Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)

Manual de Procedimientos

Alain Tobelem

Mimeo

Buenos Aires, 1992

Este material se utiliza con fines exclusivamente didcticos

NDICE
Introduccin ........................................................................................................................................... 1 Descripcin General del Mtodo SADCI .............................................................................................. 3 Principios del SADCI ............................................................................................................................ 4 Seccin I: EL SADCI en Tres Secciones y Doce Pasos ..................................................................... 8 Primera Parte: Fijando Objetivos de Desarrollo, Recursos y Estrategia de Ejecucin ....................... 8 Introduccin ............................................................................................................................................ 8 Primer Paso: Objetivos de Desarrollo .................................................................................................... 9 Anlisis ................................................................................................................................................ 13 Segundo Paso: Actividades/Recursos ................................................................................................... 14 Anlisis ................................................................................................................................................. 14 Tercer Paso: Tareas .............................................................................................................................. 18 Anlisis ................................................................................................................................................. 19 Cuarto Paso: El Mapa de Relaciones Interinstitucionales .................................................................... 24 Mapa RII ............................................................................................................................................... 26 Segunda Parte: Rastreo, Interpretacin y Medicin de los Dficit de Capacidad Institucional ................................................................................................................... 28 Introduccin .......................................................................................................................................... 28 Cmo Proceder ..................................................................................................................................... 29 Quinto Paso: Identificacin de Dficit de Capacidad Institucional (DCI) desde el Punto de Vista de las Reglas de Juego (ROG) .................................................................................................... 30 Sexto Paso: Identificacin de DCI desde el Punto de Vista de Relaciones Interinstitucionales (IRR) ..................................................................................................................... 37 Sptimo Paso: Identificacin de los DCI desde el Punto de Vista de la Organizacin Interna (ORO) ........................................................................................................ 42 Octavo Paso: Identificacin de DCI desde el Punto de Vista de la Poltica del Personal y Sistema de Remuneracin (PPR) ............................................................ 51 Traduccin del original ingls por el autor con contribuciones editoriales de Felicia Yesari y Jaime VzquezCaro. Tercera Parte: Traduciendo los DCI Identificados en una Estrategia de DI y en un Componente de Desarrollo Institucional y en un Componente de Desarrollo Institucional ........................................... 76 Problemas relacionados con la Forma de Gobierno .............................................................................. 77 Otros Problemas relacionados con las Reglas del Juego ...................................................................... 80 Problemas relacionados con las Relaciones Interinstitucionales .......................................................... 82 Problemas relacionados con la Organizacin Interna ........................................................................... 83 Problemas relacionadas con la Poltica de Personal y el Sistema de Remuneracin ............................ 84 Problemas relacionados con las Habilidades Individuales ................................................................... 85 Dcimo Segundo Paso: Sinopsis de la estrategia y programas de desarrollo institucional .................. 88 Seccin II: El SADCI en Operaciones de Financiamiento a Nivel de Pases y de Sectores y basadas en Reformas de Polticas ................................................................................... 93 Introduccin .......................................................................................................................................... 93 Formulario A: Objetivos ....................................................................................................................... 93 Formulario B: Responsabilidades Institucionales ................................................................................ 95 Formulario C: Tareas ............................................................................................................................ 96 Realizacin del ACI en los niveles macro ............................................................................................ 97 Seccin III: El SADCI como una Herramienta Gerencial de Uso Mltiple ....................................... 104 Introduccin ........................................................................................................................................ 104 2

El SADCI como Herramienta de Preparacin de Proyectos .............................................................. 104 El SADCI como Herramienta de Anlisis de Proyectos .................................................................... 108 El SADCI como Herramienta de Organizacin ................................................................................. 109 El SADCI como Herramienta de Gerencia de Personal ..................................................................... 110 Punto de Vasta del Supervisor ............................................................................................................ 113

Introduccin 1. Varios estudios realizados por el Banco Mundial y por evaluaciones operativas en distintos sectores y regiones, han reconocido la necesidad de ejecutar un anlisis sistemtico de la capacidad institucional (ACI). Adems, se ha observado que la eficacia de actividades de desarrollo institucional (DI) aumenta sustancialmente, cuando la capacidad es analizada de manera anticipada y cuando las inversiones de desarrollo y las estrategias de fortalecimiento institucional, han sido diseadas conforme a la naturaleza y envergadura de los dficit de Capacidad institucional (DCI) identificados. Al comienzo de la dcada de los ochenta, la falta. de un enfoque metodolgico sistemtico acompaado por paulas que pudieran ayudar a los no especialistas a llevar a cabo este anlisis como parte integrante de la preparacin de proyectos, se hizo obvia para el personal del Banco Mundial. El sistema explicado en este Manual (Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (el SADCI) surgi como respuesta a esta necesidad. Fue desarrollado en la segunda mitad de dicha dcada y ha sido probado en varios pases, sectores y proyectos, con mayor frecuencia en pases latinoamericanos y del Caribe y especialmente en el sector agrcola. Resulta an prematuro hacer un juicio definitivo sobre este enfoque y sobre la efectividad de largo plazo de los componentes de DI. Sin embargo, muchos miembros del personal operativo del Banco Mundial han ponderado los efectos positivos del SADCI para la preparacin de proyectos y en el reconocimiento de la conciencia de la necesidad de incluir el ACI como parte integrante del diseo de proyectos. Asimismo, el impacto directo en realzar la capacidad ha sido ampliamente documentado. El SADCI ha sido utilizado en la definicin de las estrategias y los insumos de DI necesarios en el diseo de operaciones de ajuste estructural, lo cual ha permitido a los ejecutores tomar medidas eficientes como participantes activos de tales operaciones 1 . 2. El SADCI provee cinco herramienta gerenciales en un slo instrumento de DI. El SADCI puede ser utilizado en: (a) la preparacin y/o diseo de proyectos 2 desde su fase de Conceptualizacin; (b) el anlisis de la capacidad institucional (ACI) -durante la etapa de preparacin, y continuamente porque la capacidad institucional CI es altamente dinmica; (c) la administracin en su fase de implementacin; (d) la gerencia de personal, especialmente los responsables de las tareas del proyecto; y (e) el monitoreo y la evaluacin de las actividades del proyecto. En ese contexto, el manejo y la administracin de las cinco herramientas, debera ser responsabilidad de una nueva funcin administrativa llamada Funcin de Desarrollo Institucional (FDI). Este manual ofrece: (a) una descripcin de el SADCI en forma de conjuntos de pautas 3 , (utilizando ejemplos concretos obtenidos de la experiencia de proyectos del Banco Mundial que incluyen Componentes de Desarrollo Institucional (Seccin I); (b) la aplicacin de los procedimientos bsicos diferenciados segn se trate de prstamos de desarrollo sectorial o de poltica de reforma estructural (Seccin II); y (c) una descripcin de el SADCI como herramienta gerencial de uso mltiple (Seccin III). Finalmente, los anexos contienen una lista metdica de los pasos a seguir en el SADCI, un juego de formularios para facilitar el trabajo del analista de CI, y una descripcin de procedimientos para evaluar objetivamente el desempeo del personal, basados en los principios del SADCI.

Descripcin general del mtodo SADCI

3. El sistema propuesto es en realidad un flujo de informacin que cualquier decisor * puede iniciar, desarrollar, actualizar continuamente y luego institucionalizar, una vez tornada la decisin de hacer ms de algo, o hacerlo mejor o hacer ambas cosas. Esta es, la razn ltima de cualquier actividad desarrollo. El
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Para una introduccin ms completa a este tpico, ver Alsin Tobelem LATTS Ocasional Paper Number 3 (Diciembre 26, 1991): Systeme dAnalyse de Capacit Institutionnelle pour lAjustement Structurel. 2 La palabra proyecto ser utilizada en todo el Manual para definir cualquier actividad de desarrollo y no necesariamente un proyecto de inversin del Banco Mundial. Por lo tanto, podra incluir una simple actividad de desarrollo, la decisin de mejorar la productividad administrativa, el manejo gerencial o los procesos tcnicos, o actividades de desarrollo ms amplios, tales como un programa de ajuste estructural, incluso planes de desarrollo a nivel de pauta entero: o de sectores de la actividad econmica para los cuales, algunas modificaciones a la versin relativa a inversiones se presentan en este Manual. 3 Ver tambin nota 1 al pie de la pgina 1. * Neologismo que corresponde al trmino ingls decisin-maker (tomador de decisiones)

SADCI ayuda a aclarar: (a) lo que fue definido como objetivos de desarrollo; (b) los recursos requeridos para lograr esos objetivos; (c) quin hace qu para alcanzar los objetivos de desarrollo establecidos utilizando los recursos de manera efectiva: (d) cuales son los DCI potenciales; y (e.) cmo corregir estos DCI a tiempo, para asegurar que dichos objetivos sean logrados efectivamente. La informacin se obtiene a travs de entrevistas con informantes seleccionados, controlada por sus respectivos supervisores y posiblemente con otras fuentes. Dicha informacin es luego ampliamente difundida para asegurar su transparencia, y actualizada peridicamente. Procesada la informacin, se disea un programa y una estrategia de DI (generalmente financiados dentro del mismo proyecto) para ayudar a eliminar los DCI al menor costo posible. La informacin correspondiente se presenta en un Mapa de Relaciones Interinstitucionales (Mapa RII) y en los once formularios listados de acuerdo con la secuencia de pasos a seguir a continuacin: Formulario A: Formulario B: Formulario C: Mapa RII: Formulario Di: Formulario Dii: Formulario Diii: Formulario Div: Formulario Dv: Formulario Ei: Formulario Eii: Formulario F: Objetivos (resultados esperados). Actividades (conceptos de gastos) y recursos correspondientes. Tareas (cmo lograr los objetivos utilizando dichos recursos). Universo institucional (quin es responsable de qu). DCI por reglas de juego (ROG). DCI Relaciones Interinstitucionales (IRR). DCI por Organizacin Interna (ORG). DCI por Gerencia de Personal y Sistema de Remuneracin (PPR). DCI por Habilidades (SKL). Consolidacin de DCI no relacionados con habilidades. Consolidacin de DCI relacionados con habilidades. Sinopsis de la estrategia de DI y programa de accin correspondiente.

Estos formularios y el Mapa se presentan y explican en detalle en este Manual. Principios del SADCI 4. Para entender el sistema propuesto y utilizarlo eficientemente, han de seguirse siete principios interrelacionados: Principio Uno - Relevancia del Anlisis: Cuando un gobierno, una administracin o una entidad no intenta cambiar nada, o no quiere hacer nada ms o nada mejor en relacin a lo que vena haciendo hasta la fecha, entonces la CI instalada es por definicin suficiente y, por lo tanto, no necesita ser evaluada. Principio Dos - Universo Responsable: Cuando un gobierno, una administracin o una entidad quiere hacer ms de algo, o hacerlo mejor, o ambas cosas, deber identificar el universo institucional responsable para lograr los objetivos deseados. La CI de este universo institucional deber ser cuidadosamente analizada para verificar la viabilidad de esos objetivos. Esto es en realidad una evaluacin de la factibilidad institucional. Principio 'Tres Claridad del Propsito: CI siempre debe hacer explcito su propsito. Principio Cuatro - Dimensionamiento y Ajuste:

Cuando un gobierno, una unidad administrativa o una entidad, determina la falta de capacidad suficiente para lograr un objetivo, puede renunciar a el objetivo o modificarlo, o alternativamente, puede aumentar su capacidad al nivel requerido por la naturaleza y envergadura del propsito. Finalmente, tambin puede hacer ambas cosas, es decir: disminuir la ambicin subyacente en este objetivo y en todo caso aumentar su capacidad en concordancia. Principio Cinco Volatilidad: Es mucho ms fcil debilitar la capacidad institucional que fortalecerla. CI es altamente voltil y debe ser continuamente evaluada y adaptada. Principio Seis - Asimilacin Simultnea: Cualquier ACI debe generar capacidad a medida que progrese el anlisis, y no debe ser simplemente una descripcin factual, estadstica y contemplativa. Al finalizar cualquier proceso de ACI, el universo institucional analizado deber tener una capacidad sustancialmente ms fuerte que la que exista antes de comenzar el anlisis. Principio Siete El Elemento Cultural: Las decisiones de desarrollo tomadas en cualquier medio ambiente cultural, debern estar basadas en la CI disponible utilizando los criterios locales de capacidad 4 . En otras palabras, un buen sistema de anlisis de la capacidad no debera tener prejuicios culturales. Todos estos principios estn implcitos en el SADCI. 5. De conformidad con los primeros tres principios, el. SADCI solamente puede ser activado una vez tomada la decisin de aumentar o mejorar resultados especficos o los procesos de una institucin. El primer paso de el SADCI es aclarar en forma precisa lo que los decisores quieren mejorar o realizar. Esto deber considerarse el aspecto fundamental de la CI: todo comienza cuando una administracin - gobierno, unidad administrativa, empresa pblica u otra entidad - ha definido cuidadosamente lo que quiere. Esto puede ser denominado la base de la CI, condicin sine qua non que deber cumplirse antes de que la capacidad pueda ser analizada y/o desarrollada. Si aceptamos esta premisa, el SADCI siempre comienza con una identificacin completa pero posiblemente preliminar de los objetivos del proyecto. De hecho, el SADCI incorpora flexibilidad interna que facilita hacer todas las modificaciones que sean necesarias a los objetivos inicialmente establecidos. Las metas y los impactos esperados pueden ser adaptados en cualquier momento, conforme a la evolucin institucional o al medio poltico cambiante (Principio Cinco) (ver tambin Funcin de Desarrollo Institucional FDI) 5 . En realidad, cuando el SADCI es activado durante el proceso de identificacin del proyecto, los objetivos definidos sern necesariamente una primera aproximacin que ser constantemente mejorada con el progreso del trabajo de preparacin (Principio seis). De hecho, una de las caractersticas del SADCI es su uso como herramienta para refinar los objetivos de desarrollo a medida que
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En realidad, ninguna estrategia y proceso ACI o DI implicar un modelo cultural particular para el fortalecimiento de la CI. Por ejemplo, el espritu empresarial, el afn de lucro, seguridad material y propio inters, los cuales son considerados valores ltimos y condiciones de xito por el mundo desarrollado o la ms moderna ciencia de la organizacin resultante de los mencionados valores, nunca debern ser aceptados como universales por los especialistas en DI. En muchos casos, (por ejemplo, frica, regiones indgenas de pases latinoamericanos, y en muchas otras regiones del mundo culturalmente diferentes), el inters por las comunidades tnicas locales, puede ser ms importante y, en efecto, ms respetado que los objetivos nacionales determinados por cualquier gobierno. 5 Ver prrafo 89.

aumentan la informacin y los datos acumulados sobre tpicos especficos. Este proceso no finaliza con la iniciacin de la ejecucin del proyecto debido a que cambios en los objetivos podran ser necesarios en cualquier momento, hasta que dichos objetivos sean razonablemente alcanzados.

PRIMERA PARTE. FIJANDO OBJETIVOS DE DESARROLLO, RECURSOS Y ESTRATEGIAS DE EJECUCIN

6. Fijar los objetivos no es una tarea fcil. Los decisores y sus asesores rara vez emprenden un riguroso anlisis preliminar antes de definir objetivos de desarrollo, recursos y estrategias. An en el caso de grandes proyectos que involucran cientos de millones de dlares, los objetivos y estrategias, por lo general, no estn bien definidos. Esto significa el incumplimiento de los principios Dos y Tres del SADCI. Con frecuencia, los intereses creados se traducen en no definir dichos objetivos con mucha precisin, dado que los objetivos de desarrollo son a menudo expresiones de intereses polticos o simplemente porque el costo de tratar (pero no conseguir) de lograrlos es menor que el costo de no hacer nada. El resultado de este proceso es que los proyectos usualmente se anuncian en forma muy general a la poblacin. No se especfica cmo ser afectada o involucrada. Las instrucciones para los implementadores en cuanto a cmo se espera que sean exitosos en la ejecucin de sus tareas a un nivel de desempeo ms alto son vagas. Los decisores generalmente suponen que, de alguna manera, dispondrn de mayor flexibilidad si pueden hacer cambios y reorientar la intervencin sobre la marcha. En cambio el SADCI est hecho para decisores que actan en forma transparente; aquellos que quieren explcitamente definir con mayor precisin qu es lo mejor para los intereses de la poblacin y, de este modo, disean estrategias de desarrollo claras para todos, y en particular, para los ejecutores 6 . El SADCI hace posible: (a) ayudar a los decisores y a sus asesores a definir clara y completamente: (a) el resultado deseado de cualquier actividad de desarrollo; (b) los recursos necesarios; y (c) quin deber hacer qu, para asegurar un uso eficiente de estos recursos. Primer Paso: Objetivos de Desarrollo 7. El SADCI puede ser activado cuando el decisor quiere: (a) obtener una mayor cantidad de productos con los mismos recursos; (b) obtener los mismos productos a un menor costo; o c) cuando desea obtener ambas cosas. El Formulario A (pgina siguiente) ayuda a los decisores a definir el objetivo a lograr y luego les permite mejorar esta definicin en cualquier momento. Un objetivo no deber ser confundido con el proceso asociado para su logro. Por ejemplo, mejorar el estndar de vida del agricultor no es un objetivo, sino un proceso, como lo sugiere el uso del verbo mejorar. El objetivo deber leerse, por ejemplo: el poder adquisitivo del agricultor aumentado en trminos redes en un 20%. Para asegurar el entendimiento correcto del resultado por el mismo decisor y por el analista de CI, informaciones debern ser obtenidas con respecto a: (a) la cuantificacin del producto deseado y, simultneamente (b) la definicin de los impactos esperados para cada uno de los aspectos cuantitativos correspondientes al objetivo. Fatalmente, los beneficiarios (y/o vctimas 7 ) de cada objetivo deben ser identificados, tan pronto como sea posible en el proceso de preparacin de los proyectos. El (Formulario A contiene informacin originada en varios casos reales. Tango el ejemplo dado como los comentarios que siguen, deberan ayudar al analista a comprender y a completar el formulario correctamente.

Para un entendimiento ms detallado de este aspecto, ver prrafos 20-21; dficit de capacidad institucional relacionados con el sistema de gobierno. 7 Las actividades de desarrollo tambin generan vctimas, en particular, las operaciones de ajuste estructural, como se reconoce ampliamente.

Actividad de Desarrollo Sistema de Anlisis y Desarrollo de Capacidad Institucional (SADCI) Formulario A: Objetivos de Desarrollo Objetivo General: Aumentar el nmero de usuarios del Servicio de Extensin Agrcola, incluyendo una cobertura ms amplia del territorio nacional, servicios de calidad provistos en cuanto a hacer que la transferencia de tecnologa est ms en lnea con las caractersticas de la regin. Finalmente, ingreso mayor para los agricultores durante los prximos cinco aos (b). Cdigo de Componente (c) 01 Descripcin do los Objetivos de Desarrollo (d) Transferencia de Tecnologa: Paquete tecnolgico adaptado a la produccin, se hace disponible a los agricultores de menores recursos. Indicadores Cuantitativos (e) 25,000 agricultores de escasos recursos, hacia fines de 1993, en 13 regiones. 80% de los artculos de produccin incluidos en nueva tecnologa transferida. 44,000 agricultores 60% Son proyectos de pequeas inversiones (microinversin), por lo menos el 40% utiliza nuevas tecnologas transferidas. Impactos Esperados (f) Cobertura aumentada entre los grupos de menores recursos para aumentar la produccin en alrededor del 45% en volumen y 15% en productividad. Mayores servicios de crdito permiten mejorar la tecnologa que resulta en aumento de la productividad. Beneficiarios/Vctimas (g) Tantos por regin: 9,000 de nivel medio y 16,000 de menores recursos: aqullos con menos de $400 en el ao anterior. 44,000 agricultores: Regiones: 1 : 600 2 : 2,600 3 : 5,000 etc. 15,000 agricultores: Regiones: 1 : 2,000 2 : 1,000 3 : 500 4 : 600 5 : 900

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Crdito: Apoyo financiero disponible para los agricultores de menores recursos: adquisicin efectiva de los insumos necesarios pan uso efectivo de la tecnologa transferida. Ttulos de Tierra: 15,000 agricultores de 15,000 ttulos a agricultores de menores recursos han recibido menores recursos. un ttulo en cinco regiones prioritarias.

Mejores condiciones para aceptar paquetes tecnolgicos y su uso efectivo resultando en productividad mejorada.

Notas relacionadas con el Formulario A a) Una actividad de desarrollo puede abarcar tems tan simples como el mejoramiento de una funcin administrativa o tcnica, o programas de desarrollo ms complejos tales como proyectos de inversin o programas de ajuste estructural, etc. Coloque aqu el nombre exacto de tal actividad de desarrollo. b) La definicin de este objetivo general puede ser mejorada respondiendo las siguientes preguntas dentro de su formulacin: * A cuntos usuarios quieren abarcar los decisores? Al cabo de cuntos aos? * Cun amplia deber ser la cobertura? * Qu significa realmente ms en lnea con las caractersticas de la regin? * Cunto deber mejorar el ingreso de los agricultores en el perodo de cinco aos? Por supuesto, la mayora de estos indicadores cuantitativos sern especificados y verificados en la columna apropiada. Sin embargo, es deseable que la informacin o los datos sean especificados, siempre que sea posible, al definir los objetivos. En la columna cuantitativa, los indicadores se desagregan por componente. Los nmeros agregados que podran aparecer en el objetivo general, frecuentemente ayudan a los decisores a modificar sus decisiones porque, muy a menudo, el cuadro completo les parece ambicioso. c) Cada componente deber estar enumerado comenzando con el 01, para simplificar la codificacin de los pasos siguientes y ayudar a la identificacin de los objetivos del componente correspondiente al administrar recursos o tareas de ejecucin. Es deseable, pero no absolutamente necesario, hacer la lista de los objetivos del componente de manera secuencial (si bien algunos objetivos han sido diseados para ser logrados simultneamente). d) Las mismas recomendaciones formuladas para los objetivos generales se aplican, excepto que los indicadores cuantitativos o impactos esperados no necesitan ser registrados aqu, dado que hay columnas especficas determinadas para ello. En esta columna se espera que se de una buena denominacin de cada objetivo del componente, una denominacin tan precisa como sea posible en trminos de los productos deseados. e) Cada aspecto cuantificable de los objetivos de componente deber serlo. La informacin deber registrarse, an en las etapas iniciales, y mejorarse progresivamente a partir de ese momento a medida que la preparacin del proyecto avance. Esto ayudar a decisores y asesores a determinar mejor la implicacin de sus decisiones. f) Las siguientes preguntas debern responderse por cada indicador cuantitativo registrado en la columna anterior: para qu? y por qu esta cantidad? Debe notarse que cada aspecto cuantificable de los impactos esperados deber serlo en esta columna. Los impactos en las vctimas, si existen, tambin deben ser registrados en esta columna. Las vctimas mismas se describen en la siguiente columna. (g) Los beneficiarios y/o vctimas debern ser identificadas como sigue: * Quines son? * Cuntos son por regin del pas? * Cules son sus caractersticas? Adicionalmente es deseable agregar cualquier otra informacin que ayude a verificar, una vez terminada la ejecucin de todo el proyecto, que los objetivos deseados han sido efectivamente alcanzados. En el caso de las vctimas, se debe tambin agregar informaciones que ayuden a aumentar la tonta de conciencia sobre ellas as como sobre posibles medidas atenuantes del impacto negativo sealado. 8. Anlisis. Cuando la informacin relativa a los objetivos del proyecto incluya este nivel de detalle y precisin en los indicadores cuantitativos e impactos esperados, y cuando los beneficiarios/vctimas hayan 10

sido identificados de esta manera, los decisores habrn formulado exactamente lo que quieren. Aunque los objetivos del proyecto sean establecidos, rara vez se obtiene una definicin clara y completa. Cuando se logra este nivel de detalle expresado por los decisores, el medio ambiente institucional correspondiente ser ms propicio para lograr los objetivos establecidos, que cuando dichos objetivos son vagos. Esta capacidad puede ser realzada cuando la informacin en el Formulario A sea conocida por una amplia difusin que recoja comentarios y sugerencias, en particular por parle de la oposicin poltica potencial (vctimas) y de los beneficiarios que se desean alcanzar. Asimismo, eso permitir el surgimiento de mejores ideas y una formulacin ms refinada de los objetivos. El carcter dinmico en la fui ululacin de un objetivo dado, depende de la capacidad de transparencia y de la intensidad de la consulta/participacin, las cuales son ms fciles en regmenes democrticos que en regmenes con proceso de toma de decisiones slo vertical. Dado que la definicin transparente de objetivos es el punto de partida del SADCI, el analista de CI, en entrevistas con los decisores y sus asesores, obtendr ms informacin que la que hubiera podido capturar inicialmente, porque el llenado del Formulario A es, como en el caso de todos los dems formularios, un proceso de razonamiento , que facilita una formulacin ms clara en la mente de los decisores. Pedirles a estos ltimos que establezcan una meta, que piensen en posibles impactos esperados pasa cada nieta que tuvieran en mente, adems de tener que definir beneficiarios especficos, necesariamente los conduce a mejorar la imagen que tuvieran de las consecuencias de sus propias decisiones. De hecho, este proceso es esencialmente un proceso de DI inicial. Finalmente, cuando las tres ltimas columnas incluyan informaciones y datos exactos, el formulario podr fcilmente ser utilizado en la evaluacin del proyecto, sin necesidad de elaborar ningn otro instrumento o informes retricos, como los generalmente encontrados en evaluaciones tradicionales. El uso del Formulario C como instrumento ele monitoreo (ver par. 85) facilita la utilizacin del Formulario A como un instrumento de evaluacin, porque provee la informacin desagregada sobre lo que ha fallado y lo que ha sido exitoso durante el perodo bajo evaluacin. Segundo Paso: Actividades y Recurso. 9. Cuando los objetivos de desarrollo han sido fijados, los decisores debern establecer claramente la cantidad de recursos financieros disponibles para lograrlos y su distribucin. La informacin del Formulario B, a continuacin, debe contestar estas preguntas tan completa y claramente como sea posible, en las diferentes etapas de preparacin del proyecto. Cuanto ms detalladas y desagregadas sean estas columnas, ms tiles sern los formularios durante el proceso de preparacin, as como tambin durante la ejecucin. Muchos espacios en blanco surgirn cuando este formulario sea completado, en la etapa inicial de preparacin del proyecto. Sin embargo, servirn de recordatorio para los decisores y sus asesores tcnicos, para llenarlos a la mayor brevedad posible, ya que el costo de lograr los objetivos establecidos debe ser conocido lo antes posible. Finalmente, es importante asignar responsabilidades institucionales por categora de actividad desde el comienzo, cuando fuera posible. 10. Anlisis: El sistema de codificacin utilizado es deliberadamente simple para facilitar la organizacin de la informacin. Adems, la experiencia en el uso del Formulario 13 ha demostrado que este puede transformarse en un instrumento de contabilidad si la columna de costos es dividida en cuantas categoras contables existan en el medio administrativo apuntado. Este formulario tambin 'ayuda a discernir la distribucin real de las responsabilidades interinstitucionales para la ejecucin del proyecto. A menudo, cuando el formulario se completa por primera vea, los decisores y otros informantes, frecuentemente notan que la distribucin funcional de las responsabilidades debe ser considerada con ms cuidado. En algunos casos este proceso ayuda a entender que los acuerdos de relaciones interinstitucionales debern ser definidos y formalmente establecidos, ya que muchas funciones importantes, pertenecientes a diferentes entidades, deben ser administradas armoniosamente y en estrecha cooperacin. La toma de conciencia de la necesidad de una red explcita de relaciones interinstitucionales, ocurre con mayor facilidad cuando la asignacin financiera correspondiente a cada responsabilidad se describe junto con su funcin. Esto tambin aumenta acumulativamente la CI general y la coherencia del programa, a medida que los recursos se hacen disponibles, de acuerdo con la naturaleza y el alcance de los objetivos fijados. La capacidad disponible disminuye cuando los recursos no estn bien definidos o no estn en relacin con los objetivos y los programas de trabajo resultantes, o cuando no se conocen cules son las entidades responsables por su administracin para lograr el producto deseado. El Formulario B se da como ejemplo a continuacin. Contiene informacin que complementa lo que haya sido registrado en el Formulario A. Las notas que siguen debern ayudar a los usuarios del SADCI a completar el formulario.

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Pas Actividad de Desarrollo Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) Formulario B: Actividades y Recursos Vehculos Muebles/Equipos Salarios

Cdigo (a) 01 01

01 02

01 03

01 04

02 01

02 02

Descripcin de Total US$ la Actividad (c) (b) 5,800 Contratacin de firmas privadas de transferencia de tecnologa 1,078 Contratacin de 132 consultores para apoyo tcnico Contratacin 423 de personal adicional Adquisicin de 123 9 vehculos adicionales 18,000 Entrega de crdito, a 44,000 agricultores de menores recursos 167 Subcontratacin de los dos estudio sobre factilidad de pequeas inversiones

Crdito

Servicios

Subsistencia

Construccin

5,800

Unidad Administrativa Responsable (d) INDAP/Departamento de Transferencia de Tecnologa

1,078

INDAP/Departamento de Personal

INDAP/Departamento de Personal 123 INDAP/Departamento de Patrimonio INDAP/Departamento de Crdito

18,000

167

INDAP/Departamento de Agricultura

12

02 03

02 04

02 05

03 01

03 02

Adquisicin de equipo para 70 oficinas Contratacin de 70 personas adicionales Contratacin de servicios de entrenamiento Contraccin de consultores para diseo de sistemas de informacin Compra de equipo y programas de computacin

102

102

INDAP/Departamento de Patrimonio 389 45 INDAP/Departamento de Personal INDAP/Departamento de Transferencia de Tecnologa MBN/DCPR

434

180

180

17

17

421

421

MBN/Catastro

Totales

26,745(e)

18,000

7242

123

523

389

45

MA/Unidad Especial(f)

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Notas relacionadas con el Formulario B (a) Actividades/recursos se codifican con cuatro dgitos. Los dos primeros se toman del Formulario A. Dentro de cada componente-objetivo las actividades/recursos se codifican en forma numrica comenzando con 01. El orden puede ser secuencial, es decir, siguiendo aqul en el que los recursos correspondientes se harn disponibles; o por importancia, las cantidades ms grandes se registran primero. Cualquier otro orden puede ser vlido, siempre y cuando sea fundamentado, por ejemplo, en una nota de pie de, pgina como en la pgina anterior. (b) Una actividad es un concepto global que puede denominarse concepto de gasto, tal corno: construccin, equipos, servicios, etc. En otras palabras, lo que debe preguntarse es: cunto dinero ha sido asignado para construccin... para adquirir servicios de consultora ... para adquirir equipos.... (c) Registrar la cantidad total de unidades monetarias para cada concepto de gasto. Esto se expresa en miles de dlares o en la unidad monetaria que corresponda. Es importante especificar la unidad monetaria utilizada. (d) Registrar el nombre de las entidades y de las unidades administrativas responsables por el manejo y administracin de la cantidad correspondiente de dinero y del logro, o contribucin al logro, de los objetivos listados en el Formulario A. (e) Este total deber corresponder a la cantidad total asignada al proyecto completo para el logro de todos los objetivos sealados en el Formulario A. (f) Esto es, en general, la unidad administrativa especfica o entidad a cargo de la coordinacin de todo el proyecto. Entre otras cosas, tal unidad es responsable por la canalizacin de fondos puntualmente y de la supervisin del uso adecuado de dichos recursos. Tercer Paso: Tareas 11. Los diseadores de proyectos de desarrollo, por lo general, definen sus objetivos y los recursos disponibles para alcanzarlos asumiendo que los ejecutores saben cmo usar el dinero disponible para lograr los objetivos establecidos. Sin embargo, miles de informes de supervisin (es decir, la experiencia de ejecucin), cualesquiera las fuentes de financiacin, revelan que esto est lejos de ser verdad. En realidad, se estima que alrededor de la mitad de los ejecutores de tareas de desarrollo no saben cules son las tareas que deben ejecutar. Cuando se les dice globalmente lo que tienen que hacer, raramente saben cmo ejecutarlas de la manera ms eficiente. Con frecuencia, cuando los ejecutores entregan el producto, sus supervisores les dicen que no es lo que ellos esperaban. A menudo, la respuesta por parte de estos ejecutores simplemente podra ser que el producto deseado nunca fue especificado. La misma observacin se aplica con frecuencia a los especialistas del Banco Mundial cuando le dicen a los prestatarios ejecutores que lo que se est logrando no est de acuerdo realmente con el convenio del prstamo. El formulario C, descrito e ilustrado a continuacin, intenta definir cmo transformar los recursos financieros asignados al logro de los objetivos de desarrollo. Es deseable que la tarea especifique qu es lo que hay que hacer en cuanto a: (a) la adquisicin de los bienes y servicios necesarios para lograr los objetivos del proyecto; (b) cmo usarlos eficientemente; y (c) mantener, tanto tiempo como sea posible, el beneficio de su eficiente utilizacin. 12. El formulario de tareas deber ofrecer una descripcin precisa de qu hacer para qu resultado intermedio, en qu fecha, y quin debera hacerlo. Las tareas deberan estar tan desagregadas como sea posible para mejorar la calidad del ACI y aumentar los posibles usos del Formulario C para otros propsitos, como se describe en el prrafo 13. La desagregacin mxima deseada de las tareas se logra cuando sus descripciones indican una tarea a ser ejecutada por una sola persona en un tiempo determinado. An cuando la misma tarea sea ejecutada por muchas personas en todo el pas (e.g., inspeccin visual de salud en 100 Puestos de Salud disponibles en varias regiones de ese pas), una indicacin adicional, tal como el nombre de una localidad, deber hacerla nica (e.g., inspeccin visual de salud en el Puesto de Salud de Makulele). No obstante, en la fase de identificacin o preparacin, existe flexibilidad para desagregar tareas en menor grado 14

de lo que ser necesario en la fase de ejecucin. Sin embargo, la calidad del proceso del ACI ser ms alta cuando se logre una desagregacin mxima de las tareas. 13. Anlisis 8 . En realidad, el formulario de tareas es el instrumento ms original y ms importante de el SADCI, y lo que le permite que este se transforme en una herramienta gerencial. Los especialistas responsables por la definicin de la informacin en el Formulario C, generalmente mejoran el diseo del proyecto cuando tienen que designar quin deber hacer qu, y hacerlo en forma eficiente desde el punto de vista del costo. Asimismo, pueden concentrarse en el objetivo y asignar recursos de manera que se ajusten mejor con lo que realmente se requiere. El simple hecho de enfocar su visin tcnica del proceso de desarrollo en forma desagregada a un nico objetivo, los hace ms lcidos en relacin a las implicaciones prcticas de sus recomendaciones profesionales. El Formulario C rpidamente se convierte en un instrumento clave para: (a) completar la preparacin del proyecto; (b) ejecutar el ACI; (c) organizar las responsabilidades inter-institucionales, dado que es un dispositivo que permite aumentar la coordinacin; (d) organizar la distribucin del trabajo entre las entidades ejecutoras 9 ; (e) establecer planes peridicos de trabajo, como acuerdos contractuales entre los ejecutores y sus supervisores 10 sobre: qu hacer, cmo hacerlo y, exactamente, para qu resultado/producto; (f) servir de base para funciones claves deferencia de personal, tales como la responsabilidad y la evaluacin del desempeo; y por ultimo (g) usarlo como herramienta de_ seguimiento, alimentando al Formulario A para ejecutar trabajos de evaluacin 11 .

Para una descripcin ms detallada de esta herramienta, ver Seccin III. En efecto, para (c) y (d), el Formulario C puede ser impreso por la entidad (todas las tareas de una entidad particular debern registrarse) o uno por cada ejecutor de tarea (todas las tareas de un implementador particular registrarse). 10 Lo cual te torna fcil si hay un formulario de tareas por cada implementador. Obsrvese que lo mismo puede ser organizado entre la unidad coordinadora del proyecto y cada entidad implementadora por separado, por la misma razn. 11 Por ejemplo, para el trabajo de monitoreo, cada ejecutor puede enviar (semanal o quincenalmente) una copia de su formulario de tareas llenando las dos ltimas columnas en relacin a tareas cuyas fechas han pasado. La acumulacin de informacin al respecto de las tareas ejecutadas debera ayudar a determinar si el proyecto est realmente encaminado hacia el logro de los objetivos descritos en el Formulario A.
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Diseo de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad intitucional SADCI Formulario C: Tareas Cdigo de Descripcin de Tareas Tarea (a) (b) 0101001 Escribir trminos de referencia (TR) describiendo: a) que es lo que la firma deber ser b) que servicios debern procurarle y en cunto tiempo; c) cules son los criterios de seleccin para la adjudicacin de contratos, incluyendo aspectos tcnicos y costos: y d) cmo sera controlado y evaluada la firma de la adjudicacin del contrato. 0101002 Publicar los TR en tres peridicos nacionales de mayor circulacin en el pas. 0101003 Organizar reuniones de evaluacin y adjudicacin, incluyendo Jefes de Divisin y de Departamento y Directores de Adquisiciones, Administracin y Finanzas, adems de los analistas. 0101004 Hacer una presentacin del proceso en la reunin de evaluacin y adjudicacin adems de recomendaciones para la adjudicacin misma. 0101005 Discutir y tomar la decisin final para la adjudicacin. 0101006 Comunicar la decisin a la firma ganadora Productos de las Tareas (Fecha)(c) Documentos TR corregidos despus de la circulacin dentro de la Divisin (Departamento, etc.). Para el 03/15/92. Ejecutora de las X_(e) Observaciones Tareas (d) Seor Balamaster, Divisin de Adquisiciones

Copias de tres avisos publicados y de las ofertas recibidas. 05/31/92. Llamar a reunin para el 06/10/92.

Seor Balamaster, Divisin de Adquisiciones Seor Balamaster, Divisin de Adquisiciones

Informe de evaluacin Seor Balamaster, y propuesta de Divisin de adjudicacin con bases Adquisiciones que la justifiquen. 06/10/92. Seor Alarcn, Director de Departamento

0101007

Adjudicaciones decididas formalmente. 06/10/92. La firma ganadora enva su aceptacin y el contrato a ser firmado. 06/20/92. Organizar la Plan de organizacin y supervisin de la firma cronograma. para otorgar servicios 07/05/92. de extensin desde la oficina central y desde la oficina de campo. 16

Seor Cervantes, Divisin de Planificacin

0302017

0302018

0302019

0302020

Poner en funcionamiento las computadoras y los correspondientes programas en Planificacin y Divisin de Catastro. Preparar el manual de operaciones pera mantenimiento y proyeccin de los equipos de computadores y programas. Adquisicin de seguro: de proteccin para los equipos de computadores y programas. Comunicar los sistemas de monitoreo computarizado a las firmar de servicios de extensin.

Pereira, Adquisicin de Seor Unidad de programas efectivamente puestos Computacin en funcionamiento. 09/30/92.

Manual preparados con Seor Pereira, propsitos de Unidad de entrenamiento. Computacin 10/15/92.

Pliza en manos 09/15/92.

nuestras Seor de la Barca, Director Administrativo

Las firmas recibieron Seor Pereira, la informacin. Unidad de Computacin 09/30/92.

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Notas relacionadas con el Formulario C (a) Siete dgitos. Los cuatro primeros provienen del Formulario B. Los tres ltimos describen en orden secuencial o lgico, qu es lo que se debe hacer para asegurar el uso adecuado de los fondos disponibles para una actividad dada (los dos dgitos del medio), y para lograr los objetivos establecidos (los dos primeros dgitos). Poco tiempo despus de comenzar a usar el Formulario C, por la simple lectura de los cdigos de tarea los ejecutores del proyecto sabrn qu objetivos y recursos corresponden a cada tarea. (b) Describe qu hacer dentro de la restriccin impuesta por los recursos disponibles, para una actividad dada indicada en el Formulario B, para lograr los objetivos descritos en el Formulario A. La lista de tareas deber seguir un orden lgico, describiendo primero qu hacer para adquirir los bienes y/o servicios dentro de una actividad dada (estas tareas pueden llamarse tareas de adquisicin). Luego, se hace una lista describiendo cmo usar eficientemente estos bienes y/o servicios (estas tareas pueden llamarse tareas de desarrollo). Finalmente, se hace una lista de las tareas describiendo qu es lo que se va a hacer para asegurar que los beneficios obtenidos del uso eficiente de estos bienes y servicios perdure (estas tareas pueden llamarse tareas de sostenibilidad 12 ). Por ejemplo, en el Formulario C anterior, las tareas 0101001 a 0101006 son tareas de adquisicin las tareas 010107, 0302017 y 0302020 son tareas de desarrollo; y las tareas 0302018 y 0302019 son tareas de sostenibilidad. Es importante describir las tareas de forma tal que los ejecutores no tengan ninguna duda respecto de qu es exactamente lo que el supervisor quiere que ellos logren. (c) Los ejecutores. no debern limitarse a saber qu hacer. Adems, debern saber qu resultado se espera de ellos y en qu fecha debe ser obtenido. Esto les ayudar a determinar mejor el lmite de su capacidad de cumplimiento y, por lo tanto, identificar mejor los posibles dficit de habilidad individual. Pero, tambin, les ayudar a comprender el lmite de sus responsabilidades en la ejecucin de las tareas. Cuando los resultados de las tareas estn bien definidos, ha de ser fcil reconciliar su agregacin con los objetivos como fueran definidos en el Formulario A. Los resultados de las tareas son escalones, a veces secuenciales, para lograr los objetivos del proyecto. (d) Idealmente, registrar aqu el nombre de una persona, solamente una cuando la tarea haya sido desagregada correctamente. Sin embargo, cuando se llena el Formulario C, en la etapa inicial de preparacin del proyecto, es poco probable que los decisores sepan quines son los que van a ejecutar las tareas correspondientes. En tal caso, el nombre de una entidad y su departamento especfico debern registrarse como responsables de la ejecucin. De ah en adelante, y a medida que progrese el trabajo de preparacin, ser necesario identificar quin, en esta unidad administrativa especfica, ser personalmente responsable de la ejecucin de cada tarea. (e) Las dos ltimas columnas se utilizarn para el trabajo de seguimiento. Una x deber figurar en la columna (e) cuando se haya logrado la tarea correspondiente como fue descrita, y el resultado exacto obtenido en la fecha indicada previamente. (f) Si existe alguna diferencia entre las informaciones en las columnas (b) o (c) o (d) y lo que efectivamente ha ocurrido, la siguiente informacin deber aparecer en la columna (f) 13 : en qu forma es diferente? por qu es diferente? qu es lo que el ejecutor de tareas recomienda hacer para ayudar al supervisor a tomar una decisin adecuada?

Los supervisores podran definir un programa y normas para que los ejecutores reponen peridicamente los logros en la forma as definida.
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Neologismo que correspondera al ingls 'sustainability'. Ver tambin en la Seccin III, cmo el formulario de tareas puede utilizarse como herramienta de seguimiento (par.85).

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Cuarto Paso: El Mapa de Relaciones Interinstucionales (Mapa RII) 14. Los primeros tres pasos debern conducir al analista a ayudar a los decisores a determinar de forma sistemtica: (a) qu es lo que quieren lograr al final de las actividades de desarrollo que han sido definidas?; (b) con qu recursos haran qu, y a travs de qu partida de gasto?; (c) exactamente quin debera hacer qu, para asegurar que los bienes y servicios correspondientes a estas actividades sean adquiridos y usados eficientemente y que el beneficio resultante sea sostenido en el largo plazo? Sin embargo, an no sabemos si esto es factible, por ejemplo, si el Universo institucional a cargo de la ejecucin del programa tiene la capacidad de hacerlo. Antes de llevar a cabo un ACI, las responsabilidades especficas del universo institucional que ha de ejecutar la correspondiente actividad de desarrollo deben ser determinadas. Este es el propsito del Cuarto Paso. 15. Al completar el Formulario B, el analista sabr qu entidad (posiblemente tambin sus unidades y sub-unidades administrativas) ser responsable de ciertas actividades/recursos. Al completar el Formulario C se proveen ms detalles acerca de la sub-unidad particular a la cual pertenecen los implementadores. Es en estas dos etapas en las que el analista deber comenzar a preparar un Mapa RII. Las entidades y sus unidades/sub-unidades deben ser anotadas sin ningn orden en particular en una hoja de papel grande, especificando nombre y funcin, y cuando la informacin se encuentra suficientemente desagregada, tambin, sus tareas. Adems, mientras se complete el Formulario C, el analista debe hacer figurar un asterisco (*) a la izquierda del Cdigo de Tarea por cada tarea de naturaleza interinstitucional, es decir, cuando su ejecucin completa depende de las tareas de otras entidades. Luego, en el momento de preparar un Mapa RII, se deber trazar una lnea entre las dos o ms entidades identificadas en el Formulario C con tareas de naturaleza interinstitucional. Esto ayudar al analista a visualizar claramente entidades interconectadas con programas de trabajo o funciones especficos. Finalmente, en un anexo al Mapa, la siguiente informacin adicional es necesaria: (a) cmo van a funcionar, en la realidad, las relaciones interinstitucionales del Mapa?; y (b) cul es la base reglamentaria o legal (o su ausencia) para que estas relaciones funcionen de esa manera? 16. A continuacin se provee un ejemplo de ese mapa usando informaciones provenientes de casos reales. Obsrvese que el formato de organigrama debe ser evitado. Solamente deben registrarse relaciones jerrquicas cuando se quiere localizar una unidad particular de una organizacin dentro de su contexto institucional propio. Lo que est en juego en un Mapa RII son las relaciones interinstitucionales, no las relaciones internas, las cuales se revisarn en el Sptimo Paso. Consecuentemente, lo que es importante aqu no es la relacin jerrquica, sino el hecho que se trata de entidades ejecutoras que tienen un papel que desempear, que lo podrn hacer solamente en estrecha cooperacin con otras: y se desea que lo hagan de manera coordinada concertada y eficiente. El anexo al Mapa deber facilitar el entendimiento de cmo una red de relaciones ha de funcionar, es decir, quin pondra en funcionamiento la relacin, qu es lo que debe hacer la entidad designada con la cual debe relacionarse y qu debera hacer en caso de que esta entidad no reaccionara. Por ltimo, el analista tambin necesita conocer las bases legales o reglamentarias vigentes para que las relaciones funcionen como han sido descritas. Esto no significa que acuerdos formales deben necesariamente constituirse para que las relaciones interinstitucionales funcionen eficientemente. Significa que uno debe preguntarse si existe la posibilidad de que resulten dficit de capacidad institucional o no de la forma en que estas relaciones estn organizadas, cualesquiera sean los acuerdos correspondientes o la falta de ellos. Se han logrado excelentes relaciones, an en ausencia de un acuerdo formal entre los grupos involucrados. A la inversa, relaciones institucionalizadas podran ser desvinculadas, an cuando existiera un acuerdo formal entre los grupos correspondientes. Ms detalles sobre este aspecto, se proveern en el Sexto Paso. Sistema. de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional Pgina 2/2: Universo Institucional Responsable (por el logro de los objetivos de desarrollo en la forma ms eficiente) Cmo funcionan las Relaciones 2 DGB-FIDEC DGB establece las normas y las aplica. FIDEC debe cumplir con los procedimientos de evaluacin de la solvencia para la obtencin de crdito y de procedimientos adecuados de desembolso. FIDEC debe demostrar este 19

cumplimiento. (Basado la Norma DGB Nmero 436/87) 16 CT-SECOFI SECOFI establece la poltica comercial cada ao. CT debe usar el mismo criterio cuando evala propuestas de inversin. (Basado en el Decreto Ministerial 121/90) SECOFI establece la poltica comercial cada ao. CT debe usar el mismo criterio cuando evala propuestas de inversin (en base al Decreto Ministerial 121/90) para agroindustria. (Nota del Ministerio de Agricultura Nmero 257/90) CT debe tomar en consideracin los puntos de vista de la asociacin de comerciantes minoristas antes de tomar cualquier decisin de prstamos. (Basado en el Decreto 223/87 del Banco Central) SECOFI establece una lista de prioridades para alimentos y distribucin y es responsable de aplicarlas. CONASUPO debe, luego, ver que las prioridades para prstamos a los minoristas sean respetarlas. (Norma SECOFI Nmero 144/90).

17 CT-SARH

20 CT-CONCANACO

22 CONASUPOSECOFI

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SEGUNDA PARTE. RASTREO, INTERPRETACIN Y MEDICIN DE LOS DFICIT DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL

Introduccin 17. Como se ha explicado en el prrafo 14, los tres primeros pasos le dicen al analista lo que el gobierno quiere lograr a travs de las actividades de desarrollo que se han definido, los recursos/actividades que se movilizarn, y la estrategia operativa que ser utilizada. Una vea disponible el Mapa RII, tambin se conoce el universo institucional involucrado, es decir, el grupo de entidades responsables del uso de los recursos asignados para lograr los resultados esperados. Ahora es necesario investigar minuciosamente si este universo institucional ejecutor tiene la capacidad de cumplir con la correspondiente responsabilidad de manera adecuada y eficiente. Los cinco pasos siguientes del SADCI conducirn al analista a evaluar esta capacidad desde cinco puntos de vista diferentes, que corresponden a los problemas ms comunmente encontrados en actividades de desarrollo en la mayora de los pases del mundo. Dichos pasos han sido consistentemente relatados en informes de supervisin, revisiones operativas peridicas y anlisis empricos, por el Banco Mundial y otros, incluyendo a los mismos prestatarios, como causas del fracaso o de dificultades para la ejecucin de actividades de desarrollo de todo tipo. En la Segunda Parte, sern revisados, uno por uno, proveyendo definiciones y alcances, dando ejemplos y, luego, proponiendo una manera de identificarlos y medirlos en relacin a las tareas de desarrollo y, finalmente, sugiriendo tratamientos adecuados. En efecto, es importante seguir el Principio Tres de el SADCI (prrafo 4 40 ), que cada tarea sea evaluada en trminos de las posibles dificultades que podran surgir del medio institucional, interno o externo, y que afectan a una entidad particular dentro del universo de instituciones ejecutoras. Cmo Proceder 18. Una vez que los Formularios A, B, C y el Mapa RII estn disponibles, el analista deber seleccionar uno o ms informantes y definir de antemano quin ser entrevistado con relacin a qu categora de CI. A cada informante se le dar una copia de los Formularios A, B, C y del Mapa RII en el momento de fijar la fecha de la entrevista y se le solicitar que tenga una copia en la mano mientras conteste las preguntas. De hecho, las preguntas que se hagan para cada categora de CI son similares, ya que se quiere obtener informacin sobre los posibles obstculos en la ejecucin de las tareas, desde los puntos de vista especficos de Cl. Antes de comenzar la entrevista, el analista deber explicar el propsito de la informacin requerida y advertirles que ser necesario ratificar ms adelante la informacin por ellos provista con sus supervisores inmediatos. El analista deber explicar que con esta verificacin se desea lograr cinco cosas: (a) el supervisor podra aprender ms acerca de lo que el informante tiene que decir en trminos de dficit de capacidad; (b) podra estar en desacuerdo con parte de la informacin provista; (c) querra agregar precisin o completar la informacin dada; (d) tambin, ms tarde, querra discutir con el informante los problemas revelados y su implicaciones para el diseo del proyecto; y (e) determinara una identificacin final de DCI con mayor formalidad y autoridad. El analista, entonces, deber pedir al informante que lea cuidadosamente las tareas, una por una y que identifique los problemas reales o potenciales que los ejecutores podran enfrentar dentro de cada elemento particular de capacidad. A pesar de que varios DCI son comunes a muchas tareas, resulta ms eficiente entrevistar al informante en relacin a todas las tareas, una por una, desde que la naturaleza desagregada de las mismas puede desencadenar la identificacin de DCI, que de otra manera podran ser olvidados o pasados por alto. Por supuesto, no es necesario registrar la descripcin de un DCI ms de una vez. Slo se hace una referencia para demostrar que se trata de un DCI identificado previamente que tambin se aplica a otras tareas. 19. El informante entonces leer las tareas una por una: generalmente se hace una revisin rpida sin comentarios, significando que ningn problema ha sido descubierto. En el caso de cada tarea para la cual no se ha detectado DCI alguno, el analista deber sealarlo en la columna 5 del Formulario D (a continuacin) estableciendo que ningn DCI ha sido identificado para esa tarea en particular desde este punto de vista especifico de CI. A la inversa, si el informante identifica un DCI, deber describirlo con la mayor precisin posible. Sin embargo, el analista deber insistir en obtener informacin ms all del problema identificado (.e., rastreo de DCI); deber preguntar de qu manera este problema puede afectar precisamente esta tarea
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Para ms detalles, ver tambin texto referido en la nota 1, pgina 1.

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(i.e.. interpretacin de DCI). La informacin caracterstica del problema en s y de cmo afectar la ejecucin de la tarea, debe registrarse en la columna apropiada del Formulario D. Por ltimo, se hace una pregunta ms: cun serio es el problema identificado en lo que a ejecutar la tarea eficientemente se refiere (i.e., medicin de la gravedad de DCI)? Si la respuesta es que la tarea de ninguna manera puede ser implementada si este problema no se resuelve a tiempo, la columna 1 bajo gravedad de dficit debera ser marcada. Una tarea cuya ejecucin es posible casi sin dificultad sera calificada con 4. Una tarea casi imposible de ejecutar sera calificada con 2. Un 3 corresponde a un punto medio de gravedad en trminos de factibilidad de la ejecucin de la tarea. El Formulario Dv, que trata con DCI desde el punto de vista de las habilidades individuales, difiere un poco en su formato de los Formularios Di a Dv, y es explicado en el Noveno Paso. Los Pasos Quinto a Noveno se describen a continuacin, incluyendo una tipologa comn de DCI encontrados en casos reales en ms de 60 pases para cada una de las categoras y sub-categoras listadas de Cl. Quinto Paso: Identificacin de DCI desde el punto de vista de las Reglas de Juego (ROG) 20. Esta categora de DCI ha sido explicada en detalle en publicaciones anteriores 41 . Las reglas de juego, . comprenden los siguientes tpicos: sistema de gobierno, constitucin, legislacin (general y sectorial), reglamentaciones y aquellas ROG basadas en modelos culturales, es decir, reglas que no estn formalmente escritas. Cuando problemas relevantes a uno o ms de estos tpicos sean identificados como obstculos reales o potenciales a tareas especficas (listadas en Formulario C), se dice que existe un DCI desde el punto de, vista ROG. Esta categora de CI es extremadamente importante porque representa los antecedentes institucionales, dentro de los cuales los objetivos de desarrollo sern expresados y logrados. La evidencia emprica confirma que, con frecuencia, el medio ambiente institucional es la causa principal de fracasos o dificultades de muchas actividades de desarrollo. En efecto, a menudo los decisores establecen objetivos de desarrollo que necesariamente involucran innovaciones, sin considerar si las ROG vigentes permitiran llevar a cabo eficazmente el correspondiente programa de trabajo. Adems y con suma frecuencia, se quiere mejorar aspectos de la vida del sector pblico, cuantitativa o cualitativamente, a veces sabiendo que esto va en contra de las reglas de juego establecidas, incluso de aquellas reglas que resultan de un modelo cultural profundamente arraigado, sin tratar de analizar si ser falible o no. Sin embargo, la experiencia basada en tales casos es bastante clara: las ROG no se transformarn automticamente, siquiera por obra y gracia de meras actividades de desarrollo. Tienden a ser difciles de controlar hasta que sean percibidas como severos impedimentos de desarrollo y luego son tratadas en forma separada de la implementacin del proyecto. Esto requiere explicar el por qu deben cambiarse las reglas vigentes y de qu manera esto afectar positivamente a futuros progresos en general y al logro de los proyectos en juego, en particular. 21. Los informantes entrevistados sobre la importancia de las ROG estn de hecho identificando dificultades reales o potenciales, creadas por la forma y comportamiento del gobierno, y. el marco legal y regulatorio, formal o informalmente definido. Su responsabilidad es inmensa porque podran ayudar al analista de CI a determinar si los objetivos de desarrollo estn bien definidos, y si son sincera y autnticamente compartidos por la mayora de la poblacin, abarcando el partido poltico en el poder, los grupos de oposicin y, posiblemente, sindicatos y otros grupos organizados de beneficiarios (y/o vctimas potenciales) del proceso de desarrollo incluidos en el proyecto bajo anlisis. DCI ms serios comprendidos en este tem se refieren a aspectos que, aparentemente, no estn sujetos a cambios y que personas ajenas al gobierno (por ejemplo, personal del Banco Mundial o beneficiarios del Proyecto cuando no son consultados) rehsan o temen cuestionar o mencionar. Este es el caso en el cual los decisores no disfrutan de legitimidad en la poblacin en general, y en aquellos que deben ejecutar el proyecto en cuestin. Esta sub-categora de DCI es muy seria, pero no siempre fuelle ser directamente evaluada por el analista por razones obvias. Sin embargo, cuando los decisores saben que estn en el poder legtimamente y que esto es compartido por la oposicin poltica y por el pblico en general, ser muy til que ellos mismos permitan al analista CI entrevistar a cualquiera dentro y fuera del gobierno para asegurarse que ha habido una adecuada consulta y participacin, y que los puntos de vista de la mayora de los grupos involucrados han sido tomados en consideracin, aunque no necesariamente sean compartidos. Adems, el analista puede tambin usar su experiencia del pas, su sentido comn, y el resultado de conversaciones informales durante el proceso de anlisis, para determinar s DCI de esta naturaleza, aludidos en confidencia por oficiales del gobierno
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Ver nota 1.

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entrevistados, existen realmente. La lista de sub-categoras de DCI bajo el encabezamiento ROG que sigue al prrafo 24 sugiere, en trminos generales, lo que se debe observar al entrevistar a los informantes y al realizar un anlisis de la capacidad institucional del punto de vista de ROG. 22. Otros DCI ms comnmente encontrados desde la perspectiva de ROG, comprenden, en particular, disposiciones constitucionales que los proyectos individuales podran ser incapaces de cuestionar pero que pueden convertirse en serios obstculos para la ejecucin de ciertas tareas. Desde este punto de vista, existe un DCI cuando la ejecucin de una tarea o grupos de tareas se ve amenazada por tales provisiones constitucionales. Por ejemplo, privatizaciones y desarrollo del sector privado podran ser difciles de llevar a cabo, cuando la Constitucin estipule que el Estado es propietario inalienable de todos los recursos naturales del pas (tales como los bosques, hidrocarburos, minas, etc.) como en Bolivia y Brasil; tambin cuando la Constitucin contiene disposiciones que protegen a los funcionarios pblicos de ser despedidos, an cuando una entidad pblica o un servicio sea prescindible (muchos casos en todo el mundo). Adems de los DCI inducidos constitucionalmente, ejemplos de extrema debilidad legislativa o de ausencia de legislacin para nuevos Sectores (por ejemplo, proteccin del medio ambiente) son frecuentes en muchos proyectos u otros tipos de actividades de desarrollo. Similarmente, las legislaciones general y sectorial tropiezan a menudo con contradicciones. Recientemente, este ha sido el caso en programas de privatizacin, reformas del sector pblico en general, y en la creacin o modernizacin de sub-sectores especficos, tales como proteccin del medio ambiente, administracin de recursos naturales, reestructuracin industrial y otros. Finalmente, aun cuando existiera legislacin y esta aparentara ser comprensiva en relacin a una tarea de desarrollo dada, ella podra no ser cumplida ni reflejada por reglamentaciones afines, o podra no ser de fcil interpretacin ni internamente consistente, no especificando, en particular, cmo ha de ser cumplida. Esto puede paralizar ciertas actividades de desarrollo. Por lo tanto, es necesario que los analistas de Cl y sus informantes lleven a cabo una cuidadosa revisin para detectar todos los obstculos potenciales, los cuales no son pocos en este caso. 23. Generalmente, los padrones culturales en procesos de ACI son olvidados. Sin embargo, son a menudo la causa principal de fracaso, porque tropiezan con resistencia terminante por parte de los ejecutores de la tarea o de los beneficiarios del proceso de desarrollo deliberados. Existe mucha documentacin acerca de los errores cometidos en pases en los que el modelo cultural de los beneficiarios difiere (a veces radicalmente) del de los decisores o cuando los donantes tratan de imponer, de una forma u otra, un curso dado de desarrollo sin ser culturalmente cautelosos, conduciendo a un completo fracaso y resultando en una prdida de recursos y de tiempo 42 . Cuando los decisores han establecido los objetivos de desarrollo, deben considerar si los programas de trabajo y los beneficios resultantes de su eleccin de objetivos van a daar el modelo cultural y la sensibilidad entre las partes involucradas. Los donantes que contribuyen al trabajo de preparacin conducente a decisiones de desarrollo, deberan asegurar que este principio sea cumplido. 24. La pgina siguiente provee un ejemplo para completar el Formulario Di. A continuacin se ofrece una tipologa seleccionada de los DCI ms comnmente encontrados en anlisis de capacidad llevados a cabo en pases latinoamericanos. La lista propuesta no es exhaustiva ni tampoco cubre el universo entero de posibles dficit de capacidad. Sin embargo, comprende obstculos que han sido comentados en informes de operaciones de supervisin del Banco Mundial, tanto por el personal del Banco como por los prestatarios. Se recomienda que sean usados como un catlogo de referencia y como material didctico para el informante, para los decisores y para sus asesores. El cdigo del elemento de capacidad (ltima columna) ser til para considerar los DCI identificados (Formulario Ei) y, por ltimo, ayudar a tomar una decisin final en asignar responsabilidades interinstitucionales de manera que el universo institucional correspondiente tenga realmente la capacidad de alcanzar los objetivos esperados.

Sexto Paso: Identificacin de DCI desde el Punto de vista de Relaciones Interinstitucionales (IRR)

Por ejemplo, especialistas en ganadera, imponiendo el desarrollo de un ganado con cuernos en una comunidad indgena en donde los cuernos son tab, resultando en el sacrificio de todos los animales enviados. En otra comunidad indgena rehsan usar las facilidades instaladas para agua en el pueblo, porque esto amenazaba la costumbre ancestral de las mujeres jvenes de ir a buscar agua a un manantial cercano y, al mismo tiempo, encontrar a sus futuros compaeros. Casos ms serios incluyen prcticas de corrupcin y rias entre grupos que pujan por poder.

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25. Los decisores deben seleccionar el universo institucional de ejecucin y organizar la distribucin de responsabilidades. Esto es un aspecto de organizacin que en la mayora de los casos se ignora o se descuida. Los lmites del universo institucional responsable 43 de las actividades de desarrollo, desafortunadamente con frecuencia, dependen ms de consideraciones polticas que tcnicas. Idealmente, la mayora de las entidades relevantes deberan estar seleccionadas y su parte de responsabilidad dada de acuerdo con las necesidades de la ejecucin de las tareas. Sin embargo, a menudo, algunas funciones no estn disponibles en el universo institucional, en cuyo caso, obviamente, deben ser creadas, preferiblemente en una de las entidades existentes o bien, separadamente, si su importancia y alcance lo justifican. Adems, si dos entidades tienen funciones similares, la que no recibe la responsabilidad correspondiente puede convertirse en opositora del programa, si el criterio de seleccin no est claramente explicado y convenido. Obviamente, tales decisiones podran convertirse en s mismas en DCI. No debera existir duplicacin de funciones para implementar ciertas tareas, si esto es identificado como un DCI. Si aqullas pueden justificarse por definicin no son redundantes, pero podran, por ejemplo, haber sido mal diseadas. Pero, si la duplicacin es real, entonces se trata de un DCI que podra afectar al programa o a otras actividades de desarrollo. El anlisis de CI deber identificar la red de relaciones interinstitucionales crticas, cmo funcionar y si existe una base legal o reglamentaria, aunque sea informal, para que dichas relaciones funcionen como fueran definidas. Normalmente, esto ha sido hecho si el Cuarto Paso ha sido completado y si un Mapa IRR estuviera disponible. Basado en la informacin del Mapa y del Formulario C, en donde las tareas con carcter interinstitucional han sido identificadas con un asterisco (como se explic en el Tercer Paso), el analista puede comenzar la entrevista usando el Formulario Dii. 26.No es raro encontrar que dos o ms entidades estn involucradas en la ejecucin de un slo proyecto o programa de trabajo y que dichas entidades ni siquiera se conozcan. No se les dijo al comienzo cuales seran sus funciones ni fueran alertadas de que seran responsables de gastar eficientemente grandes cantidades de dinero. Tampoco se les dijo que dependeran de las tareas de otras entidades para llevar a cabo las suyas eficientemente. Por supuesto, en una situacin en la cual la manera en donde se comparten las responsabilidades institucionales permanece no definida o es ignorada, se obtiene la capacidad ms reducida posible. Es importante identificar la naturaleza y el alcance de cada DCI particular y determinar precisamente, cmo afectar varias tareas. A veces las entidades han sido bien seleccionadas, se les ha dicho cules son sus respectivas funciones y cmo estn interconectados sus programas de trabajo, pero se encuentran paralizadas porque no se ha registrado un acuerdo especfico, Formal o informal, entre aquellos que deberan trabajar en conjunto. En este caso, lo importante, no es, necesariamente, obtener un acuerdo formal entre dos o ms entidades. Cualquier tipo de acuerdo es aceptable, siempre y cuando las tareas puedan ser ejecutadas exitosamente y sin demora alguna. Una vez ms, el DCI especfico debe ser identificado, pero tambin explicacin de cmo la ejecucin se debilitar si dicho DCI no es resuelto a tiempo, debe ser dada. 27. El procedimiento es el mismo que en el paso anterior. Una vez que un informante es seleccionado y provisto con la misma informacin introductoria y los Formularios iniciales usados para completar el Formulario Di, el analista deber pedir al informante que fije su atencin en las tareas del Formulario C marcadas con asteriscos. Luego, pedir al informante que lea estas tareas una por una para determinar qu es lo que en la presente relacin interinstitucional, o en la que ser establecida para la actividad de desarrollo particular en consideracin, podra tomar difcil o imposible la ejecucin eficiente y sin demora de la misma. El analista tendr que identificar el tipo de DCI considerado en los dos prrafos anteriores. Es extremadamente importante, para la calidad del anlisis, que el informante explique claramente por qu el DCI identificado debilitara la ejecucin de la tarea. Por ejemplo, no es suficiente establecer que dos entidades a cargo de una tarea carecen de un acuerdo formal para trabajar juntas, debe tambin identificarse de qu manera esto representa un problema para ejecutar esta tarea en la prctica. No es suficiente establecer que la tarea no corresponde a una funcin existente dentro de la red de tres entidades que posean una responsabilidad complementaria, el informante debera, adems, cmo esto impedira que las entidades ejecuten la tarea eficientemente. En esta instancia, tambin la determinacin del grado de gravedad del DCI ayudar a los informantes a revisar su propio anlisis del dficit y a calcular mejor el efecto potencial que el DCI pueda tener en la ejecucin de la tarea, lo cual debera ayudar a determinar la importancia relativa del DCI identificado. El Formulario Dii de la pgina siguiente provee algunos ejemplos
En SADCI, este concepto no slo incluye el nmero de entidades seleccionadas para asumir la responsabilidad de aspectos especficos de programas de desarrollo, sino tambin las ROG y IRR que van a orientar la manera en que operarn para cumplir su mandato, nuevo o modificado.
43

24

de DCI relacionados con IRR, tomados de los mismos casos mencionados anteriormente. Una tipologa de DCI relacionados con IRR, ms comnmente sealados en las operaciones, se encuentra a continuacin. Como en el ejemplo anterior, tambin, puede ser usado por el analista y el informante como un catlogo de control de todos las posibilidades a considerar. Pas Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad institucional (SADCI) Formulario Dii: DCI desde el punto de vista de IRR Cdigo de Tarea 0101001 Descripcin de los DCI y explicacin de sus Gravedad de DC1 impactos negativos 1 2 3 Los TR para las firmas consultoras a ser contratadas para los servicios de extensin a los agricultores de menores recursos, deben incluir una xxx descripcin de las relaciones con las otras entidades, tales como la Unidad de Comunicacin Rural del Ministerio del Interior y el Departamento de Ttulos de Tierra del Ministerio de Patrimonio. No se ha establecido una relacin formal, tampoco se les ha dicho cmo debern integrar sus actividades de planificacin, de manera que los agricultores recibiran los ttulos de propiedad y loa servicios de extensin para aumentar las posibilidades de xito. Por lo tanto y desde el principio, estar faltando uno de los ms importantes aspectos de estos objetivos del proyecto. Una unidad administrativa del Ministerio de Hacienda debe participar. Pero no se le ha dado el mandato a desempear para facilitar cata tarea en particular, lo cual es urgente (ver fecha). Por lo tanto, si se va a hacer respetar la revisin exigida de normas, Le seleccin de la empresa ganadora se ver demorada. xxx

0101002 0101003

xxx

0101004 0101005 0101006 0101007

xxx xxx xxx La supervisin debe llevarse a cabo localmente travs de agencias regionales del Gobierno Central y Las agencias contrapartes provinciales. Firmas privadas operarn en todas las regiones, donde solamente la mitad tienen representacin en las del gobierno central y an menos tienen una unidad provincial para la supervisin de tales servicios. Esta tarea no puede ser ejecutada a tiempo.

xxx

Ver nota de pie de la pgina no. 18.

25

Tipologa de DCI Relacionados con IRR Subcategoras DCI IRRRES Nombre de la Sub-Categora Elementos de capacidad Cdigo

Relacin Inter-Institucional: Existencia de todas las funciones necesarias asignadas para la implementacin del proyecto

Red de Relaciones bien definida

Acuerdos definidos y vigentes

IRRPAR

Oposicin potencial.

Todas las funciones de ejecucin requieren IRRRES1 la asignacin de una responsabilidad especfica a cada entidad involucrada, sto es, identificndole universo institucional de ejecucin. IRRRES2 Todas las tareas de naturaleza interinstitucional a ser implementadas por entidades que entienden bien cules son sus respectivas funciones. IRRRES3 Cuando sea necesario, un acuerdo entre las entidades que se relacionan, formal o informalmente debe firmarse. Directa o indirectamente, las tareas no IRRPAR1 sufrirn oposicin por personas que no tomaron las decisiones. Los beneficios deseados y sus puntos de IRRPAR2 vista han sido considerados: sus funciones bien definidas y aceptadas.

Acuerdos con los beneficiarios.

Sptimo Paso: Identificacin de los DCI desde el Punto de Vista de la Organizacin Interna de (ORG) 28. Este elemento de la capacidad comprende todo aquello que depende completamente de la entidad misma. Como se ha visto anteriormente, los mandatos, permanentes y circunstanciales, otorgados a una entidad no dependen de la entidad misma, sino de las autoridades superiores y, en principio, de la sociedad como un todo. Una vez dados una funcin, un mandato, y los recursos que deben acompaarlos, la entidad debe organizarse lo mejor que pueda para llevar a cabo lo que se espera de ella. Cualesquiera sean la funcin y los recursos efectivamente asignados, siempre existir una forma ms eficiente y eficaz de organizarse y de generar los productos o resultados esperados. Esto no significa que la entrega de estos productos siempre sea posible bajo cualquier tipo de restriccin de recursos o circunstancias. Pero, si el director de una entidad cree que no puede cumplir, por alguna razn, con lo que se espera de l, es su responsabilidad primera el establecer esto clara y profesionalmente, incluyendo informacin acerca de lo mximo que puede esperarse dentro de las limitaciones y restricciones particulares que se han hecho explcitas. Cuando los decisores asignan a una entidad la responsabilidad de ejecutar ciertas actividades de desarrollo, los gerentes o directores de la entidad en cuestin debern saber lo que esto implica, y manifestar una reaccin, tan pronto como sea posible, sobre el mandato dado, indicando especialmente si este es factible. Por lo tanto, cualquier entidad debera estar en la posicin de llevar a cabo un ACI y actualizarlo rutinariamente. El SADCI tambin puede ayudar a las entidades a llevar una evaluacin permanente de su capacidad de cumplir mandatos, normales o excepcionales, de manera que los decisores puedan saber cunto deben extender su capacidad actual y hasta qu punto se requiere un proceso de DI adicional si tareas extras son solicitadas. 29. Este punto de vista de la CI generalmente incluye los ocho sub-elementos listados a continuacin y descritos en el prrafo siguiente. El Formulario Diii deber utilizarse para la identificacin de estos subelementos como parte del punto de vista de Organizacin Interna. (a) (b) (c)

organizacin interna: distribucin de funciones; organizacin interna: flujo de relaciones internas; reglas de juego internas y Manuales Administrativos y de Procedimientos;

Ver nota de pie de pgina

26

(d) (e)

(f) (g) (h)

procedimientos y estilo gerenciales; la manera en que la entidad traduce las reglas de gerencia de personal impuestas desde afuera (e.g., reglas de la funcin pblica para funcionarios del gobierno), en un medio interno estimulante; manuales tcnicos, completos y didcticos, y medidas para facilitar la distribucin de conocimientos y experiencias entre los directores, profesionales y otros; capacidad fsica y financiera; y la existencia de la funcin de desarrollo institucional (FDI) dentro del organigrama de la entidad.

30. Generalmente, una entidad tiene un organigrama de flujo que, supuestamente, describe la manera funcional ms eficiente de obtener un resultado. El Organigrama de la Organizacin debe entenderse como un diagrama de flujo que demuestre las responsabilidades existentes y las funciones dentro de la entidad (distribucin de funciones), y cmo estas se relacionan recprocamente para que la entidad funcione satisfactoria y eficazmente (red de comunicaciones internas). Cuando se asigna a esta entidad una funcin adicional o modificada, la pregunta que debe hacerse es si la estructura organizacional actual incluyendo funciones existentes y la forma en que estas estn relacionadas es aceptable, o si revela dficit de capacidad para producir el nuevo resultado, sin necesariamente dejar de seguir produciendo lo que se espera de ella habitualmente. El Formulario C es especialmente til cuando se est revisando la CI se determinan, no solamente, las funciones necesarias, sino tambin su alcance e implicaciones al personal, cualitativa y cuantitativamente. Por otra parte, tareas desagregadas pueden ayudar a identificar funciones sobrepuestas, es decir duplicaciones (reales e implcitas), que sern consideradas DCI, i.e., factores que complicarn o posiblemente paralizarn la implementacin de ciertas tareas. 31. Como resultado de la organizacin interna en trminos de funciones y manera en que deberan interrelacionarse las reglas de juego correspondientes a tales arreglos, deberan estar explcitas en manuales correspondientes, incluyendo los aspectos administrativos subsecuentes. Esto comprende los procedimientos administrativos a ser cumplidos en la entidad, la responsabilidad de los diferentes niveles directivos en hacerlos cumplir, el tipo de productos que pueden esperarse y los procedimientos especficos a seguir cuando se propone mejorar. Esto no significa que las reglas correspondientes sean necesariamente rgidas. Si cierta flexibilidad es aceptable, esto debe hacerse explcito. Entonces, las reglas debern ser explicadas a todo el personal y colocadas en reas claves en las oficinas/plantas, etc. Cada subseccin o unidad de la organizacin ser responsable tanto del cumplimiento de estas .reglas, como de su actualizacin. En efecto, deber sentirse de alguna manera co-autora de las reglas actuales y de sus mejoras. Sucesivamente, las reglas necesitarn ser explicadas al personal antes de que puedan ser implementadas sistemtica y rigurosamente. La falta de reglas claras o la falta de manuales internos de operacin para definirlas abarcando procedimientos de aplicacin, son frecuentes DCI que las entidades y los decisores que las seleccionaron, deberan identificar a tiempo, dado que pueden convertirse en serios DCI. 32. Los procedimientos y estilo gerenciales son tambin causas importantes y frecuentes de una baja CI interna. A pesar del papel, del diseo organizacional, y de los manuales operativos correspondientes que rijan una entidad y a pesar de la habilidad del personal y la buena voluntad inicial si el director no se comporta de manera consistente, el resultado puede ser desastroso. La motivacin del personal debe tener una alta prioridad. No existe un procedimiento estndar gerencial o un comportamiento prescrito, del tipo encontrado en la literatura de la ciencia de la administracin. Lo que el SADCI trata de hacer, es, determinar si una forma particular de dirigir una entidad puede ser perjudicial para la implementacin de ciertas tareas, y si lo es, en qu forma. El SADCI no plantea condiciones previas para que la CI exista. En otras palabras, ningn estilo gerencial especfico es por definicin malo si genera el producto/resultado de manera eficiente y eficaz, as como tambin un alto nivel de CI sostenido en el largo plazo . Por lo tanto, dentro de un proceso de ACI, el analista debe identificar qu puede perjudicar la ejecucin de una tarea especfica dentro del estilo gerencial existente y no tratar de juzgar este estilo o aquellos procedimientos, como intrnsecamente malos desde la perspectiva de la ciencia moderna de la administracin. Esto no significa que un estilo gerencial obsoleto tal corno el dictatorial, o las formas humillantes de tratar con profesionales de alto nivel, o personal de cualquier nivel, o la ausencia de incentivos, tales corno aquellos provistos por co-participacin

Como dice el proverbio chino, el mejor gato no es ni el blanco ni el negro sino el que caza ratones.

27

no sean factores indeseables que generalmente reduzcan la CI. Significa que debera ser determinado desde el ngulo de la identificacin de las dificultades que tornan imposible la ejecucin de ciertas tareas. 33. La mayora de las entidades pblicas no tienen una poltica de personal propia. La funcin pblica impone reglas generales abarcando virtualmente a todo el personal contratado con recursos pblicos. Los DCI provenientes de la funcin pblica se examinan bajo el DCI codificado como ROGCON2 . A nivel de la entidad, el analista deber examinar la forma en que esta; reglas generales de la funcin pblica son cumplidas, y si es ventajosa o no para la ejecucin del programa propuesto de tareas. An cuando no haya flexibilidad alguna, la direccin de la entidad podra utilizar normas y procedimientos que estn al alcance de su autoridad. Procedimientos y estilo gerenciales (ver prrafo 32), por ejemplo, pueden constituirse en una fuente de motivacin al personal o en la falta de ella. En efecto, tal elemento, como la participacin en el proceso de la toma de decisiones y flujo de informacin, estmulos para sugerir mejoras, el esfuerzo para crear un medio laboral agradable, y el inters del director en el aspecto social o en la vida particular del personal, pueden mejorar un medio institucional pobre creado por una administracin pblica deteriorada o por bajos salarios. Nuevamente, el DCI desde este punto de vista, debe ser cuidadosamente examinado en relacin a tareas especficas y no en abstracto. 34: FA aspecto tcnico del programa de trabajo de una entidad es, en efecto, la clave del xito logrado en el cumplimiento de sus responsabilidades y la generacin de los resultados esperados. Es por eso que debern estar explicados en manuales. Los Manuales Tcnicos deberan, normalmente, incluir una descripcin completa de los procedimientos en la forma sugerida por el formulario de tareas para aquellas que son permanentes, i.e., independientemente de un programa de trabajo especfico que resulte de un nuevo mandato, tales como la ejecucin de una nueva actividad de desarrollo (si se ha utilizado el SADCI, el Formulario C ya est disponible). Sin embargo, es posible incluir tareas que resulten de responsabilidades adicionales, ya sea en un proceso de actualizacin del Manual o en anexos que se agreguen sobre la marcha. Lo que el analista necesita determinar, cuando analiza una CI, es si la entidad puede explicar en cada estrato de personal, qu es lo que se debera hacer para lograr los resultados y en qu fecha stos debern ser obtenidos. Adems, se deben definir procedimientos rutinarios para que los ejecutores de tareas puedan informar en una forma sistemtica a sus respectivos supervisores sobre los logros y dificultades - junto con sus propias recomendaciones para el mejoramiento 44 . Se aplica el mismo principio usado anteriormente: determinar en qu grado el Manual Tcnico existente est en lnea con los requerimientos de la ejecucin de tareas, y en qu forma se podra complicar o hacer imposible el logro de los resultados esperados. 35. A menudo, suficientes recursos, fsicos o financieros, no son asignados a las entidades seleccionadas para ejecutar un programa particular de desarrollo. Los de visores usualmente parten de la idea que las entidades tendrn que ampliar su capacidad fsica y financiera hasta el nivel requerido. La experiencia revela que la CI de las entidades puede verse seriamente perjudicada por la falta de espacio fsico suficiente, equipamientos adecuados y relevantes, fondos ordinarios de operacin , y otras restricciones similares. En este caso tampoco se debera prejuzgar, como una cuestin de principio, lo que la entidad puede hacer. Se debe determinar, usando el Formulario Diii, qu clase de dificultades podran surgir por la falta de capacidad fsica/financiera, qu tarea sera afectada y en qu forma. Tambin pueden hacerse las siguientes preguntas: Puede contratarse ms personal? Es adecuado el equipo de oficina existente?, i.e., suficiente y relevante para las nuevas necesidades? Es el presupuesto corriente satisfactorio y suficientemente flexible para responder a las nuevas responsabilidades en general, y, el programa de trabajo desagregado en tareas individuales en particular? 36. Finalmente, si el ACI es una clave importante para el mejoramiento de la CI que garantiza el poder adaptarse a un nuevo programa de trabajo y a responsabilidades adicionales, debera estar representado por una unidad organizacional especfica dentro de la entidad. como se mencion en el prrafo anterior, la creacin de la funcin de desarrollo institucional (FDI), debera considerarse para facilitar la ejecucin del programa de trabajo y aumentar la capacidad de la entidad de llevarlo a cabo de la manera esperada. Una explicacin ms detallada de qu es la FDI y de cmo debera funcionar, se encuentra en el prrafo 89. Tal

Ver tipologa de DCI relacionados con ROG. Ver prrafo 85, uso del SADCI para seguimiento y evaluacin.

44

28

funcin debera considerarse como uno de los sub-elementos de CI, dentro de la categora Organizacin Interna y ser analizada como tal, a la vez que deberla ser parte del organigrama de la entidad. 37. El Formulario Diii (a continuacin), debe completarse de acuerdo con los procedimientos definidos para las categoras previas. Los informantes sern seleccionados internamente (uno por entidad, en lo posible) por su reconocida experiencia y antigedad, sus conocimientos de cmo est organizada estructuralmente y cmo funciona la entidad. Usualmente, los informante; seleccionados no son necesariamente gerentes de alto nivel (los cuales estn sujetos a cambios frecuentes); sin embargo, es deseable e importante, que los supervisores de los informantes entrevistados, ratifiquen la informacin obtenida de estos. Nuevamente, las respuestas a las preguntas hechas por el analista, no debern limitarse a la identificacin del dficit de capacidad, sino tambin, debern llegar a definir cmo este dficit podra impedir la ejecucin de la tarea. Para aumentar la claridad del anlisis y la presentacin de la informacin correspondiente, los ocho sub-elementos de CI sern tratados en el mismo orden del prrafo 29, as como tambin, los DCI. identificados, y registrados en el Formulario Diii. Cuando ningn DCI para un subelemento de CI, haya sido identificado, el sub-elemento simplemente se omite. El trabajo de los informantes puede facilitarse al leer la lista de los DCI que figuran en la pgina 50 que debe usarse como lista de control.

Sistema de anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) Formulario Diii: DCI desde el punto de vista ROG Gravedad DCI 45 46 1 2 3 4 5
xxx

Cdigo de Tarea 0101001

0101002

0101003

0101004

0101005 0101006

Descripcin de DCI y explicacin de sus impactos negativos Una funcin relativa a escribir trminos de referencia para adquisicin de servicios no existe en esta entidad. La nica funcin relacionada con esto es experiencia con empresas de construccin. La habilidad en esta materia est ausente. Relaciones entre la unidad tcnica (cmo usar servicios de consultora eficientemente) y la unidad administrativa (adquisicin) no est bien definida. Conflictos entre ambas han sido constantes. sto puede demorar la preparacin de los correspondientes TR. Ausencia de un manual estableciendo reglas claras de juego, hace difcil elaborar TR de acuerdo con los distintos puntos de vista funcionales. sto puede resultar en desacuerdos y, en ms demoras. Reglas laxas para ejecutar decisiones gerenciales: malapraxis puede resultar en la definicin de especificaciones por la firma a ser contratada. Reglas administrativas hacen difcil obtener autorizacin para gastos en avisos publicitarios. No hay una unidad especial para estos procedimientos o procedimientos relevantes. sto usualmente resulta en malapraxia en adquisiciones y en demoras considerables si el Banco Mundial no aprueba los procedimientos. Procedimientos generales hacen difcil implementar un procese justo. Existe riesgo de manipulacin. Amenaza la implementacin de tareas. La no existencia de una FDI en esta entidad hace

xxx

xxx

xxx

xxx xxx

Ver nota al pie de la pgina n 18 I significa que de ninguna manera la tarea puede ser implementada debido al DCI identificado: 2 significa que el DCI hace casi imposible ejecutar la tarea; 3 es punto medio de la gravedad del dficit;4 significa que es posible ejecutar la tarea casi sin dificultad: y 5 significa que no se ha identificado ningn DCI. Por supuesto que, ms informacin al respecto del DCI y una descripcin de cmo podra impedir la ejecucin de la tarea se ofrecen en la columna apropiada.
46

45

29

imposible formular a tiempo advertencias para los gerentes. Corno resultado, esta tarea en particular puede ser imposible de ser ejecutada en la fecha prevista. La misma dificultad que en el caso anterior para alcanzar consenso en un proceso justo y tomar una decisin. Ciertamente, demoras resultarn de sto.

xxx

Tipologa sic DCl Relacionados con ORG 47 SubCategora DCI ORGDES Nombre de la Sub-Categora Elementos de Capacidad Cdigo

ORGIRF

ORGRGM

ORGMPS

ORGCSR

ORGTEM

ORGPPC

Organizacin Interna: Distribucin Las funciones existentes cubren de Funciones todas las necesidades del nuevo plan. Relevancia de las funciones existentes en comparacin con los requerimientos Duplicacin/superposicin de funciones existentes cuando estn aplicadas a requerimientos. Organizacin interna: Flujo de Relaciones interna para la ejecucin Relaciones Internas. de las actividades de desarrollo como ex requerido. Relaciones internas basadas en acuerdos claros (formales o no). Organizacin Interna: Reglas de Las reglas de juego, administrativas Juego y Manual. y organizacionales, bien definidas como se requiere e incluidas en un Manual ad hoc. Organizacin Interna: Procedimientos gerenciales Procedimientos y Estilo Gerenciales. explcitos para todo el personal ejecutor, creando un medio institucional interno propicio. Estilo gerencial que favorezca la obtencin de mxima eficiencia de las habilidades del personal. Organizacin Interna: Interpretacin Aplicacin de estas reglas en forma de las Reglas de la Funcin Publica liberal y estimulante. del Pas. Direccin interna del personal, usando procedimientos atractivos e incentivos adecuados para retener y motivar al personal. Organizacin Interna: Manuales Existencia de procedimientos Tcnicos tcnicos y sistemas bien definido, en manuales didcticos. Armona interna y acuerdo en el contenido del manual tcnico y sus procedimientos. Organizacin Interna: Capacidad El espacio disponible corresponde a Fsica y Financiera. los requerimientos del nuevo proyecto. El equipamiento est en lnea con los

ORGDFS1 ORGDFS2

ORGDFS3

ORGIRF1

ORGIRF2 ORGRGM1

ORGMPS1

ORGMPS2

ORGCSR1

ORGCSR2

ORGTEM1

ORGTEM2

ORGPFC1

ORGPPC2

47

Ver nota 19 al pie de la pgina.

30

ORGIDF

requerimiento de ejecucin de las nuevas responsabilidades. Fondos ordinarios adecuados pan la ORGPPC3 ejecucin de las nuevas tareas. Organizacin interna: Funcin de Existencia de PDI. ORGIDFl Desarrollo Institucional. Calidad de funcione semejantes en ORGIDF2 ausencia de FDI.

Octavo Paso: Identificacin de Dficit de la Capacidad Institucional desde el Punto de Vista de la Poltica del Personal y Sistema de Remuneracin (PPR) 38. La mayora de los pases tienen reglamentaciones para el funcionario pblico que podran no ser completas. Tambin, una carrera en la administracin pblica generalmente no es competitiva con la del sector privado. En realidad, la poltica de personal a veces parece ad hoc, resultando en una funcin pblica de facto informal, y no necesariamente en un sistema bien definido, consciente y aclarado. Lo que se debe considerar aqu es si el sistema de la funcin pblica, formal o no, afectar negativamente la ejecucin de ciertas actividades de desarrollo. En el SADCI, habra que abstenerse de prejuzgar. En efecto, es intil decidir en el abstracto si el sistema de la funcin pblica es inadecuado, si abarca muchos ms funcionarios de lo que sera sostenible o requerido. Cualquier dficit de capacidad, desde este punto de vista, debera ser identificado en relacin a tareas especficas de desarrollo. La mejor posicin desde la cual se juzga si una funcin pblica es adecuada o no en tamao, desde el punto de vista del papel del Estado, es cuando ste, se modifica global o sectorialmente. En anlisis posteriores, la identificacin de cualquier aspecto del papel del Estado que necesita ser modificado (cualitativa o cuantitativamente), debe ir acompaada con la evaluacin de los posibles efectos subsecuentes en la poltica de la funcin pblica existente. Esto deber despertar una preocupacin seria en los niveles ms desagregados de actividades de desarrollo, especialmente a nivel de proyectos. La simple verdad de que los salarios del sector pblico son muy bajos, no es per se un dficit de capacidad. Es un dficit solamente si tiene impacto en la ejecucin del proyecto. Por ejemplo, el salario bajo podra provocar que la entidad no pudiera retener profesionales claves por ms de algunas semanas, haciendo difcil ejecutar programas de trabajo complejos por falta de continuidad. Los bajos salarios podran no afectar, de manera alguna, el programa de trabajo de una entidad: por ejemplo, cuando el mercado de trabajo no ofreciera oportunidad de trabajo alguna, o cuando estn presentes otros incentivos, tal como el honor de trabajar en una oficina del gobierno cuya fama y gran prestigio son bien conocidos. 39. Dficit de capacidad relacionados con la funcin pblica, tpicamente incluyen salarios bajos y paquetes de compensacin inadecuados, que pueden poner en serio peligro la ejecucin ele actividades de desarrollo para las cuales se ha llevado a cabo un ACT. En efecto, la funcin pblica en la mayora de los pases en desarrollo, no se ha mantenido en lnea con los paquetes de compensacin estndares del sector privado. En algunos casos, tambin puede haber perdido el prestigio que alguna vez tuvo. En la mayora de los casos, los funcionarios pblicos estn activamente buscando trabajo con mejor paga: se quedan en el servicio pblico por perodos ms cortos. Agravado por el patrocinio poltico que torna en casi una regla el designar un gran nmero de funcionarios pblicos nuevos en ocasiones de cambios polticos, an en ausencia de cambios ideolgicos, ha resultado en una administracin pblica sobrecargada y en una capacidad disminua para pagar salarios decentes. Esto dio como resultado una fuga de los mejores profesionales (y personal de otros niveles) del sector pblico, con la consecuente prdida de credibilidad entre el pblico en general. Todo esto puede tener una influencia en la CI requerida para la ejecucin de los programas de desarrollo. Pero esto no es inevitable: debe ser cuidadosamente identificado y descrito en el Formulario Div. Aqu, tal vez ms que en otros aspectos, muchas tareas sufran del mismo DCI. En efecto, el mismo problema (i.e., bajo salario) puede no tener efectos individuales negativos en ciertas tareas, e, inversamente, impedir completamente la ejecucin de otras. Esto debera explicarse con cuidado y en detalle con la gravedad del dficit correspondiente exactamente calificado, como se demuestra en el ejemplo siguiente.

Pas 31

Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) Formulario Div: DCI desde el punto de vista de PPR
Cdigo de Tarea 0101001 a 0101006 Descripcin de DCI y explicacin de sus impactos negativos Esta es una tarea que requiere el trabajo de profesionales, que estn actualmente buscando trabajo en otro lugar, por falta de una poltica de personal que podra proveer seguridad social. En los tres ltimos aos, esta posicin ha tenido once miembros diferentes y, por cerca de ocho meses; no ha tenido nadie a cargo. Es poco probable que esta vez el funcionario de esa tarea (que ha estado ah por cuatro meses) tenga tiempo de ejecutar la tarta antes de renunciar al cargo. Gravedad de DCI
48

xx

0101007 .. 0302017 a 02018 y 02020

xx Personal a cargo recientemente abandon por razones salariales. Es difcil encontrar sustituto porque los especialistas en computadoras tienen una gran demanda por el sector privado; no podemos competir en trminos de salarios o de carrera.

xx

Tipologa DCI Relativos a PPR 49

Sub-Categora PPR PPRCSC Nombre de la Sub-Categora Poltica de Personal y Sistema de Pagos: Carrera de la Administracin Pblica. Elementos de Capacidad La carrera existe ayudando a crear motivacin en el personal requerido. Cdigo PPRCSC1

Niveles de salarios y niveles de calificaciones similares a los del sector privado. PPRCOM Poltica de Personal y Sistema de Pagos: Paquete de Compensacin. Incluye incentivos sociales. Incluye seguro de accidente/salud. Incluye disposiciones para dejar y reingresar a la funcin pblica,

PPRCSC2

PPRCOM 1 PPRCOM2 PPRCOM3

Noveno Paso: DCI desde el Punto de Vista de las Habilidades Individuales (SKL) 40. Revisando la experiencia de seguimiento y supervisin de proyectos del Banco Mundial por un perodo de cinco aos en distintos sectores y regiones del mundo, se puede establecer que alrededor de la mitad del personal de ejecucin (en todos los niveles), as como de los beneficiarios, no tienen ni la informacin bsica, ni los conocimientos ni habilidades necesarios para entender las tareas que se les asigna, ni saben cmo ejecutar estas tareas. Se ha visto anteriormente que aunque el personal de ejecucin fuera suficientemente competente para ejecutar estas tareas eficientemente, el medio institucional generalmente hostil en el cual estas tareas han de ser ejecutadas, impedira que las mismas se llevaran a cabo eficientemente. Sin embargo, ests dos grandes fuentes de fracaso del desarrollo estn estrechamente unidas. La falta de capacidad gerencial/toma de decisiones y de habilidad profesional es una de las causas primarias de la debilidad del medio institucional, dentro del cual se ejecutan la mayora de las actividades de
48 49

Ver nota de pie de pgina 17. Ver nota de pie de pgina 19.

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desarrollo. Esto es, por un lado, porque los grupos responsables generalmente fracasan al analizar la CI relacionada con sus objetivos y, por otro lado, porque definen los objetivos basndose irs en consideraciones polticas que en factibilidades tcnicas y necesidades legtimas. A pesar de que esto ha sido claramente reconocido en la literatura del desarrollo, es todava un problema generalizado que limita el impacto de las actividades de desarrollo en general. Aunque el SADCI ayuda a hacerlo explcito, cuando se analiza la CI desde el punto de vista ROG GOV, tambin ayuda especficamente a determinar, en una forma sistemtica, el dficit de habilidades individuales que pueda afectar la ejecucin de las actividades de desarrollo correspondientes. El anlisis del dficit de habilidad es clave para determinar en qu grado las habilidades institucionales 50 estn en proporcin, cantidad y la calidad con los requerimientos de ejecucin. Cmo Llevar a cabo un Anlisis de Dficit Individual 41. El Formulario Dv provee algunos ejemplos que pueden ser usados para familiarizarse con el sistema. El formato ha sido diseado de manera didctica, usando ttulos descriptivos en las columnas y notas explicativas al pie de pgina, que facilitan la recoleccin de la informacin correspondiente. Debe comenzarse identificando las categoras de personal y beneficiarios y/o vctimas que sern afectadas, positiva o negativamente, por la actividad de desarrollo en cuestin. Luego los informantes son seleccionados: ellos debern ser generalmente jefes de seccin para los niveles ms bajos de personal, y los mismos individuos en el caso de los profesionales de ms alto nivel como son, en particular, los gerentes. Por lo tanto, los informantes debern ser seleccionados en cada entidad involucrada (aqullas en el universo institucional de ejecucin descrito en el Mapa RII). Para los beneficiarios/vctimas de las actividades de desarrollo, es deseable seleccionar informantes representativos de organizaciones formales o informales, y funcionarios de las instituciones que los conocen bien por la naturaleza de su trabajo (por ejemplo, extensin agrcola, social o de salud). La entrevista misma debe ser altamente didctica para obtener completa cooperacin y poder confiar en la validez de la informacin recibida. El propsito de la entrevista debe ser explicado primero. En efecto, el proyecto para el cual se lleva a cabo el ACI traer nuevas responsabilidades y nuevas tareas a la entidad as corno recursos adicionales. Por lo tanto, ser necesario mejorar las habilidades individuales actualmente disponibles en la entidad. El propsito del anlisis de los dficit de capacidad individual es el de determinar el tipo de apoyo requerido en trminos de ms informacin, conocimientos y habilidades. Se identifican las necesidades a travs de comparaciones entre las habilidades existentes y las que son requeridas para ejecutar un proyecto especfico. Corno resultado, se espera producir un diseo de un programa de mejoramiento de habilidades individuales 51 realmente efectivo y a ser financiado a travs del proyecto. Esto debe contribuir a crear un medio institucional propicio, en el cual todos podrn contribuir ms eficientemente al xito esperado. Ms informacin explicativa ser provista durante el proceso de entrevistas como se comenta en los prrafos siguientes. 42. Despus ce esta presentacin inicial, se entrega una copia de los Formularios A, B, C y del Mapa RII al informante, como se hizo para cualquier otro elemento de Cl. Sin embargo, durante la entrevista, el informante deber referirse al Formulario C, lista de tareas. El informante tendr que detenerse despus de cada tarea y contestar las siguientes preguntas: Cuntas personas se necesitan en cada categora para ejecutar esta tarea, comenzando con la categora del ms alto nivel? 52
En efecto, en SADCI, el anlisis del dficit de habilidades individuales, no se deber llevar a cabo desde un punto de vista individual, sino desde el punto de vista institucional. Cuando un miembro del plantel del personal de una entidad, no tiene la habilidad de implementar una tarea dada, el director de la entidad podr asignar esta tarea a una persona que s tiene toda la habilidad requerida, aunque est en una posicin a la cual esta tarea no pertenece. Por lo tanto, mientras se identifica y se mide el dficit de habilidad, debe tenerse en mente la entidad como un todo y no slo un miembro individual del plantel. 51 No de 'capacitacin' porque la Capacitacin puede, no dar la solucin a ciertos dficit de capacidad individual. En tal caso se puede asignar la tarea a otro funcionario ms competente o modificar la tarea en s. 52 ste es el caso en que las tareas no han sido desagregadas a nivel de una nica persona. Por otra parte, la pregunta a hacer est limitada a la categora del miembro del plantel a cargo. Cuando los Formularios C individuales estn disponibles, un Formulario Dv puede ser preparado, tambin para cada persona. En este caso las columnas de categora de personal han de ser suprimidas del Formulario Dv. Las categoras individuales pueden escribirse entre parntesis a continuacin del nombre de la persona.
50

33

Despus de obtener la respuesta, en relacin al nmero de personal en cada categora, el analista, inmediatamente har la segunda pregunta: Cuntos son totalmente idneos para esta tarea, es decir, cantos pueden ejecutarla eficientemente y en la fecha prevista? Si la respuesta es: una (o ms) personas, la columna 5 de gravedad debe marcarse. El analista no necesita ms informacin. Si existen uno o ms de estos gerentes calificados menos que totalmente idneos, el informante deber calificarlos. Esta vez la calificacin, necesariamente ser menos de 5. Para cualquiera de estas calificaciones, el analista deber preguntar al informante lo siguiente: Qu es lo que le falta al ejecutor de esta tarea en trminos de informacin, conocimientos y/o habilidades prcticas que podra permitirle implementar esta tarea mejor? La informacin correspondiente se describe en la columna apropiada, especificando especialmente el tipo de dficit de capacidad individual que poseen estas personas para la ejecucin de cada tarea en particular. 43. En esta instancia se requiere ms informacin para ayudar al interlocutor a sentirse cmodo. Primero de todo, la tentacin de dar 5 al director es grande (a veces, l mismo se autocalifica). Cuando un 5 se ingresa por primera vez. (esto pasa con frecuencia cuando se le pide por primera vez a un informante que califique al director o cuando un director se califica a s mismo), el analista deber explicar que tal calificacin acarrea tres implicaciones crticas: (a) cuando se auto-evala o se evala cualquier otro miembro del plantel del personal con 5, el interlocutor est diciendo que el desempeo correspondiente ser perfecto y generar, a tiempo, el resultado de la tarea como ha sido descrito en el Formulario C, lo cual es un compromiso que trae aparejada una primera gran responsabilidad; (b) que siendo calificado al nivel ms alto posible, podra ser utilizado como un instructor para informar, o inclusive entrenar, a otros que ejecuten tareas similares, pero con menores calificaciones, para elevarlos al nivel de eficiencia requerido; y (c) que sera excluido de cualquier actividad de entrenamiento, como cursos, seminarios, viajes de estudio en el pas o en el extranjero. La experiencia demuestra que despus de recibir esta explicacin, los informantes llegan a dar generalmente una calificacin ms baja. En tales casos, deben identificar explcitamente qu es lo que est faltando, es decir, conocimientos y habilidades prcticas de la persona calificada para que pueda implementar la tarea satisfactoriamente. Esta parte del ejercicio ha probado ser vital para evaluar cuidadosamente la habilidad de los ejecutores de tareas y proveerlos exactamente con lo requerido para aumentar la eficiencia y minimizar los costos de capacitacin para la entidad. Esto tambin ayuda a preparar programas de capacitacin de mayor relevancia, cuando el entrenamiento es considerado la mejor solucin posible para eliminar el dficit identificado de habilidad individual. 44. El Formulario Dv deber ayudar a los interlocutores, decisores y directores, a entender que no pueden ignorar el nivel de habilidad de los miembros del plantel del personal a quines ellos asignan tareas importantes, las cuales, frecuentemente, involucran una responsabilidad crtica, por administrar recursos financieros sustanciales. As mismo, debern tambin entender mejor que cuando se identifican dficit de capacidad individual en relacin a los requerimientos de la ejecucin de tareas especficas, estos dficit deben ser descritos de una manera que facilite a los planificadores de la actividad de capacitacin o a los oficiales del Departamento de Personal, encargados de contratar nuevo personal, entender exactamente el perfil profesional requerido. Por lo tanto, el propsito del anlisis de capacidad individual es el de evaluar hasta qu punto la combinacin de habilidades necesarias est disponible en la entidad o hasta qu punto se desva de lo que realmente se requiere para ejecutar un conjunto de tareas (representado por 5). Esto ayudar a llevar a cabo de manera ms fcil, una planificacin eficaz, para que la entidad pueda llegar a tener una calificacin de 5, lo que significa que todos los dficit de habilidad identificados han sido eliminados. Para esto, es importante que la calidad de la informacin especificada en las tres columnas de habilidades, sea lo ms precisa y relevante posible. Por ejemplo, en lugar de describir un dficit de habilidad, los interlocutores generalmente establecen que tal miembro del plantel en particular necesita entrenamiento. No es lo que se les pide. En realidad, estas columnas no estn all para ofrecer una solucin (el entrenamiento puede ser una solucin), sino ms bien, para identificar problemas, i.e., un fragmento de informacin y/o de conocimiento, o una habilidad prctica que: est ausente no permitiendo que se ejecute una tarea satisfactoriamente. El analista debe tener cuidado al obtener la informacin correcta, la cual podra estar expresada en trminos de 34

un curriculum de capacitacin (elementos que actualmente no se encuentran en el perfil de los ejecutores), y debe evitar cualquier cosa que podra sugerir una solucin, por lo menos, en esta etapa del anlisis. Pas Sistema De Anlisis Y Desarrollo De La Capacidad Internacional (SADCI) Formulario Dv: DCI Relacionados Con Habilidad Individuales
Cdigo de tarea Nmero y categora de Empleados (a) 53 Descripcin de los Dficits de Habilidades Individuales (b) Gravedad del Dficit de Habilidades Individuales (c) 1 2 3 4 5 x x

0101001 0101001

A 1 1

informacin(d) Empleado nuevo, no sabe nada acerca del proyecto

Conocimiento(e) No sabe mucho acerca de los procedimientos de adquisicin para supervisin de las tareas

Know-How(f)

0101001 0101001

2 1

x
No es suficientemente bueno par escribir documentos de TR

0101002 0101003 0101004

1 1 1
No est familiarizado con relaciones pblicas internas. La falta informacin bsica sobre los grupos internos responsables de las indiferentes partes del proceso. No es bueno para hacer relaciones pblicas.

x x x

0101005

Notas para el Formulario Dv b) Antes de comenzar la entrevista, el analista debe hacer explcita, en una nota de pie de pgina, la informacin relacionada con la categora del personal, beneficiarios y vctimas, relevantes a un universo institucional particular para el cual un anlisis de capacidad individual se est llevando a cabo. En este ejemplo, A representa todo tipo de ejecutivos, incluyendo miembros del plantel de personal, que supervisan a otros en cualquier nivel. B es para profesionales sin responsabilidades directivas. C es para los tcnicos. D es para los no profesionales o personal tcnico incluyendo administrativos. E es para los beneficiarios, jefes de familias y F para beneficiarios miembros de la familia. Finalmente, G pueden ser las vctimas de los productos del proyecto (i.e., el caso de algunas operaciones de ajuste estructural o cuando la reduccin de algunas actividades disminuira el ingreso de ciertos grupos de la poblacin). Puede incluirse cualquier nmero de categoras, siempre que sean relevantes a la ejecucin de la actividad de desarrollo considerada, y siempre que sea relevante desagregar las categoras a ese nivel, en trminos del tipo de dficit de habilidad identificado. c) Tres categoras de dficit de habilidad pueden ser utilizadas. Obviamente, esto es flexible y un analista podr decidir cambiar estas categoras, agregar otras, concentrarse solamente en una o dos. Sin embargo, estas tres categoras son las ms comnmente encontradas en cualquier actividad de desarrollo.

53

Las letras se refieren a notas explicativas ver pgina siguiente.

35

d) Como en la identificacin de otros dficit de capacidad, el analista debera guiar a los informantes a determinar cun grave es el dficit de habilidad identificado para la ejecucin adecuada de una tarea. Lo que ha de preguntarse es simple: Cun serio es el dficit de habilidad identificado para lograr una ejecucin exitosa de la tarea 54 ? Sin embargo, aqu la calificacin es algo diferente de la empleada en los Formularios; Div. 1. Dado que el anlisis de capacidad individual se lleva a cabo desde el punto de vista institucional y no desde el punto de vista individual, cuando un ejecutor est ausente (el puesto a cargo de la tarea est vacante), el grado utilizado es 1. Esto significa que la entidad tiene una falta absoluta de la habilidad correspondiente para ejecutar esta tarea. En este caso, las tres columnas del medio (descripcin del dficit de la habilidad), deben incluir toda la informacin, todos los conocimientos y todas las habilidades que la persona a cargo deber tener para ejecutar esta tarea en particular. Esto explcitamente advertir al decisor y/o gerentes acerca de la falta de habilidades en la institucin, y tambin ayudar al personal administrativo a cargo de contratar a alguien mis capaz para este cargo: ya que debera estar alertado de las habilidades que la persona a ser contratada necesita en combinacin con otras habilidades necesarias para otras tareas, debido a que la persona a ser contratada probablemente tendr que ejecutar, adems, otras tareas. 2. Esta calificacin se utiliza para indicar que un ejecutor de tarea que ocupa una posicin a la cual corresponde la tarea, no la puede ejecutar porque la especialidad requerida no est presente ni en sus antecedentes acadmicos ni en su experiencia profesional. En este caso, la descripcin de las habilidades ausentes deber tambin ser tan completa como sea posible para que el director encargado de reasignar la tarea, pueda asegurarse que el nuevo ejecutor tenga las habilidades necesarias. Como mnimo, el ejecutor de tareas tendr que poder ejecutarla con o sin capacitacin adicional. De no ser posible, por ejemplo porque la capacitacin necesaria ser de larga duracin, se deber asignar las tareas correspondientes a otros ejecutores mejor capacitados. 3. Este es el grado medio para indicar que el ejecutor demuestra un dficit de habilidades que podra impedir la obtencin de la calidad requerida en la ejecucin de la tarea y en el producto final. En general, para las actividades de desarrollo que no pueden ser demoradas, no es deseable tener muchos ejecutores con el grado 3. La importancia del dficit de habilidades para aquellos evaluados con 3 puede requerir varias semanas de entrenamiento, o incluso algunos meses. Puede la tarea esperar todo ese tiempo? 4. Los dficit de habilidad han sido identificados, pero no son muchos, y el impacto en la ejecucin de la truca ser leve. Se lograr el producto, pero no al nivel de eficiencia esperado, implcito en la columna de productos de tarea del Formulario C. Unas pocas horas de capacitacin de corta duracin o de sesiones informativas o cualquier otra actividad de capacitacin de corta duracin, ayudara a eliminar los dficit identificados. 5. No se ha identificado dficit de capacidad alguno para la ejecucin de la tarea designada. Se espera que tales ejecutores presenten exactamente y a tiempo 55 el producto descrito Formulario C. b) Informacin: El grupo completo de personas involucrado en las actividades de desarrollo debe tener una cierta cantidad de informacin para poder lograr que las cosas sucedan tal corno fueran establecidas en los objetivos de desarrollo, o para beneficiarse efectivamente de ellos. La informacin mnima a ser presentada lo ms temprano posible, se relaciona con la naturaleza de la actividad de desarrollo propuesta y la de los objetivos, su importancia para el pas y/o regin especialmente en relacin a las personas involucradas. Esto es de suma importancia cuando grupos especficos de personas tienen que sacrificar algo, temporal o permanentemente, como puede ocurrir con algunos aspectos de proyectos de financiamiento de apoyo a reformas polticas 56 . Los directores de las entidades ejecutoras, tambin deben saber cuales son sus funciones y cmo estas se relacionan con otras entidades. Debera decrseles cmo se han de hacer responsables institucional o personalmente por sus resultados y su eficiencia. A su vez, todos los miembros del plantel deben

En otras palabras: qu es lo que se necesita para llegar a 5?, ya que el 5 representa que todas las habilidades necesarias para ejecutar una tarea determinada estn presentes. 55 Informacin adicional acerca del significado e implicaciones de la evaluacin 5 se proveen en el prrafo 43. 56 La terminologa en ingls es policy based lending.

54

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conocer bien cules son sus respectivas funciones, qu es lo que se espera de ellos y cmo sus esfuerzos sern evaluados y recompensados. e) Conocimientos: Los directores y miembros del plantel ejecutor, as como tambin los beneficiarios designados, deberan ser suficientemente competentes para ejecutar sus respectivas tareas eficientemente. No se debera dar una tarea relacionada a mantenimiento de salud a un arquitecto, ni a un mdico una tarea de mantenimiento de caminos 57 . Los beneficiarios deben estar de acuerdo en qu es lo que pueden hacer para sacar ventaja de los beneficios previstos en el proyecto. En el ejemplo anteriormente mencionado acerca del ganado con cuernos no aceptable por los beneficiarios designados, no tiene sentido tratar de ensearles cmo criar este tipo de ganado, si van a matarlos por razones religiosas tan pronto como los vean. Este tpico comnmente se refiere al entrenamiento o a los antecedentes acadmicos y culturales de los ejecutores y beneficiarios, los cuales deben ser evaluados segn su impacto en la ejecucin satisfactoria del proyecto en consideracin. f) Saber Cmo 58 : Esto se refiere a habilidades propiamente dichas, de una ndole ms prctica, que son relevantes a tareas especficas. Mientras los conocimientos se referan al entendimiento, las habilidades se refieren a cmo responder, en la prctica, ante situaciones especficas. Alguien puede entender muy bien y an generar el contenido de un informe y no tener la habilidad de escribirlo correctamente, o de presentar correctamente su contenido en forma verbal. Saber - know-how - es muy diferente de conocer. Por ejemplo, en un proyecto de extensin agrcola, esto simplemente podra significar: sabe el agricultor cmo usar un tractor eficientemente'? Es distinto, pues, determinar si quiere usarlo o si entiende por qu el tractor es ms eficaz que otras herramientas. En otras palabras, si bien puede tener el conocimiento correspondiente; a la eficiencia de la mecanizacin, puede no saberlo manejar adecuadamente. 45. Observaciones: Muchos analistas sin experiencia creen que los informantes no son justos en la identificacin del dficit de habilidad, ni suficientemente competentes para identificar dicho dficit, en forma objetiva y profesional. En efecto, la relevancia, integridad, y credibilidad de la informacin obtenida puede ser realzada mediante revisiones sistemticas por el supervisor del interlocutor y por las mismas personas evaluadas. 59 Un principio bsico de administracin debe hacerse explcito desde el comienzo: aquellos que tienen la responsabilidad de asignar tareas a otros, deben saber qu habilidades se requieren de ellos y si efectivamente las tienen. No obstante, cundo este no sea el caso, i.e. cuando los ejecutivos no sepan mucho sobre las habilidades del personal, necesitarn identificarlas y medirlas, en reuniones con dichos miembros del plantel, o a travs de otros mtodos. Esto ser ms fcil y ms eficaz si la tarea ha sido desagregada a nivel de ejecutores individuales. De hecho, tal prctica es extremadamente til y efectiva para realizar la CI de la entidad. Es comn que los ejecutivos no se preocupen por las habilidades de los ejecutores hasta que reciban malos productos. El anlisis de la capacidad individual los deber ayudar a enterarse de tales problemas con anticipacin y a tratarlos eficientemente y a tiempo. Por lo tanto, analizar la capacidad individual tambin es til para realizar en forma directa la habilidad gerencial misma. Tipologa Del DCI Relacionados Con Habilidades Individuales
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Sub Categora Nombre de la Sub- Elementos de Capacidad Hab Categora SKLNIF Habilidad: informacin Informacin respecto de la poltica del, proyecto: prioridad, importancia nacional Informacin respecto del Proyecto mismo: objetivos, recursos, responsabilidad institucional Informacin sobre aspectos especficos de la implementacin de tareas. SKLKNO Habilidad: Cada fragmento de conocimiento, de antecedentes Conocimiento. acadmico Lo mismo, pero a partir de la experiencia
57

Cdigo SKLINF1 SKLINF2 SKLINF3 SKLKNO1 SKLKNO2

Esto podra parecer obvio. Sin embargo, cuando consideraciones polticas llenan la agenda entera. cualquier cosa es posible y, es efecto, pasa frecuentemente. 58 En ingls Know-how 59 Este debera se el caso cuando se analizan dficit de habilidades de gerentes o profesionales de niveles ms elevados.
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Ver nota de pie de pgina 19.

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SKLKHW

profesional. Habilidad: Saber Habilidades prcticas necesarias para ejecutar SKLKHW1 cmo(Know-how) ciertas tareas. Habilidades intelectuales tales como: escribir, SKLKHW2 preparar informes y capacidad de oratoria Habilidades ligadas a la personalidad: relaciones SKLKHW3 pblicas, diplomacia, etc.

Dcimo Paso: Consolidacin de los DCI no relacionados con la falta de habilidades 46. Los Formularios Di a Div probablemente contienen DCI que ocurren frecuentemente, Esto es as porque el anlisis ha sido hecho usando tareas desagregadas, muchas de las cuales son afectadas por el mismo DCI. Mientras se llevan a cabo los pasos siguientes, y para facilitar el uso de la informacin obtenida, todos los DCI identificados debern ser resumidos por categora para evitar repeticiones, incluyendo aquellos relacionados con el diseo y la ejecucin de una estrategia de DI y un plan de accin correspondiente. Los dficit debern aparecer junto con las tareas que probablemente afectarn de no ser corregidos a tiempo. Este ejercicio de consolidacin ser de suma utilidad en el momento de informar a los decisores el resultado del ACI, ayudndolos a determinar la respuesta apropiada (ver Dcimo Segundo Paso). Un ejemplo de un formulario de consolidacin de dficit no relacionados con las habilidades, aparece en la pgina siguiente. Este formulario incluye informacin importante como: el DCI mismo, la lista de tareas que cada DCI puede afectar, y un promedio de gravedad para cada DCI. El promedio de gravedad es el promedio aritmtico de todos los niveles de gravedad de los Formularios Di a Div para un mismo DCI. La columna de la derecha, nivel de gravedad, puede ser sombreada para visualizar el perfil real de capacidad, desde los cuatro puntos de vista de los DCI no relacionados con habilidades, puntos de vista que representan el medio institucional en el cual el programa de trabajo ser ejecutado como fuera descrito en las tareas. El perfil de capacidad requerido es 5, y est simblicamente representado por una lnea a la derecha de cada DCI, como se establece en los prrafos siguientes. De ahora en ms, el analista podr explicar que cuanto ms grave sea el dficit, ms seria ser la falta de capacidad (ilustrada por el rea sombreada), i.e., la diferencia entre el 5 de lnea vertical y de la lnea de DCI a la izquierda de esta rea sombreada. Por lo tanto, esto deber ser tratado con sumo cuidado, si los objetivos de desarrollo han sido confirmados y han de ser logrados completamente. Ese punto se discute en mayor detalle en el Duodcimo Paso. Dcimo Primer Paso: Consolidacin de los DCI relacionados con habilidades 47. este paso es igual al utilizado para los DCI no relacionados con habilidades. De hecho, muchos empleados tienen los mismos dficit de habilidades, sin importar cun diferentes sean sus tareas. Por ejemplo, un empleado podra no ser bueno para preparar o presentar informes, cualquiera sea el tema de que se tratara. Otros tienen un dficit de habilidades que afectar muchas de sus tareas. Por ejemplo, este sera el caso de quines encuentran difcil el hablar en pblico y tienen muchas oportunidades de hacerlo al ejecutar un programa de trabajo durante la implementacin del proyecto. El formato del Formulario Eii, es levemente diferente del Formulario Ei, para reflejar diferencias que ya han sido observadas entre los Formularios Di a Div y el Formulario Dv. Todos los comentarios y observaciones hechos en el prrafo anterior son de aplicacin en el caso del Formulario Eii. 48. Los formularios de consolidacin contienen informaciones claves que constituyen la base paca el diseo, la preparacin y la ejecucin de cada estrategia de DI y programas de accin correspondientes. Por esto puede ser til consolidar ms la informacin de una forma apropiada para ser usada por los analistas de capacidad ms experimentados y los decisores de polticas en general. Esto resulta particularmente til a nivel macroeconmico y sectorial y han probado ser instrumentos eficaces de dilogo entre el analista y los decisores (ver prrafo 51-52). En efecto, hacen a estos ltimos ms conscientes de la CI realmente disponible en relacin a la ambicin de los objetivos de desarrollo. Finalmente, hall probado, tambin, ser tiles en el re-diseo de proyectos y en la definicin de las estrategias de Di en proyectos de gran complejidad.

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Sistema De Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) Formulario Bi: Consolidacin de DCI no relacionados con Habilidades Cdigo de DCI Di01 Di02 Di03 Descripcin de DCI Tareas Afectadas (Cdigos) Promedio de Gravedad del DCI 1 2 3 4 5 xx xx xx

Dii01 Dii02 Dii03

Diii01 Diii02

Diii03 Diii04 Diii05 Diii06 Div01 Div02 etc

Ausencia de legislacin de adquisiciones Falta de procedimientos transparentes Influencia poltica muy fuerte en procedimientos de Adquisicin y licitacin No hay relaciones entre los ministerios involucrados Unidades Administrativos sin mandatos relevantes Ausencia de oficinas regionales en donde las responsabilidades han sido asignadas No hay una funcin relevante en la entidad Relaciones internas entre las unidades Administrativas t tcnicas relevantes no han sido definidas Ausencia de manuales administrativos relevantes Reglas laxxx para el proceso gerencial de toma de decisiones Procedimientos gerenciales obsoletos No hay una unidad especial para los procedimientos relevantes Rpido cambio en el plantel de empleados debido a salarios bajos Posiciones vacantes

0101001;0201001;0301001; 0401001 0101003;0201003;0301003; 0401003 0101004;0201004;0501004

0101001;0501001 0101003;0301003 0101007;0501007 xx

xx xx

0101001;0501001;0701001 0101001

xx xx

0101001;0501001 0101001 0101003;0201003;0301003; 0401003;0501003 0101002;0401002 0101001 al 0101006 y 0201001 al 0207025 0302017 al 0302018; 0302020 xx xx xx xx xx

xx

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Pas Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) Formulario Eii: DCI relacionados con Habilidades Cdigo de DCI Dv01 Categoras Afectadas de Descripcin de Empleados/Beneficios Dficit de Habilidades A B C D E F G Informacin sobre 1 5 8 27 65 250 224 el medio ambiente del proyecto: importancia pblica, objetivos nacionales, etc Informacin sobre 1 2 5 20 60 250 224 el proyecto mismo, su importancia relativa, organizacin interinstitucional, etc Sistema de relaciones pblicas propio Procedimientos de adquisiciones Cmo escribir TRs para la adquisicin de servicios de consultora Relaciones Pblicas Habilidades relacionadas adquisiciones 2 Tareas Afectadas Promedio de Gravedad del DC xxx

0101001;0201003; 0401001 al 0107095

Dv02

mismas tareas que arriba

xxx

Dv03

0101004;0201004; 0301004 8 2 0101001;0201001; 0301001;0401001 mismas tareas de arriba xxx

xxx

Dv04 Dv05

3 1

xxx

Dv06

14

Dv07

2 a

0101004;1206001 al 007 0402004 al 012 Las mismas que en Dv04

xxx

xxx

40

SADCI: Tipologa Seleccionada de DCI Nmero de Promedio de Codigo de la Gravedad Sub-Categora DCI de VCI El medio Ambiente Macro-Industrial ROGGOV1 5 ROGGOV2 Di03 2 ROGGOV3 3 ROGGOV4 3 ROGGOV5 4 ROGGOV6 3 ROGCON1 3 ROGCON2 3 POGCON3 3 ndice de Conducividad Institucional (ICI1): 29/45 Medio Ambiente Institucional Especfico ROGLEG1 5 ROGLEG2 5 ROGLEG3 5 ROGLEG4 Di0l 3 ROGREG1 Di02 3 ROGREG2 Di02 3 ROGCUL1 5 IRRRES1 Dii0l 3 IRRRES2 Dii02/03 2 IRRRES3 DiiC2 3 IRRPAR1 5 IRRPAR2 5 ORGDFS1 Diii01/06 2 ORGDFS2 Diii01 2 ORGDFS3 Diii02 3 ORGIRF1 Diii02 3 Cdigo de la Nmero de DCI Promedio de Sub-Categora Gravedad de DCI ORGIRF2 Diii02 3 ORGRGM1 Diii03 3 ORCMPS1 Diii05 2 ORGMPS2 Diii05 2 ORGCSR1 5 ORGCSR2 5 ORGTEM1 5 ORGTEM2 5 ORGPFC1 5 ORGFC2 5 ORCPFC3 5 ORGIDF1 1 ORGIDF2 1 PPRCSC1 Div0l 2 PPRCSC2 Div0l 2 PPRCOM1 2 PPRCOM2 2 PPRCOM3 3 SKLINF1 Dv0l 2 SKLINF2 Dv02 2 SKLINF3 Dv02/03 2 SKLKN01 Dv04 2 SKLKN02 Dv05 4 SKLKHW1 Dv05 4 SKLKHW2 Dv07 1 SKLKHW3 Dv05 3 ndice de Capacidad Institucional (IC12): 135/210

49. La tipologa anterior puede ser utilizado por el analista cauteloso como un catlogo para asegurarse que todos los elementos ms comunes de la capacidad institucional generalmente identificados en actividades de desarrollo, hayan sido revisados junto con los programas de trabajo desagregados en tareas. las sub-categoras, que no sean de aplicacin, debern ser simplemente calificadas con 5. Las diferentes subcategoras que s son de aplicacin, se incluyen en este formulario/catlogo de consolidacin y comprenden los nueve elementos que describen el medio macro institucional relevante. Esto no significa que todos los antecedentes de forma de gobierno deban ser sistemticamente revisados para todas las actividades de desarrollo. Tampoco significa que si la calificacin es baja (cualquiera sea un total por debajo de 45, nivel de capacidad requerida), la correspondiente actividad de desarrollo no lograr los objetivos deseados. Es, desde luego, posible ignorar aquellas condiciones de formas de gobierno cuando la actividad de desarrollo est limitada en alcance y cuando beneficios de largo plazo no son un factor clave. Por otro lado, puede ser una herramienta til para advertir a los ejecutores de los daos potenciales que puedan ocurrir. Ahora bien, el ndice de Conducividad Institucional (ICI1) es una herramienta necesaria para los decisores de los niveles ms altos del gobierno y de las fuentes financieras, internacionales o bilaterales, cualesquiera sean relevantes 61 . Bajo un mnimo ICI1 la eliminacin del proyecto deber ser seriamente considerada, a menos

Ver Pginas 36,41,50,54 y 67 para el significado de los cdigos Ver Formularios Ei y Eii

En el componente de proteccin del medio ambiente de un proyecto de desarrollo agrcola, se ha decidido mejorar la legislacin sectorial relevante que ayudar a reducir la erosin de la tierra, al mismo tiempo que se 41

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que se observe que ya han sido tomadas medidas para mejorar la situacin durante la ejecucin de las actividades de desarrollo en cuestin aunque tales procesos podran necesitar ms tiempo que las actividades de desarrollo propuestas para llegar a madurar. En otras palabras, lo que tiene mayor importancia es la tendencia real, no un ndice esttico. A la inversa, el segundo ndice, el ndice de Capacidad Institucional (ICI2), tiene una relacin ms directa con la ejecucin de actividades de desarrollo y, por lo tanto, tambin deber ser tomado en cuenta seriamente. En realidad, esto es una recomendacin crtica formulada como sigue: un componente de DI deber ser preparado e integrado dentro de cualquier actividad de desarrollo de cualquier tipo, si este ndice es menor que 210. Obviamente, el contenido de este componente ser tan importante corno la gravedad de los dficit de capacidad identificados. El ndice ICI2 ser til corno indicador de cun considerable ser este componente, i.e., cuntos insumos de DI son necesarios y cmo debern estar incluidos para el fortalecimiento de la capacidad 62 . Los DCI descritos detalladamente en los Formularios Ei y Eii sern utilizados como antecedentes para disear los correspondientes componentes de DI. Esta sofisticacin adicional del SADCI, podra ser utilizada por ciertos analistas, si la encuentran til de acuerdo a sus propsitos, o podra ser omitida por otros. Conclusin: Pausa despus de la Seguridad Parte 50. Una vez dados los nueve primeros pasos del SADCI, el analista se encuentra familiarizado con los objetivos de desarrollo en juego, el universo institucional a cargo de lograr esos objetivos, y la posible falta de capacidad institucional para lograr dichos objetivos. Sin embargo, tambin se ha familiarizado con uno de los aspectos ms atractivos del SADCI: es una herramienta de anlisis que ayuda a aumentar capacidad sobre la marcha (esto ser comentado con mayor profundidad en la Tercera Parte). En esta instancia, el analista deber hacer una pausa y considerar la informacin disponible. Habr ayudado a los decisores a definir mejor qu es lo que se quiere lograr con las actividades de desarrollo que estn tratando de disear. Como resultado del proceso de revisin de sus objetivos, de los recursos asignados y an de los programas de trabajo, todos han sido mejorados progresivamente, as como tambin, ha sido mejorada la
moderniza la tecnologa de produccin. Sin embargo, el anlisis de los temas de la forma de gobierno revel que las autoridades a cargo de hacer cumplir la nueva legislacin, eran tan corruptas que la nueva legislacin se convirti solamente en una ocasin ms para conseguir dinero de soborno de los agricultores. Esto les permiti continuar deteriorando la tierra en la cual trabajaban, preocupndose con slo por las ganancias ms inmediata. ICI1 fue calculado en 15 solamente en este caso: esto debera haber sido una advertencia critica para los donantes internacionales que ayudaron a financiar esta operacin. Finalmente, la medida legislativa posibilit una posibilidad ms de corrupcin. En otras palabras, no significa mucho mejorar la ley en un pas en donde la Ley no suele prevalecer. 62 Si una aerolnea a de tener una capacidad de 45 para volar de Washington a Pars, en forma segura y puntual, podra ser un desastre si esta capacidad es en realidad slo de 42. El avin podra estrellarse justo antes de llegar a pars. Esto significa que el nivel de capacidad requerida para alcanzar los objetivos deseados es una condicin sine qua non para lograr efectivamente estos objetivos al menor costo. si no es posible lograr este nivel de capacidad, entonces los decidores reducir sus ambiciones de desarrollo de acuerdo a la capacidad existente disponible. En los dos ejemplos dados aqu para ICI e IC2 , un mximo de 45 y 210 no representa la perfeccin sino simplemente el nivel de capacidad requerida para lograr eficientemente el producto deseado y mantenerlo a partir de all Otra manera de ilustrarlo es decir que una CI es como una cadena cuya fuerza real es igual a la del eslabn ms dbil. La cadena no necesita tener muchos eslabones dbiles para quebrarse con facilidad ante el primer percance.

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formulacin de aspectos importantes de la estrategia de desarrollo. Es notable qu los decisores con programas mejor definidos tendrn mayor capacidad institucional que aquellos que no saben realmente cmo expresar sus objetivos con precisin, o que no est seguros de los recursos necesarios, o peor an, el caso de aquellos que no tienen bien definida la responsabilidad institucional correspondiente que ha de ser compartida entre los futuros ejecutores. Adems, a travs del ACI mismo que se lleva a cabo con relacin a las tareas, los decisores refinarn an ms sus conocimientos sobre lo que realmente quieren, y podrn compararlos con lo que realmente pueden hacer una vez que disponen de tal Cl. Con mucha frecuencia, decisores enfrentando DCI identificados de esa manera desagregada, deciden tomar una accin correctiva y aumentar su CI en concordancia en el mismo acto de identificar los DCI correspondientes. Adems, para aquellos aspectos que no puedan ser corregidos fcilmente, los decisores estarn preparados para escuchar cuidadosamente al especialista en DI, cuando posibles alternativas de atenuacin sean recomendadas, consecuentemente, facilitando el diseo de una estrategia de DI y la movilizacin de los recursos relacionados con ella. En esta etapa, es importante dialogar sobre los resultados del ACI con los decisores, posiblemente las mismas personas que han sido entrevistadas, en ocasin de completar el Formulario A. Este procedimiento se discute en la Tercera Parte de este Manual.

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TERCERA PARTE. TRADUCIENDO LOS DCI IDENTIFICADOS EN UNA ESTRATEGIA DE DI Y EN UN COMPONENTE DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
51. A esta altura de los acontecimientos, el analista ha hecho explcitas las ambiciones de desarrollo de los decisores y ya se sabe por qu varios aspectos no podrn ser realsticamente realizados de manera eficiente. El analista necesita informar cunto difiere la CI disponible de la que se requiere para lograr los objetivos establecidos. Esta discusin entre los decisores y el analista es crtica. Su propsito principal es el de determinar cunta CI puede ser generada durante la vida del proyecto (o cualquier actividad de desarrollo) para tornar los objetivos en factibles y econmicos. Una vez que esto haya sido hecho, es posible: (a) redisear los objetivos de desarrollo y, consecuentemente, muchos aspectos de la configuracin del proyecto; y (b) disear el componente de desarrollo institucional para incluir una estrategia de D1 y los insumos correspondientes, para facilitar el aumento de la capacidad como sea necesario y acordado durante esta revisin. Al analizar la lista consolidada de DCI en los formularios Ei y Eii y escuchar las explicaciones y comentarios del analista, los decisores deben determinar: (a) qu DCI quieren atacar rpida y directamente; (b) cules no quieren tratar por el momento, e.g., por su naturaleza poltica o por circunstancias inapropiadas, y (c) cules acuerdan abordar como parte de la ejecucin de las actividades de desarrollo en consideracin, con los correspondientes recursos contenidos en el diseo mismo del proyecto. Sin embargo, debern saber que no todos los DCI pueden ser solucionados en el corto plazo o an en el mediano plazo. Por ejemplo, podra ser imprudente o vano tratar de eliminar ciertos DCI corrigiendo la legislacin, si el pas correspondiente no est gobernado por la ley. Tres tipos de modalidades de DI estn disponibles para los decisores que genuinamente quieren aumentar la CI al nivel requerido para el logro de sus ambiciones de desarrollo: decisiones gubernamentales/ asistencia tcnica, y capacitacin. Adems, pueden agregarse otras medidas, que no sean necesariamente de DI propiamente dicho, sino que aumentarn la eficiencia de las medidas tomadas, por ejemplo: la financiacin del aumento y lo modificacin de la capacidad fsica y financiera incluyendo edificios, bienes inmuebles a ser alquilados o construidos, equipos y bienes muebles, y costos corrientes adicionales correspondientes. 52. Una vez que el ACI haya sido llevado a cabo y haya resultado en la generacin de una lista consolidada de DCI, los decisores, probablemente, ya estarn listos para comprometerse a tomar medidas de fortalecimiento institucional conforme al esquema que entonces sea convenido. Asimismo, deben acordar incluir las medidas correspondientes en la lista de condiciones adjuntada al acuerdo de financiacin, puesto que esto podra darles mayor fuerza poltica y operativa. Esto podra ser muy efectivo para generar un paso clave necesario para eliminar el DCI, identificado. El financiamiento correspondiente se debe hacer disponible para actividades especficas, ya que se ha reconocido que sin las medidas correspondientes, la actividad para lo cual esta financiacin sera utilizada, probablemente sera intil o ineficiente. Sin embargo, an cuando los decisores estn listos para actuar, podran necesitar asistencia tcnica para realizar ciertos estudios profundos, para formular las recomendaciones tcnicas y prcticas necesarias para ejecutar las reformas requeridas. Por lo tanto, las decisiones del gobierno pueden hacerse directamente antes del proceso de negociacin correspondiente a la financiacin, o sern el resultado de estudios posteriores con esfuerzos de especialistas, incluidos en el diseo inicial del proyecto. 53. Problemas relacionados con la forma de gobierno. El analista debed decidir en cada caso especfico si informar a los decisores sobre temas relacionados con la forma de gobierno. En todos los casos, los DCI identificados pueden no ser abordados si se trata de actividades especficas de desarrollo, que probablemente no sean afectadas por DCI ms globales y complejos. Sin embargo, sera importante que los decisores se dieran cuenta que, debido a la forma de gobierno vigente, sus ambiciones de desarrollo podran requerir un diseo reducido, dado que algunos aspectos podran no tener xito alguno, o, por lo amenos, no en la forma expresada en este caso en particular. Como ya ha sido establecido, los problemas relacionados con la forma de gobierno pueden ser tambin una advertencia a las fuentes de financiamiento, para que se abstengan de financiar una operacin en particular o para que procedan con cautela incluyendo condicionalidad adicional. En algunos casos, la necesidad de no proceder es obvia e indiscutible. Estas situaciones comprenden estados de guerra y de desorden social. Otras eventualidades menos claras requerirn tambin precauciones extremas. Por ejemplo, en un pas donde la distribucin del ingreso sea una de las peores del mundo, y que ha venido deteriorndose consistentemente durante varias dcadas y en el que no se vislumbra en la poltica de desarrollo vigente, un intento de cambio en esta tendencia en un futuro 44

cercano; cuando la Legislacin del impuesto a la renta incluye un incentivo fiscal para beneficiar solamente a los 5% ms ricos, con algunos contribuyentes deduciendo entre el 80 y 90% de su ingreso imponible: cuando solamente 5.5% de la poblacin presenta una declaracin impositiva y menos de la mitad de estos realmente paga impuestos; cuando 10% de la poblacin posee 50% de la riqueza nacional y cuando el 10% ms pobre comparte solamente el 0.8% de la riqueza; entonces, la financiacin de la actividad de desarrollo en tal ambiente macro-institucional, es riesgosa, un intento a ciegas, con consecuencias predecibles de mala administracin global y finalmente de fracaso. La nica forma de disear e implementar exitosamente una actividad de desarrollo en tales pases si la intencin es incluir equidad y beneficios a los de menores recursos es limitarse prudentemente a actividades seleccionadas, que no estn afectadas por este tipo de medio institucional adverso que origina la situacin mencionada anteriormente. Los ndices ICI1 e ICI2 pueden ser tiles para emprender el anlisis de riesgo institucional de cualquier actividad de desarrollo desde un plan de desarrollo macro-econmico hasta programas de inversin (ver tambin prrafo 88). 54. Las Reglas de Juego desde el punto de vista del arte de gobernar, son generalmente deficientes y hacen difcil implementar un proyecto de manera efectiva y econmica para lograr el objetivo deseado. Es importante que el papel del estado sea reconocible y aceptado. Esto supone que una funcin propuesta haya sido preparada por los funcionarios responsables del sector especfico en cuestin, y que el borrador correspondiente haya circulado ampliamente entre la poblacin en general, entre los partidos opositores y entre la poblacin directamente afectada por el proyecto. Esto tambin implica que la poblacin crea en la legitimidad de los decisores y gobernantes del pas y adems, piense que las decisiones se toman de acuerdo a procedimientos transparentes y los Sectores involucrados creen que estn verdaderamente invitados a participar, aunque slo sea para dar una opinin o formular sugerencias, un punto particularmente crtico para los beneficiarios y vctimas del proyecto. Finalmente, es importante que la poblacin crea que la ley y su respeto es una realidad que se aplica a todos por igual en forma rpida y eficiente. Otros elementos pueden ser agregados, tales como, la forma en que se eligen los gobernantes, si el fraude electoral es un factor clave o no y si esto reduce sustancialmente, la credibilidad de los gobernantes. La seleccin final de los elementos debe estar relacionada, por lo menos indirectamente, con el programa particular de desarrollo en cuestin. De este modo, el anlisis de DCI potenciales desde este punto de vista, deber tambin referirse a tareas desagregadas en el mayor grado posible. 55. Los decisores bien intencionados y con buena voluntad y los lderes del pas en general, pueden usar la discusin del prrafo anterior, as como, la conciencia ms aguda de sus DCI, para incluir medidas correctivas que han de tener un efecto positivo en el mejoramiento de la situacin, cuando se agregan a otras medidas tomadas durante la preparacin y la ejecucin de otras actividad de desarrollo. Ellos podran comentar un proceso de mejoramiento legislativo, acompaado de un programa cultural a largo plazo, para modificar la mentalidad 37 e inculcar a la poblacin la creencia de que algunos cambios importantes se llevarn a cabo para revertir la situacin actual y asegurar que finalmente la ley prevalezca. Una vez ms, se deber reconocer que esto es, en efecto, un proceso muy largo y que actividades individuales de desarrollo deben demostrar la seriedad de los gobernantes en cuanto a acercarse a tal estado. Al mismo tiempo, medidas individuales de DI deben contribuir a mejorar efectivamente la receptividad institucional imperante de manera de aumentar las posibilidades de xito de los objetivos de desarrollo correspondientes. 56. Otros problemas relacionados con la reglas del Juego. La Constitucin, la legislacin (general as corno tambin sectorial) y las reglamentaciones o normas, son a menudo mencionadas como causas de DCI, cuando su contenido es comparado con lo que se requiere para ejecutar actividades de desarrollo. Algunos elementos deben ser tratados en forma ms directa en el ACI y en el diseo de una estrategia de DI. Si la Constitucin de un pas no permite privatizar las empresas pblicas o adquirir tierra de manos privadas para la ejecucin de una reforma agraria, har casi imposible la ejecucin de un proyecto que incluya tales
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Es importante entonces incluir estos temas en los programas escolares los que podran ayudar a revertir la tendencia a la corrupcin en el largo plazo, tratando de modificar la creencia errnea de que 'uno puede ser corrupto si tambin lo son los funcionarios pblicos' 'uno nunca puede recibir justicia, porque la justicia no se aplica a todos los ciudadanos de igual manera, uno puede tener una vida mejor circunvalando el sistema y obteniendo ganancias en el corto plazo, ms que tratando de ser competente y haciendo un gran esfuerzo Por supuesto, revertir tales actitudes podra tomar mucho tiempo, pero si el proceso ha comenzado, entonces ,la comunidad donante catara convencida que el pas est en vas de mejorar su gobierno, lo cual le da mayor credibilidad cuando agregan otras medidas de mediano y largo plazo, tales como la que se analizan en los prrafos siguientes.

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actividades, a menos que una modificacin acorde sea propuesta por el poder ejecutivo y ratificada por el legislativo. Esto podra ocurrir de existir una mayor conciencia en cuanto a que varias de las disposiciones constitucionales ya no sean relevantes o estn impidiendo las medidas necesarias para una reforma. Similarmente, cuando la legislacin general de un pas no ofrezca una gua clara para llevar a cabo algunas actividades innovadoras de desarrollo, o cuando las reglas existentes vayan claramente en contra de tales actividades, o cuando no exista una legislacin sectorial, o sea notoriamente insuficiente o contradiga la legislacin general, deber ser analizada cuidadosamente y tratada especficamente. En general, si los decisores no pueden tomar una decisin inmediata para cambiar algo en el momento, o dentro de un tiempo razonable, esto puede indicar que existe la necesidad de contratar un servicio de consultora por unos meses para estudiar la situacin en mayor profundidad de acuerdo con nuevos requerimientos. Esto permitir desarrollar algunas opciones a proponer a los poderes ejecutivo y legislativo, para tornar las decisiones del caso, una vez verificado si algunos de los cambios propuestos resuelven realmente los DCI desde el punto de vista de las ROG, o si, al contrario, aumentan las oportunidades de corrupcin. Esto es de especial importancia cuando disposiciones legales para nuevos sectores deban ser elaboradas y aprobadas, tales como, la necesidad de proteccin del medio ambiente y recursos naturales. Sin embargo, es tambin importante, como el SADCI lo ensea, el llevar a cabo esta identificacin de DCI, estrictamente en relacin a las tareas, y, no en el nombre de ideas preconcebidas que, generalmente, se encuentran en la literatura moderna de la ciencia de la administracin. La idea de que la constitucin y la legislacin estn al servicio de la comunidad que necesita ser desarrollada y no a la inversa, es una parte importante del espritu de DI inherente al mtodo SADCI. 57. A menudo, actividades de desarrollo estn incluidas en la legislacin existente a ambos niveles, general y sectorial, pero no se encuentran detalladas en las reglamentaciones correspondientes. Como resultado, nadie sabe con certeza cmo ha de ser interpretada y aplicada por la Ley. Esto puede paralizar actividades claves al tratar de ejecutar programas de desarrollo. Por lo tanto, los DCI identificados desde este punto de vista, deben ser analizados cuidadosamente en trminos de los posibles obstculos que necesiten ser solucionados. En general, debe determinarse si se pueden tomar acciones correctivas a travs de una simple decisin hecha por las autoridades, o si deben llevarse a cabo estudios preliminares para poder identificar mejor el problema y elaborar soluciones alternativas antes que los ejecutores correspondientes entren en accin. En este caso, servicios de consultora tambin podran ser requeridos en este esfuerzo. 58. Finalmente, los elementos de capacidad dentro de la categora ROG son parte de la predisposicin institucional que depende del modelo cultural predominante entre los decisores y los ejecutores profesionales y tcnicos, as como tambin, entre los beneficiarios/vctimas de los objetivos de desarrollo deseados. La lista de tareas ha sido usada para determinar si algn aspecto cultural identificado durante el proceso ACI, provocar resistencia u oposicin al punto de crear dificultades en la ejecucin. El dilogo con los decisores debe haber aclarado cules son las soluciones aceptables, las cuales pueden incluir una campaa de informacin pblica, la participacin de los lderes de la comunidad para formular soluciones alternativas aceptables, o bien, para la ejecucin de las medidas correctivas acordadas. Aqu, tambin, debe ser posible disear campaas de informacin, reformular programas escolares y tomar otras medidas que sean beneficiosas, si realmente son discutidas con las comunidades interesadas, i.e, aquellas en las cuales obstculos culturales han sido detectados. 59. Por lo tanto, la parte de una estrategia de DI referente a DCI relativos a las ROG, debe contar sustancialmente con decisiones y compromisos del gobierno. Esto debe estar reflejado en los documentos del acuerdo y/o de la aprobacin financieros. En el caso de los procedimientos del Banco Mundial, es posible utilizar mecanismos de condicionalidad generalmente incluidos en cada operacin. Consecuentemente, una decisin de compromiso del gobierno puede ser considerada como un vehculo efectivo de DI, siempre y cuando ambas partes, la entidad financiera y el gobierno, acuerden respetar sus respectivos compromisos. Si esto realmente sucede, entonces el DI es un proceso real que producir resultados efectivos. Si aquello no sucede, probablemente es indicacin de que existe una agenda oculta y que los objetivos establecidos (Formulario A), no fueron sinceros, o que no haba intencin real y honesta de lograrlos. En tales eventualidades, la entidad financiera debera reconocerlo, dialogar con las autoridades correspondientes y, posiblemente, cancelar la operacin o lo que quede ella. Los otros recursos del componente de DI tales como la asistencia tcnica, capacitacin, el incremento de la capacidad fsica y financiera, apuntan tambin al establecimiento de elementos adicionales de capacidad, que deben resultar de la ejecucin eficiente de las tareas de desarrollo en juego. De otro modo, la entidad financiera deber adoptar la misma actitud de 46

asegurar que los acuerdos iniciales en una estrategia de DI y programas de trabajo correspondientes, sean realizados realmente al punto de cancelar la operacin si fuera necesario. Esto realzar el nivel de credibilidad que frecuentemente est ausente, lo cual explica, en gran parte, la baja tasa de xito de la mayora de las estrategias de DI y los planes de accin correspondientes. 60. Problemas relacionados con las relaciones interinstitucionales, Los DCI desde el punto de vista RII implican una reorganizacin de la distribucin de responsabilidades entre las entidades ejecutoras designadas, la manera en que la relacin esperada ha de funcionar entre ellas para ejecutar tareas comunes o relacionadas, los acuerdos legales o reglamentarios para que ellas funcionen como ha sido indicado. Por supuesto, la red de entidades, sus relaciones interinstitucionales y los acuerdos hechos para que esto funcione como ha sido descrito, no deben cambiarse o ser creados por razones estticas o cosmticas sino porque un dficit de la capacidad institucional ha sido identificado. Esto significa que cualquiera sea la organizacin interinstitucional ser satisfactoria si ningn dficit de capacidad ha sido identificado durante el anlisis de las tareas individuales. Las decisiones de adoptar medidas correctivas pueden ser tomadas directamente por los decisores, por ejemplo, cuando es necesario complementar la red de entidades encargadas de funciones o de partes del programa de trabajo correspondiente que hayan sido omitidas accidentalmente, o cuando aparenta ser ms eficiente dar ciertas responsabilidades a otras entidades. Adems, ciertos dficit de capacidad relacionados con RII podran necesitar asistencia tcnica adicional, (e.g., especialistas en ciencias de la organizacin) para investigar la organizacin interinstitucional vigente, definindola en mayor detalle antes que soluciones correctivas alternativas puedan ser diseadas e implementadas. Las mismas recomendaciones son aplicables a acuerdos hechos para entidades con programas de trabajo interrelacionados, o an en limitadas tareas, para trabajar juntas eficientemente, de manera que nadie se comporte de manera a reducir la eficiencia del desempeo de otras entidades. Esto tambin puede ser el resultado de una simple decisin, o bien, podra requerir el aporte y anlisis de algunos especialistas. La experiencia demuestra que estas, a pesar de que las relaciones entre dos o ms entidades sean informales, pueden funcionar perfectamente bien solamente porque sus respectivos directores o gerentes pertenecen al mismo partido poltico o simplemente porque son amigos. Sin embargo, no se puede suponer que esto perdurar durante toda la vida del proyecto o por el tiempo necesario para ejecutar las tareas correspondientes. Considerando el rpido cambio de personal, podra ser necesario fortalecer la CI creando un mecanismo de RII ms formal, tal como una legislacin especfica, cuando la permanencia de la relacin es obvia o en reglamentacin correspondiente, o en acuerdos firmados entre los directores, haciendo hincapi en requerimientos especficos para la ejecucin de las tareas correspondientes, cuando la relacin est limitada a la ejecucin de unas pocas tareas por un perodo muy corto de tiempo. 61. Problemas relacionados con la organizacin interna. Al igual que en el caso de los elementos de capacidad anteriormente mencionados, los dficit considerados desde este punto ele vista, tambin pueden ser solucionados por los decisores y/o directores de la entidad en la cual han sido identificados los problemas. Por ejemplo, cuando una entidad no tiene una unidad administrativa que corresponda a la nueva funcin resultante de la ejecucin de las responsabilidades asignadas, los ejecutivos pueden decidir crearla con toda las especificaciones del caso. Si no existen manuales internos, o los mismos son inadecuados, el mismo personal de la entidad puede crearlos o modificarlos para reflejar los nuevos procedimientos requeridos para la ejecucin de programas de trabajo especficos. Un mal estilo gerencial puede ser mejorado a travs de entrenamiento, cambiando los gerentes o directores, o tambin, a travs de incentivos especficos. Asimismo, la red de relaciones internas puede ser fcilmente adaptada a nuevos requerimientos. Mejorando la capacidad fsica y financiera para ayudar a realzar la capacidad operacional, puede tambin ser el resultado de decisiones internas o de decisiones tomadas dentro del universo institucional a cargo del programa entero, asignando ms recursos a ser incluidos en el presupuesto del ao pertinente. A la inversa, es posible que algunas o todas las medidas anteriormente mencionadas no puedan ser tomadas hasta que una asistencia tcnica haya contribuido a revisar los problemas correspondientes en mayor detalle, y haya propuesto soluciones alternativas a los decisores y a los gerentes y directores de la entidad. 62. Problemas relacionados con la poltica de personal y el sistema de remuneracin. Los DCI identificados dentro de esta categora son generalmente ms difciles de resolver, puesto que a menudo dependen de las reglas de la funcin pblica que los gobernantes no quieren necesariamente cambiar, a veces por creer que, de alguna manera, su propia base poltica estara amenazada. Sin embargo, los decisores bien intencionados, que encuentran difcil desarrollar a su pas porque constantemente enfrentan este tipo de problemas, saben que deben hacer algo al respecto. En este caso, los donantes deberan ayudar a incrementar 47

la toma de conciencia diseando posibles soluciones alternativas e innovadoras, las cuales podran ser de largo plazo. Aunque no sean de mucha asistencia para eliminar el dficit identificado de capacidad para las tareas que necesitan ser ejecutadas en el corto plazo, esto no es una razn para posponer el lanzamiento de un proceso de cambio de la situacin en el mediano o an en el largo plazo. Sin embargo, existen posibles medidas de DI para atacar esta categora de DCI, que deben ser consideradas al disear las estrategias de DI y el correspondiente plan de accin. Medidas sofisticadas han sido desarrolladas en Colombia, donde el mejoramiento de la calidad de la investigacin agronmica requiere profesionales de alto nivel, que generalmente son absorbidos por el sector privado que ofrece salarios ms atractivos. En un proyecto de investigacin agrcola, a ser financiado por el Banco Mundial, se tom la decisin de agregar a los salarios de aquellos profesionales que deseaban permanecer en el sector pblico despus de haber alcanzado el nivel de doctorado, un premio cientfico. Esto, junto con el prestigio ofrecido por una institucin de investigacin respetada, gener mayor inters por parte de los investigadores en permanecer en el sector pblico, porque se les daba mejores condiciones de trabajo (laboratorios y equipos modernos) junto con una mejor compensacin monetaria. Adems, cualesquiera sean las caractersticas particulares de la funcin pblica, es posible interpretar sus reglas de manera que sea considerada ventajosa por el personal de una entidad dada. Esto podra incluir: la posibilidad de explorar, con la participacin de los empleados ms preocupados y responsables, la mxima flexibilidad ofrecida por las reglas de la funcin pblica, y determinar cmo dichas reglas pueden ser interpretadas dentro del medio laboral. An, cuando esto no resulte en accin positiva alguna, el personal entender que le fue dada una oportunidad de participar directamente en el anlisis de la situacin. Adems, los directores de las entidades ejecutoras pueden crear mejores medios laborales adquiriendo mejores muebles y equipos, usando tcnicas y estilos gerenciales ms modernos, en los cuales el personal llega a sentirse importante porque es consultado sistemticamente y asociado de una manera u otra antes de que las decisiones sean tomadas. Todo esto puede hacerse internamente con la capacidad existente o con el apoyo de funcionarios pblicos y/o especialistas en administracin de personal. 63. Problemas relacionados son las habilidades individuales. La falta de habilidades es el dficit ms generalizado de capacidad institucional. Acosa todos los niveles de personal y beneficiarios de un proyecto de desarrollo. En la prctica del desarrollo, es comn creer que los dficit de habilidad puedan ser solucionados con capacitacin. De hecho, los proyectos sin un componente de capacitacin, o por lo menos algunas actividades de capacitacin, son extremadamente raro. Desafortunadamente, el anlisis sistemtico de componentes de capacitacin de proyectos de inversin, demuestra que las actividades correspondientes se encuentran lejos de ser efectivas o satisfactorias. Esto es porque, generalmente, estn diseadas pobremente, sin haber realizado un anlisis de capacidad institucional previamente, y tambin, porque la capacitacin, aunque est bien definida y presentada, no soluciona todos los dficit de habilidades en relacin a la ejecucin de actividades de desarrollo. Es, por lo tanto, importante llevar a cabo un anlisis sistemtico de los dficit de habilidades con anticipacin, y tambin analizar cuidadosamente las habilidades ausentes, de manera a tener una mejor idea de cmo solucionar dichos dficit. El primer aspecto a tener en cuenta es que tal anlisis no se lleva a cabo desde un punto de vista individual, sino desde el punto de vista institucional 38 . El objetivo es abarcar todo el universo institucional ejecutor incluyendo beneficiarios y vctimas potenciales y llegar a tener todas las habilidades necesarias listas antes de poder ejecutar las tareas eficientemente. Esto implica que cuando un miembro del personal no tiene las habilidades necesarias para ejecutar sus propias tareas, ha de requerir capacitacin. Por otro lado, esta tarea podra ser asignada a otro miembro del plantel dentro de la entidad a cargo, que s tiene esas habilidades. Se debe tomar una decisin acerca de cul sera la solucin ms efectiva para que la tarea sea ejecutada a tiempo y de manera efectiva, como fuera descrito en el Formulario C. Ahora bien, si la capacitacin requerida para eliminar el dficit identificado ha de tomar varios meses, probablemente significa que se ha asignado la tarea al ejecutor incorrecto. La fecha en la cual deben presentarse los resultados, as como tambin, el costo de la capacitacin, son factores claves para la toma de decisiones adecuada, en cuanto a si el dficit de habilidad identificado ha de ser eliminado con capacitacin o si la tarea ha de ser asignada a otro miembro ms idneo del plantel. 64. Es importante notar que el SADCI ofrece la posibilidad de disear una actividad de capacitacin efectiva y econmica. Esto es as porque los dficit de habilidades, en comparacin con programas de trabajo desagregados en tareas, han sido identificados con precisin. Como resultado, los dficit de habilidades individuales se refieren slo a habilidades requeridas, comparadas con cursos de capacitacin tradicionales
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basados en paquetes que, en el mejor de los casos, refuerzan conocimientos o informacin que el participante ya tiene pero que tambin pueden pasar por alto, lo que realmente se necesita. Las actividades de capacitacin inducidas por SADCI son de corta duracin. Los especialistas encontrarn toda la informacin necesaria para preparar este programa especial en el Formulario Dv. Adems, los esquemas de actividades de capacitacin pueden hacerse ms eficientes, porque las fechas de las tareas indican claramente cundo las diferentes habilidades deben estar disponibles. Si el anlisis de capacidad institucional involucra tambin ejemplos de beneficiarios deseados y vctimas, como recomienda el SADCI, se hace ms fcil idear campaas de comunicacin masiva, a travs de la radio y la Televisin, cuyo contenido debe necesariamente ser adaptado a los requerimientos sugeridos por los dficit identificados. Las modalidades de capacitacin tambin pueden ser deducidas de la naturaleza y alcance del dficit identificado y del nivel del personal y beneficiarios involucrados. La modalidad de capacitacin deber usar la capacidad interna, tanto como sea posible, para transferir conocimientos y tecnologa. El SADCI ayuda a hacer esto, empleando personal sin dficit de habilidad, como fuera indicado en el Formulario Dv, el personal que tiene la calificacin de 5. Este ltimo se convierte en fuente de informacin que puede tener que compartir sus conocimientos y habilidades pertinentes a una tarea en particular, con colegas menos idneos. Entonces, los cursos o talleres organizados internamente pueden ser preparados y presentados por los mismos empleados competentes, adems de por invitados ajenos a la entidad, segn la naturaleza y alcance de la informacin y conocimiento o know-how a ser transferidos. Algo similar puede ser organizado y ofrecido empleando servicios externos. Becas pueden utilizarse para actividades de capacitacin de ms largo plazo, a pesar de que esto debera estar limitado a aquellos casos en los que la generacin de habilidades especiales a largo plazo, es un elemento de DI importante para el programa de desarrollo en consideracin. Viajes de estudio y visitas guiadas tambin pueden ayudar a resolver dficit de habilidades especficos. Para cualquiera de las actividades anteriormente mencionadas podra ser necesario emplear la asistencia de consultores. Cuando esto sea el caso, su propsito, los recursos necesarios y su uso operativo han de ser definidos dentro del sub-componente de capacitacin.

Duodcimo Paso: sinopsis de la estrategia y programas de desarrollo institucional 65. El esfuerzo anterior deber resultar en un componente de desarrollo institucional con el propsito de solucionar los dficit identificados de manera que realce la CI al nivel requerido para la ejecucin de la actividad particular de desarrollo en juego. Este esfuerzo es apoyado por el proyecto, porque los recursos y sus impactos en la CI generalmente permiten lograr un mayor realce que el que el proyecto estrictamente requiere. En efecto, cuando la forma de gobierno o la legislacin, elementos de la categora ROG de capacidad institucional, son mejorados es obvio que resultarn en probables mejoras, no slo en el sector en cuestin, dentro de la perspectiva de una actividad especfica, sino tambin en otros. Para mejorar la organizacin de las responsabilidades compartidas dentro del universo interinstitucional, o en entidades especficas dentro de l, se requerir una mejor organizacin y distribucin de responsabilidades y de funciones en general, lo cual, tendr probablemente un impacto positivo en el proyecto en particular, pero no estar limitado al mismo. Por ejemplo, la creacin de un premio cientfico que ayude a atenuar efectos negativos de la poltica de la funcin pblica, tendr efectos positivos ms all de un slo proyecto. Cuando se mejoran las habilidades del personal o de los beneficiarios, es probable que sean empleados en otras tareas, adems de las que las que determinaron los dficit correspondientes de habilidades. Sin embargo, es importante tratar de disear un componente de DI incluyendo los recursos correspondientes, tan precisamente como sea posible, para tratar de eliminar los dficit de capacidad identificados, en forma eficiente y econmica. Esto, naturalmente, tendr un impacto ms amplio. 66. Las decisiones tomadas por el gobierno para eliminar ciertos dficit con esfuerzos propios, deben ser incluidas en el componente de desarrollo institucional, en el formulario de elementos de condiciones de financiacin, utilizado para especificar bajo qu condiciones sera cancelada la financiacin, si la ejecucin no estuviera de acuerdo con los convenios. Tambin estarn incluidos en la seccin de condiciones del documento tcnico (tales como el Informe de Anlisis y el Acuerdo de Prstamo en el Banco Mundial), o en documentos legales entre el gobierno prestatario y la fuente financiera, a veces el Ministerio de Hacienda del mismo gobierno. Los otros recursos, i.e. hombres/meses de asistencia tcnica especializada, actividades de capacitacin y otros, tales como, la financiacin para aumentar la capacidad fsica y/o incrementar la capacidad financiera, deben estar definidas en mayor detalle, en el documento de trabajo del componente de DI, y en la sinopsis preparada, como se propone a continuacin. Tal sinopsis puede ser til, tambin, cuando se llevan a cabo reuniones adicionales con los decisores, para convencerlos de que los recursos del 49

componente de DI deben recibir atencin prioritaria. Esto podra convertirse en seguida en fuente clave para proveer capacidad donde la misma estuviera ausente para que las entidades puedan ejecutar los proyectos. La sinopsis tambin puede ser utilizada para ayudar a visualizar hasta qu punto la CI planeada y la actual difieren, y para medir y evidenciar, ms adelante, el progreso en cualquier momento, particularmente cuando sea necesario actualizar el programa de DI propuesto como resultado de la experiencia de su ejecucin. Por ltimo, ser una gua inicial para el especialista que tendr la responsabilidad de crear y mantener la FDI`5 39 . 67. Los dos mayores insumos de DI, adems de las decisiones del gobierno, son la asistencia tcnica y las actividades de capacitacin. Otros posibles items, tales como la construccin y equipamiento y/o la financiacin de gastos corrientes para pagar salarios adicionales o gastos de mantenimiento, son parte del componente de DI solamente para ciertos elementos que no han sido incluidos en otros componentes del proyecto en consideracin. Es importante, en lo que a la eficiencia se refiere, ser particularmente cuidadoso al disear los trminos de referencia de consultora (TR) y el contenido de la capacitacin. La relevancia del contenido de la capacitacin ya ha sido explicada. Ahora se deber hacer una mencin especial a la asistencia tcnica (AT) y a los correspondientes TR, porque estos generalmente estn mal definidos, lo que crea condiciones de fracaso, o de reduccin de la eficiencia en la mayora de las actividades de desarrollo donde se usa. El SADCI provee una gua para esto. En efecto, si el Formulario C ha sido bien preparado, es decir, si la lista de tareas describe cmo los bienes y servicios adquiridos con recursos del proyecto han de ser utilizados, los TR de los consultores ya estn incorporados en el formulario de tareas correspondientes. Esta lista debe describir como asegurar que los beneficios obtenidos del uso eficiente de los correspondientes servicios se mantenidos en el largo plazo. Esto es tambin un elemento importante del xito de actividades de AT y ayuda a complementar la informacin de los TR eficientemente. Adems este procedimiento asegura una relacin ms estrecha, ms fcil y, por ultimo, ms eficiente entre las necesidades y lo que la AT ha de obtener. Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) Formulario F: Sinopsis de Estrategia y Plan de Accin de DI Cdigo de DCI 40 Di0l Di02 D03 Dv01 Dv02 Dv07 SubCategora de DCI 41 ROGLEG4 ROGGOV3 ROGLEG4 SKLINF1 SKLlNFI SKLKHW1 Estrategia y flan de Accin de DI
Decisiones Gubernamentales 42 Asistencia Tcnica 43 Actividades de Entrenamientos 44

Otros 45

Aplicacin de procedimientos de transparencia a travs de un decreto ad hoc.

3m/h de abogado 3m/h de especialista en 1 gerencia 3m/h de abogado Seminario de da. Seminario medio da Curso adquisiciones tres das un de de de

Ver prrafo pg 89. Utilizar los mismos cdigos que en los Formularios Ei y Eii. 41 Obtenidos de SADCI, Tipologa seleccionada de DCI, pgina 72. 42 Actividades que no requieren financiacin alguna para la actividad de recursos de Dl correspondiente. 43 Meses- hombre de asistencia de especialistas, por especialidad. Ver prrafo 67. 44 Por nombre de actividad de entretenimiento (curso, seminario, taller, viaje de estudios, becas, etc) Ver prrafos 63-64. Un plan de entrenamiento detallado deber ser preparado
40

39

50

Actividades de Entrenamiento Cdigo 52 Nombre 53 Seminario 01

Cdigo de DCI 46

Tareas Afectadas 47

Contenido de Entrenamiento 48 Descripcin del medio ambiente poltico y prioridades circundando el proyecto Descripcin del proyecto mismo, y de las responsabilidades interinstitucionales

Entrenadores Nmero 54 Categora 55 A-B-C

Fuente de Entrenamiento 49 Coordinacin de Proyecto

Fecha de Realizacin 50 08/93

Lugar de Evento 51 Tiwanaku

Dv01

0101001; 0201003; 0401001

240

02

Seminario

Dv02

0101001; 0201003; 0401001

85

A-B-C

Ministro de Planeamiento

09/93

Tiwanaku

03

Curso

Dv07

0101001; 0201001; 0301001

Cmo adquirir bienes y servicios de acuerdo con la ley y las

reglamentaciones Correspondientes?

25

B-C

Consultor y Funcionario del Banco Mundial

12/93

Ptzcuaro

PLAN INDICATIVO

Proviene del Formulario Eii. Proviene del Formulario Ei. 48 Programa de actividades de entrenamiento: normalmente debera estar estrictamente relacionado con dficits de habilidad identificados. 49 Nombre de la fuente de entrenamiento: programa de entrenamiento propio, firma consultora externa, escuela, universidad, lugares visitados, etc. 50 Esta fecha deber ser consistente con la ficha de obtencin de productos de urcas registrada en el Formulario C. 51 Dnde la correspondiente actividad de entrenamiento tendr lugar
47 52

46

Cualquier orden numrico: por ejemplo, 01,02,03, etc. Si quiere distinguir si el nmero de orden dentro de cualquier categora de entrenamiento: A1, A2, A3 (A significando cursos formales) B1, B2 (B significando seminarios), etc.

51