INTRODUCCIN ............................................................................................... Error! Marcador no definido. I.

El DISEO: ORGENES, CONCEPTO Y MARCO DE POLTICAS DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN PMG ................................................................................................ 1
1. ORGENES DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 2. OBJETIVO DEL PROGRAMA DEL MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 1 4

2.1 Objetivo y Propsito del programa ....................................................................................................................... 4 2.2 Los principios ordenadores del PMG ................................................................................................................... 6 2.3 Descripcin del PMG segn la Matriz de Marco Lgico (MML) del Programa ..................................................... 6 2.4 Propuestas y escenarios posibles de mejoramiento de la gestin pblica en Chile en el mediano y largo plazo..... 13 3. POLTICA GLOBAL A LA QUE PERTENECEN LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 20

3.1 El PMG dentro de la poltica global de modernizacin de la administracin pblica ........................................... 20 3.2 El PMG en el marco de las Definiciones Estratgicas de la DIPRES ................................................................... 24 3.3 La conexin del PMG con el proceso presupuestario .......................................................................................... 26 3.4 Programas relacionados ..................................................................................................................................... 28 4. EL INCENTIVO MONETARIO DEL PMG 32

4.1 Diseo del Incentivo .......................................................................................................................................... 32 4.2 Extensiones del incentivo de la Asignacin de Modernizacin............................................................................ 33 4.3 Otros incentivos por desempeo ........................................................................................................................ 35 5. LOS PROGRAMAS MARCO BSICO Y MARCO AVANZADO 36 5.1 Programa Marco Bsico Descripcin sumaria del diseo ................................................................................. 36 5.2 Programa Marco Avanzado - Descripcin sumaria del diseo............................................................................. 37 6. DESCRIPCIN DE LAS REAS Y SUS SISTEMAS 41

6.1 rea de Recursos Humanos ............................................................................................................................... 43 6.2 rea de Calidad de Atencin de Usuarios .......................................................................................................... 45 6.3 rea de Planificacin y Control de Gestin ........................................................................................................ 48 6.4 rea de Administracin Financiera .................................................................................................................... 50 6.5 rea de Enfoque de Gnero ............................................................................................................................... 52 7. BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 54

8.1 Cambios de reas y Sistemas ............................................................................................................................ 56 8.2 Cambios en los requerimientos tcnicos ............................................................................................................. 60 8.3 Cambios en la cobertura del PMG ...................................................................................................................... 61

II. IMPLEMENTACIN Y GESTIN DEL PMG ............................................................................................ 62

1. LOS ACTORES Y SUS FUNCIONES 62 1.1 Servicios Pblicos y Ministerios ........................................................................................................................ 62 1.2 Secretara Tcnica (DIPRES) ............................................................................................................................. 62 1.3 Comit Triministerial ........................................................................................................................................ 65

1.4 Red de Expertos ................................................................................................................................................ 65 1.5 Instituto Nacional de Normalizacin .................................................................................................................. 66 1.6 Consultores Externos ......................................................................................................................................... 66 1.7 Empresas Certificadoras .................................................................................................................................... 66 2. EL PROCESO PRODUCTIVO DEL PMG 66

2.1 Proceso de Formulacin de los PMG ................................................................................................................. 67 2.2 Proceso de Implementacin y Seguimiento ........................................................................................................ 71 2.3 Proceso de Evaluacin del Cumplimiento .......................................................................................................... 72 2.4 Proceso de Validacin ....................................................................................................................................... 74 3. EL PROCESO PRODUCTIVO PARA LA CERTIFICACIN ISO 9001:2000 DEL PROGRAMA MARCO AVANZADO 74

3.1 Pre-Certificacin ............................................................................................................................................... 75 3.2 Certificacin...................................................................................................................................................... 76 3.3 Auditoras de Mantenimiento (seguimientos) ..................................................................................................... 77 3.4 Auditoras de Re-Certificacin ........................................................................................................................... 77

III. EVALUACIN DEL DISEO .................................................................................................................... 78

1. DISEO DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 78 1.1 Objetivos y justificacin del PMG ..................................................................................................................... 78 1.2 Evaluacin del diseo de la Matriz de Marco Lgico .......................................................................................... 82 2. REAS, SISTEMAS Y SUS REFORMULACIONES 92

2.1 Anlisis del diseo del rea de Recursos Humanos ............................................................................................ 92 2.2 Anlisis del diseo del rea de Calidad de Atencin a Usuarios ....................................................................... 100 2.3 Anlisis del diseo del rea de Planificacin y Control de Gestin; Gestin Territorial .................................... 100 2.4 Anlisis del diseo del rea de Administracin Financiera ............................................................................... 105 2.5 Anlisis del diseo del rea de Enfoque de Gnero .......................................................................................... 108 3. ANLISIS DEL DISEO DEL PMG 111

3.1 Fortalezas en el diseo ..................................................................................................................................... 111 3.2 Debilidades en el diseo .................................................................................................................................. 115 4. ANLISIS DE LA GESTIN DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN 125

4.1 Fortalezas en la gestin .................................................................................................................................... 125 4.2 Debilidades en la gestin ................................................................................................................................. 126

IV. LOS RESULTADOS DEL PMG ............................................................................................................... 130

1. INTRODUCCIN 2. CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS DEL PMG 3. RESULTADOS ESPERADOS. FORMULACIN DE COMPROMISOS 4. LOS RESULTADOS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS USUARIOS: ENCUESTA DE PERCEPCIN Y GRUPOS FOCALES 5. COSTOS DEL PMG 6 ANLISIS DE LA RELACIN
BENEFICIO - COSTO DEL INCENTIVO INSTITUCIONAL DEL PMG

130 130 132 134 144 146

V. ANLISIS DE LOS RESULTADOS DEL PMG Y CONCLUSIONES ...................................................... 153

1. INTRODUCCIN 153

1.1. Principales hiptesis sobre los factores y condicionantes que influyen sobre los resultados del PMG. .............. 154 2. LOS RESULTADOS DEL PMG DESDE UNA PERSPECTIVA ESTADSTICA 155 2.1 Estimacin del ndice de Calidad de Gestin. ................................................................................................ 155 2.2 Resultados del PMG e Indicadores de Desempeo: resultados de sus interrelaciones. ..................................... 161 3. CARACTERSTICAS DE LOS SERVICIOS COMO CONDICIONANTES DE LOS RESULTADOS DEL PMG. 164 3.1 Relacin entre Tipo de Servicio y Resultados del PMG ................................................................................. 164 3.2 Relacin entre Tamao del Servicio y Resultados del PMG ........................................................................... 168 4 - ANLISIS DEL COMPROMISO INSTITUCIONAL Y GRADO DE APROPIACIN INSTITUCIONAL. 171

4.1 Compromiso Institucional con el PMG ............................................................................................................ 171 4.2 Grado de Apropiacin Institucional del PMG ................................................................................................... 171 5. TENDENCIA CRECIENTE AL CUMPLIMIENTO FORMAL DEL PMG 6. ANLISIS DE LOS PRINCIPIOS RECTORES PMG 7. ESTADO DE DESARROLLO DE LAS REAS. 173 179 181

7.1. rea de Calidad de Atencin a Usuarios ......................................................................................................... 181 7.2 rea de Planificacin/ Control de Gestin Territorial Integrada ........................................................................ 187 7.3 rea de Administracin Financiera .................................................................................................................. 193 7.4. rea de Enfoque de Gnero ............................................................................................................................ 198 8. ASPECTOS RELATIVOS AL PAGO DEL INCENTIVO 204

VI. Recomendaciones ...................................................................................................................................... 208

1. RECOMENDACIONES GENERALES 2. RECOMENDACIONES ESPECIFICAS 208 ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

2.1. Recomendaciones para: ..................................................................................... Error! Marcador no definido. 2.2. Las reas/Sistemas ............................................................................................ Error! Marcador no definido. 2.3. PMG / sistemas de gestin y tipos de servicios .................................................. Error! Marcador no definido.

BIBLIOGRAFA ................................................................................................. Error! Marcador no definido. ANEXOS ............................................................................................................ Error! Marcador no definido.
GRUPO ANEXOS A: ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO. A.1. Instrumentos de Recoleccin de Informacin................................................... Error! Marcador no definido. A.2. Matriz de Marco Lgico e Indicadores ............................................................ Error! Marcador no definido. A.3. Objetivos Marco Bsico y Avanzado ............................................................... Error! Marcador no definido. A.4. Servicios Adscritos ......................................................................................... Error! Marcador no definido. GRUPO ANEXOS B: ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO. B.1. Anlisis de las reas y los Sistemas ................................................................ Error! Marcador no definido. GRUPO ANEXOS C: ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO. C.1. Anlisis de Encuesta de Percepcin ................................................................. Error! Marcador no definido. C.2. Anlisis Economtrico y Estadstica Descriptiva .............................................. Error! Marcador no definido. C.3. Resultados de los Grupos Focales .................................................................... Error! Marcador no definido. C.4. Anlisis de Costos ........................................................................................... Error! Marcador no definido.

LISTA DE TABLAS
Tabla I.1 MML - Estructura Matriz de Marco Lgico............................................................................................................ 8 Tabla I.2 Estructura general de la MML DIPRES............................................................................................................... 9 Tabla I.3 Las grandes reformas de la administracin pblica .............................................................................................. 21 Tabla I.4 Productos Estratgicos y sus objetivos respectivos .............................................................................................. 25 Tabla I.5 Progresin de la Asignacin de Modernizacin Creada por la Ley N 19.553 ........................................................ 33 Tabla I.6 Reajustes de Renumeraciones Sector Pblico, 1991-2006.................................................................................... 33 Tabla I.7 Servicio de Impuestos Internos (Ley 19.646)........................................................................................................ 34 Tabla I.8 Fondo Nacional de Salud (Ley N 19.490) ........................................................................................................... 34 Tabla I.9 Servicio Nacional de Aduanas (Ley N 19.479) ................................................................................................... 34 Tabla I.10 Consejo Defensa del Estado (Ley N 19.646) ..................................................................................................... 34 Tabla I.11 Contralora General de la Repblica (Ley N 19.663) ......................................................................................... 34 Tabla I.12 Tipos de mecanismos de incentivos.................................................................................................................... 35 Tabla I.13 Instituciones y dotacin de personal segn cantidad de mecanismos de incentivos .............................................. 36 Tabla I.14 Los sistemas del PMG y la norma ISO 9001:2000 .............................................................................................. 38 Tabla I.15 PMG Marco Avanzado: Casos examinados de Servicios .................................................................................... 40 y sus Sistemas Certificados) ............................................................................................................................................... 40 Tabla I.16 reas y Sistemas del PMG, Organismo validador y etapas de los marcos, 2006 .................................................. 42 Tabla I.17 Actores responsables de los Sistemas del rea de Recursos Humanos ............................................................... 44 Tabla I.18 Beneficiarios efectivos y potenciales de los programas 2001 y 2006 ................................................................... 55 Tabla I.19 Reformulacin del PMG: reas y Sistemas 2001- 2007..................................................................................... 59 Tabla II.1 Instituciones que forman las Redes de Expertos .................................................................................................. 65 Tabla II.2 Formulacin del PMG 2006 Direccin General de Aeronutica Civil .................................................................. 71 Tabla III.1 Correspondencia (o falta de ella) entre contenidos tericos y empricos de la MML del PMG. ......................... 90 Tabla III.2 Contenido Transversal de las Etapas de los Sistemas del rea de Recursos Humanos ......................................... 93 Tabla III.3 Requerimientos de Validacin de las Etapas del Marco Bsico: Sistema de Capacitacin ................................. 95 Tabla III.4 Requerimientos de Validacin de las Etapas del Marco Bsico: Sistema de Evaluacin de Desempeo.............. 97 Tabla III.5 Requerimientos de Validacin de las Etapas del Marco Bsico: Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo .................................................................................................................................................... 99 Tabla III.6 Las prcticas de la certificacin en el PMG y las exigencias de la norma ......................................................... 121 Tabla IV. I - Resumen General de Cumplimiento PMG por Instituciones - 2001-2006....................................................... 130 Tabla IV.2 - Resumen General de Cumplimiento PMG por Dotacin Efectiva- 2001-2006 ................................................ 131 Tabla IV.3 Porcentaje de Cumplimiento del Programa Marco Bsico por Sistema Ao 2006 ....................................... 133 Tabla IV.4 Promedio de Avances de Etapas de Cada Sistema Periodo 2001 2006. .................................................... 134 Tabla IV.5 Universo de la Encuesta de Percepcin y Tasa de Respuesta ......................................................................... 135 Tabla IV.6- Costo del PMG. Ao 2006 (en miles de $ Chilenos) ....................................................................................... 144 Tabla IV.7- Gasto en Administracin / Gasto de Produccin. Ao2006 ............................................................................. 145 Tabla IV.8 Costos por sistema Ao 2006 .................................................................................................................... 146 Tabla IV.9 - Costos del PMG por ao ............................................................................................................................... 148 Tabla IV.10. Gasto pblico anual de Chile ........................................................................................................................ 149 Tabla IV.11- Relacin Costo PMG y Gasto Pblico ......................................................................................................... 150 Tabla IV.12 - Tasa crecimiento PIB tendencial de Chile ................................................................................................... 151

LISTA DE GRFICOS
Grfico I.1 El PMG combina tres mbitos de polticas gubernamentales................................................................................ 5 Grfico I.2 Los cuatro escalones de avance de la gestin del sector pblico chileno ............................................................. 14 Grfico I.3 Modelo de Excelencia EFQM ........................................................................................................................... 19 Grfico I.4 Marco Global del PMG - Antecedentes y conformacin .................................................................................... 24 Grfico II.1 Organigrama de la DIPRES/DCG .................................................................................................................. 63 Grfico II.2 Etapas y metas en el Proceso Productivo del PMG ........................................................................................... 67 Grfico II.3 Proceso de Formulacin- Procesos y actores .................................................................................................... 68 Grfico II.4 Proceso de Formulacin - Programa Marco de PMG ........................................................................................ 69 Grfico II.5 Actores e interacciones en el proceso de Implementacin y Seguimiento del PMG ........................................... 72 Grfico II.6 Proceso de Evaluacin del PMG ...................................................................................................................... 73 Grfico III.1 EL PMG como parte de los Instrumentos de Control de Gestin ................................................................... 113 Grfico III. 2 Elementos para la tercera fase del PMG: hacia satisfaccin de la demanda ................................................... 124 Grfico IV.1-. PIB tendencial de Chile. ............................................................................................................................ 151 Grafico N V.1. ndice de Calidad de Gestin Total (ICGT) e ndice de Calidad de Gestin Total excluyendo sistemas de enfoque de gnero y gestin territorial integrada (ICGTngg) ............................................................................................. 159

Grafico N V.2. ndice de Calidad de Gestin del rea Recursos Humanos (ICG1) ......................................................... 159 Grafico N V.3. ndice de Calidad de Gestin del rea Planificacin, Control y Gestin Territorial Integrada (ICG3 ....... 160 Grafico N V.4. ndice de Calidad de Gestin del rea Administracin Financiera (ICG4) .............................................. 161 Grfico N V.5. Promedio de avance en etapas 2001-2006 ................................................................................................ 165 Grfico N V.6. Cumplimento sistema de planificacin segn tipo de Servicio Ao 2006. .......................................... 166 Grfico N V.7. Cumplimento rea administracin financiera segn tipo de Servicio Ao 2006. ................................. 166 Grafico N V.7. Relacin entre Nivel de Cumplimiento del PMG y Tamao del Servicio Ao 2006. ........................... 168 Grafico N V.8. Relacin entre Nivel de Cumplimiento Sistemas de Planificacin y Tamao del Servicio Ao 2006... 169 Grafico N V.9. Relacin entre Nivel de Cumplimiento rea Calidad de Atencin a Usuarios y Tamao del Servicio Ao 2006. ............................................................................................................................................................................... 169 Grafico N V.10. Relacin entre Nivel de Cumplimiento rea Recursos Humanos y Tamao del Servicio Ao 2006. . 170 Grafico V. 11 Nivel de Cumplimiento del Sistema de Administracin Financiero- Contable (Ao 2006) ........................ 195 Grafico V.12 Nivel de Cumplimiento del Sistema de Compras y Contrataciones (Ao 2006) .............. Error! Marcador no definido. Grafico V.13. Servicios Centralizados / Desconcentrados y Nivel de cumplimiento del rea Administracin Financiera (2006) .............................................................................................................................................................................. 196

LISTA DE RECUADROS
Recuadro I.1 Categoras de reformas de gestin orientadas por desempeo o por resultados .................................................. 4 Recuadro I.2 La reforma de la administracin pblica en el contexto mundial ..................................................................... 23 Recuadro II.1 El Programa Marco ...................................................................................................................................... 67

I. El Diseo

I. El DISEO: ORGENES, CONCEPTO Y MARCO DE POLTICAS DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN PMG
El Programa de Mejoramiento de la Gestion (PMG) es el instrumento del cual se ocupa la presente Evaluacin de Impacto. Este informe seguir la terminologa normalmente empleada por la DIPRES para referirse a los programas y los instrumentos que forman parte del Sistema de Control de Gestin (SCG) y Presupuesto por Resultados de Chile (SCGPR). El informe se referir, indistintamente, a los programas de mejoramiento de la gestin y a el programa de mejoramiento de la gestn. 1. Orgenes de los Programas de Mejoramiento de la Gestin El proceso de modernizacin de la gestin pblica en Chile es una poltica gubernamental impulsada desde mediados de los aos noventa para avanzar hacia la gestin por desempeo, propiciando una mayor responsabilidad y suscripcin de compromisos de gestin evaluables. Chile, a diferencia de otros pases de la regin, no enfrentaba en aquel momento una crisis fiscal, ni mayores problemas de corrupcin, ineficiencias o cuestionamientos respecto al tamao del estado; sin embargo, exista una creciente demanda de la sociedad sobre las instituciones pblicas y, en consecuencia, la necesidad del Estado de responder con un uso ms eficaz y ms eficiente de los recursos pblicos disponibles 1. Segn Guzmn (2001, en Molina, 2003:14), las condiciones existentes en la administracin pblica chilena que dieron pie al surgimiento de los PMG fueron: (a) Cada de las remuneraciones reales del Sector Pblico. Se estima que entre 1979 y 1990 el deterioro real de los salarios de la administracin central del estado fue de un 47%. (b) Escasas oportunidades de capacitacin y desarrollo de los funcionarios. (c) Carencia de incentivos para el logro de mejores desempeos. (d) Deteriorada capacidad operativa de las instituciones del rea social, especialmente en el sector salud. En 1990, el primer gobierno de la Concertacin en Chile, presidido por el presidente Patricio Aylwin, adopt una serie de medidas orientadas a mejorar la capacidad del estado para llevar adelante programas y polticas eficaces. Entre las primeras medidas adoptadas por el Presidente Aylwin estuvo la creacin del Ministerio Secretara General de la Presidencia (SEGPRES), con la misin de facilitar y coordinar el desarrollo y cumplimiento de la agenda programtica y legislativa del gobierno y cuya labor ser fundamental para el impulso de la modernizacin del estado, proceso donde se insertarn los PMG. Adems, desde su creacin dicha Secretara incorpor el sistema de metas ministeriales, instrumento crucial orientado a propiciar una cultura de planificacin, resultados, compromisos y evaluacin de la gestin en el sector pblico. En forma complementaria, el Ministerio de Hacienda inici en varios servicios pblicos la aplicacin de la planificacin estratgica y el uso de indicadores de desempeo. Esta iniciativa consisti inicialmente de planes piloto de Modernizacin de la Gestin en algunos servicios pblicos.

Evaluating Public Sector Reforms - An International and Comparative Perspective. Hellmut Wollmann (organizer). New Public Management Reform: Now in Latin America Agenda, and Yet...Luiz Carlos Bresser Pereira. Pag. 155. Revista Internacional de Estudos Politicos RIEP

I. El Diseo

El segundo gobierno de la Concertacin, bajo el mandato del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, asumi en 1994 con la clara orientacin de renovar el pilar fundamental de la actividad estatal: la gestin pblica2. El instrumento que se cre para adelantar este objetivo es el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, con la misin de impulsar y coordinar los esfuerzos modernizadores de los ministerios y servicios del Estado y disear y proponer polticas generales sobre la materia. Dicho Comit estaba integrado por los Ministerios de Hacienda, Trabajo y Previsin Social y Economa, Secretara General de Gobierno y Secretara General de la Presidencia. Esta ltima ejerce como coordinadora del mismo. A partir de las lecciones de las experiencias piloto de modernizacin de la gestin que haba llevado a cabo el Ministerio de Hacienda en la administracin previa, el Comit Interministerial de Modernizacin sent las bases de un Sistema Integral de Gestin Pblica que incorpora en la administracin pblica los instrumentos de planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y cumplimiento de metas y objetivos institucionales, adems de la peridica rendicin de cuentas. Se adopt un calendario para la realizacin de estas actividades y se definieron las instancias responsables de su funcionamiento y control y su vinculacin con la discusin presupuestaria y los incentivos individuales y e institucionales. Las lneas de accin quedaron establecidas en el Plan Estratgico de Modernizacin para el periodo 1997-2000. En este contexto de impulso de la modernizacin y mejora de la gestin pblica, la Asociacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF)3, la mayor asociacin gremial de funcionarios pblicos de Chile, y la Subdireccin de Racionalizacin y Gestin Pblica, de la Direccin de Presupuestos, del Ministerio de Hacienda, estaban llevando a cabo una negociacin sobre incremento de las remuneraciones del sector pblico. Desde el Ministerio de Hacienda la posicin era que el incremento debera incorporar un componente variable asociado a la productividad y desempeo tanto individual como colectivo. El 5 de octubre de 1997 la ANEF y el Gobierno alcanzaron un acuerdo para la modernizacin de la gestin pblica vinculado con la proteccin y el mejoramiento de las condiciones laborales de los funcionarios. El acuerdo introdujo mecanismos de bonificacin por desempeo institucional y se materializ en la Ley 19.553, firmada en febrero de 1998, que instituy formalmente los PMG. La asignacin institucional se otorg por primera vez en marzo de 1999. La Ley 19.553 estableci que el cumplimiento de los objetivos de gestin comprometidos en el PMG dar derecho a un incremento del 5% si la institucin alcanza un grado de cumplimiento igual o superior al 90% de los objetivos anuales; y del 2.5% si el cumplimiento de los objetivos es igual o superior al 75% e inferior a 90%.

Entre los logros de este periodo, se destacan los siguientes: (i) Relev los temas de modernizacin en la agenda pblica, e instal una serie de proyectos que respondieron a demandas de la ciudadana, sector privado y actores polticos, creando condiciones para una "segunda generacin de reformas", (ii) en lo que respecta a la instalacin de procesos y sistemas de gestin, se alcanz (a) el sistema de gestin estratgica por resultados, crecientemente integrado a l a discusin presupuestaria, que ha trado consigo la posibilidad de sistematizar el proceso de planificacin de gobierno, el establ ecimiento de metas concretas y mensurables, y el orden de prioridad de las mismas; (b) el sistema de compras y contrataciones -en ejecucin- que tiene asociado como principal beneficio brindar transparencia a la gestin pblica y eficiencia al gasto (mejor calidad y menor precio) por va de una mayor competitividad del mercado; (c) el sistema de calidad y atencin al usuario -que incluye iniciativas como el Premio Nacional de Calidad, entre otras, (iii) se consigui plasmar -en indicadores- el grado de eficiencia y eficacia alcanzado en la gestin de los servicios pblicos, puesto de manifiesto por ejemplo en la disminucin de tiempos de respuesta de algunos organismos (una lista detallada de indicadores por organismo est disponible en la pgina Web del Comit Interministerial: http://www.modernizacin.gov.cl. y, finalmente, (iv) en el nivel macro, se logr obtener indicadores globales de la productividad y/o legitimidad del sector pblico. Balance de gestin correspondiente a los aos 1994-2000, elaborado por el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. 3 Creada en 1943 por Clotario Blest Riffo en Santiago de Chile. Cuenta con 144 asociaciones afiliadas en los siguientes ministerios y servicios: Agricultura, Bienes Nacionales, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Defensa Nacional, Economa, Educacin, Ha cienda, Interior, Justicia, Minera, Obras Pblicas, Planificacin, Relaciones Exteriores, Salud, Secretara General de Gobierno, Secretara General de la Presidencia, Servicio Nacional de la Mujer, Trabajo y Previsin Social, Transporte y Telecomunicaciones, Vivienda y Urbanismo, Contralora General de la Repblica, Consejo de Defensa del Estado, Presidencia de la Repblica. Fuente: http://www.anef.cl

I. El Diseo

El Presidente Ricardo Lagos, cuyo mandato se inici el ao 2000, declar asimismo su voluntad de modernizar el sector pblico. Su Programa en esta rea expresaba el principio de que la democracia no slo descansa en sus instituciones, sino tambin en el funcionamiento adecuado del Estado, de manera que ste se oriente hacia el principal fin de su accionar: las personas. 4 Sus principales acciones se orientaron a la creacin de un sistema de direccin de ministerios y servicios fundado en el desempeo, a la profundizacin del proceso de modernizacin de la gestin pblica cuyas bases fueron puestas por el gobierno precedente y a la instauracin de mecanismos de responsabilidad y rendicin de cuentas. A partir de estas orientaciones de polticas, en marzo del 2000 se puso en marcha el "Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado". Los orgenes del PMG en el contexto internacional. El objetivo final del PMG es el mejoramiento de la calidad y la cobertura de los servicios mediante la identificacin y medicin de metas de mejoramiento de la capacidad de gestin, previamente comprometidas por los servicios. El alcance de estas metas dispara un amplio incentivo salarial. Por razn de sus orgenes, el PMG, al igual que otros instrumentos de modernizacin de la gestin controlados por la DIPRES, se enmarca dentro de un movimiento internacional dirigido a utilizar nuevas tcnicas para el mejoramiento del desempeo y de los resultados en el sector pblico. En cuanto sistema para revisar y mejorar los procesos de gestin de las agencias del gobierno, mediante el establecimiento de sistemas bsicos comunes, y a consolidar stos mediante la certificacin de algunos de los procesos de gestin, el PMG tiene su races tericas y sus precedentes inmediatos en las corrientes que orientan la gestin pblica al desempeo o resultado. La gestin orientada por el desempeo: una revolucin en el sector pblico. Como resultado de una crisis de desempeo (los ciudadanos demandan mejores servicios) y de una crisis de legitimidad (los ciudadanos pierden fe en sus gobiernos), la reforma de la gestin pblica en los pases avanzados de la OECD ha dado un giro en las ltimas dos o tres dcadas. La impronta de este giro ha sido la adopcin de nuevos mtodos dirigidos a complementar, y en algunas ocasiones a remplazar, la burocracia weberiana. Estos mtodos se denominan generalmente gestin orientada por desempeo o gestin basada en resultados. En realidad, existe un men de mtodos y objetivos. Algunos observadores distinguen dos corrientes dentro de este men. Las tcnicas de la llamada New-Public-Management buscan imitar o similar mecanismos de Mercado (y, por este camino, elevar la competencia de los servicios pblicos); las tcnicas de la vertiente managerialist persiguen proveer mejores herramientas burocrticas, por ejemplo, mejor planeacin. En la prctica, los pases han adoptado distintos paquetes de reformas los cuales combinan generalmente estas dos Corrientes. Inevitablemente, cada uno de estos paquetes de reforma ha cambiado con el transcurso del tiempo. De all que existan tantas clasificaciones de tipos de reforma cuantos autores existen. El siguiente recuadro ofrece una de tales clasificaciones. En todo caso, ha de tenerse en cuenta que la gestin orientada por el desempeo sigue siendo tanto una corriente dominante dentro de la reforma de la administracin pblica en el mundo, cuanto un objeto de controversia, en sus mtodos y en sus resultados.

Reforma del Estado en Chile 2000-2006. Ministerio de la Secretara General de la Presidencia. Febrero 2006.

I. El Diseo

Recuadro I.1 Categoras de reformas de gestin orientadas por desempeo o por resultados
Mejoramiento del objetivo de la poltica pblica. Busca mejorar la coordinacin entre las polticas y en la actualizacin de las opciones de polticas en el nivel central. Separa poltica e implementacin en el nivel de la agencia y realizar un anlisis ms sistemtico de las polticas (por ejemplo, mediante evaluacin) en los varios niveles, con el fin de racionalizar el proceso de formulacin y clarificar las polticas pblicas. Devolucin de la facultad de toma de decisiones. Reduce la carga de las reglas jerrquicas y promueve mayor discrecin en los niveles inferiores de la jerarqua burocrtica (agencias operativas, agencias regionales, gobiernos subnacionales), con lo cual se busca elevar la eficacia de las decisiones mediante la mayor proximidad de quien toma las decisiones con el problema a resolver y, por consiguiente, una mayor claridad de objetivos. En este sentido, devolucin puede conllevar la eliminacin de cierto grado de discrecin de que gozaban los niveles inferiores de la estructura burocrtica, por ejemplo en las decisiones de presupuesto o de manejo de personal. Pero puede tambin implicar el cambio de la estructura organizacional mediante acciones tales como la separacin entre formulacin e implementacin de polticas, con divisin entre las agencias ejecutivas y los ministerios centrales, o la separacin entre la financiacin y la prestacin de los servicios, como ocurre, por ejemplo, con la financiacin central de fideicomisos hospitalarios. Orientacin al Desempeo. Pretende cambiar la relacin de accountability, de un nfasis en insumos y en cumplimiento formal de las leyes, a otro de productos. Intenta imprimir claridad en los propsitos y una orientacin a los resultados (y puede servir de base a convenios o contratos intra-gubernamentales de resultados). El presupuesto es un instrumento central en este tipo de reformas. La programacin presupuestaria, el presupuesto orientado por resultados y el costeo comprensivo de productos y servicios (incluido el costeo del capital consumido en el servicio) son tcnicas para el mejoramiento de la orientacin al desempeo. Utilizacin de los mecanismos de Mercado. Intenta hacer mayor uso de los mercados, o imitar los mecanismos de Mercado (cuasi-mercados), con el fin de mejorar los incentivos para la orientacin al desempeo. Existen varias tcnicas para promover la competencia dentro del sector pblico, sin necesidad de recurrir a la privatizacin. Por ejemplo, las relaciones con el personal o con los proveedores y contratistas, puede ser objeto de contratos formales. O se puede crear competencia entre varias agencias pblicas mediante el cobro de tarifas por los servicios y la autorizacin para que las propias agencias seleccionen sus socios contractuales dentro del gobierno. Focalizacin en el cliente y en el ciudadano. Escuchar a los clientes del sector pblico, y mantenerlos informados, permite a los gobiernos comprender mas sistemticamente lo que los ciudadanos quieren y responderles con productos mas adecuados. En este sentido, los llamados citizens charter, citizen score cards, client-oriented e-government services, el rediseo de los servicios de manera user-friendly, y la creacin de opciones entre una amplia gama de proveedores de servicios pblicos son instrumentos para una mayor focalizacin en el cliente-ciudadano. Planeacin estratgica. Es un proceso de aprendizaje continuo basado en una visin de cmo cambiar probablemente el mundo en el mediano y largo plazo. Busca crear el futuro de la organizacin mediante la definicin de sus metas y de la manera de conseguirlas. Como se elaborar mas adelante, este tipo de reforma est estrechamente relacionada con la calidad y la evaluacin de la gestin.

2. Objetivo del Programa del Mejoramiento de la Gestin 2.1 Objetivo y Propsito del programa De acuerdo con la Matriz de Marco Lgico del PMG 5, el fin del Programa es contribuir con el mejoramiento del desempeo de las instituciones pblicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos pblicos. Su Propsito es mejorar la gestin de los servicios pblicos en 11 sistemas de gestin en reas estratgicas comunes a toda la gestin pblica. El Programa comprende etapas de desarrollo o estados de avance para cada una de los sistemas. El cumplimiento de estas etapas permite que los funcionarios accedan a un incentivo monetario 6.

5 6

Ver Anexo A.2. Matriz de Marco Lgico e Indicadores. DIPRES. www.dipres.cl. Tambin Gobierno de Chile Ministerio de Hacienda Direccin de Presupuestos Divisin de Control de Gestin. Programa de Mejoramiento de Gestin. La Experiencia Chilena. Power point presentation de Luna Israel, Jefe Depart amento de Gestin, al equipo del Banco Mundial responsable de esta evaluacin, Mayo del 2007.

I. El Diseo

Sin embargo, el PMG no es un instrumento aislado, con objetivos circunscritos al mbito de la gestin. El PMG es adems uno de los instrumentos de control de gestin ligado al presupuesto por resultados que se aplica en Chile7. Esta interrelacin se produce en dos dimensiones. En primer lugar, la formulacin de las actividades necesarias para el cumplimiento de las etapas de los sistemas del PMG genera demandas de recursos, las cuales son incorporadas durante la formulacin presupuestaria. En segundo lugar el Sistema de Planificacin y Control de Gestin del PMG, como sistema auto-contenido, promueve la generacin de informacin de gestin clave para el ciclo presupuestario. Asimismo, el PMG tiene una incidencia directa en la poltica de recursos humanos del sector pblico en Chile, en cuanto tiene un impacto en las remuneraciones mediante la obtencin del incentivo monetario. Estas dimensiones son analizadas posteriormente con mayor detalle en el presente Informe. 8 Grfico I.1 El PMG combina tres mbitos de polticas gubernamentales

Fuente: DIPRES, Informe de Finanzas Pblicas 2008. pg. 120

En este marco, el PMG busca incorporar instrumentos de gestin comunes, sustentados en herramientas de planificacin estratgica, para comprometer a los distintos servicios hacia una gestin eficaz y eficiente. De igual forma, pretende generar informacin vlida y oportuna de los resultados obtenidos por cada institucin o servicio publico, como un insumo para la asignacin de recursos y la toma de decisiones en materia presupuestaria y, adicionalmente, el PMG opera con mecanismos de incentivos monetarios de carcter institucional con relacin al cumplimiento de las metas y resultados obtenidos. En este ltimo respecto, constituye un pilar de la poltica de recursos humanos de la administracin, particularmente de la relacin entre remuneracin y productividad (Comit Interministerial, 2000).
7

Evaluacin de Proyectos (1975), Indicadores de Desempeo (1994), Evaluacin de Programas (1996) Programa de Mejoramiento de la Gestin, PMG (1998), Balance de Gestin Integral, BGI (1996). Presentacin de Iniciativas al Presupuesto en Formato Estndar (2002) 8 As lo expresa el Director de Presupuestos, Alberto Arenas, el PMG es parte de la poltica de recursos humanos, especfic amente de la poltica de remuneraciones, siendo parte de los mecanismos de incentivo de remuneraciones de tipo institucional aplicados en la administracin pblica de nuestro pas, que vinculan aumentos de remuneraciones de carcter variable al desempeo de los funcionarios. Las mejoras en el desempeo se espera permitan que los funcionarios pblicos obtengan mejoramientos asociados al acceso a ms y mejor capacitacin, mejoramiento de sus ambientes laborales, entre otros. Asimismo, el PMG es parte del sistema de control de gesti n del gobierno central y, por tanto, contribuye, a travs de la implementacin de sistemas de gestin, al mejoramiento de la gestin pblica, desde el mejoramiento de las reas de soporte institucional hacia el mejoramiento de los procesos de provisin de bienes y servicios a la ciudadana, con nfasis en el mejoramiento de la calidad del gasto pblico, todo dentro del contexto de la poltica de modernizacin del Estado. DIPRES, Informe de Finanzas Pblicas para el ao 2008 pg. 120

I. El Diseo

2.2 Los principios ordenadores del PMG9 Segn las pautas publicadas por la DIPRES, el diseo del PMG debe obedecer a los siguientes principios: Pertinente: las reas de mejoramiento que integran el PMG deben responder a prioridades del mejoramiento de la gestin. Simple y comprensible: Las reas y objetivos de gestin que conforman los PMG deben ser acotados a un nmero posible de administrar por las instituciones involucradas en las diferentes etapas del proceso. Exigente y comparable: Los objetivos comprometidos en los PMG deben garantizar el desarrollo y mejoramiento de las reas que lo conforman. Las reas y objetivos deben ser comparables entre los servicios pblicos, de modo que la evaluacin de cumplimiento y entrega del beneficio sea justa. Participativo: El proceso de definicin de los objetivos y las prioridades debe involucrar a los funcionarios. Debe informarse al conjunto de la institucin, de sus resultados, seguimiento y cumplimiento. Flexible: La formulacin de los PMG debe considerar las excepciones necesarias. Verificable. El cumplimiento de los objetivos de gestin debe ser verificado a travs de medios especficos, disponibles para quienes llevan a cabo este proceso.

2.3 Descripcin del PMG segn la Matriz de Marco Lgico (MML) del Programa
El Marco Lgico es un enfoque ampliamente utilizado para mejorar y fortalecer la planificacin, formulacin y evaluacin de proyectos y programas tanto de carcter pblico como privado. Fue desarrollado inicialmente en el sector privado y en proyectos de cooperacin entre el sector pblico y privado, posteriormente fue asumido como el estndar en la formulacin e implementacin de proyectos por agencias de cooperacin europeas y desde la dcada de los ochenta ha sido adoptado por distintos actores pblicos en el desarrollo de proyectos. Este enfoque permite mostrar sistemtica y lgicamente los objetivos y las partes de un programa o proyecto y sus relaciones de causalidad. El enfoque de Marco Lgico combina un nmero de tcnicas para la identificacin, diseo, presentacin, monitoreo, implementacin y evaluacin de proyectos. Ofrece una buena oportunidad para dialogar entre la agencia que implementa y la agencia que disea, financia o controla el proyecto o programa. Ayuda tambin a la identificacin de problemas, intereses y oportunidades; a estructurar la propuesta y en esa medida, a clarificar los objetivos y las actividades necesarias para alcanzar el objetivo del proyecto. El enfoque del Marco Lgico fue creado con el fin de solucionar tres desafos muy frecuentes que se presentan en proyectos de cualquier tipo. Como veremos, el PMG participa de algunos de estos desafos: La existencia de mltiples objetivos en un proyecto y la inclusin de actividades no conducentes al logro de estos. Fracasos en la ejecucin, ya que muchas veces no estn claramente definidas las responsabilidades y no se cuenta con mtodos para el adecuado seguimiento y control.

Ministerio de Hacienda, DIPRES, Divisin de Control de Gestin, Marcela Guzmn Sistema de Control de Gestin y Presupuestos por Resultados. La Experiencia Chilena Septiembre 2005.

I. El Diseo

Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con los resultados efectivos. (Latin American and Caribbean Institute for Economic and Social Planning, 2004).

Dentro del enfoque de Marco Lgico, la Matriz de Marco Lgico (MML) cumple un papel fundamental. Esta matriz es utilizada para presentar un resumen del proyecto o programa, incluyendo todos los niveles de sus objetivos y la manera como se va a monitorear y evaluar el cumplimiento de los mismos. Esos niveles estn definidos como Fin, Propsito, Componentes y Actividades. Tambin tiene en cuenta los supuestos, factores externos y puntos crticos que pueden influenciar en la produccin y desarrollo del proyecto. Es decir, la MML sirve tanto para la planeacin como para la evaluacin del cumplimiento; esto se refleja en el anlisis de la lgica vertical y horizontal que se explicar ms adelante. De manera esquemtica, la matriz sigue la siguiente estructura:

I. El Diseo

Tabla I.1 MML - Estructura Matriz de Marco Lgico.

Fuente: Divisin de Control de Gestin de DIPRES Chile (adaptado por el autor).

A continuacin se relata de manera descriptiva el diseo de la Matriz de Marco Lgico del Programa de Mejoramiento de la Gestin - PMG con fecha (08-06-07), entregada por la DIPRES al equipo evaluador.10 La descripcin est dividida en dos partes: la estructura y el contenido. A continuacin se presenta de manera general y esquemtica la MML del Programa de Mejoramiento de la Gestin que est sujeta a evaluacin, y enseguida la descripcin de la misma a nivel de estructura y contenido.

10

Esta matriz es bsicamente la estructura general sobre la cual la DIPRES ha venido trabajando durante la realizacin de esta evaluacin, y ha venido enviando nuevas versiones que incluyen mediciones de indicadores. Por lo tanto, el anlisis descriptivo y del diseo de la MML aplica por igual a todas las versiones recibidas, con excepcin del anlisis de mediciones, comportamiento y progreso de indicadores. La presentacin detallada de la MML del PMG, su anlisis y el estudio de la evolucin
de los indicadores se encuentra en el Anexo A.2., Matriz de Marco Lgico e Indicadores.

I. El Diseo

Tabla I.2 Estructura general de la MML DIPRES

ENUNCIADO DEL OBJETIVO INDICADORES/ INFORMACIN Enunci Frmula ado de Clculo 3 indicadores formulados MEDIOS VERIFICACIN DE SUPUESTOS

FIN Contribuir al mejoramiento del desempeo de las instituciones pblicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos pblicos PROPSITO Mejorar la gestin de los servicios pblicos en los 11 sistemas de gestin

Encuesta de efectos aplicada en el 2005

No identifican supuestos No identifican supuestos

se

62 indicadores formulados

Encuesta de efectos aplicada en el 2005, Sistema de informacin del PMG

se

COMPONENTES del Programa Marco BSICO 11 filas/11 componentes correspondientes a los 11 sistemas de gestin. Definidos de manera general, como resumen de resultados por componente.

Entre 7 y indicadores Componente (Sistema)

11 por

Sistema de Informacin del PMG. Certificados de reuniones de los Comits Paritarios en el ao t/ Sistema de informacin PMG SUCESO, Informes de Evaluacin de resultados de la ejecucin del Plan Anual

No identifican supuestos

se

ACTIVIDADES Comunes a todos los componentes del Programa Marco BSICO Estas son: Elaboracin y aprobacin de Requisitos Tcnicos, Proceso de Formulacin, Implementacin, Evaluacin, Pago Incentivo institucional. COMPONENTES Del Programa Marco AVANZADO 7 filas/7 componentes correspondientes a los 7 sistemas de gestin que ya han entrado en el Marco Avanzado. Definidos de manera general, como resumen de resultados por componente. ACTIVIDADES Comunes a todos los componentes del Programa Marco AVANZADO Estas son: Elaboracin y aprobacin de Requisitos Tcnicos, Elaboracin Manuales gua Norma ISO 9001:2000, Proceso de Formulacin, Implementacin, Evaluacin, Pago Incentivo institucional. Fuente: Elaborado por equipo BM.

No hay indicadores

No se identifican los medios de verificacin

No identifican supuestos

se

1 indicador componente

por

No se identifican los medios de verificacin

No identifican supuestos

se

No hay indicadores

No se identifican los medios de verificacin

No identifican supuestos

se

I. El Diseo

Con respecto a la estructura, se encuentra que la MML del PMG comparte un mismo Fin y Propsito11 para el Programa Marco Bsico y para el Marco Avanzado; pero tiene componentes y actividades diferentes para ellos. La matriz cuenta con cuatro columnas que son: la columna de los objetivos, el enunciado de los indicadores y su frmula de clculo, los medios de verificacin y, finalmente, los supuestos. En las dos primeras filas de la matriz se presentan el Fin y el Propsito generales del programa que son comunes al Programa Marco Bsico y al Programa Marco Avanzado. A continuacin, para el Programa Marco Bsico se presenta una fila con los Componentes del Programa, 11 componentes que corresponden a los 11 Sistemas de Gestin, y otra fila de Actividades que tiene la caracterstica de ser comn a todos los componentes del Marco Bsico. Estas actividades, las del Programa Bsico, describen el proceso productivo general que los servicios tienen que realizar para producir y cumplir con el PMG, pero no corresponden a las actividades necesarias para la realizacin y puesta en marcha de los componentes. Por ejemplo, las actividades comunes a las cuales se refieren son las relacionadas con el Programa Marco y Requisitos Tcnicos, los procesos de formulacin, implementacin, evaluacin y el proceso operativo de pago del incremento del salario por desempeo institucional. Estas actividades son de carcter administrativo y definen procesos generales, no son tcnicas y no tienen que ver con las actividades especficas para desarrollar cualquiera de los 11 componentes. Al finalizar esa fila de actividades (comunes a los componentes del Marco Bsico) la DIPRES presenta filas adicionales pertenecientes al Programa Marco Avanzado. En primer lugar presenta una nueva fila (separada de la anterior) con los Componentes del Programa Marco Avanzado, que son 7 correspondientes a los 7 sistemas de gestin que ya han incorporado el Marco Avanzado. Les sigue una fila con las actividades comunes a todos los componentes, esta vez para el Programa Marco Avanzado. Al igual que para el Marco Bsico, estas actividades comunes son actividades de tipo administrativo y de procesos que le dan a los servicios las pautas y guas de cmo operar y producir el Marco Avanzado; no son las actividades tcnicas que deben realizarse especficamente para el desarrollo de cada componente. Ahora bien, la descripcin del contenido de la MML del PMG se realizar por filas, es decir el orden a seguir es la fila de Fin, de Propsito, de Componentes y de Actividades para el Programa Marco Bsico y el Avanzado, con la descripcin correspondiente del enunciado del objetivo, indicadores, medios de verificacin y supuestos. Con el objeto de guiar la descripcin de la matriz y especficamente la parte que corresponde a los indicadores de la MML, se han tomado cuatro tipos de indicadores que facilitan su clasificacin, y siete criterios de indicadores propios del diseo de los mismos. Las cuatro categoras o dimensiones de indicadores utilizadas en esta descripcin corresponden a las categoras utilizadas por la DIPRES (2003) en el documento Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados La Experiencia Chilena. Estas son: a) Eficacia, b) Eficiencia, c) Economa y d) Calidad del Servicio. Los siete criterios o caractersticas que debe cumplir un buen indicador, las cuales sern utilizadas para evaluar el diseo de indicadores, son: participativo, claro, representativo, temporal, cuantificable, confiable y que agregue valor. (DAFP, 2002:22). En la primera fila de la matriz se describe el Fin global del PMG. Est expresado como contribuir al mejoramiento del desempeo de las instituciones pblicas y promover la eficiencia en el uso de los
11

Ver Tabla I.2.

I. El Diseo

recursos pblicos. Cuenta con 3 indicadores que se miden en la encuesta de efectos aplicada en el 2005 para evaluar el programa y la percepcin que tienen quienes lo utilizan directamente. La matriz no tiene supuestos ni riesgos (normalmente, a nivel de fin, stos tiene que ver con la sostenibilidad del proyecto). La segunda fila describe el Propsito como: mejorar la gestin de los servicios pblicos en 11 sistemas de gestin. Dentro de este enunciado no se contempla el tema de los incentivos, ni la conexin del PMG con las decisiones presupuestales. Adems, el Propsito no esta redactado como una hiptesis. Cuenta con 62 indicadores para medir y evaluar si el Propsito se cumple o no. La medicin de algunos de los indicadores se hace a travs de la encuesta de efectos aplicada en el 2005 y la medicin de la mayora se hace con base en la informacin tomada del sistema de informacin del PMG (Medios de Verificacin de la MML). Con las mediciones existentes no es posible realizar en su totalidad la medicin de los indicadores; tampoco hay Supuestos definidos a nivel del Propsito del PMG. Los indicadores propuestos para medir el logro del Propsito son 62. Los indicadores de Propsito bsicamente miden eficacia en el logro del Propsito global del PMG 12. Los indicadores generales de Propsito se refieren a la percepcin del impacto del PMG en: (i) el ordenamiento del desarrollo de las correspondientes reas de gestin de los servicios, (ii) el impacto de la incorporacin de los 11 sistemas sobre el impulso y desarrollo de las reas de gestin del servicio, (iii) en la contribucin de la incorporacin de los 11 sistemas a contar con mayor informacin dentro de las instituciones, (iv) en el impacto de los 11 sistemas sobre una mayor vinculacin de los niveles directivos en el desarrollo de las reas de gestin, y (v) en la percepcin del desarrollo de los sistemas como tal desde la adopcin del PMG. Adems de los indicadores generales de Propsito, relativos a la percepcin del impacto de los 11 sistemas sobre las reas de gestin de los servicios, se plantean otros indicadores adicionales para cada uno de los 11 sistemas (como se describir ms adelante son los componentes de la MML), que varan entre 5 y 11 indicadores por cada uno de los sistemas. La informacin para medir stos indicadores (Medios de Verificacin) se tomar del Sistema de Informacin del PMG y se refieren a: (i) porcentajes de todas las instituciones pblicas que formulan PMG sobre el total de las instituciones que formulan presupuesto pblico, (b) porcentaje de instituciones que cumplen las etapas finales del programa Marco Bsico y para cada sistema el porcentaje de instituciones que lo comprometen, (c) instituciones que cumplen con la etapas finales del sistema en el Marco Bsico, (d) que cumplen con las etapas del programa Marco Avanzado (esto es, que preparan la certificacin y que certifican cada sistema de gestin). Adicionalmente, para cada sistema hay indicadores especficos que intentan capturar sus particularidades. Finalmente, existe un indicador para cada sistema relacionado con el cumplimiento de sus objetivos, cuya medicin se tomar de la nueva encuesta que realizar el evaluador (ver IV.4, ms adelante, Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: encuesta de percepcin. ). Tanto el Fin como el Propsito son comunes al programa Marco Bsico y Avanzado. El prximo nivel se presenta en la fila de los Componentes de la MML. Esta fila tiene como objetivo describir los resultados y productos que la gestin del proyecto debera garantizar. Para el caso de la MML realizada por la DIPRES para el Programa Marco Bsico, aqullos corresponden a los 11 sistemas de gestin del PMG, y aunque estn redactados como resultados ejecutados y no como acciones a realizar, y se los ha definido en la MML de manera general y se los ha presentado como el resumen de los resultados a desarrollar en el componente, no detallan los productos especficos que corresponden a cada uno. Cada

12

Informacin tomada de la encuesta de efectos de 2005.

I. El Diseo

componente tiene un objetivo 13 que implica el desarrollo de ms de un producto entregable. En la mayora de los casos los productos son varios14 y se encuentran en un documento aparte publicado cada ao, que recibe el nombre propio de Requisitos Tcnicos y Medios de Verificacin. Por ejemplo, el componente 1 que corresponde al sistema de Capacitacin est descrito de la siguiente manera en la MML: servicios de comits bipartitos de capacitacin funcionando y operando con procesos de deteccin de necesidades de capacitacin, elaboracin, ejecucin y evaluacin del plan anual de capacitacin. O, para el componente 2, asociado al sistema de Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo: Servicios con comits paritarios de higiene y seguridad funcionando y procesos instalados de elaboracin y ejecucin del Plan Anual de Prevencin de riesgos y mejoramiento de ambiente de trabajo. Las definiciones de los Componentes no incorporan una definicin de productos entregables especficos, sino relatan en forma resumida los procesos y resultados de cada componente. Estos resultados pueden ir desde el diagnstico hasta la ejecucin del mismo, como vimos en los ejemplos anteriores. Cada componente tiene asociado alrededor de 7 a 11 indicadores que miden eficacia y economa. En cuanto a los Medios de Verificacin para el nivel de Componentes, la matriz tiene dos que contribuyen en la evaluacin de la realizacin. Estos son los certificados de las reuniones de los comits paritarios y los informes de evaluacin de los resultados de la ejecucin del Plan Anual. El resto de componentes no cuentan con un medio de verificacin especificado en la matriz. La MML no tiene supuestos en este nivel que describan los factores externos y los riesgos que enfrenta la ejecucin del proyecto para alcanzar el desarrollo de los componentes. La fila de Actividades del Marco Bsico, como se mencion anteriormente, es comn a todos los componentes y est enfocada de manera explcita a mostrar un proceso general de produccin operativa del PMG, mas no detalla las actividades necesarias para producir y alcanzar el objetivo de cada Componente. Estas actividades no cuentan con indicadores, Medios de Verificacin ni Supuestos definidos dentro de la matriz. Las actividades comunes a todos los componentes del Programa Marco Bsico son entre otros: 1. Elaboracin, anlisis y aprobacin por el Comit Triministerial de los Objetivos de Gestin y Requisitos Tcnicos. 2. Proceso de Formulacin del PMG bsico. 3. Proceso de Implementacin. 4. Proceso de Evaluacin. 5. Proceso de Pago del Incremento por Desempeo Institucional. Para el caso de los Componentes del Programa Marco Avanzado en la MML de la DIPRES, como se describi anteriormente estn en un cuadro aparte de la matriz despus de la fila de actividades del Marco Bsico. Dichos componentes corresponden a los 7 sistemas de gestin del PMG que ya contemplan las etapas del Marco Avanzado (proceso de certificacin).Tales sistemas son los 11 sistemas de gestin menos los sistemas de Gobierno Electrnico, Gestin Territorial Integrada, Administracin Financiero Contable y Enfoque de Gnero. Al igual que los componentes del Marco Bsico, estn redactados de manera general y presentados como el resumen de las actividades a desarrollar en el componente; no detallan los productos que corresponden a cada uno.

13 14

El objetivo de cada Componente se encuentra detallado en el propsito de la matriz. (Ver su pie de pgina) Los Requisitos Tcnicos son especificaciones detallada de los contenidos y exigencias establec idas para cada etapa de desarrollo. Dichos requisitos definen la calidad exigida para cada objetivo de gestin. Medios de verificacin es el instrumento a trav s del cual se acredita el cumplimiento de los requisitos tcnicos de los objetivos de gestin, este debe ser auditable. Ver seccin Conceptos en Requisitos Tcnicos y Medios de Verificacin ao 2006.

I. El Diseo

Los 7 Componentes cuentan con un indicador de tipo cuantitativo que mide la eficacia segn el porcentaje de instituciones que certifican el sistema bajo norma ISO 9000:2001. Esta parte de la matriz no tiene medios de verificacin ni supuestos definidos. Terminado el componente 7, sigue el cuadro de la matriz que especifica las Actividades comunes a todos los componentes del Programa Marco Avanzado. Estas actividades no tienen en cuenta las acciones necesarias para el desarrollo y puesta en marcha de los 7 componentes para cada servicio, sino que son actividades operativas necesarias para producir el PMG Avanzado. Para las actividades, las dems columnas como la de los indicadores, medios de verificacin y supuestos, no contienen ningn tipo de informacin. 2.4 Propuestas y escenarios posibles de mejoramiento de la gestin pblica en Chile en el mediano y largo plazo El PMG parece ser un programa dinmico, capaz de evolucionar y adaptarse a las nuevas circunstancias, tanto en su concepto cuanto en sus objetivos y en sus medios de accin especficos. De acuerdo con la visin de la DIPRES, para el mediano y el largo plazo, en la medida en que las entidades centralizadas y desconcentradas del nivel nacional instalen sus servicios bsicos (Marco Bsico) y los consoliden mediante la certificacin (Marco Avanzado), el PMG se propondr metas cada vez mas altas de mejoramiento de la gestin. 15 Segn esta visin, el avance de la gestin del sector pblico supone un recorrido a travs de cuatro grandes fases (ver Grfico I.2). Aunque las fases tercera y cuarta apenas aparecan esbozadas en el momento de la realizacin de esta evaluacin en profundidad del PMG, es necesario presentar brevemente la idea inicial que se tiene de ellas y los referentes tericos y prcticos de las mismas. De igual manera, los captulos posteriores tendrn que tener en cuenta la visin actual de las futuras fases tercera y cuarta del PMG, tanto para el anlisis del diseo (Captulo III de este informe) cuanto para el anlisis de resultados, las conclusiones y las recomendaciones de la evaluacin (captulos V y VI). Adems, la visualizacin de las fases tercera y cuarta ayuda a comprender mejor los lmites de propsito, de objetivos y de componentes de la actual MML del PMG. 2.4.1 Las fases actuales del PMG: primera y segunda fase La primera y segunda fase corresponden a los PMG Marco Bsico y Marco Avanzado y se dirigen a fortalecer las reas de soporte de la gestin, para asegurar y controlar la instalacin de sistemas fundamentales estndares a travs de la administracin del nivel nacional, central, desconcentrada y descentralizada. Una vez se alcance esta base interna slida, ser posible construir, sobre ella, sistemas de gestin de calidad, y despus pasar a modelos de excelencia de gestin. Estas dos ltimas fases del PMG se encuentran en etapa de diseo y planeacin.

15

Cf. Gobierno de Chile Ministerio de Hacienda Direccin de Presupuestos Divisin de Control de Gestin. Programa de Mejoramiento de Gestin. La Experiencia Chilena, presentacin en Power Point por Luna Israel, Jefe Departamento de Gestin, al equipo del Banco Mundial responsable de esta evaluacin, Mayo del 2007 y Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG) del Sistema d e Control de Gestin Pblica, presentacin en Power Point por Heidi Berner, Luna Israel y Roberto Jimnez, Mayo del 2007.

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Grfico I.2 Los cuatro escalones de avance de la gestin del sector pblico chileno
Modelos de Excelencia de Gestin Sistema de gestin de Calidad Programa Marco Avanzado

Sistema de Gestin de Calidad con puntajes de excelencia en Modelos de Gestin

Provisin de Bienes y Servicios certificados en Norma ISO 9001:2000

Programa Marco Bsico

reas y Sistemas PMG certificados en Normas ISO 9001:2000

reas y Sistemas PMG

Fuente: DIPRES

Los escalones de Marco Bsico y Marco Avanzado proceden independientemente de los mandatos especficos (reas de negocios) y de las particularidades de los sistemas de gestin de cada servicio; se circunscriben a los sistemas y a las reas de soporte institucional que son comunes a todos los servicios. Los dos primeros escalones construyen las bases para un proceso de mejoramiento de gestin de largo plazo y tienen elementos comunes con el proceso presupuestario (p. ej. un dilogo entre los servicios y la DIPRES acerca de las metas comprometidas y de los mecanismos para lograrlas) y con un incentivo salarial de alcance transversal, que se ofrece por igual a buena parte de la administracin pblica. Al mismo tiempo, estos dos escalones representan apenas el comienzo de un camino estratgico prolongado de mejoramiento de la gestin que habr de ser completado con los dos escalones finales. Estas fases del comienzo se concentran en la capacidad interna para realizar los procesos ms bsicos de toda administracin pblica mientras las fases subsiguientes se conciben y se evalan a partir de los productos y los resultados finales de los servicios. 2.4.2 Tercera fase -Sistema de Gestin de Calidad La tercera fase, cuyo comienzo podra ocurrir hacia el 2010, supone el suministro de bienes y servicios certificados de acuerdo con norma ISO 9001:2000, sobre la base de una clara distincin entre las reas de negocios de cada entidad del sector pblico, es decir entre el servicio que llega al usuario (front office) y el soporte interno (back office). Siempre segn la visin de la DIPRES, las reas tradicionales de soporte interno (recursos humanos, planificacin y control de gestin, y administracin financieracontable) quedarn suficientemente fortalecidas al culminar el PMG Marco Avanzado. El rea de servicio al usuario ser la responsable de entregar los productos esperados de la entidad y de relacionarse con los ciudadanos. Algunos sistemas del PMG como el sistema integral de atencin al cliente, usuario y beneficiario o el gobierno electrnico, habrn desarrollado, bajo el Marco Avanzado, la capacidad de la entidad para entregar los bienes y servicios que le corresponden y facilitar el paso al

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sistema de gestin de calidad. En cuanto a enfoque de gnero y gestin territorial, estas reas no estn en el Programa Avanzado y no se ha definido si sern incorporados o no a las segunda fase del PMG. Tanto los requisitos de la Norma ISO como los del PMG Marco Avanzado buscan mejorar la gestin interna de las instituciones gubernamentales. Slo que en el contexto de un sistema de gestin de calidad (tercera fase del PMG), el objetivo de la certificacin se trasladara de las reas de soporte interno a las de servicio al usuario, y por consiguiente incluira el seguimiento y la medicin de productos y servicios finales, lo cual no es parte del PMG Marco Avanzado. En efecto, el diseo del PMG Marco Avanzado no contempla la certificacin bajo la Norma ISO 9001:2000 de los procesos claves ( core business) de cada servicio, o sea los que reproducen y entregan bienes o servicios a la ciudadana. Entre tanto, los sistemas del PMG Marco Avanzado certificados han respaldado actividades de gestin interna, salvo los sistemas integrados de atencin al cliente y de gobierno electrnico que, aunque guardan relacin con el usuario, no son procesos claves sino que coadyuvan a la entrega del producto final. Al pasar a un sistema de gestin de calidad de acuerdo con la Norma ISO 9001:2000 se realizarn mediciones y anlisis de los procesos claves. El desarrollo gradual de las fases tiene que ver con la expectativa que se tiene respecto del grado o la intensidad de participacin de las varias capas de la estructura burocrtica de cada entidad. En tanto que la implementacin del PMG Marco Bsico y Marco Avanzado contribuye con una mejor comprensin de la gestin, y en esta medida compromete la activa participacin de la alta direccin, al lado del personal encargado del PMG y de las reas de soporte en materia de sistemas administrativos bsicos, la gestin de calidad toca directamente con la misin, el mandato y la evaluacin interna y externa de los resultados de cada entidad. En este ltimo sentido, la tercera fase del PMG, concebida dentro de la dinmica de una certificacin bajo Norma ISO 9001:2000, comprometer de manera diaria y necesaria a todo el personal, comenzando por la alta direccin, con la calidad de los procesos y los productos claves de la entidad. 2.4.3 Modelos de certificacin de procesos, de calidad del producto y de excelencia en la calidad a la luz de la experiencia internacional. Antes de examinar el concepto y el potencial de la cuarta fase anticipada para el PMG, conviene detenerse sobre el significado, la necesidad y los alcances de la certificacin, comn a las fases dos y tres, y sobre las implicaciones del trnsito de calidad de procesos internos a calidad de productos principales de cada entidad. Los modelos para evaluar la calidad de la gestin y la calidad del producto. Diversas tcnicas estandarizadas para el mejoramiento de los productos, y de la gestin que asegura este mejoramiento, son hoy en da ampliamente utilizadas por muchas agencias pblicas. Esas tcnicas tienen un linaje comn en la certificacin de calidad de los productos manufacturados. Esta certificacin se origin en las especificaciones tcnicas de la industria de municin militar de la Segunda Guerra Mundial; pero evolucion paulatinamente, hasta hacer de la satisfaccin del cliente su criterio central. Durante esta evolucin, lo que comenz circunscrito a la garanta de la calidad del producto ( product-quality assurance), se ampli crecientemente a una preocupacin con la contribucin de la gestin mas ampliamente definida, esto es, la calidad del producto pas a ser sinnima del proceso de gestin (management process). Con la llegada del movimiento, ms amplio, hacia la gestin orientada por los resultados, aquellas tcnicas de calidad del producto y del proceso de gestin, nacidas en las industrias manufactureras,

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fueron adaptadas de una u otra manera para extenderse a los servicios y al sector pblico. Y hoy en da parecen existir tres variantes, emparentadas entre s, para evaluar la calidad del producto y la gestin en el sector pblico:16 Certificacin de los procesos de gestin para asegurar la calidad del producto : ISO-9000 es un estndar reconocido internacionalmente para asegurar la calidad. Certifica detalladamente los insumos de la gestin para garantizar la calidad. Tiene la ventaja de asegurar estndares e indicadores comunes que facilitan la conectividad, el seguimiento y el control central del desarrollo de los sistemas de gestin. La combinacin de las fases primera y segunda del PMG, Marco Bsico y Marco Avanzado, es ejemplo de esta variante. Definicin de estndares de producto-calidad (product-quality standards): Los llamados citizens charters definen estndares para los servicios pblicos (por ejemplo, de mximos tiempos de respuesta para la provisin de un servicio), ms que estndares de insumos o de procedimientos de gestin. El Reino Unido fue el primer pas en introducir un Citizens charter (1992), y de all pas a a crear un sistema de certificacin de las agencias pblicas, con estndares de producto-calidad. Este primer sistema, denominado Charter Mark, est siendo actualmente remplazado por un nuevo estndar. La tercera fase prevista para el PMG puede asimilarse a una modalidad de esta variante. Modelos de excelencia en la calidad: estos son procedimientos de auto-evaluacin dirigidos a examinar tanto la calidad del producto (resultados) cuanto los insumos de la gestin (empoderadores o enablers) con utilizacin de referentes (benchmarking), de otras firmas o agencias, y con estrategias y acciones de mejoramiento del desempeo y los resultados. El Modelo de Excelencia de la EFQM (European Foundation for Quality Management) ha llegado a ser ampliamente utilizado como instrumento de auto-evaluacin en varios pases de Europa Occidental, donde se otorgan premios a las mejores prcticas basadas en este modelo. El modelo Marco Comn de Evaluacin (Common Assessment Framework, CAF) es una versin simplificada del EFQM, orientada al sector pblico.17 En cuanto tcnica, el EFQM/CAF est claramente relacionado con ISO9000; pero el CAF es un procedimiento ms sencillo y ms flexible, diseado para la autoevaluacin, ms que para las auditoras externas. La cuarta fase visualizada para el PMG puede entenderse como ejemplo de esta variante.

De entre las tres variantes anteriores, la de la certificacin de los procesos de gestin resulta ser la ms gerencial e intervencionista (managerialist/interventionist). En efecto, esta variante, particularmente en sus versiones rgidamente predifnidas, como en los marcos Bsico y Avanzado del PMG, no permite a los gerentes gerenciar (let the managers manage). En este respecto, las fases actuales del PMG guardan cierta similitud con el modelo de planeacin estratgica minuciosa que estuvo de moda en el sector privado y en la administracin pblica de algunos pases hasta hace poco tiempo. Las crticas que han llevado a relegar esta modalidad de la planeacin estratgica incluyen algunos puntos que podran ser relevantes para la evaluacin del diseo de las fases actuales del PMG: el dominio de procedimientos muy elaborados; la cuidadosa planeacin llev a desestimar los requerimientos culturales y organizacionales indispensables para el xito de la estrategia; la focalizacin en robustos datos operacionales llev a ignorar importantes elementos no cuantificables; esos mismos datos operacionales perdan usualmente significado para el mejoramiento de la gestin cuando se los agregaba en indicadores globales de cumplimiento amn de que llegaban tarde para ser utilizados por los gestores o de que carecan frecuentemente de confiabilidad; por estas razones, esos mismos indicadores carecan frecuentemente de relevancia para la cpula directiva de la entidad; la formalizacin de los
16 17

Esta tipificacin se basa parcialmente en Lffler, 2001. Dearing and Prorok, 2006.

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procedimientos, y de su control, desanim la creatividad y la capacidad de sntesis de los gestores de la entidad. 18 Del otro lado, los modelos de excelencia en la calidad ( Quality excellence models), a los que apunta la anunciada cuarta fase del PMG, han sido diseados ms adecuadamente para devolver la toma de decisiones y estimular el mejoramiento de la gestin dentro de la propia entidad. De entre estos modelos, el modelo CAF, por razn de su sencillez y flexibilidad, parecera ms idneo para la auto-evaluacin. Este mismo modelo CAF est mejor alineado con modalidades flexibles (por contraposicin a las modalidades rgidas y detalladas citadas en el prrafo anterior) de la planeacin estratgica. En sntesis, si bien el modelo de gestin y de control de calidad basado en la certificacin ofrece ventajas para el logro de procedimientos comunes bsicos, su rigidez y su estandarizacin desatiende formas ms avanzadas de gestin, focalizadas en el producto (ms que en los procesos) o basadas en la creatividad y en la autonoma de la organizacin. Por ello, la decisin entre modelos de certificacin de procesos, de estndares de producto-calidad o de excelencia en la gestin es generalmente funcin del grado de la organizacin, del desarrollo de una administracin, del mayor o menor grado de centralizacin del sector pblico y del desarrollo de la rendicin de cuentas a la ciudadana. La relacin entre modelos de gestin del tipo producto-calidad con la gestin orientada por resultados. Las anteriores variantes de sistemas de evaluacin producto-calidad, originados en el sector privado, empatan claramente con la corriente de focalizacin en el cliente y en el ciudadano que se enmarca dentro de la gestin por desempeo o gestin por resultados (Recuadro I.1.). Gracias a su nfasis en el producto o servicio (y en las oportunidades que ofrecen para benchmarking), esas variantes caben muy bien dentro de la corriente de orientacin al resultado ( performance-orientation). Ahora bien, de entre las dos vertientes en las que podramos dividir la orientacin al resultado dentro de la administracin pblica contempornea, aquellas variantes de evaluacin producto-calidad corresponden mejor a la vertiente del mejoramiento de la gestin ( managerialist o better management) que a la vertiente de la competencia inspirada por la Nueva Gerencia Pblica (New Public Management, NPM). 2.4.4. Cuarta fase -Modelo de Excelencia de Gestin Como etapa final de su proceso de mejoramiento de gestin del sector pblico, la DIPRES se propone aplicar el Modelo de Excelencia EFQM. 19 Este modelo integra procesos de poltica y estrategia para la gestin de resultados ptimos y cambia el paradigma, de los estndares mnimos aceptables (propios de la normativa ISO) a uno de excelencia que supone autonoma y la creatividad individual de cada entidad para, mediante un cambio permanente de la organizacin, adaptarse a las necesidades y prioridades de los usuarios bajo un modelo de gerencia moderna. Antecedentes 20 El modelo de excelencia EFQM se estableci en 1992, como un marco para evaluar organizaciones que aspiraban al Premio Europeo de la Calidad. En la actualidad es comnmente usado en Europa y sirve de base para el otorgamiento de premios nacionales y regionales de calidad. Ha sido adoptado por
18 19

Wilson, 1994; Mintzberg at al., 2000; Mintzberg et al., 2003.

El modelo de la European Foundation for Quality Management (EFQM) fue desarrollado para el sector privado; pero tambin puede aplicarse al sector pblico (www.efqm.org). 20 http://www.efqm.org/Default.aspx?tabid=35

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numerosas organizaciones en Europa, no solo del sector privado sino tambin por instituciones gubernamentales de servicios sociales y servicios pblicos domiciliarios. Este modelo se basa en el principio de que, independientemente de su sector, tamao, estructura o madurez de una organizacin, toda organizacin puede y debe adoptar un marco de gestin apropiado para lograr sus mandatos institucionales (misin, visin). Para ayudar a las organizaciones a mejorar su desempeo, EFQM ha creado su Modelo de Excelencia, el cual integra conceptos bsicos en un sistema estructurado de gestin. El Modelo permite a las organizaciones que lo utilizan hablar un lenguaje comn y utilizar las mismas herramientas de modo tal que facilita compartir mejores prcticas entre diversos sectores. Entre las prcticas de gestin incluidas en el EFQM se encuentran: (a) autoevaluacin; (b) comparacin con otras organizaciones ( benchmarking); (c) identificacin de reas con potencial de mejoramiento; (d) lenguaje y metodologa comunes; y (e) estructuracin general del sistema de gestin de la organizacin. Conceptos bsicos de excelencia 21 La excelencia es definida por EFQM como una prctica ptima en la gestin de una organizacin y el logro de sus resultados. Una organizacin excelente es aquella que lucha por satisfacer a sus usuarios a travs de sus logros, de cmo los logra, de lo que puede lograr ms adelante y de la confianza que genera en que esos logros sern sustentables en el futuro. Para generar esta confianza, la organizacin debe probar que lo que hace y cmo lo hace, tiene bases slidas, que son revisadas y mejoradas en forma sistemtica y continua. La excelencia supone el compromiso pleno de la alta gerencia y su aceptacin de los conceptos fundamentales, un conjunto de principios sobre los que la organizacin basa sus actitudes, actividades e iniciativas. Cuando la organizacin los convierte en una prctica corriente se acerca a una excelencia sustentable. Sin la incorporacin de tales conceptos, los beneficios de la adopcin del Modelo EFQM seran difciles o imposibles de alcanzar. Dichos conceptos son: Orientacin hacia los resultados: Obtener resultados que satisfagan las expectativas de todos los interesados en el desempeo de la institucin. Orientacin al cliente: Crear valor para el usuario en forma sustentable. Liderazgo y coherencia: Contar con liderazgo que motive a la institucin y mantenga constantes sus objetivos. Gestin por procesos y sistemas: Gerenciar a travs de un conjunto de sistemas y procesos interdependientes e interrelacionados. Desarrollo y participacin del personal: Maximizar la contribucin de los empleados a travs de su desarrollo y participacin. Proceso continuo de aprendizaje, innovacin y mejora: Cuestionar el statu quo y efectuar el cambio utilizando el aprendizaje para generar innovacin y oportunidades de mejoramiento Desarrollo de alianzas: Desarrollar y mantener alianzas que aadan valor. Responsabilidad social: Exceder el mnimo exigido por las normativas aplicables a la institucin, y tratar de comprender y responder a las expectativas de la sociedad.

Criterios bsicos del Modelo de Excelencia 22

21 22

http://www.efqm.org/Default.aspx?tabid=37 http://www.efqm.org/Default.aspx?tabid=40.

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El Modelo de Excelencia EFQM supone un marco flexible de 9 criterios que se combinan de diversas maneras para obtener resultados. Los 5 criterios de facilitacin cubren lo que la organizacin hace y los 4 criterios de resultados lo que la organizacin logra, dentro de un proceso de retroalimentacin continua que combina principios facilitadores y medicin de resultados. Facilitadores Liderazgo, para desarrollar y facilitar el logro de la misin y visin de la organizacin. Desarrollar valores y sistemas organizacionales que garanticen un xito sustentable e implementarlos a travs de acciones y actitudes. Mantener objetivos constantes durante perodos de cambio o cuando ocurran transiciones en la direccin de la organizacin para motivar a todos sus miembros a respaldar los cambios. Polticas y estrategias: Implementar la misin y visin de la organizacin mediante el desarrollo de estrategias centradas en el usuario que tomen en cuenta el sector en que opera. Polticas, planes, metas y procesos se desarrollan y priorizan en torno al cumplimiento de la estrategia. Personal: Gerenciar, desarrollar y liberar el potencial del personal a un nivel individual, de equipo y de organizacin. Promover valores de trato justo y equitativo e involucrar y empoderar el personal. Motivar al personal y generar compromiso utilizando sus destrezas y conocimientos para beneficio de la organizacin, a travs de comunicacin efectiva y reconocimiento oportuno. Alianzas y recursos: Planificar alianzas externas e internas que apalanquen tanto las polticas y estrategias como la efectiva operacin de los procesos. Encontrar el equilibrio adecuado entre las necesidades actuales y futuras de la organizacin, la comunidad y el medio ambiente. Procesos: Disear, gerenciar y mejorar procesos a fin de satisfacer y generar valor agregado para usuarios y otros interesados en el desempeo de la organizacin. Resultados Resultados para el Usuario: Medir los resultados logrados con respecto al usuario. Resultados para el Personal: Medir los resultados logrados con respecto al personal. Resultados para la sociedad: Medir los resultados logrados para la sociedad. Resultados del desempeo organizacional: Medir los resultados logrados de acuerdo con las polticas y estrategias organizacionales adoptadas. Los conceptos anteriores, adecuadamente integrados e implementados en las instituciones pblicas chilenas, debern generar un modelo de gestin de calidad sostenible, tal como lo presenta el diagrama adjunto en el que las flechas destacan la naturaleza dinmica del modelo. Innovacin y aprendizaje refuerzan a los Facilitadores de modo que se traduzcan en Resultados mejorados (ver Grfico I.3). Grfico I.3 Modelo de Excelencia EFQM
Facilitadores

Resultados
Resultados de personas

Personas

Liderazgo

Poltica y Estratgica

Procesos

Resultados por clientes Resultados para la sociedad

Resultados Clave de Desempeo

Alianzas y Recursos

Innovacin y Aprendizaje

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Fuente: www.efqm.org

3. Poltica global a la que pertenecen los Programas de Mejoramiento de la Gestin 3.1 El PMG dentro de la poltica global de modernizacin de la administracin pblica En 1998 el proceso de modernizacin de la gestin pblica chilena contaba con un conjunto de proyectos de modernizacin en marcha y en cartera para ser implementados durante la ltima etapa de Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Los proyectos ms sobresalientes de aquella etapa fueron (i) Creacin del Defensor del Ciudadano; (ii) Instauracin de un Sistema de Gerencia Pblica que permitiese, manteniendo la dependencia poltica de los jefes de servicio, profesionalizar la alta direccin pblica otorgndole las flexibilidades y herramientas necesarias para una mejor gestin. La idea fue establecer contratos de desempeo, remunerar adecuada y transparentemente, contar con un sistema de seleccin ms profesional, obligar a rendir cuenta hacia la ciudadana, entre otros. Este programa fue institucionalizado en el perodo de la administracin del Presidente Lagos; (iii) Modernizacin de la Institucionalidad Reguladora; (iv) Informacin del Estado, dirigido a extender el uso intensivo de las tecnologas de ltima generacin en el gobierno. Este ltimo proyecto ha buscado consolidar la red de gobierno (intranet) para el intercambio de informacin y datos entre las instituciones pblicas, as como uniformar la informacin y servicios pblicos accesibles va Internet. Un componente esencial de este proyecto, es el reconocimiento de la validez legal del documento y la firma electrnica; (v) Creacin de una institucionalidad para la Reforma y Administracin del Estado. Con el fin de proveer un referente global, la Tabla I.3 presenta un listado de las grandes reformas recientes de la administracin pblica en pases avanzados. Si bien de manera sumamente agregada, esta Tabla I.3 designa una especie de cartografa, con los lugares y momentos en donde se produjeron las diferentes reformas. De igual manera esta tabla trata de precisar la lgica subyacente a cada una de las reformas all incluidas.

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Tabla I.3 Las grandes reformas de la administracin pblica

FECHA PAS REFORMA LOGICA

AOS 1960 1968 1968 1978 1978 Fines de los aos 1970 1984 1986 1988 1988 1989 Comienzo de los aos 1990 Comienzo de los aos 1990 1993 1994 1996 1997 1997 1997 1998 2000 Agosto 2001 2001 Juin 2003 2003 2003 2004 Fin 2005 2006 2006

Estados Unidos de Amrica Francia Gran Bretaa Francia Estados Unidos de America Estados Unidos de America Irlanda Nueva Zelanda Gran Bretaa Nueva Zelanda Nueva Zelanda Islandia Italia Estados Unidos Nueva Zelanda Gran Bretaa Suiza Alemania Espaa Corea del Sur Finlandia Francia Belgica Canada Luxemburgo Mejico Francia Francia Espaa Portugal

Sistema de Planeacin, Programacin y Presupuesto (PPBS) Racionalizacin del presupuesto (RCB) Reporte Fulton Comisin Nacional de Informtica y de las Libertades (CNIL) Civil Service Act Zero-Based Budgeting (ZBB) Reforma de las telecomunicaciones State-Owned Enterprises Act Next Steps State Sector Act Public Finance Act Ola de privatizaciones Comienzos de una poltica de simplificacin administrativa Government Performance Results Act (GPRA) Fiscal Responsibility Act Senior Civil Service Ley sobre el orden del gobierno y de la administracin publica Reforma de la ley del sector publico Ley sobre el orden de la administracin publica Open Position System (OPS) Proyecto de evaluacin de la eficacia del gobierno central Loi Organique relative aux Lois de Finance (LOLF) Acuerdo sobre la administracion electronica Ley sobre la modernizacin de la funcin publica (LMFP) Plan de reforma de la administracin publica Adopcion de la carrera administrativa en el sector publico Programme Administration ELEctronique (ADELE) Direccin General de la Modernizacin del Estado (DGME) Ley de Contratos del Sector Publico Programa PRACE (Programa de reestructuracin de la Administracin Central del Estado)

Ley presupuestal y de rendimiento pblico ; plurianualidad

Inspirado en PPBS (Anlisis Costo-Beneficio) Deseo de modernizar la administracin publica por medio de las agencias Libertad y seguridad sobre el acceso a las bases de datos del sector publico Descentralizacin y delegacin de la GRH para los agentes federales Sofisticacin de los PPBS : nuevo examen peridico de los presupuestos Reorganizacin y disminucin del numero de empleados en l administracin Privatizaciones comprometidas Desarrollo de la gestin por medio de las agencias independientes, racionalizacin Delegacin de poderes, descentralizacin, bsqueda de eficiencia Reforma presupuestal y de rendimiento Eficacia, desarrollo del mercado financiero, disminucin del dficit publico Mejoramiento de la calidad del servicio y de satisfaccin de los por parte de los usuarios Reforma Presupuestal en funcin del rendimiento Transparencia fiscal y credibilidad de las polticas de largo plazo Mejorar el profesionalismo de los agentes publicos Redefinicin de las competencias federales Desarrollo del rendimiento, flexibilidad del empleo e incentivos hacia la eficiencia Redefinicin de las modalidades de funcionamiento del Estado Acceso a los empleos pblicos mas abiertos dentro de un cuadro de transparencia y competencia Evaluacin del rendimiento del sector publico Administracin presupuestal por medio del rendimiento, ndices y prospectivas Proyecto que asocia Gobierno federal, comunidades y regiones Promocin, meritocracia, competencia y adaptabilidad Rendimiento, nuevas tecnologias Mejorar la responsabilidad del servidor publico y limitar la corrupcin Profundizacion de los servicios publicos y de los procesos administrativos Encamina las reformas de la administracin publica

Desarrollo de las PPP Redefinicin de las esferas de competencias entre las escalas administrativas y racionalizacin

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Fuente : Laurent Percebois, .., 2007

Desde un punto de vista global, el proceso modernizador chileno est influenciado por el enfoque de la Nueva Gerencia Pblica o New Public Management (NPM), de acuerdo con el cual la Administracin Pblica se debe mover desde un paradigma burocrtico o por insumos hacia un nuevo paradigma gerencial basado en teoras de mercado, con nfasis en el ciudadano como usuario/cliente, el resultado, el control de gestin y la rendicin de cuentas, y la eficiencia en el gasto (ver Recuadro I.2). El PMG es parte de esta tendencia global que se materializa en Chile en un modelo dirigido a implantar una visin gerencial dentro de la administracin pblica, con nfasis en la eficiencia, definida como el logro de resultados mediante la aplicacin de principios de gestin modernos. En este marco, el PMG es una de las herramientas para elevar la calidad del gasto pblico mediante el fortalecimiento de la capacidad de gestin orientada hacia la elevacin de la productividad y la gestin por desempeo. Para estimular el cambio de comportamiento burocrtico y, de manera ms general, la implantacin del nuevo modelo de administracin, el Estado ha recurrido a los incentivos monetarios institucionales y de esta manera mejorar la motivacin de los funcionarios para alcanzar metas predeterminadas.

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Recuadro I.2 La reforma de la administracin pblica en el contexto mundial

A lo largo de los aos noventa, un considerable grupo de pases adoptaron medidas dirigidas a reformar sus administraciones pblicas con el objeto de poner en marcha sistemas de gestin centrados ms especficamente en el rendimiento de las entidades administrativas.23 Esta ola se denomin genricamente Public Management Reform incluyendo de manera muy general todo cambio en las estructuras y en los procesos administrativos que buscaban un mejoramiento de su funcionamiento24. Los tres objetivos centrales de las reformas de la administracin pblica Manejo del gasto pblico y del dficit pblico. La degradacin de las finanzas pblicas y las posibles crisis financieras constituyeron en algunos casos, la causa que incit procesos de reforma (Canad, Finlandia, Italia). Estas reformas tienen como objetivo, la renovacin de los procesos presupuestarios (Suecia). El mejoramiento de la calidad de los servicios pblicos y de la eficacia de las polticas pblicas constituyen una motivacin repetitiva en todos los procesos de reforma. Estas reformas buscaban de alguna manera remediar la mala imagen de las administraciones pblicas y del sector publico en general; descrdito que caa generalmente en las espaldas del sector poltico. Los gobiernos tuvieron que tener en cuenta tambin la creciente sensibilidad de los ciudadanos hacia el tema del Value for Money el cual en algunos pases se haba transformado en un verdadero slogan. El empeo por volver ms transparente el actuar de las administraciones pblicas, al igual que reforzar el control democrtico de la gestin publica hace parte de la bsqueda de una nuevo modelo de gobernabilidad mas abierto, transparente y responsable. Esto ltimo se realiz con el fin de mejorar las crticas provenientes de los ciudadanos y de los parlamentarios sobre la parquedad o quietud de la administracin pblica. Tres tendencias de la reforma administrativas de las ltimas dcadas Planificacin estratgica La primera tendencia del Public Management (o reforma de la administracin pblica) consiste en introducir un mnimo de planificacin estratgica en la accin pblica. Tradicionalmente, la discusin sobre la elaboracin del presupuesto cada ao, tena lugar de manera independiente de la del ao anterior. El nico tema coincidente era la discusin sobre el presupuesto asignado a cada ministerio; a su vez, el objetivo central de la discusin se centraba en no dejar que el presupuesto de cada ministerio disminuyera. De igual forma, las discusiones en torno a los posibles cambios estructurales que pudieran afectar legtimamente modificaciones sobre el presupuesto eran consideradas como tab. En un tal contexto, la idea de realizar una planificacin estratgica de la accin publica no era viable. Delimitacin de las funciones de definicin y de gestin de las polticas pblicas La segunda tendencia de esta ola de reformas en el sector pblico consiste en separar an ms las funciones de definicin y de gestin de las polticas pblicas. Algunos pases favorecieron la separacin institucional de estas funciones. Tal fue el caso del Reino Unido donde, a finales de los aos ochenta, la reforma permiti asignar una misin y unas tareas nicas y especificas en cada nivel de ejecucin al mismo tiempo que una liberalizacin creciente de compromisos medibles. Es por eso que el Reino Unido escogi el dejar que agencias negocien un documento central con los ministerios de tutela. En 1999, el Reino Unido contaba con 140 agencias de diferente tamao que empleaban al 77% de los funcionarios. Los holandeses tambin optaron por la va de las agencias para marcar an ms la separacin de las funciones en la administracin pblica. A principios del 2000, el nmero de agencias llegaba a 2000 y estas empleaban al 28% de los funcionarios. Cabe anotar que en el caso de Holanda, la creacin de estas agencias se debi principalmente a la voluntad de descentralizar la accin pblica con el fin de aumentar su eficiencia ms que de separar drsticamente los mbitos decidores de los ejecutores. Libertad de Gestin La tercera tendencia de la reforma del management de la administracin pblica consiste generalmente en favorecer una mayor libertad de gestin cumpliendo un compromiso formal sobre los resultados. El modelo de agencias o la identificacin de los centros de responsabilidad autnomos en el seno de las administraciones pblicas van generalmente acompaados de una contractualizacin de estas entidades con las autoridades de tutela. Los contratos de rendimiento fijan objetivos y niveles de rendimiento de las agencias as como el reporting que debe ser entregado a los ministerios. Como contrapartida de estos compromisos, los gestores se benefician adquiriendo un modo de gestin ms flexible. Slo el Reino Unido presenta un manejo completo de los objetivos en la escala tanto ministerial como a nivel de la agencias. Con excepcin de Italia, donde la creacin de estructuras administrativas autnomas es reciente, dos grupos de pases pueden ser diferenciados: los pases europeos por un lado, donde los contratos se generalizan, y los Estados Unidos y Canda por otro lado, donde la gestin del rendimiento no es objeto de los contratos en el seno del ejecutivo.

Ver tambin Recent Public Management Developments in Central and State Governments in OECD countries . Draft OECD Working Paper prepared for the World Bank/DfID conference on "Maximising the Efficiency of the Public Sector at the State Level", Brasilia, 26-27 March 2007 24 El trmino Public Management no est excluido de ambigedad. Designa simultneamente el campo de las actividades de las responsabilidades polticas y administrativas, el conjunto de la gobernabilidad del sistema administrativo y la tcnica de management de la esfera administrativa. Este pluralismo semntico se explica por el hecho de que los principios que son el fundamento de la accin administrativa no son solubles dentro de una concepcin del management meramente instrumental. Es imposible asimilar la gestin pblica a un simple proceso tcnico. Por el contrario, esta gestin tambin toca campos como la poltica, el derecho con relacin a la sociedad civil.
23

I. El Diseo

Grfico I.4 Marco Global del PMG - Antecedentes y conformacin

Nueva Gestin Pblica
Integrado por Ministerio de Interior, Hacienda y Secretario General de la Presidencia

Modernizacin del Estado chileno Comit interministerial de modernizacin de la GP en (1994)

Esquema Presupuesto resultados

de por

Aplicado por el Ministerio de Hacienda - DIPRES

Recursos Humanos/ Incentivos monetarios Acuerdo con ANEF (1997)

Sistema de Control de Gestin (SCG)

Creacin PMG

Nivel Meso Mejoramiento de la gestin interna de los servicios Desempeo organizacional incentivo institucional

Fuente: Elaboracin propia

3.2 El PMG en el marco de las Definiciones Estratgicas de la DIPRES La Misin Institucional de la DIPRES es velar por la asignacin y el uso eficiente de los recursos pblicos en el marco de la poltica fiscal, mediante la aplicacin de sistemas e instrumentos de gestin financiera, programacin y control de gestin. Los Objetivos Estratgicos de la DIPRES 25 son los siguientes: 1. Asesorar al Ministro de Hacienda en la formulacin de la poltica fiscal, expresando dicha poltica en el presupuesto del gobierno central y de las empresas pblicas. 2. Estimar las entradas del sector pblico y su rendimiento proyectado, procurando optimizar la capacidad de movilizacin de recursos para el logro de los objetivos de la accin gubernamental. 3. Analizar las consecuencias financieras de las polticas pblicas e informar al Congreso Nacional sobre el impacto fiscal de los proyectos de Ley sometidos a su consideracin. 4. Fortalecer el presupuesto como instrumento para la asignacin eficiente de los recursos pblicos en funcin de los objetivos prioritarios de la accin gubernamental, optimizando los procedimientos para la formulacin, discusin y ejecucin del mismo. 5. Promover la eficiencia en el uso de los recursos pblicos, desarrollando tcnicas e instrumentos de control de gestin ligados al presupuesto.
25

Los objetivos 4-6 son los mas relevantes para esta evaluacin de impacto

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6. Informar a las autoridades polticas, a las instituciones pblicas, al Congreso Nacional y a la ciudadana en general, sobre la asignacin y aplicacin de los recursos financieros del sector pblico y sus perspectivas futuras. Los objetivos anteriores son alcanzados a travs de la implementacin de una serie de productos estratgicos. La tabla I.3 lista dichos productos estratgicos y los objetivos alcanzados respecto de cada uno de ellos. El PMG est vinculado, bien por la va de proveer insumos , por la va de mejorar procedimientos, con los objetivos estratgicos 4, 5 y 6 y es central en el Producto Estratgico 10 Sistema de Control de Gestin de Gobierno Central. Tabla I.4 Productos Estratgicos y sus objetivos respectivos 26
Producto Estratgico y Descripcin 1) Proyecto de Ley de Presupuesto Proyecto de presupuesto y Glosas desagregados por Partida, Captulo y Programa Proyecto de normas y procedimientos atingentes a la ejecucin de la ley de presupuestos del sector pblico 2) Instrucciones para la ejecucin de la Ley de Presupuestos Informacin de normas legales y reglamentarias Informacin de autorizaciones y procedimientos especficos 3) Proyecto de decreto exento que aprueba presupuesto de Empresas Pblicas Presupuesto de Operacin Presupuesto de Inversiones Programa de desembolsos, amortizacin e intereses de crditos 4) Clculo de los Ingresos Generales de la Nacin Informacin estadstica 5)Informe de Deuda del Gobierno Central Informacin estadstica de los saldos de deuda pblica del Gobierno Central segn formato requerido por el Fondo Monetario Internacional, FMI Informacin estadstica del comportamiento de la deuda bruta del Gobierno Central Informacin de proyecciones del servicio de la deuda pblica del Gobierno Central 6) Informe de Inversiones Financieras del Tesoro Pblico Informacin estadstica de tasas de inters Informacin stock de inversiones del Tesoro Pblico 7) Informes y estudios de proyectos de ley Informes y estudios de polticas y programas con impacto fiscal Informes y estudios de polticas de administracin de per sonal Proyectos de ley Propuestas de reglamentos 8) Estudios Informe de Estadsticas Pblicas Estudios Especializados 9) Informe de las Finanzas Pblicas Anlisis del Proyecto de Ley de Presupuestos Programa Financiero del Sector Pblico 10) Sistema de Control de Gestin del Gobierno Central Indicadores de Desempeo Programa de Evaluacin
26 27

Objetivo (s) Estratgico27 1, 2, 3, 4 y 6

1,2,3,4 y 6 1,2 y 3

1,2 y 3

1,2 y 3

1,2,3 y 6

1y6

1y6

4,5 y 6

El producto estratgico 10 es el mas relevante para esta evaluacin de impacto Esta columna se refiere a los nmeros con los cuales se han identificado mas arriba los 6 objetivos estratgicos de la DIPRES

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Evaluacin de Programas Gubernamentales Evaluaciones de Impacto Evaluacin Comprehensiva del Gasto Balance de Gestin Integral Mecanismos de incentivo por desempeo institucional Programa de Mejoramiento de la Gestin Otros mecanismos de incentivo institucional 11) Programa de Modernizacin Financiera del Estado Sistema Integrado de Gestin Financiera del Estado (SIGFE)

4y5

3.3 La conexin del PMG con el proceso presupuestario El PMG, como parte del Sistema de Control de la DIPRES, tiene una estrecha relacin con el proceso presupuestario. Esta interrelacin se produce en dos dimensiones. En primer lugar, la formulacin de las actividades necesarias para el cumplimiento de las etapas de los sistemas del PMG genera demandas de recursos, las cuales son incorporadas durante la formulacin presupuestaria. En segundo lugar el Sistema de Planificacin y Control del PMG, como sistema auto contenido, promueve la generacin de informacin de gestin clave para el ciclo presupuestario. Estas dos dimensiones son analizadas a continuacin, comenzando por la indicada en segundo lugar. 3.3.1 Sistema Planificacin / Control de Gestin del PMG: un sistema clave para la conexin con el Proceso Presupuestario El sistema Planificacin / Control de Gestin mediante las seis etapas del Programa Marco Bsico promueve la implementacin en los Servicios de procesos de planificacin y de sistemas de informacin para la gestin, que brinden informacin para la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisin de sus productos (bienes / servicios), y para rendir cuentas de su gestin institucional. En este marco, la conexin entre el sistema de Planificacin /Control de Gestin del PMG y el ciclo presupuestario se inicia en la etapa de formulacin presupuestaria. Al inicio del proceso presupuestario, cada Servicio debe elaborar Indicadores de Desempeo, los cuales conforman el Formulario H, que forma parte, junto con la programacin financiera, de la informacin presupuestaria establecida por la DIPRES. Estos Indicadores de Desempeo (ID) surgen del sistema de planificacin y control, el cual tiene como etapa clave la implementacin de un Sistema de Informacin de Gestin. De este modo, al inicio del ciclo presupuestario, junto con la programacin financiera los Servicios, se debe realizar la programacin de sus objetivos de gestin, los cuales son evaluados por los Indicadores de Desempeo, producto final del Sistema de Planificacin y Control, formalizndose de esta forma la conexin entre el PMG y el ciclo presupuestario. A su vez, estos Indicadores de Desempeo son utilizados para establecer las metas de gestin de los Convenios Colectivos de los grupos de trabajo, acordados anualmente entre el Jefe del Servicio y el Ministro Sectorial 28. Durante la ejecucin presupuestaria, a travs del Sistema de Informacin para la Gestin (SIG), se realiza el monitoreo de los Indicadores de Desempeo. El Servicio informa en forma peridica el nivel de avance de los Indicadores y, frente a desviaciones en las metas planteadas, la DIPRES analiza las causas de estas desviaciones y los servicios realizan los ajustes necesarios.
28

El cumplimiento de las metas establecidas en los Convenios Colectivos genera para los equipos que logran sus objetivos un incentivo del 4% anual de su salario.

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Una vez finalizado el ejercicio fiscal, se inicia la etapa de evaluacin presupuestaria. En esta etapa, la informacin sobre el nivel de cumplimiento de los Indicadores de Desempeo forma parte del Balance de Gestin Integral (BGI) elaborado por cada Servicio. En el BGI se informan los indicadores comprometidos en la ley de presupuestos y aquellos que son relevante desde el punto de vista de los productos estratgicos Toda esta informacin es analizada y validada por la Divisin de Control de Gestin (DCG) de la DIPRES. En este punto vale la pena sealar que la DIPRES no aprueba las metas establecidas en los Convenios Colectivos, este es un proceso interno de cada Ministerio. En base a la informacin anterior, la Divisin de Control de Gestin elabora reportes sobre el desempeo de las instituciones en base al nivel de cumplimiento de sus indicadores de gestin durante ejercicio fiscal anterior, los cuales son presentados al Congreso durante el proceso de debate y aprobacin parlamentaria del proyecto de Ley de Presupuestos del ejercicio fiscal siguiente. De esta forma se mejora la calidad del debate parlamentario. Por otra parte, la informacin del BGI de cada Servicio es ampliada, y la DIPRES elabora Informes de Evaluacin Presupuestaria, que contienen informacin sobre ejecucin financiera del presupuesto, proveniente de la Subdireccin de Presupuestos y sobre indicadores de gestin, generada por la Divisin de Control de Gestin. Estos Informes de Evaluacin Presupuestaria son utilizados como insumos para la definicin del presupuesto exploratorio al inicio de cada ciclo presupuestario y durante el proceso de negociacin presupuestaria entre la DIPRES y los Servicios. Como es posible observar, el diseo del PMG prev un funcionamiento muy vinculado al presupuesto. Esta situacin se enmarca en el proceso de implementacin de presupuesto por resultados que Chile inici a fines de la dcada pasada. La implementacin de un presupuesto por resultados, donde debera producirse un salto de calidad cualitativo en la gestin del gasto pblico, al vincularse ms estrechamente las asignaciones financieras con los resultados de las instituciones pblicas es un desafo an presente en la mayora de los pases. Si bien existe consenso sobre la necesidad de considerar la cadena lgica insumos productos resultados an restan definir con precisin las metodologas y clasificaciones que relacionen los productos de las instituciones pblicas con los resultados alcanzados por los programas. 3.3.2 Interrelacin entre el proceso de formulacin del PMG y el ciclo presupuestario El proceso de formulacin de las actividades de cada sistema del PMG se realiza en forma paralela a la formulacin presupuestaria. De este modo, cuando los Servicios estn planificando que etapa cada sistema del PMG van a cumplir en el prximo ejercicio fiscal cuantifican los recursos necesarios para desarrollarla. Por ejemplo, las actividades de cada etapa de los sistemas de Gobierno Electrnico, Higiene y Seguridad, as como Capacitacin, requieren destinar recursos especficos para su cumplimiento. Estos requerimientos son incorporados al ciclo presupuestario y forman parte del marco presupuestario global definido por la DIPRES para cada Servicio. Luego de las negociaciones presupuestarias al interior del Poder Ejecutivo, si el Servicio no cuenta con los recursos necesarios para desarrollar las actividades previstas en el PMG, se establece un proceso de ajuste de las actividades a realizar el prximo ao. De esta manera, los requerimientos de fondos para el cumplimiento de las actividades del PMG son parte del funcionamiento y dinmica general del ciclo presupuestario.

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3.4 Programas relacionados El Sistema de Control de Gestin (SCG) que la DIPRES ha estado implementando desde el ao 2000, incluye, adems de los PMG, los siguientes instrumentos complementarios: (i) Las Definiciones Estratgicas (DE); (ii). las Evaluaciones de Programas e Institucionales29; (iii) Los Indicadores de Desempeo; (iv) El Balance de Gestin Integral (BGI); y (v) la Presentacin de Programas al Presupuesto-Formulario E (previamente denominado Fondo Concursable). Tomado en su conjunto, el SCG busca orientar la gestin gubernamental hacia los resultados y elevar la efectividad, la eficiencia del gasto y la transparencia30. 3.4.1 Definiciones Estratgicas (DE) Las definiciones estratgicas son una herramienta que entrega informacin sobre los ejes orientadores del quehacer de una organizacin y se obtienen a partir de un proceso de Planificacin Estratgica o de un proceso ms simple de diagnstico, anlisis, reflexin y toma de decisiones colectivas en torno al quehacer actual. Son definiciones que promueven la revisin de objetivos, de productos, y de estructura de cada institucin y que orientan el conjunto de los otros instrumentos de gestin para que entre todos contribuyan a lograr la misin, los objetivos estratgicos y generar los productos que corresponde a cada institucin. Estas DE son elaboradas por cada institucin y generalmente proponen objetivos superiores que no estn definidos como metas cuantitativas. Su carcter general hace de estas DE una herramienta idnea para vincular gradualmente los marcos lgicos de los programas con las DE de la institucin y, finalmente, con las prioridades gubernamentales. Las DE se utilizan principalmente para la preparacin del presupuesto 31, y se actualizan y perfeccionan a travs del Sistema de Planificacin y Control de Gestin de los Programas de Mejoramiento de Gestin (PMG) descrito ms adelante y objeto de esta evaluacin. La DIPRES apoya mejoras en las definiciones, en aspectos de nomenclatura, conceptualizacin y metodologa para identificar objetivos y productos as como los vnculos entre unos y otros; pero no interviene en la definicin de poltica. Todo este proceso se realiza en lnea (electnicamente) para agilizar el procedimiento. 3.4.2 Evaluaciones de Programas Gubernamentales (EPG) En cuanto instrumento, la Evaluacin desarrollada por la DIPRES es de tres tipos (o sub-instrumentos): Evaluacin de Programas Gubernamentales (EPG), Evaluacin de Impacto (EI) que incluye la Evaluacin en Profundidad y el Mdulo de Impacto 32, y Evaluacin Comprensiva del Gasto (ECG). El Banco Mundial evalu el Programa de Evaluacin (PE), como instrumento de evaluacin que hace parte del Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados de Chile, especficamente a las EPG y a las EI en el 2004. 3.4.3 Indicadores de Desempeo (ID)

29

En cuanto instrumento, la Evaluacin es de tres tipos: Evaluacin de Programas Gubernamentales (EPG), Evaluacin de Impacto (EI), y Evaluacin Comprensiva del Gasto (ECG). 30 Este Informe emplea indistintamente los trminos efectividad y eficacia. 31 La DIPRES recoge esta informacin como parte de la identificacin de la institucin en el Formulario A-1 del paquete de requerimientos de informacin que enva anualmente la DIPRES a los ministerios y servicios para la preparacin de su presupuesto. 32 La Evaluacin en Profundidad comprende el anlisis de: i) Diseo del programa; ii) Organizacin y Gestin; iii) Resultados que incluyen eficacia, calidad, eficiencia y economa; iv) Mediciones Globales de Desempeo; v) Conclusiones, y vi) Recomendaciones. El Mdulo de Impacto, al constituir un subconjunto de una Evaluacin en Profundidad, ya que no analiza los aspectos de Organizacin y Gest in, toma un tiempo relativamente menor que la primera y a su vez es de menor costo.

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Fue el primer instrumento del SCG desarrollado. Se inici de manera voluntaria en 199433, se suspendi en 1999 y 2000 y se reinici en 2001 reafirmando su objetivo original. Los Indicadores de Desempeo son utilizados por los otros instrumentos del Sistema, incluida la Evaluacin, con la cual tienen grandes sinergias y puesto que a su vez la Evaluacin contribuye frecuentemente con la propuesta de nuevos y mejores indicadores. El proceso de elaboracion de los Indicadores de Desempeo tiene un relacin directa con el sistema de Planificacion y Control de Gestin del PMG. Las etapas establecidas en este sistema en el Programa Marco Bsico proveen el marco conceptual y las herramientas necesarias para su elaboracion en los distintos Serivicios, a la vez que establecen homogeneidad de conceptos sobre sus principales caracteristicas en el sector pblico. De esta forma, mediante la interrelacin entre el sistema de Planificacion y Control del PMG y los Indicadores de Desempeo la DIPRES busca generar una mayor calidad de estos ltimos. Los indicadores de desempeo se han desarrollado con base en las definiciones de la OCDE. El gobierno est interesado en desarrollar gradualmente indicadores de resultado; pero sta no es tarea fcil y todava la mayora de indicadores siguen siendo indicadores de proceso o de producto34. Las agencias que estn en la etapa VI del sistema de Planificacin y Control de Gestin del PMG deben presentar obligatoriamente a DIPRES un informe con el grado de cumplimiento de los indicadores de desempeo presentados en la formulacin presupuestaria del ao anterior. Se requiere que los indicadores de desempeo cumplan con algunos requisitos como pertinencia, independencia de factores externos a la gestin, comparabilidad, informacin a costos razonables, confiables, simples y comprensivos, y con informacin de carcter pblico. Se busca que las metas captadas por los indicadores estn vinculados con los recursos, hasta el punto de que la relacin entre recursos e indicadores puede llegar a cambiar la meta. Sin embargo, debe advertirse que las relaciones entre metas y recursos no son lineales ni resultan de una frmula matemtica. De hecho, la informacin histrica acumulada es tambin tenida en cuenta para enriquecer el anlisis de los indicadores. El nmero creciente de instituciones que participan en la elaboracin de indicadores ha permitido disponer de un conjunto significativo de metas de desempeo. La informacin del cumplimiento de dichas metas ha sido utilizada en el proceso presupuestario, en particular en las Evaluaciones Internas de la DIPRES, cuando se analiza dicha informacin en conjunto con otros antecedentes disponibles. 35 De esta forma los indicadores contribuyen a los objetivos de eficiencia en la asignacin y eficiencia operacional que se definen para el sistema presupuestario. 36 Adems, a los indicadores de desempeo
33

Esta iniciativa tambin tiene su origen en el Plan Piloto de Modernizacin de la Gestin de Servicios Pblicos llevado a cabo por la DIPRES en el ao 1993, en el que participaron cinco agencias. El producto de este plan piloto era obtener indicadores de gestin y la construccin de un sistema de control de gestin en cada institucin. Como se mencion ms arriba, los PMG aplicados desde 1 998 incorporaron indicadores y metas asociadas a un incentivo monetari o; la exigencia de las metas comprometidas en los indicadores propuestos fue baja y de difcil verificacin, adems de que los indicadores no tenan vnculo alguno con el presupuesto. Gu zmn, Marcela 2003 pp. 12. 34 Para el ao 2008, del total de Indicadores que los Servicios comprometen en el proceso presupuestario un 11%corresponden al mbito del proceso, un 68% al mbito del producto, y un 21% miden resultados intermedios o finales. Informe de Finanzas Pblicas. Proyecto de Ley de Presupuestos sel Sector Pblico para el ao 2008. DIPRES 2007. 35 Ver, por ejemplo, el Formulario H Indicadores de Desempeo, entre otros formularios y formatos de captacin de informacin que se emplean para la preparacin del presupuesto. 36 Guzmn, Marcela , 2003

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comprometidos se les da seguimiento en el Balance de Gestin Integral (BGI). La base de la informacin est incluida en el Balance pero no concluye ah; la DIPRES hace un anlisis mucho ms complejo incluido en otro formato que agrega informacin para la discusin interna de formulacin del Presupuesto y que expande la informacin del BGI. El informe consolidado completo se enva al Congreso y al jefe del Servicio. Como ya se mencion, los Indicadores de Desempeo estn muy vinculados con la evaluacin de programas; el proceso analtico propio de la evaluacin va dejando aprendizaje en la institucin y esto nutre los indicadores, no tanto en nmero como en su calidad. En el 2005 se contaba con 1552 indicadores de desempeo aprobados por la DIPRES y reportados a ella por 136 Instituciones 37. Existen aproximadamente 3 indicadores relevantes por producto estratgico (eficacia, eficiencia, economa) para cada programa o proyecto importante de la administracin. Adems de estos indicadores, que se utilizan para el enriquecimiento de las decisiones presupuestarias, cada institucin puede incorporar otros indicadores (por ejemplo, de actividad o de productividad personal) de inters especial para la gestin del servicio en cuestin. El Presupuesto del 2008 incorpora 1,443 indicadores para 143 servicios pblicos 10.1 indicadores promedio por servicio. Un 64% de los indicadores corresponden al mbito de la eficacia. Para dicho ao un 21% de los indicadores mide resultados intermedios o finales y un 68% mide resultados en el mbito del producto.38 Como los indicadores de resultado apuntan gradualmente a conectar las instituciones con sus objetivos superiores, la DIPRES est enfocndose a incorporar progresivamente un mayor porcentaje de indicadores de resultados finales. Para ello reunir gradualmente la informacin necesaria para identificar los objetivos superiores de cada institucin y para ligarlos, hacia abajo, con los programa evaluados y sus indicadores y, hacia arriba, con las prioridades de gobierno. Ello sentar las bases para la construccin gradual de la jerarqua de marcos lgicos de programas y polticas de gobierno que muchos pases han buscado pero ninguno ha producido hasta ahora. Esta relacin es central a la orientacin actual de la administracin pblica chilena la cual, busca, entre otros objetivos, restablecer la capacidad de coordinacin y orientacin de los ministerios respecto a los Servicios. El fortalecimiento de los ministerios sectoriales debera facilitar la construccin de una pirmide coherente de marcos lgicos que ordene el accionar del gobierno desde las grandes prioridades gubernamentales y sectoriales hasta los programas y los proyectos. La DIPRES desarroll una base de datos de Matrices de Marcos Lgicos (MML) de programas publicos, con el fin de mantenerlos actualizados para que eventualmente puedan ser utilizados en decisiones de coyuntura. 3.4.4 Balance de Gestin Integral (BGI) Los balances fueron creados en 1997 pero se les di un nuevo impulso en el ao 2000. El BGI tiene como propsito informar acerca de los oobjetivos, metas y resultados de la gestin de los servicios en forma de cuenta pblica al Congreso Nacional. Adicionalmente, es un instrumento que contribuye a otros procesos de anlisis y evaluacin institucional. En particular, la DIPRES lo utiliza en sus procesos internos de trabajo, Los principales aspectos que comprende el balance son: (i) Presentacin de sus
Informacin proveniente de presentacin Renovando una Institucin Pblica Estratgica. Direccin de Presupuestos 2000 -2005 por Mario Marcel ante X Congreso Internacional del CLAD, Santiago de Chile, Octubre 2005 38 Informe de Finanzas Pblicas. Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Pblico para el ao 2008. Presentado por Alberto Arenas de Mesa. Director de Presupuestos a la Comisin Mixta de Presupuestos del Congreso Nacional. Octubre 2007.
37

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definiciones estratgicas. (ii) Identificacin de la institucin en aspectos como estructura organizacional, dotacin, principales productos (iii) Resultados de la gestin incluyendo informe de desempeo, de gestin financiera, de recursos humanos, (iv) Desafos para el ao siguiente. Como fue sealado anteriormente los Indicadores de Desempeo, sobre los cuales se rinde cuentas en los BGI, son elaborados en aquellos Servicios que participan del PMG, mediante los conceptos y procesos establecidos en el sistema de planificacin y control. De esta forma, existe una interrelacin entre los BGI, los Indicadores de Desempeo y el PMG. Hay Servicios que no elaboran PMG, pero s comprometen indicadores y hacen BGI. 39 3.4.5 Fondo Concursable/Formato Estndar de Presentacin de programas para financiamiento en el presupuesto Se cre en el 2001 y se utiliza como Fondo Central de Recursos para Prioridades Gubernamentales al cual pueden acceder los ministerios a travs de propuestas de nuevos programas o extensionesreformulaciones de programas existentes. El Fondo es un instrumento de revisin ex-ante para reducir la inercia presupuestal mediante la distribucin de nuevos recursos; pero a la vez introduce incentivos en los organismos para utilizar formalmente la matriz de marco lgico con los indicadores de desempeo y las metas que les son correspondientes. La DIPRES determina anualmente si existen o no recursos disponibles para alimentar el Fondo y abrir el concurso para el presupuesto del siguiente ao. Por ejemplo, el ao 2004 no hubo Fondo Concursable debido a restricciones fiscales. Las propuestas de programas o de extensiones de stos se someten en un formato estndar 40 y constan en su mayora de los elementos utilizados en la metodologa de marco lgico que utiliza la Evaluacin de Programas Gubernamentales (EPG) descrita previamente y son la base para el anlisis y seleccin de iniciativas para financiamiento41. Adems, las propuestas, incluyen los objetivos y los componentes principales de los programas, sus indicadores de desempeo, sus metas y resultados esperados y las contribuciones relevantes del programa a las metas y productos estratgicos del organismo. Las sinergias entre el Fondo Concursable y el PE o los dems instrumentos del SCG contribuyen tambin a la organizacin jerrquica de los marcos lgicos y los mandatos o las prioridades del gobierno en su conjunto y de los organismos y los programas del gobierno individualmente considerados. El Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN) provee asistencia tcnica en la metodologa de marco lgico a partir del convenio inter-institucional firmado en 2001. Asimismo, al final del proceso evala y califica las propuestas para determinar si stas sern incluidas o no en la propuesta presupuestal de la agencia. La capacitacin realizada por MIDEPLAN ha constituido un proceso de entrenamiento para las instituciones, til para mejorar la gestin interna de programas existentes. 42

39 40

Los servicios e instituciones pblicas regidos por el Titulo II de la Ley N. 18.575 debern presentar Balance de Gestin Integral. Formularios E y K del paquete anual de informacin que la DIPRES requiere de los organismos. El formulario E se requiere para la presentacin de nuevas iniciativas o para expandir un programa; el K se exige a todos los programas que han sido evaluados entre 20002004 o que tuvieron financiamiento del Fondo Concursable entre 2001-2003. 41 Guzmn, Marcela 2003. pp. 57 42 Guzmn, Marcela 2003. pp. 58

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4. El Incentivo monetario del PMG Siguiendo la idea de llevar a cabo reformas que contemplen un sistema ms eficaz de incentivos, se puede obtener una mejor respuesta de los agentes pblicos si aqullos son aplicados sobre sus remuneraciones. El aspecto crucial se centra en establecer lazos entre el nivel de calidad o cantidad y la remuneracin de los agentes. 4.1 Diseo del Incentivo El 7 de junio de 2007, la president a Bachelet envi una propuesta al Congreso con el objeto de reforzar los incentivos al desempeo de los funcionarios pblicos de la administracin central del Estado, y as contribuir a la consolidacin de la prestacin eficiente de servicios de calidad a los ciudadanos. Los incentivos de que trata esta legislacin fueron establecidos inicialmente por la Ley N 19.553, de enero del ao 1998 y modificados posteriormente por la Ley No. 19.882 del ao 2003. La Ley N 19.553, de enero del ao 1998, estableci la Asignacin de Modernizacin, un complemento de incentivos monetarios que aumenta los salarios de los funcionarios del gobierno central como premio o estmulo por el cumplimiento de actividades dirigidas a mejorar la eficiencia de la administracin. La Asignacin de Modernizacin creada por la Ley N 19.553 tena tres componentes: (1) un componente base, de igual porcentaje para todos los funcionarios cubiertos por la ley, (2) un componente institucional, que se paga hasta un porcentaje establecido, a todos los funcionarios de las instituciones, segn su grado de cumplimiento con los compromisos establecidos en el PMG; y (3) un componente individual, que los funcionarios recibiran de acuerdo con su calificacin en su evaluacin de desempeo individual anual. De acuerdo con la mencionada Ley 19553 articulo 1. La asignacin ser pagada a los funcionarios en servicio a la fecha de pago, en cuatro cuotas, en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada ao. El monto a pagar en cada cuota, ser equivalente al valor acumulado en el trimestre respectivo como resultado de a aplicacin mensual de esta asignacin. En el ao 2003, la Ley N 19.882 modific la poltica de retribucin al personal del sector funcionarios pblico. Esta Ley aument gradualmente los porcentajes de los incentivos base e institucional y, en lo que constituye un cambio ms de fondo, elimin el incentivo individual ligado a la evaluacin de desempeo de los funcionarios, reemplazndolo por un incentivo colectivo que se paga contra metas comprometidas anualmente por grupos de trabajo de las instituciones pblicas. La propuesta de ley enviada al Congreso en junio de 2007 fue aprobada dos meses despus mediante la Ley N 20.212. Esta Ley desarrolla el acuerdo entre la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) y el Gobierno (Boletn N 5173-05). Entre otros aspectos, la Ley vuelve a incrementar la Asignacin de Modernizacin creada por la ley N 19.553 y modificada posteriormente por la Ley N 19.882. Fija un cronograma de 4 aos para la implementacin gradual del incremento. As, el incremento total acumulado para el ao 2010 (30.6%) ser de 11,6% con relacin al incremento acumulado bajo la Ley 19.882 (19%). Dicho incremento, se descompone de la siguiente manera: un 43% del aumento va al componente base, en tanto el 57% restante incrementa los componentes variables ligados a mejores desempeos institucionales y de los equipos de trabajo. La progresin del incentivo de Asignacin de Modernizacin se muestra en la Tabla I.5. En el ao 2006 esta asignacin favoreca

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potencialmente a un universo de 68.410 funcionarios, tanto de planta como de contrata del Gobierno Central.43 La Ley N 20.212 contina profundizando dos tendencias de la poltica salarial chilena. Primero, contina creciendo la parte variable del salario, en lo cual sigue Chile una tendencia mundial, tanto en el sector privado como en el sector pblico. Segundo, recientemente Chile ha venido reduciendo o eliminando el uso de incentivos individuales, que fueron una parte clave de la Ley N 19.882. Con la Ley N 20.212 (Art. 5) se elimina la bonificacin de estmulo por desempeo del funcionario (individual) a partir de 2008 para personal del Fondo Nacional de Salud (FONASA), sustituyndola por un incremento por desempeo colectivo. Con todo, advirtase que entidades como Aduanas y el Ministerio Pblico, entre otros, mantienen un incentivo monetario individual para sus funcionarios. Tabla I.5 Progresin de la Asignacin de Modernizacin Creada por la Ley N 19.553
Componente Base Institucional (Hasta) Individual (Hasta) Colectivo Total Acumulado Ley N 19.553 vigente Ley N 19.882 hasta Sep. 2002 2002 2003 6% 7,67% 8% 3% 3% 7% 4% 4% 13,0% 14,67% 15,0% Ley N 20.212 2004 10% 5% 4% 19,0% 2007 11,2% 5,7% 5% 21,9% 2008 12,5% 6,3% 6% 24,8% 2009 13,7% 7% 7% 27,7% 2010 15% 7,6% 8% 30,6%

4.2 Extensiones del incentivo de la Asignacin de Modernizacin Los aumentos de la Asignacin de Modernizacin se aplican a la base sobre la cual se calculan los porcentajes de reajuste anual de remuneraciones del sector pblico y, por esta va, se multiplica proporcionalmente el efecto de los incentivos del PMG. Adems, los funcionarios de entidades cuyos mecanismos de incentivos se rigen por otros cuerpos legales se han beneficiado tambin de la extensin de la modalidad del incentivo y del incremento del 11.6%, como poltica generalizada para la administracin pblica. La siguiente tabla presenta el porcentaje de reajuste anual de remuneraciones del sector pblico, los cuales se aplican a la base de remuneracin incrementada por los incentivos del PMG: Tabla I.6 Reajustes de Renumeraciones Sector Pblico, 1991-2006
Ao 1991 1992 1993 1994 1995
43

% Reajuste General 18% 14% 15% 12,2% 11%

De acuerdo con la informacin contenida en el Informe de Cumplimiento PMG 2006 (DIPRES, Marzo 2007) el bono institucional se paga a la dotacin efectiva de cada institucin, la cual incluye persona de planta y de contrata. Naturalmente, el bono institucional del PMG no cobija a los funcionarios de aquellas entidades que estn por fuera del PMG, como lo son los funcionarios del Congreso y el Poder Judicial, as como a ciertos servicios que no estn adscritos al PMG (v.gr, el Servicio de Impuestos Internos)

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1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

9,9% 6% 5% 4,9% 4,3% 4,5% 3% 2,7% 3,5% 5% 5,2%

La Ley No. 20.212 extendi el incremento en la remuneracin acordado con la ANEF, del 11,6% en el perodo 2007-2010, a la estructura de incentivos en instituciones no cubiertas por las leyes anteriores, como es el caso del Servicio de Impuestos Internos, el Fondo Nacional de Salud, el Servicio Nacional de Aduanas, el Consejo de Defensa del Estado y la Contralora General de la Repblica, vinculando as los salarios de este personal con la productividad institucional de los distintos equipos, reas o unidades de trabajo. Como podr verse en las tablas siguientes, las varias instituciones no cubiertas por las leyes precedentes llegan tambin, mediante distintas formas de clculo, al incremento acumulado del mismo 11,6% en el ao 2010. Tabla I.7 Servicio de Impuestos Internos (Ley 19.646) 2007 2008 Componente
Asignacin Especial de Estmulo Desempeo Colectivo (Hasta) 1,2% 1,7% 2,5% 3,3% 2009 3,7% 5,0% 2010 5,0% 6,6%

Tabla I.8 Fondo Nacional de Salud (Ley N 19.490) 2007 Componente

Desempeo Institucional (Hasta) Desempeo Colectivo (Hasta) 2,9% -

2008 5,2% 0,6%

2009 7,6% 1,1%

2010 10,0% 1,6%

Tabla I.9 Servicio Nacional de Aduanas (Ley N 19.479) 2007 2008 Componente
Estmulo Desempeo Funcionario Bonificacin Productividad 1,7% 1,2% 3,5% 2,3%

2009 5,2% 3,5%

2010 7% 4,6%

Tabla I.10 Consejo Defensa del Estado (Ley N 19.646) 2007 2008 Componente
Asignacin Defensa Judicial Desempeo Institucional (Hasta) 1,2% 1,7% 2,5% 3,3%

2009 3,7% 5,0%

2010 5,0% 6,6%

Tabla I.11 Contralora General de la Repblica (Ley N 19.663) 2007 2008 2009 Componente
Asignacin de Control Desempeo Institucional (Hasta) 1,2% 1,7% 2,5% 3,3% 3,7% 5,0%

2010 5,0% 6,6%

I. El Diseo

4.3 Otros incentivos por desempeo Adems del incentivo institucional que se establece en el PMG, existen otros mecanismos de incentivo asociados al cumplimiento de metas de gestion. La Divisin de Control de Gestin de la DIPRES 44, clasifica los incentivos existentes en la administracin pblica Chilena en cuatro categoras: 1. Incentivos de tipo institucional: corresponde a incentivos que se pagan a todos los funcionarios o a todo un estamento de un servicio, generalmente asociado al cumplimiento de metas comunes de gestin institucional. 2. Incentivos de tipo colectivo: corresponde a incentivos que se pagan a grupos o unidades de trabajo dentro de una institucin, generalmente asociado al cumplimiento de metas de gestin del grupo de trabajo. 3. Incentivos de tipo individual: corresponde a incentivos que se pagan a un porcentaje de funcionarios de cada estamento asociado al resultado del proceso de evaluacin del desempeo. 4. Incentivos especiales: corresponde a mecanismos adicionales a los anteriores que se han establecido para algunas instituciones y que no estn asociados al cumplimiento de metas. EL PMG, por lo tanto, pertenece a la primera categora de incentivos puesto que es aplicado a todos los funcionarios de un servicio y est asociado con el cumplimiento de metas de gestin. En este punto vale la pena sealar que las autoridades polticas de los Ministerios, Ministros y Subsecretarios, asi como los Jefes de Servicio, an los contemplados en el rgimen de Alta Gerenca Pblica, no se encuentran comprendidos por el incentivo previsto en el PMG. A su vez, al ser un incentivo de tipo institucional establecido por una Ley del Congreso, el Jefe del Servicio no tiene ningn nivel de participacion o prerrogativa en su distribucin entre los funcionarios de la institucion. La Divisin de Control de Gestin desarrolla un anlisis de la distribucin de los diferentes mecanismos de incentivos en las instituciones pblicas chilenas (Tabla I.12) y observa que el 91,3% del total de instituciones45 tienen derecho a incentivos de tipo institucional y un 83,5% tienen incentivos de tipo colectivo. Los incentivos de tipo individual y especiales alcanzan slo al 12,4% del total de instituciones. El derecho a los diferentes tipos de incentivos no es excluyente. Tabla I.12 Tipos de mecanismos de incentivos
Tipos de Mecanismos de Incentivos Institucional Colectivo Individual Especial
44 45

Cantidad instituciones 199 182 22 5

de % respecto del total de instituciones 91,3% 83,5% 10,1% 2,3%

Divisin de Control y Gestin-DIPRES, Sistemas de Incentivos en la Administracin Pblica, Abril 2007 Se ha considerado la cobertura de la Ley de Presupuestos del Sector Pblico, que incluye todos los Servicios centralizados, Gobiernos Regionales, Intendencias, Gobernaciones y Servicios de Vivienda y Urbanizacin, totalizando 218 instituciones que se distribuyen como lo muestra el siguiente Cuadro:
Instituciones Servicios Pblicos centralizados Gobiernos Regionales Intendencias Gobernaciones Servicios Regionales de Vivienda y Urbanizacin TOTAL Cantidad 129 13 13 50 13 218

I. El Diseo

Finalmente, la Divisin analiza la cantidad de mecanismos de incentivos por institucin y la correspondiente dotacin de personal (Tabla I.12) y concluye que la gran mayora de las instituciones (88%) tienen dos tipos de incentivos: institucional y colectivo. La dotacin efectiva de estas instituciones representa el 45,8% del total de funcionarios pblicos. Tabla I.13 Instituciones y dotacin de personal segn cantidad de mecanismos de incentivos
Cantidad de Mecanismos de Incentivos 3 2 1 0 TOTAL N de Instituciones % 446 191 1447 948 218 1,8% 87,7% 6,4% 4,1% 100% Dotacin Personal 2.422 78.451 85.978 4.522 171.373 de % 1.4% 45.8% 50.2% 2,6% 100%

De este modo, puede concluirse que en la mayor parte de los casos, el PMG es aplicado de manera conjunta con otros tipos de incentivos (especialmente de carcter colectivo). La asignacin de stos, tambin se encuentra asociada al cumplimiento de metas de gestin. 5. Los Programas Marco Bsico y Marco Avanzado 5.1 Programa Marco Bsico Descripcin sumaria del diseo El Marco Bsico del PMG comprende 5 reas y 11 sistemas de gestin, cada uno de ellos con 4 6 etapas de desarrollo progresivo, cuya acreditacin o evaluacin se realiza a travs de una red de expertos, que corresponden a organismos especializados dentro del ejecutivo. Las cinco reas son: Recursos Humanos, Calidad de Atencin de Usuarios, Planificacin y Control de Gestin, Administracin Financiera, y Enfoque de Gnero (ver descripcin de reas y sistemas bajo I.6 de este informe). Segn se dijo ms arriba, el PMG cuenta con un incentivo monetario, destinado a premiar al personal de aquellas instituciones que alcancen las metas de mejoramiento de gestin comprometidas ao por ao. Este incentivo sirve de resorte de motivacin para la aplicacin de los sistemas incluidos en el PMG. De all que el objetivo especfico del Programa Marco Bsico hubiera sido definido de la siguiente manera: Conceder un incremento por desempeo institucional en relacin a la ejecucin eficiente y eficaz, por parte de los Servicios, del Programa de Mejoramiento de Gestin y de este modo contribuir al mejoramiento de la gestin de las Instituciones Pblicas, de tal manera que se disponga de informacin

46

Secretara y Administracin General de Relaciones Exteriores, Direccin de Fronteras y Lmites del Estado, Instituto Antrtico Chileno y Servicio de Tesoreras. 47 Agencia Nacional de Inteligencia, Superintendencia de Electricidad y Combustibles, Fiscala Nacional Econmica, Direccin de Compras y Contrataciones Pblicas, Superintendencia de Valores y Seguros, Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, Unidad de Anlisis Financiero, Superintendencia de Seguridad Social, Superintendencia de AFP, Direccin de Previsin de Carabineros, Servicios de Salud, Superintendencia de Salud y Comisin Chilena de Energa Nuclear. 48 Subsecretaras de Guerra, Marina, Aviacin, Carabineros e Investigaciones, Direccin General de Movilizacin Nacional, Instituto Geogrfico Militar, Servicio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada y Servicio Aerofotogramtrico de la FACH.

I. El Diseo

relevante para apoyar la gestin, el anlisis y la toma de decisiones en la asignacin eficiente de recursos pblicos49. El mbito de aplicacin de los PMG es amplio y contempla 186 de los 215 servicios de la administracin nacional (ver Anexo A.4). De los 186 servicios participantes en el PMG, 97 corresponden al nivel central y 89 son desconcentrados50. Existen, adicionalmente, ocho servicios adscritos cuyo mecanismo de incentivo institucional se rige por otros cuerpos legales. 5.2 Programa Marco Avanzado - Descripcin sumaria del diseo 5.2.1 La certificacin ISO-9000 en el PMG Algunos servicios pblicos comenzaron en 1995 procesos aislados de certificacin, de conformidad con normas internacionales, y avanzaron lentamente durante el resto de esa dcada. Este es el antecedente inmediato del Programa Marco Avanzado, el cual se inici en el ao 2005. En el contexto del PMG, el proceso de certificacin fue concebido como un factor adicional para reforzar la credibilidad y consistencia del programa en el mediano plazo de modo que llevara a la Administracin Pblica chilena a un punto de no retorno en cuanto a la aplicacin de los sistemas de gestin incluidos en la certificacin. Este principio de irreversibilidad se consider indispensable para fortalecer instituciones todava frgiles que necesitaban mantener un esfuerzo de mejoramiento continuo. Aunque incluida formalmente como parte del Marco Avanzado, la posibilidad de una certificacin ya se contemplaba desde el diseo de los requisitos tcnicos del Marco Bsico, de modo que cuando comenzara el proceso de certificacin no fuera difcil cumplir con los requisitos de la norma internacional (en algunos casos hasta el 80% de los requisitos tcnicos de la Gua Metodolgica respectiva eran conformes con la norma internacional). El Marco Avanzado incorpora los objetivos del Programa Marco Bsico y las exigencias de la Norma ISO 9001:2000, stas ltimas en orden a certificar cada uno de los sistemas del PMG incluidos en el Marco Avanzado. La correspondencia que tendra un Sistema de Gestin de la Calidad basado en la Norma ISO 9001:2000, comparado con lo establecido en el PMG, se presenta en la Tabla I.14.

49

Trminos Tcnicos de Referencia. Evaluacin en profundidad de los programas de mejoramiento de la gestin. DIPRES, Divisin de Control de Gestin Santiago, Chile, Enero 2007 50 De acuerdo con la DIPRES, y a efectos del PMG, los servicios desconcentrados son los Gobiernos Regionales, las Gobernaciones Provinciales, las Intendencias y los Servicios de Vivienda y Urbanismo (SERVIU)

I. El Diseo

Tabla I.14 Los sistemas del PMG y la norma ISO 9001:2000

PROGRAMA DEL PMG PUNTOS DE CORRESPONDENCIA CON LA NORMA ISO 9001:2000 8.2.3 Seguimiento y medicin de los procesos 8.2.4 Seguimiento y medicin de los productos o servicios 8.4 Anlisis de datos 8.2.2 Auditora Interna 7.2.3 Comunicacin con el cliente 8.2.1 Satisfaccin del cliente 8.4 Anlisis de datos 6.2 Recursos Humanos 6.2 Recursos Humanos 7.4 Compras

Planificacin / Control de Gestin

Auditora Interna

Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, usuario(a)s y beneficiario(a)s (ex OIRS) Capacitacin Evaluacin de Desempeo Compras y Contrataciones del Sector Pblico

El Programa Marco Avanzado establece nuevas etapas para los sistemas, transitando gradualmente hacia un modelo de acreditacin externa segn norma ISO 9001:2000. La transicin hacia la acreditacin externa tiene en cuenta la incorporacin gradual de sistemas, y la satisfaccin de sus etapas, dentro del Programa Marco Bsico, y vincula gradualmente los servicios pblicos al Programa Marco Avanzado a travs de comprometer cada ao dos nuevos sistemas para ser certificados. A diferencia del Marco Bsico, cuyas etapas iniciales pueden ser cumplidas por las estructuras de la administracin vinculadas al PMG, el Marco Avanzado requiere de una validacin externa que impide la captura del proceso por agentes internos. As, mientras en el Marco Bsico las evaluaciones se efectan sobre los documentos generados por cada servicio, en el Marco Avanzado consultores externos especializados visitan la entidad y recogen informacin directamente con miras a certificar procesos de acuerdo con la normativa ISO aplicable. La participacin de los jefes del servicio (en ocasiones limitada en el Marco Bsico) se vuelve indispensable en el Marco Avanzado para asegurar que se realicen los cambios que los consultores externos soliciten para avanzar en el proceso de certificacin. Adems, obliga a descender en la pirmide organizacional: mientras que el Marco Bsico solo incluye la capacitacin de los funcionarios hasta el 4 nivel de gerencia, el Marco Avanzado puede incluir a la totalidad de los funcionarios que participen en el proceso a certificar. Al instalar la Norma ISO dentro de la cultura organizacional se espera generar una presin adicional sobre los jefes del servicio y otros directivos para que incorporen la gestin de calidad dentro de su visin estratgica y se preparen para pasar a la fase tres, fase en la cual se certificarn los procesos de produccin claves de la institucin. De este modo se garantiza que el programa de mejoramiento de

I. El Diseo

gestin avance en forma sustentable desde las reas de soporte interno, hacia los bienes y servicios que proporciona la entidad a la ciudadana. En la visin original del PMG Marco Avanzado, una entidad que logre mantener su certificacin por dos o tres aos puede considerarse graduada y con capacidad para continuar hacia el sistema de gestin de calidad (fase tres) con mayor independencia, incluida la posibilidad de incorporar reas de negocios de su propia eleccin. En la seccin II.3 se presenta con detalle el proceso de implementacin de la Norma ISO 9001:2000 y su situacin actual. 5.2.2 La certificacin ISO-9000 en la experiencia internacional Nacida en 1987, ISO 9000 es una serie de estndares internacionales utlilizada por las organizaciones para aplicar un Sistema de Gestin de Calidad (Quality Management System (QMS). A su turno, un QMS define la poltica y los objetivos de la poltica de calidad de una organizacin y la estimula a identificar y manejar los procesos necesarios para alcanzar dichos objetivos. ISO require una serie de herramientas de gestin para planificar y controlar estos procesos; prove los recursos necesarios; vigila y mide oos resultados y asegura que los problemas identificados sean resueltos. Numerosas firmas del sector privado han abrazado ISO-9000 porque la certificacin externa puede servir de palanca de reputacin, particularmente importante como condicin para contratar en los mercados internacionales donde las firmas pueden ser menos conocidas. El sector pblico, especialmente en los pases ms avanzados est intentando resolver un problema semejante, relativo al bajo desempeo y a la cada en la credibilidad. Los gobiernos estn empleando la certificacin de calidad para demostrar accountability. Mediante la aplicacin del ISO 9001:2000 Quality management systems Requirements los gobiernos esperan dar cofianza a sus ciudadanos de que sus necesidades y sus expectativas son comprendidas y pueden ser satisfechas de manera consistente y oportuna. Esta tendencia se est volviendo particularmente notoria en los pases en transicin a la Unin Europea, no slo porque en ellos tambin la certificacin de calidad es cuestin vital, sino porque es tambin un problema de reputacin internacional debido a que la calidad de los servicios pblicos es uno de los requisitos de ingreso a la Unin Europea. Es creciente el nmero de agencias pblicas que buscan la certificacin ISO-9000, casi siempre de manera voluntaria. Y esto a pesar de que el inters en la gestin de calidad parecera haber disminuido en lo que va corrido del presente siglo. Pases como Corea, Malasia y Taiwan, por ejemplo, han reportado amplia utilizacin de la certificacin ISO-9000 en el sector pblico, lo que sugiere que la certificacin es una buena palanca para alcanzar a los pases con mayor experiencia acumulada en gestin pblica. Actualmente se discute si los beneficios de ISO-9000 exceden sus costos. En el sector privado se arguye que ISO-9000 sufre de altos costos de transaccin. Tambin se sostiene que busca primordialmente

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estandarizar procedimientos en vez de comprenderlos. 51 Por lo dems, se observa que ISO-9000 funciona mejor con productos que con servicios, una observacin que resulta particularmente importante para el sector pblico, incluido, segn se ver mas adelante, el PMG chileno. 52 Con todo, no existe todava una evaluacin slida que indique que la certificacin de calidad en el sector pblico sea costo-efectiva. Ms bien, los casos exitosos aparecen referidos en un nivel generalmente anecdtico.53 5.2.3 Los procesos bsicos del Marco Avanzado A continuacin se presentan sintticamente los procesos bsicos del Marco Avanzado. Los procesos detallados se presentarn en el siguiente captulo (II.3) que trata de la Gestin del PMG. Decisiones previas (i) Seleccin de sistemas a certificar. El Marco Avanzado comenz en el 2005 con dos sistemas para certificar en el 2006, a los cuales se aadiran 4 ms para finales del 2007. Al comprometerse con las metas del PMG Marco Avanzado, cada servicio selecciona los sistemas que desea certificar y el orden en que se proponen hacerlo (ver ejemplos en la Tabla I.14).54 Tabla I.15 PMG Marco Avanzado: Casos examinados de Servicios y sus Sistemas Certificados)
Unidad Administrativa Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) Programa Certificado Planificacin / Control de Gestin Sistema Oficina de Informacin, Sugerencias Planificacin / Control de Gestin Sistema Oficina de Informacin, Sugerencias Sistema de Capacitacin Sistema de Evaluacin de Desempeo Planificacin / Control de Gestin Sistema de Capacitacin Sistema de Evaluacin de Desempeo Sistema de Auditora Interna Planificacin / Control de Gestin Sistema de Auditora Interna Sistema de Capacitacin Sistema de Evaluacin de Desempeo Reclamos y

Reclamos

Direccin de Aeronutica

Direccin de Arquitectura

Direccin del Trabajo

(ii) Seleccin de asesores en certificacin. Los asesores son seleccionados mediante licitacin pblica nacional sobre bases de concurso preparadas por la DIPRES. Hasta ahora el mercado chileno ha contado con un nmero suficiente de proveedores calificados del servicio de certificacin y la competencia ha sido amplia (hasta 4 licitantes por concurso).

51 52 53

Seddon, 2xxx

Ver resea de los resultados de ISO-9000 en el sector pblico de Mexico, en de la Cerda Gastlum, 2003. Quizs la evidencia anecdtica ms consistente ha sido provista para el caso del CAF. Ver Dearing and Prorok, 2006.) 54 DIBAM, por ejemplo, comenz por certificar sus sistemas de planificacin y capacitacin, siguieron con el de atencin a los usuarios
y evaluacin de desempeo, y en el 2008 espera pasar a otros como auditora interna, y compras y contrataciones.

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Proceso de certificacin (i) Diagnstico y preparacin para la Certificacin. La Preparacin para la Certificacin o Implementacin comienza con un diagnstico para definir la situacin actual del sistema a certificar y sus diferencias con los requisitos de la norma ISO, de modo que se defina un plan de accin para cumplirla. Este plan de accin deber incluir actividades tales como:
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. Capacitacin ISO al personal del sistema y Sensibilizacin Equipo directivo y Jefe de servicio Revisin de resultados del Diagnstico sistema Definicin de equipo de trabajo (auditores, encargados de sistema, entre otros) Definiciones de Poltica, Objetivos y Alcance del Sistema Definicin de procesos (operativos )55 Definicin de procedimientos documentados obligatorios Difusin de procedimientos Curso auditor interno Implementacin de procedimientos definidos56 (aprox. 3 meses) Auditoras internas de calidad Correccin de No conformidades Manuales de Calidad

(ii) Certificacin propiamente dicha. Para obtener la certificacin, cada servicio debe contratar, mediante licitacin nacional, una empresa certificadora (diferente de la que realiz la etapa de preparacin). Seguidamente el proceso de certificacin conlleva las siguientes etapas: 1. Auditoria de pre-certificacin: 2. Incorporacin de acciones correctivas para resolver las no conformidades con la norma ISO 3. Auditoria de certificacin. para verificar el cumplimiento de la norma internacional 57 4. Incorporacin de acciones correctivas para resolver las no conformidades con la norma ISO 5. Certificacin. La certificacin queda delimitada por el proceso y el rea geogrfica que fueron objeto de verificacin por parte de los certificadores.58 6. Descripcin de las reas y sus sistemas El cumplimiento de los Programas de Mejoramiento de la Gestin por parte de los servicios pblicos se concreta en un conjunto de reas de mejoramiento de la gestin, comunes a todas las instituciones del sector pblico, denominado Programa Marco. Las cinco reas actuales son: Recursos Humanos Calidad de Atencin de Usuarios Planificacin y Control; Gestin Territorial Administracin Financiera Enfoque de Gnero Cada una de estas reas contiene uno o ms sistemas de gestin. El Grupo de Anexos B describe las metas por sistema en el Marco Bsico y en el Marco Avanzado.

55 56

En esta etapa deben definirse los procesos operativos a documentar En esta etapa se requiere un periodo de marcha blanca para realizar los ajustes necesarios 57 Para la DIBAM esta etapa cost alrededor de 1.5 millones de pesos. 58 En el caso de la DIBAM, slo se certificaron los procesos en el rea metropolitana de Santiago.

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A su vez, los sistemas estn integrados por etapas que los servicios deben cumplir segn los requisitos tcnicos y medios de verificacin establecidos para cada una. Las etapas son acumulativas, es decir, una vez el servicio cumple con una etapa, queda comprometido con lograr la etapa siguiente en el prximo ao. Entonces deber cumplir con los requisitos de la nueva etapa y de las etapas anteriores. Siguiendo la lgica de fortalecimiento gradual de la gestin que busca el PMG, cada servicio elige con cul etapa se compromete inicialmente y, a partir de all, se espera que cumpla con el desarrollo secuencial de las etapas. Cada sistema tiene establecidas la cantidad de etapas que corresponden al marco bsico y al marco avanzado. Para el PMG del 2006 59, las etapas del marco bsico y avanzado se sealan en la Tabla I.16. Tabla I.16 reas y Sistemas del PMG, Organismo validador y etapas de los marcos, 2006
reas Sistemas Institucin Responsable Etapas Marco Bsico 4 4 Etapas Marco Avanzado 6 6

Capacitacin Direccin Nacional del Servicio Civil Higiene Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Superintendencia de Seguridad Social Recursos Humanos Trabajo Evaluacin de Desempeo Direccin Nacional del Servicio Civil Ministerio Secretara General de Oficinas de Informacin, Reclamos Gobierno y Sugerencias, OIRS (Divisin de Organizaciones Sociales) Calidad de Atencin Ministerio Secretara General de la a Usuarios Presidencia Gobierno Electrnico (Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado) Planificacin / Planificacin / Control de Gestin Direccin de Presupuestos Control / Gestin Consejo de Auditoria Interna General Auditoria Interna Territorial Integrada de Gobierno Gestin Territorial Integrada Subsecretara de Desarrollo Regional Sistema de Compras y Direccin de Compras y Contratacin Contrataciones del Sector Pblico Pblica Administracin Contralora General de la Repblica y Financiera Administracin Financiero Direccin de Presupuestos / DIPRES Contable SIGFE Enfoque de Gnero Enfoque de Gnero Servicio Nacional de la Mujer Fuente: DIPRES, Requisitos Tcnicos y Medios de Verificacin Programa de Mejoramiento Febrero 2006

4 6

6 8

n/a

6 4 4 6 6

8 6 n/a n/a n/a

4 n/a de la Gestin Ao 2006,

Si bien cada sistema tiene un contenido especfico, la estructura de sus etapas en el marco bsico sigue una lgica comn a todos ellos: Etapa 1. Elaboracin de un diagnstico que analiza la situacin del servicio respecto al sistema. Etapa 2. Elaboracin de un plan y programa de trabajo, que puede incluir cronograma, metas, indicadores y responsables de la implementacin. Etapa 3. Implementacin y seguimiento del Plan, analiza la puesta en ejecucin, evaluando y dando recomendaciones en forma continua. Etapa 4. Evaluacin de los resultados de la implementacin e identificacin de recomendaciones.
59

En el PMG del 2007 se agregaron varias etapas en diferentes sistemas y se cre el marco avanzado para el sistema de Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico. El presente informe analiza el PMG hasta el 2006.

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Los sistemas que tienen ms de 4 etapas en el marco bsico siguen las etapas 5 y 6 con la siguiente lgica: Etapa 5. Perfeccionamiento de sus planes mediante elaboracin de modelos exitosos, agregacin de objetivos y priorizacin de indicadores. Etapa 6. Implementacin y anlisis de los cambios de la etapa 5. Las etapas del marco avanzado cumplen con el siguiente contenido comn: Etapa 7. Proceso de preparacin para la certificacin. Etapa 8. Certificacin de los procesos del sistema. 6.1 rea de Recursos Humanos El objetivo de esta rea es mejorar, desarrollar y potenciar las principales materias relacionadas con la funcin de recursos humanos: capacitacin, ambientes laborales y mecanismos de evaluacin del desempeo. El rea de Recursos Humanos est compuesto por tres sistemas: a) Capacitacin, b) Evaluacin de Desempeo, y c) Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo. Los tres sistemas pueden considerarse instrumentos para aumentar la eficiencia y eficacia del trabajo de los funcionarios pblicos. Son sistemas aplicables a todas las instituciones del sector pblico. 6.1.1 Capacitacin El objetivo de este sistema es desarrollar competencias que permitan a los funcionarios mejorar su desempeo en las reas clave de funcionamiento de la institucin. Este sistema se desarrolla con participacin de los funcionarios en los Comits Bipartitos de Capacitacin. Estos Comits son responsables de la elaboracin y presentacin al jefe del servicio de una propuesta de Plan Anual de Capacitacin. Por regla general, cuatro personas (con sus respectivos suplentes) forman parte de los mismos; pero el nmero puede variar dependiendo del tamao de la organizacin. Los miembros del Comit sern siempre un nmero par, de manera que se tenga el mismo nmero de representantes del personal y del Jefe de Servicio 60. La Red de Expertos de este sistema est a cargo de la Direccin Nacional del Servicio Civil (DNSC) 61. 6.1.2 Evaluacin de Desempeo El objetivo de este sistema es estimular el buen desempeo mediante un sistema de evaluacin objetivo, transparente e informado. Existe al efecto, en cada institucin participante, una Junta Calificadora, compuesta por cinco miembros: cuatro representantes de la administracin y un represente elegido por los funcionarios del Servicio. Adicionalmente, existe un representante gremial que tiene voz pero no voto en la Junta. (El representante gremial con voz cambia con cada estamento revisado por la Junta Calificadora: directivos, profesionales, tcnicos, administrativos, auxiliares.) La Red de Expertos de este sistema est a cargo de la Direccin Nacional del Servicio Civil. 62

60

En el caso de Aeronutica Civil, por ejemplo, el Comit consta de seis miembros (tres representantes del Jefe de Servicio y t res representantes de los funcionarios). En este caso, el servicio sigui la recomendacin del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo?? (SENCE) para determinar el tamao del Comit. 61 Antes del 2005 esta responsabilidad fue de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del Interior. En el 2005, la responsabilidad fue compartida entre la DNSC y el SENCE, vinculado al Ministerio de Trabajo y Prevencin Social. Del 2006 en adelante la responsabilidad ha sido exclusiva del de DNSC. 62 Antes del ao 2005 fue responsabilidad de la SUBDERE.

I. El Diseo

Para la calificacin anual, el Jefe directo se debe reunir cuatro veces con cada subordinado. Despus del primero y el segundo trimestres se produce un informe escrito. El funcionario tiene dos das para registrar su conformidad o disconformidad con dicho informe. Con la tercera reunin se da una precalificacin al funcionario. El funcionario ofrece sus observaciones por escrito; despus la precalificacin va a la Junta Calificadora para la calificacin oficial. Existe el recurso de apelacin ante el Subsecretario o el Jefe Superior del Servicio. A ttulo de ejemplo, en el perodo 2002-2003 se presentaron 1257 apelaciones, de las cuales el 61 % fueron rechazadas. 6.1.3 Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo El objetivo del sistema es formalizar y fortalecer los procesos asociados al mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevencin de riesgos y, en general, de las condiciones del lugar de trabajo, siempre con participacin de los trabajadores. Al efecto se configuran Comits Paritarios, responsables de la elaboracin y presentacin al Jefe del Servicio de una propuesta de Plan Anual de Prevencin de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo. El Plan de Trabajo puede ser ajustado hasta marzo de cada ao. No existen en el presupuesto recursos especficos destinados a higiene y seguridad, como es el caso, por ejemplo, con el sistema de capacitacin. Por esta razn, las distintas actividades del Plan Anual tienen que financiarse de diferentes rubros del presupuesto de cada servicio. Tabla I.17 Actores responsables de los Sistemas del rea de Recursos Humanos
Sistema Capacitacin Actores internos Comit Bipartito de Capacitacin Red de Expertos Previo Actual 2001-2004: Subsecretara Direccin Nacional del de Desarrollo Regional y Servicio Civil (DNSC) Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del Interior; 2005: Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE), vinculado al Ministerio de Trabajo y Prevencin Social, compartida con y la Direccin Nacional del Servicio Civil 2001-2005: SUBDERE

Unidad de Recursos Humanos; Junta Calificadora HigieneComit Paritario de Seguridad y Higiene-Seguridad Mejoramiento de (o Comit Voluntario Ambientes de de HigieneTrabajo Seguridad) Evaluacin de Desempeo

Direccin Nacional del Servicio Civil La Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo, de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO)

2001-2004: Auditores Internos de los Servicios

Cada oficina o lugar de trabajo que tiene ms de 25 funcionarios/empleados debe tener un Comit Paritario. Las oficinas con 25 funcionarios o menos pueden establecer un Comit Voluntario. Los miembros de los Comits son elegidos por dos aos y pueden ser reelegidos.

I. El Diseo

La Red de Expertos de este sistema es la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo (USESAT) de la Superintendencia de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Previsin Social. 63 6.2 rea de Calidad de Atencin de Usuarios El objetivo de esta rea es mejorar y simplificar los servicios e informacin ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, disponiendo de sistemas integrados de informacin y recepcin de reclamos mediante el uso de tecnologas de informacin. Con el desarrollo de esta rea se busca poner en prctica los trmites en lnea y las ventanillas nicas de informacin al ciudadano, valindose del nuevo potencial del llamado gobierno electrnico. Esta rea est compuesta de dos sistemas: (i) Sistema Integral de Atencin al Cliente(a), Usuario(a) o Beneficiario(a), y (ii) Sistema de Gobierno Electrnico. 6.2.1 Sistema Integral de Atencin al Cliente(a)s, Usuario(a)s o Beneficiario(a)s (ex OIRS) El sistema ingres en el PMG con el nombre de Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias (OIRS) y fue cambiado al de Sistema Integral de Atencin a Cliente (a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s (SIAC).64 El objetivo del SIAC es contar con mecanismos que faciliten el acceso oportuno a la informacin, la transparencia de los actos y resoluciones y el ejercicio de los derechos ciudadanos. Este cambio de denominacin expresa un nuevo enfoque en la relacin entre el Estado y los ciudadanos. En palabras de la Presidente65 esta relacin se expresa en que Cuando un/a ciudadano/a acude a un servicio pblico a postular a un beneficio, solicitar un certificado o realizar un trmite, no va a pedir un favor, sino ejercer un derecho. En el sistema el cambio se dirige a ampliar el rol de las OIRS, en tanto que espacio donde se produce el nexo entre el ciudadano y el estado. En este nuevo marco, las OIRS permiten a los organismos del estado y especficamente al Ejecutivo contar con informacin acerca del grado de cumplimiento de la proteccin de los derechos ciudadanos, permiten conocer el grado de aceptacin y/o rechazo de las polticas pblicas y reorientarlas, las OIRS proporcionan al Estado informacin valiosa, por tanto, son parte de los procesos de generacin de las polticas pblicas.
La Gua Metodolgica 2007 para el Sistema establece los pasos que debe seguir el servicio para cambiar el enfoque OIRS hacia el nuevo SIAC. Para ello:

El Servicio aplica el Programa de Seguimiento de las recomendaciones diseado en la etapa anterior respecto a las OIRS, en base a Gua Metodolgica 2007 e informa sus resultados a la SEGEGOB. El Servicio perfecciona la implementacin de la(s) OIRS pasando a un Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, establecido por SEGEGOB en la gua metodolgica 2007. Para lo cual debe realizar las siguientes actividades: (i) Diagnstico de todos los espacios de atencin existentes en el Servicio, y los vincula a las definiciones estratgicas institucionales en materias de atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s. (ii) Diagnstico de los instrumentos de trabajo para los espacios de atencin, determinando las brechas entre el estado actual y el Sistema Integral de Atencin a Usuarias y Usuarios establecido por SEGEGOB.

63 64

Antes del 2005, la validacin fue hecho por los auditores internos de los servicios.

El Servicio perfecciona la implementacin de la(s) OIRS pasando a un Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, establecido por SEGEGOB en la gua metodolgica 2007. 65 Presidenta Michelle Bachelet, Programa de Gobierno 2006 2010.

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El Servicio disea el Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s con procedimientos de atencin y derivacin, sistema de seguimiento y plan de difusin. El Servicio elabora un Plan de Trabajo para la implementacin del Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, en el ao en curso y el siguiente, y lo presenta a la SEGEGOB para validacin. ste incluye: (i) Objetivos del Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, metas e indicadores de calidad. (ii) Cronograma de implementacin, identificando las actividades, plazos y responsables. El Servicio implementa el Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s validado por SEGEGOB, segn Gua Metodolgica 2007, con base al programa de trabajo antes definido, para lo cual debe realizar al menos las siguientes actividades: (i) Implementa procedimientos de atencin y derivacin de solicitudes para todos los espacios de atencin. (ii) Implementa sistema de registro y seguimiento de solicitudes, (ii) Ejecuta el Plan de difusin. (iii) Capacita a los funcionarios para asegurar el desempeo adecuado del Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s. (iv) Mide los Indicadores de calidad de atencin para evaluar el cumplimiento de metas. El Servicio elabora Informe de Resultado de la implementacin del Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s y lo presenta a la SEGEGOB, considerando: (i) Informes Ejecutivos con perfiles de Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s y encuestas de satisfaccin aplicadas. (ii) Identificacin de Resultados y recomendaciones para los siguientes perodos. El Servicio disea el Programa de Seguimiento de las recomendaciones formuladas en los Informes de Resultado e informa sus resultados a la SEGEGOB. El Servicio implementa los compromisos establecidos en el programa de Seguimiento del ao anterior. El Servicio deber al menos mantener el grado de desarrollo del sistema de acuerdo a cada una de las etapas tipificadas.

El SIAC (Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s es la coordinacin de los espacios de atencin institucionales (OIRS, Centros de documentacin, buzones ciudadanos, portales Web, telfonos, oficinas mviles, etc.), por medio de herramientas como: procedimientos, Sistemas de registro y seguimiento, metodologas de atencin y Planes de difusin que permiten la implementacin del sistema en forma integral. Este objetivo no es aplicable a los Servicios que comprometen por primera vez la etapa 6. En el caso particular que el Servicio haya comprometido la etapa 6 en el PMG del ao anterior y durante el presente ao no haya comprometido la etapa 7 del sistema, correspondiente al Programa Marco Avanzado, deber proponerla nuevamente como objetivo de gestin, y se le exigir el cumplimiento adicionalmente de este requisito. Los Gobiernos Regionales, no comprometen objetivos en el Sistema Integral de Atencin a Clientes, Usuarios y Beneficiarios. En el Marco avanzado el Sistema de Atencin a Clientes, usuarios y beneficiarios comienza a normalizar segn el Sistema de Certificacin Internacional Norma ISO 9001:2000, los procesos del Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s con el fin de contar con mecanismos que faciliten el acceso oportuno a la informacin y el ejercicio de los derechos ciudadanos. 6.2.2 Gobierno Electrnico El tema de gobierno electrnico comenz a manejarse a mediados de la dcada de los noventa, como parte de un programa de simplificacin de trmites liderado por el Programa de Reforma y

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Modernizacin del Estado (PRYME) del Ministerio Secretara General de la Presidencia (SEGPRES). Como sistema slo se integr al PMG en el ao 2004. Este sistema presupone inversiones cuantiosas en infraestructura de banda ancha que permita la inter-conectividad buscada entre las diversas aplicaciones desarrolladas por los servicios participantes en el PMG, a fin de superar los bajos niveles de comunicacin existentes entre las instituciones. El objetivo del sistema es contribuir al uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) para mejorar y simplificar los servicios e informacin ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creacin de canales tecnolgicos que permitan aumentar la transparencia y participacin ciudadana. El sistema PMG Gobierno Electrnico 2007, se enfoca al cumplimiento a partir de la etapa V, de diagnstico y planificacin estratgica de proyectos de interoperabilidad. En el contexto de Gobierno electrnico, interoperabilidad, puede ser entendida como la forma mediante la cual dos o ms servicios pblicos intercambia informacin de apoyo a sus proceso de negocio a fin de brindar un mejor servicio a sus clientes. Para ello: La institucin elabora un diagnstico de todos los procesos de provisin de sus productos estratgicos (bienes y servicios) entregados a sus clientes/ usuarios/ beneficiarios en los que requiere informacin de otras instituciones, desde la perspectiva de su mejoramiento mediante el uso de TIC, y presenta informe al PRYME SEGPRES para su validacin. Para esto la institucin: Identifica y analiza todos los procesos de provisin para los cuales requiere informacin de otras instituciones, estableciendo claramente las interacciones y flujos de informacin, el estado actual en que se desarrollan, y la relevancia de los procesos en trminos institucionales. Presenta las modificaciones o requerimientos para inter-operar con otras instituciones de acuerdo con la normativa vigente: (i) en aspectos de interoperabilidad con instituciones del sector pblico, (ii) en aspectos de interoperabilidad requeridos con el sector privado cuando corresponda. En base al diagnstico precedente, la institucin elabora una estrategia de mejoramiento y uso de TIC en la provisin de sus productos estratgicos para los cuales requiere informacin de otras instituciones y en los que genera informacin requerida por otras instituciones, y presenta informe al PRYME SEGPRES para su validacin. Para esto la institucin: De acuerdo con el diagnstico y la planificacin estratgica comprometidos en la etapa anterior, la institucin ejecuta la implementacin de la estrategia y programa de trabajo de interoperabilidad y presenta un informe al PRYME SEGPRES para su validacin. Para esto la institucin: (i) Disea un programa de seguimiento para la implementacin del programa de trabajo propuesto, que define los proyectos priorizados, hitos a controlar, especifica las condiciones para su aceptacin conforme y establece la frecuencia y mecanismos de monitoreo. (ii) Presenta los resultados de las fases de implementacin del programa de trabajo y uso de TIC en la provisin de sus productos estratgicos para los cuales requiere inter-operar con otras instituciones (iii) Presenta un plan de difusin a los clientes/ usuarios/ beneficiarios y a sus funcionarios sobre el mejoramiento en la provisin de sus productos estratgicos para los cuales requiere inter-operar con otras instituciones y los beneficios asociados.(iv) La institucin elabora un informe de resultados de la implementacin efectuada segn lo establecido en la estrategia y programa de trabajo de interoperabilidad, y lo presenta al PRYME SEGPRES para su validacin Elabora un programa de trabajo de interoperabilidad y lo presenta al PRYME SEGPRES para

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su validacin, incluyendo: Objetivos especficos, indicadores y metas asociadas a cada proyecto priorizado. Los cronogramas de trabajo, principales hitos, requerimientos de recursos, etapas, plazos y encargados de la implementacin, distinguiendo entre responsabilidades propias de la institucin y externas a ella. Los riesgos para el cumplimiento de dicho plan de trabajo, comprometidos en la planificacin de las iniciativas correspondientes. El servicio deber al menos mantener el grado de desarrollo del sistema de acuerdo a cada una de las etapas tipificadas. 6.3 rea de Planificacin y Control de Gestin El objetivo del rea de planificacin y control de gestin es disponer de informacin de desempeo para apoyar la toma de decisiones y la cuenta pblica de resultados, a travs de la implementacin de sistemas de informacin de gestin, y mecanismos regulares de control y auditoria considerando, cuando corresponda, la perspectiva territorial. El rea incluye los sistemas de a) Planificacin y Control de Gestin, b) Auditoria Interna y c) Gestin Territorial. El Marco Bsico comprende 6 etapas en el sistema de Planificacin y Control de Gestin y 4 etapas en los de Auditoria Interna y Gestin Territorial. El Marco Avanzado comprende diez etapas (7-10), si se tiene en cuenta que las seis primeras integran el Marco Bsico) en el Sistema de Planificacin y Control de Gestin y ocho (5-8) en el de Auditora Interna. El sistema de gestin territorial, por su naturaleza diferente al de los dems sistemas, todava no pasa al Marco Avanzado. 6.3.1 Planificacin y Control de Gestin El objetivo de este sistema es disear e implementar procesos de planificacin y sistemas de informacin para la gestin que permitan a la Institucin disponer de la informacin necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisin de sus Productos, y rendir cuentas de su gestin institucional. El sistema de Planificacin y Control de Gestin se utiliza para disear e implementar un sistema de informacin de gestin (SIG), el cual tiene como objetivo medir la gestin de todo el servicio a travs de la medicin de cada uno de los centros de responsabilidad..Al igual que en la mayora de los sistemas del PMG, la primera etapa se destina a hacer un diagnostico de la institucin, es decir, revisar las definiciones estratgicas del Servicio. En la etapa 2 se definen los centros de responsabilidad lo cual incluye que para cada centro el servicio presenta los productos estratgicos y/o productos de gestin interna de que es responsable, el objetivo general, el ejecutivo responsable, y los indicadores de desempeo diseados, los cuales cubren las cuatro dimensiones del desempeo (Eficacia, Eficiencia, Calidad y Economa). En la etapa 3 para cada indicador se presenta, al menos, el resultado efectivo del ao anterior, el resultado efectivo del ao t y la meta del ao t+1. En las etapas subsiguientes (4-5) el servicio compromete y prioriza indicadores de desempeo de aspectos relevantes de gestin de los servicios en el Proyecto de Ley de Presupuestos del ao siguiente. Y en la ltima etapa del marco bsico (6) el Servicio debe cumplir con las metas de los indicadores comprometidos en el proceso presupuestario y elaborar un programa de seguimiento de compromisos institucionales y un manual 66 de procedimientos de mantenimiento del SIG. En el Marco Avanzado (etapas 7-8), el objetivo del sistema es normalizar, segn el Sistema de Certificacin Internacional Norma ISO 9001:2000, los procesos de planificacin y sistemas de
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Este manual slo es para los Servicios que no pasan al Programa Avanzado.

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informacin para la gestin que permitan a la institucin disponer de la informacin necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisin de sus productos, y rendir cuentas de su gestin institucional. 6.3.2 Auditoria Interna Este sistema tiene por objetivo crear y fortalecer las Unidades de Auditoria, con el objeto de desarrollar en forma permanente y continua, auditorias de carcter general y estratgico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestin. La auditoria es un proceso de carcter permanente, de responsabilidad de los auditores internos, realizado a lo largo del desarrollo de todos los procesos vinculados al cumplimiento de los objetivos de gestin comprometidos en el PMG 67. En la primera etapa los servicios crean la Unidad de Auditoria Interna, hacen una auto-evaluacin y determinan el funcionamiento de la Unidad de Auditora con base en los requisitos tcnicos, as como la capacitacin del personal de la Unidad. Adems, se informa de las reuniones de los comits de auditoria ministerial y regional. En las etapas inmediatamente siguientes se conduce un diagnstico de los procesos de riesgo de la institucin y se hace un plan trienal y un plan para el ao siguiente. Estos planes contienen el desarrollo de los objetivos institucionales, ministeriales y gubernamentales para cada servicio; asimismo, se da respuesta a todos los requerimientos de informacin que formule la Consejo de Auditora Interna General de Gobierno (CAIGG) en materia de gestin institucional. En las etapas subsiguientes se programa cada auditoria, se hacen informes mensuales de los avances de auditoria y se informan las limitaciones observadas con base en la ejecucin anual del plan y los compromisos derivados de las recomendaciones y los programas de seguimiento. En el marco avanzado (etapas 5-8) el objetivo del Sistema de Auditoria Interna es normalizar; segn el Sistema de Certificacin Internacional Norma ISO 9001:2000, el funcionamiento de las Unidades de Auditoria, con el objeto de desarrollar en forma permanente y continua, auditoras de carcter general, estratgico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestin. 6.3.3 Gestin Territorial Impulsado por la Subsecretaria de Desarrollo Regional (SUBDERE), el sistema de gestin territorial se introduce en el PMG en el ao 2003. Con esta iniciativa, el gobierno busca dar un nuevo impulso a la poltica de descentralizacin a travs de una Gestin Territorial Integrada dirigida a promover procesos de desarrollo territorial que articulen de forma efectiva el uso de los instrumentos y recursos pblicos a nivel regional y municipal, en concertacin con el sector privado y generando mayor legitimidad poltica y adhesin ciudadana. Objetivos especficos del sistema son: Mejorar la capacidad de respuesta de los servicios a las necesidades regionales, mediante productos ms acordes con las mismas y una oferta pblica mejor integrada. Transferir mayor responsabilidad y control de los resultados de gestin a los SEREMIS y directores regionales de los servicios pblicos. Mayor integracin de la oferta pblica de los servicios gubernamentales en el territorio. Fortalecer la institucionalidad regional: GOREs, SEREMIS, Directores Regionales, Intendentes y Gobernadores provinciales.
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DIPRES, Requisitos Tcnicos y Medios de Verificacin. PMG. Febrero 2006.

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El sistema est integrado por 4 etapas. En las primeras etapas, los servicios pblicos elaboran un diagnstico de los productos estratgicos (bienes y/o servicios) entregados a sus clientes / usuarios / beneficiarios desde una perspectiva territorial68, y presentan informe a la SUBDERE para la validacin del diagnstico. En las siguientes etapas los servicios pblicos elaboran e implementan, de acuerdo con el diagnstico, el Plan para incorporar la perspectiva territorial en la entrega de sus productos estratgicos, aprobado por el Jefe del Servicio. Y en la ltima etapa del Marco Bsico (4) los servicios elaboran un informe de los resultados y recomendaciones de la implementacin efectuada, segn lo establecido en el programa de Trabajo de la etapa anterior, y un Programa de Seguimiento para incorporar la perspectiva territorial. Por la naturaleza del sistema, no participa en el Marco Avanzado. 6.4 rea de Administracin Financiera El rea de Administracin Financiera del PMG est compuesta por (a) el Sistema de Administracin Financiero-Contable y (b) el Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico. Sus objetivos principales son mejorar los procesos de gestin financiera y de contrataciones en las entidades pblicas del Gobierno Central. Ambos sistemas promueven y colaboran con la implementacin de procesos de modernizacin del sector pblico chileno. En el caso del sistema financiero-contable las etapas establecidas por el PMG adelantan la adopcin del Sistema de Informacin para la Gestin Financiera del Estado (SIFGE), mientras que en el caso del sistema de contrataciones fortalecen la adopcin del portal Chilecompras. En el caso especifico del rea de Administracin Financiera, la decisin de implementar un sistema de informacin de administracin financiera pblica y modificar sustancialmente el proceso de compras y contrataciones del sector pblico trasciende el marco de decisin del PMG. Sin embargo, la inclusin de la implantacin del SIFGE y del portal Chilecompras, como etapas del PMG, anima el proceso de implementacin de estos sistemas estndares, en un marco de fuerte descentralizacin de las funciones financieras y contables como es el caso de Chile. 6.4.1 Sistema de Administracin Financiero-Contable (SAFC) Este sistema est compuesto por 6 etapas, las cuales se encuentran contempladas en el Programa Marco Bsico. El objetivo del SAFC es fortalecer la funcin financiera contable mediante el mejoramiento de los procesos y sistemas de informacin administrativa y financiera de general aplicacin, de manera que la informacin cumpla con requisitos bsicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones. Las reas del SAFC reflejan bsicamente las disposiciones establecidas en el conjunto de normas legales referido a la administracin financiera pblica de Chile. Las normas principales de este marco formal son la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado Decreto Ley 1263/1975, las disposiciones establecidas en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio fiscal y la Circular conjunta DIPRES Contralora General de la Repblica (CGR) N 646/45880 de Septiembre de 2005.
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La perspectiva territorial o gestin territorial integrada se refiere a que el servicio cumple con los requisitos tcnicos que le per miten contribuir a mejorar la satisfaccin de las necesidades de sus clientes, usuarios y beneficiarios a travs de una mayor integracin entre los servicios pblicos y de mayor equidad territorial en la provisin de sus productos, bienes y servicios. La mayor equidad se l ogra a travs de la adecuacin de la definicin, los modos de acceso y la provisin de sus productos a la realidad regional y la integracin a travs de una mayor complementariedad de sus productos, bienes y servicios con las de otros servicios afines, de modo de presentar una ofer ta integrada de productos y servicios en las regiones.

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Las 6 etapas del SAFC pueden subdividirse en 3 grupos. El primer grupo, que coincide con la etapa 1, se refiere a la conformacin y capacitacin del personal responsable de la gestin financiera en las entidades. Esta etapa es desarrollada por la CGR, la cual realiza anualmente actividades de capacitacin sobre temas contables. El segundo grupo est conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la generacin de reportes financieros contables en las entidades para su posterior remisin a la DIPRES y a la CGR. Estos reportes se encuentran establecidos en las instrucciones para la ejecucin de la Ley de Presupuestos de cada ao, y contemplan, adems de informacin financiera contable, informacin sobre la dotacin de personal de carcter agregado, utilizada en la definicin de polticas salariales, as como informacin sobre el estado de avance de la ejecucin fsica de los proyectos. Por ltimo, el tercer grupo est conformado por las etapas 5 a 6, relativas al proceso de implantacin del SIFGE en las entidades69. Especficamente las etapas 5 y 6 se refieren al proceso de implantacin y puesta en funcionamiento del SIFGE para la gestin financiera contable de las entidades. En el SAFC participan la CGR y la DIPRES. La CGR tiene una participacin de carcter normativo y es la responsable de la capacitacin contable, en el marco de sus responsabilidades legales. En el mbito de la DIPRES, participan sus dos Subdirecciones principales: la Subdireccin de Presupuestos y la Subdireccin de Racionalizacin y Funcin Pblica. La Subdireccin de Racionalizacin y Funcin Pblica tiene una menor participacin, y la misma se encuentra focalizada en el procesamiento de los informes de dotacin. En cambio la Subdireccin de Presupuestos es la responsable directa de la mayor parte las acciones de las etapas 2 a 4 e indirectamente, a travs del Proyecto SIGFE, de las etapas 5 a 6. Esta responsabilidad indirecta sobre las etapas 5 a 6 es generada por la funcin del Subdirector de Presupuestos como Coordinador General del Proyecto SIFGE, el cual es desarrollado por la DIPRES. 6.4.2 Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico (SCCSP) El objetivo del SCCSP es mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de adquisiciones de las entidades pblicas, as como fortalecer el acceso a mayor y mejor informacin mediante la realizacin de los procesos de compras y contrataciones a travs del portal Chilecompra (www.chilecompra.cl). Las reas del SCCSP, en forma similar al SAFC, reflejan las principales disposiciones legales que regulan los procesos de adquisiciones del sector pblico en Chile. La norma central en este sistema es la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y de Prestacin de Servicios (Ley N 19.886/2003), incluyendo su Reglamento (Decreto Supremo 250/2004). El sistema cubre 133 servicios. Las Gobernaciones estn eximidas de este sistema, como consecuencia del bajo nmero y volumen de los procedimientos de adquisiciones que realizan. Este sistema cuenta con 6 etapas en su Programa Marco Bsico, y con 10 etapas en su Programa Marco Avanzado, compuesto por las 6 etapas del Marco Bsico y 4 etapas adicionales referidas a la certificacin bajo norma ISO 9001:2000 de sus procesos. Todas las etapas son establecidas por la Direccin de Compras y Contrataciones Pblicas (DCCP), responsable de la definicin y seguimiento de los indicadores del sistema.
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Dentro de estas etapas tambin se considera la posibilidad de contar con sistemas homologados, los cuales cumplen con la generacin de informacin financiera contable de acuerdo con los estndares establecidos por la Resolucin N 646 DIPRES/CGR. Para mas detalles ver documentos del Proyecto Administracin del Gasto Publico II, Banco Mundial.

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Considerando el Programa Marco Bsico, sus 6 etapas pueden subdividirse en 3 grupos. El primer grupo, compuesto por la etapa 1, se refiere a la capacitacin del personal directamente responsable, as como del personal relacionado, de los procesos de abastecimiento. Las actividades de capacitacin son desarrolladas directamente por la DCCP. El segundo grupo esta conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la implementacin en las entidades de los procesos establecidos por la Ley de Contrataciones, especialmente la realizacin de los procesos de adquisiciones mediante el portal Chilecompra (etapas 2 y 3) y la formulacin y ejecucin del Plan Anual de Compras (etapa 4). Estas primeras cuatro etapas son las etapas centrales del SCCSP. Las etapas 5 y 6 contemplan la elaboracin e implementacin de un plan de mejoramiento continuo para el funcionamiento del sistema, que contiene indicadores sobre su funcionamiento. En base a estos indicadores se debe elaborar un programa de trabajo con el fin de implementar las mejoras identificadas. Como fue sealado anteriormente, el Programa Marco Avanzado est compuesto por las 6 etapas del Programa Marco Bsico ms 4 etapas correspondientes a la certificacin bajo norma ISO 9001:2000 de los procesos de adquisiciones. En estas 4 etapas adicionales, la etapa 7 se refiere al proceso Preparacin para la Certificacin bajo Norma ISO 9001:2000. La etapa 8 corresponde al proceso de certificacin, mientras que las etapas 9 y 10 contemplan el mantenimiento de la certificacin en el primero y segundo ao respectivamente. El SCCSP se encuentra en su totalidad bajo responsabilidad de la Direccin de Compras y Contrataciones Pblicas. Esta Direccin, mediante el Departamento de Gestin de Clientes, establece los indicadores para cada etapa y realiza su medicin. La mayor parte de la interrelacin entre la DCCP y los servicios se produce a travs del portal, el cual contiene aplicativos diseados especialmente para las tareas relativas al PMG. 6.5 rea de Enfoque de Gnero Desde el retorno a la democracia en Chile, la integracin de aspectos de gnero en las polticas pblicas ha sido un elemento importante del proceso de modernizacin del estado. Es en este contexto en que debe entenderse la creacin de un nuevo sistema en el PMG del ao 2001. A finales de los aos noventa Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y la DIPRES iniciaron un dilogo para explorar cmo integrar gnero en el presupuesto La propuesta de la DIPRES fue la de incluir gnero en un instrumento de control de gestin, indirectamente vinculado al presupuesto como es el caso del PMG. En el 2001, con la ayuda de expertos en planificacin, SERNAM dise las fases y los requisitos tcnicos del sistema de gnero del PMG, que se puso en marcha en el 2002. El objetivo del sistema de gnero es incorporar en los productos que entrega la institucin un enfoque de gnero, y la meta es que los servicios operen con procesos que promuevan e incorporen la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en la entrega de sus productos (DIPRES, 2002). Segn el SERNAM, el objetivo general del sistema de enfoque de gnero es lograr la equidad de gnero en el acceso, uso, distribucin y resultado de los productos que entregan los servicios pblicos. Y para ello se espera que las instituciones pblicas (i) planifiquen sus productos atendiendo las necesidades diferenciadas de hombres y mujeres; (ii) reorienten recursos para aminorar las brechas existente entre hombres y mujeres; (iii) operen con procesos que promuevan e incorporen la equidad de gnero en sus

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productos; y (iv) que los funcionarios pblicos incorporen en sus prcticas este enfoque (SERNAM, 2006a). Por lo tanto, el sistema de gnero del PMG pretende incidir tanto en el nivel de resultados finales de los servicios (productos con enfoque de gnero) cuanto en el nivel de los procedimientos de gestin (cambios en procedimientos de gestin para producir/brindar bienes y servicios con enfoque de gnero). El sistema de gnero del PMG consta de cuatro etapas que consisten en elaborar un diagnstico de gnero de los productos (bienes y/o servicios) de la institucin, disear un plan de trabajo para incorporar el enfoque de gnero a los productos, implementar el plan, y evaluarlo. Los requisitos tcnicos de las etapas consisten en la elaboracin de una serie de reportes con informacin especfica para la elaboracin del diagnstico, plan, implementacin y evaluacin. A continuacin se definen las etapas. Etapa 1. La elaboracin de un diagnstico de gnero de los productos finales y los sistemas de informacin de cada servicio. El diagnstico ha de (i) analizar los productos de la institucin que deben incorporar modificaciones para responder a la perspectiva de gnero; (ii) identificar las modificaciones precisas para incorporar la perspectiva de gnero (caractersticas de los productos; provisin o modo de acceso), y (iii) identificar el o los sistemas de informacin para el registro de sus clientes/usuarios por sexo. Etapa 2. Elaboracin de un plan y programa de trabajo para poner en marcha medidas para hacer disminuir las brechas de gnero identificadas en el diagnstico. El servicio debe elaborar un plan para integrar el enfoque de gnero en los productos y los sistemas de informacin segn los resultados del diagnstico; y un programa de trabajo para desarrollar el plan. El programa debe incluir cronograma, metas y responsables de la implementacin. Etapa 3. Implementacin y seguimiento del Plan. El servicio implementa el plan y programa de trabajo; incorpora nuevos productos al plan si hay nuevos productos en el servicio; y elabora un plan de seguimiento que analiza la implementacin, evala, y da recomendaciones de forma continua. Etapa 4: Evaluacin de los resultados. El servicio evala los resultados de la implementacin e identifica recomendaciones.

Adems de los cambios graduales para mejorar el funcionamiento del sistema, ste se modific entre 2006 y 2007 para enfocarse en procesos institucionales, adems del enfoque en los productos de las instituciones. El diagnstico del PMG 2007 (etapa I) incluye un anlisis de gnero de la misin del servicio y de sus objetivos estratgicos. El plan de trabajo (etapa II) requiere que se identifiquen medidas institucionales para apoyar la aplicacin del enfoque de gnero en productos. Segn las pautas enviadas por la red de expertos a los servicios, estas medidas abarcan las reas de gestin interna, coordinacin con otros actores institucionales, cambios en el mbito normativo, y uso de la informacin 70 (SERNAM, 2006b).

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Gestin Interna incluye acciones relacionadas con: (i) capacitacin en gnero;(ii) instancias de coordinacin interna para incorporar enfoque de gnero; (iii) incorporacin de enfoque de gnero en otros instrumentos de gestin (complementacin con otros sistemas PMG, indicadores de desempeo, evaluacin de programas, compromisos del Sistema de Programacin Gubernamental, iniciativas de estudios, programas y proyectos de inversin; (iv) presupuesto asociado con la incorporacin de gnero en la gestin interna, etc. Coordinacin con otros actores o instituciones incluye acciones relacionadas con: (i) participacin en polticas inter o intra sectoriales formuladas con enfoque de gnero; (ii) gestin coordinada con otros actores o instituciones para enfrentar barreras que impidan o limiten la incorporacin de gnero; (iii) instancias de trabajo con otros actores o instituciones que incluyan enfoque de gnero.

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Si bien esto no aparece en el documento tcnico del PMG, est claramente explicitado en las pautas que SERNAM enva a los servicios. Una revisin de informes revela que los servicios informan sobre el progreso en estas 4 reas desde el 2006, La integracin de aspectos institucionales es considerada por la red de expertos de gnero como un cambio importante al diseo original del sistema 71. Si bien pueden parecer modificaciones menores desde el punto de vista formal (los requisitos tcnicos no cambian tanto), desde el punto de vista tcnico de la definicin de un proceso de incorporacin del enfoque de gnero en los servicios pblicos, la incorporacin de aspectos institucionales representa un cambio sustancial. 7. Beneficiarios de los Programas de Mejoramiento de la Gestin En la metodologa de la presente evaluacin, los beneficiarios de los PMG han sido clasificados de la manera siguiente:72 Beneficiarios potenciales: 215 servicios pblicos del gobierno central que formulan presupuestos del sector pblico. Beneficiarios efectivos: 186 (86.5% del universo) servicios pblicos que desarrollan el PMG Beneficiarios directos: Las autoridades de gobierno, el Ministerio de Hacienda, los Jefes de Servicios y su equipo directivo, las jefaturas de planificacin y-o administracin financiera, los encargados del PMG, los encargados de los sistemas, y los funcionarios de los servicios pblicos no considerados en las categoras sealadas Beneficiarios de la informacin que genera el PMG: Los profesionales de la Direccin de Presupuesto; los servicios a cargo de los sistemas denominados "Red de Expertos"; los miembros del Congreso Nacional, en este ltimo caso, particularmente quienes forman parte de la Comisin Permanente de Presupuestos; las universidades; los centros acadmicos, y otros actores sociales. Beneficiarios indirectos: Los ciudadanos que hacen uso de los servicios prestados por las instituciones pblicas.73

Uso de la informacin con enfoque de gnero se refiere a: (i) deteccin de inequidades de gnero a travs del anlisis de la informacin generada por los sistemas de informacin; (ii) profundizacin del conocimiento de inequidades a travs de estudios; (iii) difusin de informacin con enfoque de gnero; (iv) decisiones tomadas con base en la informacin con enfoque de gnero. mbito Normativo se refiere a: (i) revisin y/o realizacin de estudios de la normativa vigente con enfoque de gnero; (ii) modificacin a la normativa interna como por ejemplo clusulas, requisitos y contenidos de reglamentos o bases tcnicas; (iii) propuestas de reformas legales y/o de iniciativas legales tendientes a enfrentar inequidades de gnero y sus resultados. 71 De acuerdo a entrevista con responsable del sistema de gnero del PMG en SERNAM. 72 Evaluacin en profundidad de los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG) Metodologa Propuesta. Universalia-Banco Mundial. 2007
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Por otra parte, de acuerdo con el BGI del 2006, los clientes, beneficiarios y/o usuarios se enumeran a continuacin: Presidente de la Repblica, Ministro de Hacienda, Parlamentarios (incluye Comisiones de Hacienda del Senado, y Cmara de Diputados, Biblioteca del Congreso), Poder Judicial, todos los ministerios y sus servicios dependientes, Empresas Pblicas, Contralora General de la Repblica, Organizaciones sociales, gremiales y polticas, Analistas Econmicos, Asociaciones y Confederaciones, Medios de Comunicacin, Organismos Internacionales, Embajadas de Otros Pases en Chile, Comit Financiero, Banco Central.

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Tabla I.18 Beneficiarios efectivos y potenciales de los programas 2001 y 2006

No total de servicios pblicos No de servicios que participan en el PMG Ratio PMG / Total Sector Pblico Personal civil del Gobierno Central Dotacin de personal cubierta por el PMG Ratio PMG / Total Sector Pblico
1/ Dato correspondiente al 2006 2/ Dato correspondiente al 2005 3/ Dato correspondiente al 2000

2001 2151 181 0.84 149,494 55,8833 0.37

2006 215 186 0.87 164,8542 68,410 0.41

Var. % 0.0 2.8 2.8 10.3 22.4 11.0

Fuente: Trminos tcnicos de referencia. Evaluacin en profundidad de los programas de mejoramiento de la gestin Santiago, Chile, Enero 2007

Respecto a los beneficiarios efectivos, la ley N. 19.553 de creacin de los PMG establece sus objetivos, lineamientos generales y cobertura institucional. Esta ltima alcanza a 186 servicios, 97 no desconcentrados y 89 desconcentrados. A partir del 2001 se adscriben 8 servicios adicionales al PMG, con mecanismos de incentivo institucional que se rigen por otros cuerpos legales. Se trata de servicios cuyos sistemas de incentivo fueron creados con anterioridad a la ley que cre el PMG. El Anexo A.4 presenta la lista de instituciones que formulan PMG en el ao 2007. 8. Los perodos de aplicacin del PMG y sus reformulaciones 74 Segn sus objetivos y el desarrollo de sus instrumentos, la evolucin del PMG desde 1998 hasta la fecha puede dividirse en las siguientes fases: Perodo 1998 2000: Cumplimiento de metas individuales asociadas a Indicadores de Gestin. Durante esta etapa los Servicios ejecutaron el programa comprometiendo objetivos de gestin expresados en indicadores. El PMG contina operando as pero en aquel entonces, un porcentaje importante de los indicadores se refera a actividades rutinarias de la institucin, centradas en procesos y con metas poco exigentes. Del anlisis del PMG en este perodo se destacan las siguientes caractersticas (i) prevaleca la declaratoria de auto-cumplimiento de las metas, (ii) bajas y diferenciadas exigencias a las instituciones, con otorgamiento de un mismo incentivo, independientemente de las diferencias en cuanto al avance real en los sistemas de gestin. Es decir, no se cumpla con los principios de justicia, o de comparabilidad y exigencia de las metas. Los indicadores comprometidos eran mayoritariamente referidos a temas de procesos internos. Se alcanzaban los mximos porcentajes de cumplimiento sin una correlacin con el mejoramiento de gestin en las instituciones. La principal deficiencia pareca estar en la capacidad de monitoreo y control de los resultados efectivos del Programa: prcticamente todos los
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Marcela Guzmn Sistema de Control de Gestin y Presupuestos por Resultados. La Experiencia Chilena. DIPRES, Santiago, Septiembre 2005

I. El Diseo

funcionarios tuvieron los mximos beneficios sin, lamentablemente, ninguna evidencia que se estuviera produciendo ningn cambio sustantivo en las instituciones. (Marcel, 2004:1) Estas debilidades de diseo y aplicacin buscaron ser corregidas con las reformas del ao 2000, cuando se incorporaron modificaciones en la formulacin y aplicacin de los PMG con el objeto de contribuir al desarrollo de reas estratgicas estandarizadas para la gestin pblica, todo ello segn un Programa Marco75. Perodo 2001 2004 Estandarizacin: cumplimiento de Objetivos de Gestin establecidos en un Programa Marco. El 2000, despus de dos aos de iniciado el PMG bajo el modelo de compromisos con indicadores de gestin, la administracin del Presidente Lagos introdujo cambios con el objeto de que ste fuera un vehculo de promocin y reconocimiento del esfuerzo de las instituciones por mejorar su gestin mediante el desarrollo de sistemas administrativos bsicos. Esto dio origen a los PMG en la etapa conocida como el Marco Bsico. Dichos cambios se aplicaron a partir del 2001. El Programa Marco Bsico, que ha operado desde entonces, comprende un total de 5 reas y 11 sistemas, con 4 o 6 etapas de desarrollo definidas. Para cada etapa se han establecido requisitos y la acreditacin o evaluacin se realiza con el apoyo de una Red de Expertos, conformada por instituciones del sector pblico con competencia tcnica y con responsabilidad en cada uno de los sistemas. De acuerdo con las modificaciones del 2000, el PMG pas de formular compromisos a travs de metas e indicadores individuales, a la formulacin de compromisos establecidos en un Programa Marco comn a todas las instituciones participantes. Se establecieron objetivos de gestin y etapas de desarrollo para 11 sistemas de gestin. Se definieron Requisitos Tcnicos y Medios de Verificacin para cada uno de los objetivos de gestin y se establecieron etapas de desarrollo para cada sistema. Perodo que se inicia a partir del ao 2005 Certificacin: los PMG cuentan con un Programa Marco Bsico y un Programa Marco Avanzado. Como un nmero de servicios (22) haban cumplido con las etapas del Programa Marco Bsico, se decidi avanzar gradualmente con un Programa Marco Avanzado, que establece la aplicacin de un estndar externo que continuara promoviendo la excelencia en el servicio pblico y que hiciera reconocibles los logros por parte del conjunto de la sociedad. Para ello se incorpor el proceso de Certificacin bajo Norma ISO 9001:2000 de los sistemas de gestin del Programa Marco del PMG. 8.1 Cambios en las reas y en los Sistemas Desde el origen de la estructura del PMG basada en reas y etapas, han tenido lugar diversos cambios que se han expresado en agregar reas y Sistemas y en el renombramiento de alguno de ellos (ver Tabla I.19)
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En el balance de gestin correspondiente a los aos 1994-2000, elaborado por el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica se destacan, entre otros, los siguientes aspectos: Todava es necesario perfeccionar los mecanismos de coordinacin entre las Metas Ministeriales y el Sistema Nacional de Inver siones, la discusin presupuestaria, los Programas de Mejoramiento de la Gestin y los mecanismos de seguimiento y monitoreo de estas metas. En lo que se refiere a los PMG, stos enfrentan algunos desafos entre los cuales, el citado balance menciona: 1. - Lograr una mayor participacin e identificacin de los funcionarios pblicos con los objetivos de gestin comprometidos institucionalmente. 2.- Establecer mayores y mejores convenios de desempeo. 3.- Fortalecer una mayor coherencia entre los objetivos y las metas comprometidas institucionalmente con las prioridades establecidas por el gobierno y los recursos previstos en la Ley de Presupuestos de la Nacin. 4.Propiciar el seguimiento de los objetivos institucionales comprometidos. 5.- Establecer mayores controles y realizar auditorias de los logros obtenidos. 6.- Lograr aumentar el grado de compromiso por parte de las autoridades competentes dentro del proceso

I. El Diseo

8.1.1 Inclusin del rea Enfoque de Gnero (2002) en el PMG En Chile, la justificacin de la integracin del enfoque de gnero en las polticas pblicas se ha fundamentado en el principio de que, en democracia, el Estado debe tratar a sus ciudadanos y ciudadanas por igual y trabajar por la igualdad de todos, y que un Estado moderno debe ser un Estado que no discrimine. En el nivel institucional, a lo largo de la dcada de los noventa se han creado mecanismos para integrar el gnero en el trabajo de la administracin pblica. Adems de la creacin del Servicio Nacional de la Mujer en 1991, se han creado los Planes de Igualdad de Oportunidades que son el marco de las polticas pblicas sobre gnero y fijan las prioridades de accin del gobierno en esta rea. En el ao 2000 se cre el Consejo de Ministros de Igualdad entre Hombres y Mujeres que rene a 9 Ministros Economa, Planificacin, y Presidencia entre otros, y tiene como funcin supervisar la implementacin del Plan de Igualdad de Oportunidades. Ese mismo ao se crearon los Compromisos Ministeriales, documentos marco para establecer objetivos de gnero en cada ministerio/sector. A excepcin del SERNAM y de los planes de igualdad de oportunidades, el resto de mecanismos institucionales son nicos en Amrica Latina, e innovadores en el plano mundial como forma de facilitar la implementacin de polticas pblicas con enfoque de gnero. Asimismo, a nivel internacional, la integracin del enfoque de gnero en los presupuestos pblicos ha sido una prioridad de la agenda de igualdad de oportunidad de los aos noventa. La incorporacin de un nuevo sistema en el PMG en 2001 dirigido a integrar este enfoque en los servicios pblicos marca una diferencia significativa en relacin al concepto inicial del PMG que haba partido mirando a sistemas administrativos. El sistema de equidad de gnero tiene un sentido distinto, pues constituye un esfuerzo por incorporar un objetivo de poltica 8.1.2 Conclusin del rea de Compromisos de desconcentracin 2000-2002 y compromisos adicionales e introduccin del sistema de Gestin Territorial (2004) Con la conclusin de los compromisos de desconcentracin 2000-2002, en el ao 2003 se incorpor el sistema de Gestin Territorial (ver descripcin en I.6.3.3) que empez a implementarse en el 2004. La introduccin del sistema de Gestin Territorial se fundament en razones polticas, administrativas y econmico-financieras76. Las razones polticas para la incorporacin se encuentran en el proceso de la Modernizacin del Estado que se buscar adelantar (ver I.3.1). Tambin hay mandatos de tipo administrativo en la Ley de Bases de la Administracin del Estado, segn la cual la administracin Pblica en Chile debe tender a su progresiva desconcentracin y descentralizacin. Para apoyar el avance de la desconcentracin, la aplicacin del sistema Gestin Territorial debe verificar la capacidad efectiva de las secretaras regionales ministeriales (SEREMIS) y de los servicios pblicos para operar en regiones y para avanzar en un modelo de gestin que d mayor protagonismo en las decisiones a los niveles subnacionales. 8.1.3 Eliminacin del rea de auditoria e incorporacin como sistema en el rea de Planificacin/Control/Gestin Territorial (2004) Estas modificaciones se efectuaron para conseguir una definicin ms precisa de las reas estratgicas del Programa Marco del PMG. 8.1.4 Cambio del nombre del sistema Simplificacin de Trmites a Sistema de Gobierno Electrnico

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Ver www.pmgterritorial.gov.cl

I. El Diseo

Este sistema tiene como objetivo contribuir al uso de las Tecnolgicas de Informacin y Comunicacin para mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creacin de canales tecnolgicos que permitan aumentar la transparencia y la participacin ciudadana. La meta y alcance de este sistema son ms amplios que en el sistema anterior de Simplificacin de Trmites.

I. El Diseo

Tabla I.19 Reformulacin del PMG: reas y Sistemas 2001- 2007

Ao rea Recursos Humanos Sistemas Capacitacin Higiene Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Evaluacin de Desempeo Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias, OIRS Simplificacin de Tramites Planificacin /Control de Gestin Auditoria Interna Compromisos de desconcentracin 20002002 y compromisos adicionales Sistema de Compras y contrataciones del Sector Pblico Administracin Financiero - contable Enfoque de Gnero Sistemas Ao Capacitacin Higiene Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Evaluacin de Desempeo Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias, OIRS Gobierno Electrnico Planificacin /Control de Gestin Auditoria Interna (se elimina como rea y 2007 pasa a ser sistema el 2004) Gestin Territorial Integrada Sistema de Compras y contrataciones del Sector Pblico Administracin Financiero - contable Enfoque de Gnero Tcnicos y Medios Ao rea Recursos Humanos Sistemas Capacitacin Higiene Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Evaluacin de Desempeo Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias, OIRS Simplificacin de Tramites Planificacin /Control de Gestin Auditoria Interna

Atencin al Usuario 2001 Planificacin /Control de Gestin Auditoria Interna Desconcentracin Administracin financiera Desde 2002 Ao Enfoque de Gnero rea Recursos Humanos

Atencin al Usuario 2003 Planificacin /Control de Gestin Auditoria Interna Eliminado Administracin financiera Enfoque de Gnero rea Recursos Humanos

Sistema de Compras y contrataciones del Sector Pblico Administracin Financiero - contable Enfoque de Gnero Sistemas Capacitacin Higiene Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Evaluacin de Desempeo Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s Gobierno electrnico Planificacin /Control de Gestin Auditoria Interna

Atencin al Usuario 20042006 Planificacin/Control/ Gestin Territorial Integrada Administracin financiera Enfoque de Gnero Requisitos

Atencin al Usuario

Planificacin /Control de Gestin

Fuentes:

Gestin Territorial Sistema de Compras y contrataciones del Sector Administracin Pblico financiera Administracin Financiero - contable Enfoque de Gnero Enfoque de Gnero de Verificacin PMG 2001-2007, DIPRE

I. Diseo

8.2 Cambios en los requerimientos tcnicos Para cada uno de los once sistemas incluidos en el PMG se establecieron etapas de desarrollo o estados de avance posibles. Asimismo, para cada etapa se definieron requisitos tcnicos, en trminos de contenidos y exigencias, conformando as un modelo de acreditacin. Dicho modelo de acreditacin no ha sido esttico sino que ha evolucionado desde el 2001. Dependiendo del rea y los sistemas, los cambios han sido mayores o menores. De un lado, se puede tomar como ejemplo el rea de Recursos Humanos y sus tres sistemas (Capacitacin, Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo, Evaluacin de Desempeo) donde ms que un cambio dramtico ao por ao del proceso de acreditacin, lo que se dio es un progresivo perfeccionamiento del mismo y la exigencia de mas altos estndares. As, en el 2001 la etapa III del Sistema de Capacitacin estipulaba como requisito tcnico un informe que contuviese el monto de gasto total ejecutado en actividades de capacitacin. Para el 2003, el gasto total ejecutado, o comprometido, no poda ser inferior a un 90% del presupuesto asignado por glosa a capacitacin. Adems, se exigi que el porcentaje de actividades de capacitacin realizadas con evaluacin fuese cuando menos equivalente al 50% del monto total ejecutado. En el 2004 dicho porcentaje se elev al 60%. En el 2007, algunos de los nuevos requisitos tcnicos incluidos tienen que ver con los resultados de la ejecucin de los mecanismos de evaluacin: (a) de satisfaccin (reaccin) de los funcionarios capacitados en acciones de capacitacin de 12 o ms horas de duracin; (b) de aprendizaje de los funcionarios que participaron en actividades que involucran al menos el 60% del presupuesto; y (c) de aplicacin de lo aprendido en el puesto de trabajo, cuando menos, al 5% de los funcionarios capacitados en el periodo. De otro lado, un cambio importante que abarca todo el sistema se refiere al organismo tcnico validador. Este pas de ser slo un auditor interno en el 2002 a ser la Direccin Nacional de Servicio Civil en el 2006. De otro lado, tambin se encuentran sistemas como el de Compras y Contrataciones del Sector Publico, perteneciente al rea de Administracin Financiera, donde se registraron cambios sustantivos. Los medios de verificacin y requisitos tcnicos de este sistema se modificaron de manera significativa en 2003 y 2004. Por ejemplo, en el 2003, los cambios no afectaron los contenidos de las etapas; pero involucraron importantes modificaciones en los requerimientos exigidos en los requisitos tcnicos y en las especificaciones de los medios de verificacin. Estos cambios estn tambin vinculados con un cambio en el Organismo Tcnico Validador, que pas de DAE a DAE-ChileCompra; es decir hacia un organismo especializado en el rea de adquisiciones. En el 2004, el sistema se modific de manera significativa, alterando tanto los medios de verificacin, los requisitos tcnicos y los contenidos de las etapas, para ajustarlas a la Ley de Compras aprobada el 30 de Julio del 2003. El Organismo Tcnico Validador pas a ser la Direccin de Compras y Contrataciones Publicas (DCCP)-ChileCompras; es decir se especializa aun ms. Asimismo, este cambio est vinculado con la incorporacin de herramientas tecnolgicas en el sistema.

I. Diseo

8.3 Cambios en la cobertura del PMG El Programa Marco Bsico, que ha operado desde el ao 2001, comprende un total de 5 reas y 11 sistemas. Actualmente 186 servicios estn adscritos al PMG. No todos estos servicios comprometen necesariamente objetivos de gestin para cada uno de los 11 sistemas, puesto que algunos de los sistemas pudieran no ser aplicables a todos los Servicios de acuerdo con sus misiones o funciones. Dichas situaciones son informadas y justificadas en las propuestas de PMG 77. A pesar de que no todos los servicios comprometen todos los sistemas, existe evidencia de que el nmero total de sistemas comprometidos por los diferentes servicios se ha incrementado en el tiempo, a medida que tambin se dieron algunas modificaciones en los propios sistemas: En el 2001 y el 2002, el sistema de Desconcentracin tuvo por objetivo traspasar funciones y atribuciones desde el nivel central al regional, siendo las Gobernaciones y los Gobiernos Regionales los beneficiarios de dicho proceso. Una vez cumplida dicha etapa, y al incluirse el sistema de Gestin Territorial, cuyo objetivo es coordinar las acciones de las distintas instituciones con presencia regional, los Gobiernos Regionales, Provinciales e Intendencias comenzaron a asumir metas de gestin en este mbito a partir del 2004. Servicios78 que no comprometan objetivos bajo el sistema de Simplificacin de Trmites pasaron a hacerlo cuando dicho sistema fue reemplazado por el de Gobierno Electrnico a partir del 2004. Existen algunos Servicios que inicialmente no comprometan objetivos de gestin en un sistema y luego pasaron a hacerlo sin que necesariamente hubieran cambios en los sistemas como en los casos anteriormente sealados. Por ejemplo, recin a partir del 2002, la Subsecretara de Salud asumi objetivos de gestin en los Sistemas de Capacitacin, Evaluacin de Desempeo y Auditoria Interna. Por su parte, la Superintendencia de Servicios Sanitarios recin asumi metas de gestin en el Sistema de Auditoria Interna a partir del 2004. De otro lado, la Direccin Nacional de Servicio Civil entr a participar en el PMG en el 2004 y en un principio no comprometi objetivos de gestin en los sistemas de Evaluacin de Desempeo y Gobierno Electrnico, cosa que hizo recin a partir del 2005.

77

Por ejemplo, los Gobiernos Provinciales no comprometen objetivos de gestin en los sistemas de Auditoria Interna, Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Publico, y Administracin Financiera-Contable. Por su parte, los Gobiernos Regionales, no comprometen objetivos en el Sistema Integral de Atencin a Clientes, Usuarios y Beneficiarios. De otro lado, las Intendencias Regionales no comprometen objetivos en los sistemas de Auditoria Interna y Administracin Financiero-Contable. 78 Algunos ejemplos son: Oficina de Estudios y Polticas Agrarias, JUNAEB, Instituto Nacional Antrtico Chileno, Casa de Moneda, DIPRES, Subsecretara de Hacienda, Comisin Chilena del Cobre, Comisin Nacional de Energa, Subsecretara de Minera, Presidencia, Secretara General de la Presidencia, Secretara General de Gobierno, entre otros.

II. Implementacin y Gestin

II. IMPLEMENTACIN Y GESTIN DEL PMG

1. Los actores y sus funciones 1.1 Servicios Pblicos y Ministerios Los servicios pblicos participantes en el PMG tienen la responsabilidad de formularlo, mediante un proceso participativo con los funcionarios de la institucin, y desarrollar todas las actividades definidas en las etapas comprometidas. Dentro de un servicio, existen varios actores que contribuyen a este proceso: Encargado del PMG en el Servicio. Cada servicio cuenta con un encargado del PMG cuya tarea es la supervisin y el liderazgo de los procesos del PMG en el servicio. Para cumplir con esta tarea, adems de monitorear el progreso en la implementacin del PMG dentro de su servicio, brinda apoyo y realiza evaluaciones de avance. Para ello, el encargado del PMG interacta con actores internos, como el jefe del servicio, los encargados de los sistemas y el encargado del PMG ministerial. Adems, el encargado interacta y se comunica con la Red de Expertos y con la DIPRES para los asuntos relacionados con el PMG. Por ejemplo, el encargado del PMG recibe los Requisitos Tcnicos y los Medios de Verificacin para distribucin dentro del servicio, y enva los informes del servicio a la Red de Expertos y a la DIPRES. Encargados de Sistema. Cada servicio tiene responsables para cada uno de los sistemas que estn incluidos en su PMG. Los encargados de sistemas participan en la formulacin del PMG de su servicio y supervisan e implementan los compromisos y las etapas de sus respectivos sistemas. Asimismo, preparan la informacin de progreso de su sistema, requerida por el encargado del servicio para la preparacin de los informes de seguimiento que se envan (por medio del jefe del servicio) a la Red de Expertos y a la DIPRES. Los encargados de sistemas tambin interactan con la Red de Expertos del sistema respectivo, de la cual reciben apoyo tcnico en la fase de implementacin y seguimiento. Jefe de Servicio. El jefe del servicio supervisa y apoya al encargado del PMG en la implementacin del programa anual y el cumplimiento de los compromisos. Recibe instrucciones, tales como los Requisitos Tcnicos y los Medios de Verificacin, o las instrucciones para el cumplimiento del PMG, y manda informes y evaluaciones del servicio a la DIPRES y la Red de Expertos. Adems, el jefe interacta con ambas instituciones en otros asuntos relacionados con el PMG de su servicio. Funcionarios del servicio. Con base en el conocimiento que tienen de los compromisos del PMG, los funcionarios del servicio apoyan y forman parte de la implementacin y el cumplimiento de los compromisos de los sistemas en los que trabajan. Encargado PMG Ministerial. El encargado del PMG ministerial es responsable del seguimiento y el apoyo de todos los PMG del ministerio respectivo. Hace seguimiento de la implementacin con los encargados de los servicios e informa al Ministro sobre el avance y estado de la implementacin y cumplimiento de los PMG. Tambin recibe las instrucciones elaboradas por la DIPRES, necesarias para la formulacin, implementacin y el cumplimiento de los PMG. 1.2 Secretara Tcnica (DIPRES) 1.2.1 Los roles de la DCG y la DIPRES

II. Implementacin y Gestin

La Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda cumple con sus funciones de Secretara Tcnica a travs de la Divisin de Control de Gestin (DCG). Es responsable de la gestin y coordinacin de todas las actividades que surgen en relacin con el proceso productivo del PMG y canaliza toda la informacin y los documentos79. Esto incluye el desarrollo tcnico y operativo del Programa y la coordinacin de todas las actividades que ste demande en las etapas de formulacin, apoyo tcnico, seguimiento y evaluacin de cumplimiento, como en la elaboracin del Programa Marco Bsico y Avanzado y el Documento de Requisitos Tcnicos y Medios de Verificacin del PMG. En particular respecto del Programa Marco Avanzado, la responsabilidad tcnica se centra en la elaboracin de manuales de referencia 80 para cada sistema a certificar, de acuerdo con las exigencias establecidas en la norma ISO 9001:2000. Tambin involucra la elaboracin de objetivos y requisitos tcnicos del Programa Avanzado, apoyo tcnico y apoyo financiero. La DCG cuenta con una Jefa de Divisin, una gerente (Jefa del Departamento de Gestin) del PMG especialista en gestin, ocho profesionales/analistas y un asistente administrativo. En el caso de la jefa de la DCG, sta tiene la responsabilidad de todo el Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados. Cada analista es responsables de cuando menos un Sistema (un producto del PMG) y adems cumple con la funcin de ser contraparte tcnica de ms de una veintena de Servicios (toda la lnea de produccin del PMG). La gerente del PMG tiene la responsabilidad de otros programas o instrumentos manejados por la DCG, como los Indicadores de Desempeo y el BGI. Grfico II.1 Organigrama de la DIPRES/DCG
Ministerio de Hacienda
Director de Presupuestos

Direccin de Presupuestos (DIPRES)

Divisin de Control de Gestin P blica (DCG) Jefa de la Divisin

Gerente Departamento de Gestin P b lica Analistas (8) Asistente Administrativo

Profesionales TI

Fuente: DIPRES, Elaboracin propia

En el rea de tecnologas de informacin (TI), la DCG cuenta con tres profesionales que no trabajan con exclusividad en la DCG, puesto que comparten responsabilidades con toda la Direccin de Presupuestos. Tras un proceso de modernizacin, la DCG ha podido incorporar tecnologa ms avanzada para vincular mejor los resultados de los PMG y los programas evaluados con las definiciones estratgicas y las lneas de accin de los Servicios.

79 80

Reglamento para la Aplicacin de Incremento por Desempeo Institucional del Articulo 6 de la Ley N 19.553 El objetivo de estos Manuales es servir de gua para apoyar el proceso de implementacin y certificacin de los Servicios. Es tos documentos vinculan los requisitos normativos ISO 9001:2000, con los requisitos sealados en el documento Requisitos Tcnicos y Medios de Verificacin PMG, con el objetivo de servir de gua en la implementacin del sistema de calidad de la Institucin. El Manual de Referencia ISO 9001:2000 define un estndar comn a todas las instituciones pblicas que se certificarn y constituye el marco para la elaboracin de los Manuales de Calidad especficos de cada institucin.

II. Implementacin y Gestin

La DIPRES participa en el PMG como Secretara Tcnica, Red de Expertos para los sistemas de Planificacin/Control y Administracin Financiera, es integrante del Comit Triministerial y, en cuanto servicio, debe cumplir con su propio PMG. 1.2.2 Mecanismos de monitoreo y evaluacin La Secretaria Tcnica utiliza varios mecanismos para el monitoreo y la evaluacin del PMG. Su papel es muy importante con respecto al monitoreo del proceso. En el caso de la evaluacin, sta es llevada a cabo por terceros en aquellos servicios certificados en el marco avanzado, as como en la presente evaluacin de impacto.81 a) Encuestas Cada ao se realizan encuestas sobre el proceso de formulacin e implementacin del PMG y bianualmente82 sobre los efectos del PMG entre los servicios participantes. Estas encuestas dan informacin sobre, entre otros, problemas de coordinacin, de procesos, del entendimiento de los formularios y del tiempo de repuesta de la Red de Expertos a los servicios. b) Evaluacin por la Red de Expertos La Red de Expertos revisa la formulacin de los PMG de los servicios y valida el cumplimiento de los requisitos tcnicos durante el ciclo del Programa. La seccin II.2.3 (Proceso de Evaluacin del Cumplimiento) describe el proceso de evaluacin que realizan la DIPRES y la Red de Expertos para verificar el cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco del PMG. c) Auditoras de Mantenimiento (seguimientos) Para demostrar que la Institucin mantiene su sistema operando bajo la norma ISO 9001:2000, se deben realizar auditoras de seguimiento durante el periodo de validez del certificado. Estas auditoras son realizadas cada 6 meses8, mientras dura la certificacin y tienen por objetivo auditar a travs de una muestra, parte del sistema de gestin de la empresa. Las acciones correctivas de eventuales no conformidades menores detectadas en auditoras anteriores, son auditadas para comprobar y verificar mediante evidencia su resolucin. La duracin del tiempo de las auditoras de mantenimiento es menor que la auditora de certificacin. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditora y la recomendacin para la continuidad de la certificacin. d) Auditoras de Re- Certificacin Pasado el tercer ao de la obtencin de la certificacin (certificacin 1 ao y dos aos de mantenimiento), el sistema de gestin de la empresa debe ser otra vez auditada en forma ntegra. Las auditoras de re-certificacin tienen las mismas caractersticas de las auditoras de certificacin, sin embargo como el sistema de gestin ya se encuentra plenamente establecido en la Institucin, la duracin de la auditora de re-certificacin es menor que la auditora de certificacin, pero mayor que el tiempo considerado en las auditoras de mantenimiento. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditora con las posibles no conformidades y la recomendacin para la continuidad de la certificacin.

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En cuanto a la diseminacin de la informacin producida por el PMG, la DIPRES presenta anualmente informacin sobre el proceso de formulacin y evaluacin del PMG en sus documentos Informe de Presupuesto e Informe de Evaluacin Financiera. 82 Se realiz una encuesta sobre los efectos en el ao 2005; la encuesta del 2007 se realiza como parte de la presente evaluacin.

II. Implementacin y Gestin

Para apoyar los mecanismos de monitoreo y evaluacin, la Secretaria Tcnica cuenta con una plataforma tecnolgica que incluye, i) el diseo de los flujos de los procesos asociados a las etapas de formulacin y verificacin de cumplimiento, ii) el desarrollo y mantenimiento de los sistemas informticos de soporte, y iii) el soporte de produccin y atencin a usuarios finales de los sistemas informticos. La plataforma adems conecta la informacin que surge del PMG con otras bases de datos para decisiones presupuestarias. 1.3 Comit Triministerial El Comit est integrado por el Ministerio del Interior, la Secretara General de la Presidencia y el Ministerio de Hacienda (a travs de la Direccin de Presupuestos) que preside el Comit. Tiene por objeto velar por la coherencia, la calidad tcnica y el nivel de exigencia de los objetivos de gestin acordados por cada Servicio Pblico. Para desarrollar este mandato, el Comit Triministerial aprueba cada ao el Programa Marco, y resuelve y aprueba la formulacin de los PMG de cada Servicio y su cumplimiento, segn los criterios tcnicos y procedimientos establecidos. 1.4 Red de Expertos Para cada sistema del PMG existe una Red de Expertos, integrada por 2 a 6 expertos de instituciones del sector pblico vinculadas con el sistema respectivo (ver Tabla II.1). Tabla II.1 Instituciones que forman las Redes de Expertos
reas Recursos Humanos Sistemas Capacitacin Higiene Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Evaluacin de Desempeo Oficinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias, OIRS Gobierno Electrnico Institucin Responsable Direccin Nacional del Servicio Civil Superintendencia de Seguridad Social Direccin Nacional del Servicio Civil Ministerio Secretara General de Gobierno (Divisin de Organizaciones Sociales) Ministerio Secretara General de la Presidencia (Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado) Direccin de Presupuestos Consejo de Auditoria Interna General de Gobierno Subsecretara de Desarrollo Regional

Calidad de Atencin a Usuarios

Planificacin / Control / Planificacin / Control de Gestin Gestin Territorial Auditoria Interna Integrada Gestin Territorial Integrada Sistema de Compras y Contrataciones Direccin de Compras y Contratacin Pblica del Sector Pblico Administracin Financiera Contralora General de la Repblica y Direccin Administracin Financiero - Contable de Presupuestos / DIPRES - SIGFE Enfoque de Gnero Enfoque de Gnero Servicio Nacional de la Mujer Fuente: Elaboracin propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl

El rol de esta Red es apoyar en las definiciones tcnicas del Programa Marco Bsico de los PMG, revisar la formulacin de los PMG de los servicios pblicos, asistirlos tcnicamente en relacin con el desarrollo de los sistemas de su responsabilidad, y validar el cumplimiento de los requisitos tcnicos definidos respecto de cada uno de los objetivos comprometidos e informar de ello al Comit Triministerial. La Red de Expertos apoya tambin la elaboracin del Documento Tcnico y los Medios de Verificacin del PMG y opera como enlace con la DIPRES, de manera que recoge, propone y valida ideas para la buena marcha del PMG. En general, la Red de Expertos est particularmente activa en la etapa del proceso del PMG en el que se adoptan decisiones sobre los Requisitos Tcnicos o Medios de Verificacin.

II. Implementacin y Gestin

Cada Red tiene tambin la funcin de brindar asistencia tcnica a los servicios pblicos bajo el PMG, lo cual se lleva a cabo mediante seminarios y talleres que organizan anualmente para los encargados del sistema. Adems, cada Red elabora manuales de apoyo y responde a preguntas y necesidades puntuales de los encargados por va telefnica o de correo electrnico. 1.5 Instituto Nacional de Normalizacin Este instituto tiene por funcin apoyar tcnicamente a los servicios en su proceso de preparacin para la certificacin y certificacin. A este efecto ofrece cursos de capacitacin en norma ISO. Por funcin propia le corresponde efectuar la acreditacin que voluntariamente soliciten los organismos certificadores de calidad que operan en el pas. 1.6 Consultores Externos Hay dos tipos de consultores externos que intervienen en el PMG. Por un lado, se tienen los profesionales expertos en norma ISO que, como consultores externos acreditados, otorgan asistencia tcnica a los servicios en la etapa de preparacin para la certificacin de sus sistemas de gestin. Por otro lado, el PMG cuenta con consultores para las evaluaciones de las Apelaciones de los Servicios que resuelven reclamar cuando algn sistema no ha sido validado por la Red de Expertos. Este ltimo grupo de consultores participa, por lo tanto, en el proceso de evaluacin de los sistemas. Para la realizacin de su tarea, estos consultores disponen de la misma informacin que la Red de Expertos para la evaluacin, puesto que su objetivo es verificar el cumplimiento de los requisitos tcnicos de cada una de las etapas de cada sistema. Con objeto de garantizar transparencia e independencia, el sistema de seleccin de evaluadores est institucionalizado de la siguiente manera: (a) convocatoria anual a concurso especial; (b) normas de conflictos de intereses (el evaluador no puede ser funcionario o tener vnculos permanente con entidades pblicas); (c) trminos de referencias estandarizados, pero adaptados a las caractersticas de cada rea/sistema y a las particularidades del sector (social, financiero, etc.) al cual pertenece el servicio, y (d) requisitos de experiencia y calificaciones adecuadas para la evaluacin de un sistema. 1.7 Empresas Certificadoras Organismos privados acreditados para certificar segn norma ISO. Tienen por funcin certificar el cumplimiento de las exigencias de calidad de los sistemas de gestin del Programa Marco Avanzado, de acuerdo con las exigencias de aquella norma.

2. El proceso productivo del PMG El proceso productivo del PMG consta de cuatro etapas o procesos. Se inicia con la formulacin del Programa Marco y los PMG de los servicios pblicos, seguidamente se realiza la implementacin de los programas, luego se evalan los resultados del ao y finalmente se valida el cumplimiento de las metas. El ciclo de los Programas abarca veintitrs meses durante tres distintos aos y las metas se comprometen en etapas crecientes o acumulativas, con excepcin del Programa Avanzado. Una caracterstica del proceso productivo del PMG es que los beneficiarios directos, como productores, forman parte del

II. Implementacin y Gestin

proceso productivo, con lo cual se aprovecha una de las virtudes de los sistemas se control de calidad, cual es la participacin de los beneficiarios as en este caso los beneficiarios directos sean los propios funcionarios de la i nstitucin. Grfico II.2 Etapas y metas en el Proceso Productivo del PMG

*Excepto para el Programa Avanzado Fuente: Elaboracin propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl.

2.1 Proceso de Formulacin de los PMG i) Preparacin y Aprobacin del Programa Marco. La preparacin se inicia con una propuesta de reas estratgicas, sistemas y/o nuevas etapas de desarrollo para los sistemas existentes, elaborada por la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, con el apoyo de la Red de Expertos. Dicha propuesta se presenta al Comit Triministerial para su anlisis y aprobacin. Una vez aprobado el Programa Marco para el ao siguiente ste se informa a todos los servicios. Para esto se envan instrucciones especficas, las cuales son parte del proceso de formulacin de presupuestos del servicio. Recuadro II.1 El Programa Marco
El Programa Marco est integrado por el conjunto de reas de mejoramiento de la gestin, comunes a todas las instituciones del sector pblico. Cada rea est conformada por sistemas, los cuales emanan de las definiciones de poltica de modernizacin del sector pblico.

ii) Formulacin del PMG por los servicios y presentacin al Ministerio de Hacienda . En la etapa de formulacin, el servicio debe identificar anualmente, para cada rea y sistema definido, la etapa que se propone alcanzar a fines del ao siguiente, como tambin la prioridad y ponderacin de cada sistema dentro de sus compromisos anuales.Una vez que cada servicio presenta el PMG a la Direccin de Presupuestos, la propuesta es revisada en conjunto con la Red de Expertos, particularmente en el caso del Programa Marco Bsico. Las observaciones que correspondan son enviadas a los servicios para su incorporacin a la propuesta de PMG que se debe presentar al Comit Triministerial.

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iii) Envo del PMG de los servicios al Comit Triministerial y Aprobacin . Esta etapa corresponde al envo formal del PMG de cada servicio al Comit para su aprobacin. En esta etapa, dicho Comit analiza cada propuesta y aprueba o rechaza la formulacin de compromisos por parte de los servicios. En este ltimo caso los servicios deben incorporar las observaciones que el mismo seale. iv) Elaboracin de Decretos. Una vez aprobado el PMG por el Comit Triministerial, los servicios inician la elaboracin de un decreto que fija el detalle de los compromisos asumidos. Dicho decreto es expedido por el ministro del ramo y ratificado adems por los ministros miembros del comit. Grfico II.3 Proceso de Formulacin- Procesos y actores

Ministerio de Hacienda

Red de Expertos

Propuesta: nuevas reas, sistemas y etapas Comit Triministerial Decreto PMG (t+1) Aprobado Propuesta PMG

Jefe de servicio + Responsables sistema Informe Final Director del servicio Propuesta Ministerio de ramo

Fuente: Elaboracin propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl Distribucin a todos los servicios

Distribucin Decreto a todos los funcionarios

II. Implementacin y Gestin

Grfico II.4 Proceso de Formulacin - Programa Marco de PMG

Actividades Elaboraci n propuesta Programa Marco

Actores Secretar a Tcnica / Red de Expertos

Plazos

Mayo - Julio

i)

Aprobaci n propuesta Programa Marco

Comit Triministerial Comit Triministerial

Junio - Julio

Aprobaci n Programa Marco y env o oficio a Ministros

Ministros Interior, Hacienda, Secretar a Comit Triministerial Presidencia Julio

Env o instrucciones a Ministros y Jefes de Servicio. Formulaci n PMG ii) Formulaci n PMG servicios y presentaci n Ministerio de Hacienda

Secretar a Tcnica

Julio

Servicios

Agosto - Septiembre

iii)

Env o PMG servicios al Comit Triministerial y Aprobaci n

Comit Comit Triministerial Triministerial

Octubre

iv)

Elaboraci n Decretos Formulaci n PMG

Servicios y Ministros Comit Triministerial de Interior, Hacienda, Segpres

Diciembre

Fuente: Elaboracin propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl

Consideraciones Metodolgicas para la Formulacin de los PMG Cada Servicio debe proponer anualmente, para cada rea y sistema definido, las etapas que alcanzar a fines del ao, las que pasan a conformar sus objetivos de gestin. La institucin debe def inir las prioridades para cada uno de los objetivos de gestin y sus correspondientes ponderadores, los que sumados deben alcanzar el 100%. De esta forma, los objetivos de gestin y sus prioridades conforman la propuesta de PMG de cada Servicio Pblico. La formulacin de los PMG mediante el compromiso de etapas tipificadas de desarrollo permite que la evaluacin posterior de cada objetivo de gestin corresponda al cumplimiento global de la etapa

II. Implementacin y Gestin

comprometida83. Por otra parte, la formulacin de acuerdo con etapas de desarrollo, y por tanto ascendentes, garantiza que las instituciones avancen gradualmente hacia la etapa final. La excepcin al avance ascendente en trminos de etapas comprometidas ocurre slo al pasar desde el Programa Marco Bsico al Avanzado, dada la definicin de trnsito gradual a este ltimo, que obliga al mantenimiento de etapas cumplidas en los sistemas que an no comprometen objetivos de gestin en el marco de certificacin de normas ISO 9000:2001. Los objetivos de gestin o etapas deben ser compatibles con los recursos. Por tanto, la propuesta de PMG es presentada conjuntamente con el presupuesto del ao respectivo 84. Si bien el Programa Marco se aplica por igual a los Servicios Pblicos, el proceso de formulacin del PMG considera para algunos servicios pblicos situaciones especiales, como las siguientes: a) Algunos de los sistemas pudieran no ser aplicables a todos los Servicios de acuerdo con sus misiones o funciones. b) Debido a caractersticas particulares del Servicio Pblico, el cumplimiento de la etapa que se compromete en el objetivo de gestin pudiera concretarse de un modo ligeramente distinto de lo sealado en el Programa Marco, siempre que no se altere la esencia de la etapa. Tales situaciones deben ser informadas y debidamente justificadas en la propuesta de PMG, con el objeto de analizarlas. En caso de aprobacin de tales situaciones, dichos antecedentes pasan a formar parte del PMG de la institucin. En materia de exclusiones, tambin se ha considerado que un conjunto de servicios pblicos, debido a su tamao y otras caractersticas asociadas a su funcin, continuarn comprometiendo objetivos de gestin en el Programa Marco Bsico 85, excluyndose de la certificacin de sistemas segn norma ISO. En el ao 2006 aquellos de estos Servicios que no hubieren alcanzado an las etapas finales, comprometieron las etapas que correspondan y, en los casos en que se encontraren en una etapa final, el objetivo de gestin comprometido fue la misma etapa final, es decir, mantuvieron los requisitos tcnicos del sistema. Finalmente, cabe destacar que a partir del ao 2001 existen instituciones que se rigen por leyes distintas en materia de fijacin de objetivos de gestin asociados a incentivos de carcter institucional y que se han acogido voluntariamente a este sistema 86. La formulacin 2006 incluye las siguientes 8 instituciones en tal categora87: la Central Nacional de Abastecimiento, el Instituto de Salud Pblica, el Fondo Nacional de Salud, la Subsecretara de Salud Pblica, la Subsecretara de Redes Asistenciales, la Superintendencia de Servicios Sanitarios, la Comisin Chilena de Energa Nuclear y el Servicio Nacional de Aduanas.

83

Habindose definido etapas de desarrollo en cada sistema, no se reconocen cumplimientos parciales dentro de cada una de ellas. Esto, en la prctica, dara lugar a mltiples etapas, con lo cual se rompera el sentido de acreditacin que significa el cumplimiento de la unidad definida. Adicionalmente, aumentara significativamente la complejidad administrativa del programa por el fraccionamiento de que sera objeto cada etapa. 84 En el caso de los Servicios que comprometen objetivos en el Programa Marco Avanzado, se entregan recursos adicionales para apoyar el financiamiento, tanto de la preparacin de la certificacin como de la certificacin. 85 Estos servicios son los siguientes: Junta de Aeronutica Civil, Comit de Inversiones Extranjeras, Consejo Superior de Educacin, Consejo Nacional de Televisin, Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas, Intendencias Regionales, Gobernaciones Provinciales y Gobiernos Regionales. 86 Corresponden a instituciones cuyos sistemas de incentivo fueron creados con anterioridad a la ley que cre los Programas de Mejoramiento de la Gestin. 87 Las leyes y sus artculos que rigen a estos Servicios en materia de incentivo asociado al cumplimiento de objetivos son las siguientes: - Art. 4 Ley 19.490: Subsecretara de Salud Pblica, Subsecretara de Redes Asistenciales, Fondo Nacional de Salud, Central de Abastecimientos del SNSS, Instituto de Salud Pblica. - Art. 3 Ley 19.549: Superintendencia de Servicios Sanitarios. - Art. 25 DL 531: Comisin Chilena de Energa Nuclear. - Ley 19.479: Servicio Nacional de Aduanas.

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A continuacin se presenta, en la Tabla II.2, un ejemplo de la formulacin del PMG 2006 de la Direccin General de Aeronutica Civil, donde se indican las etapas de desarrollo comprometidas para cada uno de sus sistemas y la prioridad y ponderacin asignada por el servicio a los diferentes sistemas:

Tabla II.2 Formulacin del PMG 2006 Direccin General de Aeronutica Civil
reas Recursos Humanos Sistemas Capacitacin Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Evaluacin del Desempeo Calidad de Oficinas de Informacin, Reclamos Atencin de y Sugerencias Usuarios Gobierno Electrnico Planificacin/ Planificacin/Control de Gestin Control/Gestin Auditoria Interna Territorial Gestin Territorial Integrada X Integrada Compras y Contrataciones Administracin Administracin FinancieroFinanciera Contable Enfoque de Enfoque de Genero Genero Fuente: DIPRES, Formulacin PMG 2006 en www.dipres.cl Etapas de Desarrollo I II III IV V VI VII X X X X X X X VIII IX X Prioridad % Alta Alta Alta Mediana Menor Alta Alta Menor X X X Mediana Mediana Mediana 12% 11% 11% 8% 5% 11% 15% 5% 8% 6% 8%

2.2 Proceso de Implementacin y Seguimiento La implementacin y el seguimiento del desarrollo de los PMG corresponden, en primera instancia, a los servicios pblicos, segn el diseo institucional que cada uno defina para esto. El proceso de implementacin de los compromisos del PMG, anteriormente formulado y aprobado por un decreto, empieza en enero. Segn las etapas comprometidas por cada sistema, el servicio implementa y realiza las acciones y los dems requerimientos de las etapas relevantes durante el ao. Eso incluye, por ejemplo, la realizacin de capacitaciones, la elaboracin de planes o programas de trabajo creacin y fortalecimiento de procesos y elaboracin de diagnsticos 88. Durante el proceso, la Red de Expertos es la institucin que brinda asistencia tcnica a los servicios, es decir a los encargados de los sistemas respectivos. Dicho apoyo se realiza en forma de talleres y seminarios y responde a preguntas puntuales de los servicios por va telefnica o de correo electrnico. Junto a la implementacin, cada Servicio decide, ayudado por la plataforma tecnolgica de la DIPRES (ver punto II.1.2.1), cul ser su estrategia de evaluacin y seguimiento. Usualmente se realizan seguimientos bimensuales y evaluaciones trimestrales en forma de informes que son mandados a travs del jefe del servicio a la DIPRES y a la Red de Expertos. No obstante, la operatoria de los PMG tambin contempla fases de seguimiento por parte de las instituciones de las Redes de Expertos, con el objeto de identificar requisitos no cumplidos, e informar y apoyar a los servicios en el desarrollo de sus sistemas, orientando de esta forma las tareas hacia el logro de los compromisos. A lo largo de este proceso tienen lugar varias interacciones entre el servicio, la Red de Expertos y la DIPRES (ver grfico II.5).
88

Ver: Programa Marco 2007, Documento Tcnico, DIPRES, Julio 2006, Requisitos Tcnicos y Medios de Verificacin, 2007, DIPRES Marzo 2007

II. Implementacin y Gestin

Grfico II.5 Actores e interacciones en el proceso de Implementacin y Seguimiento del PMG

Red de Expertos DIPRES (Depto.de Gestin) Encargado PMG Ministerial

Servicio

Encargados de Sistemas

Encargado del PMG

Funcionarios

Jefe del Servicio

Elaboracin propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl

2.3 Proceso de Evaluacin del Cumplimiento i) Durante el mes de diciembre anterior al comienzo de la implementacin del PMG se definen los Requerimientos Tcnicos y Medios de Verificacin para cada etapa de cada sistema. Dichos documentos son elaborados por la DIPRES y la Red de Expertos, y enviados a los Jefes de Servicios y Ministros. ii) Al final del ao corriente del PMG, en diciembre, cada servicio elabora y enva su informe final de cumplimiento a la DIPRES y a la Red de Expertos. Este informe es una auto-evaluacin del cumplimiento de los compromisos de cada etapa en cada sistema comprometido por el servicio. iii) Durante el mes de enero subsiguiente, la Red de Expertos realiza la revisin y validacin tcnica de los informe de los sistemas de cada servicio. Se informa al servicio sobre los resultados del proceso de validacin. iv) El servicio revisa el resultado de la evaluacin informada por la red de expertos y si el servicio est: a. de acuerdo con la validacin, el Jefe del Servicio entrega el informe al Auditor Ministerial, quien lo enva al Comit Triministerial para su aprobacin. Una vez aprobado, el servicio elabora su decreto de cumplimiento del PMG 89. b. en desacuerdo, el Jefe del Servicio puede reclamar a la Red de Expertos , solicitando una segunda revisin y presentando los antecedentes que justifican el reclamo. v) La Red de Expertos y la DIPRES informan a los servicios sobre los resultados del proceso de la revisin de los reclamos a travs del sitio Web, incluyendo argumentos tcnicos de los reclamos no aceptados.
89

El decreto del cumplimiento del PMG es firmado por el Ministro del Ramo, SEGPRES y los Ministros de Hacienda y Interior

II. Implementacin y Gestin

Grfico II.6 Proceso de Evaluacin del PMG

ACTIVIDADES DIPRES enva Instrucciones a Ministros y Jefes de Servicio del Cumplimiento PLAZOS (ao t)

Diciembre (ao t -1) Diciembre

Servicios elaboraban el Informe de Cumplimiento Enero

Revisin y validacin tcnica de los informes por la Red de Expertos/DIPRES, agregaciones de reclamaciones

Revisin por el servicio Acuerdo Desacuerdo

Envo del informe por el Auditor Ministerial al Comit Triminsterial

Reenvo a la Red de Expertos/ DIPRES, con justificacin del reclamo Red de Expertos/ DIPRES, informan Servicios sobre las resultados de la reclamacin Revisin por el servicio Acuerdo Desacuerdo

Febrero

Envo del informe por el Auditor Ministerial al Comit Triminsterial para aprobacin

Envo del informe por el Auditor Ministerial al Comit Triminsterial para apelacin Evaluacin por Consultor Externo y revisin por el Comit Aprobacin No Aprobacin Marzo

Aprobacin por el Comit Triministerial Elaboracin del Decreto del Cumplimiento del PMG

Modificacin del Informe por la Red de Expertos

Elaboracin propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl

vi) Si el servicio est a. de acuerdo, se manda el informe a travs del Auditor Ministerial al Comit Triministerial para su aprobacin. Una vez aprobado, el servicio elabora su decreto del cumplimiento del PMG. b. en desacuerdo con la repuesta, el Jefe del Servicio solicita, a travs del Auditor Ministerial, una apelacin al Comit Triministerial. En esta hiptesis, el Auditor presenta

II. Implementacin y Gestin

nuevos argumentos, basados en las razones dadas anteriormente por la Red de Expertos para rechazar la primera revisin (punto v). El Auditor manda entonces el informe con la apelacin al Comit Triministerial. vii) Un grupo de consultores externos evalan las apelaciones de los servicios. El Comit Triministerial revisa la apelacin con base en el informe de los consultores externos, del Auditor Ministerial y la informacin que proporciona la red de expertos. Despus, el Comit informa a los servicios de los resultados del proceso de revisin de las apelaciones y enva un oficio a los servicios a travs del sitio Web de la DIPRES, incluyendo los argumentos tcnicos de las apelaciones no aceptadas. viii) Si la apelacin fue: a. No aprobada, el servicio respectivo elabora su decreto del cumplimiento del PMG, considerando los sistemas que no fueron aprobados. b. Aprobada, el Comit manda el informe a la Red de Expertos. La Red modifica el Informe y lo enva al Comit a travs del Auditor Ministerial. Una vez que se aprueba el informe, el servicio elabora su decreto del cumplimiento del PMG. 2.4 Proceso de Validacin Este proceso se desarrolla al cierre del ao de aplicacin del PMG y toma como base las siguientes fuentes de informacin: El Informe del Sistema enviado por el servicio a la Red de Expertos (mayoritariamente por la pgina Web). Etapa comprometida en la Formulacin del PMG Documento Tcnico y Medios de Verificacin Gua Metodolgica del Sistema Pauta de Validacin El resultado de este proceso se informa mediante la aplicacin Web a los Servicios. Este proceso se efecta sobre la base de lo informado por el servicio en el Informe de Cumplimiento del PMG. Dicho informe, que detalla el cumplimiento de cada uno de los objetivos de gestin comprometidos por la institucin, es revisado, y si corresponde es validado por la Red de Expertos del PMG. Los resultados son informados y presentados al Comit Triministerial para su aprobacin final.

3. El proceso productivo para la certificacin ISO 9001:2000 del Programa Marco Avanzado
El proceso de certificacin de algunos sistemas del PMG bajo la norma ISO 9001:2000 comenz en 2005. En el contexto del PMG, el proceso de certificacin fue concebido como un factor adicional para reforzar la confianza y consistencia del programa en el mediano plazo de modo que consolidara los sistemas de gestin del Marco Bsico y llevara a la Administracin Pblica Chilena a un punto de no retorno. Este principio de irreversibilidad se consider indispensable para fortalecer instituciones que necesitaban mantener un esfuerzo de mejoramiento continuo. 90 La intencin, tanto de los requisitos de la Norma ISO como del PMG, es mejorar la gestin de los productos/servicios que proporcionan las Instituciones Gubernamentales.
90

Entrevista con Mario Marcel, Mayo 15, 2007.

II. Implementacin y Gestin

Al comprometerse con las metas del Programa Marco Avanzado, los servicios seleccionan los sistemas que desean certificar y el orden en que se proponen hacerlo, con excepcin del sistema Planificacin y Control de Gestin que es obligatorio para partir con el proceso. Algunos, como la Direccin de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM), comenzaron por certificar sus sistemas de planificacin y capacitacin, siguieron con el de atencin a los usuarios y evaluacin de desempeo, y para el ao 2008 esperan pasar a otros como auditora interna y compras y contrataciones. Para la preparacin a la certificacin, los servicios contratan consultores y empresas auditoras91 ISO 9001:2000 que les brindan apoyo. El proceso de certificacin de sistemas de gestin est basado en eventos claramente acotados y establecidos. Este proceso consiste en la certificacin del sistema por parte de una empresa certificadora, previamente seleccionada, de acuerdo con el modelo certificable implementado y las Normas Internacionales integradas al sistema de gestin. Los procesos y etapas a considerar son las siguientes: 3.1 Pre-Certificacin 3.1.1 Envo de Antecedentes a Certificadora La Institucin debe enviar el Manual de Calidad, documento de obligada realizacin en la implantacin de la norma ISO9001, a la empresa certificadora seleccionada. El Manual de Calidad 92 es un documento que incluye a) el alcance del sistema de gestin de la calidad del servicio, incluyendo los detalles y las justificacin de cualquier exclusin, b) los procedimientos documentados establecidos para el sistema de gestin de calidad, o referencia de los mismos, y c) una descripcin de la interaccin entre los procesos del sistema de gestin de la calidad. 3.1.2 Recepcin del Programa de Auditora Segn la informacin entregada por el servicio, la empresa certificadora entrega un programa detallado que contiene las reas y/o los procesos a auditar, la fecha, hora y duracin estimada en la que se realizar la auditora y el auditor responsable. 3.1.3 Auditora de Pre-Certificacin Para generar un clima adecuado para la auditoria de certificacin se recomienda realizar una preauditoria de certificacin por la entidad certificadora. Esta auditora permite a la Institucin familiarizarse con el proceso de auditora, conocer anticipadamente algunas discrepancias an no verificadas en el sistema de gestin y corregirlas antes de que se realice la auditora de certificacin. Para definir el periodo de duracin estimado para la auditora de pre-certificacin, la empresa certificadora realiza una estimacin que depende del nmero de personas incluidas en el alcance del sistema. El resultado de esta auditora de pre-certificacin es un informe donde son identificadas las inconsistencias o inconformidades del sistema. La Institucin debera corregir estas inconformidades internamente y no existe la obligatoriedad de informar a la empresa certificadora las acciones correctivas. Esta etapa tiene alcance de anlisis reducido y el tiempo de auditora es menor que el de la auditora de certificacin. El tiempo transcurrido entre la auditora de pre-certificacin y la auditora de certificacin depender del tipo y cantidad de inconformidades o discrepancias que sean detectadas en esta primera instancia. En este sentido, el tiempo que transcurra entre cada evento ser el que la Institucin demore en implementar las acciones correctivas.
91

Dichos consultores son seleccionados mediante licitacin pblica nacional sobre Trminos Tcnicos de Referencia tipos preparadas por DIPRES con financiamiento de DIPRES, el Servicio y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en lo correspondiente a la certificacin. 92 Mecanismo de Certificacin Externa de Sistemas de Gestin de los PMG. Aspectos Generales. DIPRES. Septiembre 2006. pg.4

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3.2 Certificacin 3.2.1 Auditoria de Certificacin La certificacin del sistema consiste en la realizacin de una o varias auditorias de certificacin previamente programadas. Su objetivo es auditar de forma plena el sistema de gestin y comprobar en detalle su nivel de cumplimiento segn la norma. Para la programacin de las auditoras la empresa certificadora solicita con un mes de anticipacin la presentacin del Manual de Calidad de la Institucin. Con esta informacin la empresa certificadora programa los das y horas en que las diversas reas de la institucin sern auditadas y hace llegar esta programacin al Servicio, con el fin de asegurar que el personal involucrado est presente en dicha oportunidad. Durante la auditora de certificacin, el equipo auditor, con base en el Manual de Calidad, verifica todos los puntos de la norma y todos los departamentos o reas de la Institucin involucrados en el alcance del sistema, buscando evidencia de que los procesos de la Institucin estn en conformidad con la norma. El resultado de esta etapa es el Informe Final de Auditoria que, dependiendo de si se hubieren encontrado o no inconformidades, y del tipo de inconformidad encontrada, orientar el proceso hacia uno de los siguientes escenarios: Escenario 1: La Institucin no presenta inconformidades. En este caso, el grupo de auditores recomienda al Servicio para la Certificacin-. Posteriormente la certificadora tramita la emisin del Certificado y lo hace llegar al Servicio en un tiempo estipulado por la empresa certificadora, generalmente entre 45 y 90 das (considerado desde la fecha en la que el auditor entreg el informe final hasta la emisin del certificado). La duracin estimada del proceso de certificacin en este escenario es de 7 meses. Escenario 2: La Institucin presenta inconformidades menores. En este caso el Servicio puede presentar acciones correctivas a la inconformidad detectada, antes de concluida la auditora, o puede enviar las acciones correctivas a la empresa certificadora en el plazo estipulado por ella. En este escenario, una vez recibida la informacin del servicio y aceptada por la empresa certificadora, sta recomienda al Servicio para la certificacin. Posteriormente, la certificadora tramita la emisin del certificado y lo hace llegar al Servicio en un tiempo estipulado por la empresa certificadora, generalmente entre 45 y 90 das (considerado desde la fecha en la que el auditor entreg el informe final hasta la emisin del certificado). La duracin estimada del proceso de certificacin en este escenario es de 9 meses. Escenario 3: La Institucin presenta inconformidades mayores. En este caso, el Servicio debera presentar acciones correctivas a las no conformidades detectadas en un plazo estipulado por la empresa certificadora (flucta entre 10 das y 90 das hbiles). Una vez aceptada la informacin por la empresa certificadora sta recomienda al Servicio para la certificacin. Posteriormente la certificadora tramita la emisin del certificado y lo hace llegar al Servicio en un tiempo estipulado por la empresa certificadora, generalmente entre 45 y 90 das, contados desde la fecha en la que el auditor entreg el informe final hasta la emisin del certificado. La duracin estimada del proceso de certificacin en este escenario es de 10 meses. 3.2.2 Acreditacin Las empresas certificadoras pueden entregar distintas acreditaciones en conjunto con el certificado, lo cual se traduce, en la prctica, en el uso del sello de dicho organismo de acreditacin en el certificado emitido. Considerando que el alcance de la certificacin en estas primeras etapas de desarrollo est

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primordialmente circunscrito a procesos internos, y no a la provisin de bienes y/o servicios 93, slo es necesario el certificado que entregue el reconocimiento a nivel nacional. 3.2.3 Emisin de Certificado La emisin del certificado que muestra el cumplimiento de la Norma ISO 9001:2000 ocurrir en forma posterior a la fecha de finalizacin satisfactoria de la auditora de certificacin y a la entrega del Informe Final confeccionado por la empresa certificadora. La fecha de este Informe Final, es el punto de partida para el clculo de las fechas en que sern efectuados los seguimientos y la re-certificacin. El perodo de emisin del certificado depender de las tramitaciones internas de la empresa certificadora (este perodo puede durar hasta un mximo de 90 das). 3.3 Auditoras de Mantenimiento (seguimientos) Para demostrar que la Institucin mantiene su sistema operando bajo la norma, se deben realizar auditoras de seguimiento durante el periodo de validez del certificado. Estas auditoras son realizadas cada 6 meses, mientras dura la certificacin y tienen por objetivo auditar a travs de una muestra, parte del sistema de gestin del Servicio. Las acciones correctivas de eventuales inconformidades menores detectadas en auditoras anteriores, son auditadas para comprobar y verificar mediante evidencia su resolucin. La duracin del tiempo de las auditoras de mantenimiento es menor que la auditora de certificacin. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditora y la recomendacin para la continuidad de la certificacin. 3.4 Auditoras de Re-Certificacin Pasado el tercer ao de la obtencin de la certificacin (certificacin un ao y dos aos de mantenimiento), el sistema de gestin del Servicio debe ser auditado otra vez en forma ntegra. Las auditoras de re-certificacin tienen las mismas caractersticas de las auditoras de certificacin; sin embargo como el sistema de gestin ya se encuentra plenamente establecido en la institucin, la duracin de la auditora de re-certificacin es menor que la auditora de certificacin, pero mayor que el tiempo considerado en las auditoras de mantenimiento. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditora con las posibles inconformidades y la recomendacin para la continuidad de la certificacin.

93

La ISO 9001 es una norma internacional que se aplica a los sistemas de gestin de calidad (SGC) y que se centra en todos los elementos de administracin de calidad con los que una empresa debe contar para tener un sistema efectivo que le permita administrar y mejorar la calidad de sus productos y servicios. www.normas9000.com

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III. EVALUACIN DEL DISEO Y DE LA GESTIN

1. Diseo de los Programas de Mejoramiento de la Gestin Este captulo se ocupa de la evaluacin del diseo y de la gestin del PMG. La primera parte versar sobre el diseo de la MML y las reas y sistemas individualmente consideradas. La segunda parte har un balance entre los pros y los cons de las opciones seguidas hasta ahora por el diseo del Marco Bsico y el Marco Avanzado. Cuando se analiza el diseo general del PMG, el primer aspecto a destacar es la originalidad del instrumento. El PMG es una de las principales herramientas utilizadas por el Gobierno de Chile para implementar una estrategia de fortalecimiento de los procesos propios de la gestin pblica con el fin de contribuir al mejoramiento del desempeo de las instituciones del nivel central y, por esta va, promover la eficiencia en el uso de los recursos pblicos. El programa tiene un formato homogneo para diversos sistemas, es decir las etapas que cada sistema debe desarrollar tienen todas el mismo diseo y se verifican mediante Requisitos Tcnicos establecidos por la Red de Expertos, con una estrecha relacin con los incentivos al desempeo de los funcionarios y con el ciclo presupuestario. En esta Seccin se realiza un anlisis del diseo del PMG, incluido el diseo de su proceso de gestin, sin tener en cuenta todava los resultados. Captulos posteriores del Informe de Evaluacin se ocuparn de la presentacin de los resultados (captulo IV), del anlisis de los mismos (Captulo V) y de las recomendaciones dirigidas a elevar la eficacia y eficiencia del PMG (Captulo VI). En este sentido, las fortalezas o debilidades del diseo han de leerse como condicionantes del mayor o menor impacto que tiene el PMG y, por ende, sujetas a la comprobacin final que arrojarn los resultados del Programa y su anlisis correspondiente. El estudio en profundidad del diseo, la estructura, los procesos, la informacin y la distribucin de responsabilidades del PMG, permiti al equipo de evaluacin definir una serie de hiptesis sobre factores y/o variables que pudieran influir sobre los resultados logrados por la implementacin del PMG. Parte de estas hiptesis de trabajo preliminares tambin sern indicadas, subrayando de nuevo que su desarrollo y demostracin es parte constitutiva de los captulos subsiguientes. 1.1 Objetivos y justificacin del PMG Con respecto a los objetivos y justificacin del PMG, en este punto se analiza si el problema que da origen a este programa se encuentra identificado en forma adecuada y si las acciones previstas en su diseo son idneas para atacar las causas de dicho problema. Segn se expuso en el captulo I (ver Grfico I.1), la naturaleza del problema o desafo atacado por el PMG tiene que ver simultneamente con tres dimensiones: la dimensin de

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calidad de gestin, la de calidad de gasto pblico y la de gestin del recurso humano con nfasis en la relacin entre el contenido variable del salario y la retribucin a la productividad. 1.1.1 El desafo de mejoramiento de la gestin. Como ya fuera sealado en este reporte, el PMG surge en el ao 1998, mediante la Ley N 19.553, asociando el cumplimiento de objetivos de gestin a un incentivo de carcter monetario para los funcionarios 94. Durante el periodo 1998-2001 los objetivos de gestin se expresaban en indicadores, los cuales se referan a actividades rutinarias de las instituciones, ligados a procesos y con metas poco exigibles. Esto provocaba que los compromisos no fueran comparables entre s, ocasionando que distintos niveles de esfuerzo generasen igual nivel de retribucin para los funcionarios. Estos resultados son explicados, en parte, por la existencia de un desigual nivel de capacidad de gestin entre los servicios y un trabajo tcnico insuficiente, en trminos de formulacin y verificacin de los compromisos establecidos. A partir del 2001 el PMG estandariza etapas, busca equilibrar niveles de esfuerzo y avanza progresivamente en el mejoramiento de los requerimientos tcnicos y de los medios de verificacin. Con estas reformas, el PMG propone un horizonte comn de mejoramiento de la gestin, consistente en la instalacin de sistemas bsicos de gestin homogneos, que permiten la comparacin y aseguran conectividad dentro de la administracin publica. Al mismo tiempo, el esfuerzo del Gobierno por estandarizar menoscaba, segn se cit en el Captulo I a propsito de la experiencia internacional, la autonoma, la creatividad y, sobre todo, debilita la conexin con los productos estratgicos particulares de cada institucin y descuida la medicin de la manera como ellos se corresponden o no con el servicio al cliente. De manera que el diseo mismo puede ser mejorado para 1.1.2 El desafio de la calidad y la sostenibilidad del gasto pblico Adicionalmente a su dimensin de fortalecimiento de gestin propiamente dicha, los objetivos y la justificacin de la implementacin del PMG deben ser analizados en el contexto general de la gestin del gasto pblico en Chile. Las tendencias ms avanzadas de las finanzas pblicas indican que la gestin del gasto pblico enfrenta el desafo de lograr tres grandes objetivos, estrechamente interrelacionados: solvencia fiscal, eficiente asignacin de los recursos y eficiencia operativa 95. Y estos tres objetivos han de lograrse de manera sostenida y sostenible. El fin ltimo del PMG ha de contribuir al logro de esos tres grandes objetivos. La gestin del gasto pblico en Chile desarrolla acciones relativas al cumplimiento de esos tres objetivos principales, de la siguiente forma: a) Solvencia Fiscal. Para el logro de la disciplina fiscal agregada, el proceso de formulacin presupuestaria se realiza en el marco de aplicacin de la Regla de Balance Estructural, aplicada desde el ao 2001, y formalizada en el ao 2006 mediante la sancin
94 95

DIPRES (2003). A Contemporary Approach to Public Expenditure Management, Allen Schick (1998) World Bank Institute.

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de Ley N 20.128 Ley de Responsabilidad Fiscal96. La aplicacin de la Regla de Balance Estructural permiti que Chile lograra un slido desempeo fiscal en los ltimos aos97. Mediante la aplicacin de dicha regla se lograron supervit efectivos de entre 4.5 y 7.9 puntos del PIB en los ltimos dos aos, acumulando una cifra cercana a los USD 11.000 millones de activos financieros, principalmente a causa de los elevados precios del cobre y sus derivados. b) Eficiencia en la asignacin de los recursos. Chile presenta en la regin un avanzado nivel de integracin entre las etapas de formulacin, aprobacin, ejecucin y monitoreo y evaluacin presupuestaria, retroalimentndose as todo el ciclo presupuestario. Este funcionamiento del proceso presupuestario, donde un elevado nivel de desarrollo de las herramientas del Sistema de Control de Gestin (Indicadores de Desempeo, Programas de Evaluacin del Gasto, Balance de Gestin Integral, Formato Estndar de Presentacin de Nuevas Iniciativas Presupuestarias y PMG) produce informacin relevante, oportuna y confiable al proceso de formulacin y ejecucin presupuestaria, permite un proceso de asignacin eficiente de los recursos de acuerdo con las prioridades de polticas 98. c) Eficiencia operativa. Es el objetivo que ms esfuerzos demanda, y donde es necesario un lento proceso incremental de mejoras. Este aspecto de la gestin del gasto pblico comenz a suscitar mayor intereses en los pases de la OECD hacia mediados de la dcada del ochenta, cuando gobiernos como Australia, Reino Unido, Nueva Zelanda y Suecia buscaron mejorar el desempeo del servicio pblico, iniciando un proceso de implementacin de presupuesto por resultados otorgando a los gerentes pblicos mayor libertad para gestionar los recursos, considerando la reforma presupuestaria como un subconjunto de los procesos de gestin, que no puede ser pensada en forma separada de los otros procesos a los cuales se encuentra vinculada99. Tales procesos suelen agruparse bajo el denominador comn de reformas de segunda generacin. En el caso de Chile, el PMG es, en el mbito de la DIPRES, el elemento central del Sistema de Control Gestin para la calidad del gasto, focalizado en promover el logro de la eficiencia en la operacin de la administracin al tener como objetivo central de su diseo la mejora de los sistemas de gestin. En efecto, el PMG tiene como fin la elevacin de la productividad mediante el mejoramiento de los procesos de gestin del sector pblico y su interrelacin con el ciclo presupuestario. En forma suplementaria, el resto de los instrumentos del Sistema de Control de Gestin, como por ejemplo la Evaluacin de Programas Gubernamentales y la Evaluacin Comprehensiva del Gasto, que desarrolla la DIPRES tambin generan recomendaciones relativas a mejoras en la gestin de los servicios pblicos.
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Es necesario sealar que durante el periodo 2001-2007 la meta de supervit estructural ascenda al uno por ciento del PIB para el proceso de definicin del presupuesto anual. En el ao 2007 este valor fue modificado, y se estableci la meta de supervit estructural en 0,5% del PIB para el ejercicio 2008. 97 Ver Informe Presupuestario del Cuarto Trimestre Ao 2006, DIPRES, (Enero 2007), disponible en www.dipres.cl. 98 Working Party of Senior Budget Officials. Budgeting in Chile 25th Annual Meeting of Senior Budget Officials, Madrid, Spain 9-10 June 2004 (OECD). 99 Allen Schick La presupuestacin tiene algn futuro?, Serie Gestin Pblica N 21, ILPES/CEPAL. Santiago de Chile, Mayo 2002.

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De este modo, los objetivos del PMG, y su justificacin, se encuentran insertos en un contexto general de gestin del gasto pblico, formando parte de un engranaje de varias piezas que conforman los diversos instrumentos de presupuesto y control de gestin implementados por la DIPRES. Estos diversos instrumentos funcionan en el marco de la interaccin entre las polticas de recursos humanos, el control de gestin y la modernizacin del estado, las cuales operan en un marco de respeto de la solvencia fiscal intertemporal. Tambin es pertinente sealar que la implementacin del PMG se encuentra vinculada estrechamente con el proceso de implementacin de presupuesto por resultados que Chile inici a fines de la dcada pasada. Esta tendencia presupuestaria, enmarcada en el proceso de reformas de segunda generacin, tiene como entre sus objetivos finales lograr una mayor vinculacin entre las asignaciones financieras y los resultados de las instituciones pblicas. El PMG ha demostrado ser una muy buena herramienta para estimular el vnculo entre insumos y productos, condicin previa imprescindible para avanzar en el presupuesto por resultados, y comenz a desarrollar actividades en procura de la definicin de indicadores de resultados, a pesar que an resta fortalecer la vinculacin entre stos y las categoras presupuestarias. 1.1.3 El desafo de la gestin del recurso humano Las reformas del 2007 al incentivo salarial del PMG confirmaron tres puntos fundamentales de la poltica salarial y, ms ampliamente, de los estmulos a la elevacin de la productividad dentro de la poltica de gestin del recurso humano. 100 En primer lugar, contina creciendo la parte variable del salario, en funcin del desempeo, ms concretamente, en funcin del cumplimiento de actividades dirigidas a mejorar la eficienciaen la administracin. En segundo lugar, se consolid la tendencia a eliminar el incentivo individual y la opcin por los incentivos colectivos o los institucionales. En tercer lugar, se reafirma la conclusin de que los incentivos del PMG estn indisolublemente ligados a la poltica oficial de remuneracin de los empleados pblicos, no slo para los servicio PMG sino como poltica generalizada para la administracin pblica. Hasta el punto de que el incremento equivalente al 11.6% del salario, acordado con la ANEF, se extiende por igual a los servicios PMG y a las instituciones no cubiertas por las leyes anteriores. Esta tercera tendencia tiene dos implicaciones. De un lado, se pone en evidencia que la poltica de incentivos salariales para premiar el desempeo no est circunscrita al PMG. Es una poltica transversal, que retribuye el mejoramiento en el desempeo con reconocimientos equivalentes, independientemente de que ese desempeo tenga que ver con la instalacin de los sistemas PMG o con otros resultados. De donde se deduce que el PMG es apenas una de las vas para mejoramiento del desempeo. Del otro lado, tambin se pone en evidencia que el incentivo salarial del PMG hace parte de una poltica salarial ms general, con expectativas y compromisos de incrementos pre100

Gobierno de Chile. Ministerio de Hacienda. Direccin de Presupuestos Divisin de Control de Gestin . Incentivos en la Administracin Pblica, Abril 2007.

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establecidos y negociados. Con lo cual se refuerza la percepcin de que el incentivo habr de ser merecido por todos o por la inmensa mayora de los servicios PMG. Es decir, que existe cierta inflexibilidad en el derecho al incentivo. Y, por esta va, de que el poder del PMG para condicionar la concesin del incentivo es limitada. Con lo cual se debilita la fuerza del incentivo y el rigor del cumplimiento con el PMG. Vistas las tres dimensiones del problema que busca resolver el PMG, puede decirse que la DIPRES identific en forma correcta el problema que da origen al programa, y estableci en el diseo del PMG acciones orientadas a robustecer simultneamente los sistemas de gestin, la calidad del gasto y la conexin entre los compromisos de gestin y los incentivos monetarios para los empleados pblicos. Empero, la modalidad del programa de control de calidad aparece restrictiva frente al potencial de mejoramiento de calidad de muchos de los servicios de la administracin pblica chilena, y el estmulo a la productividad parece ser dbil como condicin para el mejoramiento de la gestin. Estos puntos se retomarn en las conclusiones del captulo V y en las recomendaciones del captulo VI. 1.2 Evaluacin del diseo de la Matriz de Marco Lgico La teora indica que el enfoque del Marco Lgico y la MML sirven en varios momentos del desarrollo de un proyecto. Uno de los principales usos de la misma ocurre en la etapa de diseo de un proyecto, cuando la MML ayuda a mostrar de manera resumida todos sus objetivos, componentes y productos, adems de las relaciones de causalidad entre ellos. As, la MML puede servir tanto para la planeacin como para la evaluacin del cumplimiento de un programa. Para que este objetivo se logre y la MML apoye de manera significativa como una herramienta los procesos de planeacin y evaluacin de un programa, es indispensable que ella est bien definida y que su diseo logre representar adecuadamente todos las partes y objetivos del programa. Por esta razn, es importante realizar un anlisis del diseo de la MML del PMG de tal manera que se agregue valor a la evaluacin de impacto del programa, ms especficamente, al diseo del mismo. As las cosas, con base en la MML del PMG provista por la DIPRES que fue descrita en el captulo I de ste documento, se realiza a continuacin un anlisis y una evaluacin de su diseo de acuerdo con la estructura y el diseo terico de la matriz de marco lgico en todos sus campos, utilizando las herramientas de evaluacin de diseo provistas por el enfoque del Marco Lgico. La herramienta principalmente utilizada es la lista de verificacin de la MML que cuenta con los siguientes puntos: a) Lgica del Proyecto, b) Indicadores del Propsito, c) Indicadores de Componentes/productos, d) Datos de Lnea de Base para Indicadores, e) Supuestos y Riesgos, y f) Sistema de Monitoreo y Evaluacin. Adems, se evala el diseo y definicin de los indicadores asociados a cada nivel de la MML, para lo cual se utilizan cuatro categoras y siete criterios o caractersticas que debera tener un buen indicador, los cuales tambin fueron mencionados en la parte descriptiva de la MML en el captulo I de este documento.

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A continuacin se presenta un resumen de la evaluacin del diseo de la MML del PMG provista por la DIPRES101. 1.2.1 Fin del Programa 102 La definicin del Fin. El Fin es expresado como Contribuir al mejoramiento del desempeo de las instituciones publicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos pblicos. El Fin est expresado de manera clara, contribuyendo al entendimiento de la finalidad del proyecto en curso. No obstante, se considera necesario incluir a los beneficiaros dentro del Fin 103 y as contribuir en la conceptualizacin y focalizacin del proyecto. An admitiendo que las fases actuales (primera y segunda fase) del PMG estn focalizadas en la certificacin de procesos, esto es, dejando por el momento de lado el desafo de incluir las fases tercera (certificacin de productos) y cuarta (excelencia en la gestin), el PMG ganara precisin si se especificaran los beneficiarios del Programa en este nivel de la matriz. Los indicadores del Fin. Los actuales indicadores asociados con el Fin pueden ser catalogados como de eficacia, habida cuenta de que establecen la relacin entre la capacidad de producir resultados y los objetivos del programa. Estos indicadores son representativos ms no suficientes. Esto por cuanto no es posible determinar con absoluta certeza si el PMG contribuy a alcanzar el Fin propuesto en la MML. En este sentido, son indicadores que miden percepciones y agregan valor; ms no son suficientes, puesto que en un escenario de evaluacin y toma de decisiones sobre la continuacin o no del proyecto, una decisin como sta no puede recaer nicamente en las mediciones de percepcin sobre el proyecto, sino que deben medir tambin el impacto de ste. Uno de los principales retos pendientes de la MML es contar con indicadores y mediciones que permitan observar directamente la relacin entre la mejora de la gestin y la herramienta creada para tal fin. Desde luego que la realizacin de mediciones confiables de objetivos generales y amplios, como en el presente caso, presenta retos de carcter tcnico104. No por ello ha de abandonarse el esfuerzo de avanzar en esa direccin, construyendo gradualmente mejores indicadores de eficacia y de impacto del PMG en el conjunto de las instituciones publicas chilenas. Nuevamente, es muy posible que un esfuerzo de precisin en esta materia lleve a la necesidad de conectar las dos fases actuales (Marco Bsico y Marco Avanzado) con las fases tercera y cuarta que se encuentran todava en el papel. En sntesis, los indicadores deben agregar valor y permitir identificar alertas para la toma de decisiones. Esta caracterstica no es evidente en los tres indicadores utilizados para medir el Fin de la MML del PMG.

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El anlisis completo del diseo de la MML del PMG, as como el anlisis del comportamiento de sus indicadores se encuentra como anexo en el Captulo auto-contenido de Matriz de Marco Lgico del PMG. 102 Comn al Programa Marco Bsico y Programa Marco Avanzado 103 Catalogados como: Potenciales, efectivos, directos, indirectos, y beneficiarios de la informacin. 104 Entre otros utilizar un tamao representativo de muestra o medir la eficacia de las instituciones pblicas de un pas.

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1.2.2 Propsito : La definicin del propsito. El propsito ha sido definido como Mejorar la gestin en los once sistemas; a travs de la entrega de un incentivo remuneracional a aquellas instituciones que cumplan con los objetivos de gestin. Esta definicin adolece de problemas de formulacin. .El Propsito debe redactarse y expresarse como una hiptesis del cambio e impacto esperado gracias a la ejecucin del programa; debe expresarse como una situacin alcanzada y no como un resultado deseado. Sin embargo, a pesar de que el Propsito no fue definido correctamente como una hiptesis, tal como lo prescribe el Enfoque de Marco Lgico, hoy es posible deducir con claridad el objetivo del programa, toda vez que ya se acord con la DIPRES la inclusin del incentivo remuneracional, punto clave en la concepcin y conceptualizacin del PMG. Se sugiere que el Propsito sea redactado de tal manera que incluya al final la frase: para disponer de informacin relevante que apoye la gestin, el anlisis y la toma de decisiones en la asignacin eficiente de recursos pblicos. De esta forma la estructura del Propsito, planteado como hiptesis, estara completa, reflejando uno de los objetivos fundamentales del programa, que es consonante con los conceptos definidos en los documentos oficiales Reforma del Estado en Chile, 2000 - 2006 (Pg. 76) y El Estado al Servicio de la Gente producido por el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica (Pg. 26). El desafo de los mltiples propsitos. En este respecto es importante hacer una breve reflexin acerca del deber ser terico de la MML y la aplicacin prctica de estos criterios. Uno de los aspectos ms importantes de la teora de la MML en su versin mas ortodoxa, es la inclusin de un solo Propsito por cada matriz de Marco Lgico, de tal forma que un Propsito corresponde a un programa. O, lo que es slo el reverso de la misma moneda, que la inclusin de ms de un Propsito implica la creacin de ms de un programa para lograr su consecucin. A pesar de que tericamente se plantea este diseo de las MML, en la prctica muchas veces es necesario ser un poco ms flexible con el objetivo de incorporar adecuada y completamente todas las caractersticas importantes de un programa. Sin embargo, al mismo tiempo hay que estar conscientes de los riesgos involucrados al hacerlo. Los mltiples propsitos son justamente el caso de la MML del PMG, puesto que al ser un programa tan amplio, y de impacto transversal en varios sectores de la gestin, del presupuesto y de la poltica de recursos humanos, el propsito de alguna manera debe reflejar la diversidad a la que el programa se enfrenta. Es por esto que adems del mejoramiento de la gestin, es importante incluir en el Propsito del PMG el incentivo econmico asociado al desempeo institucional de los servicios, como se acord con la DIPRES, ya que ste se convierte en un factor y herramienta fundamental del programa. Por otra parte, se debe notar que el Propsito actual no tiene en cuenta que el PMG hace parte de la formacin de una estructura de informacin que apoye la toma de decisiones tanto en los servicios como a nivel de asignacin de recursos pblicos, todo esto bajo una poltica general de modernizacin del Estado. Es una deficiencia de la MML que parece
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Comn al Programa Marco Bsico y Programa Marco Avanzado

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haberse originado en el hecho de que la concepcin inicial estaba destinada solamente a impulsar el mejoramiento de la gestin de los servicios, lo que era en su momento el Propsito nico de la MML del programa. Estos aspectos del PMG han sido reconocidos por la DIPRES en el Informe de Finanzas Pblicas 2007, donde se indica que el PMG, adems de tener como objetivo mejorar la gestin en 11 sistemas de gestin de las instituciones pblicas, en la prctica hace parte y responde a tres polticas pblicas que son: la Poltica de Recursos Humanos, la Poltica de Control de Gestin y la Poltica de Modernizacin del Estado. En cuanto a la primera, el PMG especficamente est siendo parte de los mecanismos que impulsan los salarios variables atados a resultados y a cambios en el desempeo que estn siendo aplicados en la administracin pblica, a travs del incentivo econmico de tipo institucional vinculado a la remuneracin. Adems, se ha posicionado como un instrumento importante en la relacin del Gobierno con las asociaciones gremiales de empleados pblicos, coherentemente con los procesos y negociaciones entre la ANEF y el gobierno que dieron inicio e impulsaron la consolidacin del PMG. La segunda poltica concerniente al Control de Gestin es la poltica de gestin de calidad a la que el PMG responde directamente y para la cul fue diseado. Gracias al PMG se han creado o se han reforzado, y se han instalado sistemas de gestin comunes a todas las instituciones pblicas, direccionadas al mejoramiento de la gestin pblica. Desde el mejoramiento de las reas de soporte institucional se busca el mejoramiento de los procesos de provisin de bienes y servicios a la ciudadana. Finalmente, el PMG se encuentra dentro del contexto de la poltica de modernizacin del Estado, ms especficamente como una herramienta de estructuracin de la informacin disponible para apoyar las decisiones de gestin de los servicios y de asignacin de recursos pblicos con nfasis en el mejoramiento de la calidad del gasto pblico. El hecho de que el Propsito del PMG, en trminos del Marco Lgico, no sea estrictamente nico sino que en la prctica el programa est apoyando a tres polticas pblicas de manera simultnea, tiene sus fortalezas y sus debilidades. Evidentemente es positivo encontrar que un programa diseado para mejorar la gestin en los servicios tenga impacto sobre otros aspectos relevantes del sector pblico, es decir, que un propsito apoye al otro y logren algunas sinergias permitiendo flexibilidad al programa (y a la MML). Sin embargo, y como ya se mencion, tambin es importante controlar los riesgos de un programa multipropsito. Aunque el PMG apoya las tres polticas pblicas mencionadas, a travs de la formacin de incentivos para incrementar la productividad de los servicios, en algunos casos los tres propsitos pueden chocar entre s. En situaciones de severas restricciones fiscales, por ejemplo, podra haber conflicto entre el incentivo salarial y las prudentes decisiones presupuestarias. O podra ocurrir que la poltica presupuestaria prefiriese optar por la va de la regulacin, en vez del PMG, para afianzar rpidamente los sistemas de gestin financiera. Y as sucesivamente.

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Adems, al no tener claridad sobre un nico Propsito, en algunos casos no es posible analizar si el diseo de la MML del PMG es correcto en el sentido de que no es claro a cul propsito est apoyando cada componente o si las actividades llevarn o no a la consecucin del mismo. Es as como un programa multipropsito no es fcilmente representado Una posible va de reduccin del riesgo del multipropsito consiste en jerarquizar los varios propsitos, de suerte que se establezca con claridad cul de ellos prevalece en momentote conflicto. Por ejemplo, podra establecerse con claridad que el PMG busca asegurar y elevar la calidad del gasto pblico mediante gestin de calidad y correspondientes incentivos para los empleados del Estado. Los indicadores de Propsito. Por otra parte a nivel de Propsito se cuenta con 62 indicadores que miden la realizacin del Propsito en la MML, los cuales estn definidos adecuadamente106. Bajo los patrones usuales de la MML se considerara que 62 es un nmero alto de indicadores para el Propsito; pero ello se debe a la complejidad misma de la estructura del PMG: un primer grupo de indicadores mide los efectos en cuanto al propsito general y un segundo grupo mide el cumplimiento de cada uno de los 11 sistemas, de sus etapas y produccin. 107 La falencia de dichos indicadores es que miden el cumplimiento de las etapas correspondientes a las actividades operativas, pero no miden directamente el cumplimiento de los objetivos, lo que refleja la ruptura de la lgica horizontal de la MML. Debido a esta falencia, es difcil seguir la relacin del cumplimiento de las etapas del PMG con el cumplimiento de los objetivos de los sistemas de gestin del mismo. Los indicadores existentes son claros, comprensibles, representativos, temporales, y cuantificables; adems, en la gran mayora de los casos; tambin son confiables. Del lado negativo, los indicadores no parecen agregar valor a los procesos de toma de decisiones, particularmente la decisin de continuar o no con el proyecto, debido a que la mayora de ellos se limita a medir el cumplimiento y avance de las etapas del PMG. Son indicadores que resultan ms tiles para el ejercicio del otorgamiento del incentivo econmico y la asignacin presupuestal de los servicios que para medir el impacto del mejoramiento de los sistemas de gestin. 1.2.3 Componentes La definicin. Estn correctamente expresados, como resultados ejecutados y no como acciones a realizar. En la matriz cada componente corresponde a un sistema, con un
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Los indicadores deben ser participativos, claros, representativos, temporales, cuantificables, confiables y que agregue valor.

Los indicadores asociados con los 11 sistemas de gestin se pueden definir genricamente as: - Porcentaje de Instituciones pblicas que formulan PMG que cumplen la etapa final del Programa Marco Bsico del sistema. - Porcentaje de Instituciones pblicas que formulan PMG que Preparan Certificacin del sistema. - Porcentaje de Instituciones pblicas que formulan PMG que Certifican sistema. - Porcentaje de Instituciones pblicas que formulan PMG que cumplen los objetivos del sistema. En cuanto al primero de estos indicadores, parece tener una falla en el enunciado, pues deberan definirse como Porcentaje de Instituciones pblicas que comprometen el sistema en el PMG que cumplen con la etapa final del Programa Marco Bsico del sistema dado que es as como efectivamente se mide.

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objetivo propio. Esta fila tiene como objetivo describir los resultados que la gestin del proyecto debera garantizar; pero en el caso de la MML del PMG los componentes resumen las resultados generales esperados, ms no detallan los productos especficos que corresponden a cada uno. En la mayora de los casos los productos por componente son varios108 y se encuentran en un documento aparte publicado cada ao por la DIPRES. En este documento Requisitos Tcnicos y Medios de Verificacin se encuentran los productos y las actividades detalladas. 109 Los indicadores. Cada componente tiene entre 4 y 11 indicadores que miden la realizacin del mismo, los cuales son de eficacia y de economa. La dificultad es que no existe una lnea base (ao 0) para medir el cambio ao a ao, el incremento o la disminucin. Habida cuenta de que, en algunos casos, los servicios ya estaban realizando componentes iguales o similares, se toma la primera medicin como lnea de base, lo equivale a decir que el PMG inici desde una base ya establecida. Para la mayora de los 11 componentes,110 los indicadores de la MML agregan valor y por lo tanto contribuyen de manera especfica a evaluar si se cumpli el componente y su objetivo. Hay una mejor conexin entre los indicadores para medir la realizacin del componente, facilitando el anlisis de la lgica vertical de la MML para este nivel. Para algunos de los componentes esta relacin es ms slida y los indicadores estn ms relacionados con la medicin del objetivo y no con la medicin del simple cumplimiento de etapas. Por otro, lado aunque los 11 Componentes (sistemas) son esenciales para lograr el Propsito del programa, de manera genrica se deben abrir las posibilidades para pensarse en la inclusin de sistemas adicionales que reflejen nuevas necesidades y tendencias en gestin pblica, permitiendo la implementacin de un programa flexible y adaptable. Para llevar a cabo est implementacin sera necesario consolidar los sistemas actuales para lograr moverse de manera exitosa y no traumtica hacia nuevos sistemas de gestin. En el largo plazo, podra tambin pensarse en la eliminacin de algn sistema que ya haya sido desarrollado de manera adecuada por gran parte de los servicios siempre y cuando se asegure la continuidad del mismo. Las fase tres y, de manera especial, la fase cuatro del PMG, seguramente habrn de flexibilizar los componentes. Las conclusiones que se tienen de cada componente no son definitivas, puesto que hace falta un nmero de mediciones importantes, que ofrezcan ms datos, para juzgar si el componente alcanz su objetivo. En tratndose de los indicadores, aunque en una gran
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Requisitos Tcnicos son especificaciones en detalle de los contenidos y exigencias establecidas para cada etapa de desarrollo. Dichos requisitos definen la calidad exigida para cada objetivo de gestin. Medios de verificacin es el instrumento a travs del cual se acredita el cumplimiento de los requisitos tcnicos de los objetivos de gestin, este debe ser auditable. Ver Conceptos en Requisitos Tcnicos y Medios de Verificacin ao 2006. 109 Desde un punto de vista estrictamente formal, esta observacin llevara a decir que la MML no es autocontenida ni auto-suficiente como debera ser de acuerdo con la teora del Marco Lgico, puesto que hay informacin necesaria en otro documento aparte de la matriz. Esto dificulta el entendimiento y la apropiacin del programa e implica la existencia de una ruptura en la lgica vertical de la MML. 110 Con excepcin del componente 5, de Gobierno electrnico, y del 7, de auditoria interna.

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mayora agregan valor, hay algunos que se desvan de ese propsito y no permiten la medicin directa de los objetivos de cada componente; slo de la produccin de los mismos. Con el siguiente ejemplo, tomado del captulo de MML, se pretender evidenciar la importancia del diseo y la planeacin cuando se utiliza el enfoque de Marco Lgico y l manera como ste afecta la implementacin y los resultados a obtener con el proyecto. Para ello se toma el componente 5, de Gobierno Electrnico, el cual tiene 4 indicadores para medir la realizacin del componente. El primer indicador utilizado es el porcentaje de instituciones que han implementado proyectos que utilizan TIC priorizados en el diagnostico. Este indicador contribuye a medir si se cumple el objetivo del componente, que es: Contribuir al uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) para mejorar y simplificar los servicios e informacin ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creacin de canales tecnolgicos que permitan aumentar la transparencia y participacin ciudadana.. El segundo es un indicador de economa, y corresponde al costo promedio por sistema comprometido con un valor de $21.221.599 pesos chilenos. Los indicadores tercero y cuarto miden el promedio de encargados por sistemas a quienes se les brinda asistencia tcnica, y el promedio de revisin de informes por analista de la red de expertos. Segn mediciones de la MML del 28-09-2007, estos promedios fueron respectivamente de 62 y 122. En sntesis los anteriores cuatro indicadores, aunque bien definidos para el nivel de componente, no agregan valor y no son suficientes para determinar si el objetivo del sistema de gobierno electrnico ha sido cumplido. Esos indicadores no facilitan la toma de decisiones y, como ya se anot, no son representativos porque no miden con claridad la realizacin del componente. No hay que olvidar que los indicadores ubicados en la fila de los componentes son los que deben medir la realizacin del componente, y que si ellos se cumplen, estaran contribuyendo a alcanzar el Propsito o en su defecto un nivel ms alto de la MML. Pues bien, la verdad es que, hoy por hoy, con la sola informacin de la MML sujeta a evaluacin no se puede determinar con precisin si los productos entregables del PMG son los adecuados y suficientes para producir correctamente cada Componente, puesto que stos no han sido expresados ni definidos en la misma de manera explcita. Para conocerlos hay que remitirse al documento de Medios de Verificacin y Requisitos Tcnicos del programa para cada ao, documento que no es parte formal de la MML entregada por la DIPRES. As pues, no es claro si la realizacin de cada uno de estos productos (especficos de cada componente) llevar en su conjunto a la consecucin del Propsito. En otras palabras, hay un rompimiento en la lgica vertical de la MML del PMG. Pero si es claro que los indicadores de los componentes para la mayora de los otros sistemas guardan una mayor relacin y conexin con la realizacin del componente

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mismo que los indicadores a nivel de Propsito y Fin, es decir, la lgica horizontal es razonablemente fuerte en el nivel de Componentes. 1.2.4 Actividades Las actividades que se encuentran en la MML del Programa Bsico y del Programa Marco Avanzado describen el proceso general que los servicios realizan para producir y cumplir con el PMG. No se trata de las actividades necesarias para la realizacin y ejecucin de cada uno de los componentes o sistemas individuales. Son actividades comunes, tales como el proceso de formulacin, el proceso de implementacin, el proceso de evaluacin y el proceso operativo de pago del incremento del desempeo institucional que deben realizarse independientemente del objetivo del sistema. Tienen un carcter administrativo; no son tcnicas en el sentido que no tienen relacin con las actividades especficas del desarrollo de cualquiera de los 11 componentes. A partir de ellas no es posible concluir acerca de su relacin con la produccin de los Componentes, lo cual evidencia, otra vez, la debilidad de la lgica vertical a lo largo de toda la MML.

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Tabla III.1 Correspondencia (o falta de ella) entre contenidos tericos y empricos de la MML del PMG.
Columna MML Con cules caractersticas cumple / no cumple la MML del PMG - Permiten controlar, medir y evaluar el -Permiten evaluar el desarrollo y el cumplimiento de los desarrollo. No permiten objetivos del proyecto en sus cuatro medir completamente el niveles. cumplimiento Caractersticas, segn el enfoque del marco lgico (lo que indica la teora) - Pueden ser de tipo cualitativo y cuantitativo. - Deben ser definidos para un periodo determinado de tiempo. - Deben medir los resultados en tres dimensiones: cantidad, calidad y tiempo. - Son las fuentes de informacin a las que se debe recurrir para obtener los datos necesarios para calcular todos los Indicadores. - Puede ser informacin pblica, privada, pginas web, informes, recibos, contratos, actas, etc. - Debe ser lo ms especfico posible, tal que cualquiera pueda verificar la informacin. -S cumple -S cumple -No en su totalidad - Si cumple, para los casos en que se definieron.

INDICADORES

- S cumple

MEDIOS DE VERIFICACIN

- No son especficos; pero cualquiera eventualmente los podra verificar. Adems, no se definieron para todos los niveles de la MML del PMG se definieron. - Estn por fuera del control de los -No se identifican supuestos ejecutores del proyecto. en ningn nivel de la MML - Factores externos que pueden llegar a del PMG afectar la consecucin de los objetivos. SUPUESTOS - Riesgos o condiciones necesarias para que el proyecto sea un xito que estn por fuera del control del ejecutor. - Deben ser monitoreados durante toda la implementacin. - Lgica Horizontal. - S existe entre Medios de Verificacin e Indicadores, cuando estos ltimos estn OTROS especificados. CRITERIOS Y Presenta algunas rupturas CRACTERSTICAS entre Indicadores y Objetivos (cuando estos estn especificados).
Fuente: Elaboracin propia.

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1.2.5 Medios de Verificacin y Supuestos Medios de Verificacin. La MML debe contar con datos de lnea de base o definirlos concretamente para actividades de Monitoreo y Evaluacin. En el nivel de Fin y Propsito se utiliza como medio de verificacin la Encuesta de Efectos aplicada en 2005 y el Sistema de Informacin de la Gestin del PMG. En el nivel de Componentes, el medio de verificacin utilizado es el Sistema de Informacin de la Gestin del PMG, el cual tambin resulta de un sistema de Monitoreo y Evaluacin adecuado. En el nivel de Componentes, el reto es mejorar la capacidad de stos para proveer la informacin y medicin completa por ao y para todos los indicadores especificados en la MML. Supuestos. Corresponden a factores que estn por fuera del control y ejecucin directa del proyecto, pero que pueden afectar sus resultados y la consecucin de objetivos. Identifican riesgos que es importante considerar desde el diseo y en todas las fases del programa como son la planificacin, la ejecucin o la evaluacin, con el objeto de reducir factores adversos, asignar responsabilidades claramente y ajustar el diseo del proyecto sobre la marcha si fuere necesario. La MML omite actualmente los supuestos en la MML, no obstante parecen haber desempeado un papel determinante en el xito o el fracaso del PMG. Factores importantes y externos que parecen haber tenido un impacto significativo en el desarrollo del PMG han sido, entre otros, el contexto social del pas, el ambiente econmico, las polticas claves del gobierno en turno y la continuidad de las mismas, la estabilidad institucional, el tipo de servicio en que se aplica el PMG, el estilo gerencial del jefe del servicio, las caractersticas de liderazgo del mismo y del encargado del PMG o del sistema dentro del servicio y las condiciones y herramientas con que cuenta cada servicio. 1.2.6 Sntesis del anlisis de la MML El diseo general de la MML explica y entrega una visin del Programa; en el nivel superior, el Fin y el Propsito estn correctamente definidos, y en el nivel de Componentes faltan detalles y ms especificidad. Por otro lado la matriz presenta algunas rupturas en su lgica horizontal y vertical debido a la falta de informacin, la cual es una de sus ms grandes debilidades y que se evidencia en la conexin entre los distintos niveles. Es decir que la MML es un poco dbil en el sentido que no puede ser utilizada como nica herramienta de evaluacin del PMG por no ser suficiente ni autocontenida. La evidencia sobre el uso que se le da al PMG y a su MML es que aparentemente es ms utilizada para conocer el cumplimento de las etapas del programa; no para obtener informacin que permita analizar cambios y tomar decisiones acerca del impacto de estos sistemas sobre la gestin de los servicios chilenos o sobre su conexin con otras dimensiones de la gestin. Los indicadores utilizados en la matriz son de eficacia en su mayora y pretenden medir el cumplimiento de etapas, mas no el de objetivos de gestin. Esto genera una dificultad para medir el impacto final del PMG definido en la MML, habida cuenta de que la lgica horizontal esta fracturada.

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Por otro lado, se evidencia la importancia de la adecuada y previa identificacin de supuestos y riesgos como factor clave para la ejecucin del PMG y otros programas en general. Finalmente, es importante aclarar que el anterior anlisis y evaluacin del diseo de la matriz de marco lgico entregada por la DIPRES, es en gran medida el resultado esperado dado la etiologa, la complejidad y la evolucin del PMG, as como su origen y su propsito mixto. 2. reas, Sistemas y sus Reformulaciones La presentacin de este epgrafe corresponde al anlisis del diseo de las 5 reas del PMG, los Sistemas que las integran y la evolucin que ha tenido lugar en reas y Sistemas. Adems de esta presentacin, en el Documento Final que ser entregado posteriormente, se incluirn, como Anexos individuales, informes detallados sobre cada una de las reas. 2.1 Anlisis del diseo del rea de Recursos Humanos De acuerdo con la lgica del diseo del PMG, el cumplir con los requisitos tcnicos de validacin, etapa por etapa, debera producir una mejora concreta en la calidad de gestin. Las exigencias de verificacin de las etapas deben tener un vnculo lgico con las mejoras esperadas. Seguidamente se examinan los sistemas, las etapas, los requisitos tcnicos de las etapas y sus cambios en el periodo entre el 2001 y el 2007. Tambin se presenta el rol de las Redes de Expertos en promover mejoras en la capacidad de gestin administrativo de los Servicios. Los tres Sistemas del rea de Recursos Humanos estn organizados en cuatro etapas en el Programa Marco Bsico del PMG, y cuatro etapas adicionales para el Marco Avanzado. La validacin (acreditacin) del desarrollo de cada etapa del Marco Bsico se realiza a travs de una Red de Expertos, interno a la administracin del estado pero externo al Servicio. Una vez que un Servicio llegue al Marco Avanzado las exigencias estn vinculadas a la certificacin en la Norma ISO 9001:2000, y la validacin/ certificacin est a cargo de organismos especializados en Norma ISO, externos al ejecutivo. Cada Sistema y etapa del Marco Bsico y Avanzado tiene un contenido especfico, pero como la Tabla III.2 lo indica, las etapas comparten una lgica transversal.

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Tabla III.2 Contenido Transversal de las Etapas de los Sistemas del rea de Recursos Humanos
Etapa I Etapa II Etapa III Etapa IV Marco Avanzado Etapa V Etapa VI Etapa VII Etapa VIII Elaboracin de un diagnstico que analiza la condicin del servicio en dicho sistema. Establecer y/o fortalecer el actor responsable por el sistema dentro del servicio. Elaboracin de un plan y programa de trabajo que incluye un cronograma, metas y responsables de la implementacin. Diseminacin de dicho Plan. Implementacin y seguimiento del Plan, analizando la implementacin, y proponiendo recomendaciones en forma contina. Evaluacin de los resultados de la implementacin e identificacin de recomendaciones y para mejora. Trabajo preparatorio para certificacin en ISO 9001:2000 Pre-certificacin en ISO 9001:2000 Certificacin oficial en ISO 9001:2000 Mantenimiento de la certificacin ISO 9001:2000

Marco Bsico

Para cada Sistema y etapa se han establecido requisitos tcnicos y medios de verificacin para corroborar el cumplimiento del compromiso de desarrollo institucional asumido. Este modelo de evaluacin, sin embargo, no ha sido esttico. Se ha evolucionado desde el ao 2001 con miras a perfeccionarse mediante cambios especficos de los requisitos tcnicos y medios de verificacin. 2.1.1 El Sistema de Capacitacin En su conjunto, la secuencia de etapas para el Sistema de Capacitacin est bien concebida. Las etapas exigen mejoras sustanciales en comparacin con el manejo de la capacitacin en los Servicios antes del establecimiento del PMG. Asimismo, los requisitos tcnicos demandan una creciente capacitacin. Las exigencias iniciales de los requisitos tcnicos tienden a concentrarse en la entrega de informacin simple y bsica para plantear un indicador. Posteriormente, las exigencias de los indicadores se vuelven cada vez ms refinado/detallado. Por ejemplo, en el ao 2001, los requisitos tcnicos para validacin de la Etapa I demandaron que el Comit Bipartito de Capacitacin se reuniera al menos cuatro veces al ao; en el ao siguiente el nmero de reuniones mnimas se elev a seis; y desde el ao 2003 se han exigido al menos seis reuniones al ao, de las cuales al menos dos reuniones tienen que efectuarse en el primer semestre del ao corriente. La validacin de la Etapa III requiere que el Servicio enve informacin sobre los capacitadores seleccionados, los cursos de capacitacin, y el nmero de funcionarios capacitados en cada uno. En particular, el Servicio tiene que reportar sobre el gasto ejecutado en actividades de capacitacin. En 2001 slo fue necesario informar el monto de gasto total ejecutado. Pero a partir del ao 2003, se tuvo que evidenciar que el gasto total ejecutado alcanzara por lo menos 90% del presupuesto asignado a capacitacin. Para la validacin de la Etapa IV, a partir del ao 2007, se exige que el Servicio provea un anlisis del gasto realizado en el periodo, considerando las variables de regin, calidad jurdica, y estamento. Con la Etapa III el informe debe contener informacin sobre: 1) mecanismo de seleccin de los organismos capacitadores, 2) los organismos seleccionados en cada accin de capacitacin, 3) principales acciones de capacitacin realizadas, 4) el nmero de

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funcionarios capacitados en cada accin realizada, 5) el monto del gasto total ejecutado, 6) mecanismos de difusin interna utilizados para informar al Comit Bipartito y a los funcionarios sobre las acciones de capacitacin realizadas, 7) observaciones y recomendaciones realizadas por el Comit Bipartito y los funcionarios sobre las acciones de capacitacin realizadas, 8) una descripcin y justificacin de las principales desviaciones entre los resultados efectivos de las acciones de capacitacin y la programacin efectuada por el servicio en su Plan Anual y Programa de Trabajo, y 9) los compromisos asumidos para el siguiente perodo y los plazos de ejecucin. En relacin con el anlisis de las competencias, a partir del ao 2004 los requisitos tcnicos exigen la identificacin de competencias especficas de los cargos del segundo nivel jerrquico del servicio, la identificacin de competencias transversales (al menos hasta el cuarto nivel jerrquico), y las brechas de competencia entre los funcionarios del segundo nivel jerrquico y los cargos que ocupan (si se contempla capacitacin para dicho nivel). En 2007 la identificacin de competencias de los cargos del servicio llega hasta el cuarto nivel jerrquico. El salto ms importante viene con la medicin del impacto de la capacitacin, y su retroalimentacin. Los requisitos tcnicos demandan que los Servicios hagan algn tipo de evaluacin de sus actividades de capacitacin. En 2004 la validacin de la Etapa III introdujo la demanda de evaluar actividades de capacitacin equivalentes a por lo menos 60% del presupuesto para estas actividades. Pero este tipo de evaluacin consiste en unas solicitudes de las reacciones de los funcionarios capacitados despus de la conclusin del curso o actividad. A partir del ao 2007, los requisitos tcnicos demandan un anlisis del grado de incorporacin de lo aprendido en el puesto de trabajo por lo menos para 5% de los funcionarios capacitados en el periodo. Este porcentaje es pequeo, pero representa un comienzo importante que se extiende cuando un Servicio llegue al Marco Avanzado y la certificacin ISO. Por esta razn los resultados son positivos pero todava limitados. Mejoras ms significativas vendrn cuando los Servicios evalen el impacto de la capacitacin ofrecida. El Servicio de Aeronutica Civil comenz al final del ao 2006 a implementar una nueva poltica: entre 3 a 6 meses despus de un curso, se manda una encuesta al jefe del capacitado para solicitar evidencia de un cambio en el comportamiento. Otros Servicios contemplan algo parecido, pero pocos tienen un instrumento listo. La Red de Expertos comenz a preparar en 2007 una encuesta de evaluacin del impacto de capacitacin que an no se ha puesto en uso. Examinado el Sistema desde el lado del funcionario, cmo se puede fortalecer los incentivos para que el empleado busque capacitacin relevante y la aplique para mejorar su desempeo en su cargo? La calificacin del Sistema de Evaluacin de Desempeo individual ofrece un instrumento oportuno, pero tal como se seala ms adelante del Informe, los incentivos del Sistema de Evaluacin de Desempeo siguen siendo dbiles en el nivel individual.

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Tabla III.3 Requerimientos de Validacin de las Etapas del Marco Bsico: Sistema de Capacitacin
Etapa I Actividades/Acciones Requeridas Establecer un Comit Bipartito de Capacitacin, con el deber de realizar reuniones bimestrales. El Comit identificar a organismos capacitadores preseleccionados, y preparar un informe sobre la ejecucin de las actividades de capacitacin en el servicio. Realizar un diagnstico de competencias demandadas por cada estamento y cargo del Servicio, y un diagnstico de las competencias de los funcionarios actuales, definiendo a partir de ello las brechas existentes. Priorizar la capacitacin necesaria en un Plan Anual de Capacitacin para el Servicio. El Comit identificar mecanismos de seleccin de personas e organismos capacitadores, y preparar un Programa de Trabajo para la ejecucin de su Plan Anual. El Plan y Programa de Trabajo tienen que comunicarse a los funcionarios del servicio. Entregar informacin sobre la ejecucin del Plan Anual de Capacitacin aprobado, incluyendo una explicacin de cualquier desviacin que aparezca entre el diseo y la implementacin del Plan. Las acciones de capacitacin tienen que comunicarse a los funcionarios del Servicio. El Comit Bipartito de Capacitacin: i) presentar un Informe de Evaluacin del Plan Anual de Capacitacin ejecutado, ii) elaborar un Programa de Seguimiento a las Recomendaciones derivadas del Informe de Evaluacin, y iii) difundir el Informe de Evaluacin de Resultados a los funcionarios.

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2.1.2 Sistema de Evaluacin de Desempeo El PMG no crey en la evaluacin de desempeo individual en Chile. El marco legal general vigente es la Ley 18.834, que precede al PMG y define las normas y fechas de evaluacin de desempeo. El PMG ha asegurado que se establezcan los reglamentos (aunque no regula la calidad de ellos). Asegura, adems, el cumplimiento de los pasos establecidos para el calendario de la evaluacin (p. ej., reuniones trimestrales entre gerentes y evaluados). No obstante, Ninguno de los requisitos tcnicos, ni sus modificaciones (detallados abajo) responde a la debilidad principal de este sistema: la tendencia de otorgar a casi todos los empleados evaluaciones favorables que colocan a casi la totalidad de los evaluados en la Lista 1. Un buen sistema de Evaluacin de Desempeo individual, para que tenga consecuencias, tiene que diferenciar mejor entre los funcionarios. Sin embargo, la cultura de evaluacin institucional en Chile impone que casi todos los evaluados salen con una calificacin sobresaliente (Lista No. 1). 111 Los ajustes a los requisitos tcnicos desde el ao 2001 son consistentes con dos temas levantados desde los aos noventa por los gremios del funcionarios pblicos, y por ANEF en particular: i) participacin de los funcionarios y sus representes gremiales en el Sistema, y ii) que los evaluados estn bien informados de una manera transparente. En el
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Lista No. 1 es de Distincin, no importa si la escala es de 1 a 7, 1 a 10, o 1 a 100. Ms de 95 por ciento de los evaluados salen en la Lista No. 1. El PMG no ha tratado el problema de la jurisprudencia laboral chilena, dictada por la Contralora, que dice que la calificacin tiene que ser fundada para no otorgar la mejor calificacin.

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2003 fue aadido un requisito tcnico para la Etapa II: el Servicio tendra que realizar al menos una reunin con la(s) asociacin(es) de funcionarios con representacin nacional (y con las del nivel regional cuando estas no tengan expresin nacional) para informar de los novedades del Sistema. Una vez llegando a la Etapa III, a partir del ao 2002 la validacin demanda una carta de la Asociacin de Funcionarios o de un representante por estamento, certificando la difusin de los criterios de evaluacin y los principales elementos del Sistema de Evaluacin del Desempeo y que el proceso de evaluacin se efectu de acuerdo a los criterios establecidos. En el ao 2006, para la validacin de la Etapa II, se estableci la necesidad de garantizar un procedimiento de retroalimentacin de precalificador a precalificado, de acuerdo a las orientaciones de poltica de la DNSC. Demanda, tambin, la verificacin de las firmas de los funcionarios al ser notificados, tanto de los informes de desempeo (o instrumentos auxiliares) como de la Precalificacin, la calificacin, apelacin y ubicacin en el escalafn de mrito. Con la Etapa IV, un cambio a los requisitos tcnicos en el ao 2002 oblig a los Servicios a entregar al DNSC una carta certificando que el proceso de evaluacin del desempeo incluyendo la implementacin de las recomendacionesse efectu de acuerdo a los criterios establecidos en el Programa de Seguimiento. Y en 2003 se crea el requerimiento de colocar este certificado en el sitio Web de SUBDERE, y a partir del ao 2006 en el sitio Web del DNSC. Estos cambios, que aseguran una voz para los funcionarios en el proceso de evaluacin de desempeo, son apropiados. Pero las asociaciones de funcionarios pblicos no estn a favor de un sistema de evaluacin de desempeo que coloque ms empleados en las Listas No. 2, 3 y 4. Hay una fuerte tradicin en contra de eso. Por ejemplo, durante el perodo 2001-2003, los mejores 33% de los empleados recibiran un plus equivalente a 4% de sus salarios. No obstante, la poltica fue un fracaso total porque se tuvo que inventar un Reglamento de Desempate dado que ms de un tercio de los empleados reciban el mximo puntaje posible.112 La Ley del Estatuto Administrativo establece que Con el resultado de las calificaciones ejecutoriadas, las instituciones confeccionarn un escalafn disponiendo a los funcionarios de cada grado de la respectiva planta en orden decreciente conforme a puntaje obtenido. En caso de producirse un empate, los funcionarios se ubicarn en el escalafn de acuerdo con su antigedad (Art. 51). Resulta que hubo primero un nmero de mrito y despus un nmero de antigedad. Pero con tantas calificaciones en la mejor posicin de la escala, la antigedad resulta un factor predominante en la determinacin del escalafn. La posicin de la Contralora General tambin ha dificultado una mayor diferenciacin a travs del Sistema de Evaluacin de Desempeo. Los funcionarios pueden apelar a la Contralora General si no aceptan la calificacin final que reciben en su Servicio. Considerando estas apelaciones la Contralora emiti un dictamen diciendo que la
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Entrevista con un profesional de la SUBDERE.

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calificacin tiene que ser fundada para no otorgar la mejor calificacin.113 Quiere decir que el punto de partida para la calificacin del funcionario, segn la Contralora General, es el supuesto que su desempeo ha sido sobresaliente. Como consecuencia de la continuacin de esta tradicin en Chile, ocurren casos como la evaluacin de desempeo en la DIBAM. Por un lado, representa un caso exitoso. Segn los testimonios de unos funcionarios del Servicio, incluyendo encargados de los Sistemas del rea de Recursos Humanos, antes del PMG la evaluacin de desempeo no fue nada ms que un formulario para llenar. Ahora representa un proceso real de conversacin y retroalimentacin entre los jefes y sus subordinados sobre su desempeo y las necesidades del Servicio. Sin embargo, an as, en el ltimo ao, 97% de los funcionarios salieron en la Lista No. 1; 3% en la Lista 2; y ninguno en las Listas No. 3 o 4. Los funcionarios entrevistados admitan libremente que est distribucin no refleja la realidad de la calidad de trabajo de los empleados de la DIBAM.114

Tabla III.4 Requerimientos de Validacin de las Etapas del Marco Bsico: Sistema de Evaluacin de Desempeo
Etapa I II Actividades/Acciones Requeridas Establecer la base legal para la evaluacin del desempeo individual (Reglamento Especial), y capacitar a evaluadores. Explicitar los criterios de evaluacin anual, basados en los factores establecidos en el reglamento especial de calificaciones del Servicio. Se indicar, adems, los criterios que se utilizarn para garantizar el cumplimiento de los procedimientos de retroalimentacin entre los precalificadores y precalificados. Preparar un Informe Final de Gestin de la Evaluacin del Desempeo, aprobado por el Jefe Superior del respectivo servicio, a ms tardar el 31 de diciembre. Los informes tendrn que enviar informacin sobre tres temas: i) la aplicacin del sistema de evaluacin de desempeo, ii) los resultados del proceso, y iii) el programa de seguimiento de las recomendaciones. El informe tendr informacin cuantitativa de los resultados de las evaluaciones de desempeo (p. ej., nmero de funcionarios por estamento y lista de calificacin, nmero de funcionarios que apelaron su calificacin). Incluir un anlisis cualitativo de los resultados, identificando problemas detectados. El Servicio enumerar recomendaciones recibidas y los compromisos asumidos en relacin a las mismas (o providenciar una justificacin para aquellas recomendaciones no aceptadas). Colectar datos sobre el cumplimiento de los plazos del proceso de evaluacin (primer informe de desempeo, segundo informe, precalificacin y calificacin), y el trabajo realizado por la Junta Calificadora. El encargado del Sistema preparar, en adicin, un anlisis del cumplimiento de los compromisos asumidos en el ao anterior.

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Dictamen No.

En un SERVIU examinado para este anlisis, la escala de evaluacin tiene un puntaje mximo de 180 puntos. Ms de 80% de las personas recibieron 180 puntos en el perodo de evaluacin ms reciente.

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En una de las Gobernaciones examinadas, el Intendente revel que Todos los funcionarios reciban la nota mxima en el ltimo periodo. Cmo es posible, pregunt, cuando la Gobernacin ni siquiera completo todos sus requerimientos para el PMG? El encargado de evaluacin de desempeo opin que en esta Gobernacin alrededor de 5% de los funcionarios merecan estar en la Lista No. 1, 70% en Lista 2, 20% Lista 3, y 5 % Lista 4. Claramente los incentivos para dar calificaciones sobresalientes a la gran mayora (o todos!) los funcionarios son bastante fuertes, y el PMG no es una contramedida para reducir esta enraizada tendencia. Lamentablemente, pasar del Marco Bsico al Marco Avanzado no ofrece una salida de esta debilidad del Sistema de Evaluacin de Desempeo. Un Servicio puede certificar sus procesos en ISO 9001:2000 an cuando todos sus funcionarios salgan con una calificacin de sobresaliente. 2.1.3 Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Como en caso del Sistema de Capacitacin, las exigencias iniciales para el Sistema Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo (HSMAT) tienden a concentrarse en la entrega de informacin simple y bsica para plantear un indicador. Despus, las exigencias de los indicadores se vuelven cada vez ms refinado/detallado. En 2001 la validacin de la Etapa I requera que el Comit Paritario tuviera por lo menos ocho reuniones por ao, con la participacin de dos tercios de los representantes titulares como promedio. En 2002 el nmero mnimo de reuniones subi a doce. Y en 2003 se aadi la demanda de mostrar que al menos cuatro reuniones acontecieron en el primer semestre. En 2006 el nmero mnimo de reuniones subi a doce. Para validar el cumplimiento de la Etapa II el Servicio tiene que informar sobre las principales actividades realizadas, acciones implementadas, resultados de las acciones y las medidas adoptadas. Y para cada una de estas actividades, el Informe del Comit Paritario deber enumerar las personas responsables. En 2003, se suma la demanda de incluir en el Informe el nmero de funcionarios que participara a nivel central y regional en cada accin realizada, desagregados por calidad jurdica y estamento. A partir del ao 2003 los requisitos tcnicos demandan la definicin de metas para los indicadores definidos para evaluar el Plan Anual de Prevencin de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de trabajo. Y comenzando en el ao 2007 estas metas y su cronograma de ejecucin tienen que especificarse por el nivel a que corresponden central y/o regionalcon el monto del gasto presupuestado para cada actividad programada. Para cumplir con los compromisos de la Etapa III, el Informe, adems de contener informacin bsica sobre montos ejecutados y nmero de funcionarios beneficiados, debe tener una descripcin y justificacin de las principales desviaciones entre los resultados efectivos de sus iniciativas en ejecucin, y la programacin en su Plan Anual y Programa de Trabajo. En 2007 se suma a los requisitos tcnicos la demanda de una descripcin de

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la totalidad de los eventos (accidentes del trabajo y enfermedades profesionales) ocurridos en el periodo y el anlisis de sus causas. Las nuevas demandas son positivas, en principio. Sin embargo, por unos aos una mayora de Servicios consiguieron validarse en las etapas del Sistema sin completar los requerimientos tcnicos o realizar mejoras internas. Las mejoras significativas se pueden atribuir a la designacin de una nueva Red de Expertos con el conocimiento y el inters profesional de conducir mejoras en el Sistema. Encontrando una situacin desordenada en 2005, la nueva Red sus primeros dos aos decidi validar a Servicios en su etapa del Sistema an si no cumplieron con todo lo necesario. Mientras tanto, la Red seal a los Servicios que esto seria una poltica de acomodacin temporaria, y trabaj para elevar las expectativas y el desempeo de los Servicios. Segn los profesionales de la USESAT, si un Servicio valida en la Etapa IV para el ao 2007 es porque realmente cumple con todo lo necesario para dicha Etapa. Tabla III.5 Requerimientos de Validacin de las Etapas del Marco Bsico: Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo
Etapa I Actividades/Acciones Requeridas Disponer del funcionamiento del Comit Paritario de Higiene-Seguridad (CPHS), que realizar al menos una reunin mensual con la participacin de representantes titulares de la Direccin del Servicio y de los funcionarios. Elaborar y presentar al Jefe de Servicio al menos un informe de las actividades del Comit Paritario. El Comit Paritario elaborar y presentar al Jefe de Servicio una propuesta de Plan Anual de Prevencin de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo, que incluir un diagnstico de calidad de los ambientes de trabajo a partir de la opinin emitida por expertos en materia de prevencin de riesgos y mejoramiento de ambientes de trabajo (Mutuales de Seguridad). El Plan Anual indicar, tambin, los mecanismos utilizados para la seleccin de proyectos especficos de mejoramiento de ambientes a implementarse en el prximo perodo. Ejecutar el Plan Anual de Prevencin de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo segn lo establecido en el Programa de Trabajo. El Comit Paritario elaborar y presentar al Jefe de Servicio un informe de seguimiento respecto a situaciones extraordinarias que se han producido en el perodo (accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, estos relacionados al Control de la Tasa de Riesgo de Accidentalidad). El Servicio difundir a los funcionarios los informes. Elaborar un Informe de Evaluacin de Resultados de la programacin y ejecucin del Plan Anual realizado durante el anterior perodo; y elaborar un diseo de Programa de Seguimiento a las Recomendaciones derivadas del Informe. El Servicio difundir el Informe de Evaluacin de Resultados a los funcionarios.

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Naturalmente, el diagnstico no se traslada automticamente a cambios en los Servicios. Al contrario de lo que sucede con capacitacin, no hay un rubro del presupuesto de los Servicios dedicado a Higiene-Seguridad. Las distintas actividades del Plan Anual tienen que financiarse de diferentes rubros del presupuesto de cada servicio (p. ej. mantenimiento y reparaciones o bienes no financieros) . Las solicitudes de recursos para realizar sus actividades prioritarias se presentan cada ao en su proyecto de presupuesto; pero el presupuesto no viene necesariamente para apoyar las mejoras

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identificadas. A pesar de esta escasez de recursos a nivel del Servicio para implementar cambios concretos, hay mejoras fundamentales en casi la totalidad de los Servicios. Un ejemplo del cambio ms mnimo es el contado por un funcionario alto del SERVIU Valparaso: la seguridad y el ambiente de trabajo no han mejorado notablemente; pero ahora tenemos una idea clara de lo que se precisa, y antes no fue as.115

2.2 Anlisis del diseo del rea de Calidad de Atencin a Usuarios

El rea est compuesta por el Sistema Integral de Atencin al Cliente(a)s, Usuario(a)s o Beneficiario(a) y el sistema de Gobierno Electrnico.

2.3 Anlisis del diseo del rea de Planificacin y Control de Gestin; Gestin Territorial
El rea de Planificacin y Control est integrada por tres sistemas, Planificacin y Control de Gestin, Auditoria Interna y Gestin Territorial (GT). Los dos primeros sistemas tienen una clara orientacin a la mejora de procesos internos claves de las instituciones y, en este sentido, estn muy bien acoplados a la lgica de mejoramiento de la gerencia pblica del PMG. El sistema de GT tiene un doble carcter, por una parte, es un sistema certificador de un estndar de gestin, definido en los Requisitos Tcnicos y, por atraparte, es un sistema promotor de mejoras el modelo de gestin pblica en regiones, con sus procesos e instrumentos. 2.3.1 El objetivo del sistema de planificacin y control de gestin es disear e implementar procesos de planificacin y sistemas de informacin para la gestin que permitan a la institucin disponer de la informacin indicadores de desempeonecesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisin de sus productos, y rendir cuentas de su gestin institucional. La primera etapa en este sistema, como en la mayora de los sistemas del PMG, se dedica a hacer un diagnstico de la Institucin, es decir, revisar las definiciones estratgicas del Servicio. En la etapa 2 el diagnstico se utiliza para disear un Sistema de Informacin de Gestin (SIG), que incluye entre otros, centros de responsabilidad e indicadores de desempeo por producto. El SIG que debiera apoyar el sistema de planificacin para la Institucin -se pone en funcionamiento en la etapa 3. En la etapa 4 el Servicio presenta los indicadores de desempeo obtenidos del SIG y en la etapa 5 prioriza aquellos indicadores de aspectos relevantes de gestin de los servicios en el Proyecto de Ley de Presupuestos del ao siguiente. En la ltima etapa del Marco Bsico (6) los Servicios debe cumplir con las metas de los indicadores comprometidos en el proceso presupuestario, elaborar un programa de seguimiento del compromiso y un manual de procedimientos de mantenimiento del SIG (este manual slo es para los Servicios que no
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Entrevista en Valparaso.

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pasan al Programa Avanzado). De manera que, en el caso del Sistema de Planificacin y Control de Gestin las etapas del mismo son consistentes entre s, y tienen una lgica de encadenamiento. El corazn del SIG son los indicadores de desempeo y es aqu donde se produce la conexin ms evidente del PMG con el ciclo presupuestario. La elaboracin de indicadores y metas de desempeo constituye parte de los anexos con informacin que acompaa a la presentacin del Proyecto de Ley de Presupuestos al Congreso Nacional con el objeto de que los integrantes de las Comisiones Legislativas cuenten con estos antecedentes en la tramitacin de dicho proyecto. En el inicio del proceso presupuestario, en la etapa de formulacin del presupuesto, cada Servicio debe elaborar Indicadores de Desempeo, los cuales conforman el Formulario H, que forma parte, junto con la programacin financiera, de la informacin presupuestaria establecida por la DIPRES. De este modo, en el inicio del ciclo presupuestario, junto con la programacin financiera, los Servicios deben realizar la programacin de sus objetivos de gestin, los cuales son evaluados por los Indicadores de Desempeo, producto final del Sistema de Planificacin y Control, formalizndose de esta forma la conexin entre el PMG y el ciclo presupuestario. A su vez, estos Indicadores de Desempeo son utilizados para establecer las metas de gestin de los Convenios Colectivos acordados anualmente entre el Jefe del Servicio y el Ministro Sectorial116. Este funcionamiento integrado entre el sistema de planificacin y el ciclo presupuestario es una fortaleza del diseo de este sistema en el marco del PMG. Los ajustes que se han ido produciendo en este sistema se pueden resumir as: para los servicios que se excluyen de ingresar en el Programa Marco Avanzado se agrega un nuevo requisito en la etapa 6, cuyo objetivo es lograr una mayor consolidacin de la implementacin de este sistema. En la etapa 1 de este sistema se incorporan aclaraciones de tipo metodolgico respecto del establecimiento de las Definiciones Estratgicas. En la etapa 2 se precisan los focos de medicin de los indicadores de desempeo del Sistema de Informacin para la Gestin SIG, en trminos de medir los aspectos relevantes de la gestin del servicio. En la etapa 4 se precisa que los indicadores presentados en la Ley de Presupuestos deben medir los aspectos relevantes de la gestin de los servicios. En la etapa 5 se agrega el establecimiento de supuestos para determinar las metas de los indicadores comprometidos en la Ley de Presupuestos. En la etapa 6 se precisa que el Manual de Procedimientos para mantener el SIG, slo es aplicable a aquellos servicios eximidos de ingresar en el Programa Marco Avanzado. 2.3.2 En el Sistema de Auditoria (SAI), la entidad responsable del diseo y funcionamiento del SAI es el Consejo de Auditora Interna General de Gobierno (CAIGG). Las etapas del PMG correspondientes al SAI se encuentran relacionadas con las funciones del CAIGG.

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El cumplimiento de las metas establecidas en los Convenios Colectivos genera para los equipos que logran sus objetivos un incentivo del 4% anual de su salario.

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De esta forma, las 4 etapas del Programa Marco Bsico se encuentran estrechamente interrelacionadas entre s, fortaleciendo el funcionamiento del SAI. La etapa 1 se refiere a los aspectos de creacin y funcionamiento de la Unidad de Auditora Interna del Servicio (UAI). Los medios de verificacin corresponden a los instrumentos formales de creacin de la UAI y al nombramiento del Auditor. Tambin se promueve el establecimiento de un Estatuto de la Auditora, y se solicita un informe sobre el funcionamiento de la UAI y las actividades de capacitacin de los recursos humanos a desarrollar. La etapa 2 comprende el diagnostico y la elaboracin del Plan de Accin. La elaboracin de diagnstico de la situacin del servicio se realiza con base en la confeccin de una Matriz de Riesgo de los distintos procesos de gestin. En esta Matriz de Riesgos se clasifican los procesos de acuerdo con su importancia. Considerando este insumo, se elabora el Plan Anual de Auditora para el prximo ejercicio fiscal. En este Plan Anual deben establecerse indicadores de desempeo que sern monitoreados durante su ejecucin. La etapa 3 se refiere a la ejecucin del Plan Anual de Auditoria del ao en curso. La etapa 4 corresponde al control del Programa de Seguimiento de las recomendaciones de las auditorias realizadas en el ejercicio anterior. Este Programa de Seguimiento es elaborado e implementado con base en la metodologa establecida por el CAIGG, la cual indica que las instituciones deben cumplir con un porcentaje mnimo de implementacin de las recomendaciones. De esta forma el diseo de las etapas del sistema presenta una secuencia lgica apropiada para su funcionamiento. El Programa Marco Avanzado 2007 est compuesto por las 4 etapas del Programa Marco Bsico ms 4 etapas correspondientes a la certificacin bajo normas ISO 9001:2000 de los procedimientos de auditora. Un punto a destacar es que los Servicios que se encuentran en el Programa Marco Avanzado no deben enviar al CAIGG la totalidad de los requisitos tcnicos del Programa Marco Bsico. Solo deben elevar un nmero limitado de ellos, 10 requisitos en total, y el resto deben elaborarlos y mantenerlos como antecedentes internos. De esta forma, se simplifica el proceso de cumplimiento de las primeras 4 etapas del SAI. Situacin similar ocurre con el resto de los sistemas que conforman el Programa Marco Avanzando. Esta situacin es una fortaleza del diseo del programa. En el ao 2001, el Sistema de Auditoria Interna comenz a funcionar como un rea del PMG. En el ao 2004, se elimin como rea y pas a formar parte del rea Planificacin / Control / Gestin Territorial Integrada, de acuerdo con el Documento Tcnico PMG 2004. Posteriormente, en el ao 2007, el rea pas a denominarse Planificacin / Control / Gestin Territorial (Documento Tcnico PMG 2007). Sin embargo, en el interior del SAI no se presentaron modificaciones sustantivas en el perodo 2001-2006 en la estructura de las 4 etapas del Programa Marco Bsico. Las 4 etapas se mantuvieron prcticamente estables en el perodo 2001-2006. Solamente en la etapa 4 se incorpor, en el ao 2003, un requisito destinado a mantener el nivel de desarrollo del SAI en el nivel alcanzado. Con todo, es necesario remarcar una modificacin relevante en su funcionamiento interno. En el ao 2005, se incorpor el

II. Implementacin y Gestin

concepto de Mapa de Riesgo de los procesos para la elaboracin del Plan Anual de Auditora. Este gener un salto de calidad relevante en la priorizacin, realizacin y seguimiento de las auditorias, como consecuencia de una modificacin en el diseo de un requisito tcnico. En la actualidad el CAIGG estima que la mayora de las auditorias se realizan de acuerdo con el mapa de riesgo 117. Con respecto al Programa Marco Avanzado, sus primeras dos etapas, etapa 5 y etapa 6, fueron incorporadas al SAI en el ao 2005, para iniciar el proceso de certificacin bajo normas ISO 9001:2000. Bsicamente las etapas 5 y 6 se refieren al proceso de certificacin de los procesos de auditorias, y sus requisitos se mantienen prcticamente constantes en el periodo 2005-2007. En el 2007 tambin se incorporaron las etapas 7 y 8 para las actividades de mantenimiento de la certificacin. El diseo de las etapas del Programa Marco Bsico del SAI tiene una lgica que retroalimenta y fortalece su funcionamiento. La etapa 1 asegura la existencia y el funcionamiento de la Unidad de Auditoria Interna (UAI). En la etapa 2 se realiza un diagnstico con fundamento en una Matriz de Riegos de los procesos para elaborar el Plan Anual de Auditora del prximo ejercicio fiscal. Por su parte, el control sobre la ejecucin del Plan Anual de Auditora del presente ejercicio se realiza en la etapa 3, mientras que en la etapa 4 se realiza el monitoreo de los avances del Programa de Seguimiento de las recomendaciones de las auditorias del ao anterior. Con respecto al Programa Marco Avanzado, el mismo contempla las acciones necesarias para la certificacin de los procesos de auditoria bajo normas ISO 9001:2000. Incluye tambin, al igual que para el resto de los sistemas del PMG que se encuentran en esta etapa, las actividades de modificacin de los procesos que presentan no conformidades, el proceso de certificacin y las actividades de mantenimiento de los 2 aos restantes de validez de la certificacin. 2.3.3 En relacin con el Sistema de Gestin Territorial el organismo encargado de su diseo y validacin es la SUBDERE. El Sistema GT se propone como objetivo incorporar la perspectiva territorial en los productos, bienes y servicios que entregan las instituciones. Por lo tanto, lo que se espera es que los servicios pblicos operen territorialmente y que promuevan e incorporen las necesidades regionales y sus soluciones en la entrega de sus productos. Con relacin al mencionado objetivo, el diseo del sistema ha ido sufriendo modificaciones en lo que se pueden considerar dos etapas: Periodo 2003-2006: se caracteriza por la instalacin del sistema en los servicios pblicos. Tal como fueron diseadas las etapas y RT han resultado tiles para promover en los servicios pblicos un enfoque de gestin que privilegia la perspectiva territorial. Sin embargo, al ser el principal producto del sistema un documento (medio de verificacin), el acento est en la produccin de un informe ms que en el proceso dirigido a que efectivamente los RT permitan contribuir a mejorar el Buen Gobierno y la satisfaccin
117

De acuerdo con entrevista realizada con miembros del CAIGG en la Misin realizada entre el 9 y 13 de Julio de 2007.

II. Implementacin y Gestin

de las necesidades de los clientes, beneficiarios y usuarios. Se entiende por Buen Gobierno a la mayor integracin entre los servicios pblicos y mayor equidad territorial en la provisin de sus productos bienes y servicios. La mayor equidad se logra a travs de la adecuacin de la definicin, modos de acceso y provisin de sus productos a la realidad regional y la integracin a travs de una mayor complementariedad de sus productos, bienes y servicios con los otros servicios afines, de modo de presentar una oferta integrada de productos y servicios en las regiones 118. En el periodo que comienza el 2007 se introducen significativas innovaciones que afectan las etapas y los RT, las cuales tienen por objeto 119 impulsar el sistema de gestin territorial como una estrategia de mejoramiento de la gestin en el territorio y los Gobiernos Regionales sean un agente en: La promocin de innovaciones a los productos estratgicos de los servicios en el territorio. La articulacin de la complementariedad de productos y servicios en el territorio. En primer lugar, cambia el nombre del sistema a Gestin Territorial, eliminando la palabra Integrada.En la etapa 1 se agrega un objetivo referido al diagnstico de los sistemas de informacin para el registro de informacin por regin y se simplifican los contenidos de la etapa. (a) las causales para aplicar Perspectiva Territorial (PT) se agrupan segn (i) Caractersticas de los productos y modo de acceso a ellos. Para ello se pide examinar procesos para identificar posibles mejoras de gestin; (ii) Productos en los cuales puede haber mayor complementariedad de oferta entre productos estratgicos propios y de otros servicios; (iii) Mayor equidad en la distribucin territorial de productos. Para ello se solicita examinar reas no atendidas o con bajo % de clientes/usuarios. (b) Se pide identificar medidas necesarias acompaando mejoras, como (i) Facultades antes no delegadas a jefes regionales o territoriales; (ii) Ms participacin al formular el plan anual: estructurar demandas de los territorios y adecuar oferta pblica como respuesta a cada uno, (iii) rganos fortalecidos de coordinacin sectorial y territorial para tener una estrategia compartida de desarrollo junto con metas, programas y presupuestos institucionales concordantes con ella. (c) Sistemas de informacin con capacidad para proveer datos de (i) Oferta de productos estratgicos institucionales en cada regin (ii) Localizacin y caractersticas de los usuarios y (iii) Gasto anual programado o inversiones incluidas en el PROPIR. (d) Identificacin de la informacin pertinente que se provee a los Gobiernos Regionales. Innovaciones importantes de la Etapa 2. Se precisan y simplifican los contenidos de la etapa y se incorporan requisitos para elaborar el Plan de los sistemas de informacin que registran la informacin por regiones. As, si bien el informe del Plan GT y Programa Anual mantienen su estructura, se incorporan mejoras en gestin hacia las metas estratgicas del sector, ms complementariedad y mejor distribucin de productos para

118 119

Documento de Requisitos Tecnicos 2007. Paginas WEB de Subdere y DIPRES.

Jornada de Capacitacin Gobiernos Regionales Pmg-Gt 2007. Orientaciones para la Aplicacin del Sistema de Gestin Territorial 2007. Presentacin Abril 2007 Unidad PMG Gestin Territorial-SUBDERE

II. Implementacin y Gestin

reducir inequidades. Asimismo, los sistemas de informacin deben ser capaces de proveer informes a GOREs de la oferta institucional de productos, clientes atendidos, localizacin de ellos y el gasto anual asociado a productos; Finalmente, se pide identificar y realizar mejoras concentrando la atencin en el ms relevante rgano de coordinacin y complementariedad para cumplir objetivos estratgicos institucionales. En la etapa 3 se precisa el contenido del Programa de Seguimiento Nuevas orientaciones para la etapa 4 de evaluacin. Tal como se seala previamente, los objetivos y requisitos tcnicos 2007 le dan mayor relieve al requisito de complementariedad, a travs del cual se busca potenciar la coordinacin y colaboracin interinstitucional definiendo acciones en un territorio entre dos o ms servicios que refuercen la solucin de un problema comn y potencien los medios y recursos para solucionarlo. Para ellos, en las etapas 1,2 y 3 se incorporan elementos para diagnosticar la complementariedad de productos y servicios en el territorio con los servicios afines y disear un programa de trabajo especfico para dicho requisito. En base a lo anterior el ejercicio de evaluacin 2007 se concentrar en evaluar el diseo e implementacin de este requisito con vistas a perfeccionar el programa de trabajo 2008 y sentar las bases de un plan de mayor envergadura sobre esta materia La etapa 4 comprende 2 objetivos principales: (i) La evaluacin del plan que incorpora perspectiva territorial a los productos estratgicos, (ii) La evaluacin del sistema de informacin. Durante el 2007 la evaluacin se referir a examinar el diseo e implementacin (an parcial en la mayora de los casos) de este requisito con vistas a proponer recomendaciones para el ao2008.

2.4 Anlisis del diseo del rea de Administracin Financiera

El rea Administracin Financiera del PMG est compuesta por el Sistema de Administracin Financiera-Contable y por el Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico. El diseo de las etapas de estos sistemas, principalmente las establecidas en el Programa Marco Bsico, pueden considerarse como instrumentos que promovieron la implementacin de procesos de modernizacin de ambos sistemas. En el caso del sistema financiero-contable las etapas del PMG impulsaron la adopcin del Sistema de Informacin para la Gestin Financiera del Estado (SIFGE), mientras que en el caso del sistema de contrataciones fortalecieron la implementacin del portal Chilecompra. La inclusin del Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico en el Programa Marco Avanzado, refleja el rpido nivel de implementacin de los procedimientos relacionados con Chilecompra, en concordancia con el elevado nivel de adopcin del marco legal vigente. Ambos sistemas reflejan la lgica secuencial del diseo de todos los sistemas del PMG diagnostico, diseo de plan de accin e implementacin , as como el funcionamiento establecido en sus respectivos marco legal.

II. Implementacin y Gestin

2.4.1 El Sistema de Administracin Financiera-Contable (SAFC) est compuesto por 7 etapas, las cuales se encuentran contempladas en el Programa Marco Bsico. El objetivo del SAFC es fortalecer la funcin financiera contable mediante el mejoramiento de los procesos y sistemas de informacin administrativa y financiera de general aplicacin, de manera que la informacin cumpla con requisitos bsicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones. Las etapas del SAFC reflejan bsicamente las disposiciones establecidas en el conjunto de normas legales referido a la administracin financiera pblica de Chile 120. Las 7 etapas del SAFC pueden subdividirse en 3 grupos. El primer grupo, que coincide con la etapa 1, se refiere a la conformacin y capacitacin del personal responsable de la gestin financiera en las entidades. Esta etapa es desarrollada por la CGR, la cual realiza anualmente actividades de capacitacin sobre temas contables. El segundo grupo est conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la generacin de reportes financieros contables en las entidades para su posterior remisin a la DIPRES y a la CGR. Estos reportes se encuentran establecidos en las instrucciones para la ejecucin de la Ley de Presupuestos de cada ao, y contemplan, adems de informacin financiera contable, informacin sobre la dotacin de personal de carcter agregado, utilizada en la definicin de polticas salariales, as como informacin sobre el estado de avance de la ejecucin fsica de los proyectos. Por ltimo, el tercer grupo est conformado por las etapas 5 a 7, relativas al proceso de implantacin del SIFGE en las entidades 121. Especficamente, las etapas 5 y 6 se refieren al proceso de implantacin y puesta en funcionamiento del SIFGE para la gestin financiera contable de las entidades, mientras que la etapa 7 se refiere al mantenimiento en operacin de la plataforma SIGFE en forma adecuada. Las etapas del SAFC son consistentes entre s, y tienen una lgica de funcionamiento fuertemente influenciada por el marco legal que regula la administracin financiera pblica. La inclusin de la implantacin del SIFGE como una etapa del PMG, promovi el proceso de adopcin del sistema, en un marco de fuerte descentralizacin de las funciones financieras contables como es el caso de Chile 122.

120

Las normas principales de este marco formal son la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado Decreto Ley 1263/1975, las disposiciones establecidas en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio fiscal y la Circular conjunta DIPRES Contralora General de la Repblica N 646/45880 de septiembre de 2005.
121

Dentro de estas etapas tambin se considera la posibilidad de contar con sistemas homologados, los cuales cumplen con la generacin de informacin financiera contable de acuerdo a los estndares establecidos por la Resolucin N 646 DIPRES/CGR. Para mas detalles ver documentos del Proyecto Administracin del Gasto Public o II, Banco Mundial. 122 Un ejemplo de esta descentralizacin es posible observar en la no adopcin de Chile de una Cuenta nica del Tesoro que centralice los pagos. En su lugar cada servicio realiza y registra sus pagos en forma descentralizada mediante sus propias Tesoreras institucionales.

II. Implementacin y Gestin

2.4.2 El Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico (SCCSP) tiene el objetivo de mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de adquisiciones de las entidades pblicas, as como fortalecer el acceso a mayor y mejor informacin mediante la realizacin de los procesos de compras y contrataciones mediante el portal Chilecompra (www.chilecompra.cl) est estructurado en 6 etapas en el Programa Marco Bsico y 10 etapas en el Programa Marco Avanzado. Las reas del SCCSP, en forma similar al SAFC, reflejan las principales disposiciones legales que regulan los procesos de adquisiciones del sector pblico en Chile. La norma central en este sistema es la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y de Prestacin de Servicios (Ley N 19.886/2003), incluido su Reglamento (Decreto Supremo 250/2004). El sistema cubre a 133 servicios, donde las Gobernaciones estn eximidas de este sistema, como consecuencia del bajo nmero y volumen de los procedimientos de adquisiciones que realizan. Este sistema cuenta con 6 etapas en su Programa Marco Bsico, y con 10 etapas en su Programa Marco Avanzado, compuesto por las etapas del Marco Bsico y 4 etapas adicionales referidas a la certificacin bajo normas ISO 9001:2000 de sus procesos. Todas las etapas son establecidas por la Direccin de Compras y Contrataciones Pblicas (DCCP), responsable de la definicin y seguimiento de los indicadores del sistema. Considerando el Programa Marco Bsico, sus 6 etapas pueden subdividirse en 3 grupos. El primer grupo, compuesto por la etapa 1, se refiere a la capacitacin del personal responsable, as como del personal relacionado, de los procesos de abastecimiento. Las actividades de capacitacin son desarrolladas directamente por la DCCP. El segundo grupo est conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la implementacin en las entidades de los procesos establecidos por la Ley de Contrataciones, especialmente la realizacin de los procesos de adquisiciones mediante el portal Chilecompra (etapas 2 y 3) y la formulacin y ejecucin del Plan Anual de Compras (etapa 4). Estas primeras cuatro etapas son las etapas centrales del SCCSP. Las etapas 5 y 6 contemplan la elaboracin e implementacin de un plan de mejoramiento continuo para el funcionamiento del sistema, que contiene indicadores sobre su funcionamiento. Con base en estos indicadores se debe elaborar un programa de trabajo con el fin de implementar las mejoras identificadas. El Programa Marco Avanzado est compuesto por todas las etapas del Programa Marco Bsico, ms 4 etapas correspondientes a la certificacin bajo normas ISO 9001:2000 de los procesos de adquisiciones. En estas 4 etapas adicionales, la etapa 7 se refiere al proceso de diagnstico e implementacin de un plan de mejoras en los procesos que no cumplen los requerimientos necesarios para su certificacin. La etapa 8 corresponde al proceso de certificacin, mientras que las etapas 9 y 10 contemplan el mantenimiento de la certificacin en el primer y segundo ao respectivamente.

II. Implementacin y Gestin

El diseo de las etapas del SCCSP refleja la lgica de funcionamiento establecido en el marco legal que regula las compras y contrataciones del sector pblico. Las etapas del PMG prestan especial atencin a la implantacin de los procedimientos de adquisiciones mediante el portal Chilecompra y a su mejoramiento continuo. Es posible concluir que el diseo de las etapas de este sistema es consistente, respeta una secuencia lgica y promueve la adopcin de los procedimientos relativos al portal Chilecompras. Las acciones tendientes a la certificacin bajo normas ISO 9001:2000 de estos procesos fortalecen este objetivo.

2.5 Anlisis del diseo del rea de Enfoque de Gnero

El objetivo final del sistema de gnero no es slo modificar procedimientos de gestin sino incidir en los servicios finales que las instituciones pblicas prestan. Segn el documento tcnico del PMG, el objetivo del sistema de gnero es incorporar en los productos que entrega la institucin un enfoque de gnero, y la meta es que los servicios operen con procesos que promuevan e incorporen la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en la entrega de sus productos (DIPRES, 2002). Segn SERNAM, el objetivo general del sistema de enfoque de gnero es logr ar la equidad de gnero en el acceso, uso, distribucin y resultado de los productos que entregan los servicios pblicos. El sistema de gnero del PMG consta de cuatro etapas que consisten en elaborar un diagnstico de gnero de los productos (bienes y/o servicios) de la institucin, disear un plan de trabajo para incorporar el enfoque de gnero a los productos; implementar el plan; y evaluarlo. Los requisitos tcnicos de las etapas consisten en la elaboracin de una serie de informes con informacin especfica para la elaboracin del diagnstico, plan, implementacin y evaluacin. Evolucin del diseo del sistema de gnero del PMG en el tiempo. El sistema se modific de forma substancial entre el 2006 y el 2007, para enfocarse en procesos institucionales adems de su atencin a los productos de las instituciones. El diagnstico del PMG 2007 (etapa I) incluy un anlisis de gnero de la misin del servicio y de sus objetivos estratgicos. El plan de trabajo (etapa II) requiere que se identifiquen medidas institucionales para apoyar la aplicacin del enfoque de gnero en productos. Segn las pautas enviadas por la red de expertos a los servicios, estas medidas institucionales abarcan las reas de gestin interna, coordinacin con otros actores institucionales, cambios en el mbito normativo, y uso de la informacin 123 (SERNAM, 2006b). Si bien
123

Gestin Interna incluye acciones relacionadas con: (i) capacitacin en gnero;(ii) instancias de coordinacin interna para incorporar enfoque de gnero; (iii) incorporacin de enfoque de gnero en otros instrumentos de gestin (complementacin con otros sistemas PMG, indicadores de desempeo, evaluacin de programas, compromisos del Sistema de Programacin Gubernamental, iniciativas de estudios, programas y proyectos de inversin; (iv) presupuesto asociado a la incorporacin de gnero en la gestin interna, etc. Coordinacin con otros actores o instituciones incluye acciones relacionadas con: (i) participacin en polticas inter o intra-sectoriales formuladas con enfoque de gnero; (ii) gestin coordinada con otros actores o instituciones para enfrentar barreras que impidan o limiten la incorporacin de gnero; (iii) instancias de trabajo con otros actores o instituciones que incluyan enfoque de gnero. Uso de la informacin con enfoque de gnero se refiere a: (i) deteccin de inequidades de gnero a travs del anlisis de la informacin generada por los sistemas de informacin; (ii) profundizacin del conocimiento de inequidades a

II. Implementacin y Gestin

esta explicacin de las medidas institucionales no aparece en el documento tcnico del PMG, stas estn claramente explicitadas en las pautas que SERNAM enva a los servicios. Una revisin de informes revela que todos los servicios informan especficamente sobre el progreso en estas 4 reas desde el 2006,. El sistema de gnero en el marco avanzado. La DIPRES y el SERNAM estn actualmente definiendo el marco avanzado del sistema de gnero que no existe todava. El marco avanzado para el resto de sistemas consiste en la certificacin de procesos conforme a Norma ISO 9001:2000. En el caso de gnero, dichas normas no existen y tienen que ser creadas. SERNAM est definiendo los requisitos tcnicos de una norma de certificacin de servicios pblicos con enfoque de gnero. La tarea es, sin embargo, compleja dada la dificultad de estandarizar parmetros que sean aplicables a todos los servicios pblicos cuyos servicios/productos finales son tan dismiles. El sistema de gnero del PMG tiene un doble aporte a la gestin pblica: introduce un elemento de mejora de gestin, e introduce una prioridad poltica. La base de la incorporacin del enfoque de gnero como elemento de mejora de gestin se encuentra en que la produccin/prestacin de bienes y servicios pblicos es mejor cuanto ms se adapta a las preferencias/necesidades diferenciadas de sus clientes/usuarios. La teora de gnero ha ampliamente demostrado que las preferencias y necesidades de hombres y mujeres clientes/usuarios de los servicios (incluidos los pblicos) es diferente. Por tanto, la incorporacin del enfoque de gnero a la gestin pblica es un instrumento para mejorar la prestacin de servicios pblicos adaptndolos a las preferencias de sus clientes. Adems, al margen de los cambios/mejoras en procedimientos de gestin de los servicios pblicos que la incorporacin del enfoque de gnero promueve, la incorporacin del enfoque de gnero a la prestacin/produccin de bienes y servicios representa la introduccin de la poltica de equidad de gnero en la agenda de la gestin del sector pblico, como se explic con anterioridad, una prioridad en la agenda de reforma del Estado en Chile en los aos 90. A diferencia de otros sistemas del PMG, la definicin del sistema de gnero es abierta . A diferencia de otras reas del PMG que establecen definiciones de las etapas y requisitos tcnicos muy concretos, el diseo del sistema de gnero se caracteriza por ser abierto en su definicin. Por ejemplo, mientras que el rea de capacitacin del sistema de RRHH requiere establecer comits bipartitos y disear planes de capacitacin, el rea de gnero pide a los servicios que hagan un diagnstico de gnero y a partir de sus resultados planifiquen sus productos. En el caso del sistema de gnero los resultados de los diagnsticos de los 171 servicios que participan en el sistema de gnero del PMG dan lugar a tipos de acciones completamente distintas que van desde por ejemplo, hacer un ciclo de cine sobre mujeres, hasta cambiar los horarios de atencin al pblico en los centros de salud para facilitar el acceso de los hombres a los servicios de salud. El
travs de estudios; (iii) difusin de informacin con enfoque de gnero; (iv) decisiones tomadas en base a la informacin con enfoque de gnero. mbito Normativo se refiere a: (i) revisin y/o realizacin de estudios de la normativa vigente con enfoque de gnero; (ii) modificacin a normativa interna como por ejemplo clusulas, requisitos y contenidos de reglamentos o bases tcnicas; (iii) propuestas de reformas legales y/o de iniciativas legales tendientes a enfrentar inequidades de gnero y sus resultados.

II. Implementacin y Gestin

carcter abierto de la definicin presenta ventajas e inconvenientes para el sistema. Si bien favorece su flexibilidad y capacidad de adaptacin a las necesidades de los servicios, presenta desafos a la red de expertos dadas las demandas de asistencia tcnica muy especializada requeridas, lo cual a su vez presenta una potencial amenaza a la sostenibilidad del sistema en el tiempo. La integracin de aspectos institucionales representa una mejora del diseo del sistema y es considerada por la red de expertos de gnero como un cambio importante al diseo original del sistema124. Si bien pueden parecer modificaciones menores desde el punto de vista formal (los requisitos tcnicos no cambian tanto), desde el punto de vista tcnico de la definicin de un proceso de incorporacin del enfoque de gnero en los servicios pblicos, la incorporacin de aspectos institucionales representa un cambio substancial. Entre otras cosas, es un elemento que permite a los servicios profundizar en su proceso de incorporacin del enfoque de gnero y permite instalar procesos al interior del servicio para incorporar el enfoque de gnero, contribuyendo a la sostenibilidad en el tiempo de la incorporacin del enfoque de gnero, al margen de un eventual cambio del personal gestionando el sistema de gnero. La secuencia y definicin de los requisitos de cada una de las fases del sistema de gnero son los adecuados para una primera fase de un proceso de integracin del enfoque de gnero en los servicios pblicos. Sin embargo, para garantizar que los servicios avanzan, no slo horizontalmente (ms metas) sino tambin en una vertiente de profundidad (metas de mayor impacto) en el futuro, el sistema debe incorporar cambios a su diseo. El actual diseo es el adecuado para una fase inicial de integracin del enfoque de gnero. Sin embargo, el actual diseo del sistema no exige de los servicios la profundizacin en el proceso de integracin del enfoque de gnero y no pone en marcha los mecanismos para obligar a los servicios a comprometer de manera progresiva metas ms ambiciosas. Distintas acciones tienen distinto calado e impacto en el proceso de integrar gnero en los servicios pblicos. El actual diseo no discrimina entre acciones de menor y mayor impacto y por tanto no incentiva a los servicios a comprometer metas de mayor impacto de manera progresiva. Este es un aspecto del sistema que debera modificarse de cara a favorecer la profundizacin de la integracin del enfoque de gnero tras una fase que puede considerarse inicial de 5 aos. En el nivel internacional, el sistema de gnero del PMG es un elemento innovador y con alto potencial para avanzar en la incorporacin del enfoque de gnero en el proceso de reforma del Estado. A nivel internacional no se conoce una iniciativa que haya logrado una cobertura tan amplia (casi la totalidad del sector pblico) en la incorporacin del enfoque de gnero a los servicios pblicos. Una reciente evaluacin de los esfuerzos internacionales para integrar gnero en las reformas del Estado critica la ausencia de consideraciones de gnero en varios aspectos de estas reformas, incluyendo en el rea de sistemas de incentivos a la productividad y gestin basada en los resultados. Esto hace al sistema de gnero del PMG un elemento (Goetz, 2004) nico y de especial relevancia a nivel internacional. Adems, el estudio resalta la dificultad de integrar objetivos de gnero en la reforma del sector pblico y concluye que en lo que se refiere a polticas de
124

Segn entrevista con responsable del sistema de gnero del PMG en SERNAM.

II. Implementacin y Gestin

equidad de gnero, se necesita una considerable capacidad del Estado para que tanto funcionarios como usuarios del sector pblico cumplan con objetivos de poltica a los que culturalmente estn en principio opuestos (Goetz, 2004)125. Esto hace del sistema de gnero del PMG un instrumento potencialmente muy valioso para avanzar en el proceso de integracin de gnero en el sector pblico. Una reciente revisin del Banco Mundial del modelo institucional chileno para la igualdad de gnero tambin refrenda este potencial y el carcter innovador del PMG dentro de los mecanismos de institucionalizacin de la perspectiva de gnero en el sector pblico (Banco Mundial et al., 2007). 3. Fortalezas y Debilidades del Diseo Conceptual del PMG Una vez analizadas dos dimensiones crticas del diseo del PMG, su Matriz de Marco Lgico y cada uno de sus sistemas, en este punto se intentar realizar un anlisis ms comprensivo del programa. Para ello se considerarn dos niveles de estudio. Por una parte, se detallarn aspectos relativos a las fortalezas y debilidades del diseo conceptual del PMG. En segundo lugar, se har el mismo balance con relacin a la gestin del PMG. El estudio del diseo conceptual del Programa se estructura con base en sus fortalezas y debilidades, comenzando por la descripcin de las fortalezas relativas a su integracin como componente de una estrategia global de exitosa de mejora de la gestin, su conexin con el proceso presupuestario y los beneficios del proceso de certificacin externa bajo normas ISO 9001:2000. 3.1 Fortalezas en el diseo 3.1.1 Instrumento de una estrategia de mejora de la gestin pblica Considerando los avances logrados hasta la fecha en la gestin del gasto pblico en Chile, es posible afirmar que el PMG forma parte de una estrategia de mejoramiento de la gestin pblica, excepcional en el mbito de Amrica Latina, basada en un proceso continuo e incremental126, y en su esquema homogneo de sistemas transversales, en lneas generales consistente, de consolidacin de los sistemas bsicos de la gestin interna. (a) Hacia la gestin de calidad. El PMG, tanto en su Programa Marco Bsico como en el Programa Marco Avanzado, son las dos primeras fases de un total de cuatro de un proceso tendiente al logro de la implementacin de Modelos de Excelencia de Gestin en el sector pblico de la Repblica de Chile 127. Como ya fue sealado en este reporte, el Programa Marco Bsico y el Avanzado del PMG tienen como objetivo fortalecer las
125

Cita original en ingls: when it comes to gender-equality policy measures, considerable state capacity is required to compel compliance with what both state employees, policy or service clients, and the general public may view as profoundly counter-cultural policy goals.
126 127

Chile: Anlisis del Programa de Evaluacin del Gasto Pblico Banco Mundial (2006) Este modelo es desarrollado en detalle en el punto 2.4 de la Seccin I del presente reporte.

II. Implementacin y Gestin

reas de soporte de la gestin para generar una base slida interna sobre la cual poder construir sistemas de gestin de calidad, certificados por normas ISO 9001:2000, constituyendo las fases uno y dos de este proceso. La fase tres tiene como objetivo certificar los procesos de provisin de bienes y servicios a los usuarios, bajo las mismas normas ISO 9001:2000, buscando de esta forma incrementar en forma directa la calidad de los bienes y servicios producidos por el sector pblico, para luego pasar a modelos de excelencia de gestin en la fase cuatro. (b) Auto-evaluacin y mnimo costo de la vigilancia. Existen dos maneras de poner en marcha un cambio en el comportamiento de la administracin de sector pblico. El primero es llamado la hard law. Se trata de crear nuevas leyes en donde se imponen nuevas reglas y obligaciones que tienen que ser seguidas por todos los actores. La ventaja de la hard-law se observa cuando la administracin indica claramente lo esperado por parte de los agentes; es mas precisa. Sin embargo este mtodo es generalmente muy costoso de poner en marcha. Este modo de regulacin se basa en la vigilancia, el control y la sancin. La va de la hard law tiene cualidades normalizadoras. Indica claramente el comportamiento esperado pero necesita un cambio profundo de ese comportamiento. Contrariamente, la implementacin del PMG tiene matices tpicos de la soft-law. Existe una expresin netamente econmica que es la least cost enforcer. Esta expresin significa que cuando se presentan asimetras de informacin, en este caso en detrimento del principal, es decir el Estado que no puede observar detalladamente el comportamiento de los agentes (los empleados)- es conveniente tratar de identificar el actor que puede poner en funcionamiento esta ley al mnimo costo. Si el Estado no puede hacerse cargo de la vigilancia de las tareas de cada uno de los agentes, entonces debe confiar esta tarea a cada una de las administraciones que lo componen. Estas administraciones tendrn la responsabilidad de poner en prctica un dispositivo de incentivos y de herramientas que permitan obtener las indicaciones necesarias sobre el comportamiento de su personal y todo esto a un mnimo costo. El principio del least cost enforcer es ilustrado en Chile por el sistema de incentivos, el cual permite al Estado (en teora) asegurarse que su el trabajo esta bien hecho a un mnimo costo. Resulta mejor pagar una suma de dinero adicional al salario en vez de poner en marcha un sistema de control costoso y sin resultados. El uso de normas de buena conducta, de cdigos de tica o de procesos de certificacin son tambin parte de la soft law. Se trata de generalizar normas de buen comportamiento incentivando a los individuos a adherirlas sin tener que controlar sus actividades ex post. El uso de un cdigo de respeto de los usuarios tiene como consecuencia el incentivar a las plantas de personal a modificar su comportamiento al mismo tiempo que hacen parte de una norma comn y as se puede evitar un control costoso de cada uno de ellos. El shaming and blaming (que stattire stigmtization) implcito al agente que no respeta la nueva regla impuesta, juega un rol incitativo. El grupo ejerce una presin sobre cada uno de los individuos con el objetivo de que todos amolden a las nuevas reglas. En ese sentido, el inters de la soft law es el de asumir por medio de un consenso, las nuevas normas de comportamiento sirvindose de la fuerza del grupo y no de mtodos coercitivos.

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3.1.2 Instrumento que integra un Sistema de Control de Gestin ms amplio Desde sus inicios, el PMG fue diseado como un instrumento que constitua parte de un universo ms amplio de instrumentos del Sistema de Control de Gestin de Chile. De esta forma, el programa contiene elementos en su diseo que permiten que sus sistemas interacten tanto con otros instrumentos de control de gestin (Indicadores de Desempeo y Balance de Gestin Integral), como con otras acciones de modernizacin de la gestin pblica, como por ejemplo avances en otras reas de la gestin financiera (disciplina fiscal macro, mejoras en la administracin financiera mediante la implementacin del SIFGE y en adquisiciones a travs del portal Chilecompras) y en la poltica de recursos humanos, con la introduccin del incentivo al desempeo por el cumplimiento de sus metas. A su vez, el PMG tiene conexin con el ciclo presupuestario, como es desarrollado en el prximo punto.

Grfico III.1 EL PMG como parte de los Instrumentos de Control de Gestin

INSTRUMENTOS DE CONTROL DE GESTIN

EVALUACIN DE INVERSIONES DEFINICIONES ESTRATGICAS EVALUACIN
Discusin Aprobacin

INDICADORES DE DESEMPEO

Formulacin

Ejecucin

Evaluacin

PRESENTACION DE INICIATIVAS AL PRESUPUESTO

BGI

PMG

Fuente: DIPRES

Como fue sealado en el comienzo de esta Seccin, la gestin contempornea del gasto pblico considera tres objetivos centrales: solvencia fiscal, eficiente asignacin de los recursos y eficiencia operativa. Si bien es posible establecer un orden de prioridad en la consecucin de estos tres objetivos, ellos interactan y se refuerzan entre si. En est dinmica de funcionamiento, el PMG, como parte constitutiva de los instrumentos de control de gestin y herramienta para incrementar la eficiencia operativa, es un elemento que fortalece el objetivo de lograr la solvencia intertemporal de la poltica fiscal de Chile. 3.1.3 Integracin con el ciclo presupuestario

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Como parte del Sistema de Control de la DIPRES, el PMG tiene una estrecha relacin con el proceso presupuestario. Esta interrelacin se produce en dos dimensiones. En primer lugar, la formulacin de las actividades necesarias para el cumplimiento de las etapas de los sistemas del PMG genera demandas de recursos, las cuales son incorporadas durante la formulacin presupuestaria. De esta forma, los recursos necesarios para desarrollar, por ejemplo, actividades de capacitacin, mejorar las condiciones de trabajo o realizar actividades del pan de auditora, pasan a formar parte de las demandas de recursos de los servicios para cada ejercicio. En segundo lugar el sistema de planificacin y control del PMG, como sistema auto contenido, promueve la generacin de informacin clave para el ciclo presupuestario. En base a este sistema, la conexin entre el PMG y el ciclo presupuestario ocurre durante sus cuatro etapas. En la formulacin se produce al momento de elaboracin de los Indicadores de Desempeo, parte de los cuales son incluidos en la Ley de Presupuestos y surgen de los procesos estructurados en el sistema de planificacin del PMG. A su vez el sistema de enfoque de gnero tambin influye en esa etapa, al identificar que programas deben incorporar dicho enfoque y por lo tanto generar indicadores que desagreguen informacin relativa a este sistema. En la ejecucin presupuestaria se realiza el monitoreo de los Indicadores de Desempeo, mediante el Sistema de Informacin de Gestin previsto en el sistema de planificacin del PMG. Esta informacin es utilizada para mejorar la calidad de las decisiones respecto a la programacin financiera mensual de los servicios. Una vez finalizado el ejercicio fiscal, en la etapa de evaluacin presupuestaria, los servicios elaboran el BGI, el cual incluye informacin sobre sus indicadores de desempeo incluidos en la Ley de Presupuestos. Esta informacin es analizada por la DIPRES, y utilizada para realizar dos acciones. Por una parte, se elaboran reportes sobre la gestin de los servicios que son elevados al Congreso durante el proceso de aprobacin parlamentaria de la Ley de Presupuestos del prximo ejercicio fiscal, incrementando la calidad del debate parlamentario. Por otra parte, la informacin del BGI de cada Servicio es ampliada con datos de ejecucin financiera y evaluacin de los indicadores de gestin, elaborndose Informes de Evaluacin Presupuestaria en la DIPRES, los cuales son insumos para la definicin del presupuesto exploratorio al inicio de cada ciclo presupuestario. Esta conexin entre el ciclo presupuestario y el PMG, como parte del sistema de control de gestin, es una fortaleza clave en su diseo. 3.1.4 Avances hacia la certificacin externa de procesos El diseo general de las cuatro fases del proceso de mejoramiento de la gestin de los servicios pblicos incluye una gran fortaleza al incluir la certificacin externa de procesos bajo normas ISO 9001:2000 como la etapa inmediatamente posterior a su fase inicial. El diseo de esta segunda fase contiene cuando menos tres aspectos positivos. El primero de ellos es promover un mayor nivel de participacin de los funcionarios que participan de los proceso de gestin, considerando que el Programa Marco Avanzado

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implica que al certificarse los procesos de cada sistema se produce una revisin integral de los procedimientos de cada uno de ellos. El segundo aspecto positivo del diseo es que tiene como objetivo producir un efecto estabilizador de los logros y mejoras alcanzados por los servicios en el funcionamiento de sus sistemas de gestin. Si bien en una primera etapa la certificacin externa se realiza sobre procesos de apoyo a la gestin y no sobre los procesos productivos centrales, considerando la fragilidad y variabilidad de las capacidades institucionales de las organizaciones pblicas, esta iniciativa permite asegurar cierto nivel de permanencia en el nivel de desarrollo alcanzando. A su vez pone un tope al proceso de expansin a las etapas de los sistemas, considerando que en algunos sistemas es posible observar una tendencia a elevar el nmero de etapas. El tercer aspecto positivo del diseo del Programa Marco Avanzado es que promueve el incremento de la credibilidad en el programa por parte de los funcionarios y de la ciudadana. Al certificarse los procesos por un ente externo al propio Poder Ejecutivo, el nivel de confianza y credibilidad sobre los logros alcanzados tiende a incrementarse por una percepcin de mayor objetividad e independencia del ente certificador, de acuerdo a los principios de la teora del principal-agente, donde un actor externo genera mayor credibilidad sobre el cumplimiento de los acuerdos establecidos entre las partes. Por lo tanto, el diseo general de esta fase inicial de certificacin externa de los procesos de gestin tiene efectos positivos con respecto a la fase uno (Programa Marco Bsico), al consolidar los logros alcanzados, as como hacia la fase tres (certificacin de los procesos de produccin), al asegurar sistemas de apoyo de calidad. 3.2 Debilidades en el diseo Diseo homogneo para sistemas heterogneos. Con el fin de analizar ciertas debilidades del diseo conceptual general del PMG, resulta conveniente en forma previa clasificar los sistemas de gestin en dos grandes grupos. El primero de ellos se refiere especficamente a procesos de gestin. A su vez, este grupo puede subdividirse ms finamente entre sistemas que contienen actividades tpicas de back-office, como son los relativos al rea de Recursos Humanos Capacitacin; Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo y Evaluacin de Desempeo; al rea de Administracin Financiera Compras y Contrataciones del Sector Pblico y Administracin Financiero-Contable; sistemas que consagran actividades estratgicas, como son los sistemas de Planificacin / Control de Gestin y Auditoria Interna del rea de Planificacin, Control y Gestin Territorial; y, por ltimo, sistemas que encierran actividades de front-office, como los sistemas del rea de Calidad de Atencin a Usuarios Sistema Atencin a Cliente(a)s, usuario(a)s y beneficiario(a)s; y Gobierno Electrnico. El segundo grupo se refiere a sistemas dirigidos a la promocin e implementacin de polticas, y esta conformado por el sistema de Enfoque de Gener, que es un rea en si mismo, y el sistema de Gestin Territorial, que forma parte del rea de Planificacin / Control / Gestin Territorial.

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Esta primera clasificacin de los sistemas del PMG permite extraer una primera conclusin sobre su diseo general: es un instrumento que tiene una lgica de implementacin homognea para sistemas heterogneos. 3.2.1 Problemas Relativos al Diseo del Incentivo Salarial En un proceso de reformas que tiene el propsito de lograr una gestin ms eficaz, es claro que se puede obtener una mejor respuesta de los agentes pblicos si existen incentivos, y especialmente si stos son aplicados sobre sus remuneraciones. Ante la presencia de incentivos relacionados con la remuneracin, el principal desafo se centra en establecer lazos slidos entre el nivel de calidad o cantidad de los bienes y/o servicios producidos por la organizacin y la remuneracin de los agentes, para de esta forma ligar el incremento en la remuneracin con una mayor y mejor productividad. En el caso del sector pblico esta situacin se vuelve an ms compleja por las caractersticas propias de los bienes pblicos. En el mbito pblico, a diferencia del sector privado, la determinacin precisa del aporte de los diversos factores de produccin capital fsico, trabajo, recursos financieros para la obtencin de un bien pblico puro, mixto o preferente es muy compleja de estimar y requiere el procesamiento de un gran volumen de informacin que no siempre se encuentra disponible 128. Frente a esta situacin, los pases de la OECD han implementado en el mbito pblico incentivos de tipo colectivo e institucional en lugar de incentivos individuales de muy compleja estimacin. El incentivo institucional del PMG se encuentra en esta tendencia. Adicionalmente, en el caso especfico del PMG existe otro factor que influye sobre la conveniencia de adoptar un incentivo de tipo institucional. Este programa impacta sobre sistemas transversales de gestin que afectan a toda la organizacin. Por lo tanto seria muy complejo diferenciar individuos que tienen una relacin directa con la implementacin exitosa de una mejora en estos sistemas, sin recurrir a heroicas imputaciones hipotticas de costos y beneficios que terminaran por debilitar la eficacia y la credibilidad del incentivo. A pesar de estos beneficios a la luz principalmente de ciertas pases de la OECD, como Francia, Holanda Reino Unido 129, pueden existir factores que generen la presencia de comportamientos perversos. Uno de estos factores esta relacionado con las caractersticas de un incentivo de tipo institucional en lugar de incentivos individuales. En los incentivos institucionales donde el monto del incentivo es comn para todos los funcionarios, el impacto en los salarios depende de su ubicacin en la estructura jerrquica de la organizacin. En el caso especifico del incentivo asociado al PMG, para los funcionarios ubicados en los estratos superiores por las tareas propias de su puesto, su nivel de participacin en los proceso de gestin de back office, procesos de direccin o front office del PMG es muy indirecta, por lo cual tienen un bajo nivel de participacin en la
128

Consideremos a modo de ejemplo las dificultades que implica la estimacin de los costos asociados a productos y servicios tales relaciones exteriores o administracin del estado. 129 Para ms detalles sobre estas experiencias ver Ketelaar, A, N. Manning y E. Turkisch (2007) Performance -based management for Senior Civil Servants OECD and other country experiencies. OECD WP 2007/05.

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ejecucin del programa130. Si bien el diseo del PMG tiene como supuesto que el Jefe de Servicio se involucra en el programa, no se contemplan acciones adicionales que aseguren que esto efectivamente suceda en la prctica. Por lo tanto el diseo descansa sobre un supuesto muy fuerte de participacin de los Jefes de Servicios que puede no cumplirse. Si a ello se agrega, que el PMG, en su dos fases actuales, no toca necesariamente con los sistemas individuales de gestin necesarios para producir los servicios especficos de cada institucin, se concluir que es muy probable que los altos directivos de algunos de los servicios no tengan especial inters otro que garantizar el incentivo salarial en el PMG. Otro comportamiento no deseado que puede generar el diseo de un incentivo de tipo colectivo es la presencia de un comportamiento de free rider entre los agentes pblicos de una misma institucin. Aplicando tericamente este comportamiento, sera posible observar por un lado que el ingreso de la totalidad de los funcionarios aumenta, pero por otro lado un grupo ms reducido individuos asume una carga administrativa significativa y exigente: diligenciar los diferentes requisitos tcnicos para el cumplimiento del PMG. Esto hace posible que se produzca una fuerte diferencia entre los costos (muy concentrados) sobre los individuos que tienen a cargo el PMG y los beneficios (repartidos para todos) aportados por el componente variable del ingreso en un plano terico. Finalmente, una ltima dificultad referente al diseo del funcionamiento del incentivo colectivo en el caso del PMG se relaciona con el rol y la participacin de los Jefes de Servicio en su asignacin. En este proceso los Jefes de Servicios no tienen ningn tipo de participacin o prerrogativa, situacin que puede provocar posteriormente, durante la implementacin, un menoscabo adicional de su potencial inters en involucrarse en la gestin del PMG. 3.2.2 Problemas relativos al diseo de la interaccin entre los sistemas que componen el PMG El PMG contiene 11 sistemas de gestin, los cuales se interrelacionan y condicionan por la naturaleza misma de su mbito de cobertura dentro de cada institucin. Sin embargo, al analizar el diseo del programa es posible observar ausencia o debilidades en la interrelacin entre ciertos sistemas. Retomando la agrupacin establecida anteriormente, entre sistemas relativos al back office, procesos de direccin y sistemas relativos al front office por una parte, y sistemas que promueven ciertas polticas pblicas, como Gestin Territorial, es posible observar con mayor claridad por qu el diseo del PMG debera considerar esta estas interrelaciones. En el caso de los sistemas de back office y de sistemas relativos a los procesos de direccin, el diseo debera considerar una mayor interrelacin entre los sistemas de evaluacin de desempeo y el sistema de planificacin. El objetivo del sistema de
130

De acuerdo a la informacin relevada, en el diseo original del PMG se contemplaban incentivos especficos para lograr un mayo participacin de los Jefes de Servicio (como por ejemplo ciertas flexibilidades en la gestin de recursos presupuestarios) que finalmente no formaron parte del diseo final del programa.

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evaluacin es estimular el buen desempeo de los funcionarios mediante un sistema de evaluacin objetivo, transparente e informado. Las etapas de este sistema establecen el marco general para la implementacin y funcionamiento del proceso de evaluacin. Una de las actividades contempladas se refiere a la realizacin de cuatros reuniones entre el superior y el funcionario para realizar la evaluacin, generndose un reporte escrito luego del primer y segundo trimestres. Uno de los aspectos a evaluar debera estar relacionado con la contribucin del funcionario a los productos estratgicos del Servicio. Como ya fuera indicado, estos productos estratgicos se operacionalizan mediante los Indicadores de Desempeo. En el diseo del PMG se prev que el sistema de planificacin brinda la metodologa y los conceptos generales para la construccin de parte de los Indicadores de Desempeo de cada Servicio. Por lo tanto, de acuerdo con el diseo del PMG, parte de los insumos utilizados para cumplir con el sistema de evaluacin de desempeo provienen de las acciones establecidas por el sistema de planificacin, producindose de esta forma una interrelacin entre ambos sistemas. Esta interrelacin ser considerada al analizar el cumplimiento de los sistemas del Programa Marco Bsico. Sin embargo el programa en su diseo no considera estos aspectos de interrelacin entre los sistemas. Siempre en el plano del diseo del Programa, una segunda interrelacin se produce entre los sistemas de promocin de polticas pblicas, o reas de negocios de los servicios, como son enfoque de gnero y gestin territorial y los sistemas relativos a procesos de direccin. En general, esta interrelacin es intrnseca al funcionamiento de las instituciones, ya que los sistemas contemplados en el PMG son sistemas de soporte para el desarrollo de las actividades de produccin de bienes y servicios pblicos. En particular, las reas de enfoque de gnero y gestin territorial, en su diseo como sistemas del PMG respetan la lgica de 4 etapas por sistemas (diagnstico, elaboracin de un plan de trabajo, implementacin del plan de trabajo y evaluacin de los resultados). En el diseo del programa se indica expresamente que los enfoques de gnero y gestin territorial deben aplicarse sobre los productos estratgicos de los servicios. Como ya fuera indicado, estos productos estratgicos, y sus Indicadores de Desempeo, se encuentran relacionados con el sistema de planificacin del PMG. Por lo tanto, a nivel de diseo esta segunda interrelacin est contemplada, restando evaluar en las siguientes etapas de este estudio su funcionamiento. En resumen, el actual diseo del PMG, especialmente en sus etapas de validacin de los distintos sistemas, no establece ciertos mecanismos explcitos de control cruzado de tipo horizontal entre los sistemas que conforman el programa, como fue indicado anteriormente. Por ello, existe la posibilidad de que un servicio incumpla con un sistema, pero pueda cumplir con un sistema interrelacionado. Esta hiptesis ser validada o refutada en la etapa posterior del estudio, con base en resultados empricos. 3.2.3 Creciente complejidad del instrumento: coexistencia de sistemas y polticas La coexistencia en el PMG de sistemas relativos a la gestin (sistemas de back office, procesos de direccin y front office) con sistemas que promueven polticas pblicas especificas, transforman el programa en un instrumento complejo y con objetivos

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excesivamente amplios. Esta situacin es bsicamente generada por la incorporacin al PMG de los sistemas de enfoque de gnero y gestin territorial, como respuesta a demandas y prioridades de polticas, en los aos 2002 y 2004 respectivamente131. Esta situacin debilita el funcionamiento del PMG en dos planos: a) La secuencia lgica que va del diagnstico, pasando por diseo del plan de accin y la implementacin, hasta llegar a la evaluacin de los resultados, imperante en los sistemas de gestin originales del PMG, puede no ser la apropiada para los sistemas de promocin de polticas pblicas especficas, como son genero y gestin territorial. Si bien desde un punto de vista terico, estos sistemas respetan la secuencia lgica del programa, en la prctica puede provocar que sus resultados no sean ptimos. Esta hiptesis ser probada en la prxima etapa de la evaluacin, y en caso de ser validada se recomendarn modificaciones al diseo de estos sistemas. b) La incorporacin de estos sistemas tambin genera problemas de percepcin por parte de los servicios sobre el objetivo del PMG. Un atributo del diseo del programa debe ser transmitir en forma univoca cual es el objetivo del instrumento. Claramente los sistemas de gestin tienden a mejorar los procesos de back office y front office de la institucin, mientras que los nuevos sistemas incorporados contemplan acciones relacionadas con la definicin de polticas. Por lo tanto, puede generarse la confusin, entre los funcionarios menos involucrados en la implementacin del PMG, que todos los sistemas deberan presentar una relacin de causalidad directa con la mejora de la calidad de los productos del servicio, generando expectativas en este sentido, y consecuentemente, criticas al PMG por no cumplir con un objetivo para el cual no est diseado. Al igual que fue sealado en el punto anterior, esta hiptesis tambin ser validada en la prxima etapa de esta evaluacin. En resumen, la incorporacin de sistemas de promocin de polticas pblicas especficas al Programa Marco Bsico puede generar una mayor complejidad y generacin de problemas de percepcin sobre el objetivo del programa. Por lo tanto, en las siguientes etapas de esta evaluacin se estudiar en profundidad la conveniencia de simplificar o sustituir ciertos sistemas del PMG, situacin que impactar sobre el diseo del programa. 3.2.4. La limitacin inicial del PMG al Marco Bsico y el Marco Avanzado El diseo del Programa Marco Avanzado est dirigido a consolidar los sistemas bsicos de gestin respaldados por el PMG y a inculcar una cultura de gestin de calidad dentro de la administracin pblica del nivel nacional. Esa capacidad de aclimatar una cierta mentalidad de gestin de calidad se hace tambin evidente cuando se visitan las prcticas efectivamente estimuladas por la certificacin. No obstante sus evidentes beneficios, la experiencia internacional ha sealado tres cuestionamientos que deberan ser tenidos en cuenta en un diseo comprensivo del PMG.
131

En los aos 2001/2002 se haba incorporado al PMG un sistema denominado compromisos de desconcentracin, antecedente del actual sistema de gestin territorial.

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En primer lugar, segn se anot en el captulo I (2.4.3), la certificacin de los procesos de gestin resulta ser uno de los ms rgidos e intervencionistas de entre los modelos de gestin de calidad. De manera que la fase actual ms promisoria del PMG, conocida como Marco Avanzado, deber equilibrarse con modalidades ms avanzadas de la gestin de calidad. Una de estas modalidades puede consistir en la certificacin basada en la satisfaccin de la demanda del cliente externo, merced a la calidad de los productos y servicios generados por la organizacin, tal como ocurre con la certificacin en el sector privado. Otra, an ms avanzada, consistira en dar mayor autonoma a los gerentes para que adapten los procesos de su organizacin en funcin de los resultados y de la satisfaccin de la demanda. Esta observacin al diseo del PMG es de suma importancia por cuanto, segn se anotar en el captulo V, parece ser una de las fuentes de baja apropiacin del PMG por parte de directivos de algunos servicios que no encuentran en el PMG la palanca que levante la calidad de sus productos ni la herramienta que corrija los procedimientos y los productos estratgicos de su organizacin. De all que, como se ver tambin en el captulo V, se observe una cierta tendencia al cumplimiento meramente formal de los indicadores del PMG. En segundo lugar, la experiencia internacional muestra que es conveniente realizar anlisis costo-beneficio de la certificacin. Son anlisis que debern incluir no slo los costos directos sino los costos de adaptacin y rutinizacin de los procesos certificados,
estimados como costo de oportunidad de los procedimientos novedosos y de otras innovaciones que se dejan de realizar.

El anlisis de la documentacin de los siguientes sistemas de gestin de calidad (revisin de manuales de calidad, procedimientos del PMG y procedimientos de apoyo para el PMG) arroja las siguientes observaciones que dan cuenta de los pros y los cons del diseo del Programa Marco Avanzado:

II. Implementacin y Gestin

Tabla III.6 Las prcticas de la certificacin en el PMG y las exigencias de la norma

UNIDAD ADMINISTRATIVA OBSERVACIONES A LAS EXIGENCIAS PRCTICAS DE LA CERTIFICACIN DEL PMG BASADAS EN LAS EXIGENCIAS DE LA NORMA ISO 9000 Se establece una poltica de calidad enfocada hacia la ciudadana. Sin embargo, debido a que el alcance solo abarca a los sistemas del PMG, los productos de esta poltica consisten en informes y los clientes son internos a la propia organizacin, o pertenecientes a otras entidades gubernamentales. En cuanto al contacto con la ciudadana, es nicamente para recibir sus reclamos y sugerencias sin estar ligado a los procesos que afectan las demandas o las expectativas de los usuarios. Se establecen descripciones de cargo adicionales para el personal que participa en la certificacin. Pero no se extiende a todos los funcionarios que proporcionan los servicios de la CONAMA, con miras a mejorar su desempeo en las reas claves de funcionamiento de la institucin. Se tiene una encuesta de Satisfaccin de Clientes aplicada cada ao a las Jefaturas de los Sistemas de Planificacin/Control de Gestin y Sistema Oficina de Informacin, Reclamos y Sugerencias. Nuevamente se observa que estas encuestas estn enfocadas nicamente en las actividades del PMG, no en los beneficios para el ciudadano. Se establecen indicadores alrededor del Programa Marco Avanzado, tales como: cantidad de indicadores efectivamente medidos / indicadores Planificacin Institucional * 100 cantidad de informes emitidos/cantidad de informes solicitados * 100 Nmero de cambios realizados / Nmero de cambios solicitados DIPRES X 100

Comisin Nacional del Medio Ambiente

II. Implementacin y Gestin

Se establecen descripciones de cargo adicionales para el personal que participa en la certificacin, en vez de contemplar a todos los funcionarios que proporcionan los servicios de la Direccin de Arquitectura. Para conocer la satisfaccin y recibir retroalimentacin de los clientes se utiliza el procedimiento de Evaluacin Satisfaccin del Cliente por cada sistema PMG. Los clientes que contempla el Sistema de Gestin de Calidad son clientes internos de la estructura gubernamental, como la DIPRES, la Direccin Nacional del Servicio Civil, etc. Se establecen indicadores alrededor de la certificacin, como por ejemplo: N de actividades realiza-das efectivamente en la auditora / N total de actividades programadas en la auditora *100 Porcentaje de cumplimiento de fecha de difusin de infor-me de Evaluacin N de Funcionarios Notificados dentro de plazo / Total de Funcionarios Notificados *100 Porcentaje de cumplimiento planificacin entrega reportes UNIDAD ADMINIST RATIVA ACTIVIDADES O EXIGENCIAS DE LA NORMA PARA LOS QUE SE DEBE EVALUAR EL COSTO-BENEFICIO Se tiene el procedimiento DI-GC-8.2.1-P1 Satisfaccin con el cliente que sirve para realizar una encuesta de satisfaccin de clientes aplicada a la DIPRES, Precalificadores, Direccin DAP, Direccin Nacional del Servicio Civil, SEGEGOB, etc. Estas mediciones se enfocan hacia las actividades del PMG, no hacia la opinin del ciudadano que utiliza los servicios o se beneficia de ellos. Se establecen indicadores acerca del cumplimiento en tiempo y forma de las entregas de informes y requerimientos a las entidades de gobierno, correspondientes o responsables de los diversos programas del PMG.

Direccin de Arquitectura

Direccin de Aeropuertos

II. Implementacin y Gestin

Se tiene un procedimiento PR-SC-07 para medir la Satisfaccin de Clientes aplicada a Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, al Ministerio del Trabajo y Previsin Social y a la Secretara General de la Presidencia, debido a que nicamente se tienen productos o servicios traducidos en informes y formularios. Se establece una poltica de calidad que se basa y hace referencia a sus productos institucionales. Sin embargo, debido a que el alcance se circunscribe a los sistemas del PMG, los productos son informes y formularios sin que se tengan certificados an los procesos de los productos o servicios principales de la institucin. Se establecen indicadores que no contribuyen a la mejora de los servicios del gobierno, por ejemplo: N de Informes de Gestin entregados en fecha / N total de Informes de Gestin *100 N total de observaciones incorporadas o comentadas en el BGI final Fecha de entrega PA - fecha programada PA / nmero das del mes *100 N total de auditorias ejecutadas del Plan de Anual de Auditoria/ N total de auditorias programadas en el Plan Anual*100

Direccin del Trabajo

Asimismo, se presenta a continuacin un esquema en el que se refleja un Sistema de Gestin de Calidad basado en la Norma ISO 9001:2000 en interaccin con los sistemas del PMG, en el cual se visualiza la conexin de la certificacin con los productos principales de la institucin y con la satisfaccin de la demanda del cliente externo (ver Grfico III.2).

VI. Resultados

Grfico III. 2 Elementos para la tercera fase del PMG: hacia satisfaccin de la demanda
PROCESOS DE DIRECCION
Actividades de Diagnstico
HERRAMIENTAS ISO 9001 Revisin por la Direccin Acciones Correctivas Acciones Preventivas Producto No Conforme Auditoras Internas Auditoras Internas de Calidad Planificacin / Control de Gestin

Procesos de Transparencia y Anticorrupcin

Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, usuario(a)s y beneficiario(a)s

Necesidades y Expectativas del Cliente/Ciudadano

Procesos Sustantivos
Provisin de Servicios Pblicos Servicios de Salud de Calidad Servicios de Educacin de Calidad Servicios de Desarrollo Urbano Proteccin Civil Seguridad Pblica Provisin de Servicios Judiciales Servicios de Medio Ambiente

RECURSOS HUMANOS Capacitacin Higiene - Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Evaluacin de Desempeo

PROCESOS DE SOPORTE
Administracin Financiero-Contable Enfoque de Gnero
Gestin Territorial

Infraestructura

Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico

Gobierno Electrnico

SISTEMAS DEL PMG CONTEMPLADOS EN ISO 9001:2000

OTROS SISTEMAS DEL PMG

El sistema de certificacin de calidad ISO 9000 es compatible con la certificacin de productos. De hecho, uno de los principales rasgos del estndar ISO 9000 es la satisfaccin del cliente y algunas de sus aplicaciones exitosas en el nivel mundial demuestran que los sistemas de gestin de calidad ( Quality Management Systems, QMS) son relevantes para garantizar la calidad de los servicios de organizaciones del sector pblico. Ms an, existe la expectativa de que una organizacin certificada trabaje con la mira puesta en el ciudadano, acte con transparencia y suministre servicios de alta calidad. Gobiernos nacionales del mundo entero han establecido marcos para la modernizacin de sus prcticas de gestin y el mejoramiento de la calidad del servicio a la ciudadana. Estos marcos incluyen variadas herramientas que pueden ser reunidas bajo la ptica del estndar ISO 9001:2000. De donde se colige que los beneficios que hoy se propone alcanzar el Programa Marco Avanzado del PMG, para la organizacin y para sus empleados, pueden fcilmente extenderse a beneficios directamente apuntados a elevar la satisfaccin de los ciudadanos. Un programa de certificacin capaz de producir beneficios internos, tales como la elevacin de la conciencia de los empleados con relacin a los mtodos y las metas organizacionales, el mejoramiento del ambiente de trabajo, el incremento de la motivacin, el uso ms eficiente de los recursos, la consolidacin de las comunicaciones y los sistemas de informacin, o el fortalecimiento de la competencia de los funcionarios en sistemas de gestin, puede

Entrega y satisfaccin del Cliente/Ciudadano

IV. Resultados

tambin dirigirse a garantizar el mejoramiento de productos estratgicos, resultados superiores y predecibles o, de otra manera, atender la calidad de los servicios al usuario. De hecho, existen actualmente lineamientos para la aplicacin del ISO 9001:2000 que permiten diagnosticar a las organizaciones pblicas, con una visin integral que les permite conocer sus condiciones operacionales, adecuar sus estructuras administrativas y aplicar medidas para garantizar a los clientes/ciudadanos un servicio pblico confiable. Son lineamientos que evalan simultneamente los beneficios que la calidad de la gestin trae a la organizacin, a los empleados y a los ciudadanos. 132 Por lo dems, Chile cuenta ya, en los programas relacionados con el PMG que lleva a cabo la DIPRES, con varios de los cimientos para extender el diseo a la tercera fase. Las Definiciones Estratgicas, los Indicadores de Desempeo, el Balance de Gestin Integral y el Programa de Evaluacin, ofrecen algunos de los ingredientes esenciales para extender la certificacin de procesos y sistemas hacia la certificacin de productos. 4. Anlisis de la Gestin de los Programas de Mejoramiento de la Gestin Al igual que para el examen del diseo conceptual del programa, el anlisis de los aspectos relativos a la gestin del programa se estructura considerando sus fortalezas y debilidades de acuerdo con la informacin relevada en esta fase de la evaluacin. El estudio de las fortalezas de la gestin es el prximo punto a desarrollar.

4.1 Fortalezas en la gestin

4.1.1 Existe una clara definicin del proceso de gestin del PMG El proceso productivo del PMG consta de cuatro etapas. Se inicia con la formulacin del Programa Marco y los PMG de los servicios pblicos, seguidamente se realiza la implementacin de los programas, luego se evalan los resultados del ao y finalmente se valida el cumplimiento de las metas. Este ciclo dura veintitrs meses a lo largo de tres aos. A lo largo de todo este proceso todos los actores participantes tienen claramente determinados cules son sus responsabilidades y funciones, los plazos de presentacin de la documentacin requerida, los instrumentos de validacin y hasta el proceso de apelacin de la evaluacin final. Esta clara definicin del proceso de gestin del programa evita superposicin de funciones o mbitos de discrecionalidad, otorgando al instrumento una gran previsin y estabilidad en su funcionamiento. 4.1.2 La informacin generada por el PMG retroalimenta el diseo de los sistemas La dinmica de funcionamiento del programa, donde la Red de Expertos est conformada por las instituciones rectoras o referentes de cada sistema (por ejemplo la Red de Expertos del sistema de capacitacin es la Direccin Nacional de Servicio Civil, mientras que para el sistema de Auditoria
132

Cf. International Workshop Agreement 4 Quality Management Systems Guidelines for the application of ISO 9001:2000 in local governments (ISO - IWA 4). Ejemplos de aplicaciones de estos lineamientos en ciertos pases son: Guidelines for Implementing ISO 9001:2000 Quality Management Systems in Public Sector Organizations (Canadian General Standards Board CGSB 184.1-2002); Sistema de Gestin de la Calidad para la Rama Ejecutiva del Poder Pblico y Otras Entidades Prestadoras de Servicios (Norma Tcnica de Gestin Pblica del Gobierno de Colombia NTCGP 1000:2004); Agenda Desde lo Local (Mexican program by SEGOB in order to achieve local governments development. www.desdelolocal.gob.mx)

IV. Resultados

Interna es el Consejo de Auditora Interna General de Gobierno) permite retroalimentar el diseo de cada sistema. De esta forma, la Red de Expertos recibe informacin en forma continua sobre el funcionamiento de los distintos sistemas y puede, al menos en forma terica, introducir los cambios y ajustes necesarios para el logro de los objetivos planteados. 4.1.3 Participacin de actores externos en instancias claves La participacin de consultores externos y firmas privadas en el proceso de apelacin y de certificacin de procesos bajo normas ISO 9001:2000 es una clara fortaleza del proceso de gestin del PMG, que otorga objetividad y legitimidad a su funcionamiento. Como fuera indicado en la Seccin II del presente reporte, en el proceso de evaluacin del cumplimiento del PMG, frente a discrepancias entre los servicios y la red de expertos referentes al no cumplimiento de requisitos tcnicos de los sistemas existe una instancia de apelacin. Cuando un servicio eleva una apelacin, la cual debe ser remitida por el Auditor Ministerial con jurisdiccin sobre el servicio, la Secretara Tcnica realiza un proceso de seleccin de un consultor externo con especial competencia en la materia para analizar dicha apelacin. En caso que el consultor externo confirme la evaluacin de la Red de Expertos, se desestima la apelacin y la clasificacin otorgada queda firme. Si el consultor externo modifica la decisin de la Rede de Expertos, el Comit Triministerial, considera esta tercera opinin y modifica la clasificacin original otorgada. De esta forma, el proceso de resolucin de las apelaciones presenta un elevado nivel de objetividad e independencia. Por su parte, el proceso para la certificacin ISO 9001:2000 tambin es realizado por actores externos a la administracin pblica. Para realizar todo el proceso de certificacin los servicios que se encuentran en Programa Marco Avanzado contratan empresas auditoras de la norma en cuestin y consultores mediante una Licitacin Pblica Nacional. Estas firmas e individuos realizan el proceso de pre certificacin y de certificacin de acuerdo a las normas internacionales referentes a la materia. As, la evaluacin y certificacin de los procesos no es realizada por el propio Poder Ejecutivo, sino por firmas e individuos del sector privado, generndose mayor independencia, objetividad y legitimidad sobre este proceso.

4.2 Debilidades en la gestin

En este punto es necesario aclarar que parte de las debilidades detectadas en la gestin del programa tienen una estrecha relacin con el diseo del mismo. Pero, con el propsito de mejorar su forma de exposicin, y en el entendimiento de una mayor relacin con aspectos vinculados a la gestin, las mismas son explicitadas en este punto del reporte. 4.2.1 Ausencia de proceso pautado de revisin estratgica La estructura de gestin y el proceso productivo del PMG establecen claramente los roles y funciones de los Servicios, la Red de Expertos, la Secretara Tcnica y el Comit Triministerial durante la formulacin, implementacin, evaluacin y validacin del programa. Pero en la actualidad no existe un proceso formal y pautado, en donde se establezcan procesos, responsabilidades y plazos; de revisin estratgica del funcionamiento y el nivel de logros alcanzados por el PMG 133. Si bien la incorporacin de nuevos sistemas, como el caso de gestin territorial; o cambios introducidos en las reas, como la modificacin del alcance del sistema de oficinas de informacin, reclamos y sugerencias (OIRS) que pas a denominarse sistema de atencin al cliente, usuario y beneficiario, fueron el resultado de un
133

Se entiende por revisin estrategia un proceso de anlisis de los procesos e instrumentos operativos utilizados con el objetivo de alcanzar un fin determinado.

IV. Resultados

proceso de interaccin entre la Red de Expertos, la Secretara Tcnica y el Comit Triministerial, los mismos tienen como objetivo modificaciones o incorporaciones al Programa Marco, pero no una evaluacin estratgica de los logros alcanzados. Al no existir una instancia que evale los logros y las dificultades del funcionamiento del PMG, es posible que no se cuente con toda la informacin necesaria para detectar en forma preventiva posibles dificultades de gestin o desvos con respecto al objetivo. A su vez esta ausencia de revisin estratgica puede provocar que el programa tienda a generar nuevas funciones u objetivos con el fin de auto-justificar su existencia, incorporando cada vez mayor nivel de complejidad en su funcionamiento, desvirtundose la relacin costo beneficio de su implementacin, y transformndose su cumplimiento en un fin en si mismo. Esta hiptesis ser validada en la prxima etapa de esta evaluacin 4.2.2 Necesidad de fortalecer la participacin de todos los actores en el proceso de gestin del PMG La actual estructura de gestin y el proceso productivo asignan las mayores responsabilidades a distintos actores, dejando las funciones mas relevantes de la gestin del programa a la Secretara Tcnica, ejercida por la DIPRES, y a la Red de Expertos. Esta asignacin de responsabilidades genera una concentracin de tareas y responsabilidades en un solo actor: la Direccin de Presupuestos. Ella no solo acta como Secretaria Tcnica, sino tambin como Red de Expertos de dos sistemas (planificacin y administracin financiero contable), preside el Comit Triministerial en nombre del Ministerio de Hacienda y como servicio pblico adscrito al PMG. Por sus funciones de Secretaria Tcnica est activamente involucrada en la formulacin, elaboracin, implementacin y evaluacin del programa en forma global. Como Red de Expertos es contraparte de los servicios pblicos adscrito a los sistemas de planificacin y administracin financiero contable. La razn inicial de ubicar la Secretaria Tcnica en la DIPRES se fundamenta en la relacin del programa con el presupuesto, es decir el programa como instrumento de apoyo para las decisiones presupuestarias. Esa relacin se menciona en la misin134 y es uno de los objetivos estratgicos135 de la DIPRES, junto obviamente con la gestin integral del gasto pblico. Esta concentracin de responsabilidades, que implica que la misma organizacin cumpla diferentes roles en simultneo. Por una parte es responsable de la gestin del programa y por otra parte utiliza la informacin generada por el programa para decisiones presupuestarias En este contexto, las sinergias de la concentracin en una solo unidad facilitan la conexin del programa y la informacin que genera para mejorar las decisiones presupuestarias. Pero al mismo tiempo este doble rol de la DIPRES, como Secretaria Tcnica y usuario principal de la informacin generada por el programa puede provocar durante la ejecucin del programa una concentracin del proceso de toma de decisiones, que resulta en una rigidez en el diseo de las etapas de los sistemas del programa y genera el riesgo que necesidades de otros actores, ya sea la Red de Expertos o los propios servicios, no sean suficiente representados. Si bien la instancia formal de decisin sobre el programa es el Comit Triministerial, el cual por definicin de sus funciones, aprueba los cambios a introducir en las reas y sistemas y valida el cumplimiento de los PMG de los servicios pblicos, en la realidad, la participacin del Comit en el proceso y en la toma de decisiones relacionados con el programa es relativamente pasiva, generndose una mayor concentracin de las decisiones en la Secretara Tcnica. Por lo tanto, es muy importante
134

La misin de la DIPRES es: "Velar por una asignacin y uso eficiente de los recursos pblicos en el marco de la poltica fiscal, mediante la aplicacin de sistemas e instrumentos de gestin financiera, programacin y control de gestin", ver www.dipres.cl/fr_acerca.html 135 El objetivo estratgico No. 5 de la DIPRES dice: Promover la eficiencia en el uso de los recursos pblicos, desarrollando t cnicas e instrumentos de control de gestin ligados al presupuesto, ver www.dipres.cl/fr_acerca.html

IV. Resultados

fortalecer el rol y la participacin de todos los actores que participan del PMG, especialmente de la Red de Expertos y del Comit Triministerial, con el fin de lograr un instrumento que represente mas acabadamente las necesidades de todos los participantes en su gestin. 4.2.3 Necesidad de fortalecer los recursos institucionales dedicados al funcionamiento del PMG Por la complejidad del programa y la cantidad de procesos, los servicios, la Secretaria Tcnica y la Red de Expertos necesita dedicar un gran parte del tiempo de sus funcionarios para el cumplimiento de las responsabilidades relacionadas al PMG. De acuerdo a la informacin relevada, en algunos servicios se asignan una o varias personas que dedican al menos la mitad de la totalidad de su tiempo a las tareas relacionados al PMG 136. Adicionalmente, de acuerdo a la informacin relevada, ciertos servicios desconcentrados no cuentan con el conocimiento y las capacidades necesarias para cumplir acabadamente con los requisitos del programa. Con respecto a los recursos de la Red de Expertos, en promedio tienen entre dos y cuatro expertos. Durante entrevistas, miembros de las Redes de Expertos mencionaban que por falta de personal no pueden cumplir con la demanda de asistencia tcnica de los servicios, especialmente con las demandas de los servicios desconcentrados. Por su parte la DIPRES cuenta con ocho analistas de la Divisin de Control de Gestin para su doble rol de Secretara Tcnica y de Red de Expertos de los sistemas de planificacin, y con un analista del proyecto SIGFE para el sistema de administracin financiera contable. Para un programa tan complejo como el PMG, este nmero de recursos humanos dedicados por los distintos actores participantes es insuficiente para el adecuado para el manejo del programa. Con respecto a los recursos financieros, ningn actor o servicio adscrito al PMG tienen una lnea en su presupuesto para cubrir los gastos de sus responsabilidades relacionados al PMG, asumindose que se cubre con el presupuesto general de cada servicio o de la Red de Expertos. La excepcin son los gastos para el proceso de preparacin de la certificacin ISO137. Si bien no se encuentra directamente relacionada con el fortalecimiento de los recursos institucionales destinados al PMG, la propuesta de creacin en el proyecto de Ley de Presupuestos 2008 del Fondo de Modernizacin de la Gestin Pblica, es una accin relacionada que tiene una finalidad similar. Este fondo, tiene por objetivo financiar propuestas provenientes de la esfera privada, acadmica y de instituciones pblicas que aporten en el mejoramiento de la calidad de la gestin pblica. stas iniciativas se focalizarn en mejorar procesos y calidad de los servicios pblicos, y podrn ser por una parte, proyectos de investigacin generen propuestas concretas para mejorar la gestin y calidad del servicio de organismos pblicos especficos, provenientes de instituciones acadmicas, empresas consultoras y centros de estudios. Por otro lado, el fondo tambin podr financiar propuestas de mejoramiento de gestin que surjan de las propias instituciones pblicas para mejorar la eficiencia en la prestacin de servicios y provisin de bienes pblicos. Las propuestas que surjan como una solucin a un problema detectado por los instrumentos de evaluacin y control de gestin tendrn mayor prioridad en su evaluacin. 4.2.4 Ausencia de estrategia global de capacitacin y difusin Un aspecto que debilita la gestin del PMG es la ausencia de una estrategia global de capacitacin y difusin sobre su funcionamiento y los logros esperados. La falta de un plan de capacitacin general coordinado por la Secretaria Tcnica genera un costo al interior de los servicios como consecuencia de la curva de aprendizaje que los responsables de PMG deben realizar solo en base a la experiencia prctica personal. Esta situacin tambin puede provocar dificultades para la asimilacin del programa
136

De acuerdo a los datos relevados en los Grupos Focales realizados con Responsables de PMG de servicios centralizados y descentralizados en el marco de este proceso de evaluacin, Santiago de Chile, Octubre 2007. 137 Del costo de los consultoras/empresas de la preparacin la DIPRES paga 50%, el servicio 50% y del costo para la empresa certi ficadora (DIPRES paga 75%, servicio 25%)

IV. Resultados

al funcionamiento rutinario de la institucin, al no contar los responsables del PMG con una visin general del mismo. La baja implementacin de una estrategia general de difusin desde la Secretara Tcnica sobre el funcionamiento y el resultado esperado del programa puede generar una incorrecta percepcin de los objetivos del programa en funcionarios relacionados indirectamente con los sistemas, en miembros del parlamento y en los ciudadanos en general. Esta situacin puede provocar una tendencia a establecer que el programa tiene relacin causal directa con la calidad de los bienes y servicios que brindan las instituciones pblicas, en lugar de establecer una relacin indirecta a travs de la mejora de los procesos de gestin de apoyo. Esta afirmacin ser validada en la etapa posterior de esta evaluacin.

5. Conclusin del anlisis del diseo del PMG El PMG es un programa singular, pionero en muchos sentidos en Amrica Latina. Si bien inspirado en la lgica de la gestin de calidad y la gestin por desempeo, Chile ha puesto su impronta particular en el Programa. Desde el punto de vista del diseo, sobresalen a la vez como fuentes de fortaleza y de debilidad, los siguientes rasgos del PMG: La focalizacin en sistemas bsicos, estandarizados. Este es un rasgo que nivela transversalmente la administracin a la vez que dificulta la conexin entre las actividades y componentes del programa con los Propsitos y, sobre todo, con el Fin superior del mismo En particular, la aplicacin de los sistemas estndar del PMG a servicios que generan muy distintos productos, con variadas posibilidades y necesidades de gestin reclama la complementacin de las actuales fases de Marco Bsico y Marco Avanzado, con formas mas avanzadas de la gestin de calidad que apunten a garantizar la satisfaccin de la demanda de los beneficiarios finales La multiplicidad de Propsitos, todos ellos dirigidos a garantizar un gasto pblico de calidad, crea desafos tcnicos y riesgos particulares al Programa Particularmente difcil resulta atender simultneamente el propsito de elevar la productividad al mismo tiempo que el incentivo salarial, pivote del PMG, est ligado a polticas generales de remuneracin para toda la administracin y a compromisos adquiridos en negociaciones entre la administracin y las asociaciones de empleados pblicos. Estas circunstancias parecen debilitar la palanca del incentivo. Cuando se las combina con el hecho de que el PMG no apunta necesariamente a los procesos nucleares para la produccin de los servicios estratgicos de cada institucin individualmente considerada, da lugar al temor de que el compromiso de parte del alto personal directivo, y la apropiacin real de parte de todo el personal de un servicio (y no slo del personal vinculado directamente al PMG) sean predominantemente formales, destinados a garantizar la obtencin del incentivo salarial La combinacin de sistemas de gestin de distinto nivel, y de sistemas y polticas, han hecho del PMG un vehculo creble y efectivo para atender diversas necesidades de la administracin y del gobierno. Del otro lado, le agregan una complejidad excesiva al Programa y confunden su diseo y evaluacin

IV. LOS RESULTADOS DEL PMG

1. Introduccin En este captulo se analizan los principales resultados del PMG. Bajo el numeral 2 se analiza el nivel de cumplimiento de los objetivos del PMG, luego los resultados esperados en relacin con el cumplimiento de las etapas de los distintos sistemas. En el cuarto y quinto puntos se presentan respectivamente los resultados del PMG desde el punto de vista de los funcionarios y los resultados de los grupos focales, mientras que los costos del PMG son presentados en el sexto punto. Por ltimo se presentan un anlisis de la relacin beneficio - costo del incentivo institucional del PMG. 2. Cumplimiento de Objetivos del PMG La evaluacin de los PMG 2006 dio como resultado que el 77,5% de las instituciones obtuvo un logro entre el 90% y el 100% de sus objetivos comprometidos, recibiendo una asignacin equivalente al 5% de sus remuneraciones. Por otra parte, un 18% alcanz entre un 75% y 89% de cumplimiento, casos en que la asignacin corresponde a un 2,5%. Por su parte un 4,5% no logro cumplir con los objetivos planteados, porcentaje que representa ocho instituciones. Tabla IV. I - Resumen General de Cumplimiento PMG por Instituciones - 2001-2006
Ao 2001 Instituciones N 90% -100% 75% - 89% < 75% 116 29 30 175 Ao 2002 Instituciones Ao 2003 Instituciones Porcentaje de Participacin 75,0% 20,5% 4,5% 100%

Porcentaje de cumplimiento

Porcentaje de N Participacin 66,3 % 16,6 % 17,1 % 100% 139 28 8 175

Porcentaje de N Participacin 79,4 % 16,0 % 4,6 % 100% 132 36 8 176

Porcentaje de cumplimiento

Ao 2004 Instituciones N

Ao 2005 Instituciones

Ao 2006 Instituciones Porcentaje de Participacin 77,5% 18,0% 4,5% 100%

Porcentaje de N Participacin 74,9% 19,6% 5,5% 100% 152 22 4 178

Porcentaje de N Participacin 85,4% 12,4% 2,2% 100% 138 32 8 178

90% -100% 75% - 89% < 75%

134 35 10 179

Fuente: Divisin de Control de Gestin DIPRES.

Como es posible observar en la Tabla IV.1, en el ao 2006 se produce una disminucin del nmero de servicios que cumplen entre el 90% y 100% de los objetivos planteados, del 85,4% al 77,5%, cercano a 8 puntos porcentual, como consecuencia del no logro de este porcentaje de cumplimiento de 14 instituciones. Esta situacin es similar a la ocurrida en el periodo 2002-2003, donde se produce una reduccin en la misma categora del 79,4% al 75,0%. De acuerdo con el anlisis realizado, esta situacin es producto de la propia dinmica de funcionamiento del PMG. Es decir, existen etapas que los servicios pueden cumplir en forma mas sencilla, pero cuando el Servicio avanza a las etapas subsiguientes, si las etapas anteriores no funcionan en forma adecuada, el servicio no esta en condiciones de lograr los objetivos del ao en curso. Esta situacin ocurri en el perodo 2002-2003, en el cual, luego de iniciarse el funcionamiento del PMG en el ao 2001, los servicios deban comprometer las etapas II o III de los sistemas y se evidencio la fragilidad de los resultados de las instituciones en ciertos sistemas que no permiti cumplir con todos los objetivos previstos. Igual situacin ocurre en el perodo 2005-2006, donde los Servicios deben comprometer en su mayora las etapas finales del Programa Marco, y se evidencia, especialmente en las entidades descentralizadas las debilidades de sus capacidades institucionales para lograr los objetivos de estas etapas. Tabla IV.2 - Resumen General de Cumplimiento PMG por Dotacin Efectiva- 2001-2006
.

Ao 2001 Ao 2002 Ao 2003 Dotacin Efectiva Dotacin Efectiva Dotacin Efectiva Porcentaje de Porcentaje Porcentaje Porcentaje cumplimiento N de N de N de Participacin Participacin Participacin 90% -100% 75% - 89% < 75% 52.857 1.577 820 55.254 95,7 % 2,9 % 1,4 % 100% 57.316 3.505 178 60.999 94,0 % 5,7 % 0,3 % 100% 45.637 13.152 3.159 61.498 73,7% 21,2% 5,1% 100%

Ao 2004 Ao 2005 Ao 2006 Dotacin Efectiva Dotacin Efectiva Dotacin Efectiva Porcentaje de Porcentaje Porcentaje Porcentaje cumplimiento N de N de N de Participacin Participacin Participacin 90% -100% 75% - 89% < 75% 56.699 90,4 % 5.570 432 8,9 % 0,7 % 63.887 2.290 120 66.297 96,4% 3,5% 0,2% 100% 62.308 91% 4.986 1.116 7,2% 1,6%

62.701 100%

68.410 100%

Fuente: Divisin de Control de Gestin DIPRES.

La disminucin en el porcentaje de instituciones que no logran el porcentaje mayor de cumplimiento de los objetivos en el 2006 con respecto al 2005, presenta un menor impacto en el porcentaje de dotacin efectiva que recibe un menor incentivo salarial. Como se observa en la Tabla IV.2, el nmero de funcionarios que recibe un menor incentivo salarial se incrementa en 5,5 puntos porcentuales. Al comparar con el periodo 2002-2003 se observa una diferencia significativa. En ese periodo, el no cumplimiento del porcentaje superior de los objetivos del PMG en slo 7 instituciones implic una disminucin del 94% al 73,7% de la dotacin efectiva que recibi el 5% de incentivo salarial. Esta

situacin pone en evidencia que en ese periodo servicios centralizados no cumplieron con los objetivos del PMG, mientras que la actualidad el no cumplimiento de 14 instituciones representa una disminucin del 96,4% al 91% de la dotacin efectiva, reflejando un menor nivel de cumplimiento de servicios descentralizados. Con respecto al cumplimiento de los objetivos del PMG es posible observar una tendencia creciente en su cumplimiento en el periodo 2001-2006. En el ao 2001, el 83% de los servicios adscriptos al PMG lograban ms del 75% de sus metas, mientras que en el ao 2006 el 95% de los servicios cumplen con este porcentaje. Como gran parte de los Servicios que no cumples con las metas son Intendencias Regionales o Gobernaciones Provinciales, el nmero de funcionarios que no recibe el incentivo institucional del PMG representa el 1,6% de la dotacin efectiva. 3. Resultados esperados. Formulacin de compromisos Los compromisos establecidos en los PMG de cada ao constituyen resultados esperados para dicho periodo para cada sistema, en cada servicio pblico. La Tabla IV.3 muestra que en promedio el 87% de los servicios centralizados y descentralizados cumplen el Programa Marco Bsico de todos los sistemas. Esto muestra que la mayora de los servicios estar alcanzando las etapas finales del Programa Marco Bsico, y por los tanto un mayor nmero estar en condiciones de iniciar el Programa Marco Avanzado. Esta situacin difiere en el caso del sistema Gestin Territorial, especialmente en el nivel central, donde solo el 40% de los servicios cumple con el Programa Marco Bsico, y en caso del sistema de Planificacin, donde el 48% de los servicios descentralizados logro el Marco Bsico en forma completa.

Tabla IV.3 Porcentaje de Cumplimiento del Programa Marco Bsico por Sistema Ao 2006
Sistema Capacitacin Centralizados Desconcentrados 74 83.15 87 97.75 89 100.00 66 86.84 18 86.84 42 47.19 13 100.00 86 96.63 26 66.67 21 80.77 88 98.88

cantidad de servicios 97 % de los adscriptos 100.00 cantidad de servicios 95 Higiene y Seguridad % de los adscriptos 97.94 cantidad de servicios 94 Ev. Desempeo % de los adscriptos 96.91 cantidad de servicios 76 OIRS % de los adscriptos 89.41 cantidad de servicios 74 G.Electrnico % de los adscriptos 89.41 cantidad de servicios 87 Planificacin % de los adscriptos 89.69 cantidad de servicios 84 Auditoria % de los adscriptos 87.50 cantidad de servicios 31 Gestion Territorial Integrado % de los adscriptos 39.24 cantidad de servicios 85 Compras % de los adscriptos 89.47 cantidad de servicios 82 Financiero-Contable % de los adscriptos 85.42 cantidad de servicios 68 Gnero % de los adscriptos 81.93 Fuente: Elaboracin propia en base a Divisin de Control de Gestin - DIPRES

Con respecto al nivel de avance promedio en los resultados de cada sistema, entendido como la diferencia entre la etapa cumplida en el ao 2006 y la etapa que el servicio comprometi en el ao 2001, es posible observar que para los sistemas compuestos por 4 etapas el promedio de etapas avanzados es de 3 etapas, mientras que para los sistemas compuestos por 6 etapas, el promedio de avance es de 4 etapas. Estos resultados son consistentes con el porcentaje de cumplimiento del Programa Marco Bsico por parte de los servicios sealado anteriormente.

Tabla IV.4 Promedio de Avances de Etapas de Cada Sistema Periodo 2001 2006.
Servicios Nro Etapas Desconcentrados Capacitacin 3.30 2.64 4 Higiene y Seguridad 2.94 2.62 4 Ev. Desempeo 2.95 2.39 4 OIRS 4.79 4.17 4 Gobierno Electrnico 2.78 2.15 4 Planificacin 5.57 4.53 6 Auditoria 3.17 2.92 4 Gestion Territorial Integrado 2.97 2.52 4 Compras 4.94 3.51 6 Financiero-Contable 4.03 1.96 6 Gnero 3.60 3.42 4 Fuente: Elaboracin propia en base a Divisin de Control de Gestin - DIPRES Notas: 1/ Como el sistema de Genero entro en 2002, se mide el promedio de avance de etapas en el periodo 2002-2006 2/ Para el sistema de Gestin Territorial Integrada se considera como la etapa de inicio la correspondientes al sistema de Desconcentracin al ao 2001. 3/ Para Servicios que se adscribieron al PMG despues del 2001, se mide el avance desde su participacin en el PMG Sistema Servicios Centralizados

4. Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: Encuesta de Percepcin Con el propsito de relevar las opiniones y percepciones de los distintos funcionarios que participan en el PMG, en el marco de esta evaluacin se realizo una encuesta no presencial y 5 grupos focales durante el ao 2007. Las principales caractersticas y resultados de estos dos instrumentos se presentan a continuacin. 4.1. Encuesta de Percepcin: principales caractersticas Entre el 15 de octubre y el 7 de noviembre del 2007, el equipo de evaluacin realiz una encuesta entre 2.047 usuarios del PMG con el objetivo de conocer sus opiniones e impresiones sobre el funcionamiento e impacto de dicho programa. Sus principales caractersticas son que es una encuesta de carcter confidencial, relevaba la percepcin personal de los funcionarios, se realiz de forma no presencial mediante un mtodo de recoleccin electrnico. Para el diseo de las encuestas se tomaron en cuenta tanto las recomendaciones de la DIPRES, como los hallazgos de la prueba piloto realizada entre el 01 y el 30 de septiembre del 2007 138. Con el fin de cubrir los 11 sistemas del PMG, se disearon 14 modelos diferentes de encuesta, con una seccin de preguntas comunes y otra con preguntas diferenciadas para adaptar la encuesta a las caractersticas especiales de cada tipo de encuestado. As, el universo de encuestados fue de 2,047 personas, y abarco 160 Jefes de Servicio, 14 Jefes de Servicio de Intendencia, 198 encargados ministeriales y de PMG, y 1,675 encargados de los 11 Sistemas del PMG en cada uno de los 186 Servicios adscriptos.

138

Esta prueba fue realizada entre 60 funcionarios con diferentes cargos y grados de relacin con el PMG.

Tabla IV.5 Universo de la Encuesta de Percepcin y Tasa de Respuesta

Cargo Jefes de servicio Jefes de servicio de Intendencias Encargados Ministeriales y Encargados del PMG Encargados de Sistemas: Capacitacin Higiene Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Evaluacin de Desempeo Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s (ex-OIRS) Gobierno electrnico Planificacin /Control de Gestin Auditora Interna Gestin Territorial Sistema de Compras y contrataciones del Sector Pblico Administracin Financiero contable Enfoque de Gnero TOTAL Poblacin Total 160 14 198 182 184 184 158 182 184 111 157 133 122 78 2,047 Numero de Tasa de Respuestas Repuesta (%) 41 25,6 5 35,7 106 91 76 76 64 98 98 60 79 68 66 23 951 53,5 50 41,3 41,3 40,5 53,8 53,3 54,1 50,3 51,1 54,1 29,5 46,5

Como es posible observar en la Tabla IV.5, la tasa de respuesta global fue del 46,5%, con un elevado nivel de respuesta en a nivel de Encargados Ministeriales y Encargados del PMG (53,5%), a nivel de encargados de sistemas, superior el 40%, excepto en enfoque de gnero (30% de tasa de repuesta) y un menor nivel de respuesta a nivel de Jefes de Servicio (25,6%). 4.2. Principales Resultados de la Encuesta. Los principales resultados de la encuesta se presentan agrupados en tres secciones. La primera recoge las respuestas a las preguntas comunes para todos los encuestados, la segunda refleja las respuestas a las preguntas especficas por sistema y cargo, y la tercera seccin hace un resumen de las respuestas a las preguntas abiertas. 4.2.1 Resultados de preguntas comunes Dada la extensin de esta seccin en la encuesta139, la informacin aqu presentada hace un resumen de las respuestas recibidas agrupndolas en 4 categoras: respuestas sobre el conocimiento, contenido y metas del PMG, sobre los logros del programa, sobre los problemas del PMG y sobre el conocimiento de otros programas de incentivos en la administracin pblica. 1. Respuestas sobre el conocimiento del PMG, su contenido y sus metas: La mayora de los usuarios dicen tener un conocimiento general del PMG. (51%) Los usuarios dicen saber quines son los encargados del PMG en su servicio. (54,9%)

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48 preguntas agrupadas en 19 secciones divididas de media en 3 apartados.

Los usuarios conocen y reconocen las implicaciones salariales relacionadas con el PMG, el cual es conocido por su impacto en el incremento del salario. (89%) Los funcionarios dicen vincular el cumplimiento de los logros de los objetivos de los sistemas a un incremento en sus renumeraciones. La mayora de los funcionarios dicen conocer los objetivos del PMG, (51%) pese a haber un porcentaje significativo que afirman no conocerlo. Las metas de su institucin no son conocidas entre la mayora de los funcionarios del sector pblico. (41%) La gran mayora de los usuarios tienen conocimiento sobre el grado de cumplimiento de las metas comprometidas por su institucin. (75%) Los funcionarios dicen conocer los objetivos de los sistemas del PMG. Aunque un gran nmero de usuarios est comprometido con el desarrollo de los sistemas, hay una parte significativa que no est muy comprometida.

2. Respuestas sobre los logros del PMG: De acuerdo a las respuestas obtenidas, los usuarios consideran que el PMG: Ha contribuido a: - la produccin de informacin relevante para la toma de decisiones. - incrementar la eficiencia de los servicios pblicos. - mejorar las condiciones laborales de los funcionarios del sector pblico. Ha logrado: - una asignacin ms eficiente de los recursos pblicos. - que el trabajo de los funcionarios pblicos ahora este mas ordenado y normalizado. Ha ayudado a lograr una mayor colaboracin entre: - los encargados del PMG de los servicios. - los distintos encargados de los sistemas del PMG. - los jefes de servicios y el resto de los funcionarios en la mayora de los servicios, sin embargo hay una parte significativa en que no se mejor la colaboracin. - los propios funcionarios, pero hay todava una gran parte de los servicios en cuales no se logro este resultado. La incorporacin de cada sistema ha contribuido - a un ordenamiento del desarrollo del rea de gestin en el servicio. - a mayor informacin en el desarrollo de las reas de gestin. - a una mayor vinculacin de los niveles directivos en el desarrollo de las reas de gestin. 3 Respuestas sobre problemas y retos del PMG: Los usuarios encuestados opinan que los mayores problemas del PMG son: La baja coordinacin entre los diferentes sistemas El impacto en la gestin es menor al esperado El cumplimiento formal no da lugar a cambios en la gestin o en la conducta de los funcionarios. El escaso conocimiento e involucramiento de los funcionarios Una escasa participacin de los funcionarios en la definicin de las metas anuales La mayora (83%) de los funcionarios pblicos que participaron en la encuesta estn divididos, casi en partes iguales, en su opinin sobre si el uso principal del PMG es el control

presupuestario. Un 41% de los funcionarios encuestados opina que el uso focalizado para control presupuestario es un problema principal del PMG. 4. Respuestas sobre otros programas de incentivos/remuneracin: La mayora de los encuestados conocen un programa de renumeracin adems el PMG. (75%). El 80% menciona el Convenio de Desempeo Colectivo. La mayora de los encuestados consideran que el PMG es igual de efectivo que otros programas para la mejora de la gestin (46%). Los encuestados consideran que los indicadores de desempeo y el programa de evaluacin de programas tienen un alto impacto en la mejora de la gestin. Los dems instrumentos, con excepcin del BGI tambin estn considerados de alto impacto. Segn los encuestados, el BGI solo tiene un impacto promedio para la mejora de la gestin.

4.2.2 Preguntas especificas por cargo y sistema Dada la heterogeneidad de sistemas y usuarios consultados, la encuesta fue adaptada a las especificidades de cada uno, dando como resultado 14 encuestas diferentes (12 para cubrir los diferentes sistemas, una especfica para los Jefes de Servicio, y otra para los encargados ministeriales y del PMG) 1 Seccin de preguntas a los encargados del sistema de auditoria: El 71% de los encuestados considera que su institucin elabora el Plan anual de Auditoria Interna en base a la Matriz de Riesgo. El 80% de los encuestados considera que su institucin ejecuta todas las actividades del Plan Anual de Auditoria Interna El 86% de los encuestados considera que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carcter general, estratgico, fundamentalmente preventivas y de apoyo de la gestin. El 91% de los encuestados considera que la institucin corrige los hallazgos de las auditorias internas realizadas. El 88% de los encuestados considera que su institucin incorpora las recomendaciones que surgen de las auditorias internas realizadas.

2. Seccin de preguntas a los encargados del sistema de capacitacin: - El 85% de los encuestados considera que su institucin incorpora las recomendaciones surgidas de la evaluacin del Plan de Capacitacin. - El 86% considera que el sistema de Capacitacin ha contribuido a desarrollar competencias que permitan a los funcionarios mejorar su desempeo en las reas clave de funcionamiento de la institucin, con participacin de stos. - El 71% considera que su institucin utiliza el diagnstico por competencias laborales de los funcionarios para la formulacin del Plan Anual de Capacitacin. - El 76% considera que la incorporacin del sistema a su cargo en el PMG ha contribuido a un ordenamiento del desarrollo de las correspondientes reas de gestin del servicio. 3. Seccin de preguntas a los encargados del sistema de administracin financiera: El 81% de los encuestados considera que el sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del Servicio, as como fortalecer el acceso a mayor y mejor informacin.

El 83% de los encuestados considera que el sistema de Administracin Financiero-Contable ha contribuido a fortalecer esta funcin a travs del mejoramiento de procesos y sistemas de informacin administrativa y financiera de general aplicacin, de manera que la informacin cumpla con requisitos bsicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y toma de decisiones.

4. Seccin de preguntas a los encargados del sistema de evaluacin de desempeo: El 79% de los encuestados considera que su institucin incorpora las recomendaciones surgidas de la evaluacin del desempeo. El 41% de los encuestados considera que el sistema de evaluacin de desempeo ha contribuido a reconocer el buen trabajo de los funcionarios mediante un sistema de evaluacin objetivo, transparente e informado.

5. Seccin de preguntas a los encargados del sistema de enfoque gnero: El 71% de los encuestados considera que su institucin tiene incorporado enfoque de gnero en la totalidad de los productos estratgicos en los que corresponde incorporar dicha perspectiva. El 90% de los encuestados considera que su institucin tiene incorporado enfoque de gnero en el/los sistemas de informacin para el registro de sus clientes/usuarios/beneficiarios por sexo. El 80% de los encuestados considera que el sistema de enfoque de gnero ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos.

6. Seccin de preguntas a los encargados del sistema de gobierno electrnico: El 82% de los encuestados considera que el sistema de gobierno electrnico ha contribuido al uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) para mejorar y simplificar los servicios e informacin ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creacin de canales tecnolgicos que permitan aumentar la transparencia y participacin ciudadana. El 84% de los encuestados considera que la institucin ha mejorado procesos estratgicos con Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) en el marco del sistema de gobierno electrnico.

7. Seccin de preguntas a los encargados del sistema de gestin territorial integrada: El 45% de los encuestados considera que su institucin tiene recursos presupuestarios anuales ejecutados en instancias de complementariedad territorial formalmente instaladas y operando (se refiere a instituciones que ejecutan sus recursos presupuestarios coordinados formalmente con otras instituciones regionales para ejecutar acciones que se complementen entre ellas). El 48% de los encuestados considera que su institucin tiene recursos presupuestarios que forman parte de una programacin conjunta dirigida a lograr un objetivo compartido con otros servicios en territorios previamente determinados (se refiere a instituciones que disponen recursos para un programa comn con otras instituciones regionales). El 46% de los encuestados considera que su institucin ejecuta en el Programa Pblico de Inversiones Regional (PROPIR) al menos el 90% de los recursos de inversin que comprometieron en el Ante programa Regional de Inversin (ARI).

El 70% de los encuestados considera que el sistema de gestin territorial integrada ha contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institucin una perspectiva territorial.

8. Seccin de preguntas a los encargados del sistema de higiene y seguridad: El 97% de los encuestados considera que su institucin ejecuta ms del 75% de las principales actividades programadas en base al Plan Anual de Higiene y Seguridad El 86% de los encuestados considera que su institucin ha disminuido el dficit detectado en el diagnstico de la calidad de los ambientes y condiciones de trabajo. El 83% de los encuestados considera que el sistema de higiene-seguridad y mejoramiento de ambientes de trabajo ha contribuido a formalizar y fortalecer los procesos asociados al mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevencin de riesgos y en general, de las condiciones del lugar de trabajo con participacin de los trabajadores.

9. Seccin de preguntas a los encargados del sistema de oficinas de informacin, reclamos y sugerencias: El 95% de los encuestados considera que su institucin cuenta con procedimientos formales para la atencin y derivacin de solicitudes ciudadanas. El 89% de los encuestados considera que su institucin cumple con la Ley 19.880 en cuanto al reconocimiento de los derechos de las personas. El 89% de los encuestados considera que su institucin cumple con la Ley 19.880 en cuanto a los instrumentos para el registro y seguimiento de las solicitudes El 97% de los encuestados considera que su institucin ejecuta el Plan Anual de Difusin. El 92% de los encuestados considera que el sistema integral de atencin a cliente(a)s, usuario(a)s y beneficiario(a)s ha contribuido a facilitar el acceso oportuno a la informacin y el ejercicio de los derechos ciudadanos. El 92% de los encuestados considera que los reclamos/consultas de sus clientes/usuarios/beneficiarios son respondidos oportunamente, segn lo establecido en la Ley de Silencio Administrativo.

10. Seccin de preguntas a los encargados del sistema de planificacin/ control de gestin: El 89% de los encuestados considera que su institucin cuenta con un Sistema de Informacin para la Gestin (SIG) en pleno funcionamiento. El 66% de los encuestados considera que en su institucin la informacin generada por el Sistema de Informacin de Gestin (SIG) se usa en el proceso de toma de decisiones institucional. El 87% de los encuestados considera que su institucin presenta indicadores de desempeo del Sistema de Informacin de Gestin (SIG) que miden los aspectos relevantes de la gestin del Servicio en la formulacin del Proyecto de Ley de Presupuestos para el ao siguiente. El 79% de los encuestados considera que el sistema de planificacin / control de gestin ha contribuido a disear e implementar procesos de planificacin y sistemas de informacin para la gestin que permiten a la Institucin disponer de la informacin necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisin de sus Productos, y rendir cuentas de su gestin institucional.

11. Seccin de preguntas a los encargados del sistema de compras y contrataciones

El 89% de los encuestados considera que el sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del Servicio, as como fortalecer el acceso a mayor y mejor informacin.

12. Seccin de preguntas a los encargados ministeriales y del PMG en servicio El 54% de encargados ministeriales y del PMG en el servicio esta a cargo de personal de apoyo que trabaja en labores del PMG. El 80% de los encuestados considera que la incorporacin de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a dar impulso y mayor relevancia en el desarrollo de las reas de gestin del servicio relacionadas con estos sistemas. El 78% de los encuestados considera que el sistema de Capacitacin ha contribuido a desarrollar competencias que permitan a los funcionarios mejorar su desempeo en las reas clave de funcionamiento de la institucin, con participacin de stos. El 75% de los encuestados considera que el sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo ha contribuido a formalizar y fortalecer los procesos asociados al mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevencin de riesgos y en general, de las condiciones del lugar de trabajo con participacin de los trabajadores. El 45% de los encuestados considera que el sistema de Evaluacin del Desempeo ha contribuido a reconocer el buen desempeo mediante un sistema de evaluacin objetivo, transparente e informado. El 76% de los encuestados considera que el sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s ha contribuido a facilitar el acceso oportuno a la informacin y el ejercicio de los derechos ciudadanos. El 73% de los encuestados considera que el sistema de Gobierno Electrnico ha contribuido al uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) para mejorar y simplificar los servicios e informacin ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creacin de canales tecnolgicos que permitan aumentar la transparencia y participacin ciudadana. El 78% de los encuestados considera que el sistema de Planificacin / Control de Gestin ha contribuido a disear e implementar procesos de planificacin y sistemas de informacin para la gestin que permiten a la Institucin disponer de la informacin necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisin de sus Productos, y rendir cuentas de su gestin institucional. El 71% de los encuestados considera que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carcter general, estratgico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestin. El 62% de los encuestados considera que El sistema de Gestin Territorial ha contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institucin una perspectiva territorial. El 88% de los encuestados considera que El sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del Servicio, as como fortalecer el acceso a mayor y mejor informacin. El 71% de los encuestados considera que El sistema de Administracin Financiero-Contable ha contribuido a fortalecer esta funcin a travs del mejoramiento de procesos y sistemas de informacin administrativa y financiera de general aplicacin, de manera que la informacin cumpla con requisitos bsicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y toma de decisiones.

13. Seccin de preguntas a los Jefes de Servicios: 13.a. Preguntas sobre las caractersticas de los encuestados: El 64% de los consultados tienen entre 35 y 54 aos. El 76% de los encuestados tienen educacin universitaria. El 39% de los funcionarios que respondieron la encuesta cuentan con experiencia previa en jefatura de servicio El 34% de los funcionarios consultados con entre 10 y 15 aos de experiencia en el Sector Pblico de Chile. El 35% de los funcionarios cuenta con entre 1 y 2 aos de experiencia en la Institucin Pblica donde trabaja actualmente. El 57% de los funcionarios cuenta con entre 1 y 2 aos de experiencia en su cargo actual. En promedio los Jefes de Servicio opinan que el 41% de su personal desempean su labor profesionalmente. El 55% de los funcionarios no cuenta con personal a su cargo que trabaje en labores del PMG.

13.b. Preguntas sobre el impacto y aplicacin del PMG El 71% de los encuestados considera que el desarrollo de los sistemas de gestin definidos en el programa marco del PMG ha sido til para mejorar la gestin de su servicio. El 100% de los encuestados considera que los funcionarios del servicio vinculan el cumplimiento de los logros de los objetivos de los sistemas del PMG a un incremento en sus remuneraciones. El 69% de los encuestados considera que la incorporacin de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a un ordenamiento del desarrollo de las correspondientes reas de gestin del servicio. El 74% de los encuestados considera que la incorporacin de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a dar impulso y mayor relevancia en el desarrollo de las reas de gestin del servicio relacionadas con estos sistemas. El 76% de los encuestados considera que la incorporacin de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a contar con mayor informacin al interior de la institucin en el desarrollo de las reas de gestin relacionadas con estos sistemas. El 81% de los encuestados considera que la incorporacin de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a una mayor vinculacin de los niveles directivos en el desarrollo de las reas de gestin relacionadas con estos sistemas. El 64% de los encuestados considera que la presencia de cada sistema en el Programa Marco de los PMG y su desarrollo en la institucin ha generado otras dinmicas de gestin, derivadas de los requisitos exigidos en los PMG, contribuyendo al mejoramiento global de la gestin. El 88% de los encuestados considera que la institucin ha mejorado procesos estratgicos con Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) en el marco del sistema de Gobierno Electrnico. El 95% de los encuestados considera que en la institucin se corrigen los hallazgos de las auditorias internas realizadas. El 93% de los encuestados considera que los reclamos/consultas de sus clientes/usuarios/beneficiarios son respondidos oportunamente, segn lo establecido en la Ley de Silencio Administrativo.

El 63% de los encuestados considera que el sistema de Capacitacin ha contribuido a desarrollar competencias que permitan a los funcionarios mejorar su desempeo en las reas clave de funcionamiento de la institucin, con participacin de stos. El 86% de los encuestados considera que el sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo ha contribuido a formalizar y fortalecer los procesos asociados al mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevencin de riesgos y en general, de las condiciones del lugar de trabajo con participacin de los trabajadores. El 56% de los encuestados considera que el sistema de Evaluacin del Desempeo ha contribuido a reconocer el buen desempeo mediante un sistema de evaluacin objetivo, transparente e informado. El 85% de los encuestados considera que el sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s ha contribuido a facilitar el acceso oportuno a la informacin y el ejercicio de los derechos ciudadanos. El 84% de los encuestados considera que el sistema de Gobierno Electrnico ha contribuido al uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) para mejorar y simplificar los servicios e informacin ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creacin de canales tecnolgicos que permitan aumentar la transparencia y participacin ciudadana. El 72% de los encuestados considera que el sistema de Planificacin / Control de Gestin ha contribuido a disear e implementar procesos de planificacin y sistemas de informacin para la gestin que permiten a la Institucin disponer de la informacin necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisin de sus Productos, y rendir cuentas de su gestin institucional. El 74% de los encuestados considera que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carcter general, estratgico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestin. El 74% de los encuestados considera que el sistema de Gestin Territorial ha contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institucin una perspectiva territorial. El 93% de los encuestados considera que el sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del Servicio, as como fortalecer el acceso a mayor y mejor informacin. El 88% de los encuestados considera que el sistema de Administracin Financiero-Contable ha contribuido a fortalecer esta funcin a travs del mejoramiento de procesos y sistemas de informacin administrativa y financiera de general aplicacin, de manera que la informacin cumpla con requisitos bsicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y toma de decisiones. El 50% de los encuestados considera que el sistema de Enfoque de Gnero ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos.

4.2.3. Preguntas abiertas Los encuestados recibieron dos preguntas abiertas para poder expresar con ms detalle su opinin sobre los logros y problemas del PMG, y una tercera pregunta para poder hacer comentarios generales. Como sntesis de los numerosos comentarios obtenidos, a continuacin se detallan los logros o problemas mas frecuentemente mencionados. Respuestas abiertas sobre los logros del PMG:

Los tres resultados o logros adicionales alcanzados gracias al PMG ms frecuentemente mencionados fueron: Mayor coordinacin con otras reas y sistemas Trabajo en equipo Mayor orientacin hacia objetivos y resultados Respuestas abiertas sobre los problemas del PMG: La pregunta abierta si considera que el PMG ha tenido otro tipo de problemas, por favor use el espacio abajo para explicar cual/cuales han sido stos proporciono numeroso s comentarios que se pueden agrupar en: Necesidad de fortalecer los recursos institucionales dedicados al fortalecimiento del PMG Cumplimiento formal que no da lugar a cambios en la gestin o cambios en la conducta de los funcionarios / el PMG aun no forma parte de la cultura de trabajo Proceso burocrtico Escaso conocimiento e involucramiento de los funcionarios. Necesidad de fortalecer la participacin de todos los actores en el proceso de gestin del PMG Ausencia de estrategia global de capacitacin y difusin Proceso poco flexible Deterioro del clima laboral ante el no cobro del incentivo Problemas relativos al diseo del incentivo salarial Ausencia del proceso pautado de revisin estratgica 5. Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: Grupos Focales - Principales caractersticas Como parte de las metodologas utilizadas para llevar adelante la evaluacin en profundidad del PMG, el equipo evaluador realizo cinco grupos focales. Los grupos focales escogidos estuvieron conformados por actores relevantes para el desarrollo del Programa de Mejoramiento de la Gestin, bien sea por su participacin directa o indirecta en el desarrollo del mismo. El objetivo principal del dilogo que se mantuvo con los participantes de los grupos focales fue conocer las opiniones que desde su experiencia tienen acerca del diseo, funcionamiento, implementacin e impacto del PMG. Los grupos focales brindaron informacin muy valiosa respecto a distintos aspectos del PMG, que representa evidencia, puntos de vista y percepciones del programa desde diferentes ngulos y experiencias, permitiendo as apoyar la evaluacin y tratar de responder, apoyar o rechazar las hiptesis de trabajo planteadas por el grupo evaluador. Los grupos focales realizados, a los cuales asistieron en promedio 10 funcionarios, fueron los siguientes: 1. Profesionales de La Red de Expertos. 2. Encargados del PMG/Sistemas en servicios concentrados. 3. Encargados del PMG/Sistemas en servicios desconcentrados. 4. Funcionarios no relacionados directamente con el funcionamiento del PMG 5. Jefes de Servicio adscriptos a PMG En el Anexo C.3 se presenta una matriz con los principales conceptos de cada Grupo Focal, en la cul se relaciona la evidencia obtenida con las hiptesis de trabajo planteadas. Las hiptesis utilizadas en los grupos focales estn divididas en tres grandes categoras estndar de la teora de la gestin pblica y que por tanto son aplicables a la evaluacin del PMG. Estas tres grandes categoras son nivel de integracin

institucional, uso y calidad de la informacin, e incentivos y conflictos de inters. Adicionalmente las hiptesis estn desarrolladas en detalle en sub-hiptesis para las cuales se busc evidencia en los grupos focales, como se seala en la matriz de referencia. Toda la informacin recolectada en la encuesta efectuada, as como la informacin relevada en los grupos focales y en las numerosas entrevistas realizadas es utilizada a lo largo de la evaluacin para justificar y sustentar el anlisis, las conclusiones y las recomendaciones efectuadas. 6. Costos del PMG En este punto se analizan los costos asociados con el funcionamiento del PMG. Considerando que el programa se inserta en el funcionamiento del aparato administrativo pblico, la estimacin de sus costos se realiza con base en ciertos supuestos, especialmente en el caso de los valores asociados al personal. De esta forma, se estima un porcentaje de dedicacin para cada tipo de funcionario involucrado en el PMG (autoridades del Comit Triministerial, Secretara Tcnica, Red de Expertos, Encargados de PMG, Encargados de Sistemas a nivel de Servicios) y se cuantifica esta dedicacin con base en el promedio de los salarios de cada tipo de funcionario. Como se observa en la Tabla IV.6, el costo global del PMG para el ao 2006 ascendi a CH$ 40.7 mil millones, cifra que representa aproximadamente USD 80 millones. El 61% de este valor, CH$ 24.7 mil millones corresponden al pago del incentivo salarial a los funcionarios, el cual varia entre el 5% y el 2,5% anual segn el nivel de cumplimiento de los objetivos comprometidos. Tabla IV.6- Costo del PMG. Ao 2006 (en miles de $ Chilenos)
Conceptos
1. Incentivo Subtotal (a) 2. Personal - Comit Triministerial, Secretara Tcnica, Red de Expertos, Encargados PMG Servicios, Encargados Sistemas PMG Servicios

Miles de $ 24,733,065 24,733,065

60.71

15,089,965

37.04

3. Gastos de Funcionamiento (Bienes y Servicios) 4. Capacitacin Programa Marco Avanzado Certificacin 5. Programa Marco Avanzado - Proceso de Certificacion

633,248

1.55

3,416

0.01

277,211

0.68

6. Evaluadores Externos - Proceso de Apelaciones Subtotal (b) Total (a+b)

3,266 16,007,106 40,740,171

0.01 39.29 100.00

El 37% del total del costo del PMG corresponde a la parte porcentual de los salarios de los funcionarios involucrados en el funcionamiento del PMG 140 (aproximadamente CH$ 15 mil millones). Si a este porcentaje se adicionan el resto de los gastos identificados (gastos de funcionamiento en bienes y servicios, gastos asociados al proceso de certificacin y gastos asociados al proceso de apelaciones) el costo del PMG excluyendo el pago del incentivo salarial asciende a CH$ 16 mil millones (USD 32 millones). Con la informacin disponible tambin es posible estimar una relacin hipottica entre gasto de administracin del PMG y el gasto de produccin. El gasto de administracin del PMG esta compuesto por los gastos asociados a la direccin, monitoreo y evaluacin del servicio, los cuales son imputables al Comit Triministerial, la Red de Expertos y la Secretara Tcnica. Por su parte, el gasto en produccin es estimado como la sumatoria de los fondos destinados al pago del incentivo a los funcionarios y los gastos de asociados al funcionamiento del PMG. Como se observa en la Tabla IV.7 la relacin Gasto de Administracin / Gasto de Produccin es de 1,66%, aproximadamente CH$ 600 millones (UDS 1,2 millones). Tabla IV.7- Gasto en Administracin / Gasto de Produccin. Ao2006 (en miles de $ Chilenos)
Conceptos ComiteTriministerial Red de Expertos Secretaria Tecnica Evaluadores Externos - (Apelaciones)
Gastos de Funcionamiento (Bienes y Servicios)

Miles de $ 1,760 607,093 29,850 3,266 22,423 664,392 24,733,065 14,451,260 3,416 277,211 610,825 40,075,777 1.66

Gasto de Administracin (a) Incentivo Gastos en Funcionarios en los Servicios Capacitacin Programa Marco Avanzado Proceso de Certificacion
Gastos de Funcionamiento (Bienes y Servicios)

Gasto de Produccin (b) Gasto Adm.(a) / Gasto Produccin (b)

Por ltimo, con respecto a los costos, es posible estimar para el ao 2006 el costo de funcionamiento de cada sistema, donde el costo promedio asciende a CH$ 1.371 millones (USD 2,7 millones). Como se observa en la Tabla IV.8, el sistema de planificacin presenta el mayor costo CH$ 1.591 millones, principalmente por el gasto en personal en los Servicios, mientras que el sistema que insume menor costo es enfoque de gnero, con CH$ 1.117 millones. Con respecto a la Red de Expertos, la que destina
140

A los fines de la estimacin de un costo asociado al PMG se imputa este porcentaje de los sueldos de los funcionarios. En sentido estricto, seria necesario considerar estos gastos como costos hundidos ya que los funcionarios que desempean funciones en el PMG igualmente desarrollaran actividades en el sector pblico por la propia naturaleza de sus funciones.

mayores recursos es la correspondiente al sistema de auditora, CH$ 162 millones, por la naturaleza propia del funcionamiento del CAIGG, mientras que la Red de Expertos del sistema de capacitacin y del sistema de compras y contrataciones destinan 10 veces menos a su funcionamiento (CH$ 14 millones y CH$ 15 millones respectivamente) Tabla IV.8 Costos por sistema Ao 2006 (en $ chilenos)
Gasto en Personal SISTEMA Comit Triministerial 160,041.0 160,041.0 160,041.0 160,041.0 160,041.0 160,041.0 160,041.0 160,041.0 160,041.0 160,041.0 160,041.0 1,760,450.6 Red de Expertos 14,321,569.1 39,182,192.4 18,470,781.8 38,439,315.6 37,270,920.6 72,908,640.0 162,366,831.0 102,987,759.6 15,714,108.0 21,141,438.6 84,290,058.0 607,093,614.7 Secretara Tcnica 2,713,710.2 2,713,710.2 2,713,710.2 2,713,710.2 2,713,710.2 2,713,710.2 2,713,710.2 2,713,710.2 2,713,710.2 2,713,710.2 2,713,710.2 29,850,812.1 Ministerios 23,585,739.9 23,585,739.9 23,585,739.9 23,585,739.9 23,585,739.9 23,585,739.9 23,585,739.9 23,585,739.9 23,585,739.9 23,585,739.9 23,585,739.9 Servicios 1,550,931,169.8 1,267,088,764.1 1,194,677,939.8 1,290,831,281.8 1,378,371,226.9 1,686,232,364.3 1,135,422,004.8 1,044,628,701.2 1,296,538,894.1 1,340,647,853.7 1,006,446,757.9 Gasto en Bienes y Servicios 57,568.0 57,568.0 57,568.0 57,568.0 57,568.0 57,568.0 57,568.0 57,568.0 57,568.0 57,568.0 57,568.0 TOTAL

Sistema Capacitacin Sistema Higiene Sistema Ev. Desempeo Sistema Atencin Usuarios Sistema Gbo. Electrnico Sistema Planificacin Sistema Auditoria Sistema Gestion Territorial Sistema Compras Sistema Financiero Contable Sistema Enfoque de Gnero TOTAL

1,591,769,797.9 1,332,788,015.6 1,239,665,780.7 1,355,787,656.4 1,442,159,206.5 1,785,658,063.4 1,324,305,894.8 1,174,133,519.9 1,338,770,061.2 1,388,306,351.4 1,117,253,875.0

259,443,138.6 14,191,816,958.4

633,248.3 15,090,598,222.7

6 Anlisis de la relacin beneficio - costo del incentivo institucional del PMG Una de las preguntas relevantes en un ejercicio de evaluacin de resultados de un programa como el PMG, est relacionada con el beneficio e impacto que ste tendr o ha tenido respecto a los recursos que se utilizan para su desarrollo y produccin. En la etapa de decisin para adelantar un programa se tienen en cuenta los costos y beneficios esperados o proyectados con base en la informacin disponible en tal momento, mientras en la etapa de evaluacin de un programa, tal como es nuestro caso, se espera que sea posible utilizar informacin disponible de los beneficios y costos que se han obtenido o en que se ha incurrido realmente. Si el propsito de un programa es solucionar algn problema o mejorar alguna falencia detectada en una poblacin objetivo, entonces el beneficio o cambio esperado con su implementacin debe estar tambin atado a ella. La medicin del beneficio de un programa es a su vez una medicin del grado de consecucin de su propsito. Por su parte, los costos del programa se refieren a los recursos utilizados para proveer los insumos necesarios para la produccin e implementacin del programa. Los insumos pueden ser de muchos tipos, como econmicos, talento humano, tiempo, activos tangibles e intangibles, entre otros, pero en general se refieren a la asignacin de recursos escasos que tienen un uso alternativo para la sociedad (costo de oportunidad) y por lo tanto un precio de mercado. En la teora econmica y financiera se encuentran diferentes metodologas para decidir si el anlisis costo-beneficio de un programa se debe realizar dentro de la etapa de decisin de inversin, si se debe continuar aplicando dentro de la etapa de evaluacin, de manera que se pueda, por lo menos, determinar si el proyecto ha generado los beneficios o cambios esperados respecto a los costos que representa. Una de las metodologas ms directas y simples es la Relacin Beneficio - Costo (RBC). La RBC puede definirse como una comparacin directa en unidades monetarias de los beneficios y costos del proyecto, en trminos mecnicos la RBC es la divisin entre el valor presente de los beneficios y el valor presente de los costos del programa, o en otras palabras, la relacin entre el cambio (delta) en los beneficios generado por el programa respecto al costo adicional o marginal (delta) en que se incurre. Si la RBC es mayor a uno se puede concluir que el proyecto es aceptable o exitoso porque

sus beneficios son mayores a sus costos, si la RBC es menor a 1 el proyecto no se justifica porque su impacto o cambio positivo no alcanza ni siquiera a cubrir sus costos, finalmente si la RBC es igual a 1 se podra decir que se es indiferente al proyecto en trminos de sus beneficios ya que no agrega valor ms all de cubrir los costos. En otras palabras la RBC es un proxy a la creacin de beneficio econmico para una sociedad o poblacin objetivo que se logra o espera lograr con la implementacin de un proyecto. Resulta por lo tanto muy importante la medicin de los beneficios y costos de un programa, ya que podra darse por ejemplo un caso en que el beneficio no alcance a cubrir los costos, pero que el programa est generando impactos adicionales positivos que no se pueden medir fcilmente y por tanto no se estn incorporando. En sta seccin se buscar entonces tratar de aproximarse al valor de la relacin Beneficio - Costo del PMG o de las condiciones que est relacin debera cumplir, con el fin de tener una idea del impacto que este programa ha generado en trminos del mejoramiento de la gestin en la poblacin objetivo respecto a los costos en que el gobierno chileno a incurrido. Es importante notar que dadas las caractersticas propias del Programa de Mejoramiento de la Gestin, los amplios propsitos a los que el programa responde, el impacto transversal que tiene en el sector pblico chileno y el impacto social que podra tener, no resulta sencillo conocer con exactitud su RBC. Es evidente que tanto la medicin de los beneficios como de los costos es de por s difcil no solo por la dificultad de identificar los mismos de manera clara, sino igualmente por la dificultad de aislar el efecto de el PMG sobre las variables en que se espera el programa tenga impacto, dado que paralelamente existen otras acciones y programas del gobierno chileno al igual que variables exgenas, que estn actuando simultneamente sobre la misma poblacin. As las cosas, se espera, por lo menos que sea posible llegar a una aproximacin gruesa, pero robusta del RBC del programa. Con este propsito se busca entonces medir el beneficio y el costo total del PMG en valor presente, es decir, en valor de 2007, de tal manera que sean directamente comparables. En primera instancia se abordar el tema del costo total. Una primera aproximacin al costo del programa est generada por la cuantificacin monetaria directa de las etapas de produccin del mismo que puede dividirse en elaboracin y formulacin de los requisitos tcnicos, formulacin del PMG, implementacin, evaluacin y pago del incentivo econmico institucional. As entonces las actividades requeridas para proveer los insumos necesarios para desarrollar las anteriores etapas han sido identificadas por la DIPRES como capacitacin, pago del incentivo, costos por proceso de certificacin, pago a personal, gastos por bienes y servicios y por ltimo honorarios 141. La informacin de los gastos asociados a las anteriores actividades, los costos del incentivo y el costo total del PMG por ao fueron provista por la DIPRES al evaluador y se resume a continuacin.

141

Las actividades de capacitacin incluyen capacitacin proyecto PRODEV BID y cursos obligatorios de capacitacin de los sistemas de Compras y Contrataciones y Planificacin y Control de Gestin. Las actividades de certificacin tienen asociados como costo los aportes para servicios de consultora para preparar la certificacin y para la certificacin como tal. Los gastos de personal estn asociados al pago de los salarios en las instituciones que de alguna manera estn comprometidas en las actividades del PMG de las personas vinculadas al programa, teniendo en cuenta solamente la estimacin del tiempo que dedican a trabajar para el programa. Para Bienes y Servicios se incluyen los gastos por provisin bienes y servicio de consumo de cada institucin vinculada al PMG, como papelera, telefona, imprenta, seminarios, espacio fsico, equipos, sistemas de informacin, etc, que se calcularon en conjunto con la secretara Tcnica. En honorarios se incluye el costo de los consultores externos contratados por la DIPRES.

Tabla IV.9 - Costos del PMG por ao

Actividad / Ao
1. Incentivo 2. Capacitacion 3. Certificacion 4. Personal 5. Bienes y Servicios 6. Honorarios TOTAL COSTO PMG/AO 2001 2002 2003 2004 2005 2006

10,959,787 12,107,642 23,444,894 18,622,814 21,056,763 0 0 0 0 0 n/a n/a n/a n/a 163,461 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 n/a n/a n/a 0 1,827 10,959,787 12,107,642 23,444,894 18,622,814 21,222,051

24,733,065 3,416 277,211 17,445,219 730,069 3,266 43,192,247

TOTAL 2001 - 2006/Actividad 110,924,965 3,416 440,672 17,445,219 730,069 5,093 129,549,434

Cifras expresadas en miles de pesos chilenos de 2007. Fuente: DIPRES, informacin entregada al evaluador.

Adicionalmente la DIPRES ha calculado que para el ao 2006 el costo total promedio del PMG por servicio, teniendo en cuenta que hay 186 servicios que comprometieron PMG, es de $232.216.379 pesos chilenos de 2007. Ahora bien, tambin es necesario calcular y cuantificar el beneficio total que el PMG ha generado. Como se mencion anteriormente se podra decir que medir el beneficio de un programa es equivalente a medir el logro del propsito del mismo, en otras palabras medir el impacto del programa sobre la poblacin objetivo. Es entonces importante en este punto traer nuevamente la definicin del propsito del PMG, de tal manera que sea posible buscar una forma adecuada para medir su consecucin. El principal propsito del PMG ha sido definido 142 como mejorar la gestin en 11 sistemas transversales a todos los servicios pblicos del gobierno, en la lnea de contribuir al mejoramiento del desempeo de las instituciones pblicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos pblicos. As entonces, es posible decir a manera de resumen que el objetivo final del programa es contribuir al incremento de la productividad de las instituciones y del sector pblico de Chile. De esta manera se podra medir el beneficio del PMG, o de forma equivalente el impacto del programa sobre la poblacin objetivo, como el incremento o cambio (delta) en la productividad del sector pblico que sucede como resultado de la implementacin del PMG. Como es posible notar, sta no es una medida fcil de obtener pero se puede hacer una aproximacin robusta que permita acercarse a la relacin Beneficio - Costo del programa. Para conseguir la medicin del beneficio se realiza a continuacin un anlisis deductivo basado en algunas relaciones econmicas, a travs del cual se puede llegar a la conclusin segn la cual es posible aproximarse a la medicin del cambio en la productividad del sector pblico causada por la implementacin del PMG a partir del cambio del gasto pblico directamente imputable a PMG. En primer lugar se debe observar la relacin entre productividad de la economa y gasto pblico. Se espera que en la economa, bajo condiciones de equilibrio, un mayor gasto pblico se vea reflejado en un cambio positivo en los niveles de productividad de la misma, y ms especficamente, se espera tambin que se produzca un cambio positivo en los niveles de productividad del sector pblico de esta economa. Ahora bien, bajo el supuesto que un mayor gasto pblico se traduce directamente (uno a uno) en un incremento en la productividad y teniendo en cuenta que el objetivo final del PMG es incrementar la productividad del sector pblico, es posible utilizar como Proxy del beneficio de la implementacin del PMG, el efecto o porcentaje marginal (una parte) del gasto pblico del gobierno chileno imputable directamente al PMG. El anterior anlisis supone que el gasto pblico se transforma directamente en productividad sin tener en cuenta ningn tipo de prdida u otros factores u objetivos del gasto. Aunque se debe reconocer que este es un supuesto fuerte y que puede ser una limitacin de la metodologa utilizada para medir la RBC del
142

Dipres. 2006. Matriz de Marco Lgico del PMG.

PMG, es correcto tericamente pensar en sta relacin para poder llegar a una medicin aproximada del beneficio del programa. A continuacin se presentan las cifras del gasto pblico del gobierno chileno, tomadas de las bases de datos econmicos de la pgina web oficial del Banco Central de Chile. Esta informacin permiti expresar las cifras en pesos de 2006, sin embargo para compararlas directamente con las cifras de costos entregadas por la DIPRES al evaluador, se convirtieron las cifras de gasto pblico a pesos chilenos de 2007 utilizando la inflacin proyectada del Banco Central de Chile para 2007 que es igual a 5.5%143. Tabla IV.10. Gasto pblico anual de Chile
Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Gasto Pblico Cambio %

5,616,600,155 5,940,720,015 6,074,370,160 6,238,807,511 6,423,099,112 6,611,533,309 6,814,995,353 6,981,437,553 7,404,142,583 7,793,021,896 8,070,531,579

5.77% 2.25% 2.71% 2.95% 2.93% 3.08% 2.44% 6.05% 5.25% 3.56%

Cifras expresadas en millones de pesos chilenos de 2007. Fuente: Banco Central de Chile, http://si2.bcentral.cl/Basededatoseconomicos/. Senado de la Repblica de Chile www.senado.cl.

Ahora bien, una vez se ha conseguido una medicin para el costo y el beneficio del PMG por ao, es posible continuar con el clculo de la RBC del programa. Esto se realizar utilizando la siguiente relacin:

x%* PS CT
Donde: x% = Variable de salida. PS = Gasto pblico anual de Chile. x% * PS = Beneficio Total del PMG. CT = Costo Total del PMG. La anterior relacin puede interpretarse como el punto en el cul la RBC es igual a cero, es decir, el Costo Total (CT) es igual al beneficio total ( x%*PS) generado por el PMG. As, si PMG tiene un costo total CT debe generar un beneficio total mnimo igual a x%*PS, expresado como un porcentaje del gasto pblico (utilizando esta medicin como un Proxy como se explic anteriormente). En otras palabras, el mnimo beneficio que el PMG debe generar para justificarse como programa es un x% del gasto pblico, que se transforma directamente (utilizando el supuesto de esta metodologa) en un incremento de la productividad del sector pblico. Despejando x% se obtiene:

x% CT / PS
Para cada ao este porcentaje es:
143

Informacin tomada de la pgina web oficial del Senado de Chile en www.senado.cl.

Tabla IV.11- Relacin Costo PMG y Gasto Pblico

Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006
CT/PS

0.17% 0.18% 0.34% 0.25% 0.27% 0.54%

Fuente: Clculos propios.

Aunque no se posible conocer la RBC del PMG de manera exacta porque su beneficio no es directamente observable, con base en estos clculos es posible conocer las condiciones que sta debe cumplir en otras palabras, es posible deducir el porcentaje del gasto pblico que debera ser imputable a la implementacin del PMG para que el programa estuviera al menos en condiciones de equilibrio (RBC=0). Se concluye entonces que para cada ao el PMG debi haber tenido como beneficio mnimo el porcentaje del gasto pblico del ao mostrado en la tabla anterior, que se traduce de manera directa en un incremento en la productividad del sector pblico (utilizando el supuesto de la metodologa). Si esto no se cumple el programa podra no justificarse en trminos de su costo y beneficio total. En promedio el porcentaje mnimo del gasto pblico anual que el PMG debi haber generado como beneficio es 0.29% del gasto pblico anual. Es importante notar que sta no es la nica forma de medir el costo y el beneficio del programa, por consiguiente probablemente hay factores o componentes tanto del costo como del beneficio que no se estn incluyendo explcitamente en esta medicin. La pregunta natural que surge ante estos resultados es si resulta razonable imputar al menos este porcentaje del gasto pblico como el impacto del PMG. Para acercarse a la respuesta de esta respuesta se tomar una medida comparativa del sector econmico chileno, que permita llegar a algunas conclusiones y conocer ms detalles del desempeo del PMG. La medida a utilizar ser la tasa anual de crecimiento del PIB de Chile, pero solamente de la parte tendencial del mismo (componente de largo plazo del PIB), es decir, se elimina el efecto que los ciclos econmicos tienen sobre el nivel del PIB de un pas. Esta informacin se muestra a continuacin.

Grfico IV.1-. PIB tendencial de Chile

Fuente: Acta Resultados del Comit Consultivo del PIB tendencial. Ministerio de Hacienda de Chile. 2007.

Tabla IV.12 - Tasa crecimiento PIB tendencial de Chile

Fuente: Acta Resultados del Comit Consultivo del PIB tendencial. Ministerio de Hacienda de Chile. 2007.

En estos resultados se puede observar, en primer lugar, que desde 2001 hasta 2006 el mnimo porcentaje del gasto pblico que el PMG debi generar para igualar su costo total, es significativamente menor a la tasa de crecimiento del PIB tendencial, lo cual es esperado y adecuado. Si la tasa de crecimiento del PIB tendencial fuese muy baja, es decir, si la economa en estado estable (comportamiento de largo plazo) creciese muy poco, sera muy difcil pensar que el PMG haya podido lograr los niveles de beneficio mnimo (en trminos de gasto pblico productividad) que requiere para haber tenido un impacto positivo. Esto supone por supuesto que la tasa de crecimiento del PIB tendencial y el gasto pblico estn relacionados directamente. Por tanto, es razonable esperar que el PMG logre los niveles mnimos de beneficio que se le piden y consecuentemente que su RBC sea mayor a cero. En otras palabras, para todos los aos (2001 a 2006) y en promedio el nivel de beneficio que debi tener el PMG tal que sea mayor a su costo, no es tan alto ni imposible de lograr en comparacin con las tasas de crecimiento del PIB tendencial. Dado el buen

desempeo del crecimiento de la economa (medido por el cambio tendencial del PIB) as como el supuesto entre Gasto Pblico y crecimiento econmico, no resulta improbable asignar del total de dicho cambio del crecimiento, una fraccin del mismo al efecto del PMG sobre la productividad del sector pblico. Si este porcentaje es realmente pequeo respecto del porcentaje total de cambio del PMG y su valor mayor o igual a los costos del PMG tendramos una indicacin favorable sobre la RBC del PMG. Se puede concluir que aunque el beneficio del PMG relacionado con propsito principal del mismo, asociado al mejoramiento de la gestin y en este sentido al incremento en la productividad, no es conocido con certeza ni observable directamente, en trminos comparativos el mnimo beneficio esperado es razonable y es un valor que puede estar dentro de las expectativas racionales del impacto del programa. Adems y muy importante, el beneficio mnimo esperado estimado que es comparado con otras medidas, se obtiene a partir de la informacin del costo total del PMG que si es conocido con certeza. Finalmente es importante determinar las limitaciones y a su vez las ventajas o motivaciones de la metodologa utilizada. El supuesto principal de esta es que el gasto pblico se transforma directamente en un incremento en la productividad, sin embargo sera ingenuo pensar que esto es as y que el argumento no puede controvertirse. En este sentido se debe reconocer que el gasto no siempre es productivo, ms an al tener en cuenta el amplio rango de situaciones y caractersticas que presentan los servicios, en algunos casos ste efectivamente incrementa la productividad y en este documento no estamos clasificando el gasto pblico. Todo esto representa limitaciones de la metodologa pero es la nica manera factible y robusta tericamente que permite producir alguna informacin y llegar a algunas conclusiones. La relacin entre el gasto y la productividad no es uno a uno, este es un supuesto grueso, pero el evaluador esta totalmente consciente de l. sta es una aproximacin que permite concluir acerca del costo y el beneficio del PMG, y tambin decir si el beneficio esperado del PMG es muy alto o muy bajo con respecto a medidas comparativas. As tambin se debe notar que ste supuesto en el sector pblico no resulta ser tan fuerte ni tan poco real como en otros sectores, por ejemplo en el sector de defensa, ms especficamente en el gasto por ejrcitos.

V. ANLISIS DE LOS RESULTADOS DEL PMG Y CONCLUSIONES

1. Introduccin 1.1. Los mtodos cualitativos y cuantitativos utilizados para la evaluacin. Una vez presentados los principales resultados del programa en el captulo anterior, a continuacin se busca identificar y explicar las principales causas y condicionantes que influyen sobre los logros e impactos del PMG. Como es sabido, un programa pblico puede ser evaluado utilizando distintos enfoques tericos e instrumentos cualitativos y/o cuantitativos144. En el caso del PMG se decidi utilizar un marco de anlisis que permitiera obtener una combinacin de datos cuantitativos con datos cualitativos. La combinacin de estas dos dimensiones permite un tratamiento integral de los resultados del PMG. Con respecto a la primera dimensin, el anlisis cualitativo del PMG, se utiliz el enfoque de Evaluacin Basada en la Teora del Programa 145. Este enfoque tiene semejanzas con el concepto de marco lgico, pero permite una comprensin ms profunda del funcionamiento de un programa o actividad puesto que considera en mayor detalle la teora que sustenta las relaciones causales que llevan de las acciones del programa a los resultados perseguidos con el mismo. Adems, el enfoque de Evaluacin Basada en la Teora requiere, ms que el enfoque de marco lgico, un tratamiento extenso de los factores exgenos que inciden en los resultados del programa. En el caso del PMG en particular, no se puede suponer una sencilla relacin lineal de causa efecto de las acciones y los resultados del programa. Tambin es necesario considerar las restricciones y los condicionantes del contexto, as como los incentivos de los actores, que pueden promover u oponerse a las reformas. El desarrollo de este aspecto de la evaluacin se bas en entrevistas en profundidad con funcionarios y ex funcionarios que han estado vinculados directamente con el PMG en distintas funciones, y tambin con funcionarios que no estn directamente relacionados con el programa. Adems, se desarrollaron 5 Grupos Focales con funcionarios relacionados de distinta forma con el PMG, desde Jefes de Servicio, pasando por responsables de sistemas a funcionarios con baja relacin con el programa, y se efecto y proces una encuesta de percepcin, en formato electrnico, que tuvo una tasa de respuesta de 951 funcionarios sobre un universo de 2.047 posibles encuestados. Finalmente, y con objeto de complementar el anlisis previo se llevaron a cabo estudios de caso que nos dieron la perspectiva del anlisis terico aplicado a ejemplos concretos146.

144 145

Entre los cuales es posible mencionar anlisis de tipo estadstico o economtrico entre los cuantitativos y anlisis de tipo institucional o de economa poltica entre los cualitativos.

Por ejemplo, el xito de un programa gubernamental para mejorar la alfabetizacin incrementando el nmero de maestros podra depender de numerosos factores, como la disponibilidad de aulas y libros de texto, las probables reacciones de los padres, directores de escuela y alumnos, la preparacin y moral del personal docente, los distritos en que se deben ubicar los maestros adicionales, la fiabilidad del financiamiento pblico, etc. Si se consigue establecer cules son los factores determinantes del xito y la forma en que se interrelacionan, se puede decidir qu pasos deben supervisarse a medida que avanza el programa, para ver si encuentran confirmacin en los hechos. Ello permite determinar cules son los factores definitivos del xito. Y cuando los datos revelen que estos factores no se han conseguido, una conclusin razonable es que el programa tiene pocas probabilidades de conseguir sus objetivos. Para mas detalles ver Seguimiento y Evaluacin: Instrumentos, Mtodos y Enfoques. Departamento de Evaluacin de Operaciones del Banco Mundial, 2004.
146

Los servicios analizados como estudios de casos, y que fueron analizados en mayor profundidad fueron la DIBAM, la DGAC, la Direccin de Vialidad del MOP, el Gobierno Regional de Valparaso, la Gobernacin de Quillota y el Servicio de Impuestos Internos.

Es necesario sealar en este marco, que para el anlisis del programa no fue posible identificar o construir un escenario contrafactual en sentido estricto.147 Si bien no se encontr otro programa en Chile, o a nivel internacional que tuviese caractersticas bsicas similares o de nivel de cobertura y que pudiera servir para contrastar los resultados de la intervencin del PMG con los resultados de otra intervencin, s se cont con un ejemplo ilustrativo sobre un servicio que aplic un instrumento diferente al PMG: el Servicio de Impuestos Internos. Durante la evaluacin se mantuvieron una serie de reuniones con sus directivos, las cuales brindaron informacin muy relevante para el anlisis. Para la segunda dimensin del anlisis, datos cuantitativos, se utilizaron herramientas estadsticas y economtricas, que proveyeron indicadores numricos para sustentar empricamente las hiptesis de trabajo de la evaluacin. En este sentido, por una parte, se llev a cabo un anlisis estadstico, que tuvo la finalidad de analizar el cumplimiento de las etapas y el avance promedio de los sistemas del PMG entre los aos 2001 y 2006. Se calcul la diferencia promedio de avance, es decir el delta, de todos los servicios, clasificados en centralizados y desconcentrados por cada sistema, as como el promedio de avance por sistema para el mismo perodo para todos servicios. Asimismo, se estimo un ndice de Calidad de Gestin para cada uno de los servicios que comprometen PMG. Finalmente, desde el punto de vista cuantitativo se utilizaron dos mtodos estadsticos multivariados: Anlisis de Factores y Anlisis de Correlacin Cannica 148. Los objetivos de estos mtodos son amplios 149, pero en este caso se utilizaron para estudiar la estructura de las correlaciones a la que responden los ndices de calidad de gestin y el cumplimiento de los indicadores de desempeo de los servicios, en el marco del anlisis del impacto del PMG. 1.2. Principales hiptesis sobre los factores y condicionantes que influyen sobre los resultados del PMG. A lo largo del proceso de evaluacin del programa fueron desarrollndose diversas hiptesis de trabajo tendientes a identificar los factores y condicionantes que influyen sobre los resultados del PMG. A medida que se avanzaba en las etapas de la evaluacin se refinaron y definieron con mayor precisin las principales hiptesis del anlisis. La primera hiptesis principal se relaciona con el impacto del PMG en la gestin de las entidades. El PMG es un programa destinado a mejorar la calidad de la gestin de los servicios pblicos. En una primera etapa, las acciones estn destinadas a introducir mejoras principalmente en los sistemas de gestin de apoyo, como recursos humanos, administracin financiera, atencin al usuario, planificacin y control, entre otros. Por lo tanto, la implementacin del PMG tendera a mejorar la gestin de los servicios, y tendra un impacto positivo sobre el desempeo global de las entidades. Considerando que el sistema de control de gestin de la DIPRES establece la identificacin de los productos estratgicos en cada entidad, y la determinacin de indicadores de desempeo asociados, es posible contar con informacin cuantitativa sobre el desempeo de cada servicio. De esta forma, relacionando informacin
147 148

Tampoco se identific un grupo de control, strictu sensu. En principio se busc realizar modelos economtricos para conocer las relaciones de causalidad, pero se encontraron muchos problemas como correlacin serial, multicolinealidad y especificacin que deben ser corregidos para poder obtener de ellos conclusiones estadsticamente correctas. Como este es un proceso que toma algn tiempo y que est fuera del alcance de la evaluacin del PMG, se decidi utilizar mtodos estadsticos multivariados. 149 Los objetivos de un Anlisis de Factores pueden ser: Condensar las relaciones observadas entre eventos construyendo nuevas variables que incluyan la mxima informacin de las variables originales, reducir la dimensionalidad del espacio de variables, permitir una mejor interpretacin de las relaciones observadas entre variables, describir la relacin de covariacin entre mltiples variables en trminos de pocas variables aleatorias no observables llamadas factores. Los objetivos de un Anlisis de Correlaciones pueden ser: dividir un conjunto de variables en dos grupos para estudiar la relacin existente entre las variables de stos, como una generalizacin del modelo de regresin mltiple busca establecer relaciones entre un conjunto de variables predicadoras y un conjunto de variables respuesta, reducir la dimensionalidad del espacio de variables

sobre el cumplimiento de los indicadores de desempeo con informacin cuantitativa sobre el nivel de avance de las etapas del PMG, ser posible identificar si existe una relacin positiva entre implementacin del PMG y mejor calidad global de la gestin de cada servicio. Con lo cual se tiene una primera verificacin del supuesto central del PMG, esto es, que el programa ocasiona un mejoramiento de la gestin de los servicios. Ahora bien, como ya fuera sealado, el estudio de una relacin causa-efecto debe ser complementado con un anlisis del contexto en el cual se implementa el programa, las distintas caractersticas particulares de cada servicio, el tipo de bien pblico que produce cada entidad, sus capacidades institucionales --tanto las actuales como las existentes en el punto de partida del PMG, el tipo de beneficiario / usuario con el cual se relaciona, su nivel de centralizacin o descentralizacin, como el nivel de competencia con el sector privado. Todos estos son factores que influyen sobre los posibles resultados a lograr por el PMG. Por lo tanto, con el fin de evaluar los ms salientes de estos factores, la segunda hiptesis de trabajo analiza si el impacto del PMG, en trminos de mejora de la gestin medida como avances en el Programa Marco Bsico, depende de ciertas caractersticas de los servicios. En forma adicional a estas dos hiptesis principales, existen una serie de condicionantes institucionales que tambin influyen sobre los resultados del PMG, entre los cuales es posible identificar cuestiones relativas al diseo del incentivo, la interrelacin del programa con el ciclo presupuestario, la tensin entre los mltiples objetivos del PMG herramienta de modernizacin del estado, de apoyo al ciclo presupuestario y de poltica de recursos humanos -, as como aspectos propios de las gestin del programa. A lo largo de este captulo estos condicionantes sern desarrollados con el fin de profundizar el anlisis de los resultados del programa.

2. Los resultados del PMG desde una perspectiva estadstica Con el fin de realizar el anlisis estadstico que brinde datos cuantitativos, se procedi a construir una base de datos a partir de la informacin de la formulacin y el cumplimiento del PMG y de los informes del Balance de Gestin Integral (BGI) para todos los servicios desde el ao 2001 hasta 2006 150. El procesamiento de esta informacin gener una muestra estadstica representativa, puesto que se considera informacin para 178 servicios adscriptos al PMG, los cuales comprometen etapas para 11 sistemas a lo largo de 6 aos, as como informacin relativa a los Indicadores de Desempeo de esos mismos servcios, los cuales ascendieron, por ejemplo, a 1.588 en el ao 2005, a razn de 12 indicadores promedio en las 133 instituciones que los establecen, y a 1.552 en el ao 2006, a razn de 11 indicadores en promedio para un total de 136 instituciones 151. De esta forma, los resultados obtenidos en este anlisis permiten obtener conclusiones validas sobre los resultados del PMG, medidos en t rminos de la relacin
entre el avance del Programa y el mejoramiento de los indicadores de desempeo de los servicios que participan en l..

2.1 Estimacin del ndice de Calidad de Gestin. Con el fin de verificar empricamente la hiptesis relativa al impacto de la implementacin el PMG en la calidad de gestin de los servicios, se construyo con la base de datos antes mencionada un ndice de

150

Toda la informacin utilizada para la construccin de esta base de datos es de acceso pblico y se encuentra disponible en www.dipres.cl. 151 Para realizar todos los clculos se eliminan los servicios o las variables para las cuales no existe informacin, y en el cas o del PMG se tiene en cuenta tambin los casos en que un servicio no compromete algn(os) sistema(s).

Calidad de Gestin para los servicios que comprometen PMG 152. Este ndice est asociado con el cumplimiento del PMG en todos los aos de implementacin, 2001 a 2006. La utilidad prctica de estos ndices es permitir hacer un ranking relativo de los servicios de acuerdo a sus niveles de calidad de gestin medidos como cumplimiento del PMG. A continuacin se presentan los principales resultados relativos a la estimacin del ndice de Calidad de Gestin, para posteriormente relacionar los mismos con informacin cuantitativa relativa a los Indicadores de Desempeo. De esta manera, se hicieron los siguientes clculos: (i) un ndice de calidad de gestin total que incluye los 11 sistemas de gestin del PMG (ICGT); (ii) ndice de calidad de gestin total que excluye los sistemas de Gestin Territorial Integrada y Gnero (ICGTngg) 153; (iii) Por ltimo se calcul un ndice de calidad de gestin para cada una de las 5 reas del PMG. Para realizar estas estimaciones en primer lugar se calcul un ndice de calidad de gestin total para cada sistema del PMG, a partir del cumplimiento del programa para cada servicio en todos los aos, 2001 a 2006. Para cada ao este ndice es un porcentaje que mide en etapa se encuentra (ha cumplido) el servicio en cada sistema, respecto al nmero total de etapas que tiene el mismo. Se calcula el peso de cada una de las etapas de cada sistema para cada ao (porque el nmero de etapas puede cambiar de ao a ao), y el ndice de calidad de cada ao es el acumulado de los pesos de las etapas que el servicio ha cumplido. Finalmente, se promedian los ndices de calidad de gestin de cada ao 2001 a 2006 para cada sistema y se obtiene el ndice de calidad de gestin total por sistema por servicio. Posteriormente, con base en los ndices construidos para cada sistema se prosigui a calcular el ndice general de cada rea del PMG. Para realizar esta estimacin, existen varias alternativas. Una de ellas es realizar un promedio simple de los ndices de calidad de gestin por sistema y encontrar el ndice de calidad de gestin total o por rea, pero en este estudio se ha decidido utilizar herramientas estadsticas multivariadas para realizar la estimacin del ndice de Calidad de Gestin Total (ICGT) y el ndice de calidad de gestin para cada rea, ya que a travs de estas se obtienen resultados ms refinados. La herramienta estadstica utilizada es Componentes Principales. A travs de este mtodo se construyen ndices que corresponden a un promedio ponderado de los ndices de calidad de gestin por sistema, cuyo peso est asociado a la variabilidad que cada uno de ellos aporta al ICGT o del rea, a diferencia de un promedio simple que otorga el mismo peso a todas las variables. En trminos tcnicos, el ndice de calidad de gestin estimado corresponde al puntaje para cada servicio del primer componente principal encontrado154. Para utilizar este mtodo es necesario que existan altas correlaciones entre las variables a utilizar. En la Tabla V.1 se presenta la matriz de correlaciones de los ndices de calidad de gestin por sistema de cada servicio. En el Anexo C.2 se indican los nombres y las definiciones de cada una de las variables utilizadas.

152

Se tienen en cuenta los servicios que comprometen PMG para los cuales estn disponibles los BGI, ya que solo es posible utili zar los servicios para los se tengan las variables de ambas fuentes. Estos son los servicios que comprometen PMG y son Centralizados, la base de datos con informacin de ambas fuentes tiene 90 servicios. 153 Se calcula este ndice, considerando que en la evaluacin del diseo, y posteriormente en la evaluacin de la impl ementacin, se ha encontrado evidencia que sustenta que estos no son sistemas de gestin sino de promocin de polticas pblicas especficas. Por lo tanto, se quiere estudiar si existen o no diferencias entre los ndices de calidad de gestin cuando se elimina el efecto de estos dos sistemas 154 Los ndices estimados para cada Servicio se encuentran en el Anexo XX.

Tabla V.1 Matriz de Correlaciones entre ndices de Calidad de Gestin por Sistema.

Fuente: Elaboracin propia.

A continuacin se presentan los valores del ndice de Calidad de Gestin Total (ICGT). Como se observa en la Tabla V.2, los ndices de calidad de gestin de los sistemas de gestin territorial integrada (IcgTGti), de enfoque de genero (IcgTGen) y de compras y contrataciones pblicas (IcgTCcp) presentan pesos bajos con respecto a las dems variables (ndices), en forma concordante con la hiptesis sobre la dinmica diferente de funcionamiento de estos sistemas, ya sea por su naturaleza, como es el caso de enfoque de genero, o por el peso de la obligatoriedad que surge de su marco normativo, como es el caso de compras y contrataciones pblicas.

Tabla V.2. Pesos de las variables del ndice de Calidad de Gestin Total

Fuente: Elaboracin propia.

Al estimar el ICGT excluyendo los sistemas de enfoque de gnero y gestin territorial integrada (ICGTngg), se obtienen los valores indicados en la Tabla V.3. Nuevamente se observa que el sistema de compras y contrataciones pblicas presenta un bajo peso, casi nulo, en el ndice ICGTngg. Tabla V.3. Pesos de las variables del ndice de Calidad de Gestin Total, con exclusin de los sistemas de enfoque de gnero y gestin territorial integrada (ICGTngg)

Fuente: Elaboracin propia.

Una vez estimados los ndices, es posible observar en el Grafico N XX, que contiene datos de una muestra de los servicios analizados, que los resultados para los ndices de calidad de gestin ICGT e ICGTngg son prcticamente iguales.

Grafico V.1. ndice de Calidad de Gestin Total (ICGT) e ndice de Calidad de Gestin Total, con exclusin de los sistemas de enfoque de gnero y gestin territorial integrada (ICGTngg)

Fuente: Elaboracin propia. Nota: Las estimaciones del ICGT y ICGTngg para cada servicio, as como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en letras en el grafico se encuentran en el Anexo XX.

Es decir, el efecto en la calidad de gestin de los servicios, como fuera anteriormente definida, de los sistemas de enfoque de gnero y gestin territorial integrada es prcticamente nulo, validando de esta forma las hiptesis planteadas en la etapa de evaluacin del diseo, donde se indicaba que ambos sistemas tienen una naturaleza diferenta al resto de los sistemas del PMG, razn por la cual se los denominaba sistemas de promocin de polticas pblicas. Posteriormente se analizo el ndice de Calidad de Gestin para cada una de las reas del PMG, obtenindose los siguientes resultados. Con relacin al ndice de Calidad de Gestin del rea de Recursos Humanos (ICG1) es posible notar una dispersin alta entre los servicios, pero la mayora de ellos tienen ndices por encima de 4, siendo el mnimo 1 y el mximo alrededor de 8.4. Los ndices de los tres sistemas que lo componen tienen pesos similares en el ndice. Grafico V.2. ndice de Calidad de Gestin del rea Recursos Humanos (ICG1)

Fuente: Elaboracin propia. Nota: Las estimaciones del ICG1 para cada servicio, as como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en letras en el grafico se encuentran en el Anexo C.2.

En el ndice de Calidad de Gestin del rea de Calidad de Atencin a Usuarios (ICG2) se encuentra que los dos sistemas que conforman el rea tienen exactamente el mismo peso en el ndice, ya que la correlacin entre los ndices de los dos sistemas OIRS y Gobierno Electrnico, es pequea, tal que los dos aportan la misma variabilidad. Se puede observar mayor variabilidad que en el ndice del rea 1, en este caso se mueven principalmente entre 2 y 5, siendo el mnimo 1 y el mximo alrededor de 6.3. En el ndice de Calidad de Gestin del rea de Planificacin, Control y Gestin Territorial Integrada (ICG3) el sistema de gestin territorial (GTI) integrada tiene un peso mucho menor que los otros sistemas. Es decir, que el cumplimiento del PMG del sistema GTI aporta menos variabilidad al ndice de calidad de gestin del rea. Para este ndice la mayora de los servicios tienen un ndice de calidad de gestin mayor a 4, cuando el mnimo es 1 y el mximo alrededor de 7.6.
Grafico V.3. ndice de Calidad de Gestin del rea Planificacin, Control y Gestin Territorial Integrada (ICG3)

Fuente: Elaboracin propia. Nota: Las estimaciones del ICG3 para cada servicio, as como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en letras en el grafico se encuentran en el Anexo C.2.

En relacin al ndice de Calidad de Gestin del rea de Administracin Financiera (ICG4), los pesos de cada sistema que conforma el rea son iguales ya que la correlacin entre ellos es muy pequea. La variabilidad que se presenta entre los servicios en este ndice es menor a la que se presenta en otras reas, por ejemplo, el rea de Recursos Humanos o Calidad de Atencin a Usuarios, y se concentra mayoritariamente entre 2 y 5, siendo el mnimo 1 y el mximo alrededor de 5.8.

Grafico V.4. ndice de Calidad de Gestin del rea Administracin Financiera (ICG4)

Fuente: Elaboracin propia. Nota: Las estimaciones del ICG4 para cada servicio, as como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en letras en el grafico se encuentran en el Anexo C.2.

Finalmente, el ndice de Calidad de Gestin del rea de Gnero no fue construido utilizando Componentes Principales porque el rea solamente tiene un sistema. As, el ndice del rea es igual al ndice del sistema de gnero y se encuentra muy poca variabilidad entre los servicios. Nuevamente los resultados por rea fundamentan los resultados del anlisis del diseo de los sistemas del PMG, donde se indicaba que para ciertos sistemas el PMG es una herramienta eficaz de mejora de la gestin, como es el caso de los sistemas de planificacin y control, donde la variabilidad del ndice de gestin muestra que las etapas del PMG impactan en forma diferencial sobre los servicios. Por otra parte, sistemas mas asociados a su implementacin como consecuencia de su mandato formal, como por ejemplo administracin financiero-contable y compras y contrataciones pblicas, muestran un bajo nivel de variacin en su ndice, indicando un nivel de implementacin de las etapas del PMG de forma ms homognea. 2.2 Resultados del PMG e Indicadores de Desempeo: resultados de sus interrelaciones. Luego que se han estimado el ndice de Calidad de Gestin Total y el Indice de Calidad de Gestin por rea del PMG, se avanza en el anlisis de la hiptesis relativa a si la calidad de la gestin de los servicios, medida como cumplimiento del PMG, tiene un impacto positivo sobre los Indicadores de Desempeo de los mismos. Como ya fuera sealado, estos Indicadores de Desempeo estn asociados a los Productos Estratgicos de los servicios, y parte de ellos son incluidos en la Ley de Presupuestos anual. As se busca encontrar las relaciones entre los ndices de Calidad de Gestin construidos a partir de la formulacin y el cumplimiento del PMG, que ya fueron tambin utilizados en el punto anterior, y los Indicadores de Desempeo de los servicios, los cuales se encuentran en los Balances de Gestin Integral (BGI) anuales. Existe informacin disponible acerca del cumplimiento global de los Indicadores de Desempeo para los aos 2004, 2005 y 2005, de tal manera que se utiliza un promedio de ellos como medida de cumplimiento global de los indicadores de desempeo por servicio (cgpT)155.

155

Una opcin alternativa al promedio simple era utilizar Componentes Principales para el cumplimiento de los Indicadores de Desempeo, pero existe una cantidad significativa de vacos de informacin para ciertos aos que sera necesario eliminar servicios de la muestra, reduciendo su tamao.

Frente a las dificultades al realizar modelos economtricos de regresin mltiple, se decidi utilizar mtodos estadsticos multivariados que permiten conocer las interrelaciones (correlaciones) entre las variables bajo anlisis. Los mtodos estadsticos multivariados utilizados fueron el Anlisis de Factores y Anlisis de Correlacin Cannica 156, se utilizaron para conocer las relaciones entre los ndices de calidad de gestin y el cumplimiento de los indicadores de desempeo de los servicios, de tal manera que si es positiva se podra concluir a partir de evidencia estadstica y cuantitativa que el cumplimiento del PMG, en trminos de calidad de gestin, tiene influencia sobre el desempeo de los servicios. De esta forma, se realizaron tres ejercicios mediante Anlisis de Factores para testear esta hiptesis. En primer lugar se analizaron las relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeo y los ndices de Calidad de Gestin de los 11 sistemas del PMG, luego se analizaron las relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeo y los ndices de Calidad de Gestin de 9 sistemas del PMG, excluyendo el efecto de los sistemas de enfoque de genero y gestin territorial integrada. Por ltimo, se estudiaron las relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeo y el ndice de Calidad de Gestin de cada una de las reas, es decir, solamente teniendo en cuenta el efecto de los sistemas que conforman cada rea. Para los dos primeros ejercicios, relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeo y los ndices de Calidad de Gestin de los 11 sistemas del PMG y entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeo y los ndices de Calidad de Gestin de 9 sistemas del PMG, excluyendo el efecto de los sistemas de enfoque de genero y gestin territorial integrada, se obtuvieron resultados generales positivos. A su vez se concluy que los sistemas de enfoque de genero y gestin territorial integrada no tienen una relacin ni un impacto significativo con el cumplimiento de los indicadores de desempeo de los servicios. Se muestra que aunque no es totalmente contundente si es significativa e importante la interrelacin, la parte comn, entre los ndices de calidad de gestin y el cumplimiento de los ndices de desempeo de los servicios. En otras palabras, el cumplimiento del PMG en trminos de calidad de gestin tiene influencia sobre el desempeo de los servicios. Todos los valores de los ejercicios estadsticos se encuentran en el Anexo XX. Respecto al tercer ejercicio, el anlisis de la interrelacin entre los Indicadores de Calidad de Gestin de los sistemas de cada rea y el cumplimiento de los Indicadores de Desempeo, se obtuvieron principalmente las siguientes conclusiones. La interrelacin entre los ndices de calidad de gestin de los sistemas del rea de Recursos Humanos con el cumplimiento de los indicadores de desempeo es ms fuerte y clara que las relaciones con el resto de los sistemas del PMG. Para el rea de Planificacin, Control y Gestin las relaciones tambin son importantes, pero para las reas de Calidad de Atencin a Usuarios y Administracin Financiera las relaciones con el cumplimiento de los indicadores de desempeo de los servicios son muy dbiles. Tambin es un resultado importante de estos ejercicios multivariados que al analizar las interrelaciones entre los ndices de calidad de gestin por reas contra el cumplimiento de los indicadores de gestin, aislando el efecto de los sistemas de las dems reas, las relaciones se debilitan. En otras palabras, al estudiar de manera independiente las interrelaciones entre los ndices de gestin por rea contra el ndice de cumplimiento de los Indicadores de Desempeo, se encuentra menos evidencia estadstica de que los ndices de calidad de gestin estn correlacionados significativamente con el cumplimiento de los

156

En principio se busc realizar modelos economtricos para conocer las relaciones de causalidad, pero se encontraron muchos problemas como correlacin serial, multicolinealidad y especificacin que deben ser corregidos para poder obtener de ellos conclusiones estadsticamente correctas..

indicadores de desempeo de los servicios 157. Esto muestra que los indicadores de calidad de gestin del PMG en su conjunto, o excluyendo los sistemas de enfoque de genero y gestin territorial integrada, tienen una relacin mas fuerte con el desempeo de los servicios, que los indicadores de calidad de gestin por cada sistema en forma individual, evidenciando fuertes sinergias fuertes en la implementacin simultnea de todos los sistemas como se realiza a travs del PMG. Con respecto al Anlisis de Correlacin Cannica, para su ejecucin se dividen las variables en dos grupos, en este caso, por un lado, los ndices de calidad de gestin de los 11 sistemas del PMG y por otro lado el cumplimiento de los indicadores de desempeo. Se obtiene como resultado que la primera (y nica) correlacin cannica es positiva y grande, 0.6017. Esto significa que existe una correlacin importante entre el cumplimiento de los ndices de desempeo y los ndices de calidad de gestin de los 11 sistemas del PMG. Las pruebas de significancia estadstica de esta correlacin - prueba F, Lambda de Wilks, Traza de Pillai - muestran que esta correlacin cannica entre los dos grupos de variables de inters es diferente de cero estadsticamente158. Por su parte, el anlisis de redundancia tiene como objetivo probar la significancia prctica de las correlaciones cannicas, una vez probada su significancia estadstica con resultados favorables. En este caso el anlisis159 muestra que las variables cannicas construidas a partir de los ndices de calidad de gestin de los 11 sistemas del PMG, explican un 36.21% de la varianza del cumplimiento de los indicadores de desempeo, valor razonablemente significativo160. En el caso del Anlisis de Correlacin Cannica entre los Indicadores de Desempeo y los ndices de Calidad de Gestin de 9 sistemas del PMG, excluyendo el efecto de los sistemas de enfoque de genero y gestin territorial integrada, la primera, y nica, correlacin cannica es positiva e igual a 0.5736. Por su parte, el anlisis de redundancia, luego de probada su significancia estadstica con resultados favorables, muestra evidencia estadstica que las variables cannicas construidas a partir de los ndices de calidad de gestin de los 9 sistemas del PMG, explican un 32.9% de la varianza del cumplimiento de los indicadores de desempeo; en comparacin del 36.21% que explican las variables correspondientes al ndice de calida de gestin de los 11 sistemas del PMG. De esta forma, la relacin entre nivel de cumplimiento de Indicadores de Gestin e ndice de Calidad de Gestin se fortalece al excluir los sistemas de promocin de polticas pblicas especificas y no relacionados directamente con la gestin. En forma general, es posible plantear, al igual que lo concluido en los ejercicios de Anlisis de Factores, que las interrelaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeo y los ndices de Calidad de Gestin de los sistemas del PMG son significativas, aunque este resultado no sea totalmente contundente. De esta forma, en relacin a la hiptesis si el PMG tiene un impacto positivo en la gestin de los servicios, a travs de estos instrumentos estadsticos es posible presentar evidencia positiva que sustenta la misma en forma positiva. En otras palabras, existe una relacin positiva 161a entre implementacin del PMG y una mejor calidad global de la gestin de cada servicio, medida mediante los Indicadores de Desempeo.

157

Para el rea de enfoque gnero no se realizaron Anlisis de Factores ni Anlisis de Correlacin Cannica ya que el rea est compuesta solamente por un sistema, por tanto los anlisis no arrojaran resultados relevantes. Ms sin embargo la correlacin del cumplimiento de los indicadores de desempeo y el ndice de calidad de gestin de gnero es baja, lo cual muestra que el impacto de este sistema en el desempeo de los servicios no es claro ni fuerte. 158 Para mas detalles sobre el anlisis estadstico ver Anexo XX. 159 Considerando la varianza estandarizada de las variables, no la varianza plana. 160 Al realizar el Anlisis de Correlacin Cannica en sentido inverso, que porcentaje de la varianza de los ndices de calidad de gestin son explicados por la varianza de los Indicadores de Desempeo esta porcentaje se reduce a tan solo el 7,67%. 161 Durante la evaluacin tambin se considero como una tercera caracterstica el volumen de recursos presupuestarios administrad os por cada servicio en base al Aporte Fiscal que cada uno recibe. Sin embargo no fue posible determinar ningn tipo de relacin entre esta variable y el nivel de cumplimiento del PMG. Para mas detalles ver anlisis estadstico en el Anexo C.

3. Caractersticas de los Servicios como condicionantes de los resultados del PMG. Luego de analizar la interrelacin entre la implementacin del PMG y las mejoras en la gestin de los servicios, que puede caracterizarse como un anlisis de tipo causa-efecto, a partir de este punto se analizarn aspectos relativos a ciertos condicionantes que impactan sobre los resultados del PMG. En este sentido, una segunda hiptesis de trabajo de esta evaluacin postulaba si el impacto del PMG, en trminos de mejora de la gestin medida como avances en el Programa Marco Bsico, dependa de ciertas caractersticas de los servicios. Dos de las principales caractersticas que sern analizadas son el tipo de servicio centralizado o desconcentrado y su tamao, determinado por su dotacin de funcionarios. Los datos de estas variables para cada uno de los servicios se encuentra en la base de datos construida por el equipo evaluador. 3.1 Relacin entre Tipo de Servicio y Resultados del PMG En primer lugar, se analiza la relacin entre el tipo de servicio centralizado o desconcentrado y los resultados logrados en el PMG. Para realizar este anlisis de estudiara el nivel de avance por tipo de servicio en cada uno de los sistemas del PMG en el periodo 2001-2006. Para realizar este estudio se tom como etapa base la etapa comprometida en el ao 2001 disminuido por uno (-1) y para el ao 2006 se considera la etapa cumplida. Si un servicio no cumpli la etapa comprometida en el 2006, se tom la etapa comprometida menos uno (-1). Vale la pena sealar que este clculo brinda el avance cuantitativo. Es decir, que un delta de 3 no quiere decir que en promedio los servicios se encuentran en la etapa 3 de ese sistema, sino que en promedio avanzaron 3 etapas entre el 2001 y el 2006. El caso puede ser, por ejemplo, que una parte de los servicios se adscribieron al PMG del sistema en la etapa 2 y entonces ahora estarn en la etapa 5, mientras otros entraron con la etapa base 1 y entonces en el 2006 estn en la etapa 3. En la Tabla V.4 es posible observar el avance promedio por etapa entre el 2001-2006, dividido por servicios centralizados y desconcentrados. Tabla V.4. Avance promedio por sistemas segn tipo de servicio Perodo 2001-2006
Servicios Nro Etapas Desconcentrados Capacitacin 3.30 2.64 4 Higiene y Seguridad 2.94 2.62 4 Ev. Desempeo 2.95 2.39 4 OIRS 4.79 4.17 6 Gobierno Electrnico 2.78 2.15 4 Planificacin 5.57 4.53 6 Auditoria 3.17 2.92 4 Gestion Territorial Integrado 2.97 2.52 4 Compras 4.94 3.51 6 Financiero-Contable 4.03 1.96 6 Gnero 3.60 3.42 4 Fuente: Elaboracin propia, basada en Divisin de Control de Gestin - DIPRES Notas: 1/ Como el sistema de Genero entro en 2002, se mide el promedio de avance de etapas en el periodo 2002-2006 2/ Para el sistema de Gestin Territorial Integrada se considera como la etapa de inicio la correspondientes al sistema de Desconcentracin al ao 2001. 3/ Para Servicios que se adscribieron al PMG despus del 2001, se mide el avance desde su participacin en el PMG Sistema Servicios Centralizados

Considerando los sistemas que estn compuestos por 4 etapas, el avance promedio de los servicios centralizados es de 3,10 etapas, mientras que para los servicios descentralizados es de 2.66 etapas. Con respecto a los sistemas compuestos por 6 etapas, el avance promedio de los centralizados es de 4.83

etapas, mientras para los descentralizados es de 3.54. De esta forma, es posible observar que el avance promedio de etapas, y consecuentemente en el nivel de implementacin del PMG en la administracin pblica, tiene relacin con el tipo de servicio, centralizado o desconcentrado.
Grfico V.5. Promedio de avance en etapas 2001-2006

Promedio de avance en etapas 2001-2006

6 5 4 3 2 1 0
Capacitacin Higiene y Seguridad

Ev. Desempeo

OIRS

Gestion Territorial Integrado

Compras

Gobierno Electrnico

Planificacin

Servicios Centralizados

Servicios Desconcentrados

Fuente: Elaboracin propia.

Considerando los sistemas en particular de acuerdo al tipo de servicio, se observa que el mayor avance de etapas en los servicios centralizados y desconcentrados ha sido en el sistema de planificacin/control de gestin, y el menor avance en el sistema de Gobierno Electrnico (servicios centralizados) y en el sistema de administracin financiero contable (servicios desconcentrados). Sin embargo al analizar en detalle sistema por sistema es posible observar la profundizacin en la divergencias entre el cumplimiento por parte de servicios centralizados o desconcentrados. Para el caso del sistema de planificacin existe una clara relacin positiva en el ao 2006 entre el cumplimiento del sistema de planificacin y el tipo de servicio. Los servicios centralizados alcanzan un nivel de cumplimiento ms estable y exitoso, que los servicios desconcentrados, que presentan un elevado nivel de variabilidad. De esta forma, el promedio de cumplimiento para el ao 2006 entre centralizados y desconcentrados presenta elevadas diferencias, donde el promedio de los primeros, 86%, es casi el doble que los servicios desconcentrados, 49%.

FinancieroContable

Auditoria

Gnero

Grfico V.6. Cumplimento sistema de planificacin segn tipo de Servicio Ao 2006.

Cumplimiento planificacin 2006
1 1 1 1 0 0 0

Concentrado o Desconcentrado

Notas: Concentrado=1; Desconcentrado=0. Cumple PMG Sistema de Planificacin = 1 No Cumple PMG Sistema de Planificacin = 0. Pendiente: 0.38

Una situacin similar es posible observar en el rea de administracin financiera, donde el promedio de cumplimiento de los servicios centralizados es del 88% en el ao 2006, el cual desciende al 69% para los servicios desconcentrados. Grfico N V.7. Cumplimento rea administracin financiera segn tipo de Servicio Ao 2006.
Cumplimiento rea Admon. Financiero

1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0

Concentrado o Desconcentrado

Notas: Concentrado=1; Desconcentrado=0. Cumple PMG rea Administracin Financiera = 1 No Cumple PMG rea Administracin Financiera = 0.

Esta disparidad en el promedio de avance de las etapas y en el cumplimiento de ciertas reas/sistemas tambin se refleja en el cumplimiento del Programa Marco Bsico segn tipo de servicio. Para estimar el porcentaje por tipo de servicios que cumplieron el Programa Marco Bsico al ao 2006 se considera que, si un servicio cumpli en este ao con la ltima etapa (o superiores) del marco bsico en un sistema, se considera "cumplido el Programa Marco Bsico". El resto de los servicios se considera que an no completo la implementacin de esta instancia del PMG.

Tabla V.5. Nivel de cumplimiento del Programa Marco Bsico por tipo de Servicio Ao 2006
Sistema Capacitacin Centralizados Desconcentrados 74 83,15 87 97,75 89 100 66 86,84 18 86,84 42 47,19 13 100 86 96,63 26 66,67 21 80,77 88 98,88

cantidad de servicios 97 % de los adscritos 100 cantidad de servicios 95 Higiene y Seguridad % de los adscritos 97,94 cantidad de servicios 94 Evaluacin de Desempeo % de los adscritos 96,91 cantidad de servicios 76 OIRS % de los adscritos 89,41 cantidad de servicios 74 Gobierno Electrnico % de los adscritos 89,41 cantidad de servicios 87 Planificacin/Control de Gestin % de los adscritos 89,69 cantidad de servicios 84 Auditoria % de los adscritos 87,50 cantidad de servicios 31 Gestin Territorial Integrado % de los adscritos 39,24 cantidad de servicios 85 Compras y Contrataciones % de los adscritos 89,47 cantidad de servicios 82 Financiero-Contable % de los adscritos 85,42 cantidad de servicios 68 Gnero % de los adscritos 81,93 Fuente: elaboracin propia en base a Divisin Control de Gestin - DIPRES

En la Tabla V.5 se puede observar que un elevado porcentaje, por lo general superior al 80% de los servicios adscritos a cada sistema cumplieron con el Programa Marco Bsico. Con respecto a la desagregacin por tipo de servicio, los servicios centralizados muestran mayores avances en cumplir con el Programa Marco Bsico en 7 de los 11 sistemas. Por su parte los servicios desconcentrados muestran mayor cumplimiento en 4 sistemas evaluacin de desempeo, auditoria, gestin territorial integrada y enfoque de gnero los cuales presentan, en forma general una menor dificultad para su implementacin por la propia naturaleza del sistema. Esta diferencia en los resultados alcanzados por el PMG segn el tipo de servicio tambin fue relevada por el equipo evaluador en los estudios de casos, en los grupos focales y en las entrevistas en profundidad con actores claves. A travs de estas herramientas cualitativas, especficamente en el caso de los grupos focales, fue posible identificar la percepcin, en especial por parte de la Red de Expertos, de una menor capacidad de los servicios desconcentrados para implementar ciertos sistemas del PMG, situacin corroborada con los datos cuantitativos. Adems, durante los estudios de casos de los servicios desconcentrados162 desarrollados durante esta evaluacin fue posible relevar ejemplos ilustrativos sobre la debilidad institucional de este tipo de servicios (escaso personal, bajo nivel de capacitacin, ausencia de recursos fsicos, dependencia de un solo funcionario del cumplimiento de los requisitos tcnicos del PMG, entre otras) que impactan sobre el nivel su nivel de cumplimiento. En contraposicin, los estudios de casos de los servicios centralizados163 muestran una situacin de mayor desarrollo institucional. En estos servicios, por lo general la implementacin de los sistemas del PMG se incorporo a los procesos de gestin habituales de las entidades, o se apoyan en grupos ad-hoc de funcionarios cuya tarea especfica

162 163

Intendencia de Valparaso, el Gobierno Regional de Valparaso, el SERVIU de Valparaso, la Gobernacin de Quillota DGAC, DIBAM y Direccin de Vialidad del MOP.

es promover la implementacin del programa, a la vez que sus funcionarios y recursos institucionales permiten un mejor funcionamiento del programa. As, con base en la evidencia desarrollada en este punto la primera caracterstica analizada, si el servicio es centralizado o descentralizado, tiene influencia en los resultados del PMG, presentando los servicios centralizados mejoras resultados en la implementacin global del programa, pero en especial en reas especificas, que la observada en los servicios descentralizados. 3.2 Relacin entre Tamao del Servicio y Resultados del PMG La segunda caracterstica que se estudia corresponde al tamao del servicio, asimilando esta dimensin al nmero de funcionarios que componen la dotacin de cada servicio. Al relacionar el nivel de cumplimiento total del PMG y el tamao del servicio, es posible observar en el Grfico V.7 una relacin positiva entre ambas variables. A mayor tamao del servicio hay una mayor tendencia al cumplimiento. Grafico V.7. Relacin entre Nivel de Cumplimiento del PMG y Tamao del Servicio Ao 2006
Cumplimiento total PMG 2006
120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

17

51

63

85

Tamao (Dotacin)

Fuente: Elaboracin propia.

Estas tendencias se incrementan al analizar la relacin entre tamao y nivel de cumplimiento de reas / sistemas especficos. En el caso del sistema de planificacin, el Grfico V.8 muestra que el tamao influye sobre el cumplimiento o no cumplimiento del sistema de planificacin: a mayor tamao del servicio existe un mayor cumplimiento del sistema de planificacin. Servicios con una dotacin de hasta 106 funcionarios, presentan variabilidad en el cumplimiento. A partir de este valor la tendencia aumenta de forma determinante, en especial cuando el tamao del servicio es mayor a una dotacin de 690 funcionaros personas.

37 5 46 1 63 2 1, 22 7 1, 91 3 2, 97 8

11 4

14 8 18 2 21 4 25 5 31 2 35 1

Grafico N V.8 Relacin entre Nivel de Cumplimiento Sistemas de Planificacin y Tamao del Servicio Ao 2006
Cumplimeinto planificacin 2006
1 1 1 1 0 0 0

Fuente: Elaboracin propia.

Analizando la relacin entre cumplimiento y tamao en el rea de Calidad de Atencin a Usuarios, se encuentra que hay una pequea tendencia a aumentar el cumplimiento en la medida en que el tamao del servicio aumenta. Es claro que dicha tendencia es muy leve y no se podra decir que el tamao determina de manera fuerte el cumplimiento del rea en el 2006.
Grafico V.9 Relacin entre Nivel de Cumplimiento rea Calidad de Atencin a Usuarios y Tamao del Servicio Ao 2006.

1.2

Cumplimiento rea Atencin a Usuarios

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

11 4

14 8

18 2

21 4

25 5

31 2

35 1

37 5

46 1

63 2

17

51

63

85

Tam ao (Dotacin)

Fuente: Elaboracin propia.

En el caso del rea de Recursos Humanos la mayora de servicios cumplieron en un 100% para el ao 2006. Independientemente del tamao del servicio, existe cumplimiento en dicha rea, situacin que indica que esta caracterstica no influye sobre el cumplimiento ni hace la diferencia en los niveles de cumplimiento de sta rea.

1, 22 7 1, 91 3 2, 97 8

71 10 6 12 8 18 2 22 1 29 6 34 9 37 4 46 1 69 3 1, 32 9 2, 75 6 6, 71 3
Tam ao (Dotacin)

17

51

Vale la pena sealar que el promedio de cumplimiento en el rea de Recursos Humanos tambin es similar, tanto en los servicios centralizados como desconcentrados es similar, cercano al 100% y del 99% respectivamente. La mayora de servicios cumplen independientemente de ser centralizados o desconcentrados, en lnea con la relacin observada con respecto al tamao del servicio.
Grafico N V.10. Relacin entre Nivel de Cumplimiento rea Recursos Humanos y Tamao del Servicio Ao 2006.

1.2

Cumplimiento rea RRHH

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

85 11 4

14 8 18 2

21 4 25 5

31 2 35 1

37 5 46 1

Tam ao (Dotacin)

Fuente: Elaboracin propia.

En forma adicional a estos anlisis de estadstica descriptiva, tambin se utilizaron los mtodos estadsticos multivariados Anlisis de Factores y Anlisis de Correlacin Cannica con el fin de explorar las relaciones entre los ndices de Calidad de Gestin del PMG y el tamao de los servicios, de tal manera que si esta relacin es positiva se podra concluir a partir de evidencia estadstica y cuantitativa que el cumplimiento del PMG, en trminos de calidad de gestin, depende de esta caracterstica de los servicios. En trminos generales la respuesta a la pregunta fue negativa. Los resultados mostraron que las interrelaciones entre las entre los indicadores de calidad de gestin, medidos como el cumplimiento del PMG, no tienen interrelaciones fuertes ni tampoco significativas con el tamao del servicio. Y ms an, no hay evidencia estadstica de que las caractersticas de los servicios tengan un impacto en la gestin de los 11 sistemas del PMG 164. De esta forma, el tamao del servicio, segunda caracterstica analizada en relacin a los resultados del PMG, tiene un relacin positiva, a mayor tamao del servicio mayor cumplimiento global del PMG, pero que no es determinante para cada rea / sistema. El nivel de cumplimiento de cada sistema esta determinado principalmente por las caractersticas propias de cada servicio, incluyendo desde ya la variable tipo de servicio, as como la naturaleza de sus funciones, el estilo gerencial de sus directivos y las capacidades institucionales, que por el tamao. A modo de conclusin de este punto, es posible plantear que la evidencia recogida en este estudio relativa a la segunda hiptesis de trabajo, que postulaba que el impacto del PMG, en trminos de mejora de la gestin medida como avances en el Programa Marco Bsico, dependa de ciertas caractersticas de los servicios tipo de servicio y tamao-- se comprueba en forma parcial. Definitivamente el tipo de servicio influye en el nivel de implementacin del PMG: los servicios centralizados presentan un mayor
164

Para ms detalles ver desarrollo de los ejercicios estadsticos en el Anexo XX.

63 2 1, 22 7 1, 91 3 2, 97 8

17

51

63

nivel de avance en las etapas de cada sistema y en el cumplimiento del Programa Marco Bsico que los servicios descentralizados. Con respecto al tamao del servicio, si bien existe una relacin positiva, a mayor tamao mayor nivel de cumplimiento del PMG, esta relacin es dispar en el interior de cada rea / sistema. Por lo tanto, es necesario profundizar el estudio de otros condicionantes que impactan el nivel de resultados del PMG. Estos aspectos se desarrollan a continuacin y se retoman ms adelante, en el anlisis de resultados rea por rea del PMG. 4 - Anlisis del compromiso institucional y grado de apropiacin institucional. Un aspecto que influye sobre los resultados del PMG es el nivel de compromiso y apropiacin institucional que se presenta en los servicios respecto al programa. Para analizar estas dimensiones, a continuacin se presenta un anlisis respecto a: (i) grado de compromiso institucional de diferentes actores en la ejecucin y consecucin de los objetivos del PMG y (ii) grado de apropiacin institucional, considerando si el PMG, a travs de sus distintos sistemas, es una herramienta incorporada al quehacer cotidiano de la institucin. 4.1 Compromiso Institucional con el PMG En este punto se evala el nivel de compromiso de los diferentes grupos/actores relacionados con la ejecucin y cumplimiento del PMG. En el nivel de directivos, en base a la encuesta realizada, el PMG ha propiciado una mayor vinculacin con el desarrollo de las reas de gestin. En este sentido, el 81% de los Jefes de Servicio que respondieron la encuesta est de acuerdo con que la incorporacin de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a una mayor vinculacin de los niveles directivos en el desarrollo de las reas de gestin relacionadas con estos sistemas. Solo un 14% est en desacuerdo. Sin embargo, el resto de los funcionarios, opinan de manera distinta sobre el grado de participacin propio as como de los Jefes de Servicio en la implementacin del programa, el cual seria escaso tanto en su ejecucin como en la definicin de las metas anuales. En los grupos focales se sugiri, en este sentido, que el gran tema que limita de manera significativa el impacto del PMG, es el bajo nivel de compromiso de los directores de los servicios, lo cual se debera a que todava en varios servicios, estos son cargos polticos. Hay excepciones a esta situacin y las mismas se explican en gran medida por el estilo gerencial de los directores del servicio as como por el liderazgo de los funcionarios encargados del PMG y de los sistemas en los servicios. Sin embargo, se sugiere que mientras el rol del director del servicio no incorpore de manera formal responsabilidades directas sobre el PMG, es poco probable que los directores se involucren en el tema. Esta situacin es consecuencia de la disociacin entre los plazos del PMG, objetivos de mediano / largo plazo, con las prioridades de la direccin, las cuales suelen ser de corto plazo, con intereses polticos. De esta manera, el PMG es responsabilidad solamente del encargado del Programa/sistema en el servicio. Ello, en parte, se debera a que adems de los encargados del PMG/sistemas en los servicios, no es realmente necesario un nivel de compromiso alto del resto de los funcionarios para ejecutarlo. El Programa Marco Avanzado es percibido como un instrumento que puede tener mayor impacto e involucrar a la alta direccin. En el caso de servicios desconcentrados, a este situacin es necesario sumarle que la mayora de los directores no tienen conocimiento sobre el PMG, ni tienen claridad sobre su diferencia con el convenio colectivo de desempeo. De esta forma, el nivel de compromiso institucional es muy heterogneo dentro del servicio, con una baja participacin real del Jefe de Servicio, que impacta en su funcionamiento. 4.2 Grado de Apropiacin Institucional del PMG

Esta dimensin se evala mediante el estudio de los resultados de las encuestas, los grupos focales y las entrevistas en profundidad acerca del xito del PMG en instalar sistemas de apoyo administrativo y gerencial en los servicios pblicos adscritos, y convertirse de esta forma en una herramienta incorporada al quehacer cotidiano de la institucin. Adems se analiza si el PMG permiti impulsar prioridades de polticas pblicas de gobierno posicionndolas dentro de la agenda de las entidades pblicas prestadoras de servicios. Los resultados de la encuesta sobre este aspecto son menos especficos que los obtenidos en los grupos focales y en las entrevistas en profundidad. Los mismos se pueden resumir en que para la mayor parte de los funcionarios que respondieron la encuesta, el programa marco del PMG ha sido un instrumento que ha contribuido a la modernizacin global del Estado en Chile. El programa, ha sido un factor importante para que los sistemas de apoyo incorporados en el PGM estn ms desarrollados que antes del 2000 y su desarrollo ha sido til para mejorar la gestin de los servicios. Asimismo, todos los sistemas del PMG han contribuido a dar un impulso y mayor relevancia a las reas de gestin del servicio. Los sistemas del Programa Marco Bsico, as como su desarrollo en la institucin, ha generado otras dinmicas de gestin (no se especifican cules), derivadas de los requisitos exigidos, contribuyendo al mejoramiento global de la gestin. En este mismo sentido, la mayora de los profesionales de redes de expertos participantes en los grupos focales, expresaron que el PMG ha permitido regularizar e instalar ciertas prcticas y procesos operativos importantes en los servicios. Tambin consideran que se logr posicionar y acelerar temas en las agendas de los servicios como el de gobierno electrnico y enfoque de gnero, que hubiesen sido muy difciles de instalar sin la implementacin del PMG. Esta percepcin se corrobora para los Jefes de Servicio. La mayora de estos funcionarios (que respondieron la encuesta) est de acuerdo con que el desarrollo de los sistemas de gestin definidos en el programa marco del PMG ha sido til para mejorar la gestin de su servicio, la incorporacin de los sistemas en el PMG ha contribuido a un ordenamiento del desarrollo de las correspondientes reas de gestin y esta incorporacin ha contribuido a contar con mayor informacin al interior de la institucin para el desarrollo de las reas de gestin relacionadas con estos sistemas. Si bien los porcentajes mencionados son mayoritarios, cabe destacar que los porcentajes de indiferencia respecto a estos elementos que tienen que ver con la utilidad del Programa para una mejor gestin del servicio son bastante altos (entre 17% y 21%). Por otra parte los encargados del PMG/sistemas en servicios concentrados 165 participantes en los grupos focales sealaron que como el Programa Marco Bsico ya est cumplido para casi todos los sistemas, el impacto en la actualidad es marginal y su continuidad depender en gran parte del liderazgo y del estilo de la direccin y del tipo de servicio. De esta manera es a nivel del Programa Marco Avanzado que el PMG podra continuar aportando al mejoramiento de la gestin. En los servicios desconcentrados los resultados del PMG dependen del uso que se pueda hacer con la informacin que provee el programa, la cual es operativa y relacionada con procedimientos sin impacto real sobre la gestin. En cuanto a los funcionarios que no estn directamente implicados en la implementacin del PMG, en general los mismos no conocen el funcionamiento general del PMG, y se refieren por lo general a los Indicadores de Desempeo que forman parte del Convenio Colectivo de Desempeo. Por otra parte, a pesar de que no es un resultado generalizable ni definitorio del programa, el PMG, por su propia dinmica de implementacin, est produciendo mayores niveles de colaboracin entre los

165

Concentrados corresponden a servicios vinculados al Gobierno Central directamente, cuya oficina principal tpicamente est en Santiago.

distintos actores implicados en su puesta en prctica, lo cual es valorado como un logro positivo por los funcionarios participantes en la encuesta y en los grupos focales. Una dimensin que tambin brinda informacin sobre el grado de apropiacin del PMG en los servicios es la incorporacin de la informacin de los sistemas del PMG al proceso de toma de decisiones de los servicios. De acuerdo a la informacin relevada, este proceso es desigual entre los servicios, con servicios que incorporaron en forma directa a su proceso de gestin la informacin del PMG, mientras que otros servicios han generado estructuras paralelas para su cumplimiento. Una evidencia de esta situacin surge de la encuesta, donde la mayora de los funcionarios pblicos que participaron, el 83%), estn divididos casi a partes iguales en su opinin sobre si la informacin de los sistemas del PMG contribuye o no al proceso de toma de decisin. En forma general, se observa un elevado nivel de apropiacin institucional del PMG, al considerar que el PMG contribuy fuertemente a instalar sistemas de apoyo administrativo y gerencial en los servicios pblicos adscritos, as como haber permitido impulsar prioridades de polticas pblicas de gobierno posicionndolas dentro de la agenda de las entidades pblicas prestadoras de servicios. Se ha encontrado un impacto decreciente del Programa Marco Bsico, y se espera que el Programa Marco Avanzando permita consolidar los logros alcanzados. A la vez, se observa una dispar percepcin sobre el nivel de incorporacin de la informacin de los sistemas del PMG al proceso de toma de decisiones. Este punto esta relacionado con una tendencia creciente al cumplimiento formal del PMG, hiptesis que se desarrolla a continuacin. 5. Tendencia creciente al cumplimiento formal del PMG La dinmica de funcionamiento del Programa Marco Bsico, especialmente los mecanismos de validacin de las distintas etapas, provoca una tendencia a un cumplimiento formal del PMG. Esta tendencia surgi tanto a lo largo del desarrollo de los estudios de casos, como de los grupos focales y las entrevistas en profundidad. Esta tendencia puede ser explicada por: (i) el importante nivel de complejidad del diseo del PMG y (ii) por las limitaciones de las fases primera y segunda del PMG, que son las que se estn desarrollando actualmente. 5.1. El excesivo nivel de complejidad del PMG El excesivo nivel de complejidad se entiende cuando se piensa que el Programa Marco Bsico est conformado por cinco reas, las cuales a su vez estn compuestas por sistemas, entre uno y tres sistemas, existiendo 11 sistemas en total. Cada sistema establece etapas, las cuales deben cumplirse en forma acumulativa, y varan entre cuatro y siete por cada sistema. El cumplimiento de cada etapa implica la aprobacin por parte de la Red de Expertos de una serie de Requisitos Tcnicos (RT). Como se describi en el captulo relativo a la gestin del PMG, los RT son definidos en forma previa al inicio del ejercicio fiscal por la Red de Expertos de cada sistema, y constituyen la evidencia que permite verificar el logro de los objetivos de mejora de gestin esperado en cada Etapa. Como el avance en las etapas es acumulativo, el compromiso de una Etapa posterior implica que el Servicio debe continuar cumpliendo con los RT principales de las etapas anteriores. Es decir, si en un Sistema pasa de la Etapa 2 a la Etapa 3, deber continuar cumpliendo con los RT principales de las

Etapa 1 y 2, ms los correspondientes a la Etapa 3. Como esta situacin se aplica a la totalidad de los Sistemas, a medida que el Servicio avanza en la implementacin del PMG se incrementa el volumen de RT que debe generar para enviar a validacin de la red de expertos Esta caracterstica del diseo del PMG, proceso acumulativo de RT, impacta en forma negativa en el funcionamiento del PMG en dos aspectos. En primer lugar, implica una gran carga de trabajo administrativo para generar las evidencias de los RT de cada etapa para los Servicios, lo cual tiene distintas consecuencias segn el Servicio se encuentre en las ltimas etapas del Programa Marco Bsico, y haya iniciado el proceso de implementacin del Programa Marco Avanzando 166, o el servicio cuenta con capacidades institucionales dbiles, que dificultan su avance en el PMG. Evidencias sobre estas situaciones surgen en los grupos focales, en los estudios de casos y en la encuesta realizada donde, por ejemplo, los funcionarios de lo servicios directamente responsables de los sistemas destinan en promedio entre el 20% y el 40% del tiempo dedicado a tareas del PMG a procesar documentacin requerida por el programa. En el caso de Servicios que se encuentran en las etapas finales del Programa Marco Bsico, o estn implementando el Programa Marco Avanzado, la obligacin de presentar los principales RT de todas las etapas de cada sistema imprime un carcter fuertemente burocrtico al cumplimiento del PMG, generando la percepcin que el cumplimiento de PMG implica la elaboracin y redaccin de un nmero voluminoso de informes establecidos en los RT. Suponiendo que se establece como principal RT solo un informes / reportes / certificados por etapa para cada sistema, un Servicio centralizado que se encuentra en un nivel avanzado de implementacin del PMG debera presentar como mnimo 55 informes / reportes / certificados a lo largo del ao, como surge del calculo realizado en la Tabla V.6. Tabla V.6.- Requisitos Tcnicos para el Cumplimiento de todas las Etapas del Marco Bsico Servicios Centralizados
Sistema 1. Capacitacin 2. Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambiente de Trabajo 3. Evaluacin de Desempeo 4. Sistema de Atencin al cliente, usuario y beneficiario 5. Gobierno Electrnico 6. Planificacin / Control de Gestin 7. Auditora Interna 8. Gestin Territorial 9. Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico 10. Administracin Financiera Contable 11. Enfoque de Gnero N de Etapas 4 4 4 6 6 6 4 4 6 7 4

Requisito Tcnicos Mnimos 55 Fuente: Elaboracin propia en base a PMG Ao 2007, Programa Marco, Documento Tcnico, DIPRES.

Con respecto a los Servicios que cuentan con capacidades institucionales dbiles, como por ejemplo Intendencias y Gobernaciones, si bien estn exceptuados de ciertos sistemas (auditoria interna, sistema de compras y contrataciones y administracin financiera contable), utilizando el mismo supuesto (slo un RT por etapa para cada sistema), deberan presentar cuando menos 38 informes / reportes / certificados a lo largo del ao, como surge del calculo realizado en la Tabla V.7, si se encuentran en un nivel avanzado de implementacin del PMG Para un Servicio con bajas capacidades institucionales esto genera fuertes presiones sobre su estructura administrativa. Esta situacin tambin ha sido reconocida por la Secretaria Tcnica con respecto al Programa Marco Avanzado, donde no se aplicara la
166

Como ya fuera indicado el Programa Marco Avanzado implica la certificacin bajo normas ISO 9001:2000 de 7 de los 11 Sistemas.

certificacin de los sistemas en Gobernaciones e Intendencias, considerando sus capacidades tcnicas y el beneficio para la institucin respecto del costo de implementacin no hace recomendable iniciar estas acciones.

Tabla V.7 Requisitos Tcnicos para el Cumplimiento de todas las Etapas del Marco Bsico a nivel de Gobernaciones
Sistema 1. Capacitacin 2. Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambiente de Trabajo 3. Evaluacin de Desempeo 4. Sistema de Atencin al Cliente, usuario y beneficiario 5. Gobierno Electrnico 6. Planificacin / Control de Gestin 8. Gestin Territorial 11. Enfoque de Gnero N de Etapas 4 4 4 6 6 6 4 4

Requisito Tcnicos Mnimos 38 Fuente: Elaboracin propia en base a PMG Ao 2007, Programa Marco, Documento Tcnico, DIPRES.

El segundo impacto negativo se produce sobre el funcionamiento de la Red de Expertos. Sus miembros deben evaluar un gran volumen de informacin para validar el cumplimiento de los objetivos de avance de cada Sistema. Suponiendo que los 178 Servicios se encuentran en promedio en la etapa 4 de cada Sistema, la Red de Expertos debera evaluar cerca de 7.800 reportes / informes / certificaciones para validar el cumplimiento de las etapas167. Sin duda que este cuantioso volumen de informacin genera una tendencia a un anlisis principalmente formal de los RT (present o no present el reporte) por parte de la Red de Expertos, como fuera sealado por sus miembros en el grupo focal correspondiente, y descuida en cierta forma el anlisis del contenido de los RT, realimentado la tendencia al cumplimiento estrictamente formal de las etapas del PMG por parte de los Servicios. Esta tendencia puede ser reforzada a nivel de cada Servicio si existe un bajo nivel de participacin del Jefe del Servicio en la implementacin del PMG o atenuada si el Jefe de Servicio se encuentra efectivamente involucrado, como fuera sealado en el punto anterior de este Capitulo. A su vez, en base a la informacin recabada en las entrevistas y grupos focales se extrae que la tendencia al cumplimiento formal, en la prctica est teniendo lugar a travs de una mecnica ya comn en muchos servicios de establecer estructuras paralelas, creadas con el nico objetivo de lograr el cumplimiento del programa. Esta tendencia se ve reforzado por la existencia de asimetra de informacin entre las redes de expertos/DIPRES y los servicios. La informacin otorgada a la rede de expertos puede ser manipulada de tal manera que el servicio satisfaga formalmente los criterios. En la literatura internacional este efecto se denomina gaming 168. Recientes estudios y algn ejemplo comparado, nos sealan en este sentido que cuando la obtencin de un premio, como es el incentivo institucional del PMG, es el efecto automtico de evaluaciones de desempeo, el riesgo de gaming - manipulacin de los resultados y/o datos que condicionan la obtencin de un premio /reconocimiento se eleva169. Hay medidas que se pueden tomar para limitar este tipo de comportamiento, por ejemplo, la utilizacin de indicadores de naturaleza ms cualitativa que cuantitativa, adems de objetivos de desempeo cuantitativos. Otra medida es mantener los objetivos a un nivel que sea razonablemente alcanzable para la institucin, lo cual disminuye la tentacin de tener que manipular los resultados para la consecucin del premio.

167

Este ejemplo considera los siguientes supuestos: los 178 servicios se encuentran en promedio en la Etapa 4 de cada uno de los 11 sistemas. Por lo tanto si consideramos solo un reporte / informe / certificado por Sistema para cada Servicio el numero total de RT que la Red de Expertos debe validar es 178 x 44= 7.832)
168

Concepto desarrollado en: Ketelaar,A.,N. Manning and E. T urkish (2007), Performance-based Arrangements for Senior Civil Servants OECD and other Country Experiences OECD Working Papers on Public Governance, 2007/5, OECD Publishing. 169 Ver mayores detalles en Bevan, Gwyn and Christopher Hood (2005), Whats Measured is What Matters: Targets and Gaming in the English Public Helath Care System. The Public Services Programme. London: Economic and Social Research Council.

En los grupos focales, se expres la opinin de que el PMG no mejora la calidad de los productos del servicio, es un problema que permite engaar al PMG, pues es ms fcil cumplir los objetivos solo de manera formal para cobrar el incentivo porque no se evalan los productos centrales. Como consecuencia de todo ello se produce, en muchos casos, un cumplimiento formal que no da lugar a cambios en la gestin o en la conducta de los funcionarios, con un impacto sobre el usuario final muy dbil. Esta situacin es un condicionante que influye sobre los resultados finales del PMG en cada servicio. 5.2. Los lmites del Programa Marco Avanzado Cabe preguntar si el Programa Marco Avanzado ser suficiente para asegurar compromiso real con el PMG, particularmente en el nivel directivo, y reducir la tendencia al cumplimiento meramente formal de los indicadores del Programa. Segn los resultados de las entrevistas y de los grupos focales, el Programa Marco Avanzado ha conseguido dos grandes beneficios: (i) ha asentado una nueva mentalidad de gestin de calidad en el sector pblico y (ii) ha permitido consolidar los sistemas del PMG. En vista de estos logros, es aconsejable continuar con el programa de certificacin de sistemas de calidad. No obstante estos logros, las limitaciones de diseo sealadas en los captulos I y III llevan a la conclusin de que es necesario suplementar el Programa Marco Avanzado con modalidades mas avanzadas de gestin y control de calidad, como las propuestas para las fases tercera y cuarta del PMG (vase I.2.4 mas arriba). Por ejemplo, en la tercera fase prevista para el PMG, aunque no desarrollada an, se podran encaminar los esfuerzos del PMG a fin de que la etapa de marco avanzado sirviera para identificar y solventar las diferencias que existen entre los requisitos de la Norma ISO 9001:2000 y los requisitos establecidos por el PMG. Una vez solventadas estas diferencias se podra proceder a certificar los procesos sustantivos o que son la razn de ser de las Unidades Administrativas, por ejemplo:

Tabla V.8 Ejemplo de armonizacin entre requisitos del PMG y requisitos de la Norma ISO
REQUISITOS DEL PMG REQUISITOS DE ISO 9001:2000 NECESIDAD DE ALINEAR AL PMG CON UN SISTEMA DE CERTIFICACION BASADO EN ISO

SISTEMA

Establecer programa de capacitacin. Capacitacin Establecer los perfiles de puesto de ciertos niveles hacia arriba.

Proporcionar formacin para satisfacer las necesidades derivadas del anlisis de perfiles del personal que afecta la calidad del servicio. Evaluar las acciones tomadas.

Establecer los perfiles del personal que hara falta vincular para elevar calidad del servicio que brinda la institucin.

Habra sido posible desarrollar simultneamente las fases primera a cuarta del PMG, de manera que los servicios que contaran ya con sistemas bsicos de gestin hubieran podido avanzar o, cuando menos, avanzar ms rpidamente a sistemas de control de calidad de certificacin en funcin de los resultados, como los previstos para la tercera fase del PMG, o sistemas de grande autonoma de gestin, como los anticipados para la futura cuarta fase del PMG? En este momento esta pregunta resulta puramente hipottica y las respuestas a la misma seran apenas especulativas. Lo cierto es que en este momento salta a la vista la conveniencia de abrir la puerta a que ciertos servicios inicien las fases tercera y cuarta del PMG tan pronto como sea posible. 5.3. La necesidad de ligar el PMG con el Sistema de Alta Direccin Pblica (SADP) - En bsqueda del incentivo idneo para el personal directivo. El anlisis de las hiptesis sobre compromiso institucional y tendencia hacia el cumplimiento formal ha puesto de presente la falta de incentivos para que las altas capas directivas de algunos de los servicios asuman como propio el PMG, lideren su incorporacin y utilizacin plena dentro del servicio y de otra manera contribuyan al mejoramiento y la ampliacin del PMG. Se trata, particularmente de dos tipos de servicios: aquellos servicios que cuentan ya con desarrollos suficientes en materia de sistemas bsicos de gestin y enfrentan por ende desafos particulares para asegurar calidad del producto destinado al usuario, o de aquellos servicios que, por razn de ser servicios desconcentrados, requieren de adecuacin del Programa a sus capacidades y necesidades particulares. Segn se ha sealado desde la descripcin del diseo del PMG (Captulo I), pasando por el anlisis del diseo (Captulo III) y por los resultados y el anlisis de los mismos (Captulos IV y V, en lo que va corrido de este ltimo), se trata de un problema estructural, que se remonta a las limitaciones del concepto mismo del PMG en sus dos fases iniciales (Marco Bsico, Marco Avanzado). Y, como tal, es de esperarse que se supere en la medida en que se apliquen las fases tercera y cuarta del PMG, las cuales debern abrir las puertas a garantizar la certificacin de calidad del servicio al usuario y a la creatividad para la mejor identificacin de demandas de los beneficiarios finales y para la mejor satisfaccin de la misma. Con todo, mientras se desarrollan esas fases tres y cuatro, es posible aplicar otros estmulos, especficamente dirigidos a la alta direccin, para conseguir su mayor apropiacin del PMG. En este sentido, el Sistema de Alta Direccin Pblica SADP, ofrece oportunidades para ligar los nuevos estmulos de comportamiento que Chile brinda al personal directivo de los servicios, con un mayor compromiso real de esta importante capa burocrtica para con el PMG. Por esta razn, a continuacin se presenta, sintticamente, en qu consiste el SADP y cmo funcionan sus incentivos. Durante el 2003 el gobierno de Chile alcanz un acuerdo poltico legislativo para avanzar de manera concreta y simultnea en tres mbitos claves de la Modernizacin del Estado: 1.- Modernizacin y Profesionalizacin del Estado 2.- Transparencia y Probidad. 3.- Promocin del Crecimiento. Este acuerdo fue conocido como las "49 medidas", que abarcaron un amplio conjunto de materias propias de la Reforma del Estado. Como parte de estos proyectos, el 23 de junio de 2003 se promulg la Ley N 19.882 que establece una nueva poltica en materia de gestin y desarrollo de los recursos humanos y crea un Sistema de Alta Direccin Pblica (SADP). Asimismo, la normativa instaura la Direccin Nacional del Servicio Civil, entregndole la misin de implementar estos cambios y dotar al Estado de una administracin profesional, donde el mrito, la idoneidad y la probidad son los requisitos fundamentales de quienes conducen los servicios pblicos. La ley tiene sus fundamentos en un conjunto de negociaciones y

acuerdos alcanzados con la Agrupacin Nacional de Empleados Fiscales, ANEF, el ao 2001. La Ley N 19.882 crea el Consejo de Alta Direccin Pblica (CADP) encargado de conducir y regular los procesos de seleccin para cargos de Alta Direccin Pblica Est formado por la Directora Nacional del Servicio Civil, quien lo preside, y por cuatro consejeros/as de reconocido prestigio por su experiencia y conocimientos en administracin de personal y/o polticas pblicas. Los consejeros/as deben ser propuestos por el/la Presidente/a de la Repblica y ratificados por cuatro sptimos del Senado para ocupar sus cargos por periodos de seis aos cada uno, siendo elegidos alternadamente en duplas cada tres aos. El CADP, est inserto en la estructura de la Direccin Nacional del Servicio Civil. La Ley tambin regula las convocatorias, de carcter pblico, para proveer cargos de Alta Direccin Pblica los mximos puestos directivos y numerosos cargos de segundo y tercer nivel- pertenecientes a los 99 servicios de la Administracin Civil del Estado incluidos en el Sistema de Alta Direccin Pblica. El Sistema tiene una primera etapa de instalacin que corresponde al periodo 2004-2007, en la cual se aplic intensivamente en el sector salud, donde casi todos los cargos de primer y segundo nivel fueron concursados y en otros organismos pblicos cuyos puestos de direccin han sido nombrados casi ntegramente bajo el mismo, tales como el Servicio Agrcola y Ganadero (SAG), el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (Sence) y el Instituto de Normalizacin Previsional (INP). A partir del 2007 el Sistema entra a una segunda fase de implementacin y desarrollo. Se considera que ha alcanzado ya una etapa de madurez en la cual se ampliar en forma importante la cantidad de cargos que pasarn por l y se van perfeccionando los sistemas de postulacin y estandarizando los criterios centrales de definicin de los mejores candidatos. Y eventualmente deber dar cuenta de nuevos requerimientos que se le hacen sobre el particular, como la eventual seleccin de algunos directivos de empresas pblicas. Pues bien, una posibilidad para asegurar la apropiacin del PMG en el nivel directivo de todos los servicios participantes es utilizar los incentivos y las dems posibilidades del Sistema de Alta Direccin Pblica para reforzar la apropiacin del Programa por parte de este nivel.

6. Anlisis de los Principios Rectores del PMG Segn se dijo anteriormente en este Informe, los principios rectores del PMG parecen muy adecuados a la naturaleza y los objetivos del Programa. Por ello, estos principios ofrecen otra ventana interesante para reforzar o suplementar el Programa hacia la identificacin de fases, metas, medios y actividades pertinentes al logro del Fin superior y de los Propsitos del PMG. Por esta razn, a continuacin se revisa la manera como se han utilizado estos principios rectores, o se podran utilizar para corregir algunos de los desafos actuales del PMG, tal como se los ha presentado anteriormente en este captulo. Es particularmente indicado introducir aqu esta revisin de los principios rectores, inmediatamente antes de presentar el anlisis de resultados y las conclusiones, rea por rea del PMG. 1.- Pertinencia: Con respecto a los problemas detectados y las prioridades del gobierno en el rea, como fuera indicado en el Capitulo III de este reporte, la DIPRES identific en forma correcta el problema que da origen al programa, y estableci en el diseo del PMG acciones orientadas a mejorar los sistemas de gestin, los cuales son la base para implementar en forma adecuada compromisos de gestin asociados a incentivos monetarios.

2.- Simple y comprensible. Con respecto a este principio rector del PMG, es necesario que el programa cumpla con el requisito que sus reas y objetivos de gestin sean acotados a un nmero posible de administrar y adecuadamente comprendidos, el cual se cumple mediante el establecimiento de 5 reas de gestin. 3.- Exigente y comparable Exigente. El PMG es un programa cuyo cumplimiento depende del cumplimiento de una serie de etapas. El paso de una etapa a otra exige el cumplimiento de un conjunto de detallados requerimientos (Requisitos Tcnicos). La mecnica de ejecucin del programa, regula con extrema rigurosidad el proceso de justificacin por parte de los servicios pblicos, las razones que pueden esgrimir para eximir, modificar un RT. Esto introduce un alto nivel de exigencia par el cumplimiento del Programa como para la justificacin de su no cumplimiento. Comparable. El diseo del programa, permite que se obtengan unos resultados por servicios pblicos (etapa en la que se encuentra, paso del Programa Marco Bsico al Programa Marco Avanzado) que permiten la comparacin, en base a estos datos de desempeo de lo servios pblicos de Chile. 4. Participativo. El Programa requiere para su avance una participacin incremental de los equipos directivos de la institucin. Se han dado ejemplos de servicios que no pudieron validar su PMG por errores que, al menos en parte importante, fue el resultado de una insuficiente implicacin del Jefe de servicio y su equipo gerencial, en la ejecucin del programa. Sin embargo, el programa no est produciendo una participacin activa del conjunto de los funcionarios de los servicios en su ejecucin. Tal como est diseado y siendo su orientacin la mejora de sistemas de apoyo, los funcionarios que estn involucrados son aquellos directamente responsables de que se logre su aprobacin (responsables del PMG en los Servicios/Responsable Ministerial, responsables de sistemas) y el circulo de funcionarios que trabaja en las reas de apoyo correspondientes a los sistemas. El resto de los funcionarios conoce el Programa fundamentalmente en su faceta de bono salarial. 5. Flexible. Los principios mencionados previamente: exigente y comparable - que se cumplen en alto grado para el programa, hacen a la vez que el programa presente un menor grado de flexibilidad para incorporar con facilidad y sin romper su estructura interna modificaciones que permitan a los servicios insertarlo de una manera ms adaptada a sus caractersticas ya sea de tamao, dotacin, nivel de desarrollo. Este aspecto tiene especial relevancia para las particularidades que presentan los servios concentrados versus los desconcentrados, tal como se expone en el presente informe. 6. Verificable. El PMG es un programa cuyo diseo establece los mecanismos de verificacin de su avance y cumplimiento, denominados medios de verificacin. Estos medios de verificacin deben ser presentados para la validacin del cumplimento de las etapas por las redes de expertos. Sin embargo, la verificacin es principalmente de carcter formal. Se basa en medios documentales (informes / reportes / certificaciones / memos, etc.) y la revisin de los mismos es de escritorio. Es decir, no esta prevista una verificacin in situ, tanto del proceso que lleva al cumplimiento de los requisitos tcnicos, de otros aspectos ms cualitativos de la ejecucin del Programa, ni de la veracidad de los medios de verificacin presentados. Sin embargo, de acuerdo a Circular N24 de 27 de julio de 2007 del Director de Presupuestos a las Redes de Expertos se informa que: la verificacin de la informacin del cumplimiento de los objetivos de gestin del PMG no deber ser realizada por los auditores internos, a menos que sea parte del plan anual de auditora. Por lo anterior, se solicita a la red de expertos de los sistemas del PMG, mantener adecuados mecanismos de control para cada uno de ellos, aplicando, por ejemplo, verificaciones selectivas y aleatorias de la informacin proporcionada por los servicios.170.
170

En el caso del sistema de GT el procedimiento a seguir ser: La informacin que ser sometida a una verificacin selectiva y aleatoria ser la informacin relativa al cumplimiento de las

Esta situacin tendera a modificarse con la implementacin del Programa Marco Avanzado, el cual al certificar los procesos de gestin de los sistemas del PMG generara una mayor calidad de la informacin procesada. 7. Estado de desarrollo de las reas. 7.1. rea de Recursos Humanos El rea de Recursos Humanos del PMG no pretende cubrir todo proceso relevante de la administracin pblica. Hay procesos importantescomo es el caso de seleccin de personalque no entran en los Sistemas PMG del rea de Recursos Humanos. 171 Al mismo tiempo, hay actividades fuera del PMG dirigidas a la mejora de la gestin pblica chilena, como son el programa de Altos Directivos y el Premio Anual de Excelencia 172. No obstante, para los fines de este anlisis es suficiente reconocer la importancia de las tres materias incluidas en el rea de Recursos Humanos y examinar hasta que punto han impulsado mejoras en la gestin de las tres. 7.1.1 Sistema de Capacitacin

actividades del programa de trabajo anual, sobre esta informacin se verificar la consistencia entre: a. Resultado declarado en el cumplimiento de las actividades del programa de trabajo, vale decir lo remitido a SUBDERE, en el informe final de validacin al 31 de diciembre de 2007, que corresponde especficamente a la informacin proporcionada para validar la etapa 3. b. Medios de verificacin de los resultados declarados. Se considerar inconsistente la informacin cuando, entre lo declarado en el informe final y los medios de verificacin a la vista, se observen las siguientes situaciones: (i) No coincida el resultado declarado en el informe de validacin con lo observado en los medios de verificacin proporcionados por el servicio.(ii) Los medios de verificacin se presentan en forma incompleta o los que se presentan no son los pertinentes, de modo que no es posible acreditar el resultado declarado (iii) No exista informacin alguna de verificacin que permita acreditar el resultado declarado. c. Las actividades informadas son aquellas que el servicio reconoce en su programa de trabajo y para las cuales el servicio ha identificado una ponderacin y un mtodo de seguimiento y control de su implementacin. Todo lo cual est previamente definido en su programa de trabajo anual. En el caso de los servicios desconcentrados la revisin se acotar al informe de implementacin del programa de trabajo de una regin, la cual ser tambin elegida en forma aleatoria. El sistema de gestin territorial tiene 168 servicios comprometidos. Estos servicios pueden clasificarse en tres categoras: i) Servicios que aplican perspectiva territorial sin presencia en regiones. Es el caso de servicios centralizados que no tienen oficinas en regiones y de subsecretarias que no tienen secretaras regionales ministeriales, un total de 21 servicios ii) Servicios desconcentrados que aplican perspectiva territorial con presencia en regiones . Es el caso de las subsecretarias con secretaras regionales ministeriales y de los servicios nacionales desconcentrados con direcciones regionales, un total de 58 servicios. iii) Servicios que aplican perspectiva territorial y que operan en una regin o una provincia . Es el caso de servicios descentralizados, como los Gobiernos Regionales y los Servicios de Vivienda y Urbanismo; y de las Intendencias y Gobernaciones que dependen del Servicio de Gobierno Interior, un total de 89 servicios. En base a un criterio de selectividad se incluir la revisin de un grupo de servicios en cada una de estas categoras. Se revisarn en forma aleatoria un total de 25 servicios1, en base a la siguiente distribucin:
171

Los ms significativos que no estn presentes en el PMG son Planificacin Estratgico de Recursos Humanos y Seleccin y Promocin. Otro tema que no est incluido en el rea de Recursos Humanos del PMG, y que es relevante en un sistema de recursos humanos eficiente y eficaz, es la cuestin del balance entre funcionarios de planta y honorarios (empleados pagados por hora). Some PMG heads are honorarios. Los honorarios no tienen derecho al incremento (5%) o capacitacin. El hecho de que los honorarios no reciben el beneficio crea alguna tensin. En la administracin pblica chilena hay puestos importantes ocupados por personas contratadas por honorarios. Con FOSIS, los honorarios forman la cara pblica de la institucin, pero no son tocados por el programa. un Sistema de Planificacin, Control y Gestin pero so se vincula (no respalda?) en su medio de verificacin (2007) y requisitos tcnicos con la planificacin estratgica de recursos humanos .
172

Por ejemplo, hoy se discute un Proyecto de Ley que Perfecciona la Alta Direccin Pblica y Modifica el Estatuto de Administ racin en Materia de Concursabilidad.

Algunos elementos centrales de capacitacin en el sector pblico chileno anteceden la creacin del PMG. Primero, el reglamento general del empleo pblico (La Ley del Estatuto Administrativo de 1989) define normas para la capacitacin. Segundo, en 1994, aos antes de establecer el PMG, el gobierno chileno form una Comisin para Modernizacin de la Administracin Pblica. Acord con la Asociacin Nacional de Empleados Pblicos (ANEF) que cada institucin del Estado debe adoptar la meta de destinar a programas de capacitacin un valor equivalente a 1% de su masa salarial. Si bien el Sistema PMG de Capacitacin no fue creado de una tabla rasa, existe evidencia clara de que la llegada de este Sistema PMG ha tenido un impacto positivo sobre la cantidad y uso de los recursos de capacitacin en los Servicios. A partir del ao 2001, la identificacin de competencias las competencias ideales para los cargos, y las actuales de los funcionariosse instala como un aspecto principal en la definicin de cursos de capacitacin prioritarios para el Servicio. Entrevistas con funcionarios de una muestra de Servicios apoyan esta conclusin. Asimismo revelan que el anlisis tcnico de competencias no es el nico insumo para la definicin de cursos de capacitacin: tambin los Comits Bipartitos suelen recoger sugerencias de los empleados. Por influencia del Sistema PMG, un nmero significativo de Servicios ahora consideran ms explcitamente la relacin entre los cursos seleccionados para el Plan Anual de Capacitacin y las necesidades estratgicas del Servicio. La identificacin de competenciasy las brechasha sido un proceso progresivo que todava est en curso. En el bienio 2004-2005 el anlisis de competencias lleg al 2do. nivel jerrquico; en el 2006 a los cupos transversales (cargos similares en distintos Servicios, p. ej., administrador de recursos humanos) del nivel jerrquico 1 a 4; y en el 2007 a los cupos especficos de los niveles 2 a 4. La metodologa de definir brechas de competencias para preparar un PAC se diferencia claramente del levantamiento general de informacin sobre las necesidades de capacitacin realizada por SENCE anteriormente. El nuevo enfoque representa un cambio fundamental en comparacin con el perodo anterior al PMG cuando la SUBDERE decida qu capacitacin era o no aprobada. Funcionarios entrevistados indican que hay una mayor participacin de los empleados en la programacin del PAC. Interlocutores de la SUBDERE y el DNSC asimismo sealaron que antes del PMG haba una alta rotacin del personal responsable de la capacitacin, y sus perfiles profesionales no eran los ms adecuados. En los ltimos aos, segn estos interlocutores, la rotacin ha disminuido y los perfiles de los encargados han mejorado. En relacin a los recursos destinados a capacitacin, a pesar del acuerdo de 1994 estableciendo la meta de 1% de la masa salarial, el gasto real en capacitacin lleg a slo 0.6% en el 2003-2004173. Sin embargo, las entrevistas realizadas para este anlisis indican que la tendencia es creciente, y varios Servicios ya han llegado al benchmark de 1%174. La cuestin que todava es difcil de contestar es si la nueva gestin de capacitacin de los empleados ha tenido un impacto positivo sobre el trabajo cotidiano de los mismos. Hay ancdotas de capacitaciones ventajosas, que acompaan un programa de reforma o reestructuracin en un Servicio, como es el caso de un programa de modernizacin en el Registro Civil. Por otro lado, varios entrevistados comentaron que, bajo la presin de cumplir con la validacin del PMG en sus Servicios, se solicit en el ltimo momento a funcionarios que asistiesen a cursos que no eran relevantes para su cargo o formacin, sino para cumplir con el compromiso de horas/personas capacitadas. Evidentemente, no se puede esperar que estas horas de capacitacin llevaran a mejoras en la calidad o eficiencia del trabajo del Servicio.

173 174

Entrevista con Hugo Vergara. Por ejemplo, Aeronutica Civil ya gasta un monto equivalente a 1% de su masa salarial en programas de capitacin.

Al final, no hay mucha evidencia a favor o en contra de la proposicin de que la capacitacin contribuye significativamente a mejoras en los Servicios. En las etapas del Marco Bsico no hay un requerimiento de medir si los cursos ofrecidos tuvieron el impacto esperado en el comportamiento de los funcionarios en su trabajo. Los funcionarios llenan una breve evaluacin al final de los cursos en que participan; pero no hay una evaluacin del impacto de la capacitacin otorgada. Con la certificacin en ISO 9001:2000, que comienza con el Marco Avanzado, s hay necesidad de recoger informacin sobre el impacto de los cursos para la retroalimentacin del Sistema. Unas semanas o meses despus de que un funcionario termine un curso de capacitacin, el Servicio sistemticamente solicitar informacin del superior inmediato sobre si hay evidencia de alguna mejora en el desempeo o comportamiento del empleado capacitado. 7.1.2 Sistema de Evaluacin de Desempeo La Ley del Estatuto Administrativo (Ley 18.834), aprobada en el ao 1989, establece las normas y fechas regulando las calificaciones de desempeo individual de los funcionarios. Tambin, obliga a los Servicios a desarrollar sus propios Reglamentos Especiales, donde definirn las expectativas y los indicadores para la evaluacin de los funcionarios de su Servicio particular. Es mediante el Reglamento Especial que se puede aterrizar la expectativa general de buen desempeo en las acciones y comportamientos especficos que demanda la organizacin para prestar un servicio eficiente y eficaz. Sin embargo, una dcada despus desde que se establece el PMG, menos de la mitad de los servicios haban definido sus propios Reglamentos Especiales en conformidad con la ley. 175 El Sistema de Evaluacin de Desempeo ha impulsado la definicin y aprobacin de dichos Reglamentos Especiales. Con el PMG, cada Servicio validado en la etapa II o arriba del Sistema de Evaluacin de Desempeo ha aprobado su Reglamento Especial. Sin embargo, es importante subrayar que el PMG no regula la calidad de los Reglamentos. No mide si los conceptos generales se han aterrizado de una manera clara e inteligente. Las entrevistas con los responsables del Sistema en el DNSC indican que hay, de hecho, bastante variacin en la calidad de los Reglamentos. En relacin a los procesos del ciclo de evaluacin de desempeo individual, los informes enviados al DNSC indican que ahora los Servicios casi siempre cumplen con los plazos; y las entrevistas de los funcionarios sealan lo mismo. Las entrevistas sugieren, tambin, que los funcionarios (y superiores), por lo general, toman ms en serio las reuniones sobre su desempeo. No obstante estos avances, no hay ninguna evidencia de mejora en la aplicacin del Sistema de Evaluacin de Desempeo con respecto a la distribucin de las calificaciones, mostrando que el Sistema todava no diferencia adecuadamente la calidad de trabajo individual de los funcionarios. En el perodo de evaluacin 2002-2003, 118 servicios fueron afectados, representando 54.580 funcionarios. De este total evaluado, ms de 97% salieron en la Lista 1 (de distincin), con 2.7% en la Lista 2 (buena), 0.06% en la Lista 3 (condicional), y ninguno en la Lista 4 (de eliminacin).176 Adems de esto, el 55% del total de los evaluados se encontraron no slo en la mejor Lista, sino dentro del puntaje mximo posible. 177 7.1.3 Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo El Decreto Supremo N 54 del ao 1969 (del Ministerio del Trabajo y Previsin Social) establece el Reglamento para la constitucin y funcionamiento de los Comits Paritarios de Higiene y Seguridad
175

Entrevista con Ester Olivas, funcionaria del SUBDERE, antes de la Red de Expertos para el Sistema de Evaluacin de Desempeo. Estima que 45% de los departamentos haban hecho su Reglamento Especial.
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Resultados del Proceso Calificatorio 2002-2003 en la Administracin Pblica Chilena. Departamento del Interior, Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, Departamento de Recursos Humanos, Diciembre 2004. 177 Lista No. 1 es de Distincin. La escala de calificacin varia de un servicio a otro, de p. ej. 1 a 7, 1 a 10, o 1 a 100.

(CPHS). Sin embargo, en el ao 2001 un gran nmero de organizaciones del estado chileno, incluyendo lugares de trabajo con 26 o ms empleados, no tenan un CPHS operando. 178 Con razn, una exigencia de la Etapa I de este Sistema es un informe sobre el funcionamiento del CPHS y las principales actividades realizadas por el Comit. Durante los primeros aos del PMG la validacin del Sistema estaba a cargo del Auditor Interno de los Servicios, en contraste con los dems Sistemas donde la Red de Expertos es un actor/organizacin externa al Servicio. Cuando la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo (de la SUSESO) asume responsabilidad como Red de Expertos en al ao 2005, descubre que 96% de los Servicios se encontraban ya comprometidos con la Etapa IV del Sistema. 179 La nueva Red de Expertos, entonces, realiz un Programa de Seguimiento de los compromisos asumidos para el ao 2005. Se solicit de cada Servicio: a) Certificado del Auditor Interno del Servicio que acredite las fechas de las reuniones de el/los Comit(s) Paritario(s) realizadas, y el nmero de asistentes titulares que participaron en cada reunin. (Etapa I) b) Plan Anual de Prevencin de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo aprobado por el Jefe de Servicio a ms tardar el 31 de diciembre, que contenga los ajustes o modificaciones que se le hayan introducido, aprobados a ms tardar el 30 de junio. (Etapa II) c) Cerificado del Auditor Interno del Servicio que acredite la oportunidad y la forma de comunicacin de ese Plan Anual a todos los funcionarios (Etapa II) d) Programa de Trabajo para la ejecucin del Plan Anual aprobado por el Jefe de Servicio (Etapa II). Despus de analizar la informacin enviada, el SUSESO descubri que slo un 23% de los Servicios haban cumplido todos los requisitos establecidos en la Etapa II, sin llegar a considerar los requisitos de la Etapa III.180 La Red de Expertos tambin lleg a la conclusin de que las principales actividades desarrolladas por los servicios, en este sistema, tiene [sic] que ver con mejoramiento de los ambientes de trabajo y en una menor proporcin con actividades de prevencin de riesgos laborales 181. Del ao 2005 al 2007 hubo avances significativos en el desempeo de los Servicios en este Sistema. Al igual que en el Sistema de Capacitacin, en los ltimos aos hay evidencia de una mejora en el perfil de las personas responsables de la materia. Para prevencin de riesgos, las personas que sirven en el Comit Paritario normalmente no son expertas en el tema. Pero un profesional de la USESAT estima que en la actualidad alrededor de un 10% de los encargados tienen ttulo profesional en prevencin de riesgo. (Mientras tanto, un 10% de los encargados todava son incompetentes, en opinin del mismo profesional de la Red de Expertos.)182 Una revisin del Plan Anual del ao 2005 y del 2007 de una muestra de Servicios183 revela mejoras indudables entre los dos aos en trminos del detalle y fundamento tcnico del anlisis y las prioridades fijadas en los Planes. Los profesionales de la USESAT responsables como Red de Expertos observan que ahora los diagnsticos por parte de los Comits Paritarios suelen incorporar temas de seguridad
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Entrevista. De los dems, 2% se encontraron en la Etapa III y 1% en la Etapa II. Fuente: Superintendencia de Seguridad Social, Diagnstico Sistema Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo, 24/10/05. 180 Superintendencia de Seguridad Social, Diagnstico Sistema Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo, 24/10/05. 181 Ibid. 182 Entrevista con funcionarios de la USESAT. 183 Incluye la Direccin General de Aeronutica Civil, la Direccin Nacional de Vialidad, la Subsecretaria de Salud Pblica y el SERVIU V Regin.

ahora y no estn dominados por temas del ambiente de trabajo. Adems, en las visitas a los Servicios el personal de la USESAT observa que el ambiente es mejor.184 En una de las Intendencias visitadas, un funcionario dijo: Antes se gastaba [para Higiene-Seguridad] cuando una cosa fallaba; pero ahora hay seis personas [del Servicio] buscando identificar necesidades. Mientras en el ao 2005 menos de un cuarto de los Servicios merecan estar en la Etapa III, dos aos despus 22 Servicios se preparaban para certificacin en ISO, 7 estaban en la Etapa de certificacin, y 2 en la Etapa VIII de mantenimiento. 7.2 rea de Calidad de Atencin a Usuarios Esta seccin evala el rea y sus sistemas desde diversas perspectivas apoyndose en los datos recabados mediante la encuesta de percepcin a los encargados del sistema en el PMG, el anexo de estadstica descriptiva, entrevistas personales con usuarios, jefes y expertos del rea, y estadsticas externas. 7.2.1. Evaluacin del rea El equipo evaluador analiz el grado de cumplimiento del rea por parte de los servicios dentro del marco del PMG en relacin a tres variables: a) el grado de concentracin del servicio, b) el tamao, medido por el nmero de funcionarios adscritos al mismo y c) presupuesto anual del servicio. Como fuentes de informacin se tomaron las bases de datos consolidadas de los informes de BGI y del cumplimiento del PMG para el ao 2006. Los datos recabados revelaron que a la hora del cumplimiento del rea, el 96% de los servicios concentrados cumplieron sus compromisos, en oposicin al 91% de los desconcentrados. La variable presupuestaria arroja datos similares, en donde no aprecia una relacin clara entre la el importe del presupuesto y el grado de cumplimiento. Del mismo modo se observa que el tamao del servicio, medido por su nmero de funcionarios, no tiene un impacto significativo en el grado de cumplimiento. Por lo tanto, y pese a que se aprecia un ligero incremento en el grado de cumplimiento por parte de aquellos servicios concentrados, con mayor presupuesto y mayor nmero de funcionarios, se puede afirmar que ninguna de estas variables son determinantes para el cumplimiento del rea. Para evaluar la coordinacin y sinergias entre los diferentes sistema del rea, se utilizaron los datos del estudio realizado por la Universidad de Chile sobre la informacin disponible en las pginas web de los servicios en el ao 2006. Dicho estudio revis los sitios Web de Servicios Pblicos incluidos en la Ley de Presupuestos del Sector pblico del ao 2004. Se excluyeron los ministerios y subsecretarias, as como los organismos que no se rigen por el ttulo II de la Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado. Siguiendo estos principios, se gener un universo de 124 organismos pblicos, de los que tan slo 116 mantienen un sitio Web con informacin sobre la institucin. Del total de los organismos pblicos examinados, tan solo 8 de sus pginas Web (un 6.9%) presentaron de manera conjunta tanto la direccin, telfono y horario de atencin al publico de su correspondiente OIRs. Respecto a los nmeros de atencin gratuita, un 4% mantiene nmeros 600, y 12% lneas 800. El siguiente grfico representa un desagregado del porcentaje de servicios que presenta informacin sobre las OIRS en sus pginas web185:

184

Tal vez la mejor evidencia de una mejora en la seguridad en los lugares de empleo sera una reduccin en las tasas de seguro. Los ltimos dados disponibles son del ao 2005. Los dados de 2007 estarn disponibles en los prximos meses.
185

universo de 124 organismos pblicos. De este total slo 116 mantienen un sitio web

Grfico V. 11 Servicios que presentan informacin sobre las OIRS en su pgina web
25% 22.40% 20% 15% 10% 5% 0% Direccin Telfono(s) Horario de Atencin 10.30% 18.10%

7.2.2 Evaluacin del Sistema Integral de Atencin al Cliente(a)s, Usuario(a)s o Beneficiario(a)s Cumplimiento del sistema: En el ao 2006, 151 servicios se comprometieron con el sistema, y de estos solo 9 no cumplieron sus compromisos. Cabe destacar el alto nmero de servicios excluidos de este sistema (25) en la mayora de los casos porque no tienen un contacto directo con el pblico. 186 Funcionamiento del sistema e integracin institucional: Para poder evaluar si los servicios adscritos a este sistema han integrado las herramientas y metodologas necesarias para su implementacin, se utiliz la informacin de la encuesta realizada entre los responsables del sistema de atencin al cliente. En base a dichos datos, se puede afirmar que los sistemas cuentan con los procedimientos adecuados para la atencin al ciudadano Estos procedimientos estn sustentados por unos instrumentos para el registro y seguimiento de las solicitudes adecuados en base a la Ley 19.880, y el servicio cumple pertinentemente con el Plan Anual de Difusin. De acuerdo al 92% de los encuestados, todo este proceso se enmarca de manera efectiva bajo la carta de derechos de las personas requerida por la ley 19.880. Por lo anteriormente expuesto, se puede afirmar que el sistema se encuentra integrado en los servicios, contando con las adecuadas herramientas y metodologa para una efectiva atencin al ciudadano. Grado del impacto del sistema: Siendo el fin ltimo del sistema el facilitar el acceso oportuno a la informacin por parte de los ciudadanos, y asistir al administrado en su derecho a presentar peticiones, sugerencias o reclamos ante la Administracin Pblica, el 92% de los funcionarios encargados del sistema consideran que el objetivo se cumple de manera positiva. Es ms, el 92% de los encargados del sistema entienden que los reclamos de sus clientes/usuarios/beneficiarios son respondidos oportunamente, segn lo establecido en la Ley de Silencio Administrativo.

186

La mayor parte de los servicios comprometieron las metas de las etapas V y VI en el 2003 y las cumplieron en el 2005. Slo 5 continan an en la etapa V. De los 161 servicios en el sistema, slo 19 servicios centrales ingresaron al Marco Avanzado de las OIRS a partir del 2005. A fin de iniciar el proceso de certificacin de calidad conforme con la Norma ISO 9000-2001, dichos servicios contrataron consultores externos especializados en certificacin de procesos (incluida la reingeniera de procesos y el desarrollo de capacidades). Se espera que por lo menos 13 de estos servicios obtengan la certificacin antes de finalizar el 2007. Para tal efecto las empresas certificadoras verificarn la operacin de las OIRS de acuerdo con los requisitos tcnicos del Marco Avanzado. Dichos requisitos incluyen los del Sistema de Capacitacin en el cual quedaron reflejadas las necesidades detectadas por la evaluacin de lnea de base de los consultores que acompaaron la primera fase del proceso de certificacin (Etapa VII).

En consecuencia, se puede considerar que el sistema cumple su objetivo de una manera eficiente. 7.2.3. Evaluacin del Sistema de Gobierno Electrnico Cumplimiento del sistema. En el ao 2006, 178 servicios se comprometieron con el sistema, y de estos slo 14 incumplieron sus compromisos. A diferencia del sistema de atencin al ciudadano, solo un servicio se encuentra excluido de este sistema ya que el sistema no se centra exclusivamente en aplicar las TIC a la atencin al ciudadano, sino tambin desde el 2006 a la gestin interna del servicio. Grado del impacto del sistema: Respecto al impacto en los usuarios externos, el 82% de los encargados de este sistema consideran que se han simplificado los servicios e informacin ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, se han mejorado y simplificado los procesos de soporte institucional y se ha facilitado la creacin de canales tecnolgicos que han permitido aumentar la transparencia y participacin ciudadana. En lo referente al impacto dentro de la institucin (usuarios internos), el 84% de los encuestados sostiene que las TIC han contribuido a la mejora de los procesos estratgicos. 7.3 rea de Planificacin/ Control de Gestin Territorial Integrada Para la presentacin de resultados en cuanto a cumplimiento (consolidados los 3 sistemas que integran el rea) en el rea de Planificacin/ Control de Gestin Territorial Integrada se utiliza un estudio de Estadstica Descriptiva elaborado por el equipo evaluador que pone en relacin el cumplimiento del rea con tres caractersticas de los servicios: tamao, concentracin/desconcentracin y presupuesto (ver Anexo C para ms detalles). De acuerdo a los resultados obtenidos, se observa una relacin positiva entre tamao del servicio y cumplimiento para el 2006. Los servicios con menos de 349 personas tienden a disminuir su cumplimiento pero a medida que aumenta el nmero de personas dotacin- hay mayor cumplimiento del rea. Cuando se estudia la relacin con la variable concentracin o desconcentracin de los servicios, se observa que servicios desconcentrados tienden a disminuir su cumplimiento. Est relacin es marcada siendo el promedio de cumplimiento de los servicios centralizados del 90% y de los desconcentrados 75%. Finalmente, y de acuerdo al mencionado anlisis, el presupuesto de los servicios influye sobre el cumplimiento del rea en el 2006 ya que se observa que servicios con menor presupuesto tienen menor cumplimiento. Si bien la relacin no es muy determinante si es ms marcada si se compara con otras reas. Seguidamente, vamos a presentar una evaluacin del rea, corroborando el nivel de cumplimiento de las siguientes hiptesis (i) Nivel de Integracin institucional de los sistemas, es decir, si la instalacin de los sistemas ha afectado de manera general y permanente el funcionamiento del proceso en cuestin en los servicios pblicos. Desde un punto de vista de Integracin Vertical haremos referencia a la relacin entre los sistemas y la estructura gerencial del SP, en particular al nivel de apropiacin e impacto que dichas herramientas tienen a la hora de tomar decisiones. Se analizar tambin la Integracin Horizontal que hace referencia a la eficiencia y la manera como se crean sinergias, se evita duplicacin de funciones y se logra cooperacin. En el caso de Gestin Territorial se analiza, adems, si el sistema ha permitido posicionar el tema regional en la agenda de las entidades pblicas prestadoras de servicios; (ii) Uso y Calidad de la Informacin, o hasta qu punto la instalacin de los sistemas impacta la calidad de la gestin mediante la produccin y utilizacin de informacin confiable, creble y utilizable. Es decir, los decisores equipo directivo en los servicios- poseen informacin til que antes no posean que les permite determinar nuevos cursos de accin.

El anlisis se presentar de forma individualizada para los 3 sistemas que integran el rea. 7.3.1. Sistema de Planificacin y Control de Gestin En cuanto al cumplimiento del Sistema, tenemos que para el ao 2006, de 97 servicios del nivel centralizado adscritos 85 cumplieron el sistema. De los 89 servicios pblicos del nivel desconcentrado adscritos, solamente 44 cumplieron con el sistema. Grfico V. 12 Nmero de Servicios que cumplieron con el Sistema de Planificacin y Control de Gestin en 2006
Sistema de Planificacin y Control de Gestin (2006)
100 75 50 25 0 44 45 Centralizados Desconcentrados 12 97 89 85

Adscritos

Cum plieron

No cum plieron

Seguidamente, presentamos para el sistema los resultados del anlisis de estadstica descriptiva mencionado previamente187, que presenta resultados de acuerdo a tres caractersticas de los servicios seleccionadas: tamao, concentracin/desconcentracin y presupuesto. Cuando la variable es tamao, hasta las 106 personas (Dotacin) no hay un cumplimiento muy estable del sistema pero la tendencia al cumplimiento aumenta de forma determinante sobre todo cuando el tamao del servicio es mayor a 693 personas. Cuando se analizan los servicios de acuerdo a si son concentrados o desconcentrados, existe una clara relacin positiva entre el cumplimiento del sistema y la concentracin o desconcentracin del servicio. La mayora de los servicios concentrados tienen un cumplimiento ms estable y exitoso. Los servicios desconcentrados varan entre el cumplimiento e incumplimiento. Finalmente, cuando la variable es presupuesto del servicio, se observa que este factor no influye de manera muy marcada sobre el cumplimiento del Sistema para el 2006188. En cuanto al Nivel de Integracin institucional del sistema de Planificacin/Control, presentaremos los resultados de entrevistas, encuesta y grupos focales. Tal como fue mencionado en la descripcin del sistema y en el anlisis de su diseo, el objetivo del sistema es que el servicio cuente con un sistema de informacin para la gestin, SIG. Para ello se impulsa el uso de definiciones estratgicas y de indicadores de desempeo. La informacin recabada sobre las definiciones estratgicas establece que el proceso de establecimiento de las mismas es un ejercicio de utilidad para el servicio, cuando el mismo no es inercial y las definiciones resultantes reflejan los ejes centrales del desempeo de la institucin. Esto vara de servicio en servicio pero el sistema resulta especialmente relevante cuando el servicio tiene poco desarrollo ya que genera un proceso de aprendizaje interno.
187

Anexo C que estudi la diferencia de cumplimiento del sistema en relacin a las siguientes caractersticas: Tamao, Concentracin y Presupuesto 188 Se muestra una leve tendencia, en virtud de la cual a medida que aumenta el presupuesto (Aporte Fiscal) el cumplimiento aumenta, pero no se puede concluir que hay una relacin determinante. Sin embargo, se observa que a partir de los 38,210,583 M$ todos los servicios con mayor presupuesto cumplen

Ahora bien cul es el grado de apropiacin del sistema y relevancia del SIG y para la toma de decisiones? El 89% de los funcionarios que respondieron la encuesta est de acuerdo con que su institucin cuenta con un Sistema de Informacin para la Gestin, SIG, en pleno funcionamiento y el 87% de los funcionarios que respondieron estn de acuerdo con que su institucin presenta indicadores de desempeo del SIG que miden aspectos relevantes de la gestin del Servicio para la formulacin de la Ley de Presupuestos para el ao siguiente. En general, los sistemas del PMG estn ms desarrollados que antes del 2000 y han contribuido a dar un impulso y mayor relevancia al desarrollo de las reas de gestin del servicio. En cuanto a la Integracin Horizontal si bien entre los logros adicionales alcanzados gracias al PMG ms frecuentemente mencionados en la encuesta se seala una mayor coordinacin entre reas y sistemas al interior de los servicios, sta no es tan generalizada ni va tan rpido cuando se trata de intercambiar informacin o que se produzca cooperacin entre servicios pblicos. Entre los beneficios concretos, a nivel de encargados ministeriales y encargados de rea, est poder enfrentar desafos, problemticas y la paulatina creacin de un lenguaje comn. El mbito donde se produce esta relacin es el de los talleres y capacitaciones que organizan las redes de expertos de forma peridica. Por otra parte, a nivel de las entrevistas se seala que el sistema an teniendo el potencial de apoyar el desarrollo de otros sistemas, creando sinergias entre sistemas en las instituciones, no produce el resultado de una mejora de la calidad de la planificacin Por ejemplo, tiene el espacio para apoyar el Sistema de Gestin Territorial, pero su diseo no impulsa la difusin y coordinacin de polticas sectoriales y el alineamiento de programas institucionales, objetivo de una gestin territorial integrada. En lo que se refiere al Uso y Calidad de la Informacin que provee el Sistema, cuando se pregunta en la Encuesta si los sistemas del PMG han aportado informacin relevante para la toma de decisiones, una mayora de los participantes estn de acuerdo (55%) o muy de acuerdo (12%) en que el PMG ha aportado informacin relevante para la toma de decisiones. Sin embargo, el porcentaje de indiferencia (18%) y de funcionarios en desacuerdo (15%) es considerable. Respecto del Sistema de Planificacin/Control de Gestin, el 66% de los funcionarios que respondieron la encuesta est de acuerdo con que en su institucin la informacin generada por el Sistema de Informacin de Gestin, SIG, se usa en el proceso institucional de toma de decisiones. Un 18% es indiferente y 16% est en desacuerdo. Asimismo, el 79% de los funcionarios que respondieron la encuesta est de acuerdo con que el sistema de Planificacin / Control de Gestin ha contribuido a disear e implementar procesos de planificacin y sistemas de informacin para la gestin que permiten a la institucin disponer de la informacin necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisin de sus productos, y rendir cuentas de su gestin institucional. Este resultado es algo menor cuando son los jefes de servicio quienes responden a la pregunta, bajando el porcentaje a un 72% que considera que el sistema ha contribuido al diseo e implementacin de procesos de planificacin y sistemas de informacin que apoyan la toma de decisiones gerenciales. Sin embargo, los resultados de los grupos focales, no presentan un panorama positivo respecto a la utilidad/relevancia de la informacin que proveen los indicadores de desempeo para los servicios. Se seala que los indicadores solicitados por la DIPRES a veces no son los indicadores que el Servicio necesita para la gestin sino que sirven a terceros, los mismos no son establecidos por las reas centrales del Servicio slo consideran sistemas de soporte-. En consecuencia al no tener relacin con los productos estratgicos convierten al sistema en un instrumento muy formal. Entre los funcionarios que no estn directamente relacionados con el PMG, solo conocen los Indicadores de Desempeo. En partes esta situacin es una buena seal, ya que significa que el sistema

de Planificacin del PMG esta en funcionamiento dentro de los Servicios. No obstante, la calificacin de la informacin que proveen los indicadores de desempeo es definitivamente negativa y se expresa de manera mayoritaria que los mismos son una herramienta de carcter formal, no consideran la gestin, no se analizan en profundidad. Un aspecto positivo de la implantacin de este sistema recurrentemente mencionado, tanto por parte de los entrevistados como en la encuesta, es que ha permitido ir progresivamente cambiando la cultura organizacional hacia la medicin de la gestin (independientemente de que los indicadores sean o no los ms relevantes), y poder contar con estadsticas y medicin del desempeo de la institucin. 7.3.2. Sistema de Auditora Interna Para el 2006 de los 96 servicios centralizados adscritos al PMG, un 88% cumpli el sistema de auditoria y en cuanto a los 13 servicios descentralizados, hubo un 100% de cumplimiento del sistema. Es importante tener en cuenta para evaluar el total cumplimiento de los servicios descentralizados, que en el caso de los Gobiernos Regionales, la Auditoria Interna tiene una modificacin en funcin de la cual stos slo presentan planes de auditora para los objetivos Gubernamentales e Institucionales, no incluyendo la auditora Ministerial. En el caso de las Gobernaciones, el sistema est excluido ya que el Departamento de Control de la Subsecretara es responsable de la Funcin de Auditora Interna.
Grfico V. 13 Nmero de Servicios que cumplieron con el Sistema de Auditoria Interna en el 2006
Sistema de Auditoria (2006)
100 75 50 25 0 Centralizados Desconcentrados 13 13 13 0 96 83

Adscritos

Cumplieron

No cumplieron

En lo que se refiere al nivel de integracin institucional del sistema los resultados de la encuesta arrojan que una importante mayora de los funcionarios encargados del Sistema de Auditoria (98%) est de acuerdo con que la institucin elabora un Plan Anual de Auditoria Interna con base en la Matriz de Riesgo; slo un 1.79% de los funcionarios que respondieron la encuesta manifest ser indiferente. Asimismo, la mayora de los funcionarios encargados del Sistema de Auditoria (98%) est de acuerdo con que la institucin ejecuta todas las actividades del Plan Anual de Auditoria Interna; Esta percepcin es corroborada cuando un (91%) de los funcionarios encargados del Sistema de Auditoria se expresan de acuerdo con que la institucin elabora un Plan Anual de Auditoria Interna en base a la Matriz de Riesgo; slo un 7% de los funcionarios que respondieron la encuesta manifestaron ser indiferentes, una pequea proporcin de encuestados est en desacuerdo (2%). Cuando se indaga un poco ms a fondo sobre la contribucin del sistema al apoyo de la gestin en esta rea, el porcentaje de funcionarios que se manifiestan de acuerdo baja un poco hasta el 86% que responde estar de acuerdo con que el Sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carcter general, estratgico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestin. Un 9% es indiferente y el resto (5%) est en

desacuerdo. El 88% de los funcionarios que respondieron la encuesta est de acuerdo con que la institucin incorpora las recomendaciones que surgen de las auditorias internas realizadas. Un 11% responde que las recomendaciones slo son incorporadas en algunos casos. Cuando esta pregunta es respondida por los jefes de servicio, el 95% de estos funcionarios est de acuerdo con que en la institucin se corrigen los hallazgos de las auditorias internas realizadas. Un 5% es indiferente. Sin embargo, en cuanto a la contribucin del sistema a la gestin del servicio, mediante el desarrollo de auditoras de carcter peridico y estratgico, el porcentaje de acuerdo entre los jefes de servicio baja considerablemente hasta un 74% que se muestran de acuerdo con la afirmacin de que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carcter general, estratgico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestin., bajando este porcentaje an ms en el caso de los encargados ministeriales y del PMG en el servicio. En estos casos, el 71% de los funcionarios est de acuerdo con la afirmacin de que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carcter general, estratgico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestin. Un 7% es indiferente y 16% est en desacuerdo. En cuanto al Marco Avanzado y el SAI para el ao 2007, hay un alto nmero de Servicios incorporados al mismo, encontrndose mayor nmero de servicios en el Programa Marco Avanzado (59) que en el Programa Marco Bsico (50). Esto se debe a que el SAI gener mediante su Programa Marco Bsico un fuerte proceso de institucionalizacin de las Unidades de Auditora Interna, a travs de la generacin de competencias tericas y practicas en forma intensiva y la introduccin de herramientas de gestin modernas, como el mapa de riesgo de los procesos. Esto permiti un rpido proceso de adopcin del Programa Marco Avanzado en el SAI. 7.3.3. Sistema de Gestin Territorial Este sistema se enmarca en una poltica de descentralizacin lo cual le introduce implicaciones y complejidades distintas a lasque presentan otros sistemas cuyo foco central es la mejora de procesos de apoyo administrativo y gerencial. Este elemento diferenciador se expresa en la configuracin del objetivo del sistema: la incorporacin de la perspectiva territorial en los productos, bienes y servicios que entregan los servicios pblicos, a travs de la instalacin de procesos integrados de trabajo que produzcan mejores respuestas a las preferencias y necesidades regionales. Por lo tanto, lo que se espera es que los servicios pblicos operen territorialmente y que promuevan e incorporen las necesidades regionales y sus soluciones en la entrega de sus productos. Se pueden distinguir dos elementos en el objetivo mencionado previamente. Por un lado, la incorporacin de la perspectiva territorial en los productos, bienes y servicios que entregan los servicios pblicos, principalmente a nivel de los servicios sectoriales. La lgica que subyace a este aspecto del objetivo son los resultados que se obtienen como consecuencia de la accin del agente189 (bsicamente servicios pblicos desconcentrados). Por otra parte, en lo relativo a la instalacin de procesos integrados de trabajo, los cuales, producto de esta integracin, deben ser capaces de producir mejores resultados en
189

Como toda organizacin, el sector pblico est caracterizado por un conjunto de relaciones de tipo principal agente. El principal, segn el lenguaje de la teora econmica, es aquel que es responsable de la definicin de las misiones. La actividad del sector pblico implica fundamentalmente que un agente dependa de varios principales a causa de las externalidades asociadas a su produccin. As, por ejemplo, las empresas pblicas deben responder ante el ministerio respectivo pero tambin al ministerio de finanzas. Este punto es esencial para los servicios que se prestan directamente a la poblacin y en los que los ciudadanos intervienen directamente como consumidores.

la entrega de respuestas ms acordes con las necesidades locales, la lgica que subyace es cmo garantizar que con el Sistema de GTI se consiga un mejor gobierno en trminos de eficacia y eficiencia en la entrega de sus servicios. Dependiendo de la lgica que domina en cada uno de los elementos del objetivo de la GT se obtienen resultados diferenciados de su aplicacin, particularmente cuando se contrastan con el nivel de integracin institucional y el uso y calidad de informacin que el mismo provee. En primer lugar tenemos que, a nivel de cumplimiento para el 2006, el mismo es cercano al 100% tanto para los servicios pblicos centralizados como para los desconcentrados. De los 79 servicios centralizados adscritos al Sistema, 78cumplieron cn el mismo. En cuanto a los desconcentrados, de los 89 adscritos, 88cumplieron con el sistema. Grfico V. 14 Servicios que cumplieron con el Sistema de Gestin Territorial
Sistema de Gestin Territorial (2006)
100 79 75 50 25 1 0 1 Centralizados Desconcentrados 89 78 88

Adscritos

Cumplieron

No cumplieron

A nivel de integracin institucional, la Encuesta seala que el 70% de los funcionarios que la respondieron est de acuerdo con que el sistema de Gestin Territorial ha contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institucin una perspectiva territorial 190. Un 20% es indiferente y 10% est en desacuerdo. Asimismo, surge de la entrevistas la opinin de que entre los logros de este sistema est el que constituye un instrumento que ayuda a sistematizar el trabajo del servicio en el territorio y contribuye a ordenar la informacin. Hay un mejor conocimiento de las demandas diferenciadas de las regiones. Sin embargo, esto no se expresa en una mejor gobernabilidad a nivel regional, como sealamos seguidamente. Este porcentaje es un poco mayor entre los Jefes de servicio, que en un 74% respondieron estar de acuerdo con que el sistema de Gestin Territorial ha contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institucin una perspectiva territorial. Sin embargo, es sensiblemente menor entre los encargados ministeriales del PMG: solamente un 62% de estos funcionarios est de acuerdo con la afirmacin previa. Un 18% es indiferente y 19% est en desacuerdo. En el aspecto del buen gobierno, evaluado como (i) mejores resultados a nivel de integracin, coordinacin y cooperacin entre servicios pblicos del nivel central y del nivel desconcentrado en su
190

Esto consiste en (i) Incorporar variables territoriales en el diseo y en los procesos de gestin de los productos, (ii) Incorporar mayor equidad territorial en la distribucin y acceso de los productos en el territorio, (iii) Incorporar en la provisin de los productos una mayor complementariedad territorial entre los servicios, de modo de optimizar la integracin en el financiamiento, la prestacin de servicios y la informacin en el territorio. www.subdere.cl

accionar en el territorio, (ii) prestacin de servicios ms eficientes y acordes con las demandas regionales, en consecuencia, un cambio en la implementacin de poltica pblicas en el territorio, no se ha avanzado segn lo esperado. La mayor parte de los entrevistados, expresan que la coordinacin es an extremadamente formal y en la prctica, las metas y compromisos se definen a nivel sectorial y se califican nacionalmente. La existencia y cumplimiento instancias de coordinacin como los Gabinetes Regionales Ampliados, los PROPIRS y ARIS constituyen un avance, pero no son instrumentos que por si solos pueden garantizar que la oferta pblica a nivel regional sea eficiente, coherente y recoja las prioridades locales. El problema es estructural puesto que resulta muy complejo solicitar este tipo de metas a organismos que no tienen la autoridad administrativa ni poltica (caso de Intendencias y Gobernaciones) para ejecutarlas en su totalidad. En cuanto al uso y calidad de la informacin que se genera al partir del sistema de GTI, los entrevistados estn de acuerdo en que el mismo ha impulsado el desarrollo de sistemas de informacin, lo cual ha producido una mejora en la informacin pertinente que se genera al interior de las instituciones. Esto redunda en una mejora de las capacidades institucionales de diagnstico, pero dista an de ser suficiente para apoyar las actividades de planificacin territorial. En cuanto al Marco Avanzado, no se contempla que el sistema de gestin territorial pase al mimo, ello por su diferente naturaleza respecto a los dems sistemas. No se proyecta la aplicacin de ISO 9001:2000 en el futuro por inconveniente para este sistema. 7.4 rea de Administracin Financiera 7.4.1. Sinergias entre Regulacin e Incentivos PMG para la instalacin de un Sistema Un primer aspecto a sealar en el rea de administracin financiera es que los dos Servicios responsables directos del funcionamiento y de la aplicacin del marco normativo de estos sistemas en el sector pblico chileno DIPRES y Direccin de Compras y Contrataciones Pblicas - son quienes participan directamente de la gestin y validacin de esta rea del PMG. Esta situacin genera un fuerte impulso para el cumplimiento de la normativa, dado que a su obligacin legal de aplicacin, el PMG adiciona un proceso ordenado y sistemtico de adopcin, el cual es recompensado con un incentivo salarial. La situacin antes descrita genera un impacto positivo en la gestin de estos dos sistemas en las entidades del sector pblico de Chile. En el caso del sistema de Administracin Financiero-Contable, se gener una slida base de funcionarios con conocimientos en la materia mediante las actividades de capacitacin de la CGR. A su vez, durante el periodo 2001-2003 el PMG permiti generar mejor informacin financiero contable frente a la ausencia de un sistema integrado de informacin financiera. Posteriormente, a partir del ao 2004, una vez iniciado el proceso de implementacin del SIGFE por parte de la DIPRES, el PMG fue un instrumento que promovi fuertemente su adopcin en los Servicios. Entre enero 2004 y enero 2005 se produce un notable incremento de entidades que operan con la plataforma SIGFE, las cuales pasan de 41 a 266. Como resultado de este proceso, en la actualidad la totalidad de las entidades de la administracin central, que suman 387, operan con SIGFE, incluyendo a la totalidad los hospitales.

Tabla V.9 Proceso de Implementacin SIGFE Evolucin 2001 2006

PROCESO DE IMPLANTACION SIGFE AOS 2001-2006 ENTIDADES GOBIERNO CENTRAL
CONCEPTOS TOTAL ENTIDADES A) CON ACUERDO SIGFE: A1) CON PROTOCOLO DE IMPLANTACION 1.- En Ambiente de Produccin 2.- En Ambiente Pruebas (especiales) 3.- Sin Base - en Configuracin 4.- En Revisin de Procesos 5.- Protocolo de Implantacin Firmado A2) EN ESPERA ESTUDIO DE HOMOLOGACION B) POR CONCERTAR ACUERDO: 375 352 5 28 4 280 6 4 274 21 4 203 27 18 26 18 26 15 32 7 38 dic-01 dic-02 dic-03 ene-04 380 5 5 380 28 28 380 100 96 20 72 4 380 106 102 41 49 6 jun-04 380 177 173 44 95 13 dic-04 ene-05 380 362 335 113 177 42 3 390 372 346 266 26 53 1
2 1

jun-05 391 376 350 292 31 25 2

dic-05 ene-06 391 384 352 339 13 387 387 349 349
1

Fuente: Proyecto SIGFE - DIPRES 1. La variacin en el nmero total de Entidades respecto del ao anterior, se explica por la incorporacin de nuevos Captulos o Captulos convertidos en Programas en la Ley de Presupuestos del Sector Pblico del ao correspondiente. 2. El aumento significativo de instituciones en produccin, entre los meses de junio 2004 y enero de 2005, se debe mayoritariamente por el paso a produccin de Hospitales en el Sector Salud.

Sin embargo las etapas 2 a 4 del sistema de administracin financiero contable continan solicitando la misma informacin que previo a la implementacin del SIGFE, y las etapas 5 y 6 se refieren al proceso de implementacin del SIGFE ua ya culmino. Esta situacin se evidencia con la reciente incorporacin de la etapa 7 para el ao 2007, la cual tiene como objetivo que los Servicios mantengan al menos el grado de desarrollo del sistema de acuerdo a cada una de las etapas tipificadas. Por otra parte, los requisitos tcnicos establecidos en este sistema tambin permiten contar con informacin sobre la dotacin de personal de carcter agregado, utilizada en la definicin de polticas salariales, as como informacin sobre el estado de avance de la ejecucin fsica de los proyectos. Una situacin similar es posible observar en el sistema de compras y contrataciones pblicas del sector pblico. Luego de la sancin de la Ley de Compras en Julio de 2003, a partir del ao 2004, el PMG promovi la adopcin del portal de comercio electrnico en las entidades, as como la capacitacin de los funcionarios en su utilizacin. Este proceso fue rpidamente implementado, especialmente la utilizacin del site Chilecompra, como consecuencia del carcter mandatario de la Ley de Compras en esta direccin. Esto provoca pasar de informar las contrataciones en forma ex post en el site a procesarlas directamente sobre una plataforma de comercio electrnico. La implementacin de esta plataforma tambin provoco reformas en la gestin de los procesos de compras y contrataciones al interior de los servicios, promoviendo principalmente la elaboracin de planes anuales de compra y el establecimiento de indicadores de gestin referentes a los procesos de adquisiciones, como por ejemplo tiempos promedios, cantidad de reclamos, numero de ofertas, porcentaje de compras urgentes. Toda esta informacin se encuentra en el portal Chilecompra en la seccin plataforma probidad activa. Esta situacin tambin permiti que el sistema de compras y contrataciones aplique el Programa Marco Avanzado, con el objetivo de normalizar bajo normas ISO 9001:2000 sus procesos al interior de las entidades. En el ao 2007 este proceso se encuentra en marcha en 31 servicios. 7.4.2. Resultados Con respecto a los resultados del rea de administracin financiera del PMG es posible observar lo siguiente. En el sistema de administracin financiero-contable se encuentran cubiertos el 66% de los servicios adscriptos al PMG (122 servicios de 186). La mayor parte de los servicios no cubiertos por este

sistema corresponden a Servicios Desconcentrados, en especial Intendencias Regionales y Gobernaciones Provinciales. En el caso de los 96 Servicios Centralizados adscriptos al programa, el 90% cumple con los requisitos del sistema, mientras el 10% restante, que equivale a 10 Servicios no cumple en el ao 2006 con este sistema. Grfico V. 15 Nivel de Cumplimiento del Sistema de Administracin Financiero- Contable (Ao 2006)

Sistema de Administracin Financiero-Contable (2006)

100 75 50 26 25 0 21 10 5 Centralizados Desconcentrados 96 86

Adscriptos

Cumplieron

No cumplieron

En el caso de los Servicios Desconcentrados, que suman 26, el porcentaje de cumplimiento desciende al 81%, situacin que implica que 5 Servicios no cumplen con el sistema, cerca del 20%. De esta forma, el 88% del total de los Servicios que comprometen el sistema de administracin financiero contable cumplen con sus requisitos tcnicos. De esta forma es posible observar que el sistema financiero contable tiene un gran porcentaje de cobertura y cumplimiento en el nivel central de gobierno, mientras que en los servicios desconcentrados muestra un menor nivel de cobertura, solo 26 servicios, con un mayor nivel de incumplimiento, cercano al 20%. Esta situacin indica que el nivel de cumplimiento del sistema financiero contable se encuentra influenciado por las caractersticas del servicio, en especial por su condicin de centralizado o desconcentrado. En el sistema de compras y contrataciones se encuentran cubiertos el 72% de los servicios adscriptos al PMG (134 servicios de 186). La mayor parte de los servicios no cubiertos por este sistema corresponden a Servicios Desconcentrados, en especial Intendencias Regionales y Gobernaciones Provinciales. En el caso de los 95 Servicios Centralizados, el 90% cumple con los requisitos del sistema, y 10% restante de los Servicios no cumplen con este sistema, es decir 10 Servicios Centralizados. En el caso de los Servicios Desconcentrados adscriptos, que suman 39, el porcentaje de incumplimiento es del 31%, situacin que implica que 12 Servicios no cumplen con el sistema. De esta forma, en el 84% de los Servicios Centralizados y Desconcentrados que comprometen el sistema de administracin financiero contable cumplen con sus requisitos tcnicos. Al igual que para el sistema de administracin financiero contable, el nivel de cumplimiento del sistema de compras y contrataciones esta influenciado por las caractersticas del servicio, principalmente por su condicin de centralizado o desconcentrado.

Grfico V. 16 Nivel de Cumplimiento del Sistema de Administracin Financiero- Contable (Ao 2006)

Sistema de Compras y Contrataciones (2006)

100 75 50 25 0 Centralizados 39 27 10 12 Desconcentrados 95 85

Adscriptos

Cumplieron

No cumplieron

La tendencia de cada uno de los sistemas se refleja en el porcentaje general de cumplimiento del rea de administracin financiera. El 88% de los servicios concentrados cumplen con los requisitos del rea, mientras que para los servicios desconcentrados este porcentaje se reduce al 70%. De esta forma, es posible observar que la condicin de centralizado o desconcentrado impacta sobre los resultados que se logran en el rea de administracin financiera. Grafico V.17 Servicios Centralizados / Desconcentrados y Nivel de cumplimiento del rea Administracin Financiera (2006)

Cumplimiento rea Admon. Financiero

1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0

Concentrado o Desconcentrado

Notas: Concentrado=1; Desconcentrado=0. Cumple PMG rea Administracin Financiera = 1 No Cumple PMG rea Administracin Financiera = 0. Pendiente: 0.18971478

7.4.3. Conclusiones y Recomendaciones

El funcionamiento del rea de administracin financiera esta fuertemente influenciado por el marco normativo que rige tanto al sistema de administracin financiera contable del sector pblico como al sistema de compras y contrataciones. En un contexto de modernizacin de ambos sistemas en el periodo 2003-2004, mediante la actualizacin normativa e implementacin del sistema SIFGE y de la plataforma transaccional Chilecompra respectivamente, el PMG fue una herramienta muy eficaz para apoyar la implementacin de estos dos procesos en forma sistemtica y universal en toda la administracin central de la Repblica de Chile 191. Es decir al carcter mandatario de aplicar el marco normativo, se adiciono un proceso pautado y sujeto a la aprobacin de los rganos rectores de ambos sistemas DIPRES y Direccin General de Compras y Contrataciones Pblicas, el cual otorga un incentivo salarial en el marco del PMG. De esta forma, el proceso de modernizacin de ambos sistemas fue acelerado y con un gran nivel cobertura. Una vez concluido este proceso de modernizacin en la actualidad es necesario revisar el funcionamiento y alcance de esta rea. En primer lugar, en el sistema de administracin financiero-contable resulta necesario revisar los requisitos tcnicos de las etapas II a IV, considerando que parte de esta informacin es generada en forma automtica por el sistema SIGFE. A su vez la etapa V y VI que contemplaban la implementacin de la plataforma SIGFE deberan ser rediseadas considerando que este proceso se encuentra prcticamente culminado. De esta forma, seria recomendable reducir las etapas de este sistema de las 7 actualmente vigente a 4 etapas. Estas cuatro etapas deberan considerar la continuidad de la capacitacin de los funcionarios realizadas por la CGR en la etapa I, el envo de informacin por parte los servicios no contemplada en el SIFGE, como por ejemplo informacin sobre los proyectos de inversin e informes de dotacin en la etapa II, el mejoramiento de procesos internos en los servicios, como por ejemplo el registro de los eventos econmicos en el momento que se producen y no su carga en forma acumulativa una vez al mes en la etapa III, reservando la etapa IV para el mantenimiento del sistema SIGFE en su nivel actual de funcionamiento o para el apoyo de la implementacin de nuevas versiones del mismo. Con respecto al sistema de compras y contrataciones, las revisiones del mismo se refieren a un reajuste de sus etapas. En este sentido, es necesario fortalecer en la etapa I la capacitacin en la utilizacin del portal Chilecompra y en la elaboracin del plan anual de compras, instrumento central del sistema, aspecto que fuera sealado en las entrevistas y grupos focales realizados. Con respecto a las etapas V y VI, las mismas deben coordinarse estrechamente con el Programa Marco Avanzado con el fin de lograr que la informacin que se produce en estas etapas no se pierda por la implementacin de la certificacin de procesos bajo normas ISO 9001:2000. Por ltimo, se recomienda fortalecer al interior del rea una mayor coordinacin entre el proceso de formulacin presupuestaria y la elaboracin del plan anual de compras. Esta coordinacin debera ser en ambas direcciones, ya que el plan de compras debera elaborarse en funcin de los recursos disponibles, y la ejecucin del mismo impacta sobre el plan de caja.

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Esta situacin es reconocida por los propios funcionarios del sector pblico en las entrevistas realizadas por el equipo evaluador a funcionarios de distintos servicios, en los grupos focales desarrollados y en la encuesta efectuada. El 80% de los funcionar ios que participaron de la encuesta realizada en el marco de esta evaluacin consideran estn muy de acuerdo o de acuerdo con las siguientes afirmaciones: 1- El sistema de compras y contrataciones del sector pblico ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del servicio, as como fortalecer el acceso a mayor y mejor informacin; y 2 - El sistema de administracin financiero-contable ha contribuido a fortalecer esta funcin a travs del mejoramiento de procesos y sistemas de informacin administrativa y financiera de general aplicacin, de manera que la informacin cumpla con requisitos bsicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones.

7.5 rea de Enfoque de Gnero La evaluacin del rea de enfoque de gnero pretende contrastar las siguientes hiptesis: (i) hasta qu punto el sistema de gnero del PMG es un instrumento adecuado para integrar la perspectiva de gnero en los servicios pblicos; (ii) hasta qu punto el sistema de gnero del PMG ha dado lugar a cambios/mejoras en los procedimientos de gestin del sector pblico; y (iii) hasta qu punto el sistema de gnero del PMG, de manera indirecta, ha contribuido a reducir las desigualdades de gnero en Chile. Para ello se desarrolla un modelo y una serie de indicadores que se aplican al anlisis de 7 estudios de caso. En el bloque de Anexos B de este informe se presenta en detalle la metodologa utilizada para la evaluacin del sistema de gnero del PMG. 7.5.1 La poltica de equidad de gnero se incluye en la agenda de gestin del sector pblico Uno de los logros del PMG ha sido el de posicionar la equidad de gnero como un elemento integrante de la agenda de gestin de los servicios pblicos en Chile. La inclusin del sistema de gnero en el PMG en 2002 ha logrado colocar la equidad de gnero en la agenda de trabajo de los servicios pblicos en Chile. Si bien es cierto que en ocasiones el mbito de accin del sistema de gnero del PMG es reducido dentro de un servicio (el encargado del sistema), la mayora de los funcionarios ha odo hablar de la aplicacin del enfoque de gnero en su servicio, y la direccin es consciente de la necesidad de incorporar el enfoque de gnero de una manera u otra a su gestin. Esto es algo que probablemente no suceda en muchos servicios antes del 2001, sobretodo en aquellos no pertenecientes a reas sociales. En opinin de la red de expertos y de los sectorialistas que han acompaado a los servicios, en 2001, muchos servicios no haban odo hablar de la equidad de gnero en su mbito de trabajo, y no saban qu quera decir integrar la perspectiva de gnero en su sector. Esto ha cambiado a raz de la integracin del sistema de gnero en el PMG. 7.5.2 Mejora la capacidad de gestin del sector pblico El PMG ha contribuido a mejorar la capacidad del sector pblico para hacer anlisis de gnero de sus procedimientos para producir y prestar bienes y servicios. A travs de las capacitaciones y asistencia tcnica impartidas por la red de expertos de gnero, el PMG ha logrado crear un lenguaje comn al interior de los servicios sobre qu significa aplicar el enfoque de gnero a la gestin pblica. Las capacitaciones y la asistencia tcnica personalizada de la red de expertos a los servicios, tambin han contribuido a mejorar la capacidad tcnica de los servicios para hacer anlisis de gnero. Una revisin en el tiempo de los diagnsticos de gnero que los servicios hacen como parte del PMG pone de manifiesto esta mejora de la capacidad tcnica en algunos servicios. Si bien este aspecto debera contrastarse con la revisin de una muestra representativa de informes, entre algunos de los diagnsticos de 2002 y de 2006 se aprecia una mayor riqueza de anlisis y mayor sofisticacin de las medidas propuestas para integrar el enfoque de gnero en el servicio. Se aprecia la utilizacin de una mayor variedad de instrumentos para aplicar el enfoque de gnero, se identifican acciones que van ms a all de lo estrictamente requerido por los requisitos tcnicos, y en algunos casos se identifican medidas innovadoras (como por ejemplo referentes a problemas de los hombres). AGCI, Vialidad, y FOSIS, son algunos de los casos que ilustran estas mejoras en los diagnsticos. Si bien la capacidad tcnica puede estar concentrada en una sola persona, significa una mejora de la capacidad de los servicios para hacer anlisis de gnero respecto a 2001. 7.5.3 Ms servicios incorporan el enfoque de gnero El PMG ha contribuido a integrar la perspectiva de gnero en los bienes y servicios que brindan las instituciones pblicas que participan en el programa. La mayora del sector pblico participa en el PMG

(166 servicios estaban sujetos al sistema de gnero del PMG en 2006). Prcticamente, todos los servicios (una media del 96 por ciento) que participan en el sistema de gnero del PMG validaron el sistema en el periodo 2002-2006. Esto quiere decir que la gran mayora de los servicios del sector pblico realiza algn tipo de anlisis de gnero de sus productos y servicios, integra el enfoque de gnero en sus sistemas de informacin, y productos, y pone en marcha alguna medida destinada a institucionalizar la perspectiva de gnero en los procedimientos de gestin del servicio. Los resultados de la encuesta confirman la penetracin del enfoque de gnero en los servicios. La mayora de los encargados de gnero que respondieron a la encuesta considera que su institucin tiene incorporado enfoque de gnero en la totalidad de los productos estratgicos (71 por ciento); as como en sus sistemas de informacin (90 por ciento)192. 7.5.4 En algunos casos el PMG ha sido el factor determinante para dicha incorporacin y en otros ha actuado como catalizador del proceso. En muchos casos el PMG ha sido el factor determinante para incorporar el enfoque de gnero en los bienes y servicios que brindan las instituciones pblicas. La gran mayora de los servicios no integraba gnero en sus procedimientos de gestin en el ao 2001 (88 por ciento segn la lnea de base del programa). En la medida en que la mayora de los servicios valida el sistema de gnero del PMG, y por tanto integra el enfoque de gnero en alguna medida a partir de 2002, el PMG ha sido un elemento importante en la integracin del enfoque de gnero en los servicios. Incluso all donde existen otros incentivos para integrar gnero, el PMG ha jugado un rol determinante en la integracin del enfoque de gnero. En Chile existen otros mecanismos ajenos al PMG que pueden llevar a un servicio a aplicar el enfoque de gnero (para ms detalles ver Banco Mundial et al., 2007). Los Compromisos Ministeriales de gnero, las directrices gubernamentales, las directrices sectoriales de gnero en algunos sectores, y las mesas sectoriales sobre gnero son algunos instrumentos que pueden incentivar o apoyar la integracin de gnero en un servicio. El hecho de que algunos de estos mecanismos (por ejemplo los Compromisos Ministeriales y las directrices gubernamentales sobre gnero) existieran con anterioridad al PMG y que la mayora de los servicios no hubiera aplicado en enfoque de gnero hasta 2002 (segn datos de lnea de base del programa), hace pensar en el rol importante jugado por el PMG. El anlisis de los estudios de caso sugiere que directrices sectoriales claras y mesas sectoriales de gnero dinmicas y activas pueden ser instrumentos de incentivo/apoyo importantes en algunos sectores (como por ejemplo salud). Sin embargo, FONASA, analizado como estudio de caso en esta evaluacin, considera que en ausencia del PMG, y a pesar del impulso de las directrices sectoriales y la mesa intra-sectorial de salud, no se habran alcanzado resultados tan concretos en el mismo periodo de tiempo de no ser por el PMG. En servicios que cumplen ciertas caractersticas, el PMG no es condicin necesaria para que el servicio incorpore el enfoque de gnero. En ausencia del PMG, servicios con alta capacidad, y/o donde gnero es percibido como importante para la misin del servicio, y/o que cuentan con incentivos para incorporar gnero a travs de directrices, u otros mecanismos, pueden incorporar el enfoque de gnero. Este es el caso de servicios que incorporaban gnero antes del 2002 - cuando comienza el sistema de gnero del PMG (FOSIS, INE, INDAP) o de servicios que incorporan el enfoque de gnero sin estar sujetos al PMG (por ejemplo la Superintendencia de la Seguridad Social). En estos servicios se da una combinacin de los siguientes factores que son probablemente los responsables de la incorporacin de gnero al margen del PMG: (i) la incorporacin del enfoque de gnero es percibida como relevante para la misin del servicio y/o el servicio tiene contacto directo con los ciudadanos, y/o disea y brinda
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Despus de la de los jefes de servicios, la tasa de respuesta de los encargados de gnero ha sido la ms baja de la encuesta con tan slo un 29.5 por ciento. En total 23 de los 78 encargados de gnero encuestados respondieron a las respuestas. Se recomienda por tanto utilizar con cautela estos datos.

servicios para ciudadanos (SSS, FOSIS, INDAP,); (ii) tienen una alta capacidad operacional para realizar su funcin (en funcin de su tamao, presupuesto, independencia, etc.) (todos); (iii) existe algn incentivo adicional para integrar gnero ya sea a travs de directrices sectoriales fuertes, y/o mesas de trabajo dinmicas (SSS). Adems, en alguno de estos servicios ha podido influir la tendencia regional e internacional para incorporar gnero en estsos sectores de actividad (FOSIS, INDAP, INE por ejemplo). En servicios donde no se den varias de estas condiciones el PMG es el factor determinante. El PMG es por tanto determinante para integrar gnero en servicios donde por otros motivos no se integrara. De hecho, la experiencia internacional muestra que es poco probable que un servicio donde gnero no sea percibido como relevante para la misin del servicio, y/o tenga escasa capacidad tcnica, y/o no cuente con incentivos adicionales para incorporar gnero, acabe hacindolo sin estar motivado a ello por un sistema de incentivo como el PMG 193. Ejemplos de la primera categora pueden ser los servicios de infraestructura o los servicios intermediarios que no tienen contacto con el usuario final. La revisin de informes y el anlisis de los estudios de caso revelan resultados altamente positivos en la incorporacin del enfoque de gnero en servicios como Vialidad, o la Subsecretara de Economa. La experiencia internacional indica que este tipo de servicio raramente incorpora el enfoque de gnero en otros pases, apoyando la tesis del papel jugado por el PMG. Responsables del PMG en Vialidad declaran que el PMG ha sido la principal razn para incorporar el enfoque de gnero en su trabajo. En los estudios de caso manejados durante la evaluacin, el GORE de la Regin V es un ejemplo de servicio con limitada capacidad operacional, que no percibe gnero como importante para su misin, y que no cuenta con incentivos adicionales para integrar gnero. El hecho de que lo haya hecho, obedece, en opinin de los responsables de servicio, al PMG. En aquellos casos en que el PMG no ha sido el factor determinante en la incorporacin del enfoque de gnero, el programa ha servido para organizar el proceso, contribuyendo a su aceleracin. En opinin de los responsables de algunos de los servicios que ya trabajaban con la perspectiva de gnero antes de incorporarse al PMG (FOSIS), el PMG ha servido para acelerar y organizar el proceso. En el caso de FOSIS se ha pasado de una incorporacin de gnero en algunos productos y acciones del servicio a un anlisis sistemtico de cules son las reas del servicio que se prestan a incorporar el enfoque de gnero. El PMG ha sistematizado el proceso de incorporar la perspectiva de gnero y lo ha ampliado a reas nuevas dentro del servicio. Por ejemplo, si bien FOSIS haba realizado acciones de gnero en algunos de sus productos con anterioridad al PMG, una vez puesto en marcha el programa, la incorporacin de gnero se expande a otras lneas de trabajo, y a acciones de gestin interna relacionadas con recursos humanos como parte del PMG. En ese sentido cabe esperar que servicios como la SSS que en ausencia del PMG ya han dado pasos para incorporar la perspectiva de gnero, vean su proceso acelerado y experimenten un avance ms rpido (y puedan ganar en profundidad) a partir de su incorporacin al PMG. Sin embargo, en ocasiones muy concretas, donde el servicio cuenta con una gran capacidad para hacer anlisis de gnero de su sector, el PMG podra limitar el progreso en integrar la perspectiva de gnero. Si un servicio tiene suficiente capacidad para hacer anlisis de gnero de su negocio, y es capaz de identificar acciones de alto impacto en el proceso de incorporacin del enfoque de gnero, en realidad podra no necesitar el sistema de gnero del PMG para avanzar en la incorporacin del enfoque de gnero. De hecho, el sistema podra constituirse en un limitante para avanzar en el proceso de incorporacin del enfoque de gnero. Algunos de estos servicios entrevistados manifiestan que la necesidad de cumplir con los requisitos formales para la validacin del sistema de gnero del PMG, les
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Si no fuera as, el grado de integracin de la perspectiva de gnero en la prestacin de servicios y la implementacin de polticas pblicas sera mucho mayor a nivel mundial del que es actualmente. Diversos anlisis tericos y empricos muestran el sesgo de gnero de la actividad del Estado (Goetz, 1995).

ha desviado de su verdadero trabajo de la incorporacin de gnero en el servicio. Incluso manifiestan que el excesivo formalismo de las pautas del sistema de gnero les ha llevado a no acometer acciones de mayor calado, ya que estas seran difciles de explicar bajo el formato de informe del PMG. El PMG da lugar a un impacto dispar en cuanto a cambios en procedimientos de gestin y reduccin de las desigualdades de gnero. Si bien el PMG contribuye a incorporar la perspectiva de gnero en los servicios pblicos, la integracin de la perspectiva de gnero en los servicios pblicos no es un proceso dicotmico y la profundidad con que los distintos servicios han integrado el enfoque de gnero vara significativamente de unos a otros. El 80 por ciento de los encargados de gnero, y el 50 por ciento de los encargados ministeriales y de servicio del PMG, y de los jefes de servicio encuestados est de acuerdo en que el sistema de enfoque de gnero ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos (Grfico 1). Si bien hay cierto grado de acuerdo en que el PMG contribuye a cambios de gestin que hacen que los servicios promuevan la igualdad de gnero en su entrega de productos, la encuesta no ofrece informacin sobre el grado en que dichos cambios de gestin se dan. El anlisis de los estudios de caso contribuye a explorar esta cuestin. Grafico V. 18 Percepcin de la Contribucin del Sistema de Gnero en el 2007

Grfico 1. Percepcin de la contribucin del sistema de gnero del PMG

100% 10 90% 10 80% 70% 23 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Encargados del sistema de gnero Encargados del PMG Jefes de servicio 80 50 50 20 Indiferente No deacuerdo De acuerdo 22 30

Fuente: Encuesta a funcionarios relacionados con el PMG, 2007. Nota: Porcentaje de encuestados que se pronunciaron de acuerdo, en desacuerdo o indiferente ante la siguiente afirmacin: El sistema de Enfoque de Gnero ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos.

Existen servicios donde se aprecia un cumplimiento formal de los requisitos tcnicos del PMG sin que ello redunde en un impacto significativo en cambios en procedimientos de gestin o en reduccin de brechas de gnero en el rea de accin del servicio. De los servicios revisados, el GORE de la V Regin y el SERVIU de la V Regin entraran en esta categora. Ambos validan el PMG todos los aos. Sin embargo, un anlisis ms a fondo de las acciones comprometidas en su PMG revela que stas son de un impacto limitado tanto en lo que se refiere a cambios de gestin como en lo que se refiere a reduccin de desigualdades de gnero. Ambos servicios se sitan en el primer nivel de la escala de impacto (ver

tabla V.10) pues no acometen cambios en el diseo de sus programas para atender a las potenciales necesidades distintas de hombres y mujeres, sino que la mayora de sus acciones son en el rea de capacitacin y sensibilizacin sobre gnero. El compromiso de metas de bajo impacto como parte del PMG puede deberse a una infinidad de razones. Sin embargo, al margen de la explicacin, lo importante es que el actual diseo e implementacin del PMG permiten que esta situacin (cumplimiento formal de bajo impacto) pueda darse. A falta de revisin de una muestra ms amplia de servicios, no podemos confirmar si este es un problema generalizado, pero las entrevistas con expertos de los servicios y la red, y la revisin de informes sugieren que estos casos no son excepciones. Adems, los resultados de la encuesta a funcionarios confirman que el cumplimiento formal sin redundar en cambios de gestin es un problema que afecta al PMG en general. La gran mayora de los funcionarios encuestados (62 por ciento) est muy de acuerdo (48 por ciento) o de acuerdo (18 por ciento) en que es un problema del PMG que el cumplimiento formal no de lugar a cambios en la gestin o en la conducta de los funcionarios. Existen servicios donde la implementacin del PMG ha dado lugar a un cambio en los procedimientos de gestin y a una reduccin de brechas de gnero claves en su sector. De los servicios revisados, la DIBAM, FONASA, y FOSIS, entraran en esta categora. DIBAM, FONASA y FOSIS han integrado gnero en sus sistemas de informacin en mayor o menor medida, y han utilizado dicha informacin para informar el rediseo y/o la creacin de nuevos programas para atacar desigualdades clave en su sector o para atender a las necesidades diferenciadas de sus usuarios y usuarias. Este proceso en s evidencia un cambio importante de los procedimientos de gestin, objetivo clave del sistema de gnero del PMG. Adems, las acciones comprometidas han sido de un alto impacto y tienen por tanto potencial para reducir las desigualdades de gnero en los sectores respectivos. FONASA implementa acciones para mejorar el acceso tanto de hombres como de mujeres a los servicios de salud; FOSIS redisea programas para prestar atencin a mujeres en situacin de especial vulnerabilidad a la pobreza; DIBAM revisa el rol de la mujer en distintas etapas de la historia en su museografa y extensin cultural, etc. Por lo tanto, el PMG puede tambin propiciar una accin de impacto en la modificacin de procedimientos de gestin y en la reduccin de las desigualdades.

Tabla V.10 Escala de Impacto Gnero

Tabla 2. Escala de impacto de gnero Nivel Ejemplos de accin por nivel Impacto en cambio de gestin y/o reduccin de brechas de gnero Bajo

Nivel 1: iniciacin

Recogida de la informacin desagregada por sexo Sensibilizacin sobre tema de gnero Capacitacin sobre temas de gnero Adaptacin del lenguaje para hacerlo sensible a gnero Nivel 2: Nivel 1+ consolida Anlisis de gnero de la informacin cin Rediseo de programas/creacin de nuevos programas para reducir desigualdades clave en el sector y/o para atender necesidades diferenciadas de hombres y mujeres usuarios/as del servicio Cambios en afectaciones presupuestarias para responder a prioridades del servicios relacionadas con el tema de gnero Nivel 3: Nivel 2+ madurez Uso sistemtico de la informacin de gnero en el proceso de planificacin de bienes y servicios Cambio de procedimientos de gestin. Cambios en el proceso de diseo, planificacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de los bienes y servicios. Cambios en lineamientos estratgicos del servicio para integrar aspectos relacionados con gnero Medidas institucionales. Por ejemplo creacin de comisiones de trabajo sobre gnero; cambios a normativa interna para establecer requisitos relacionados con gnero en las distintas fases del proceso de diseo, planificacin, ejecucin y evaluacin de los servicios; cambios a Trminos de referencia o procedimientos administrativos; etc. Fuente: elaboracin propia para la realizacin de esta evaluacin

Alto

Alto y sostenible

Los mejores resultados todava no llegan al ptimo. Incluso los alumnos aventajados del sistema de gnero del PMG, aquellos que acometen las acciones de mayor calado, no se sitan todava en el nivel de madurez en el proceso de integracin del enfoque de gnero en los servicios pblicos . En general, ninguno de los servicios estudiados, algunos de los cuales se han seleccionado especficamente por sus resultados destacables en la aplicacin del sistema de gnero del PMG, se sita todava en el nivel 3 de la escala de gnero diseada para la evaluacin, que da lugar a una integracin del enfoque de gnero de alto impacto, que adems es sostenible en el tiempo. Para alcanzar este nivel, los servicios pueden acometer una serie de acciones que se explicitan en la V.11. Si bien algunos servicios han llevado a cabo algunas de estas acciones, sobretodo para integrar gnero en los procedimientos de gestin (DIBAM establece cuota sobre gnero para adquisicin de nuevas colecciones bibliogrficas, y requisito de experiencia de gnero en Trminos de Referencia de especialistas; FOSIS integra la variable gnero a su metodologa para evaluar riesgos sociales, etc.), las acciones no son sistemticas sino puntuales y se detectan todava importantes carencias. Una tasa de desacuerdo de encargados del PMG y jefes de servicio relativamente alta (alrededor del 20 por ciento) con la afirmacin e l sistema de Enfoque de Gnero ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos , puede reflejar el hecho de que la incorporacin del enfoque de gnero en los servicios es un proceso progresivo y stos funcionarios consideran que todava no se ha alcanzado el punto en que los servicios incorporan totalmente la igualdad entre hombres y mujeres en la entrega de sus productos. En general se detectan una serie de carencias para integrar el enfoque de gnero en los servicios en profundidad para que de lugar a impactos en la gestin y en la reduccin de brechas de gnero de manera sostenida en el tiempo.

La informacin generada por el sistema de gnero no se integra de forma sistemtica al proceso de toma de decisiones y de planificacin de los servicios. La incorporacin del enfoque de gnero a los sistemas de informacin ha generado una gran cantidad de estadsticas desagregadas por sexo, cuyo anlisis puede ayudar a mejorar los programas y servicios pblicos. El uso que se hace de esta informacin generada a partir del Sistema de gnero del PMG es sin embargo muy limitado en la mayora de los casos revisados. En la mayora de los casos la informacin no se analiza, ya sea por falta de capacidad, inters o desconocimiento de su potencial utilidad para mejorar los servicios. En otros casos, si bien la informacin llega a ser analizada, despus no se utiliza en el proceso de toma de decisiones para redisear productos. En aquellos casos donde se usa, los cambios a proyectos son importantes para mejorar el servicio a los usuarios y usuarias. Sin embargo, la utilizacin dentro de los servicios es puntual, relacionada con un programa o producto concreto y no hay una prctica de utilizar sistemticamente este tipo de informacin en el proceso de diseo, planificacin, prestacin, evaluacin y monitoreo de los bienes y servicios. Se observa as mismo, un progreso limitado en la puesta en marcha de acciones institucionales relacionadas con la instauracin definitiva de la perspectiva de gnero, con consecuencias negativas para la sostenibilidad del proceso de integracin del enfoque de gnero en los servicios pblicos. La puesta en marcha de acciones destinadas a consolidar el sistema tales como creacin de comisiones, la sancin de cambios en procedimientos internos, elaboracin de metodologas sobre gnero, cambios en normativas, cambios en lineamientos estratgicos del servicio, etc. demuestran la madurez del proceso de integracin de la perspectiva de gnero en un servicio, y contribuyen a la sostenibilidad de dicha integracin en el tiempo (aunque haya rotacin del encargado del sistema de gnero del PMG, si se ha cambiado la normativa interna para introducir nuevos procedimientos, el proceso continuar). Cabe esperar que dichas acciones surjan a iniciativa propia de los servicios segn profundicen en su aplicacin del enfoque de gnero. Adems, desde 2005, los requisitos tcnicos del sistema de gnero del PMG incluyen algunos requerimientos sobre este tipo de accin. Si bien los servicios llevan a cabo algunas medidas institucionales, stas se concentran en las reas de capacitacin, coordinacin con interna y externa al servicio y recogida (no necesariamente uso) de la informacin. Acciones con mayor potencial para cambios de procedimientos de manera sostenible como la incorporacin de enfoque de gnero en otros instrumentos de gestin (cambios a indicadores de desempeo, evaluacin de programas, o cambios en normativas) son ms escasas. Si bien el PMG ha hecho avanzar a los servicios en una lgica horizontal, no parece haber logrado hacer avanzar suficientemente a los servicios en la vertiente de profundidad. Los servicios han pasado de no incorporar gnero en sus sistemas de informacin y productos a hacerlo. Los requisitos tcnicos del PMG les piden que cada ao se actualice el diagnstico, comprometindose a nuevas acciones para integrar gnero en los mismos o en nuevos productos. Esto hace que los servicios avancen en el proceso y hagan ms cosas. Sin embargo, si bien el sistema garantiza que con el tiempo los servicios se comprometan a ms acciones, no garantiza que se comprometan a acciones de mayor impacto o de mayor profundidad/madurez en su proceso de integrar gnero (nivel 3). Se da el caso de servicios que tras 5 aos de implementacin del sistema de gnero del PMG, prcticamente slo hacen acciones de capacitacin (GORE de la V Regin). Esta es una debilidad importante del sistema de gnero, que el PMG debera corregir. 8. Aspectos relativos al pago del incentivo Uno de las importantes contribuciones al diseo de polticas pblicas de la Nueva Economa Institucional, es el identificar la necesidad de esquemas de incentivos para motivar la cooperacin entre actores al interior de las organizaciones. De acuerdo a este enfoque, organizaciones con distintas capacidades e intereses operan con incentivos y restricciones definidos institucionalmente. Las

instituciones establecen los incentivos y las restricciones que guan la percepcin, las preferencias y las decisiones de individuos y organizaciones. Es decir, las organizaciones y las personas que los integran no funcionan slo en base a las regulaciones, estructuras formales o un sentido del deber, sino que responden a motivaciones ligadas a sus propios objetivos organizacionales y personales. 194 Desde un punto de vista del diseo terico, un incentivo de carcter institucional, como el implementado en el marco del PMG, condicionado al cumplimiento de unas metas y objetivos, constituye un factor de mejoramiento de la productividad. La remuneracin incitativa juega de forma positiva sobre la productividad de dos maneras diferentes. Por una parte, de manera directa, el hecho de que el incentivo sea condicionado al cumplimiento de las metas del PMG incita a los funcionarios a alcanzar esos objetivos. Por otra parte, y de manera indirecta, la remuneracin incitativa crea un contexto general de trabajo donde los jefes del servicio pueden utilizar la bsqueda del incentivo monetario para reorganizar los equipos de trabajo. Independientemente de los objetivos explcitos a alcanzar, la remuneracin incitativa crea una dinmica donde la libertad de reorganizar los equipos internos de cada prestador de servicios se da con el fin de mejorar su eficiencia. Sin embargo, como en la prctica en la cultura del funcionario el 5% de incremento del incentivo se ha transformado en un elemento del salario que est completamente integrado en la remuneracin que espera recibir -fully anticipated-, debido a la alta tasa de cumplimiento del PMG, cercana al 91% para el total de la dotacin efectiva, se produce una ruptura entre el incentivo y su potencial de generar un incremento de la productividad. En el diseo original, la Asignacin de Modernizacin creada por la Ley N 19.553 tena tres componentes: (1) un componente base, de igual porcentaje para todos los funcionarios cubiertos por la legislacin, (2) un componente institucional, que se paga hasta un porcentaje establecido a todos los funcionarios de las instituciones, segn su grado de cumplimiento con los compromisos establecidos en el PMG; y (3) un componente individual, que los funcionarios recibiran de acuerdo con su calificacin en su evalucin de desempeo individual anual. En el ao 2003 la Ley N 19.882 que regula la Nueva Poltica de Personal a los Funcionarios Pblicos, tambin denominada de Nuevo Trato Laboral, modifica esta la nueva poltica de personal a los funcionarios pblicos. Aumenta gradualmente los porcentajes de los incentivos base y institucional, y en un cambio ms de fondo, elimina el incentivo individual ligado a la evaluacin de desempeo de los funcionarios, reemplazndolo con un incentivo colectivo que se paga contra metas comprometidas anualmente por grupos de trabajo de las instituciones pblicas. Posteriormente, el 7 de junio de 2007, la presidenta Bachelet envi una propuesta al Congreso con el objeto de reforzar los ince ntivos al desempeo de los funcionarios pblicos de la administracin central del Estado, y as contribuir a la consolidacin de la prestacin eficiente de servicios de calidad a los ciudadanos. Los incentivos de que trata esta legislacin son los de la Ley N 19.553 y de la Ley 19.
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Instituciones y organizaciones componen el esquema bsico del anlisis institucional, en el que organizaciones (grupos de presin, administracin, gobierno, legislativo, plataformas ciudadanas) con distintas capacidades e intereses operan con incentivos y restricciones definidos institucionalmente. Las instituciones establecen los incentivos y las restricciones que guan la percepcin, las preferencias y las decisiones de individuos y organizaciones. La distincin entre reglas y actores es bsica para entender los procesos de formacin de preferencias y el cambio institucional. Puesto que las instituciones y las organizaciones operan en diversos niveles y sectores, el alcance del concepto de institucin a veces reduce su precisin. Como seala Portes (2005), las concepciones ms econmicas tienden a adoptar una visin muy simplificada y poco precisa que suele ignorar la teora sociolgica de la cultura y la estructura social. La tradicin sociolgica subraya la importancia de los procesos de legitimidad social en el cambio institucional, mientras que el enfoque ms econmico se centra en el clculo estratgico de actores con recursos diferentes.. Joan Oriol Prats REVISIN CRTICA DE LOS APORTES DEL INSTITUCIONALISMO A LA TEORA Y LA PRCTICA DEL DESARROLLO. Revista de Economa Institucional. Vol. 9. N. 16 Primer semestre 2007.

882 de Nuevo Trato Laboral. Con esta propuesta se fortalece la tendencia en Chile al uso de incrementos salariales vinculados al desempeo institucional, con acuerdo de los gremios, tanto en la administracin central como descentralizada del Estado (Incorporacin de nuevas instituciones al Sistema de Metas de Eficiencia Institucional, tales como Superintendencias, Ministerio Pblico, Poder Judicial). Para los empleados del servicio, la combinacin de estos tres componentes 195 en el diseo original de la Asignacin por Modernizacin, tiene la ventaja de que cuando un porcentaje de la remuneracin es de carcter colectivo-institucional, los miembros de los equipos ven el inters de que sus esfuerzos no sean minimizados por la inactividad de algn otro funcionario. La existencia de una parte variable y colectiva de la remuneracin incitativa crea en los empleados una especie de competencia que no es del todo beneficiosa para los free riders- empleados que no hacen parte del proceso pero que se benefician de los esfuerzos realizados por los dems lo cual es un riesgo asociado a este tipo de incentivo. Cuando el incentivo es individual, el problema de los free riders tiende a disminuir. Otro factor que se requiere para evitar o minimizar este efecto es que los equipos directivos estn involucrados en la gestin de la organizacin para que se pueda detectar el mencionado comportamiento. En el caso del PMG, se detecta una debilidad de este ltimo elemento: si bien hay participacin de los jefes de servicio en los aspectos gerenciales de la organizacin, este nivel de implicacin es bajo en la ejecucin del PMG. Normalmente, el contacto con el PMG se circunscribe a un contacto con el Encargado del PMG en el Servicio/Ministerio pero la relacin con los responsables de sistemas suele ser indirecta a travs del mencionado encargado. Por otra parte, el aporte del equipo gerencial a la diseminacin de los beneficios del PMG para la organizacin y los empleados, ms all de la obtencin de un bono salarial, es escasa. Finalmente, en el proceso de asignacin del incentivo, los jefes de servicios no tienen ningn tipo de participacin o prerrogativa. Es evidente que cuando los Jefes de Servicio cuentan con atribuciones en este mbito cuentan con un instrumento de apoyo a la mejora de la gestin, si es correctamente utilizado. Sin embargo, al mismo tiempo otorga un inmenso poder sobre la carrera de los empleados, razn, por la cual si es incorrectamente utilizado, se transforma un elemento de distorsin de las relaciones laborales al interior del servicio. En este contexto, en la actualidad el mayor incentivo del Jefe de Servicio, como fuera sealado en el grupo focal y en las entrevistas en profundidad, para que se cumplan las metas del PMG es evitar un deterioro del clima labora si se produce la perdida de la asignacin salarial institucional. Como es posible obervar, actualmente existe un debilitamiento en la relacin incentivo salarial aumento de la productividad en la forma actual de funcionamiento del PMG. Profundizando el anlisis de este aspecto, es posible plantear que, desde el punto de vista de la DIPRES, actor central en la gestin del PMG, este programa tiene tres propositos principales a nivel macro: (i) instrumento utilizado para incrementar la productividad del sector pblico en un marco de modernizacion del estado, (ii) implementar un poltica de recursos humanos que considere incentivos por el cumplimiento de metas, y (iii) fortalecer el ciclo presupuestario al incorporar infornacin referente a metas e indicadores, en un marco de respeto de la solvencia fiscal. La combinacin de estos propositos en un solo instrumento pueden promover la ruptura en la relacion incentivo salarial aumento de productividad, ya que el proposito (i) tiene un enfoque mas gerencialista, y condiciona la bonificacion salarial al logro de una mejor gestin, es decir aumento de la productividad, mientras que el proposito (ii) es parte de una politica de recursos humanos, que es considere factores mas amplios que el incremento de la productividad. Por lo tanto, frente a las presiones externas, como por ejemplo de sindicatos, e interna, de funcionarios que generan un mal clima laboral ante la perdida del incentivo, la
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La combinacin de incentivos puede ser til para reflejar las motivaciones diversas y complejas que pueden coexistir al interior de una organizacin. Los mismos integrantes de la organizacin pueden responder simultneamente a motivaciones externas valoracin del servicio pblico por la ciudadana, y a motivaciones de tipo personal, como el bienestar econmico o la realizacin profesional.

relacion incentivo a cambio de incrementos en la productividad puede estar dominada por el enfoque de la politica de recursos humanos relegando el proposito de mejora de la gestin. A su vez, en un contexto de restriccin fiscal, con seguridad que el proposito (iii), apoyo a la politica presupuestaria respetando la solvencia fiscal seria el proposito con mayor jerarquia frente a los otros dos. A pesar de las tensiones entre los propositos sealados en el parrafo anterior, este diseo tiene a su vez una ventaja desde el punto de vista de la DIPRES: la flexibilidad para jerarquizar los distintos propositos segn las preferencias y el contexto. Como el grado de prioridad de un proposito sobre otro no es una desicin exclusivamente tcnica, su definicion dependera necesariamente del liderazgo politico. Por lo tanto combinar los tres propositos en un solo programa generan la oportunidad de un proceso felxible de combinacin de control presupeustario, politica de recursos humanos e inciativas de mejoras de la gestin. Sin embargo, resulta necesario revisar en profundidad el funcionamiento e impacto del incentivo salarial, para preservar una minimo equilibrio entre estos tres propositos y evitar un desbalance que convierta al PMG exclusivamente en un instrumento de politicas de recursos humanos. En este sentido, entre los puntos a revisar referentes al incentivo es la no existncia de una clara separacin entre el componente base de incrmento salarial y los componentes institucionales y colectivos. Esto genera que si bien los incentivos institucionales y colectivos son condicionales, quedan debilitados por la alta tasa de cumplimiento, situacin que los convierte en practicamente un compomente fijo del salario 196. A su vez esta dinamcia refureza nuevamente la perdida de relacion entre incentivo aumento de productividad. Por lo tanto, en el diseo de las proximas etapas generales del PMG, Sistema de Gestin de Calidad (Fase III) y Modelos de Excelencia de Gestin (Fase IV) es necesario redifinir los mecanismos de asignacin y logro de los incentivos salariales asociados al cumplimiento de obejtivos institucionales y de los convenios colectivos de desempeo de los grupos de trabajo con el fin de fortalecer la relacin incentivo aumento de productividad.

9. Debe continuar o no el PMG? Los resultados observados y el anlisis de los mismos llevan a la conclusin de que el impacto del PMG ha sido generalmente positivo para la instalacin de sistemas bsicos de gestin en la administracin pblica nacional. Adems, el programa ha sido costo-efectivo. Por estas razones, conviene mantenerlo. Al mismo tiempo, es urgente revisar elementos estructurales del diseo, como lo son la pronta entrada en aplicacin de las fases tercera y cuarta del PMG, y la diversificacin de metas y medios de accin, para que se mantenga la pertinencia del Programa a las necesidades de fortalecimiento de gestin de los servicios y, sobre todo, a una gestin dirigida a la satisfaccin de las necesidades del usuario final. Otros aspectos del PMG necesitan tambin ser revisados para que se mantenga la recomendacin anterior, incluida la adecuacin del incentivo y el tratamiento diferenciado, entre servicios centralizados y servicios desconcentrados y entre las actuales reas del PMG. El Captulo siguiente resume las principales recomendaciones derivadas de este estudio.

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A modo de ejemplo ilustrativo de esta situacin, cuando se producen concursos por cargos vacantes, en las convocatorias se indica el salario mas el bono de de PMG como la remuneracion final.

VI. RECOMENDACIONES
1. Recomendaciones Generales El Programa Marco Bsico (PMB) logr avances sustantivos en los sistemas de apoyo a la gestin de los servicios pblicos. Desde el ao 2005 se est implementando el Programa Marco Avanzado (PMA), el cual impulsa la certificacin bajo normas ISO 9001:2000 de los procesos inherentes a los sistemas cubiertos por al Programa Marco Bsico. De los 11 sistemas del Programa Marco Bsico, en la actualidad el Programa Marco Avanzado no cubrir en principio tres de ellos - sistema financiero contable, gestin territorial integrada y enfoque de gnero debido a las caractersticas particulares de cada uno de estos sistemas. A su vez, no se tiene previsto implementar los procesos de certificacin bajo normas ISO 9001:2000 de los sistemas en Gobernaciones e Intendencias, considerando que la relacin entre sus capacidades tcnicas y el beneficio para la institucin respecto del costo de implementacin no hace recomendable iniciar estas acciones. Si bien esta primera diferenciacin entre las distintas capacidades de los servicios pblicos muestra cierto grado de flexibilizacin en la implementacin del PMG , es necesario profundizar este enfoque para las prximas fases del programa de mejoramientos de la gestin. Como fue sealado en el Capitulo I del presente reporte, la visin de mediano y largo de las acciones de mejoramiento de la gestin en Chile considera cuatro grandes fases. La Fase I es la implementacin del Programa Marco Bsico del PMG, mientras que la Fase II es la implementacin del Programa Marco Avanzado, las cuales se encuentran en desarrollo en la actualidad. Por su parte, la Fase III, denominada Sistema de gestin de Calidad y la Fase IV Modelo de Excelencia de Gestin an no se estn implementando. En este contexto, es recomendable considerar ciertos aspectos centrales para la culminacin del proceso de implementacin del Programa Marco Avanzado y para el diseo de las Fases III y IV. Con respecto a la culminacin del proceso implementacin del Programa Marco Avanzado, en primer lugar resulta necesario definir cules sistemas estarn cubiertos por la certificacin de sus procesos bajo normas ISO 9001:2000 y cules sistemas aplicarn otro tipo de normas y/o regulaciones para incrementar su productividad. En este sentido, la clasificacin anteriormente utilizada entre sistemas de gestin y sistemas de promocin de polticas pblicas especficas enfoque de gnero y gestin territorial integrada puede ser til para diferenciar las acciones a realizar. Sin duda que la certificacin bajo normas ISO 9001:2000 no se aplica al sistema de enfoque de gnero, por lo cual ser necesario definir cules son las acciones que permitan estabilizar el sistema en un nivel adecuado de funcionamiento. En el caso del sistema de gestin territorial, es necesario una profunda evaluacin sobre su funcionamiento en el marco del PMA, y en caso de ser positiva la misma, se deber seguir el mismo procedimiento que con el sistema de enfoque de gnero. En el caso de sistemas que presentan una mayor influencia de su marco legal sobre su funcionamiento, como es el caso del sistema financiero contable, el PMG debera establecer indicadores que aseguren procesos ms eficaces en su gestin. Por ejemplo, en el caso del sistema financiero contable mediante el sistema SIGFE es posible medir los plazos de cierre mensuales de cada servicio, los cuales pueden ser reducidos mediante la reduccin de los plazos de ingreso de informacin al sistema, o se pueden establecer medidas para mejorar el flujo de informacin respecto a la programacin de caja de cada servicio. Medidas de este tenor muestran que en ciertos sistemas pueden existir opciones a la certificacin de procesos que igualmente permitiran incrementar la eficacia de los sistemas de gestin.

Un segundo aspecto a definir en el PMG es su nivel de desarrollo en los servicios desconcentrados. Y esta definicin no solo cubre al PMA, sino tambin debe cubrir al Programa Marco Bsico. Como fuera sealado en el Captulo V, el tipo de servicio, centralizado o descentralizado, tiene influencia en los resultados del PMG, presentando los servicios centralizados mejoras resultados en la implementacin global del programa, pero en especial en reas especficas. Por ejemplo el sistema de planificacin, donde el 86% de los servicios centralizados cumplen con los compromisos, mientras que este porcentaje desciende al 49% par los servicios desconcentrados. Por lo tanto, considerando las capacidades institucionales y funciones de los servicios desconcentrados es necesario definir una Programa Marco Bsico y un Programa Marco Avanzado simplificado que cubra los aspectos centrales de la gestin de este tipo de servicio, la cual difiere los servicios centralizados. Por otra parte, al considerar el diseo de la Fase II I Sistema de Gestin de Calidad, es recomendable plantear alternativas diferentes para incrementar la productividad de los procesos centrales de produccin de las entidades. En este punto un parmetro diferenciador que puede utilizarse es la naturaleza del bien pblico que brinda el servicio. En el caso de bienes pblicos puros, como por ejemplo las relaciones diplomticas, la exclusin en la prestacin es imposible, puesto que no se puede identificar en forma individual al usuario final. En este tipo de servicio, la certificacin de procesos de produccin no seria recomendable, ya que su relacin costo beneficio no seria adecuada. Para el caso servicios que producen bienes pblicos mixtos, donde es posible establecer el principio de exclusin, como por ejemplo el otorgamiento de planes sociales, implementar un proceso de certificacin de normas ISO 9001:2000 hace sentido, ya que seria posible incrementar por esta va su productividad y mejorar la prestacin de los bienes y servicios que estas entidades producen. En el proceso de implementacin de un Sistema de Gestin de Calidad en este tipo de servicios la interrelacin con el sistema de planificacin del Programa Marco Bsico del PMG es central. Como ya fuera sealado, el sistema de planificacin focaliza sus acciones sobre la identificacin, programacin, ejecucin y monitoreo de los productos estratgicos de los servicios. Por lo tanto, estos productos estratgicos deben tener una estrecha relacin con los bienes pblicos mixtos que brinda la entidad. As, establecida esta identidad, el sistema de planificacin debe ser el instrumento central para la implementacin de la Fase III en este tipo de servicio. En resumen, con respecto a la Fase III es necesario plantear dos vas diferentes. Por un lado un proceso de gestin de calidad para servicios que brindan bienes pblicos puros, el cual estara mas focalizado en lograr mayor eficacia de sus procesos de gestin, y un proceso de mejora continua de los procesos de produccin centrales, como el planteado bajo normas ISO, para los servicios que brindan bienes pblicos mixtos. Para lograr una mejora sustantiva en la gestin del gobierno a travs del uso de un Sistema de Gestin de Calidad con base en la Norma ISO 9001:2000, se podra buscar la certificacin de aquellos servicios que tienen impacto hacia la ciudadana, no simplemente hacia herramientas de gestin, puesto que la Norma es una herramienta de gestin por s mismo. Los elementos del PMG que pudieran ser equivalentes a la Norma ISO 9001:2000 se deberan alinear a fin de cumplir en su totalidad con los puntos de la norma correspondientes y as facilitar la posterior consecucin de la certificacin de los procesos sustantivos. Por ltimo, para la Fase IV Modelo de Excelencia de Gestin, se s ugiere comenzar a evaluar los procesos del modelo EFQM / CAF (European Foundation for Quality Management / Common Assessment Framework), el cual es una herramienta para introducir mejoras en la calidad de los servicios pblicos a partir de la auto-evaluacin, diseado para el Sector Pblico de los pases de la Unin Europea. Este sistema esta basado en modelos de evaluacin y promocin de la calidad y de

mejora contina empleados en el sector privado, particularmente las normas ISO9000, teniendo como ventaja una mayor flexibilidad en su implementacin. Como es posible observar en forma esquemtica, en el Grfico N XX, las distintas alternativas para mejorar la gestin deben confluir en un modelo de excelencia de gestin, el cual debe ser uniforme en su ncleo central, y adaptable en sus capas particulares.

Grafico N VI.1 - Esquema General de las Fases del PMG

Fases Generales del PMG

I II III IV

Servicios Centralizados Certificacin Tipo I de (Bienes Procesos Pblicos de Mixtos) Produccin es aplicable (ISO 9001:2000) Programa Marco Bsico Programa Marco Avanzado (PMA) PMA Servicios Centralizados Modelo de Excelencia Certificacin de Gestin de (Por Procesos Ejemplo de EFQM / Produccin CAF) no es aplicable

Servicios Centralizados Tipo II (Bienes Pblicos Puros) PMA Servicios Descentralizados (Intendencias, Gob.
Regionales y Gob. Provinciales)

Regulacin por Normas de los Sistemas de Gestin

2. Recomendaciones Especficas 2.1. Los actores y sus funciones (a) La operacin de los sistemas es muy compartimentada. Se podran aprovechar mejor las sinergias potenciales entre los varios sistemas. Para ello, las redes de expertos, al menos, deberan tener una visin de conjunto de la implementacin y avance del Programa. (b) Respecto a la Secretaria Tcnica, ubicada en la Direccin de Control de Gestin (DCG) de la DIPRES: i) A pesar de contar con una Jefa de Divisin, una gerente (Jefa del Departamento de Gestin) del PMG especialista en gestin, ocho profesionales/analistas y un asistente administrativo, la cantidad de funciones que se agrupan bajo esta divisin hace que tenga una sobrecarga de trabajo que dificulta tener un espacio de tiempo para los aspectos cualitativos del Programa, especialmente para la relacin con los servicios desde una perspectiva de analizar la marcha del mismo. Es menester fortalecer la dedicacin y la capacidad analtica y de planeacin del Programa al tiempo que se mantiene su eficacia operativa Conviene revisar la localizacin de la Secretara Tcnica (en la DIPRES, en la SEGPRES, en otra dependencia) en funcin de las definiciones que se tomen con relacin a la jerarqua entre los Propsitos del PMG. Por ejemplo, si la definicin consiste en priorizar la calidad del gasto y enriquecer las decisiones presupuestarias, convendr mantener la Secretara Tcnica en la DIPRES, afianzando las relaciones entre el PMG y las decisiones presupuestarias. 197 En todo caso, es muy importante fortalecer el rol y la participacin de todos los actores que participan del PMG, especialmente de la Red de Expertos y del Comit Triministerial, con el fin de lograr un instrumento que represente ms acabadamente las necesidades de todos los participantes en su gestin. En el mismo sentido, para las fases tercera y cuarta del PMG convendra crear un mecanismo consultivo con las direcciones de los servicios, especialmente de los ms avanzados en materia de gestin. Tambin con las direcciones de los servicios desconcentrados.

ii)

iii)

2.2. La MML (a) En cuanto al Fin : precisar beneficiarios, lo cual resulta especialmente importante con la iniciacin de las fases tres y cuatro del PMG. Con la entrada en vigencia de la tercera fase se har an ms urgente la necesidad de contar con indicadores y mediciones que permitan observar directamente la relacin entre el desempeo de las instituciones pblicas y el mejoramiento de los sistemas y los procedimientos respaldados por el PMG. Para ello habr que avanzar en la construccin gradual de mejores indicadores de eficacia y de impacto del PMG en el conjunto de las instituciones pblicas chilenas. Los indicadores debern agregar valor y permitir identificar alertas para la toma de decisiones. El Captulo V de este estudio sugiere algunos de las conexiones que deberan establecerse entre desempeo y fortalecimiento de gestin. (b) En cuanto al Propsito: Se podr mantener el carcter multipropsito, siempre y cuando se jerarquicen o de otra manera se ordenen los varios propsitos actuales para asegurar su compatibilidad.
197

198

Es importante asegurar que las metas de mejoramiento de la gestin o etapas que establecen los Servicios Pblicos deben ser compatibles con los recursos. Por tanto, es necesario que las negociaciones presupuestales, entre los analistas sectoriales de la DIPRES y las oficinas de planeacin y presupuesto de ministerios y servicios velen porque el presupuesto incluya, desde el inicio del ao fiscal, los recursos necesarios para el cumplimiento del PMG, por ejemplo, para compra de programas, inversin en infraestructura, mejora del espacio de trabajo, etc.. 198 Comn al Programa Marco Bsico y Programa Marco Avanzado

 La MML deber ser autocontenida. Su lgica horizontal ha de fortalecerse en los niveles de componentes y actividades y sus supuestos debern ser formulados de manera explcita. Las conclusiones que se tengan de cada componente debern ser fundamentadas y definitivas, para lo cual se requiere agregar un nmero de mediciones importantes que permiten tener ms datos para analizar si el componente alcanz su objetivo. Tambin ser necesario mejorar los indicadores, de manera que lleven a la medicin directa de los objetivos de cada componente y no slo de la produccin de los mismos. 2.3. Las recomendaciones rea por rea 2.3.1. rea de Recursos Humanos (a) Es menester revisar el diseo, la utilizacin y la aplicacin prctica del incentivo, de cara a garantizar la conexin entre la condicin del incentivo (el logro de las metas y la validacin de etapas), el mejoramiento de la productividad y los mejoramientos reales en el funcionamiento de las instituciones pblicas. Adems, ser necesario suplementar la certificacin ISO con otros mecanismos dirigidos a velar por la calidad de las calificaciones de cumplimiento con el PMG. Nuevamente, la introduccin de las fases tercera y cuarta facilitar este reforzamiento. (b) Aplicar soluciones que traten el fondo, no slo procedimientos. Las recomendaciones puntuales que puedan presentarse para perfeccionar los Sistemas del rea de Recursos Humanos son las siguientes: Explorar la aplicacin de la Norma de la OIT, como suplemento a la norma de la certificacin ISO 9001:2000 para Higiene-Seguridad Para el Sistema de Capacitacin, no cabe duda que alinear la capacitacin ofrecida con las responsabilidades de los funcionarios y las necesidades del servicio representa un paso importante para el mejor uso de los recursos destinados a la capacitacin, y para mejorar el desempeo de las instituciones pblicas. Siguiendo con esta base, es importante ampliar y generalizar la aplicacin incipiente de medidas para medir el impacto de la transferencia de conocimiento.

2.3.2 rea de Calidad de Atencin a Usuarios (a) Incluir Indicadores de resultados: En sta rea son indispensables los indicadores de impacto efectivo en la atencin al usuario y no solamente de fortalecimiento de la capacidad del servicio para brindar dicha atencin. Los estndares de la OECD sobre el particular pueden servir de referencia, habida cuenta de que dicho estndar no solo usa indicadores de gestin interna, sino que va mas all incorporando algunos indicadores de resultados (por ejemplo como grado de satisfaccin del usuario, disposicin para utilizar de nuevo el servicio, intencin de recomendar el servicio a otros usuarios, etc.) (b) Fortalecer vnculos entre Sistemas (OIRS y Gobierno Electrnico). Del mismo modo que las herramientas de gobierno electrnico pueden combinarse con las de las OIRS, los dos sistemas del PMG pueden integrar sus esfuerzos para recibir la retroalimentacin de sus beneficiarios finales. Por ejemplo, las pginas Web de cada servicio pueden potenciarse para recibir las opiniones de los usuarios, tabularlas y procesarles (como ya lo han hecho algunos), y finalmente generar informacin estadstica confiable sobre sus prioridades o preocupaciones que se trasladen a los niveles de decisin apropiados dentro del servicio. Estas posibles sinergias se facilitan dentro de una sola estructura organizacional en la que los dos sistemas sean encabezados por un mismo organismo tcnico validador. Adems su potencial dentro de la agenda pro-participacin ciudadana es enorme: el trabajo conjunto SIAC/OIRS-

Gobierno Electrnico puede edificar la nueva cara visible del Gobierno de Chile frente a la ciudadana. Estructuracin de las reas y sistemas de una manera flexible/Retroalimentacin externa. Mientras que sistemas bsicos (administracin financiera, compras y contrataciones) por definicin deben contar con normativas detalladas (la mayora con fuerza legal), los de atencin al cliente o gobierno electrnico pueden manejarse con mayor flexibilidad, de manera que se permita a cada servicio (en coordinacin con el organismo tcnico validador) definir requisitos, etapas y tiempos no sujetos a un rgido patrn anual sino posiblemente de duracin ms corta para los servicios ms avanzados, o ms larga (hasta dos o tres aos) para los rezagados de modo que se potencien al mximo las herramientas ya existentes en el PMG. Una vez ms, esta recomendacin ser an ms pertinente y tambin mas factiblecon la introduccin de las fases tercera y cuarta del PMG. 2.3.3 rea de Planificacin, Control de Gestin y Gestin Territorial Integrada (a) La integracin del rea. Hoy por hoy el rea agrupa tres sistemas, dos de los cuales Planificacin / Control de Gestin y Auditora Interna responden a una misma lgica de mejora de procedimientos de apoyo a la gestin bsicos para el buen funcionamiento de los servicios pblicos. Sin embargo, el sistema de Gestin Territorial, que responde en parte a esta lgica, no se integra de manera fcil en la estructura del rea y ni en la lgica mayoritaria del PMG. En este sentido, se recomienda una reevaluacin poltica y tcnica de la conveniencia de abordar los objetivos buscados a travs de este sistema en el marco del PMG y, eventualmente considerar que este sistema pudiese salir del PMG. Si el sistema saliese del PMG, se tendran que considerar otros esquemas de mejora y evaluacin del desempeo a nivel regional. Si el sistema permaneciese en el PMG se recomienda, tal como propone la red de expertos, avanzar en la mejora adoptando medidas hacia acreditar mejora continua con modelo de gestin de calidad orientada a excelencia en el Marco Avanzado. (b) Coordinacin intra e inter-sectorial. En el caso del sistema de Planifcacin y Control de Gestin, est actualmente autolimitado en cuanto a su alcance respecto a homogenizar y concatenar mltiples instrumentos de planificacin que se usan en ministerios e instituciones pblicas 199, para obtener polticas pblicas ms efectivas. Un diseo del sistema ms orientado a la facilitar y promover la coordinacin, intra e intersectorial as como a nivel de polticas, programas y actividades de los diferentes actores en el mbito regional sera de grande ayuda para la eficiencia global de las polticas pblicas. Utilizacin de la informacin. El uso de la informacin que se deriva de la puesta en marcha del sistema en el proceso de toma de decisiones es una condicin necesaria para que los servicios avancen en la apropiacin de este instrumento. Es necesario crear mecanismos para incentivar a los servicios a utilizar la informacin PMG de manera sistemtica. Cambios en los requisitos tcnicos en lo referido al uso de la informacin as como cambios en los medios de verificacin que permiten medir el progreso en este mbito son especialmente importantes. 2.3.4. rea de Administracin Financiera. (a) El funcionamiento del rea de administracin financiera esta fuertemente influenciado por el marco normativo que rige tanto al sistema de administracin financiera contable del sector pblico como al sistema de compras y contrataciones. En el contexto de modernizacin de ambos sistemas, en el periodo
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Programas sectoriales e institucionales, planes de inversin, estrategias sectoriales y regionales de desarrollo, concordancia con programas presupuestarios, entre otros.

2003-2004, mediante la actualizacin normativa e implementacin del sistema SIFGE y de la plataforma transaccional Chilecompra respectivamente, el PMG fue una herramienta muy eficaz para apoyar la implementacin de estos dos procesos en forma sistemtica y universal en toda la administracin central de la Repblica de Chile 200. Es decir al carcter mandatario de aplicar el marco normativo, se adiciono un proceso pautado y sujeto a la aprobacin de los rganos rectores de ambos sistemas DIPRES y Direccin General de Compras y Contrataciones Pblicas, el cual otorga un incentivo salarial en el marco del PMG. De esta forma, el proceso de modernizacin de ambos sistemas fue acelerado y con un gran nivel cobertura. Una vez concluido este proceso de modernizacin en la actualidad es necesario revisar el funcionamiento y alcance de esta rea: En primer lugar, en el sistema de administracin financiero-contable resulta necesario revisar los requisitos tcnicos de las etapas II a IV, considerando que parte de esta informacin es generada en forma automtica por el sistema SIGFE. A su vez la etapa V y VI que contemplaban la implementacin de la plataforma SIGFE deberan ser rediseadas considerando que este proceso se encuentra prcticamente culminado. De esta forma, seria recomendable reducir las etapas de este sistema de las 7 actualmente vigente a 4 etapas. Estas cuatro etapas deberan considerar la continuidad de la capacitacin de los funcionarios realizadas por la CGR en la etapa I, el envo de informacin por parte los servicios no contemplada en el SIFGE, como por ejemplo informacin sobre los proyectos de inversin e informes de dotacin en la etapa II, el mejoramiento de procesos internos en los servicios, como por ejemplo el registro de los eventos econmicos en el momento que se producen y no su carga en forma acumulativa una vez al mes en la etapa III, reservando la etapa IV para el mantenimiento del sistema SIGFE en su nivel actual de funcionamiento o para el apoyo de la implementacin de nuevas versiones del mismo. Con respecto al sistema de compras y contrataciones, las revisiones del mismo se refieren a un reajuste de sus etapas. En este sentido, es necesario fortalecer en la etapa I la capacitacin en la utilizacin del portal Chilecompra y en la elaboracin del plan anual de compras, instrumento central del sistema, aspecto que fuera sealado en las entrevistas y grupos focales realizados. Con respecto a las etapas V y VI, las mismas deben coordinarse estrechamente con el Programa Marco Avanzado con el fin de lograr que la informacin que se produce en estas etapas no se pierda por la implementacin de la certificacin de procesos bajo normas ISO 9001:2000. Por ltimo, se recomienda fortalecer al interior del rea una mayor coordinacin entre el proceso de formulacin presupuestaria y la elaboracin del plan anual de compras. Esta coordinacin debera ser en ambas direcciones, ya que el plan de compras debera elaborarse en funcin de los recursos disponibles, y la ejecucin del mismo impacta sobre el plan de caja.

2.2.5 rea de enfoque de gnero (a) Permanencia del sistema dentro del PMG del futuro. Los resultados positivos alcanzados por los servicios bajo el sistema de gnero del PMG, la importancia de la equidad de gnero dentro del proceso
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Esta situacin es reconocida por los propios funcionarios del sector pblico en las entrevistas realizadas por el equipo evaluador a funcionarios de distintos servicios, en los grupos focales desarrollados y en la encuesta efectuada. El 80% de los funcionarios que participaron de la encuesta realizada en el marco de esta evaluacin consideran estn muy de acuerdo o de acuerdo con las siguientes afirmaciones: 1- El sistema de compras y contrataciones del sector pblico ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del servicio, as como fortalecer el acceso a mayor y mejor informacin; y 2 - El sistema de administracin financiero-contable ha contribuido a fortalecer esta funcin a travs del mejoramiento de procesos y sistemas de informacin administrativa y financiera de general aplicacin, de manera que la informacin cumpla con requisitos bsicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones.

de reforma del Estado en Chile, y las repercusiones en la escena internacional del sistema de gnero del PMG, avalan esta recomendacin. El sistema de gnero del PMG ha logrado posicionar la poltica de equidad de gnero como un elemento integrante de la agenda de gestin pblica en Chile. El gobierno de Chile consider en 2002 la equidad de gnero como un elemento suficientemente importante en su visin del Estado como para incorporarlo al PMG. Los resultados de esta evaluacin, si bien preliminar, apuntan a que el sistema est funcionando razonablemente bien desde el punto de vista tcnico. La incorporacin del enfoque de gnero fue una decisin poltica en 2002 como lo es la decisin sobre si mantenerlo o eliminarlo en 2007, que slo obedece a las prioridades polticas del gobierno chileno y a la importancia de la equidad de gnero dentro de ellas. Esta evaluacin no puede pronunciarse a este respecto. Sin embargo, la repercusin internacional del sistema de gnero del PMG elemento innovador en la institucionalizacin de la perspectiva de gnero en el sector pblico; que ha contribuido a posicionar a Chile como lder regional por su nivel de innovacin y compromiso de Estado con la equidad de gnero, son elementos que apoyan la permanencia del sistema de gnero dentro del PMG. (b) Avanzar hacia la maduracin del sistema. La primera conclusin de la evaluacin es que el sistema de gnero del PMG ha cumplido sus objetivos y ha servido para integrar el enfoque de gnero en los servicios pblicos. Empero, el sistema de gnero del PMG requiere de cambios en su diseo para asegurar la profundizacin de los servicios en su proceso de incorporacin del enfoque de gnero. Se puede considerar el periodo entre el 2002 y el 2007 como una primera etapa del proceso de incorporacin del enfoque de gnero bajo el PMG. Los resultados de la evaluacin muestran que en los prximos aos todava queda mucho por hacer para alcanzar la madurez de dicho proceso y el nivel ptimo de integracin del enfoque de gnero en los servicios pblicos en Chile. (c) Reforzar los factores que explican los buenos resultados. La evaluacin concluye tambin que, al margen del diseo del sistema, existen factores relacionados con al implementacin del PMG que favorecen la obtencin de buenos resultados del sistema de gnero del PMG. Factores relacionados con la implementacin del sistema que tienen un gran peso en la obtencin de buenos resultados son: (i) la participacin del encargado del sistema de gnero del PMG en los procesos de toma de decisiones internos al servicio; (ii) el diseo de las metas e implementacin del sistema de forma participativa; y (iii) y la alta capacidad operacional del servicio. Factores favorecedores pero no determinantes son: (i) la experiencia previa del servicio en la incorporacin del enfoque de gnero; y (ii) la existencia de una cultura organizacional receptiva a las cuestiones de gnero en el servicio. Adems, la aplicacin del PMG en paralelo a la existencia de directrices sectoriales y mesas de trabajo en el sector de actividad del servicio favorece la obtencin de buenos resultados. Por el contrario, aquellos servicios donde gnero no es percibido como importante para alcanzar su misin, pueden tener mayores dificultades para obtener resultados positivos bajo el sistema de gnero del PMG. (d) Expandir el rea y el Programa. As mismo, en funcin del anlisis llevado a cabo y a los resultados de la evaluacin, sera aconsejable una expansin del programa. Desde el punto de vista de gnero, es recomendable que el PMG se extienda a aquellos servicios que todava no participan en el PMG en Chile. Las Municipalidades y las Superintendencias son algunos de ellos. Segn los resultados de la evaluacin, el PMG podra ser determinante para poner en marcha la integracin de aspectos de gnero o podra acelerar el proceso all donde ya est en marcha. (mas detalles en Informe Anexo). (e) Una evaluacin de impacto ajustada al Sistema. Para informar el proceso de rediseo, expansin y rplica del sistema de gnero del PMG sera conveniente llevar a cabo una evaluacin de impacto del sistema de gnero. El objetivo y mbito de esta evaluacin no ha sido hacer un juicio definitivo sobre el impacto del sistema de gnero, ni identificar todos los factores que influyen en su funcionamiento. Otro estudio con diferente metodologa de evaluacin hubiera sido necesario para tal fin. Sin embargo, en el futuro, es aconsejable, de cara a informar la nueva etapa de desarrollo del sistema de gnero del PMG, llevar a cabo una evaluacin especfica del sistema de gnero del PMG que abarque una muestra

representativa de servicios y que analice tanto el impacto del programa, como elementos operacionales de su diseo e implementacin de cara a mejorarlo. (f) Poner en marcha medidas para mejorar el funcionamiento del sistema de gnero del PMG: Recomendaciones sobre el diseo del sistema de gnero del PMG. Modificar el diseo del sistema de gnero del PMG para promover la profundizacin de manera progresiva en el proceso de integracin de la perspectiva de gnero en los servicios. El actual diseo del sistema de gnero del PMG no garantiza la profundizacin en el proceso de integracin de la perspectiva de gnero. La validacin del sistema no implica un avance en el acometimiento de acciones de mayor impacto para integrar gnero en los servicios pblicos. Tras 5 aos de ejecucin del sistema, se recomienda un cambio en los requisitos tcnicos que garantice de manera progresiva dicha profundizacin. (Ver detalles en Anexo) Modificar el diseo del sistema de gnero del PMG para promover la sostenibilidad en el tiempo del proceso de integracin de la perspectiva de gnero en los servicios. El actual diseo de los RT del sistema de gnero del PMG incluye acciones institucionales a las que los servicios deben comprometerse para integrar el enfoque de gnero. ste es un requisito relativamente nuevo y los servicios no parecen comprender en muchas ocasiones el tipo de accin requerida. Por lo tanto: (i) la red de expertos debera definir con claridad y con mayor especificidad en qu consisten las medidas institucionales; (ii) la red de expertos debera capacitar a los servicios sobre este tipo de medida, explicando su importancia y propsito en el proceso de integracin de gnero a los servicios (sostenibilidad); (iii) las medidas institucionales deberan incluirse dentro de la etapa de madurez del proceso de integracin de gnero diseado (ver prrafo anterior). Cambios en el diseo de los RT en el mbito del uso de la informacin son especialmente importantes para avanzar en el proceso de profundizacin. El uso de la informacin que se deriva de la puesta en marcha del sistema de gnero del PMG en el proceso de toma de decisiones es una condicin necesaria para que los servicios avancen en la profundizacin de su proceso de integracin del enfoque de gnero. La evaluacin apunta a un uso limitado de dicha informacin como una carencia importante en la mayora de los servicios. Es necesario por tanto crear mecanismos para incentivar a los servicios a utilizar dicha informacin de manera sistemtica. Cambios en los requisitos tcnicos en lo referido al uso de la informacin as como cambios en los medios de verificacin que permiten medir el progreso en este mbito son especialmente importantes. Retrasar el proceso de certificacin del sistema de gnero hasta que los servicios hayan alcanzado un nivel medio alto en su proceso de integracin de la perspectiva de gnero. (ver detalles en Anexo)

(g) Recomendaciones sobre la implementacin del sistema de gnero del PMG: Se recomienda apoyar mediante la promocin de directrices sectoriales y mesas de gnero a aquellos servicios, que por cuyas caractersticas puedan tener ms dificultades para integrar el enfoque de gnero en profundidad, en particular los servicios desconcentrados. Se recomienda utilizar un esquema flexible de monitoreo para aquellos servicios que estn ms avanzados en su proceso de integrar gnero. Para evitar que los RT del PMG se conviertan en un limitante para la accin de los servicios en su proceso de integrar gnero ms all de lo que exige el PMG, es necesario aplicar un cierto grado de flexibilidad en las labores de monitoreo de los servicios ms avanzados. En este sentido, el no cumplimiento con los formatos/fechas

establecidos, si bien las acciones de fondo se han llevado a cabo, no debera ser causa de no validacin para el servicio. Adems, en general se recomienda una implementacin participativa y en la que los responsables del sistema estn integrados al proceso de toma de decisiones del servicio para obtener mejores resultados. Los resultados de la evaluacin muestran que estos son dos elementos clave para facilitar la implementacin adecuada del PMG y conseguir impacto ms all del cumplimiento formal, as como para facilitar un impacto de cambio cultural de largo alcance dentro de los servicios (en lugar de restringirse a un ncleo reducido de personas). Es conveniente modificar el rol de la red de expertos en el funcionamiento del sistema, de cara a garantizar la sostenibilidad del sistema en el tiempo de la forma ms eficaz. El rol de la red de expertos debera evolucionar desde brindar asistencia tcnica directamente a los servicios hacia actuar como facilitador de la misma a travs de la puesta en contacto de los servicios con especialistas de gnero y su sector. La red de expertos de gnero debe enfatizar la importancia de la integracin del enfoque de gnero como parte del proceso de modernizacin del Estado y llevar a cabo una estrategia de comunicacin sobre el sistema de gnero dirigida a jefes de servicio. Finalmente, es recomendable establecer mecanismos de coordinacin intra-sectorial para mejorar la contribucin del PMG a la reduccin de las desigualdades entre hombres y mujeres en Chile. Mientras que el impacto de un servicio de manera aislada en la reduccin de las desigualdades puede ser limitado, la accin coordinada de varios servicios puede tener un impacto importante. Esto es especialmente relevante en el caso de los servicios pequeos.