas fsicas y se mantienen los mismos derechos y obligaciones establecidos en la LFE (artculo 63; lo destacado es propio). Vale destacar la incorporacin de estos nuevos agentes (cooperativas y organizaciones sociales) ya que se estara dando lugar a que los nuevos movimientos sociales pudieran iniciar actividades educativas formales, dentro del sector privado. La misma continuidad respecto de la LFE aparece respecto de las remuneraciones mnimas de los docentes de instituciones educativas privadas (artculo 64). Pero se apela a la justicia social (y no a la justicia distributiva) como criterio principal para establecer la asignacin de aportes financieros del Estado destinados a salarios docentes (artculo 65).

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