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Cyril BLOCH Professeur lUniversit dAix-Marseille Directeur du Centre de Droit Maritime et des Transports, CDMT

Rapport de synthse

1.

La tche du rapporteur de synthse est toujours dlicate : comment, aprs que tout ait t dit, et un moment o l'auditoire est fatigu (et en loccurrence que les organismes commencent crier famine), comment trouver le moyen de ramasser en quelques minutes tant de dbats sans trop les rduire ? Cette tche est ici rendue dautant plus difcile que pour le juriste de droit priv que je suis, ces deux jours ont t, je vous lavoue, un voyage en terre inconnue. Dans ce contexte, la sagesse impose de sen tenir quelques observations conclusives.

Quel mot peut exprimer en synthse le sentiment quinspirent ces trois demi-journes ? Le premier qui me vient lesprit est celui de profusion. Profusion des confrenciers dabord : vingt-six intervenants se sont succds la tribune ou cette fameuse table ronde rectangulaire. Profusion des acteurs ensuite : autorit portuaire, tat, collectivits locales, communes, services portuaires, armateurs, oprateurs de terminaux, transitaires-commissionnaires Profusion des normes avec lesquelles lautorit portuaire doit jongler : normes environnementales, de scurit/sret, droit communautaire, droit de la concurrence, domanialit publique, domanialit prive, droit de la commande publique, droit des contrats administratifs Enn et peut-tre surtout, profusion des problmatiques, ou plutt des dialectiques, qui se posent lautorit portuaire.
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2. Sans prtendre lexhaustivit, jen ai identi quatre, qui ont t particulirement rcurrentes tout au long de ces deux journes : Dabord, la dialectique du Global et du Local : cette dialectique est apparue plusieurs niveaux : le local cest dabord les territoires : on attend dsormais de lautorit portuaire quelle sadapte lconomie mondiale et ses acteurs globaux tout en renforant ses liens avec son environnement local : le port doit faire du global sans oublier le local , disait Frdric DAGNET hier matin. Le local, pour les autorits portuaires de Barcelone, de Marseille ou de Gnes, cest aussi la Mditerrane : comme la rappel le Prsident Luigi MERLO hier matin nos ports mditerranens doivent tre aussi attentifs au march mditerranen quau march global (et il est vrai que le dveloppement du continent africain, pourrait permettre, demain, la mditerrane de redevenir un lieu de march plutt quun lieu de transit). Une autre dialectique dont il a t abondamment question pendant ces deux jours est celle de la Mer et de la Terre : cest un point qui a recueilli un large consensus : la bataille des ports se gagne dsormais terre, travers le dveloppement des dessertes massies (car cest terre que se concentre le cot du transport et o il est encore possible de faire des conomies) Comme en outre une fois nest pas coutume , les exigences conomiques rejoignent parfaitement ici les exigences environnementales, lenjeu est considrable Lautorit portuaire doit donc non seulement dvelopper son infrastructure maritime mais galement se tourner vers les dessertes terrestres massies : dune logique de port une logique de corridor La troisime dialectique auquel le port doit rpondre est videmment celle de lconomie et de lcologie. Comment concilier le dveloppement conomique du port avec les exigences croissantes, aussi bien juridiques que politiques, de lenvironnement ? Vaste et dlicat programme Enn, la quatrime dialectique en forme de d qui ma paru merger au cours de ces deux journes, celle qui a je crois aussi suscit le plus de discussions pendant ces deux jours, est celle de la rpartition des rles entre le Public et le Priv ; qui pose plus fondamentalement la question des fonctions de lautorit portuaire. 3. Pour le juriste privatiste que je suis, cest, assez naturellement, cette dernire articulation qui a suscit le plus dintrts et sur laquelle je voudrais insister. Comme lont rappel hier matin Laurent FEDI et Bernard FRANCOU, reprsentant Paul TOURRET, la situation des ports a profondment chang depuis une vingtaine dannes. Lune des principales sources dvolution est la concentration des acteurs. Concentration horizontale dabord : aussi bien chez les armateurs (est-il besoin de rappeler que les vingt plus grandes compagnies maritimes du monde contrlent aujourdhui plus de 80 % de la capacit de transport dEVP), que chez les exploitants de terminaux ou les commissionnaires.
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Concentration verticale ensuite : les armateurs salliant avec des oprateurs de terminaux, ainsi quavec des transporteurs terrestres an de contrler toute la chane (faut-il rappeler que huit des quinze plus gros oprateurs de terminaux sont des liales darmateurs ?). Cette domination du march par une poigne dacteurs mondiaux prsents dans tous les maillons de la chane a de nombreuses rpercussions sur les ports. Devenus des acteurs internationaux raisonnant une chelle mondiale, les armateurs, les oprateurs de terminaux et les commissionnaires sont de moins en moins attachs un port en particulier. Ils imposent leurs critres an de garantir leur rentabilit 1 : uidit, abilit, adaptation des infrastructures, des terminaux et des plateformes logistiques au gigantisme des navires, massication des ux de pr et post acheminement. Les perspectives de trac des ports dpendent de plus en plus de leur capacit sincorporer dans une de ces grandes chanes logistiques gnratrice de tracs. Or, au-del de la position stratgique dun port, limplantation de ses acteurs sur un site dpendra largement de leur certitude de pouvoir contrler le plus de paramtres de gestion possibles dans lexploitation du terminal 2 . Dans ce contexte, les ports inscrits dans les courants dchanges internationaux suivent un mouvement gnral, inspir des ports dEurope du Nord : cest le passage du modle mditerranen du Port outil ( Tool port ), voire pour certains dentre eux du Port service , au modle nordique du Port Propritaire ( Landlord port ). Lautorit portuaire abandonne aux oprateurs privs la proprit et lexploitation des superstructures, i.e. de loutillage (grues et portiques), pour se concentrer sur la proprit et la gestion des infrastructures portuaires (quais et terre-pleins) et de ses terrains, quelle met la disposition des oprateurs privs. Avant darriver ici, je pensais navement que le passage du modle du port outil celui du port propritaire avait pour corollaire un repli des fonctions conomiques de lautorit portuaire au prot de fonctions plus administratives ; je pensais quon avait affaire un recentrage (le mot a dailleurs t employ de nombreuses reprises hier et aujourdhui) de lautorit portuaire sur sa fonction dautorit, au dtriment de sa fonction dentreprise Or, jai t extrmement frapp au cours de ces deux journes de constater combien cette premire impression tait fausse : paradoxalement, je sors de ce colloque avec le sentiment que lautorit portuaire na jamais t aussi en prise avec lconomie, avec les acteurs du march, que le port na jamais pris une place aussi forte dans le dveloppement conomique, quil na jamais t aussi entrepreneur que depuis quil a abandonn sa fonction commerciale doprateur ! Jai limpression que le resserrement des fonctions de lautorit portuaire sur ses missions administratives traditionnelles de police et de ges1. L. Leveque, Le nouveau rle des autorits portuaires dans ladaptation des clusters aux enjeux de la globalisation , Revue en ligne lespace politique , 16, 2012-1, n 9. 2. A. Jouve, Les terminaux conteneurs portuaires, Mmoire CDMT, www.cdmt.org, 2008, p. 6.

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tionnaire saccompagne dun renouvellement profond, dun redploiement, de ces missions dites administratives plus que jamais tendues vers la comptitivit portuaire et le dveloppement conomique. Gouvernance entrepreneuriale, projets stratgiques, partage des risques avec les entreprises prives, prise de participation dans les dessertes intrieures, constitution de GIE, valorisation de lespace portuaire le caractre administratif de lautorit portuaire na jamais t aussi commercial ! On assiste donc dun ct un recentrage de lautorit portuaire sur son caractre administratif, avec labandon de ses activits commerciales et industrielles : cest le passage du port oprateur au port propritaire. Et de lautre, une rednition des activits dites administratives qui sorientent vers le dveloppement conomique du port : lautorit portuaire se rapproche de plus en plus dun mode de fonctionnement entrepreneurial : cest le passage du port conservateur au port entrepreneur. Pour exprimer les choses autrement, je dirai que lon assiste dun ct une privatisation des activits commerciales et de lautre une commercialisation des activits administratives de lautorit portuaire. I. La privatisation des activits commerciales 4. Je serai trs bref sur la privatisation des activits commerciales. Nos amis Italiens lauront compris, ctait lobjectif premier de la rforme de 2008. Il a t atteint en 2011, non sans quelques difcults, mais avec un rel succs. En France, le passage du port oprateur au port propritaire se conjugue dsormais au pass. 5. Ce qui ne doit pas nous empcher dentendre la mise en garde de nos amis italiens. Je songe en particulier aux propos de Francesco MUNARI et de Claudio FERRARI : les ports doivent se prmunir contre le risque de se faire craser par des oprateurs de terminaux beaucoup plus puissants queux et qui poursuivent des intrts qui leur sont propres. Cette mise en garde frappe dautant plus juste que la convention de terminal dont Claire MERLIN nous a livr tous les secrets ce matin a dlibrment t conue comme un instrument trs souple par le lgislateur de 2008. Les parties ont donc une grande libert contractuelle, avec tous les risques que cela comporte pour la partie faible quest lautorit portuaire. Je crois nanmoins que le rgime impratif des contrats administratifs et les rgles de la domanialit publique rquilibrent la situation en droit. 6. Quoi quil en soit, comme je le disais, cette privatisation de lexploitation commerciale a pour corollaire un recentrage de lautorit portuaire sur ses missions de service public administratif, sur ses missions dites dauto2013 Annales IMTM

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rit : de police bien sr, mais cette mission nest gure affecte par lvolution ; mais surtout de gestionnaire (propritaire) du domaine portuaire. Le passage du port oprateur au port amnageur ne se contente pas de recentrer lautorit portuaire sur cette mission traditionnelle, elle en renforce considrablement les traits. Le caractre administratif de lautorit portuaire prend une dimension de plus en plus commerciale II. La commercialisation des activits administratives 7. La commercialisation des activits administratives de lautorit portuaire renvoie une autre typologie que celle doprateur et de propritaire, rcemment mise en exergue dans le rapport d'ESPO sur la gouvernance des Ports europens, dirig par Patrick VERHOEVEN (2011). Le rapport distingue le port conservateur dont la priorit est de grer le territoire portuaire, le port facilitateur qui cherche amliorer les relations au sein du cluster portuaire (en France, le systme de uidication de linformation AP+ en est un excellent exemple) et le port entrepreneur qui dveloppe une politique commerciale proactive notamment relaye par des investissements lextrieur de lenceinte portuaire. 8. De prime abord, le renforcement du rle conomique de lautorit portuaire parat assez anachronique au regard du phnomne prcdent de privatisation de lexploitation des outillages : lexploitation du port ayant t cone aux oprateurs privs, la logique voudrait que le dveloppement du trac portuaire, sa promotion, incombe dsormais prioritairement ces acteurs privs. Cette vision est en ralit trs largement errone. Comme la parfaitement montr Claire MERLIN ce matin : le passage du port outil au port propritaire nentrane pas un divorce mais bien un mariage entre secteur public et le priv : au public dinvestir dans linfrastructure, au priv dinvestir dans la superstructure ! Les deux acteurs sont placs dans une situation dinterdpendance conomique, de co-investisseurs : ils se partagent les cots, les risques et les bnces (quils tirent du mme client, puisque le port ralise lessentiel de ses recettes sur les droits de port et non sur les redevances domaniales) Ils sont dans le mme bateau, avec un objectif commun daccroissement du trac Tout lenjeu ici est de parvenir par la voie contractuelle moderne de la convention de terminal une rpartition quilibre des risques. 9. Quoi quil en soit, ces deux journes nous ont donn de nombreuses illustrations de ce port entrepreneur. La prsentation qui a t faite hier du port de Barcelone par Jordi TORRENT PUJOL nous a permis de nous reprsenter ce que peut tre le modle abouti
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de ce port entrepreneur : le port de Barcelone se dnit lui-mme non plus simplement comme un landlord port mais comme un business promoter On passe dune logique dadministration statique du port, une logique entrepreneuriale proactive, avec des stratgies dnir et adapter en permanence au contexte, des objectifs atteindre, des parts de marchs conqurir Bien que notre rforme soit beaucoup plus rcente, cette vision entrepreneuriale de lautorit portuaire est aussi trs clairement luvre en France. Elle est dabord marque sur le plan institutionnel, par un rapprochement du mode de gouvernance des autorits portuaires de celui des entreprises prives. Le mouvement nest pas celui de la privatisation de lautorit portuaire : les tablissements portuaires europens comme partout ailleurs sont, pour lessentiel, dtenus par les pouvoirs publics : ltat dans les ports latins (France, Espagne, Portugal, Italie, Malte, Grce, Chypre) ; les collectivits locales dans les ports hansatiques (Islande, Norvge, Finlande, Sude, Danemark, Allemagne, Pays-Bas, Belgique). En revanche, on peut parler dun mouvement de corporatisation de lautorit portuaire : celle-ci est publique, mais est dote de rgles de gouvernance et dune autonomie nancire et stratgique se rapprochant de celles du secteur priv. En France, la rforme de 2008 traduit bien ce changement de perspective interne aux Grands Ports Maritimes avec le passage une gouvernance entrepreneuriale coule sur le modle des grandes entreprises prives : un Conseil de surveillance resserr dix-sept membres avec prminence de ltat actionnaire, un Directoire de trois quatre membres ayant de rels pouvoirs de direction et un Conseil de dveloppement plus ouvert qui, comme la rappel Jean-Claude TERRIER, se contente de conseiller. Ce changement profond de la gouvernance de lautorit portuaire saccompagne dun renforcement de lautonomie des Grands Ports Maritimes. Non pas que la tutelle de ltat soit moins forte quauparavant, bien au contraire. La rforme de 2008 na fait que renforcer la prsence de lEtat-actionnaire dans les organes de direction de lautorit portuaire. Mais cette reprise en main par ltat actionnaire des organes dcisionnels est au service et saccompagne dun renforcement des pouvoirs dinitiatives de lautorit portuaire. Lautonomie est dabord renforce sur le plan patrimonial avec le transfert par ltat aux Grands Ports Maritimes de la pleine proprit du domaine portuaire, donnant ainsi lautorit portuaire la matrise du foncier (cest l une diffrence importante par rapport lItalie comme on la vu ce matin avec Mme BUSNELLI). Plus globalement, ltat renforce ce pouvoir dinitiative en conant au port le soin de dnir ses grandes orientations et les modalits de son action, avec les nancements correspondants (C. transp., art. L. 5312-13), en dautres termes, en lui donnant la responsabilit de dnir sa stratgie de dveloppement conomique. La loi de 2008 place galement lautorit portuaire au cur du dveloppement de ses dessertes terrestres massies. Dabord en lui transmettant la pleine proprit et la gestion de ses infrastructures ferroviaire et uviale, ce
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qui a conduit les Grands Ports Maritimes sengager dans dimportants programmes de modernisation de leurs rseaux portuaires ferroviaires et uviaux. Ensuite en lui conant la mission de promouvoir loffre de dessertes ferroviaires et uviales en coopration avec les oprateurs concerns (cette promotion est par exemple passe pour le Grand Port Maritime de Marseille par la cration du portail internet Med link port visant donner aux clients du port une vision globale des services de transport uviaux et des plateformes intrieures sur laxe rhodanien ; elle passe aussi par des incitations au report modal dans les conventions de terminaux). Enn, en lautorisant prendre des participations dans des personnes morales, des activits ou de raliser des acquisitions dont lobjet est de nature concourir, lintrieur ou lextrieur de sa circonscription, au dveloppement ou la modernisation du port ou de la place portuaire (C. transp., L. 5312-3). Ainsi, les ports peuvent dsormais prendre leur part dans des projets dinvestissements en dehors de leurs primtres an dassurer une meilleure pntration des marchandises dans lhinterland. Le Prsident TERRIER a ainsi voqu la prise de participation du Grand Port Maritime de Marseille dans le Port uvial de Lyon et dans la plateforme de Pagny. Une libert qui permet aussi lautorit portuaire de dvelopper des amnagements couvrant des activits annexes au cur de mtier, comme nous la si bien montr Renaud SPAZZI travers la prsentation du projet Euromed Marseille dont le Centre commercial des Terrasses du port est le euron. Une libert qui se traduit enn, sur le plan juridique, par la libert contractuelle que les Grands Ports Maritimes ont acquise avec la Convention de terminal dont il a t abondement question aujourdhui (je ny reviens donc pas). 10. Robert REZENTHEL achevait ce matin son intervention en relevant que des efforts restaient encore faire pour que lautorit portuaire se fonde dans lconomie de march Nul ne le niera. Mais lissue de ces deux journes, je crois que nous avons tous surtout t impressionns par limmense chemin qui a t parcouru par lautorit portuaire en si peu de temps.

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