Perspectivas, So Paulo,

3: 165-168, 1980
RESENHAS
REVI EWS
Maria Teresa Micheli Kerbauy (*)
RESENHA/ 8
SANTOS, Wanderley Guilherme dos, Cidadania e Justia: a pol tica social na
ordem brasileira, Rio de Janeiro, Ed. Campos, 1979, 138 p.
O livro de Wanderley Guilherme
dos Santos se constitui numa contribui-
o extremamente significativa para o
estudo de polticas pblicas, dado no
apenas ao crescente interesse entre os
cientistas polticos pelo tema, como tam-
bm ao incipiente desenvolvimento do
mesmo no Brasil. certo queno existe
no texto uma teoria explicitamenteela-
borada a resepito da poltica social bra-
sileira, mas o prprio autor reconheceser
este umtrabalho exploratrio onde as
questes referentes poltica social bra-
sileira so perpassadas por umexerccio
metodolgico a respeito da cientificidade
da poltica. "Emrealidade, a anlise de
polticas pblicas no consisteemnada
mais do queumrtulo novo para o ve-
tusto exerccio deinvestigao e formu-
lao deteorias sociais. Melhor dizendo,
a anlise contempornea depolticas p-
blicas trata, precisamente, da temtica
clssica das teorias sociais a distribui-
o do poder, o papel do conflito, os
processos de deciso, a repartio de
custos ebenefcios sociais por exemplo,
somentecoma diferena de atentar, com
maior cuidado, para a necessidade de
demonstrar, ao contrrio de apenas pre-
sumir ou imputar, a plausibilidadede
suas hipteses" (p.13, 14).
Segundo o autor, os problemas
enfrentados no decorrer da pesquisa,
foram muitos, desde as dificuldades em
diagnosticar o estado social deumpas
edeavaliar as medidas cujo alvo era a
maximizao da justia social; "ausncia
de informaes pertinentes, precisas e
confiveis, inexistncia de instrumental
deanlise capaz dedecidir questes im-
portantes" (p. 49), passando pela pre-
ciso do arcabouo conceituai, conside-
rando ainda o problema das dimenses
a serem selecionadas para compor no
caso brasileiro o agregado "justia so-
cial" eo sistema classificatrio a ser uti-
lizado.
A proposta bsica da pesquisa gira
em torno da explicao de quando e
porque se modifica a poltica pblica
com relao poltica social, admitidos
(*) Professora Assistente do Departamento de Cincias e Filosofia do Instituto de
Letras, Cincias Sociais e Educao Campus de Araraquara, UNESP.
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SANTOS, Wanderley Guilherme dos, Cidadania e Justia: a pol tica social na
ordem brasileira, Rio de Janeiro, Ed. Campus, 1979, 138 p. RESENHAS. Pers-
pectivas, So Paulo, 3: 165-168, 1980.
os parmetros da acumulao e da
eqidade. Buscando respostas a esta
questo o autor envereda pela teoria
das elites passando por Mosca, Pareto
e chegando a Michels, em quem se
apoia para relacionar a tomada de de-
cises coma circulao de elites: "so
as organizaes e instituies de poder
que convertem seus ocupantes emuma
elite destacando-os da base social ou
do pblico a que teoricamente deve-
riam obedincia, e no o inverso. As
instituies de poder se transformam
eminstituies deeliteno porquevm
a ser ocupadas por seres particular-
mente distinguidos, mas porque os dis-
tiguem... pela imposio de seus
planos coletividade, sancionados pela
legitimidade das instituies que con-
trolam, e freqentemente, tambm jus-
tificados por critrios que elas prprias
formulam queas elites seconvertemem
varivel estratgica na determinao das
polticas pblicas" (p. 59, 60).
No entanto, as modificaes na
orientao de polticas especficas no
esto na dependncia de maior ou me-
nor freqncia emquehaja substituio
nas elites decisrias. Outra varivel
induz estas modificaes: a estrutura
da escassez que na anlise de polticas
pblicas aparece sob a forma dos cons-
trangimentos que limitam os graus de
liberdade das decises " medida em
que a estrutura da escassez se modifica,
o mundo aparece diferentemente para
os tomadores de deciso, especialmente
em relao ao tipo e quantidade dos
recursos disponveis, permitindo-lhes,
assim, mudanas de orientao empo-
lticas especficas, que no so neces-
sariamente acompanhadas por mudanas
na composio das elites" (p. 63).
Por outro lado, a estrutura da es-
cassez pode promover a diferenciao
social ao induzir a emergncia deorga-
nizaes que tmpor objetivo alterar
a posio na estratificao social dos
grupos que representam. A multiplici-
dade de organizaes gera demandas
constituindo-se emnova fonte de pres-
so para mudana na percepo e no
comportamento das elites decisrias.
O autor, alm de analisar as de-
cises polticas como variveis depen-
dentes, explorando as ligaes comas
mudanas no comportamento das elites
decisrias, as analisa como variveis
independentes, pois mudanas na estru-
tura da escassez e na complexificao
social podemser conseqncia de deci-
ses polticas prvias.
"Simultaneamente, contudo, enor-
me quantidade de decises est sendo
tomada por pessoas que no esto ime-
diatamente interessadas nas conseqn-
cias pblicas do que fazem. Chamar-
se-o aqui de processos naturais as se-
melhantes variaes, politicamentein-
controlveis a nvel micro, emuito pre-
cariamente controlveis a nvel macro",
(p. 65). Entre estes processos, trs so
extremamente relevantes: o crescimen-
to populacional, os processos de urba-
nizao e a diviso social do trabalho.
So eles processos no controlveis que
geramvariaes na estrutura da escas-
sez ena complexificao social.
a partir deste quadro de refe-
rencias que o autor procura analisar
a poltica social brasileira, cujos mar-
cos histricos mais importantes foram:
1930 a 1943, quando temincio a re-
gulao social e promulgada a Con-
solidao das Leis do Trabalho (1943);
e1966 a 1971, quando criado o INPS
(1966). No entanto, o texto no se
prende nica e exclusivamentea estes
perodos. Aliados a uma breve exposi-
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SANTOS, Wanderley Guilherme dos, Cidadania e Justia: a pol tica social na
ordem brasileira, Rio de Janeiro, Ed. Campus, 1979, 138 p. RESENHAS. Pers-
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o histrica a respeito da legislao
social no Brasil, existemreferncias sig-
nificativas ao perodo que antecede a
dcada de 30, ao que medeia o fimdo
Estado Novo e fase contempornea
da histria brasileira.
O perodo da Repblica Velha se
caracteriza por um "laissez-faire" re-
pressivo que vai ser substitudo pela
cidadania regulada de aps 30, carac-
terstica de um longo perodo da his-
tria republicana no Brasil. A cidada-
nia regulada entendida no texto como
um conceito "cujas razes encontram-se
no emcdigo devalores polticos, mas
em umsistema de estratificao ocupa-
cional, e que, ademais, tal sistema de
estratificao ocupacional definido
como norma legal. Em outras palavras,
so cidados todos aqueles membros da
comunidade que se encontram localiza-
dos em qualquer uma das ocupaes
reconhecidas e definidas emleis. A ex-
tenso da cidadania se faz, pois, via
regulamentao de novas profisses
e/ou ocupaes, em primeiro lugar, e
mediante ampliao do escopo dos di-
reitos associados a estas profisses, an-
tes que por expanso dos valores ine-
rentes ao conceito de membro da co-
munidade. A cidadania est embutida
na profisso e os direitos do cidado
restringem-se aos direitos do lugar que
ocupa no processo produtivo, tal como
reconhecido por lei" (p. 75).
"A regulamentao das profisses,
a carteira profissional eo sindicato p-
blico definem, assim, os trs parmetros
no interior dos quais passa a definir a
cidadania. Os direitos dos cidados so
decorrncia dos direitos das profisses
e as profisses s existem via regula-
menato estatal. O instrumento jurdico
comprovante do contrato entre o Esta-
do e a cidadania regulada a carteira
profissional que se torna, emrealidade,
mais do que uma evidncia trabalhista,
uma certido de nascimento cvico"
(p. 76).
Aps 1945, modificaes signifi-
cativas ocorrem na estrutura ocupacio-
nal, na estrutura da escassez, assim
como no processo deurbanizao. Ape-
sar das objees s prticas einstitui-
es herdados do Estado Novo, pouca
coisa ser alterada at 1964. "A vazo
dos conflitos sociais para fora das ins-
tituies herdadas do Estado Novo, no
encontrou resposta institucional altura
tendo por resultado lquido a radicaliza-
o das demandas e a intolerncia po-
ltica crescente dos diferentes atores so-
ciais, as quais associadas capacidade
cadentedo Estado deproduzir edealo-
car terminaram por produzir o con-
texto de paralisia governamental e ad-
ministrativa defins de 1963 eprincpios
de 1964, que, em parte, ajudam a ex-
plicar o movimento militar de 1964"
(p. 81, 82).
A dimenso poltica da cidadania
brasileira entra emrecesso, coma vio-
lao da ordemdemocrtica de 1964.
"De acordo com a retrica da nova
elite governamental, tratava-se com o
movimento de 1964, de criar condies
para um desenvolvimento mais balan-
ceado e justo da economia de merca-
do, afastados aqueles grupos que, de
acordo coma verso oficial, buscavam
substituir a ordem econmica e social
prevalecente no Brasil" (p. 102). E de
acordo comos sucessivos governos re-
volucionrios, primeiro era preciso fazer
o bolo crescer (acumular) para depois
pensar em divid-lo (reduzir desequil-
brios), ou seja, acumular estoques de
bens disponveis, para s depois de cer-
to nvel de acumulao tornar-se leg-
timo discutir a participao em seu
usufruto.
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SANTOS, Wanderley Guilherme dos, Cidadania e Justia: a pol tica social na
pectivas, So Paulo, 3:165-168, 1980- Ed. Campus, 1979, 138 p. RESENHAS. Pers-
ordem brasileira, Rio de Janeiro,
Se a cidadania regulada foi a ca-
racterstica, do perodo pr-64, "poder-
se-ia, agora, considerar a perspectiva
vigente como a depatamares decida-
dania, aqum dos quais o debatesobre
justia social seria ocioso" (p. 104). A
noo decidadania permanece destitu-
da de "qualquer conotao pblica e
universal. Grande parte da populao
pr-cvica enela no se encontra ins-
drito nenhuma pauta fundamental de
direitos" (p. 104).
Tendo sempre presente a questo
da acumulao e da eqidade, o autor
chama ateno para o fato de que "as
imposies da dinmica dos conflitos,
por umlado, e as necessidades de ga-
rantir a reproduo ampliada (acumu-
lao) da riqueza social, por outro, in-
duzem os governos a exercitar perma-
nentemente o que se poderia chamar
de "clculo do dissenso", isto , a taxa
de injustia, emfavor da acumulao
que ser socialmente tolerada, ou, con-
versamente, a magnitude dos recursos
que se podem subtrair acumalao,
em favor da eqidade, semprejuzo ca-
tastrfico para o processo ampliado de
reproduo" (p. 125).
O que demarcante existe na an-
lise da evoluo da poltica social bra-
sileira o fato de que "osperodos em
que sepode observar efetivos progres-
sos na legislao social coincidem com
a existncia de governos autoritrios.
Nesta conexo, a experincia brasileira
se aproximaria da estratgia bismar-
ckiana detentar obter a aquiescncia
poltica do operariado industrial em
troca do reconhecimenao dealguns de
seus direitos civis" (p. 123), pagando
a sociedade emseu conjunto umpreo
poltico bastante elevado.
Recebido para publicao em 4/04/80.
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