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Groupement de Recherches

sur lAdministration Locale en Europe


Groupement dIntrt Scientifique du CNRS
(Assemble Nationale, Caisse des Dpts et Consignations,CNRS, DATAR, EDF, IEP de Bordeaux,
Ministre de lIntrieur, Universit Lille II, Universit Paris I,
Groupe Vivendi)






Rapport Parlement Europen





Titre: La rgionalisation en Europe
Auteur : Grard Marcou
Nombre de pages 170 pages
Mise en ligne Page 1 a 75
Page 76 fin






























Adresse centrale : Universit Paris I 9 rue Malher F-75181 Paris Cedex 04
tl. : 33(0)1 44 78 33 44 Fax : 33(0)1 44 78 33 90 Mel : grale@univ-paris1.fr
http://grale.univ-paris1.fr
La rgionalisation en Europe



La prsente publication est disponible dans les langues suivantes :

FR (original)


Les opinions exprimes sont celles de l'auteur et ne refltent pas ncessairement la position
du Parlement europen.


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la source, information pralable de l'diteur et transmission d'un exemplaire celui-ci.


Une liste des autres publications de la Srie politique rgionale figure la fin de ce document.


diteur: Parlement europen
L-2929 Luxembourg


Auteur: Grard Marcou
Professeur lUniversit Paris I Panthon-Sorbonne
Directeur du Groupement de Recherche
sur lAdministration Locale en Europe(CNRS)

avec le concours de
Dr Artashes Gazaryan,
Professeur associ lUniversit de Klaipeda,
Directeur du Centre dEtude sur lAutonomie locale de Klaipeda
pour les rubriques sur lEstonie, la Lettonie et la Lituanie

et
Dr Karel Svoboda
Directeur de Recherche lInstitut de ltat et du Droit
de lAcadmie des Sciences de la Rpublique tchque
pour les rubriques sur la Bulgarie, la Hongrie, la Rpublique tchque et la
Slovaquie
traduction du tchque par Milan Burda

Responsable: Anna Lucchese
Division des Aflaires conomiques
Direction gnrale des Etudes
Tl.: (352) 4300-2.2574
Fax: (352) 43 40 71
E-mail alucchese@europarl.eu.int



iv
La rgionalisation en Europe

Manuscrit achev en novembre 1999.

PE 168.498 v
La rgionalisation en Europe


AVANT-PROPOS



Cette tude a t commande par la Commission REGI du Parlement europen ; elle sinscrit dans
le programme de recherche de la DG IV pour lanne 1999. Elle revt une grande importance dans
la priode prsente, au cours de laquelle les institutions europennes sont particulirement
occupes par ladhsion de nouveaux tats. Cette tude est mise la disposition des membres du
Parlement europen afin de les assister dans leurs valuations.



DIRECTION GNRALE DES TUDES





Luxembourg, novembre 1999.

iii PE 168.498
La rgionalisation en Europe


PE 168.498 iv
La rgionalisation en Europe


SOMMAIRE


Page

AVANT-PROPOS................................................................................................................................................................... iii
LA REGIONALISATION EN EUROPE ............................................................................................................................... 1
Introduction.................................................................................................................................1
I. Rgions et rgionalisation......................................................................................................3
A) La tendance la rgionalisation : le constat empirique............................................................................................... 3
B) Labsence dune notion commune et la recherche dune dfinition ............................................................................. 8
II. Typologie des rgionalisations ............................................................................................17
A) La rgionalisation administrative............................................................................................................................... 18
B) La rgionalisation par les collectivits locales existantes.......................................................................................... 21
C) La dcentralisation rgionale..................................................................................................................................... 24
D) La rgionalisation politique (rgionalisme institutionnel) ......................................................................................... 26
E) La rgionalisation par les autorits fdres ............................................................................................................. 32
III. Evaluation et perspectives de la rgionalisation en Europe.....................................34
A) Rgionalisation et institutions rgionales................................................................................................................... 34
B) Institutions rgionales et dveloppement spatial ........................................................................................................ 38
C) Rgionalisation et identits ........................................................................................................................................ 40
D) Les rgions, une chance ou un risque pour lEurope ? .............................................................................................. 45
REFERENCES..........................................................................................................................55
TABLEAUX DE SYNTHESE..................................................................................................68
Tableau n1 : La rgionalisation dans les structures territoriales des Etats ........................................................................... 71
Tableau n2 : Typologie de la rgionalisation....................................................................................................................... 74
LES ETATS MEMBRES ...................................................................Erreur ! Signet non dfini.
DE LUNION EUROPEENNE..........................................................Erreur ! Signet non dfini.
ALLEMAGNE..............................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
AUTRICHE..................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
BELGIQUE ..................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
DANEMARK...............................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
ESPAGNE ....................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
FINLANDE ..................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
FRANCE.......................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
GRECE.........................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
IRLANDE.....................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
ITALIE .........................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
LUXEMBOURG..........................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
PAYS-BAS...................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
PORTUGAL.................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
ROYAUME-UNI..........................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
Angleterre, Ecosse, Pays de Galles, Irlande du Nord : Nant..............Erreur ! Signet non dfini.
SUEDE .........................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
LES ETATS.........................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
DEUROPE CENTRALE ET ORIENTALE......................................................................Erreur ! Signet non dfini.
BULGARIE..................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
ESTONIE......................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
HONGRIE ....................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
LETTONIE...................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
LITUANIE....................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
POLOGNE....................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
REPUBLIQUE TCHEQUE..........................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
ROUMANIE.................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
SLOVAQUIE................................................................................................................................Erreur ! Signet non dfini.
PE 168.438 v
La rgionalisation en Europe

SLOVENIE .................................................................................................................................. Erreur ! Signet non dfini.
Liste des autres publications de la Srie politique rgionale ........................................................ Erreur ! Signet non dfini.

Liste des autres publications de la Srie politique rgionale...159

PE 168.438 vi
La rgionalisation en Europe


LA REGIONALISATION EN EUROPE
Situation, volution et perspectives
dans les Etats membres de lUnion europenne
et dans les Etats candidats dEurope centrale et orientale


Introduction

Lobjet de ce rapport est danalyser le processus et les perspectives de la rgionalisation dans les
quinze Etats membres de lUnion europenne et dans les dix Etats dEurope centrale et orientale
candidats ladhsion
1
.
La rgionalisation semble tre, en effet, une tendance commune de lvolution de lorganisation
territoriale des Etats europens aujourdhui. On est mme all jusqu parler dune Europe des
rgions , dans laquelle les rgions constitueraient la collectivit publique du niveau intermdiaire
rpondant aux besoins de la territorialisation de certaines politiques communautaires, et la base
dune convergence institutionnelle entre les Etats membres de lUnion. La rsolution du Parlement
europen du 18 novembre 1998 allait dans ce sens : elle invitait les Etats rgionaliser leurs
structures internes et leur adressait une Charte communautaire de la rgionalisation qui voulait
en fixer les principes
2
.
Bien que certains auteurs continuent de sy rfrer
3
, lide dune Europe des rgions a perdu
aujourdhui une grande partie de son crdit et nest plus gure soutenue, en raison des problmes de
dfinition que soulve la notion de rgion
4
et de la position que conservent les Etats, dont,
notamment, continue de dpendre lessentiel des moyens dont disposent les collectivits

1
On ne tiendra pas compte du statut dautonomie accord par divers Etats de lUnion europenne, en raison de leur
loignement, des territoires non europens ou assimils: notamment les territoires doutre-mer pour la France, le
Groenland et les Iles Fros pour le Danemark. Le statut de ces territoires obit une toute autre logique que celle de la
rgionalisation, telle quon va ltudier.
2
Rsolution sur la politique rgionale communautaire et le rle des rgions, du 18 novembre 1988, JOCE n C 326,
p.289.
3
V. par exemple : Catherine Schneider (1997), Morceaux choisis sur la composition du Comit des Rgions , p.15
dans : J. Bourrinet (dir.), Le Comit des Rgions de lUnion europenne, Economica, Paris. Lauteur crit : lEurope
des rgions saffermit aujourdhui grce une approche plus girondine tourne vers la recherche de la contribution de
ces mmes composantes (infratatiques NdlA) lunification europenne . Voir galement : R. Hrbek (1993), selon
lequel l Europe des rgions dsigne limportance de la coopration entre les rgions pour le dveloppement de
lEurope, ainsi quune certaine structure de la Communaut europenne, trois degrs, dans laquelle la rgion existerait
de manire indpendante ct de lEtat et de la Communaut europenne ( Die Regionen in der Europischen
Union , p.124 dans : H. Schneider / W. Wessels (Hrsg), Fderale Union Europas zukunft ?, C.H. Beck, Munich.
Voir encore : C. du Granrut (1996), Europe, le temps des rgions, LGDJ, 2
me
d. ; F. Massart-Pirard (1998),
LEurope des rgions et la France : quelles imbrication ? , pp.97-107 dans : E. Dupoirier (dir.), Rgions : la croise
des chemins , Presses de Sciences Po, Paris.
4
J. Loughlin (1996), Representing regions in Europe : the Committee of the Regions , Regional and Federal Studies,
vol.6, n2, pp.147-165.
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La rgionalisation en Europe

territoriales, y compris les rgions les plus fortes et les Etats fdrs
5
. On doit galement relever que
la rsolution prcite du Parlement europen na gure eu dcho et na inspir aucune
rgionalisation.
Il est indniable, cependant, que certaines politiques communautaires, en premier lieu la politique
rgionale communautaire, appuye sur les fonds structurels, puis la politique de cohsion, ont
exerc sur la promotion de lide rgionale en Europe une double influence. Dune part, elles ont
popularis lEurope auprs des collectivits territoriales de tous les Etats membres en leur
permettant davoir accs des ressources nouvelles, et en leur offrant des marges de manuvre
supplmentaires par linstitution dun niveau de pouvoir la fois suprieur lEtat, concurrent et
alternatif. Dautre part, elles ont popularis le thme de la rgion dans tous les Etats europens,
comme lespace ou lchelle de mise en uvre de ces politiques et de la programmation
correspondante, et donc comme une sorte de condition daccs aux ressources. Cet effet est encore
plus puissant dans les Etats dEurope centrale et orientale, o ladoption des standards europens
parat indispensable au succs de la dmarche dadhsion, si bien que la rgionalisation est lordre
du jour dans tous ces pays, mme dans les plus petits dentre eux.
Pourtant, cette dimension normative de la rgionalisation est trompeuse. Elle nest confirme ni par
lobservation et lanalyse des institutions existantes, ni mme par les rformes les plus rcentes ou
en cours de discussion. On ne doit pas oublier que dans les Etats europens o la rgionalisation a
trouv une expression institutionnelle forte, avec la cration de rgions comme nouvelles
collectivits territoriales, elle na pas t dtermine par les politiques communautaires mais par des
volutions politiques propres chacun des pays concerns. Mais galement en ce qui concerne
limpact communautaire sur les rformes de lorganisation administrative territoriale des Etats
dEurope centrale et orientale, lanalyse prcise de ces rformes conduit plutt relativiser la porte
de la rgionalisation : malgr linfluence exerce dans ces pays par les modles occidentaux, on
observe une certaine prudence. Mme si on tient pour transitoires certaines rformes rcentes, la
prise en compte de ces pays conduit, lchelle de lEurope, recentrer la rgionalisation sur ses
formes les plus modres.
En ralit, il existe un contraste remarquable entre la gnralit de la tendance la rgionalisation,
et la diversit de ses manifestations institutionnelles, de mme quentre la popularit des notions de
rgionalisation et de rgion et la difficult que lon prouve les dfinir. Dans ce domaine plus que
dans dautres les malentendus sont nombreux, tant les conceptions varient dun pays lautre.
Emprunte la gographie humaine, la notion de rgion recouvre, lorsquelle est applique des
entits politiques ou administratives, des conceptions extrmement diffrentes. On rencontre en
particulier des difficults situer les Etats fdraux : bien que ceux-ci reprsentent un type dEtat
bien antrieur lapparition des ides de rgion et de rgionalisation, il nest pas rare que les Etats
fdrs soient assimils des rgions et le fdralisme une forme dEtat particulirement
dcentralise ou rgionalise
6
. Ces deux assimilations, de lEtat fdr une rgion et du

5
Cf M. Keating (1995), Europeanism and regionalism , p.21, dans : B. Jones / M. Keating (dir.), The European
Union and the regions, Clarendon Press, Oxford. V. galement : G. Pola / G. Marcou / N. Bosch (dir.) (1994),
Investissements publics et rgions, LHarmattan, Paris.
6
Voir par exemple :P.-A. Fral (1998), Le comit des Rgions de lUnion europenne, PUF, Que sais-je ?, p.13, mais
aussi : J.-L. Quermonne (1998), La gense institutionnelle des rgions en France au regard des principaux pays
europens , notamment pp.41-46 dans : E. Dupoirier (dir.), op. cit..
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La rgionalisation en Europe

fdralisme un haut degr de dcentralisation, sont trs contestables, du point de vue historique
comme du point vue empirique (en particulier, il existe des Etats fdraux centraliss) mais elles
nen sont pas moins trs rpandues. Une autre difficult provient de la tendance, trop frquente dans
la science du droit public, btir des catgories gnrales partir dune exprience particulire. On
pourrait alors ne reconnatre la rgionalisation que dans les pays o lon aurait tabli une
collectivit rgionale correspondant peu prs au modle idal que lon aurait tir dune telle
exprience.
Ces difficults montrent la ncessit absolue de mettre en uvre une mthode de comparaison
rigoureuse, fonde sur llaboration de dfinitions et de critres de comparaison viables, cest--dire
dont la pertinence soit tablie par la cohrence des conclusions auxquelles ils conduisent. Les
critres et les conclusions proposs par cette tude sont rsums dans les deux tableaux reproduits
sa suite: le tableau n1 rsume la place de la rgionalisation dans les structures territoriales des Etats
europens, et le tableau n2 rsume la typologie de la rgionalisation, en classant chacun des Etats
dans un ou plusieurs des types que lon aura dfinis.
La premire section (Rgion et rgionalisation) a pour objet de montrer quil existe une tendance
assez gnrale la rgionalisation dans les Etat europens, mais quil ne sen dgage aucune notion
commune de la rgion, au sens politique ou juridique ; il conviendra donc dlaborer des dfinitions
capables de rendre compte la fois de la diversit institutionnelle et de ce qui rapproche les
diffrents modes de rgionalisation ; cela conduira privilgier la notion de rgionalisation sur celle
de rgion. La seconde section propose une typologie des rgionalisations partir dune analyse de
la place de la rgionalisation dans la structure de lEtat ; cette typologie donne des rsultats
cohrents en ce qui concerne les institutions, les comptences et, dans une moindre mesure, les
finances. Enfin, la troisime section, prsente une valuation de la rgionalisation et de ses
perspectives en Europe ; elle tente den dgager les limites et les risques, et elle comporte certaines
recommandations et suggestions dans la perspective de la construction europenne.


I. Rgions et rgionalisation

Si la rgionalisation est une tendance commune de lvolution de lorganisation territoriale des
Etats europens, il est impossible de dterminer une conception minimum de la rgion qui leur soit
commune, mme au sein de lUnion europenne. Il est impossible de ramener la diversit
institutionnelle une notion unique de rgion, mais on peut linterprter travers une dfinition de
la rgionalisation comme processus dynamique et volutif affectant le niveau intermdiaire de
gouvernement.

A) La tendance la rgionalisation : le constat empirique

La conception de la rgion comme entit politique ou administrative est une ide rcente, si lon
considre que les mouvements rgionalistes du XIXme sicle, tourns vers le pass, nont pas eu
de postrit directe. La plupart des Etats europens taient, et sont encore aujourdhui, des Etats
unitaires, dans lesquels sest progressivement impose lide que les collectivits locales devaient
administrer librement les affaires locales. Les Etats fdraux taient et sont encore lexception. En
Suisse et en Allemagne, le fdralisme a t le mode de ralisation du projet politique national au
cours du 19
me
sicle, en ce qui concerne lAllemagne partir de lide dune communaut de
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La rgionalisation en Europe

culture divise entre plusieurs Etats
7
. En Autriche, le fdralisme na t introduit que dans lEtat
rpublicain par la constitution de 1920, avec la transformation des Lnder en Etats fdrs, mais
aprs le dmembrement de lEmpire et lmancipation des autres nations en de nouveaux Etats. En
Belgique, le dernier des Etats fdraux en Europe est n en fait, en 1993, dun dveloppement
extrme du rgionalisme
8
, qui imprgne aujourdhui le fonctionnement des institutions. En
revanche, la Tchcoslovaquie sest scinde en deux Etats, et de la Yougoslavie il ne reste que la
fragile fdration unissant la Serbie et le Montngro
9
. Ce sont donc bien les Etats unitaires qui
dominent aujourdhui la scne europenne dans son ensemble ; non seulement sur la dcennie
quatre-vingt-dix, mais sur la longue priode, le dmembrement des empires sest traduit, depuis
celui de lEmpire ottoman jusqu celui des ensembles sovitique et yougoslave, par une
augmentation rgulire du nombre des Etats-nations en Europe. Cette volution tmoigne de la
vivacit du sentiment national en Europe, malgr les progrs de lUnion europenne -- la seule force
qui compense cette fragmentation et offre la perspective de la formation dune nouvelle collectivit
politique lchelle dune grande partie du continent.
En revanche lItalie a longtemps t le seul pays dont la constitution prvoyait linstitution de
rgions, tandis que dans quelques autres Etats, la rgion nexistait que comme un cadre daction
conomique du pouvoir central. Ctait le cas non seulement en France ds le milieu des annes
cinquante, mais aussi au Royaume-Uni, pour la mise en uvre de politiques de dveloppement
rgional. Ce sont les rformes ou tentatives de rforme des annes soixante-dix qui semblent avoir
projet la rgionalisation au centre des dbats politiques ; on a alors pens y voir une manifestation
de la crise de lEtat-nation hrit du 19
me
sicle, et dont la France tait larchtype
10
. Cest en effet
le moment de la mise en place en Italie des rgions statut ordinaire (1970), au Royaume-Uni du
projet de devolution des assembles rgionales en Ecosse et au Pays de Galles, qui a
finalement chou au rfrendum de 1979 ; cest galement la priode des premires rformes
constitutionnelles qui ont tabli en Belgique les communauts et les rgions, en 1970 et en 1980. En
France, la priode est marque par lchec du rfrendum davril 1969 sur la rforme du Snat et la
cration de rgions collectivits territoriales, puis par la cration des tablissements publics
rgionaux de la loi de 1972, avant la rgionalisation prvue par la loi de 1982. Au Portugal, la

7
On reprend ici librement la notion de projet politique Dominique Schnapper, La communaut des citoyens. Sur
lide moderne de nation, Gallimard, 1994, pp.51s. et 159s. Cette notion est utilise par D. Schnapper pour concilier le
projet universaliste de la citoyennet et les conditions particulires la formation de chaque nation.
8
Voir plus bas sur cette notion.
9
La ralit du fdralisme a parfois t conteste propos de ces Etats, comme de lancienne URSS, au motif que la
libert tait absente de leurs institutions. Il sagit l dun jugement qui procde dune approche idologique de lEtat
fdral. Limportance des fonctions de lEtat qui taient organises et assures au niveau des rpubliques, y compris une
partie des fonctions de dfense et de scurit dans le cas de lancienne Yougoslavie, correspond au contraire tout fait
au dualisme institutionnel propre lEtat fdral, qui taient mme trs accentu. Les finances publiques de ces Etats le
montrent : en 1988, la Fdration yougoslave ne contrlait que moins du quart de lensemble des dpenses publiques,
scurit sociale comprise, et en 1991, dans lancienne Tchcoslovaquie la veille de son dmembrement, les budgets
des rpubliques tchques et slovaques disposaient de 78% des ressources totales de lEtat (cf G. Marcou, Diversit
gographique de lEtat en Europe , p.304 dans : M. Foucher (dir.) (1993), Fragments dEurope, Fayard). Le caractre
tatique de ces rpubliques est bien corrobor par le fait que le dmembrement de ces Etats sest opr par la rupture du
lien fdral et la transformation des rpubliques scessionnistes en Etats souverains, dans les mmes frontires.
10
Y. Mny, Introduction , pp.5-21 : Y. Mny (dir.) (1982), Dix ans de rgionalisation en Europe. Bilan et
perspectives 1970-1980, Cujas, Paris.
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La rgionalisation en Europe

constitution de 1976, issue de la Rvolution des illets , prvoyait linstauration de rgions
autonomes dans les les, et de rgions administratives sur le continent. Cest enfin en Espagne la
cration des communauts autonomes, sur la base de la constitution de 1978, qui rtablissait la
dmocratie et reconnaissait les droits historiques de certaines rgions.
Aucune de ces rformes ne rpondait une impulsion de la Communaut europenne, mais au
contraire des problmes spcifiques chacun des pays concerns. Toutes prsentaient des
caractristiques trs diffrentes, mais leur accumulation a rendu plus sensible, alors, la
gnralisation apparente du fait rgional qu leurs diffrences. LEtat unitaire classique paraissait
en voie de devenir lexception, tandis que les progrs de lintgration europenne suggraient son
dpassement dans une perspective fdrale.
Cest au cours de la mme priode que la politique rgionale communautaire fut mise en place, avec
la cration du FEDER en 1975. Dsormais, la construction communautaire tait susceptible
dapplications territoriales directes, et la croissance rapide du volume budgtaire des fonds
structurels a stimul lintrt des collectivits territoriales. Toutefois, la politique rgionale ne
reprsentait encore en 1980 que 7,8% du budget communautaire ; ce nest qu partir du milieu des
annes quatre-vingt quelle saffirme comme une politique majeure
11
. La mise en place dune
politique communautaire visant corriger les dsquilibres rgionaux ou les prvenir lgitimait
les rgions, cest--dire en fait toutes les institutions pouvant prtendre en reprsenter les intrts.
Elle conduisait aussi la Commission dfinir des zones statistiques destines permettre la mesure
des situations conomiques rgionales, et servir de base aux critres dintervention de la
Communaut (la nomenclature NUTS I, II et III). Llargissement la Grce en 1981, et
lEspagne et au Portugal en 1986, a dtermin une augmentation rapide de la part de cette politique
dans le budget communautaire ; ces pays nont pas t les seuls en bnficier. Llargissement
sest aussi accompagn de plusieurs rformes de cette politique et des fonds structurels (en 1979,
1984 et 1988) qui ont par tape augment considrablement le pouvoir dapprciation et de dcision
de la Commission et de ses agents par rapport aux gouvernement nationaux ; des tapes dcisives en
ont t labandon des quotas nationaux du FEDER en 1984, puis la rforme du FSE en 1988.
Toute la stratgie de la Commission et de son administration a t, durant cette priode, dessayer
de saffranchir du contrle des Etats sur les fonds, et elle la poursuivie notamment en recherchant
lappui des collectivits locales ou rgionales
12
. La Commission la trouv en particulier dans les
nouveaux pouvoirs institus par les rformes rgionales rcemment introduites dans plusieurs Etats
importants de la Communaut, ainsi quauprs des Lnder allemands, comptents en la matire
depuis longtemps, si bien que ces rformes ont indirectement favoris la communautarisation de la
politique rgionale. Le Parlement a appuy cette politique, notamment par les confrences des
rgions, partir de 1984, et surtout en tablissant un lien entre le renforcement de la politique
rgionale, rendu ncessaire par ladhsion de lEspagne et du Portugal, et la rgionalisation

11
Lensemble des fonds structurels atteignaient dj 17,6% du budget communautaire en 1986 ; leur volume passa
27,6% en 1992 et 36% (estimations) en 1999. Soulignons que le champ dintervention des fonds structurels est plus
large que celui de la politique rgionale, et que la politique rgionale mobilise aussi dautres moyens que ceux des fonds
structurels. Mais pour ce qui nous intresse ici, il suffit de considrer que lexpansion de la politique rgionale sest
appuye sur les fonds structurels, avant dtre englobe par lActe unique europen de 1987 dans la politique de
cohsion, dont le champ correspondit alors celui des fonds structurels et du fonds de cohsion.
12
A. Smith (1996), LEurope au miroir du local. Les fonds structurels et les zones rurales en France, en Espagne et au
Royaume-Uni, LHarmattan, Paris, pp.54-61.
PE 168.498 5
La rgionalisation en Europe

institutionnelle. La rgionalisation des Etats est alors considre comme un ressort de lintgration,
par ltablissement dun rapport Communaut-rgion ; au-del du dveloppement conomique, la
rgionalisation serait un facteur de dmocratisation et de valorisation des spcificits
culturelles
13
.
Dans une certaine mesure, cette orientation correspondait une stratgie de la Commission Delors :
llargissement de la politique rgionale en politique de cohsion et le renforcement de celle-ci
devaient modrer ou quilibrer les effets de la ralisation du grand march intrieur, qui impliquait
une libration des forces du march
14
. A son tour, la politique de cohsion a provoqu la dfinition
dun niveau rgional, plus ou moins institutionnalis, dans les autres pays, notamment dans ceux
qui en taient ou devaient en tre les principaux bnficiaires: cest le cas en Irlande (cration en
1994 de 8 autorits rgionales), au Portugal (avec les 5 commissions rgionales de coordination), en
Grce (cration en 1986 de 13 rgions, ou peripheria), mais aussi en Finlande (cration de 20
conseils rgionaux en 1994). Une politique de dveloppement rgional existe dans les autres Etats,
mais sans institutions nouvelles ; elle est assure par les collectivits locales (Danemark), ou par
lEtat (Luxembourg, Sude, dans ce dernier cas avec des rformes partielles). Aux Pays-Bas, cest
en vue de permettre une stratgie de dveloppement dans le cadre europen que la loi davril 1994 a
tent, sans succs, dinstituer des rgions urbaines sur la base des plus grandes agglomrations du
pays. La politique communautaire a sans nul doute jou un rle dans la rsurgence des
rgionalismes cossais et gallois, qui a conduit aux rformes institutionnelles de 1998.
Les rformes de la politique rgionale communautaire, ainsi que laugmentation de lenjeu, avec
laugmentation du budget, ont aiguis la concurrence entre les Etats, mais aussi entre les rgions.
Elles ont nourri le dveloppement du lobbying rgional au niveau communautaire. Les rgions les
plus importantes, et les Lnder allemands, ont ouvert Bruxelles des bureaux destins les
informer et dfendre leurs intrts propres auprs des instances communautaires. Il est facile
dobserver galement que toutes les associations de rgions se sont constitues paralllement au
dveloppement de la politique rgionale communautaire. Leur cible tait la Commission et son
administration, en particulier la DG 16. Ces associations se sont formes sur la base dintrts
conomiques communs par rapport la Communaut, mais indpendamment de leur statut
juridique dans leur Etat : citons par exemple les associations des rgions priphriques, des rgions
de vieilles tradition industrielle (RETI), des rgions des Alpes centrales, ou encore des Alpes
occidentales, lassociation des rgions viticoles, ou des rgions de capitales nationales, lassociation
des rgions de lArc atlantiqueCette volution a dbouch sur la revendication dune participation
aux institutions, qui a elle-mme conduit la cration du Comit des Rgions par le trait de
Maastricht. Ce Comit, sur lequel on reviendra dans la section III, ne joue quun rle limit, mais il
lgitime au niveau communautaire linstitution des rgions. LAssemble des Rgions dEurope est
ne en 1985 de la runion des organisations interrgionales que lon vient dvoquer et des rgions,
au sens de ses statuts, qui y adhrent ; elle se fixe notamment pour objet de renforcer la
reprsentation des rgions auprs des Institutions Europennes, et de faciliter leur participation la

13
Rsolution du 18 nov. 1988, prcite, notamment section IV.
14
Ce que suggre John Loughlin (1997), LEurope des rgions et la fdralisation de lEurope , notamment p.21
dans : J. Palard (dir.), LEurope aux frontires, PU, coll. GRALE , Paris.
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La rgionalisation en Europe

construction de lEurope et la vie communautaire pour tout ce qui les concerne (art.2, point 2)
15
.
LAssemble des Rgions dEurope compte plus de 250 membres dont les deux tiers seulement
dans les Etats membres de lUnion europenne. Des phnomnes semblables sont observables dans
les diffrents Etats, comme les associations rgionales au Royaume-Uni (Association rgionale du
Nord-Ouest, Association des Midlands de lEst), ou entre des rgions dEtats diffrents, comme
lassociation du Bade-Wurtemberg, de la Catalogne, de la Lombardie et de Rhne-Alpes, qui se
nomme elle-mme les Quatre Moteurs de lEurope .
La rgionalisation sopre donc ainsi par la mobilisation rgionale, aussi bien lchelle
europenne que dans le cadre national ou transfrontalier. La politique de cohsion soutient ou mme
suscite la constitution dacteurs rgionaux , dont le statut est indiffrent, et dont les stratgies ont
pour enjeu la dfinition des priorits et la rpartition des ressources. Les prvisions financires
dAgenda 2000 (213 milliards deuros pour la priode 1999-2006) sont encore assez importantes
pour entretenir ces stratgies.
Dans les Etats de lEurope centrale et orientale, la prparation de ladhsion comporte la mise en
place dun cadre institutionnel capable de produire et de mettre en uvre des programmes de
dveloppement qui seront cofinancs par les fonds europens. La rgionalisation apparat alors
comme lun des standards europens quil convient dadopter afin den bnficier. Ds lanne
2000, ces Etats pourront bnficier de concours importants au titre de laide de pr-adhsion (21,8
milliards deuros, valeur 1999, pour la priode 2000-2006), au travers de diffrents instruments.
Dans la plupart des cas (6 Etats sur 10), il sagit dune pure rgionalisation administrative, mme si
on prvoit dassocier les collectivits locales la politique de dveloppement rgional. Seules la
Pologne et la Rpublique tchque font des rgions des collectivits territoriales. En Roumanie et en
Hongrie le dveloppement rgional fait appel la coopration entre provinces. En Lettonie, la
cration de rgions, leur nombre et leur forme sont en dbat. La dfinition des circonscriptions
statistiques correspondant la nomenclature communautaire (NUTS 2 et 3) est acquise en Pologne,
en Rpublique tchque et en Slovaquie, en Hongrie ; elle est en cours en Bulgarie. Tous les pays se
sont dots dinstruments de politique rgionale ou sont en train de le faire.
On constate donc que la rgionalisation et la rgion ont gagn en relativement peu dannes,
quoiqu des degrs divers, pratiquement tous les pays europens, et constituent sans doute
linnovation la plus marquante des systmes dadministration territoriale au cours des dernires
dcennies. Si ces notions ne sont pas simplement des produits des politiques communautaires, ces
dernires ont fortement contribu leur diffusion et leur donner leur contenu actuel, centr sur le
dveloppement conomique. Pourtant, et paradoxalement, la diversit institutionnelle est telle quil
est impossible den dgager une notion commune de rgion qui puisse sappliquer tous les Etats,
mme au sein de la seule Union europenne. La recherche dun dfinition doit donc aller au-del
dune approche trop institutionnelle.


15
LAssemble des Rgions dEurope est issue du Conseil des Rgions dEurope, la suite dune modification de ses
statuts intervenue en 1987. Il sagit dune association de droit local alsacien. Ses statuts sont publis dans : Y. Luchaire /
B. Dolez / A. Vantroys (1992), Les relations extrieures des rgions franaises, Ministre de lIntrieur, La
Documentation Franaise.
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La rgionalisation en Europe

B) Labsence dune notion commune et la recherche dune dfinition

Lhtrognit des institutions rgionales na pas chapp aux institutions europennes. Mais elle
na jamais pu tre surmonte. De nombreux Etats ne reconnaissent pas dans la rgion un nouvel
chelon de gouvernement, dautres diffrent quant la nature et aux fonctions de la rgion, dont ils
ont labor des conceptions diffrentes. Llargissement de lUnion europenne aux Etats de
lEurope centrale et orientale accentuera encore cette htrognit. Cest pourquoi les tentatives
dune dfinition commune de la rgion, au sein des instances de la Communaut europenne, du
Conseil de lEurope ou de lAssemble des Rgions dEurope ont chou. Elles retiennent comme
rgions les entits situes immdiatement au-dessous du niveau de lEtat central, dote de la
reprsentativit politique, celle-ci tant assure par lexistence dun conseil lu, ou, dfaut, par
une association ou un organisme constitu au niveau de la rgion par les collectivits de niveau
immdiatement infrieur (article 3 des statuts de lAssemble des Rgions dEurope). Cette
dfinition est purement descriptive et nest pas opratoire. Elle range dans la mme catgorie des
entits qui ont en ralit des statuts et des fonctions profondment diffrents : les Lnder allemands,
les provinces nerlandaises, les rgions franaises, ou mme les nouveaux conseils unitaires
lorsquils ont t crs en Angleterre dans le cadre de la dernire rorganisation territoriale mene
au Royaume-Uni. Elle prsente en outre linconvnient de qualifier de rgions des entits
diffrentes en fonction des rformes administratives introduites dans un Etat : par exemple, le
dpartement franais rpondait la dfinition avant la cration des tablissements publics rgionaux
en 1972 ; en Grce, on a cr 13 rgions administratives, mais cest le dpartement qui rpond la
dfinition cite, car il est seul dot de la reprsentativit politique . Cette dfinition exclut les
rgions administratives, alors que rien dans les traits nimpose un Etat membre un type
particulier dorganisation territoriale, ni un nombre de niveaux, et le nouveau rglement du Conseil
n1260/1999 du 21 juin 1999 portant dispositions gnrales sur les fonds structurels respecte,
comme le prcdent, les institutions des Etats membres (v. notamment le nouvel article 8). Si
loptique de la dfinition prcite est acceptable dans une perspective de mobilisation politique, elle
ne peut fonder une notion commune de linstitution rgionale, ou mme la base commune des
institutions rgionales. La doctrine na pas mieux russi, et varie entre une dfinition du mme
ordre, purement descriptive
16
, ou une numration de catgories dunits territoriales de statuts
htrognes mais auxquelles pourraient correspondre les lments de la notion gographique ou
conomique de la rgion
17
.
Lalternative est alors de donner une dfinition normative, dont on pourra inciter les Etats membres
se rapprocher. Ctait loption choisie par le Parlement europen en adoptant la Charte
communautaire de la rgionalisation : celle-ci expose une conception la fois gographique et
institutionnelle de la rgion, qui correspond en fait une extrapolation de lexprience espagnole, et
prescrit donc aux Etats membres un modle prcis de rgionalisation
18
, celui que lon qualifiera
plus loin de rgionalisation politique. Mais cette initiative na pas eu leffet dentranement

16
Voir : M. Vaucher (1994), Ralit juridique de la notion de rgion communautaire , Revue trimestrielle de Droit
europen, n4, p.526 : les rgions sont des collectivits territoriales de plus grande taille. Cest--dire des entits infra-
tatiques charges de tches dadministration publique et dotes de la personnalit juridique et dorganes reprsentant
les intrts rgionaux .
17
R. Hrbek (1993), op. cit. p.126.
18
JOCE, n C 326, 19 dcembre 1988, p.296. La Charte est relativement dtaille et ne compte pas moins de 27
articles.
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La rgionalisation en Europe

souhait, et en ralit les seuls pays qui sy sont rallis sont ceux qui lavaient dj adopt, ou qui
taient en train de le faire.
Les dispositions du trait de Maastricht qui ont introduit le Comit des Rgions dans les institutions
communautaires contournent limpossibilit de parvenir une dfinition institutionnelle commune
de la rgion. Elles prvoient en effet que ce comit se compose de reprsentants des collectivits
rgionales et locales , nomms par le Conseil statuant lunanimit sur proposition des Etats
membres (Trait CE : art.263). Conformment ces dispositions, les Etats ont pu dsigner
librement leurs membres en fonction leur propre structure territoriale ; il en rsulte que sur 222
membres du comit des rgions, 95 reprsentent les communes ou collectivits assimilables du
niveau local, 41 les provinces ou dpartements (France, Pays-Bas, Danemark, Grce et Italie) ou
dautres collectivits assimilables (Royaume-Uni, Irlande), et 86 reprsentent les rgions ; pour
de nombreux Etats les reprsentants du niveau communal dominent (Danemark, Sude, Finlande,
Portugal, Royaume-Uni il est vrai avant la devolution lEcosse et au pays de Galles en 1998,
Grce, Luxembourg)
19
. La reprsentation propre aux Etats du prochain largissement jouera
probablement encore en faveur des reprsentants des communes.
Comment concilier ces constatations avec la tendance la rgionalisation que lon a releve ? Le
dcalage entre lhtrognit institutionnelle et la tendance la rgionalisation conduit admettre
que la rgionalisation peut soprer par dautres voies que la cration dun nouvel chelon dot de la
reprsentativit politique dans lorganisation territoriale des Etats. Il en rsulte que la notion
pertinente quil convient dlaborer pour analyser les volutions en cours est celle de
rgionalisation, et non celle de rgion, le processus politique et non linstitution. Pour le faire on
reviendra dabord au sens premier de la notion de rgion, pour les gographes et les conomistes,
pour clairer les processus politiques luvre autour des politiques communautaires, et on les
confrontera aux volutions institutionnelles relatives au niveaux intermdiaires dadministration
dans les diffrents Etats.
Ce dtour est dautant plus important que dans le Trait CE comme dans les rglements relatifs aux
fonds structurels, la rgion laquelle on se rfre est seulement un espace, jamais une institution
(trait CE : art.70.2, propos du rgime des transports ; art. 87.3.c, propos des aides destines
faciliter le dveloppement de certaines activits ou de certaines rgions conomiques ,
notamment). La notion de rgion est lie, en effet, celle de dveloppement rgional : la
Communaut agit, en particulier, pour rduire lcart entre les niveaux de dveloppement des
diverses rgions et le retard des rgions ou les les moins favorises , afin de renforcer sa
cohsion conomique et sociale (art.158). Cette action sappuie sur la dfinition de rgions et de
zones ligibles et un systme commun de classification des rgions, dnomm nomenclature
des units territoriales statistiques (NUTS), tabli par loffice statistique des Communauts
europennes (Rgl. N1260/1999 prcit : prambule, par. 12), mais rien nimpose que ces
zones correspondent strictement aux divisions politiques et administratives des Etats, et elles sen

19
Ltude la plus dtaille a t faite par : A. Becker / B. Schabhser / K.P. Schn (1995), Der Auschu der
Regionen. Die institutionalisierte Vertretung des Regionen in der EU , Informationen zur Raumentwicklung, 12/1995 ,
Bundesforschungsanstalt fr Landeskunde und Raumordnung, Bonn. Cependant la catgorisation des siges en fonction
de lautorit locale ou rgionale de son titulaire est discutable pour certains pays, et survalue la reprsentation du
niveau communal (115). Voir galement : C. Schneider, op. cit. (tableaux pp.40s.), que nous ne suivons cependant pas
compltement.
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La rgionalisation en Europe

cartent parfois dans les regroupements quelles oprent des units de base (par exemple en
Allemagne, ou, plus rcemment en Hongrie ou en Rpublique tchque)
20
.
Pour les gographes, la rgion dsigne un espace intermdiaire, plus vaste que celui des relations
locales, mais qui sintgre lui-mme dans un espace encore plus vaste, national ou international par
exemple. La notion de rgion est donc relative : elle dpend des espaces quelle englobe et de celui
lintrieur duquel on la place. Cela explique que lEurope puisse tre considre comme un rgion
lchelle du monde. Mais la dfinition de la rgion dpend aussi du critre que lon retient pour
lidentifier : on parle ainsi dune rgion de montagne, dune rgion agricole ou dune rgion aride
pour dsigner un espace caractris, respectivement, par sa morphologie montagneuse, la
prpondrance de lactivit agricole ou par lexistence de certaines caractristiques climatiques. Or,
on peut observer quil existe souvent une concidence approximative de variables diffrentes dans
lespace ; on peut alors identifier les rgions que dessine la cartographie de ces variables, laquelle
dmontre une grande stabilit en longue priode
21
. Les lment naturels sont rarement seuls
dterminants ; le plus souvent ils se combinent avec des lments humains. Par exemple, on peut
reconnatre dans un pays comme la France une rgion mditerranenne, caractrise par un climat,
des donnes physiques, un certain type de peuplement, un certain type dconomie, des traits
culturels spcifiques dans une certaine mesure ; certains de ces lments permettent de distinguer
encore la Provence du Languedoc. Des identits rgionales plus fortes peuvent natre de la
combinaison sur un mme espace, ou de lintersection, de caractristiques nombreuses formant
alors systme. Aux diffrences de peuplement et de structure urbaine peuvent tre aussi associes
des diffrences institutionnelles et politiques hrites de lhistoire; elles ne sont pas significatives
dans les exemples cits, mais elles peuvent ltre dans dautres pays (par exemple le Pays Basque
en Espagne).
La rgion des conomistes nest pas sans lien avec celle des gographes. Elle sentend comme une
unit spatiale fonctionnelle caractrise par les relations entre les sujets conomiques qui la
constituent et les relations que ceux-ci entretiennent avec dautres rgions, ce que lon peut
mesurer
22
. Le dveloppement conomique est un processus interterritorial qui combine la
diffrenciation et linterdpendance des niveaux, il est produit par la combinaison de diffrents
systmes territoriaux
23
. Toute rgion est caractrise, une poque donne, par une dotation de
facteurs de localisation, les uns dordre naturel (rivires, ressources minrales), les autres
dorigine humaine (des infrastructures de communication, une main duvre plus ou moins
qualifie et diversifie), les autres encore de nature mixte (proximit par rapport aux marchs
intressant les activits de la rgion). Ces diffrents lments constituent son potentiel conomique,

20
Voir notamment : J. Labasse (1994), Quelles rgions pour lEurope ?, Flammarion, notamment p.137 ; M. Vaucher,
op. cit. pp.528s.
21
Voir par exemple : Akademie fr Raumforschung und Landesplanung (1995), Handwrterbuch der Raumordnung,
Verlag der ARL, article Region , par Manfred Sinz, pp.805s.
22
G. Frber (1996), Regions in Europe The economic perspective , pp.24s. dans : G. Frber / M. Forsyth (Hrsg),
The regions Factors of intgration or desintegration in Europe ?, Nomos, Baden-Baden.
23
G. Marcou (1988), Lamnagement du territoire et les pouvoirs locaux et rgionaux face aux mutations conomiques,
Institut International des Sciences Administratives, Bruxelles, p.17.
PE 168.498 10
La rgionalisation en Europe

plus ou moins favorable son dveloppement
24
. Certains dentre eux sont des biens publics, qui
peuvent tre produits par laction du secteur public, dautres naissent des dcisions prives
(notamment la localisation des activits, qui peut produire des effets dagglomration externalits
positives qui entretiennent le dveloppement). Ainsi, bien que les facteurs naturels jouent un rle
important, la rgion, au sens conomique, se caractrise surtout par une certaine polarisation de
lespace par les centres urbains, par des ressources industrielles permettant des spcialisations et la
formation de rseaux productifs, et enfin par des formes dorganisation assurant la solidarit, la
coordination et lintgration des dcisions prives et publiques
25
. Ces formes dorganisation ne se
rduisent pas des institutions formelles ; elles intgrent de nombreux facteurs humains forgs par
lhistoire, quil est souvent difficile disoler et dont la porte ne se laisse pas apprcier facilement,
mais qui ne sont pas pour autant moins importants.
Or, lvolution de lconomie europenne, et mme mondiale, au cours des dernires dcennies
donne une importance croissante aux facteurs spatiaux du dveloppement. Pour des raisons tenant
aussi bien la mutation des systmes productifs quau bouleversement du cadre politique et
juridique de lconomie (ralisation du grand march intrieur, ngociations sur le commerce
mondial tendant la libralisation des changes), la plupart des modes dintervention conomique
des Etats qui ont t labors entre les annes trente et les annes soixante ont perdu leur efficacit
ou sont dsormais prohibs. A linverse, la concurrence entre les territoires saccrot en fonction de
limportance relative plus grande que prennent les avantages de localisation lis au potentiel
conomique (au sens donn plus haut) dun territoire. Il en rsulte que la conservation et le
dveloppement du potentiel conomique dun territoire constituent, pour les institutions publiques
comme pour les acteurs conomiques qui lui sont le plus lis, un enjeu dcisif, pour lequel des
moyens doivent tre mobiliss. Mais il faut compter dans ce potentiel les rseaux par lesquels se
diffusent des connaissances et des savoir-faire, naissent des cooprations, et peuvent se former des
projets collectifs ; ces rseaux sont dautant plus importants que, par dfinition, ils ne peuvent pas
tre dlocaliss. Ils appellent des formes nouvelles dorganisation et de relation entre les acteurs,
dans lesquelles les institutions publiques ont un rle jouer, mais selon des modalits diffrentes de
leur rle traditionnel : la ngociation, la concertation, la communication lemportent sur lallocation
autoritaire des ressources, et elles peuvent mme leur donner nouveau un rle central, ou plus
exactement nodal
26
. Cest de cette manire que se cherchent les voies dun dveloppement
endogne, par opposition aux conceptions traditionnelles du dveloppement rgional conduit par
lEtat et mis en uvre par ses appareils, mais aussi, le cas chant, et tout autant, par des
collectivits subnationales, quelle quen soit la nature.

24
Cette notion a t dveloppe en particulier par Dieter Biehl, propos de la contribution des infrastructures au
dveloppement conomique : D. Biehl & al. (1975), Bestimmungsgrnde des regionalen Entwicklungspotentials, Kieler
Studien, Tbingen ; et plus rcemment : D. Biehl (1995), Infrastruktur als Bestimmungsfaktor regionaler
Entwicklungspotentiale in der Europischen Union , pp.43s. dans : H. Karl / W. Henrichsmeyer (Hrsg),
Regionalentwicklung im Prozess der Europischen Integration, Institut fr Europische Integrationsforschung e.V,
Europa Union Verlag, Bonn.
25
J.-C. Perrin (1983), Economie spatiale et mso-analyse , p.207 dans : J.H.P. Paelinck / A. Sallez (dir.), Espace et
localisation, Economica, Paris.
26
V. en particulier : J.-Cl. Thoenig / P. Duran (1996), LEtat et la gestion publique territoriale , Revue franaise de
Science politique, vol. 46, n4 ; J.-Cl. Thoenig (1999), Laction publique locale entre autonomie et coopration ,
dans : Caisse des Dpts et Consignations / GRALE, Quel avenir pour lautonomie des collectivits locales ?, Ed. de
lAube, La Tour dAigues.
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La rgionalisation en Europe

Soulignons toutefois que les ressorts du dveloppement endogne peuvent se constituer des
chelles diffrentes, et que lespace rgional nest pas la seule. Au contraire, ce quil est convenu
dappeler le district industriel se situe une chelle beaucoup plus rduite mais prsente des
traits communs avec les situations que lon vient de dcrire
27
. Il se caractrise en effet par
lexistence dun grand nombre de petites entreprises dont les relations entre elles forment un mode
dorganisation flexible qui assure la production dun produit homogne, dans un espace local o les
relations conomiques participent de lensemble des relations sociales et des institutions, et sont en
mme temps conditionnes par elles. La notion de district industriel repose sur une extrapolation du
mode dorganisation industrielle que lon rencontre dans certaines zones du nord-est de lItalie; des
systmes analogues peuvent se rencontrer sous dautres cieux.
Limportance nouvelle de la dimension spatiale du dveloppement conomique rend ainsi
ncessaires des capacits daction autonomes lchelle des units spatiales fonctionnelles qui se
sont constitues, pour que celles-ci deviennent des foyers de dveloppement. Il ny a a priori
aucune raison pour que ces units spatiales fonctionnelles correspondent des entits
administratives territoriales, elles peuvent dailleurs correspondre des espaces de taille et de nature
trs varies, comme on vient de le voir propos des districts industriels ; il ny a aucune relation
ncessaire non plus entre cette exigence et des types dtermins dinstitutions publiques. Tout au
plus peut-on affirmer que dans la plupart des cas ce besoin existe un niveau de caractre supra-
communal, ou supra-local, et que, par hypothse, il est de niveau infra-national. Lchelle en est
donc tout fait contingente. Cependant, il ne faut pas oublier que ce problme se pose toujours sur
un territoire qui est dj organis, et auquel sappliquent un dcoupage administratif et des
structures de pouvoir spcifiques et en gnral anciens. Selon les cas, les institutions existantes
sadaptent aux nouvelles fonctions quelles doivent assumer, ou au contraire cherchent dfendre
leurs prrogatives et leur rle traditionnel ; il est rare cependant que lon assiste des
rorganisations radicales, ou du moins que de telles rorganisations trouvent leur origine dans un
souci defficacit conomique. Il peut arriver aussi que les institutions cherchent renouveler leur
lgitimit et la cohsion de leur territoire en mobilisant ou en ravivant danciennes allgeances
culturelles ou ethniques (un cas exemplaire est celui, en France, de la rapparition de la
revendication dun dpartement basque, laquelle participent de nombreux lus locaux de louest
des Pyrnes-Atlantiques).
On propose alors de dfinir la rgionalisation par le processus par lequel sopre la construction
dune capacit daction autonome ayant pour objet de promouvoir un territoire, infra-national mais
supra-local, par la mobilisation de son tissu conomique, et le cas chant des ressorts identitaires
des solidarits locales ou rgionales, ainsi que par le dveloppement de son potentiel. Ce processus
peut soprer partir dinstitutions prexistantes ou donner lieu un nouveau dcoupage
territorial destin mieux rpondre ces objectifs. Il est toujours conditionn par les contraintes
quexerce le cadre politique et institutionnel, et dont lvolution peut tre gouverne par dautres
enjeux. La cration de rgions comme collectivits territoriales nouvelles ne reprsente quune
modalit particulire de ce processus, en fait plutt exceptionnelle, mme si cela semble paradoxal,
et quand elle se rencontre elle a parfois obi dautres considrations que le processus de

27
Sur les districts industriels, voir : P. Aydalot (dir.) (1986), Milieux innovateurs en Europe, GREMI, Paris ; G. Benko /
A. Lipietz (dir.) (1992), Les rgions qui gagnent. Districts et rseaux : les nouveaux paradigmes de la gographie
conomique, PUF, Paris. La analyse thorique de cette notion se trouve dans : A. Bagnasco (1977), Le tre Italie. La
problematica territoriale dello svilupo italiano, Il Mulino, Bologne.
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La rgionalisation en Europe

rgionalisation tel quon vient de le dfinir, mme si les institutions ainsi cres y rpondent ensuite
(cas de lItalie et de lEspagne, notamment).
Dans les Etats de lEurope centrale et orientale, il est vrai que lon ne peut pas encore parler
vritablement dun processus de rgionalisation au sens que lon vient de dfinir ; les conditions
lies lintgration internationale de leurs conomies nen sont pas encore remplies. Celle-ci est
nanmoins anticipe avec la perspective de leur adhsion lUnion europenne, pour laquelle ils
bnficieront du soutien des instruments de pr-adhsion. Lun des problmes les plus urgents est
celui du renforcement de leur potentiel conomique, tant le dficit en infrastructures et en services
indispensables aux entreprises est criant. Cest pourquoi on est en prsence, dans ces pays, dun
processus de rgionalisation induit par la Communaut europenne, qui sinscrit dans le calendrier
de la pr-adhsion, et qui se manifeste aujourdhui par des rformes relatives aux divisions
territoriales du pays et la politique de dveloppement rgional.
La rgionalisation ainsi dfinie ne sidentifie donc pas la cration de rgions politiques ou
administratives ; elle se distingue aussi du rgionalisme, qui dsigne un courant politique et
idologique. Il existe cet gard entre les auteurs une certaine diversit doptions terminologiques
qui ne contribue pas clarifier la distinction entre les deux notions.
J. Loughlin dfinit le rgionalisme, comme une idologie et un mouvement politique qui
recommande que les rgions (ou plus prcisment les lites rgionales) exercent un contrle
plus troit sur les affaires politiques, conomiques et sociales de leur territoire , tandis que la
rgionalisation correspondrait une approche de la question rgionale telle que la voit le pouvoir
central, et nimpliquerait pas ncessairement une forme de dcentralisation
28
. En fait, la notion de
rgionalisme retenu par J. Loughlin nest pas homogne. Il y assimile toute forme dautonomie
rgionale mais prsente linstauration dinstitutions dotes de pouvoirs lgislatifs comme le cas
gnral, ce qui nest pas vrifi. Il distingue galement trois formes de rgionalisme, dont la
premire, ce quil appelle le rgionalisme jacobin (qui exigerait le mme traitement sur
lensemble du territoire national), est une contradiction dans les termes, les deux autres tant le
rgionalisme autonomiste modr (qui invoque les droits dun groupe ethnique ou linguistique),
et le rgionalisme sparatiste radical . A linverse, il rattache la notion de rgionalisation des
institutions trop profondment diffrentes, comme les rgions italiennes, les communauts
autonomes espagnoles, ou les rgions franaises, ou encore les offices rgionaux qui existaient au
Royaume-Uni pour lEcosse et le Pays de Galles, au seul motif quelles procderaient de lEtat
29
. Il
est vrai, en revanche, que rgionalisation et rgionalisme peuvent se rejoindre dans certaines
circonstances politiques
30
. On acceptera galement plus aisment que lide que le rgionalisme
peut transcender les frontires tatiques, et celle que le sparatisme des rgionalistes radicaux ne
se distingue pas du nationalisme , puisquil vise la cration dun nouvel Etat-nation, ce que J.
Loughlin qualifie de mini-jacobinisme
31
. Cette dernire qualification mrite cependant dtre

28
Op. cit. p.18.
29
Ibid. pp.18-19.
30
Ibid. p.19.
31
J. Loughlin (1994), Nation, state, region in Western Europe , pp.238s. dans : L. BEKEMANS (ed.), Culture :
building stone for Europe 2002, Bruxelles, European Interuniversity Press.
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La rgionalisation en Europe

conteste sur un point important pour la rflexion sur lide de rgion : lide jacobine de la nation,
en effet, ne se rfrait pas un critre culturel ou ethnique mais un lien civique, qui sexprimait
dans la qualit de citoyen, ce qui est tout autre chose..
D.-.H. Vo ne distingue pas rgionalisme et rgionalisation, mais deux notions du rgionalisme : la
premire comme principe gnral dorganisation territoriale prenant en compte, soit des donnes
historiques, ethniques, gographiques ou autres, soit des donnes statistiques en fonction des buts
poursuivis ; la seconde comme rgionalisme politique, qui se rclame des particularits, considres
comme permanentes et immuables, dun espace rgional dtermin, pour fonder des revendications
politiques
32
. Tandis que le fdralisme tablirait une unit suprieure assurant les intrts communs
et garantissant les droits des units composantes, le rgionalisme politique reflterait les proprits
de ces units et en dterminerait le contenu, au niveau subnational comme dans un cadre
ventuellement transnational; le rgionalisme constituerait ainsi le fondement du fdralisme
33
. Les
deux rgionalismes distingus par Vo ne sont pas loigns de la distinction faite par Loughlin
entre rgionalisme et rgionalisation, et appellent les mmes critiques. Le lien tabli par Vo entre
fdralisme et rgionalisme, est galement contestable. Il reprend une vision politique du
fdralisme qui avait t dveloppe au 19
me
sicle par Konstantin Frantz
34
. Celui-ci dfendait le
principe dune organisation politique fonde sur les communauts naturelles de culture
allemande
35
qui seraient runies dans un seul empire (Reich) par un lien fdral respectueux de
lidentit de chacune delles, ce qui serait en harmonie avec la formation de la nation allemande,
laquelle est en ralit, crit-il, un peuple de peuples
36
; ce lien fdral serait plus quune simple
confdration mais sans former un Etat fdral, car les communauts membres resteraient elles-
mmes des Etats. En ralit, Frantz thorise une perspective dj rendue caduque, quand il lexpose,
en 1879, par la formation dun Empire allemand, plac sous lhgmonie de la Prusse, spar et
rival de lEmpire des Habsbourg. En outre, Vo nglige les processus rels de formation des Etats
fdraux classiques (Etats-Unis, Suisse, et mme Allemagne), qui ne sont pas ns de la volont de
prserver des particularismes mais de la volont, dicte par la ncessit, de constituer ensemble une
puissance suprieure ; cest parce que lEtat fdral est un Etat dEtats quil prserve ou produit
certains particularismes. Enfin, lhistoire rcente nous montre que les particularismes ethniques, et
en ce sens les rgionalismes, lorsquils investissent les composantes dun Etat fdral, peuvent aussi
en menacer lexistence ou conduire sa dissolution (voir les exemples de la Tchcoslovaquie et de
la Yougoslavie).
Richard Balme ne distingue pas non plus entre rgionalisation et rgionalisme, mais il propose une
typologie des rgionalismes plus proche de lorientation ici retenue. Cette typologie a pour objet de
mettre en lumire ce que le no-rgionalisme a de nouveau, et cest ce qui constitue lapport

32
Dirk-Hermann Vo (1989), Regionen, Regionalismus im Recht der Mitgliedstaaten der Europischen Gemeinschaft,
Peter Lang, Francfort / Berne, pp.8s. et 51s.
33
Ibid. pp.61-65.
34
K. Frantz (1879), Der Fderalismus, als leitende Prinzip fr die soziale, staatliche und internationale Organisation
unter besonderer Bezugsnahme auf Deutschland kritisch nachgewiesen und konstruktiv dargestellt, rimpression
Scientia Verlag Aalen, 1962, en particulier pp.241-244 et pp.306-318.
35
Largement entendue, car incluant la Hollande, le Danemark et lAutriche.
36
Ibid. p.307.
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La rgionalisation en Europe

essentiel du livre. Le no-rgionalisme
37
nat du changement dchelle de laction publique dans la
nouvelle conomie internationale, en particulier dans le grand march europen, et de limportance
accorde au paradigme territorial dans laction publique dans ce nouveau contexte. Il se
caractrise par des modes daction collective rgionale orients vers la production de politiques
publiques dans des rseaux associant acteurs privs et autorits publiques sur des niveaux
territoriaux multiples, sans gard pour les diffrences de statuts et pour les frontires. La finalit du
no-rgionalisme est avant tout dordre socio-conomique, mais cela nexclut pas la conjonction
avec dautres formes de rgionalisme. Celles-ci sont prcisment, pour R. Balme, au nombre de
trois: le rgionalisme constitutionnel, qui est un mode dintgration nationale par le fdralisme et
dans lequel les allgeances nationales et rgionales sont complmentaires ; le rgionalisme
politique, qui exprime une identit culturelle, et dbouche sur des revendications autonomistes ou
sparatistes ; et le rgionalisme fonctionnel, qui recherche lefficience de laction publique, et qui
est orient vers la production de politiques publiques intergouvernementales, et dans lequel
lallgeance nationale demeure prpondrante
38
.
Le no-rgionalisme de R. Balme est assez proche de la dfinition de la rgionalisation retenue plus
haut, mais nous nous en cartons sur quatre points. Tout dabord, il nous parat plutt dcrire un
certain tat des pratiques politiques, et ne pas pouvoir intgrer, sans risque de faux sens, les
volutions actuelles des Etats dEurope centrale et orientale. Au contraire, la notion de
rgionalisation met laccent sur le processus. De plus, le type du rgionalisme constitutionnel donne
une vision trompeuse de lEtat fdral, et masque les problmes particuliers qui naissent de
lapparition du rgionalisme dans lEtat fdral. Troisimement, la typologie des rgionalismes
prsente, sur le plan terminologique, linconvnient de lier les idologies rgionalistes toutes les
manifestations institutionnelles de la rgionalisation. Enfin et surtout, la rgionalisation en tant que
processus, telle quon la dfinie ci-dessus, nentre pas elle-mme dans la typologie ; elle se reflte
au contraire dans plusieurs modes de rgionalisation qui ne sont pas exclusifs les uns des autres et
dans lesquels la finalit conomique peut se combiner avec dautres.
En revanche, les travaux sur les rgions, la rgionalisation ou le rgionalisme ngligent souvent de
les replacer dans le cadre des volutions qui affectent les niveaux intermdiaires de gouvernement
ou dadministration. Or, il sagit l dun aspect fondamental de la rgionalisation, partir du
moment o lon prend en considration les processus, puisquelle affecte toujours des systmes dj
constitus et marqus par certaines reprsentations de lEtat et certaines traditions. Jim Sharpe a,
dans une certaine mesure, abord la question de la rgionalisation sous cet angle, en proposant la
notion de mso-gouvernement
39
. Cette expression est adapte la diversit institutionnelle
caractristique des niveaux intermdiaires, et permet de prendre en compte la fois la cration de
rgions et la rgionalisation des institutions existantes ; elle dsigne le ou les niveaux intermdiaires
sans les qualifier. Toutefois, la dfinition quen donne Jim Sharpe suggre une distinction entre les
institutions territoriales subordonnes au pouvoir central, et celles qui sont dotes dune certaine
autonomie. Pour Sharpe, la monte en puissance du mso-gouvernement correspond ces dernires.

37
R . Balme (1996), Introduction : Pourquoi le gouvernement change-t-il dchelle ? , pp.15s. dans : R. Balme (dir.),
Les politiques du no-rgionalisme, Economica, Paris.
38
Ibid. pp.34s.
39
J.-L. Sharpe (1993), The European meso : an appraisal , p.1 dans : J.-L. Sharpe (dir.), The rise of meso government
in Europe, Sage, Londres.
PE 168.498 15
La rgionalisation en Europe

Cest une interprtation qui avait t suivie galement par le rapport publi par le Conseil de
lEurope
40
, dans la premire prsentation de la typologie de la rgionalisation laquelle sera
consacre la section suivante. Elle parat cependant trop troite la lumire de lvolution actuelle
des Etats de lEurope centrale et orientale, et mme de certains Etats membres de lUnion
europenne. On ne peut exclure, en effet, que les fonctions auxquelles correspond le processus de
rgionalisation puissent impliquer des structures dconcentres, condition quelles contribuent la
construction dune capacit daction autonome ayant pour objet de promouvoir un territoire, cette
capacit daction impliquant des acteurs privs aussi bien que des autorits publiques. Cest le cas
de la Hongrie ou de la Slovaquie, mais on ne peut omettre lexemple du Portugal, o la mise en
place des rgions collectivits territoriales sur le territoire continental a t formellement rejete par
le rfrendum national de novembre 1998, ni le rle danimation et de compromis que jouent en
France les prfets de rgion et les services dconcentrs de lEtat dans ce que Richard Balme
appelle l action collective rgionale .
Linnovation que reprsente la rgionalisation ressort mieux si on la compare lvolution
historique des institutions des niveaux intermdiaires dans les Etats europens. En effet, dans les
Etats modernes, la fonction des institutions des niveaux intermdiaires a dabord t celle de relais
dautorit du pouvoir central, et elle le demeure encore aujourdhui dans une certaine mesure. Le
prfet napolonien est sans doute linstitution qui exprime le mieux cette fonction : il a directement
influenc les institutions de nombreux pays, au-del mme de la zone dexpansion de la Rvolution
franaise et du Premier Empire, mais il nen est pas lunique manifestation. Les comts et les
gouverneurs de Sude et du Danemark peuvent tre compars, cet gard au dpartement et au
prfet franais ; dans les Etats allemands du 19
me
sicle, le Landrat tait charg, au niveau de
larrondissement (Kreis) de fonctions administratives et contentieuses au nom du roi, de mme en
Prusse au niveau territorial suprieur les districts de gouvernement (Regierungsbezirk) la tte
desquels tait nomme une autorit administrative (Bezirksregierungsprsidium). Ces institutions
existent toujours en Allemagne : sous la forme de lexcutif du Kreis (aujourdhui lu), qui remplit
un certain nombre de fonctions au nom du gouvernement du Land, et au niveau des districts de
gouvernement dans les grands Lnder. Mme le Royaume-Uni nchappe pas compltement ce
schma si lon veut bien considrer que jusqu la fin du 19
me
sicle les comts ont t administrs
par des juges de paix (justices of peace) nomms, et que depuis 1994 des services extrieurs de
plusieurs ministres ont t tablis et regroups au niveau des rgions dAngleterre sous lautorit
dun haut fonctionnaire nomm par le ministre de lEnvironnement, des Transports et des Rgions
(mais quil ne faut cependant pas confondre avec un prfet, dont il na ni les pouvoirs ni les
comptences).
Cependant, les progrs du libralisme ont conduit, entre le second et le troisime tiers du 19
me

sicle selon les pays, la mise en place au niveau intermdiaire dinstitutions lectives et de
collectivits territoriales, qui ont progressivement affirm leur autorit face au reprsentant du
pouvoir central, dans le cadre du mme ressort territorial. Les conseils gnraux en France, les
conseils provinciaux au Pays-Bas, en Belgique ou en Italie, ou encore les dites darrondissement
(Kreistag) en Allemagne, les conseils de comt en Sude et les conseils provinciaux au Danemark,
correspondent cette volution. Il sagissait dune extension au niveau suprieur, et dans une

40
Conseil de lEurope (1998), La rgionalisation et ses consquences sur lautonomie locale , rapport labor par
G. Marcou, Communes et rgions dEurope, n64, janvier.
PE 168.498 16
La rgionalisation en Europe

mesure plus limite, de la libert laisse aux communauts locales dadministrer leurs propres
affaires.
La rgionalisation participe donc aussi, dans une certaine mesure, de ce mouvement, mais avec une
finalit qui va au-del de la simple administration des affaires locales, puisquelle stend la
promotion dun territoire. Elle exprime et accentue le changement de fonctionnalit des institutions
territoriales du niveau intermdiaire. Mme si la fonction de relais dautorit demeure, sous la
forme dinstitutions spcifiques, la rgionalisation correspond la prise en charge institutionnelle
des intrts propres lis la promotion dun territoire, dabord dans une perspective socio-
conomique, mais galement, le cas chant, culturelle ou politique.
Il y a donc, non pas une, mais des rgionalisations, qui diffrent par leurs finalits comme par leurs
modalits institutionnelles.


II. Typologie des rgionalisations

On peut distinguer cinq types de rgionalisation en se fondant sur la place de la rgionalisation dans
la structure (constitutionnelle et administrative) de lEtat. Ils permettent en effet de regrouper les
rgionalisations que lon peut analyser dans les 25 Etats de telle manire quelles prsentent dans
chaque type des caractristiques homognes et cohrentes entre elles.
Ces cinq types sont les suivants, selon lordre dans lequel ils seront prsents :
1. La rgionalisation administrative ;
2. La rgionalisation par les collectivits locales existantes ;
3. La dcentralisation rgionale ;
4. La rgionalisation politique, ou autonomie rgionale (rgionalisme institutionnel) ;
5. La rgionalisation par les autorits fdres.
Ces cinq types appellent quelques commentaires pralables.
Tout dabord, le fdralisme nest pas en lui-mme une forme de rgionalisation. Au contraire,
lEtat fdral est un mode dorganisation de lEtat dont les structures et le fonctionnement peuvent
tre affects par la rgionalisation sous ses diffrentes formes ; la rgionalisation des units fdres
en est lune des manifestations, mais elle peut elle-mme se rattacher des types diffrents de
rgionalisation. Cest pourquoi il est trs important de ne pas faire de lEtat fdral en tant que tel
une expression de la rgionalisation ou du rgionalisme.
En second lieu, la rgionalisation nest pas toujours homogne. Un Etat peut ainsi connatre sur son
territoire plusieurs formes de rgionalisation, en fonction des problmes auxquels il a d rpondre et
des particularismes quil a fallu prendre en compte, ou encore de la concurrence entre des
institutions de nature diffrente pour assumer les fonctions propres la rgionalisation. Au
Royaume-Uni, on ne rencontre aujourdhui pas moins de trois formes diffrentes de rgionalisation.
Troisimement, il faut se garder la fois dune vision statique de la rgionalisation et de tout
volutionnisme institutionnel. Bien entendu, les situations ne sont pas figes, et, en fonctions des
rformes mises en uvre, un Etat peut connatre successivement plusieurs types de rgionalisation ;
par exemple, la France a connu une rgionalisation purement administrative avant que ne soit
PE 168.498 17
La rgionalisation en Europe

introduite la dcentralisation rgionale actuelle. Certains Etats dEurope centrale et orientale
pourraient connatre une volution semblable. Mais il faut aussi se garder de considrer les
diffrents types de rgionalisation comme les degrs dune chelle des vertus que les Etats devraient
gravir jusquau modle idal de la rgionalisation, celui de la plus large autonomie rgionale. Dune
part, les formes que prend la rgionalisation dans un Etat ne dpendent pas seulement des
problmes qui en expliquent la gnralisation, et qui sont avant tout dordre socio-conomique ;
elles dpendent de nombreux autres facteurs, propres chaque pays, tels que le degr dintgration
nationale, la conception de lEtat admise par la socit et les lites politiques, ainsi que, bien
entendu, les circonstances politiques. Dautre part, la rgionalisation comporte des limites et des
risques qui varient selon les Etats et qui peuvent tre apprcis de manire diverse. On verra
dailleurs dans la dernire section quil ny a pas de corrlation entre certaines finalits ou leur
degr de ralisation, et des formes particulires de rgionalisation.
Quatrimement, on observera dans le tableau n2 que lon a sorti le critre de la garantie des
particularismes rgionaux ou linguistiques de la dfinition des types de rgionalisation, car il
savre quil ne permet pas de distinguer les types de rgionalisation. Cette garantie est assure en
effet, sous des formes diverses, dans de nombreux Etats, qui ont suivi des formes trs diffrentes de
rgionalisation. On reviendra sur cette question dans la troisime section.
Enfin, soulignons que si les cinq types de rgionalisation se distinguent aussi par la place du
pouvoir central et des administrations dEtat, celles-ci ne sont jamais absentes, mme si elles
peuvent tre trs limites dans les Etats qui connaissent aujourdhui les autonomies rgionales les
plus fortes (Belgique notamment). Quoiquil en soit, la rgionalisation ne doit pas conduire
oublier le rle que joue lEtat dans le dveloppement rgional, mme sil en est peu question ici.
Dans un seul des 25 Etats, la rgionalisation est encore en dbat : la Lettonie. Il est encore
impossible de dire quelle forme elle prendra, bien que la Constitution numre quatre rgions
historiques qui composent son territoire.

A) La rgionalisation administrative

On entend par rgionalisation administrative la mise en place par lEtat dautorits subordonnes au
gouvernement, ou dorganismes qui constituent, quoique dots dune certaine autonomie juridique,
des instruments de son action placs sous son contrle, et dont les fonctions, ou certaines dentre
elles, visent promouvoir le dveloppement conomique rgional, et sappuient cette fin sur
la mobilisation des collectivits locales et des organisations conomiques. On peut y rattacher le
Luxembourg, o le gouvernement a dfini quatre rgions damnagement, mais la trs petite taille
de lEtat ne rend pas ncessaire de les doter dinstitutions propres.
En France la rgionalisation a dabord t administrative. Linstitution des prfets de rgion, dans la
cadre des circonscriptions daction rgionale a suivi en 1964, la cration de la DATAR (1963). On
instituait ainsi un nouvel chelon dconcentr mieux adapt que le dpartement la mise en uvre
de la politique damnagement du territoire et du plan. Les collectivits locales et les intrts
conomiques et sociaux taient reprsents dans une commission consultative place auprs du
prfet de rgion ; dans certaines rgions, des structures danimation du dveloppement conomique,
lies des reprsentations des intrts conomiques de la rgion (les comits dexpansion , qui
taient des associations de droit priv) ont t mis en place. La logique restait celle de la
centralisation et le dveloppement conomique tait conduit par lEtat. Elle a t remise en cause
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La rgionalisation en Europe

la fois par lvolution conomique au cours des annes soixante-dix et par la rforme de la
dcentralisation partir de 1982. Il nen reste pas moins que le prfet de rgion demeure charg de
la mise en uvre de la politique nationale et communautaire concernant le dveloppement
conomique et social et lamnagement du territoire (L. n72-619, 5 juil. 1972 : art.31-1, mod. par
L. n92-125, 6 fvr. 1992).
Bien que lAllemagne soit un Etat fdral et que les Lnder qui la composent soient souvent
assimils des rgions (v. infra, E), il existe une certaine rgionalisation administrative interne aux
Lnder les plus tendus, dans le cadre des rgions de planification, au nombre de 113 dans 12
Lnder, dans la mesure o la planification rgionale est une comptence tatique (exerce par la
Land). Mais la planification rgionale (document de planification physique impratif pour les
documents durbanisme), qui fait partie du systme allemand damnagement du territoire fond sur
la planification physique
41
, ne sidentifie pas la rgionalisation au sens o on la dfinie, mme si
elle peut y contribuer. Quand cest ladministration du Land qui est charge, au niveau du district de
gouvernement, de la planification rgionale, les collectivits locales y sont associes, ce qui peut
aller jusqu une dcentralisation de cette fonction (v. infra, B).
Au sein de lUnion europenne, la rgionalisation administrative caractrise aujourdhui la Grce, le
Portugal, lAngleterre et la Sude. En Grce, ladministration dconcentre de lEtat est charge du
dveloppement rgional dans le cadre de 13 rgions administratives ; le secrtaire gnral de rgion
est assist dun conseil rgional consultatif o sigent les reprsentants des collectivits locales ;
celles-ci sont galement reprsentes au conseil dadministration de la Caisse rgionale de
dveloppement. En Sude, le dveloppement rgional relve de la comptence du gouverneur de
comt, mais les intrts locaux sont reprsents au sein du conseil dadministration qui lassiste.
Au Royaume-Uni, la devolution lEcosse et au Pays de Galles, distingue davantage encore la
rgionalisation de lAngleterre, o ont t mis en place en 1994 les 9 bureaux rgionaux du
gouvernement, auxquels ont t ajoutes en avril 1999 les 9 agences de dveloppement rgional.
Selon la loi (Regional Development Agency Act 1998), le ministre peut reconnatre le rle de
chambre rgionale un organisme reprsentatif des intrts concerns par lactivit de lagence,
et qui a droit aux informations dfinies par le ministre (sections 8 et 18 de la loi). Cette qualit est
reconnue des associations volontaires dautorits locales, qui peuvent former une assemble dont
les membres sont lues par ces autorits elles-mmes.
Enfin, au Portugal, la mise en place des rgions administratives , qui devaient tre cres comme
de nouvelles collectivits territoriales sur le territoire continental aux termes de la Constitution, a
t rejete lors du rfrendum du 8 novembre 1998 une large majorit. En revanche demeurent les
5 commissions rgionales de coordination (CCR), organes dconcentrs chargs de mettre en uvre
les plans de dveloppement rgional sous lautorit du ministre de lquipement, de lamnagement
et de ladministration territoriale. Les CCR grent les fonds europens et les 50 bureaux
dassistance technique aux communes et sont rattachs.
Si une dcentralisation rgionale est vraisemblable en Sude, o elle est partiellement engage, et
possible en Grce, elle a t formellement carte par la volont du peuple au Portugal, et elle nest

41
G. Marcou / H. Kistenmacher / H.-G. Clev (1994), Lamnagement du territoire en France et en Allemagne,
La Documentation franaise, Paris (version allemande : Akademie fr Raumforschung und Landesplanung, Hanovre).
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La rgionalisation en Europe

que lune des hypothses dvolution en Angleterre. Le cas du Portugal est particulirement digne
dintrt, car la cration de collectivits territoriales au niveau rgional sur le continent a toujours
rencontr la mfiance des communes, qui sont de grande taille et peu nombreuses, et qui
craignaient, en dpit des garanties donnes par la Constitution, quelle ne rduise leur autonomie.
En Angleterre, en juin 1998, les associations rgionales anglaises formes par les autorits
locales ont rclam la mise en place dadministrations rgionales lues en Angleterre, mais il existe
au moins deux obstacles la mise en uvre dune telle orientation : lexistence des comts, qui
devraient alors disparatre, et le projet de doter les grandes villes dun maire lu au suffrage
universel direct. Cette rforme est sans doute la prochaine, et elle pourrait rendre plus difficile la
mise en place dassembles rgionales, lesquelles donneraient naissance un leadership
concurrent
42
.
Dans les Etats de lEurope centrale et orientale, la rgionalisation administrative domine dans 6 des
9 Etats o la rgionalisation peut tre tudie, cest--dire : la Bulgarie, lEstonie, la Hongrie, la
Lituanie, la Slovaquie et la Slovnie.
On voit que dans certains cas, la petite taille de lEtat est de nature expliquer cette orientation,
mme si elle nen est pas ncessairement la seule raison. En Estonie, la politique de dveloppement
rgional na pas conduit modifier lorganisation territoriale du pays. En 1995 ont t crs deux
organes centraux : le Conseil consultatif de politique rgionale, pour la coordination
interministrielle des politiques intressant le dveloppement rgional, et lAgence estonienne de
Dveloppement rgional. La politique de lEtat est mise en uvre au niveau des 15 arrondissements
par un gouverneur. Il en va peu prs de mme en Lituanie, o la mise en uvre de la politique
damnagement du territoire et de dveloppement rgional est conduite par un gouverneur au
niveau des units administratives suprieures (cest--dire province / dpartement) ; deux agences
rgionales de dveloppement ont t cres en 1998, respectivement pour Kaunas et Klaipeda.
En Slovnie, galement, la rgionalisation passe par des instances centralises (Conseil du
dveloppement rgional auprs du gouvernement et agence de dveloppement rgional) et la
dfinition de rgions dintervention.
La Bulgarie et la Slovaquie ont divis leur territoire en rgions. Mais ces rgions restent des
circonscriptions dautorits administratives de lEtat qui ont notamment mettre en uvre la
politique de dveloppement rgional de lEtat. En Bulgarie, o il existait depuis 1987 une division
en 9 grandes rgions conomiques, on est revenu en 1998 28 petites rgions (mais qui sont bien
considres comme des rgions oblast), et en fait une division administrative traditionnelle de la
Bulgarie
43
. On a cependant motiv cette rforme par des arguments conomiques, et notamment les
rseaux de communication et la faiblesse de lintgration conomique du pays. La loi sur le
dveloppement rgional de 1999 institue auprs du gouverneur rgional un conseil rgional de
dveloppement compos de reprsentants des communes, mais de caractre consultatif, qui se
prononce sur le plan de dveloppement rgional. En Slovaquie, la rforme de 1996 a divis le

42
R. Hazell (1999), Reinventing the Constitution : can the state survive ? , Public Law, automne, notamment pp.91-
92.
43
En fait, la Bulgarie fut divise jusquen 1959 en 13 districts, qui regroupaient leur tour 105 arrondissements (okolii).
En 1959, les arrondissements furent supprims et le nombre des districts port 28 (P. Popov / Z. Demerdjiev (1989),
Bulgaria : administrative division and territorial management , pp.180ss. dans : R.J. Bennett (ed.), Territory and
administration in Europe, Londres / New York, Pinter).
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La rgionalisation en Europe

territoire en 8 rgions, et cette occasion on a port de 26 79 le nombre des arrondissements
administratifs. Bien que la Constitution prvoie des collectivits territoriales au niveau suprieur, la
loi norganise pour le moment au niveau rgional quune dconcentration. Mais on remarquera en
particulier que les bureaux dadministration rgionale sont organiss sur le modle des bureaux
dadministration des arrondissement, qui correspondent eux-mmes des formes dorganisation
administrative beaucoup plus anciennes et qui remontent lempire autrichien. Le bureau
dadministration rgionale est charg de coordonner les missions communes des organes de
ladministration dEtat et des collectivits locales en matire de dveloppement rgional.
En Hongrie, on a abandonn en 1994 la division du territoire en 8 rgions administratives, qui avait
t introduite en 1990, la fois pour le contrle administratif des collectivits locales et pour la
conduite de la politique de dveloppement rgional. Ces fonctions ont t assures ensuite au
niveau provincial par le bureau de ladministration publique de la province, mais la loi a accru en
1996 le rle des provinces (collectivits locales) en matire de dveloppement rgional, ce qui
correspond en fait une dcentralisation de cette fonction.
On peut tirer de ces observations plusieurs remarques de caractre plus gnral. Tout dabord, la
rgionalisation administrative ne correspond pas ncessairement des situations o les collectivits
locales sont faibles : dans des contextes videmment trs diffrents, les communes ou les autorits
locales au Portugal, en Angleterre et en Bulgarie sont au contraire de taille importante, et disposent,
toutes proportions gardes, de rels moyens daction propres. En second lieu, la rgionalisation
administrative est centre sur le dveloppement rgional, ventuellement associ la
dconcentration dautres fonctions administratives. En troisime lieu, la rgionalisation
administrative comporte des institutions ou des mcanismes qui impliquent, des degrs divers, les
collectivits locales dans les politiques de dveloppement rgional, bien que celles-ci demeurent
troitement contrles par le pouvoir central. Enfin, la rgionalisation administrative est dans tous
les cas (sauf en Sude et en Angleterre) une rponse aux besoins de mise en uvre des politiques
communautaires de cohsion : ceci se vrifie non seulement pour les Etats dEurope centrale et
orientale, mais aussi pour le Portugal et la Grce.

B) La rgionalisation par les collectivits locales existantes

La rgionalisation sopre par les collectivits locales existantes quand les fonctions dont elle
appelle le dveloppement sont prises en charge par ces collectivits, qui ont t institues avec
dautres finalits, soit par une extension de leurs attributions et de leur champ daction, soit par leur
coopration dans un cadre plus large. Ce type de rgionalisation se distingue de la rgionalisation
administrative par le fait que la rgionalisation sopre par des institutions dcentralises agissant
dans le cadre de leurs pouvoirs propres. Il est en fait trs frquent dans lUnion europenne (il se
rencontre dans 7 Etats), bien quil soit rarement comment, et on le rencontre, lest, en Hongrie et
en Roumanie.
Dans les Etats de lUnion europenne, il est typique en particulier de trois Etats : lAllemagne, le
Danemark, la Finlande, lIrlande.
En Allemagne, la rgionalisation est poursuivie par la coopration entre les collectivits locales
dans les Lnder. La premire forme dexpression rgionale des collectivits locales repose sur les
syndicats rgionaux de communes que lon rencontre dans 5 Lnder. Ils couvrent en gnral un
territoire plus vaste que celui des districts de gouvernement de ladministration du Land (mais qui
PE 168.498 21
La rgionalisation en Europe

concident en Bavire) ; ils trouvent leur origine dans danciennes solidarits historiques, et
exercent des attributions dans les domaines de la culture rgionale, de la sant et des services
sociaux. Le syndicat rgional du Palatinat (en Rhnanie-Palatinat) est lun des plus actifs. La
seconde est lie la planification rgionale. Celle-ci est en effet totalement ou partiellement
dcentralise aux collectivits locales dans certains Lnder. En Bade-Wurtemberg, Bavire, Basse-
Saxe, Rhnanie-Palatinat, la planification rgionale est confie des structures dcentralises sous
la tutelle du Land : syndicat de planification rgionale (expression des arrondissements Kreise et
des villes statut darrondissement kreisfreie Stdte), le conseil du syndicat tant lu au suffrage
direct), ou larrondissement lui-mme (Basse-Saxe). Mais au-del de ces institutions relativement
traditionnelles, les collectivits locales et leurs organisations reprsentatives affirment, au niveau
fdral comme au niveau des Lnder, leur vocation articuler et reprsenter les intrts
rgionaux, en faisant valoir : i) leur proximit avec la population ; ii) que le Land est un Etat dans le
systme fdral, et quil na donc pas vocation reprsenter des intrts rgionaux ; iii) que mme
dans la nomenclature statistique communautaire, le Land correspond au niveau NUTS 1, alors que
le niveau rgional correspond au niveau NUTS 2. Les collectivits locales contestent en particulier
lhgmonie des Lnder et de leurs gouvernements dans la reprsentation allemande au Comit des
Rgions. La cration de rgions dans les grands Lnder a t discute, mais les Lnder y sont plutt
dfavorables. Cependant, linstitution dun niveau rgional fond sur la coopration entre
collectivits locales a t entreprise en Basse-Saxe (7 rgions), et en Rhnanie du Nord
Westphalie (confrences rgionales tablies sur une base volontaire)
44
. Dans les grandes
agglomrations se dveloppent des modes dorganisation et de coopration qui rpondent une
logique de dveloppement de la rgion urbaine
45
. Les collectivits locales trouvent aujourdhui un
nouvel argument dans la nouvelle loi fdrale sur lamnagement du territoire
(Raumordnungsgesetz, 18 aot 1997), qui permet au plan daffectation des sols (document
durbanisme directeur) dabsorber le plan rgional dans les zones urbaines denses, ou qui prsentent
des imbrications spatiales particulires, sil existe un syndicat rgional de planification (9.6).
Les cas de lIrlande et de la Finlande correspondent une rgionalisation organise lchelle de
lensemble du pays sur la base de la coopration entre collectivits locales. En Irlande, 8 autorits
rgionales sont t cres en 1994 ; toutefois dautres fonctions lies au dveloppement rgional
demeurent exerces par des agences spcialises. Les autorits rgionales couvrent lensemble du
territoire et sont administres par un conseil dont les membres sont lus par les conseils des comts
et des bourgs-comts. Elles coordonnent les plans damnagement des autorits locales et jouent un
rle croissant dans lexcution des programmes communautaires. En Finlande, 20 conseils
rgionaux ont t tablis, sur lensemble du territoire, en application de la loi de 1994 sur le
dveloppement rgional ; ce sont des syndicats de communes crs par laccord unanime des
communes qui les composent, et non pas une nouvelle collectivit locale ; les membres des conseils
rgionaux sont lus par les conseils municipaux.

44
A ce sujet, voir : G. Marcou (1995), Lvolution rcente du fdralisme allemand sous linfluence de lintgration
europenne et de lunification , RDP, n4, pp.883-919 (en particulier pp.912-914) ; G. Seele (1994), Staatsaufbau,
Raumordnung und raumwirksame Fachpolitik , pp.28-70 (notamment pp.35-38) dans : ARL, Conditions
institutionnelles dune politique europenne de dveloppement spatial, sous la dir. de G. Marcou / H. Siedentopf,
Verlag der ARL.
45
Cf par exemple : S. Weck (1996), Neue Kooperationsformen in Stadtregionen , Raumforschung und
Raumordnung, 4/1996, pp.248-256 ; G. Marcou (1999), Lorganisation des agglomrations en Allemagne , dans :
B. Luisin, Lexprience franaise des communauts urbaines, Presses Universitaires de Nancy.
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La rgionalisation en Europe

En revanche, au Danemark, le dveloppement rgional et le plan rgional damnagement sont des
comptences de la commune provinciale (amtskommun) ; il existe 14 communes provinciales.
Au Portugal, en Sude et aux Pays-Bas, ce type de rgionalisation intresse seulement certaines
parties du territoire. En Sude, une loi de 1995, adopte la suite de divers rapports et dbats sur le
nombre et lorganisation des comts, organise la coopration rgionale entre les quatre comts de la
Sude occidentale ; cette coopration est administre par un conseil compos de reprsentants des
conseils municipaux et des conseils de comts. Au Portugal, deux aires mtropolitaines, Lisbonne et
Porto, ont t cres par une loi de 1991 ; elles sont des collectivits locales au sens de la
Constitution (art.236). Laire mtropolitaine de Lisbonne couvre le primtre de la rgion qui devait
tre cre autour de Lisbonne, lexception de deux communes. Le conseil de laire mtropolitaine
est une manation des conseils municipaux des communes regroupes ; une liaison avec la
commission de coordination rgionale est assure, notamment par la participation de son prsident
et de reprsentants des grands services publics concerns au sein du comit consultatif de laire
mtropolitaine. Aux Pays-Bas, enfin, la notion de rgion est traditionnellement utilise pour
dsigner un cadre territorial infra-provincial, pour lorganisation des services dconcentrs de lEtat
ou de la coopration intercommunale. En 1994, une loi a prvu la cration de 7 rgions urbaines, sur
la base des 7 plus grandes agglomrations du pays, et capables de conduire des stratgies de
dveloppement lchelle europenne. Cette loi na pas pu tre applique en raison des obstacles
politiques quelle a rencontrs Amsterdam et Rotterdam ; elle aurait aussi impos une
redfinition des provinces puisque les rgions urbaines auraient t soustraites lautorit
provinciale. Il nen reste pas moins que le processus de rgionalisation parat tre port, aux Pays-
Bas, par les grandes villes et les provinces, avec lappui du gouvernement central pour amliorer
lattractivit du territoire nerlandais. De grands projets ont t mis en uvre par une coopration
long terme entre collectivits locales, gouvernement central et secteur priv : on peut citer, par
exemple, la convention de 1988 entre lEtat et la ville de Rotterdam pour lamnagement de la rive
sud de la Meuse, prolonge par divers partenariats entre la ville et le secteur priv, la ville
conservant la matrise des oprations dans le cadre de ses responsabilits de droit public
46
. Les
comptences provinciales en matire dorganisation de lespace ont galement t renforces au
cours des dernires annes.
Dans les Etats dEurope centrale et orientale, ce type de rgionalisation est beaucoup moins
frquent. On ne le rencontre quen Hongrie et en Roumanie. En Hongrie, la loi de 1996 sur
lamnagement du territoire a confi aux provinces la responsabilit du dveloppement rgional.
Elles sont charges dtablir un plan de dveloppement, daider la cration dassociations
intercommunales de dveloppement rgional ; cette fin, sont crs des conseils de dveloppement
provincial que prside le prsident de lassemble gnrale (conseil) de la province. Le
dveloppement rgional peut aussi donner lieu une coopration volontaire entre provinces, qui
tablissent alors un conseil de dveloppement rgional (il en existe deux actuellement : Budapest et
le Lac Balaton). En Roumanie, la notion de rgion nest apparue que trs rcemment dans
lorganisation administrative, avec la loi de juillet 1998 sur le dveloppement rgional. Cette loi
prvoit la cration de rgions de dveloppement par accord entre les conseils des judete
(dpartements), qui en dfinissent la circonscription. Le conseil rgional est une manation des
collectivits locales : il runit les prsidents des judete, un reprsentant des communes des judete

46
Netherlands Scientific Council for Government Policy (1999), Spatial development policy. 53
rd
Report, La Haye,
pp.64s.
PE 168.498 23
La rgionalisation en Europe

concerns, et, sans droit de vote, les prfets. Le conseil rgional est un organe de dcision. Il
dispose du fonds rgional de dveloppement gr par lagence rgionale de dveloppement.
La comparaison de ces diffrentes expriences permet de faire plusieurs observations. Tout dabord,
le cas le plus frquent est celui o la rgionalisation sappuie sur la cration dinstitutions
communes aux collectivits locales ; cela tmoigne du fait que les circonscriptions des collectivits
locales prexistantes, de second comme de premier niveau, ne rpondent pas bien lchelle de la
rgionalisation. En second lieu, on observe que les villes et la coopration intercommunale peuvent
aussi assumer les fonctions de la rgionalisation, et que les grandes villes, en particulier, peuvent se
trouver au centre du processus du processus de rgionalisation, comme on le voit en Allemagne, au
Portugal, aux Pays-Bas, en Hongrie. Troisimement, toutes les institutions par lesquelles
sexpriment la rgionalisation par les collectivits locales existantes, sont de nature prserver les
droits et lautonomie des collectivits locales quelles regroupent : leurs organes en sont
lmanation, leurs ressources proviennent des collectivits associes et sont relativement peu
importantes (en Roumanie, les ressources prvues des actions de dveloppement rgional
proviennent de lEtat et des concours extrieurs), leurs comptences sont limites, notamment
lorsque les institutions de la rgionalisation sont une forme de coopration intercommunale (cest
en particulier le cas des aires mtropolitaines du Portugal, o le conseil na quune fonction de
coordination lgard des communes de lagglomration). Dans une certaine mesure, la
rgionalisation par les collectivits locales existantes est une forme limite de rgionalisation,
moins que les agglomrations ne soient dotes dinstitutions fortes et de comptences suffisamment
tendues.

C) La dcentralisation rgionale

La dcentralisation rgionale dsigne la cration ou la substitution dune nouvelle collectivit
territoriale au niveau suprieur celui des collectivits territoriales existantes, et qualifie de rgion.
La rgion prend alors une expression institutionnelle spcifique, qui se caractrise par lapplication
du rgime gnral des collectivits territoriales. Elle forme donc une nouvelle catgorie de
collectivits territoriales, de la mme nature juridique que les collectivits territoriales existantes,
mais qui se distingue par une circonscription plus large et incluant ces dernires, et par ses
comptences, qui ont une vocation essentiellement conomique, ou tourne vers le dveloppement.
Bien quelle modifie lorganisation territoriale, elle sinscrit dans lordre constitutionnel de lEtat
unitaire
47
.
Parmi les Etats de lUnion europenne, la France est le seul qui ait pleinement mis en uvre cette
conception. En application de la loi du 2 mars 1982, et depuis les lections rgionales de 1986, la
France compte 25 rgions, dont 4 dans les dpartements doutre-mer. Elles bnficient du principe
de libre administration des collectivits territoriales, qui avait dabord t consacr par la
Constitution pour les communes, les dpartements et les territoires doutre-mer. Le principe de libre
administration nest pas en lui-mme la source dun pouvoir rglementaire, moins de dispositions
lgislatives expresses ; il nimplique pas davantage lexercice dun quelconque pouvoir lgislatif.
Le pouvoir normatif de la rgion est en fait, en raison de ses comptences, plus rduit que celui des

47
Cf G. Marcou (1996), Lexprience franaise de rgionalisation : la dcentralisation rgionale dans lEtat unitaire ,
pp.157-188 dans : G. Frber / M. Forsyth (Hrsg), op. cit. ; et dans une version diffrente pp.505-520 dans : LEtat de
droit. Mlanges en lhonneur de Guy Braibant, Dalloz, Paris.
PE 168.498 24
La rgionalisation en Europe

communes et des dpartements, et en particulier du maire. Les rgions ne peuvent exercer ni
sarroger aucune tutelle sur les autres collectivits locales de leur territoire.
Les rgions administratives que prvoit la constitution portugaise sur le territoire continental, et
dont l institutionnalisation concrte a t rejete par le rfrendum organis en application de la
rvision constitutionnelle de 1997, correspondaient galement ce type de rgionalisation. Celui-ci
se rencontre aujourdhui au Royaume-Uni, pour le Pays de Galles, et en Sude, dans une certaine
mesure, avec la cration du nouveau comt de Scanie.
En ce qui concerne le Royaume-Uni, en effet, la devolution na pas pris la mme forme au Pays de
Galles et en Ecosse. La devolution, notion apparue lorsquon tenta de rpondre au mouvement
national irlandais pour lindpendance, la fin du 19
me
sicle, par un rgime dautonomie interne,
dsigne le transfert, par la volont du Parlement souverain, de larges pouvoirs une assemble
politique pour la gestion des affaires intrieures. Mais cest une notion essentiellement pragmatique
et elle peut prendre des contenus diffrents. Le Pays de Galles est bien dot dune assemble
rgionale lue au suffrage direct et dattributions administratives tendues, mais par ses institutions,
son absence de pouvoir lgislatif, et sa dpendance financire envers le pouvoir central il prsente
tous les traits dune autorit locale britannique, tablie seulement pour un territoire plus vaste,
lensemble du Pays de Galles, dans ses limites historiques. Si cette devolution correspond bien
une reconnaissance institutionnelle de lidentit galloise, ses modalits la diffrencient de celle
ralise au profit de lEcosse. Le contentieux des actes est port devant le Judicial Committee du
Conseil priv.
En Sude, ladaptation de lorganisation territoriale du pays est en discussions depuis 1992, et
donn lieu de nombreux rapports et dbats, comme on la dj relev. A dfaut dune
rorganisation densemble, qui ne pouvait pas recueillir un consensus suffisant, on a permis en 1995
le dveloppement de la coopration rgionale entre comts (v. supra) et une loi de 1996 a cr un
nouveau comt, la Scanie, par la fusion de deux comts du sud du pays, Malmhus et Kristianstad,
intgrant la ville de Malm, laquelle exerait jusqualors les attributions dun conseil de comt. Ces
mesures partielles rpondent dans une certaine mesure lattente des milieux conomiques de ces
rgions, plus tourns vers lEurope que le reste du pays, et pour lesquels la mobilisation rgionale
doit soutenir leurs efforts dexpansion.
En Europe de lest, deux Etats, la Pologne et la Rpublique tchque, se sont orients vers la
dcentralisation rgionale. Pour le moment, seule la rforme polonaise est entre en vigueur, depuis
lautomne 1998 ; la rforme tchque nentrera en vigueur quen 2000, llection des conseils
rgionaux tant prvue en novembre. Ces deux Etats introduisent des rgions collectivits
territoriales dans le cadre de constitutions unitaires. En Pologne ont t cres 16 vovodies, au lieu
des 49 qui existaient depuis 1975, tandis que lon rtablissait galement larrondissement (powiat),
qui avait alors t supprim. La vovodie est lune des collectivits territoriales dont la cration est
permise par la Constitution ; celle-ci tablit cependant une comptence de principe au profit de la
commune. Ladministration territoriale de lEtat est galement organise au niveau de la vovodie
sous lautorit du vovode, qui exerce le contrle sur les collectivits territoriales. En Rpublique
tchque, une loi constitutionnelle de 1997 prvoit la mise en place des collectivits territoriales du
niveau suprieur prvues par la Constitution, sous la forme de 13 rgions et de la capitale, Prague,
place au mme niveau. Une administration dconcentre de lEtat pourrait tre maintenue dans les
rgions, mais les bureaux darrondissement seraient supprims.
PE 168.498 25
La rgionalisation en Europe

Tous les exemples de dcentralisation rgionale que lon vient de prsenter ont en outre de
nombreux traits communs, malgr lhtrognit des contextes institutionnels. Les rgions sont
toujours administres par des conseils lus au suffrage universel direct (dans les rgions
administratives du Portugal, si elles avaient t cres, une partie des membres aurait t lus par
le collge des conseillers municipaux dlection directe). Elles nexercent en propre aucun pouvoir
normatif. Elles ont des comptences administratives tendues touchant des domaines essentiels de
la vie conomique et sociale, mais la loi oriente leurs politiques vers le dveloppement rgional ;
ceci apparat le plus nettement dans les lois franaise et polonaise. La dcentralisation rgionale
comporte des dispositions de nature protger lautonomie des collectivits locales prexistantes :
interdiction de toute tutelle dune collectivit territoriale sur une autre en France, comptence
communale de principe dans les affaires relevant de la libre administration territoriale en Pologne,
participation des communes la formation des conseils rgionaux dans les dispositions non
appliques de la constitution portugaise. Les rgions nont, de manire gnrale, aucune
comptence relative lorganisation territoriale, si ce nest celle de leurs propres services
administratifs ; tout au plus le Pays de galles a-t-il le droit de soumettre en la matire des
propositions de loi au Parlement de Westminster. Lautonomie financire des rgions est limite,
sauf en France et surtout en Sude (pour ce qui concerne la Scanie, puisquelle demeure un comt)
o la rgion, ou respectivement le comt, exerce un pouvoir fiscal significatif.
Il est possible que dautres Etats se tournent vers la dcentralisation rgionale, notamment en
Europe centrale et orientale. Cette option est envisage en Slovaquie, et elle est prvue par le
Constitution (art.64.3). En Bulgarie galement, ltablissement de collectivits territoriales au
niveau des rgions est envisag depuis 1995, et pourrait tre entrepris aprs les lections de 2001 ;
des discussions ont lieu galement sur le maintien des 28 rgions actuelles ou la cration de rgions
nouvelles, moins nombreuses et plus vastes ; cependant la distinction entre les fonctions de lEtat et
celles des collectivits territoriales nest pas toujours clairement conue.

D) La rgionalisation politique (rgionalisme institutionnel)

Ce type de rgionalisation est souvent prsent comme un modle, en raison de lautonomie
rgionale quil comporte, et il est souvent idalis. Il ne se rencontre que dans certains Etats de
lUnion europenne, mais sous des formes trs diffrentes ; il est absent des Etats de lEurope
centrale et orientale, o il nexiste aucun projet qui puisse y tre rattach.
Du point de vue terminologique, lexpression autonomie rgionale est sans doute celle qui, en
franais, rendrait le mieux compte de ce rgime ; la finalit en est bien lautonomie. Cependant, les
ambiguts qui peuvent accompagner la notion dautonomie dans dautres systmes administratifs et
dans dautres langues conduisent prfrer lexpression rgionalisation politique , qui est moins
connote.
Sur le plan juridique, la rgionalisation politique se caractrise, par rapport la dcentralisation
rgionale, par lattribution dun pouvoir lgislatif une assemble rgionale, par des comptences
plus vastes dont le contenu est dfini et garanti par la Constitution, ou tout au moins par un texte de
nature constitutionnelle (mme si au Royaume-Uni il nchappe pas la souverainet du
Parlement), et, pour lexercice de ces comptences, par un excutif qui prsente les caractristiques
dun gouvernement rgional. A la diffrence de la dcentralisation rgionale, la rgionalisation
politique affecte la structure de lEtat et en modifie la constitution. La rgionalisation politique
domine lensemble de lorganisation territoriale de lEtat en Espagne, en Italie, ainsi quen
PE 168.498 26
La rgionalisation en Europe

Belgique, bien que celle-ci se soit dote en 1993 dune constitution formellement fdrale. Dautres
Etats en connaissent des applications territoriales partielles: le Royaume-Uni, le Portugal. Dun
autre ct, la rgionalisation politique se distingue de lEtat fdral sous de nombreux aspects
48
: les
rgions ne sont pas des Etats, et la constitution reste en principe celle dun Etat unitaire ; certains
craignaient mme, en Espagne, que la conjonction du fdralisme et du rgionalisme ne menace
lintgrit de lEtat
49
. A la diffrence de lEtat fdral, la rgionalisation politique ne dbouche pas
sur une double pouvoir constituant : les rgions sont rgies par un statut, soumis au vote du
parlement national, mme sil est labor par lassemble rgionale, et non une constitution, comme
les Etats fdrs. Sil existe des formes multiples de coopration institutionnelle entre lEtat et les
rgions, celles-ci ne participent pas lexercice du pouvoir lgislatif national par une reprsentation
qui leur serait propre. En principe, le pouvoir judiciaire est unique et organis par lEtat central ;
mais cette rgle ne parat pas absolue. LEcosse possde une organisation judiciaire et un systme
juridique distincts sous de nombreux aspects de ceux de lAngleterre, bien que soumis au contrle
de la Chambre des Lords. Enfin, alors que le fdralisme implique lgalit en droits des Etats
membres, la rgionalisation politique se traduit gnralement par lasymtrie des institutions et des
comptences. Particulirement nette dans les Etats o la rgionalisation politique naffecte quune
partie du territoire, elle caractrise aussi ceux o la rgionalisation politique affecte lensemble du
territoire, comme le montre la diversit de statuts des rgions italiennes ou des communauts
autonomes espagnoles.
Cette asymtrie correspond au fait que la rgionalisation politique rsulte de la reconnaissance de
particularismes dordre ethnique, culturel et linguistique, au nom desquels une autonomie plus large
est accorde aux rgions qui en sont le sige, et ces particularismes dfinissent leur identit. Dans
cette mesure, la rgionalisation politique est un rgionalisme institutionnel. Elle peut aussi produire
un effet de diffusion ou de contagion, susceptible de conduire la gnralisation de lorganisation
rgionale sur la base des mmes principes, en rgle gnrale avec une autonomie moins tendue.
Cest ce qui sest pass en Espagne, o le rgime dautonomie avait dabord pour but de donner
satisfaction aux revendication des nationalits historiques , et, dans une moindre mesure en Italie,
compte tenu des circonstances de la fin de la guerre (v. infra). En Espagne, on conteste aujourdhui
que le fait diffrentiel ne puisse se rfrer qu des donnes historiques ; il peut au contraire
tres construit par les institutions dautonomie
50
. Au Royaume-Uni, la question de la cration de
rgions en Angleterre, o personne ne lavait jamais rclame, ne se pose que par rapport la
devolution lEcosse et au Pays de Galles. Dautres Etats connaissent aussi des manifestations
attnues de rgionalisme institutionnel, qui naffectent pas la structure de lEtat, mais introduisent
un lment dhtrognit dans les institutions (cas de la Corse, en France). On remarquera que le
rgionalisme institutionnel peut aussi se manifester dans des Etats fdraux, mais le fdralisme
nest pas en lui-mme le produit des rgionalismes, comme on la dj indiqu.
La rgionalisation politique ne tire jamais son origine des volutions socio-conomiques qui ont
soutenu la gnralisation de la tendance la rgionalisation, mais plutt des faiblesses de

48
Lanalyse faite par Pierre Bon propos de lEspagne peut tre gnralise, sauf en ce qui concerne la centralisation
du pouvoir judiciaire. Cf Espagne : lEtat des autonomies , notamment pp.125s. dans : Chr. Bidegaray (dir.) (1994),
LEtat autonomique : forme nouvelle ou transitoire en Europe ?, Economica, Paris.
49
F. Garrido Falla (1989), Tratado de derecho administrativo, vol.1, pp.269-270, Tecnos, Madrid.
50
J.-F. Lpez Aguilar (1998), Estado autonmico y hechos diferenciales, Centro de Estudios Politicos y
Constitucionales, Madrid, pp.49s. et 110s. (et lexemple des Iles Canaries).
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La rgionalisation en Europe

lintgration nationale qui nourrissent le rgionalisme. Cela nest pas incompatible avec la prise en
charge des finalits socio-conomiques de la rgionalisation ; bien au contraire, lidentit rgionale
peut tre mobilise au service de la concurrence entre les territoires, et largument identitaire peut
servir, en le masquant, un argument conomique moins avouable, tel que le refus de la solidarit
interterritoriale au sein de lEtat (Catalogne et Pays Basque en Espagne, Flandre en Belgique,
argument de la Ligue du Nord en faveur dune Padanie libre en Italie).
Les traits communs qui permettent didentifier ce type de rgionalisation, ont servi de base au
modle de rgionalisation que le Parlement europen a tent de prescrire, sans succs, aux Etats par
sa Charte communautaire de la rgionalisation , mais dont il nenvisageait pas lapplication une
partie seulement du territoire. Cependant, les pays concerns, dont ce modle est dduit, prsentent
entre eux des diffrences trs profondes, qui rvlent le caractre idiosyncrasique de leurs
expriences.
La Rpublique espagnole avait t la premire tenter, sur la base de la constitution de 1931, de
construire un Etat sur la reconnaissance et lorganisation des autonomies rgionales. La constitution
italienne est la premire lavoir ralis, la fois sur la base dun projet politique et sous la
pression des circonstances ; elle prvoyait la cration de 4 rgions statut spcial (la cinquime, le
Frioul Vntie julienne, a t cre en 1964), et de 14 rgions statut ordinaire (15,
ultrieurement quand la Molise a t dtache des Abruzzes).
La Dmocratie chrtienne sest inspire, la Constituante, du projet politique du Parti populaire de
Don Sturzo au lendemain de la Premire Guerre mondiale : la Constitution devait tablir lEtat sur
des corps intermdiaires, dont les autonomies rgionales et locales, afin de garantir le pluralisme et
de prvenir le retour de lautoritarisme. En revanche, il ne sagissait pas de rpondre la pression
de mouvements rgionalistes. LItalie est caractrise par le localisme et par le patriotisme des cits,
mais on ne peut pas parler didentit ou de conscience rgionale, mme pour la Sicile ou la
Sardaigne, et il nexiste pas non plus de langues rgionales
51
; les rgions statut ordinaire ont
dailleurs t cres, faute de mieux, dans le cadre de circonscriptions statistiques
52
. Ce sont les
circonstances politiques qui sont lorigine du rgime des rgions statut spcial. Les deux
premires autonomies, en Sardaigne et surtout en Sicile, tirent leur origine des dcisions du
gouvernement du gnral Badoglio, form durant lt 1943 par Victor-Emmanuel III, qui institua
en Sardaigne le 27 janvier 1944, et en Sicile le 18 mars 1944, un haut commissaire et une junte
consultative
53
. Toutefois, linfluence de mouvements sparatistes arms en Sicile, appuys
notamment par des grands propritaires terriens et des organisations criminelles, conduisit le
gouvernement provisoire qui lui succda sengager dans la mise en place dun statut dautonomie,
qui fut promulgu le 15 mai 1946
54
. Le Val dAoste, le Trentin-Haut-Adige et le Frioul Vntie
julienne, furent en revanche la rponse des tendances sparatistes qui se manifestrent au

51
A. Mastropaolo (1994), La question rgionale en Italie , p.37 dans : Chr. Bidegaray, op. cit.
52
V. Onida (1988), Landesbericht Italien , pp.244-245 notamment, dans : F. Ossenbhl (Hrsg), Fderalismus und
Regionalismus in Europa, Nomos, Baden-Baden.
53
L. Paladin (1991), Diritto costituzionale, CEDAM, Padoue, p.515. Un mouvement sparatiste arm sest poursuivi en
Sicile, avec le soutien des propritaires terriens, au lendemain de la guerre.
54
G. Weacock (1997), Autonomy for the region of Sicily 1946-1996 , Nuove Autonomie, n5-6 / 1997, p.673.
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La rgionalisation en Europe

lendemain de la guerre dans des rgions frontalires o vivaient de fortes minorits francophones ou
germanophones, et mme une minorit linguistique slovne en Vntie julienne
55
.
La situation en Espagne aprs la mort de Franco tait trs diffrente. Le rtablissement des droits
historiques des nationalits et des rgions de Catalogne, du Pays Basque et de Galice tait un
devoir pour les auteurs de la constitution dmocratique, et cette donne fondamentale a influenc
toute la structure de lEtat espagnol. A la diffrence de la constituante italienne de laprs-guerre, la
constitution espagnole a prvu une procdure dautodtermination des communauts autonomes,
dont linitiative a t remise aux dputations provinciales ou, sils existaient, aux organes collgiaux
suprieurs de pr-autonomie (art.143 et disposition transitoire n1 de la Constitution). Les
communauts autonomes qui se constituaient avec laccord exprim par la majorit des communes
et un rfrendum avaient accs ds lorigine lensemble des comptences ouvertes aux
communauts autonomes historiques . Ce dispositif a abouti une trs grande htrognit de
situations, encore accentue par les volutions ultrieures, notamment en raison des options en
matire de comptences et de financement des communauts autonomes.
Des caractristiques analogues se retrouvent dans les Etats qui connaissent une rgionalisation
politique partielle, le Portugal et le Royaume-Uni. Le statut dautonomie des Aores et de Madre
est fond explicitement par la Constitution sur les caractristiques particulires et les aspirations
autonomistes de ces rgions ; il ne doit cependant pas porter atteinte la souverainet de lEtat
(art.225). Au Royaume-Uni, sur la base des rsultats du rfrendum de septembre 1997, le
Parlement de Westminster a rtabli le Parlement cossais, et lui a dlgu des comptences
lgislatives et administratives tendues ; en thorie, cette rforme ne porte pas atteinte la
souverainet du Parlement britannique, qui choisit de lexercer de cette manire, qui pourrait
dcider de reprendre ces pouvoirs
56
et qui conserve le pouvoir de lgifrer pour lEcosse (Scotland
Act 1998, section 28.7). Les services et les moyens de lancien Scottish Office sont transfrs sous
lautorit du gouvernement dEcosse, dirig par un First Minister, et responsable devant son
parlement. Les comptences du Parlement cossais sont trs vastes ; en dehors des affaires
trangres et de la dfense, demeurent des matires rserves au Parlement britannique
essentiellement la scurit sociale, le systme conomique, fiscal et montaire, et la lgislation du
travail. A la diffrence de lassemble rgionale galloise, le Parlement cossais peut lgifrer lui-
mme sur ladministration locale, et il dispose dun pouvoir fiscal limit mais rel. On voit mme
apparatre un contrle juridictionnel des lois : la Commission judiciaire (Judicial committee) du
Conseil priv peut tre saisie avant la sanction royale pour juger si une loi cossaise respecte les
comptences du Parlement dEcosse (Scotland Act 1998, section 33).
La Belgique donne lexemple dun Etat fdral fond sur le rgionalisme. La rvision
constitutionnelle de 1993 a transform la Belgique dEtat unitaire, fortement et progressivement
rgionalis depuis 1970, en Etat fdral. Celui-ci se compose de trois rgions (la Flandre, la
Wallonie et Bruxelles-Capitale) et de trois communauts (franaise, flamande et germanophone),
tablies sur un territoire lui-mme divis en 4 rgions linguistiques (respectivement de langue
nerlandaise, franaise, allemande et la rgion bilingue de Bruxelles-Capitale, la seule dans laquelle

55
S. Bartole / F. Mastragostino (1997), Le regioni, Il Mulino, Bologne, pp.24-25.
56
Scottish Office, Scotlands Parliament, Cm 3658, p.12. Bien que lautonomie accorde lEcosse paraisse
irrversible, on doit rappeler quen 1972 le Parlement britannique a supprim le Parlement de Stormont en Irlande du
Nord.
PE 168.498 29
La rgionalisation en Europe

le bilinguisme soit garanti). En ralit, la cration des communauts rpondait la revendication
culturelle des Flamands, tandis que les Wallons, confronts la difficile restructuration des
industries anciennes rclamrent en change la cration de rgions dotes de comptences
conomiques tendues. Lidentit du territoire de la rgion de Flandre et de la rgion linguistique
nerlandaise a toutefois permis la Flandre de constituer une forte entit politique, le conseil
flamand et son excutif, organes de la communaut, exerant les fonctions de la rgion. Rgions et
communauts exercent leurs comptences par des dcrets lgislatifs , qui se situent au mme
rang que les lois de lEtat (sous rserve des lois spciales qui dveloppement les dispositions de la
Constitution). La Belgique continue cependant de se distinguer par de nombreux traits dun Etat
fdral: les entits fdres nont pas de pouvoir constituant ; lorganisation administrative demeure
pour lessentiel de la comptence de lautorit fdrale ; les comptences demeurent des
comptences dattribution, en attendant quune nouvelle rvision de la Constitution ait tabli la liste
des comptences exclusives de lautorit fdrale ; la division des comptences fdralises entre
communauts et rgions est tout fait idiosyncrasique. En revanche labsence de primaut de la loi
fdrale distingue la Belgique la fois des Etats structure rgionale et des Etats fdraux. Ces
donnes expliquent que la nature fdrale de la Belgique puisse tre conteste ; elles soulignent la
force persistante des tendances centrifuges pouvant conduire la partition du pays
57
.
Le caractre idiosyncrasique des expriences de rgionalisation politique apparat en effet dans la
dynamique. Dans certains cas, le rgionalisme se traduit dans la revendication dune autonomie
sans cesse plus large, au mpris des fonctions de lEtat et du devoir de solidarit ; cette situation se
rencontre en Flandre, au Pays Basque espagnol, un moindre degr en Catalogne. Ces
revendications sont un facteur dinstabilit politique. LEurope permet de banaliser la revendication
nationaliste sous le couvert de la rgionalisation, qui est consensuelle, mais les objectifs des
nationalistes demeurent les mmes
58
. En revanche, lEtat rgional italien parat plus stable; la
tentative de la Ligue de Nord de mobiliser en faveur de la fdralisation de lItalie sur une base
rgionaliste a t un chec. Toutefois, le gouvernement DAlema souhaite poursuivre une volution
des institutions vers le fdralisme, selon projet DAmato, dpos en mars 1999 et toujours en
discussion au Parlement. Cest galement la stabilit qui caractrise les relations entre le Portugal et
ses rgions autonomes insulaires, auxquelles la rvision constitutionnelle de 1997 a donn des
garanties financires nouvelles. En ce qui concerne lEcosse, il est trop tt pour apprcier si cest la
stabilit dans lappartenance au Royaume-Uni ou une dynamique centrifuge qui prvaudra.
Dans la mesure o la rgionalisation politique affecte la structure de lEtat, il est lgitime dy voir la
source dun nouveau type dEtat, diffrent la fois de lEtat fdral et de lEtat unitaire classique.
Daniel Seiler a ainsi propos de lappeler Etat autonomique , et de le fonder sur labsence de
toute co-dtermination des parties sur le tout et sur le contrle du pouvoir de dvolution par le
centre ; par rapport la confdration, lEtat autonomique et le lEtat fdral auraient en commun
lautonomie des parties, mais ils se distingueraient par la manire de rgler les rapports avec le
centre. Historiquement, l tatisation manque de la Belgique, de lEspagne et de lItalie

57
J. Beaufays (1994), La Belgique : diversit accepte ou disparition ? , pp.66s. dans : Chr. Bidgaray, op. cit.
58
M. Ithurralde (1998), Les communauts autonomes basque et catalane et la construction europenne, thse,
Universit Paris I, pp.69s. Pour une illustration, voir les articles de K. Sodupe et de J.-M. Muoa (1999), respectivement
universitaire et commissaire aux relations extrieures du gouvernement basque dans : F. Letamenda (ed.),
Nacionalidades y regiones en la Unin Europea, Fundamentos, Madrid.
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La rgionalisation en Europe

correspondraient la rsistance de priphries qui participaient, des degrs divers, lEurope des
Cits-Etats
59
.
Il nous parat justifi de reconnatre loriginalit de ce type dEtat ; cependant la qualification dEtat
autonomique en fait trop nettement une gnralisation de lexemple espagnol, ce qui conduit sous-
estimer les diffrences trs profondes qui distinguent les cas italien et belge. De plus, elle nglige
les Etats qui connaissent avec une rgionalisation politique partielle, des situations qui sont en fait
en concordance avec les caractristiques communes que nous avons releves plus haut. Parmi
celles-ci, il conviendrait dajouter au modle de Seiler lasymtrie des institutions et des
comptences. Cest pourquoi on proposera une qualification plus neutre de ce type dEtat, celle
d Etat autonomies rgionales , qui admet les cas de rgionalisation politique partielle. Il est
vrai que cela laisse ouverte la question de savoir dans quelle mesure il convient de considrer que la
structure de lEtat dans son ensemble est affecte par la rgionalisation politique dune partie
seulement du territoire ; elle trouve sa rponse dans le fait que dans cette dernire hypothse le
risque dun processus centrifuge nest pas moins grand, et que les formes juridiques par lesquelles
se ralise la rgionalisation politique ne paraissent pas dpendre du fait quelle sapplique un
territoire priphrique, ou quelle sapplique lensemble du territoire.
Si le rgionalisme a affect la structure de certains Etats, il nest pas pour autant absent des autres,
sous des formes plus modres ; il peut salimenter de la conjonction avec les facteurs conomiques
de la rgionalisation. En France, le cas de la Corse sapparente au rgionalisme traditionnel ; la
revendication dautonomie, voire dindpendance, porte par les divers mouvements nationalistes,
lEtat a rpondu par un statut spcial qui, depuis 1991, donne la Corse une forte autonomie
institutionnelle, des comptences tendues en matire conomique, culturelle et ducative, et un
rgime financier et fiscal privilgi. En revanche, la Constitution soppose ce que soit reconnu un
peuple corse , qui pourrait prtendre des droits collectifs
60
, et lattribution dun pouvoir
lgislatif lassemble de Corse, ce que certains rclament pourtant aujourdhui
61
. La rsurgence de
la revendication dun dpartement basque (qui aurait pourtant moins de 270.000 habitants) depuis
le milieu des annes quatre-vingt-dix est lie au contraire une mobilisation conomique autour du
projet de pays , cest--dire de la dfinition dun espace correspondant un projet de
dveloppement collectif dans le cadre de la politique damnagement du territoire. Ce dernier
exemple, dont lissue est des plus incertaines, montre que le rgionalisme na pas besoin dun grand
territoire, et illustre la dynamique auto-entretenue qui peut natre de la conjonction entre la
recherche dune position favorable dans la concurrence interterritoriale et le rgionalisme
62
. On
relvera de la mme manire la prise de position du ministre-prsident de Bavire, qui affirme

59
D.-L. Seiler (1994), LEtat autonomique et la science politique : centre, priphrie et territorialit , pp.12-35, et en
particulier p.34, dans : Chr. Bidgaray, op. cit.
60
Conseil constitutionnel, 9 juillet 1991, Statut de la Corse .
61
Cf larticle de J.-L. Andrani, Quelle autonomie pour la Corse ? , Le Monde, 1
er
octobre 1999.
62
La notion de pays a t introduite par la loi dorientation sur lamnagement et le dveloppement du territoire du
4 fvrier 1995 (loi Pasqua) ; elle a t maintenue par la loi du 26 juin 1999 qui modifie la prcdente, et prvoit un
minimum dinstitutionnalisation des pays, sans en faire un nouvel chelon administratif, afin de les intgrer dans les
procdures contractuelles entre lEtat et les rgions. Voir sur la revendication dun dpartement basque : Le Monde,
12 octobre 1999, p.13. Sur les aspects plus gnraux de la question : J.-P. Chaussier (1996), Quel territoire pour le Pays
Basque ? Les cartes de lidentit, LHarmattan, Paris.
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La rgionalisation en Europe

lide dune nation bavaroise , qui entend dfendre son identit en Europe, au sein dun Etat
bavarois divers et homogne
63
. Cet exemple nous amne au dernier type de rgionalisation, qui
sopre par les autorits fdres.

E) La rgionalisation par les autorits fdres

On a dj rencontr plusieurs reprises le problme des relations entre le fdralisme et la
rgionalisation. Il convient de le reprendre ici avec la prsentation du dernier type de
rgionalisation, celui qui se dfinit par la rgionalisation, plus ou moins marque, des autorits
fdres.
LEtat fdral est souvent peru travers trois ides fausses, qui font obstacle la comprhension
des rapports quil entretient avec la rgionalisation. LEtat fdral est oppos lEtat-nation et
prsent comme la rponse aux rgionalismes, parce quil permettrait de concilier lunion avec le
respect des particularismes. Il est galement compris comme un type dEtat caractris par une
dcentralisation plus pousse, et dont le principe est de garantir lautonomie des units qui le
composent. Cette vision est dmentie par lhistoire et par lobservation du prsent.
Le fdralisme entretient en effet des rapports complexes avec le rgionalisme et la rgionalisation.
Tout dabord, lEtat fdral ne soppose pas lEtat-nation ; il a t au contraire, dans certaines
circonstances historiques, un mode dintgration nationale. On ne peut nier que les Etats-Unis, la
Suisse, lAllemagne correspondent des nations, mme si leur organisation politique admet des
conceptions de la loi et de la souverainet qui diffrent de celles admises en France ou en
Angleterre. Dans ces pays, la construction de lEtat moderne sest ralise par le fdralisme. Mais
il nexiste aucun exemple dEtat multinational que le fdralisme ait prserv des tensions qui
menaaient son existence. LURSS, la Yougoslavie, la Tchcoslovaquie nont pas clat parce que
leur fdralisme tait artificiel, mme si lon peut faire valoir, au moins pour lURSS, que les
lments unitaires du systme sovitique avaient supplant le caractre fdral de lUnion
64
; elles
ont dur parce que le pouvoir communiste masquait le faible degr dintgration nationale sur
lequel lEtat sappuyait
65
.
Mais un Etat fdral peut tre affect par le rgionalisme ou la rgionalisation comme nimporte
quel autre type dEtat. Il en est ainsi dabord parce que lEtat fdral nat dune union dEtats, et
que ces Etats sont des entits politiques qui peuvent inclure elles-mmes des particularismes
rgionaux ou ethniques ; ctait le cas de Prusse dans lEmpire allemand et dans la Rpublique de
Weimar, cest encore le cas de la Suisse. Ce dernier mrite dtre relev : il y existe un certain
rgionalisme inhrent lidentit cantonale, mais qui peut mme apparatre lintrieur dun
canton. Cest ainsi que le Jura francophone et catholique, rattach au canton de Berne, de langue

63
E. Stoiber, Modernes et fiers de notre identit , Le Monde, 1
er
octobre 1999, p.18.
64
I. Muksinov (1992), Die geschichtliche Entwicklung des sowjetischen Fderalismus und die Zukunft der Union der
SSR , pp.33-42, et : A.J. Kozlov (1992, Die staatliche Souvernitt der Union und der Republiken , pp.135-145,
dans : G. Stuby (Hrsg), Fderalismus und Demokratie, Nomos, Baden-Baden.
65
V. notamment P. Kende (1994), Bilan et perspectives du fdralisme en Europe danubienne et balkanique ,
pp.128-138 dans : B. Mheut (dir.), Le fdralisme est-il pensable pour une Europe prochaine ?, Ed. Kim, Paris.
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La rgionalisation en Europe

allemande, depuis le Congrs de Vienne a connu pendant longtemps des tensions et une
revendication dautonomie qui ont abouti en 1979 la cration dun nouveau canton, le canton du
Jura, dtach du canton de Berne
66
. La constitution fdrale a sans aucun doute facilit la solution
du problme, puisque la scission du canton de Berne nempchait pas le maintien du Jura dans la
Confdration. Au Canada, en revanche, le cadre fdral na pas empch le dveloppement au
Qubec dun fort parti indpendantiste, mme si, jusquici, la majorit sest toujours prononce
pour le maintien dans la Fdration canadienne. En Belgique, cest le rgionalisme qui a conduit
la fdralisation de lEtat, dans le double but de donner plus dampleur lautonomie des
composantes, et surtout de la Flandre, et de donner lEtat belge une structure capable de supporter
cette autonomie de plus en plus large. Dans ce cas, il nest pas acquis davance que la solution
fdrale, qui permet lentit qui revendique lautonomie la plus large daccder progressivement
la qualit dEtat, comme on le voit pour la Flandre, permettra de reconstruire lunit. Autrement dit,
en Suisse et un moindre degr au Canada le fdralisme permet dabsorber le rgionalisme, et,
dune certaine manire de neutraliser ses effets centrifuges, tandis quen Belgique le rgionalisme
domine le fdralisme et lui imprime sa logique.
Mais le processus de rgionalisation, tel quil est port par les volutions socio-conomiques,
conduit aussi les autorits fdres assumer les comptences correspondantes, et saffirmer
comme des rgions. On le vrifie en Belgique pour la Flandre comme pour la Wallonie, mais cest
encore plus manifeste en Allemagne et en Autriche o lEtat fdral nest pas confront la
ncessit de rpondre des rgionalismes. Dans ces deux pays, les Lnder exercent des
comptences en matire damnagement du territoire et de dveloppement rgional, mais galement
dans des domaines qui sont de plus en plus pris en compte dans les stratgies de dveloppement,
tels que la protection de lenvironnement naturel, le tourisme, la culture, les transports, la formation
professionnelle mme si la dfinition des comptences prcises des Lnder ny est pas la mme.
De manire assez paradoxale, les Lnder affirment leur caractre dEtat dans le cadre
constitutionnel interne mais revendiquent la qualit de rgion lorsquils se situent dans le cadre
europen. On le voit bien la faon dont les Lnder allemands se posent en interlocuteurs de la
Commission en ce qui concerne la politique rgionale, ont revendiqu et obtenu la part du lion dans
la reprsentation allemande au Comit des Rgions, et cherchent nouer sur cette base des alliances
avec des rgions dautres pays (on a dj voqu, par exemple la participation du Bade-Wurtemberg
lassociation des Quatre Moteurs de lEurope : supra, I). Lenjeu que reprsente la politique
rgionale apparat dans la place que prennent les Lnder dans la stratgie engage ces dernires
annes sous le gouvernement Kohl, et dont le but tait de restaurer la comptitivit du territoire
allemand sur le plan international (Standort Deutschland) ; il suffit galement dobserver la
frquence des affaires daides dEtat impliquant des Lnder allemands dans la jurisprudence de la
Cour de Justice pour apprcier limportance que les Lnder accordent leur responsabilit
conomique. En ce qui concerne lAutriche, la notion de rgion nest apparue dans les dbats
politiques quavec ladhsion lUnion europenne, et lon tend aujourdhui considrer que les
Lnder sont en Europe les rgions de lAutriche.
Aussi bien en Allemagne quen Autriche, il sopre ainsi une conjonction entre la revendication
dune plus large participation aux affaires europennes et la volont de promouvoir une rforme du
fdralisme qui renforce la position des Lnder dans lordre interne. Les Lnder ont t
particulirement sensibles lrosion de leurs comptences qui pouvait rsulter de la poursuite de

66
V ; le rapport sur la Suisse, par M. Borsani, dans : Conseil de lEurope (1998), La rgionalisation., op. cit., p.196.
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La rgionalisation en Europe

lintgration europenne, surtout la suite de lActe unique ; ils ont cherch se prmunir contre
cette volution et mme la renverser. La promotion du principe de subsidiarit, par les Lnder
allemands, ds le milieu des annes quatre-vingt, ltablissement du Comit des Rgions, sous leur
pression galement, le nouvel article 203 du trait CE qui permet tout Etat membre de se faire
reprsenter au Conseil par une personnalit ayant rang de ministre dans lordre interne, visaient cet
objectif. En Allemagne mme, les Lnder ont largement obtenu satisfaction avec le nouvel article
23 de la Loi fondamentale. En revanche, la rvision constitutionnelle de 1994 na modifi que de
manire marginale la rpartition des comptences entre la Fdration et les Lnder. En Autriche, si
les Lnder ont obtenu une amlioration de leurs ressources, le transfert de ladministration fdrale
indirecte sous leur seule responsabilit est toujours en dbat.
En rsum, le fdralisme nest pas une expression institutionnelle du rgionalisme ou de la
rgionalisation. Mais lEtat fdral nest pas par nature labri des pressions rgionalistes, et il est
soumis la tendance la rgionalisation. Dans certains cas les structures fdrales ont permis de
rduire les tensions dues au rgionalisme, mais dans dautres elles nont pu empcher la dislocation
de lEtat, ou demeurent domines par la dynamique du rgionalisme. Dans la mesure o la
rgionalisation rpond des volutions socio-conomiques, elle provoque des adaptations
fonctionnelles dans le systme fdral, soit au niveau des relations entre la Fdration, les Lnder et
la Communaut europenne, soit au niveau des collectivits locales. Mais cette rgionalisation des
Etats fdrs, ou par les collectivits locales en leur sein, est aisment absorbe par les structures
fdrales, dont elle naffecte pas la stabilit.


III. Evaluation et perspectives de la rgionalisation en Europe

Nous avions dfini la rgionalisation comme un processus de prise en charge institutionnelle des
intrts propres lis la promotion dun territoire, dans une perspective socio-conomique, mais
susceptible de prendre galement une dimension culturelle et/ou politique, et oprant un
changement de fonctionnalit des institutions du niveau intermdiaire, jadis ou nagure rduites la
fonction de relais dautorit du pouvoir central. Ainsi comprise, la rgionalisation est en Europe une
tendance gnrale, lie avant tout des volutions conomiques, mme si elle est peu marque dans
certains Etats, pour des raisons tenant leurs dimensions et leur histoire.
Les rsultats de lanalyse typologique permettent de prsenter un bilan global de la rgionalisation
sur le plan institutionnel, et de dgager certaines caractristiques communes, propres chaque type,
qui peuvent en clairer la dynamique. Ils nous rvlent aussi, comme on va le voir maintenant,
quil nexiste pas de corrlation entre des formes institutionnelles dtermines de rgionalisation et
la ralisation de deux finalits couramment admises des institutions rgionales, la promotion du
dveloppement spatial, et celle des identits rgionales. Lanalyse ne permet donc pas de voir dans
la rgionalisation politique un nouveau paradigme institutionnel et politique dont laffirmation
accompagnerait lintgration europenne et laffaiblissement corrlatif des Etats. En revanche, dans
certains cas et sous certaines formes, la rgionalisation reprsente un risque pour lUnion
europenne.

A) Rgionalisation et institutions rgionales

PE 168.498 34
La rgionalisation en Europe

Si lon examine la distribution des institutions rgionales dans lensemble des 25 Etats tudis par
type de rgionalisation, il apparat quelle prsente un profil diffrent dans les Etats membres de
lUnion europenne et dans les Etats dEurope centrale et orientale.
Dans les premiers, le type de la rgionalisation le plus rpandu est, contrairement ce que lon
aurait pu attendre au premier abord, la rgionalisation par les collectivits locales existantes, qui se
rencontre dans 7 Etats sur 15. Dans lUnion europenne, le fdralisme et le rgionalisme
institutionnel ne caractrisent pleinement que 5 Etats : lAllemagne, lAutriche, la Belgique,
lEspagne et lItalie ; mais ces situations sont elles-mmes trs htrognes. Lautonomie rgionale
est anime de tendances centrifuges en Belgique et en Espagne, mais pas dans les Lnder allemands
et autrichiens, ni en Italie o le rgionalisme a inspir un mouvement politique mais sans gagner les
institutions. Deux autres Etats connaissent des applications de la rgionalisation politique sur une
partie de leur territoire : le Portugal (les les) et le Royaume-Uni (pour lEcosse). La
dcentralisation rgionale, typique de la France, connat des applications partielles au Royaume-Uni
(Pays de Galles) et en Sude (Scanie) ; la rgionalisation administrative caractrise la Grce, le
Portugal, le Royaume-Uni (Angleterre) et la Sude (la plupart des comts).
Au contraire, dans les Etats dEurope centrale et orientale, la rgionalisation par les units fdres
et la rgionalisation politique sont absentes et la rgionalisation administrative caractrise la
situation de 6 Etats sur 10 ; seuls deux Etats se sont engags pour le moment sur la voie de la
dcentralisation rgionale (Pologne et Rpublique tchque) ; la rgionalisation par les collectivits
locales existantes caractrise la Roumanie et, de manire partielle, la Hongrie. On peut sattendre
ce que dautres Etats sengagent sur la voie de la dcentralisation rgionale, ou accroissent la
participation des collectivits locales existantes au processus de rgionalisation, mais la voie du
rgionalisme institutionnel parat exclue.
Cette diversit mrite dtre commente, dautant plus quelle se manifeste aussi entre les Etats qui
sont en principe soumis le plus fortement la pression des politiques communautaires. En effet,
malgr les effets de surdtermination de celles-ci sur les rformes entreprises dans le cadre national,
on observe la permanence de certains rflexes institutionnels et de traditions administratives
anciennes, et le rle dterminant du contexte politique et institutionnel.
Parmi les Etats de lUnion europenne dans lesquels la rgionalisation peut tre impute, dans sa
dimension institutionnelle, aux politiques communautaires, et donc la ncessit dtablir des
institutions un chelon appropri leur mise en uvre, les Etats ont choisi les solutions qui
affectaient le moins leur organisation administrative, et qui se rpartissent entre la rgionalisation
administrative (Grce, Portugal, Sude), et la rgionalisation par les collectivits locales existantes
(Danemark, Finlande, Irlande, Sude). En ce qui concerne le Royaume-Uni, il est vraisemblable que
les opportunits offertes par les politiques communautaires ont aliment les revendications
rgionalistes en Ecosse et au Pays de Galles, mais elles nont pas dtermin la voie qui a t suivie,
et qui tait lordre du jour depuis le dbut des annes soixante-dix. Dans les autres Etats, le
processus de rgionalisation a affect les institutions existantes, fdrales, rgionales ou mmes
locales (Danemark, Pays-Bas), qui ont assum un rle nouveau vis--vis des politiques
communautaires, mais celles-ci nen ont dtermin ni la mise en place ni lvolution
institutionnelle.
Dans les Etats de lEurope centrale et orientale, qui sont les plus dpendants des options
communautaires, puisquils sont candidats et ont besoin de laide de lUnion europenne pour se
PE 168.498 35
La rgionalisation en Europe

prparer ladhsion, on observe une grande prudence dans la mise en place dinstitutions
rgionales, mais aussi une certaine continuit. En Pologne, la rforme rgionale retrouve peu de
chose prs la carte des vovodies traditionnelles ; en Bulgarie les 28 rgions (oblasty) reviennent au
dcoupage de 1959 et se rapprochent de lchelle du district du royaume de Bulgarie davant-
guerre. La Hongrie reste fidle au cadre territorial des comitats, dont lorigine remonte lancien
royaume de Hongrie, mme si la division du territoire a vari ; la Roumanie conserve de mme la
division traditionnelle de son territoire en judet, et, malgr les rformes territoriales de laprs-
guerre, lchelle du dcoupage actuelle ne sen loigne pas beaucoup (55 judete en 1938).
Cependant, les redcoupages de la priode communiste ont produit des effets durables, dans la
mesure o ils ont orient les infrastructures et les communications qui continuent de commander les
changes aujourdhui
67
. La Hongrie et la Roumanie sont les seuls pays qui aient immdiatement
rtabli la dcentralisation au niveau intermdiaire aprs la chute du rgime communiste, alors que
dans tous les autres les institutions du niveau intermdiaire ont pos problme aux nouvelles
autorits politiques et nont pas encore trouv leur forme dfinitive dans plusieurs pays (par
exemple : Lettonie, Bulgarie, Slovaquie). Mme dans le contexte de bouleversements politiques
aussi radicaux que ceux que ces pays ont connus, la gographie administrative rvle donc souvent
une grande stabilit.
Les hsitations que lon a observes dans les Etats dEurope centrale et orientale au sujet du niveau
intermdiaire paraissent devoir sexpliquer, comme dans les Etats de lUnion europenne, par le
rle antrieur des autorits tablies au niveau intermdiaire et par la situation des autres collectivits
locales.
En Italie, comme en Espagne et au Portugal, les rgimes autoritaires ont exacerb la fonction de
relais dautorit de la province, et au Portugal du district. De plus, la province na jamais acquis, en
Italie et en Espagne, limportance politique du dpartement franais. Cette situation, et bien que la
province nait t supprime dans aucun de ces deux pays
68
, et connaisse mme un regain de vitalit
la suite de rformes rcentes, a favoris limplantation de la rgion. A linverse, en France, la
puissance des dpartements a limit le dveloppement des rgions, et la question du maintien ou de
la suppression du dpartement au profit de la rgion demeure vivement dbattue, la seconde
hypothse restant toutefois la moins vraisemblable. Au Portugal, la suppression du district est
annonce par la Constitution, mais les communes ont toujours t dfavorables la mise en place
des rgions administratives (qui auraient t des collectivits territoriales), dans lesquelles elles
voyaient une menace pour leur autonomie; les communes paraissent au contraire bien
saccommoder de leurs relations avec les services territoriaux de lEtat, et ont dvelopp la
coopration entre elles
69
. On remarquera encore que les pays o les comptences et lautonomie des
collectivits locales sont les plus tendues (Danemark, Finlande, Pays-Bas, Sude) ont des
institutions rgionales faibles ou dpendantes des collectivits locales, ou simplement nen ont cr

67
I. Iordan / V. Rey (1993), La carte administrative de la Roumanie davant-guerre : probable ou impossible
retour ? , pp.183-192 dans : Changements administratifs et territoriaux dans la nouvelle Europe (1993), Bulletin de
la Socit Languedocienne de Gographie, tome 26, juil.-dc.
68
Toutefois, en Espagne, les dputations provinciales ont t supprimes dans les communauts autonomes
uniprovinciales.
69
C. NUNES SILVA (1993), Rformes concernant la coopration intermunicipale et les limites : nouvelles tendances
au Portugal , pp.281-299 dans : Changements administratifs et territoriaux , op. cit.
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La rgionalisation en Europe

aucune ; toutefois, linverse nest pas vrai, comme le montre le cas de lIrlande (autorits locales
faibles, autorits rgionales dpendantes des autorits locales).
Dans les Etats dEurope centrale et orientale, le niveau intermdiaire a t galement un puissant
relais dautorit du pouvoir central pendant le rgime communiste. Certains Etats ont commenc,
aprs le changement de rgime, par dmanteler les autorits qui taient tablies ce niveau
(suppression des rgions en Tchcoslovaquie), ou en ont rduit limportance (avant 1998 : Pologne
et Bulgarie). La priorit tait dtablir des collectivits locales dont lautonomie serait assure et dy
enraciner la dmocratie ; les communes devaient former la base du nouveau systme
dadministration locale ; ensuite seulement, on devrait dterminer quelles institutions
conviendraient au niveau intermdiaire. Ce fut en Pologne et en Hongrie, notamment, une stratgie
explicite
70
, qui conduisit la conscration juridique de la primaut communale. Dans dautres cas,
cependant, la rgionalisation administrative correspond une nette volont de contrle de la part du
pouvoir central, au moins pour le moment.
On peut en conclure que, de manire plus gnrale, la question des incidences de la rgionalisation
sur les collectivits locales existantes a jou un rle important dans les choix qui ont finalement
prvalu. Dans la plupart des cas, les solutions qui pouvaient affecter ngativement lautonomie de
ces collectivits ont t cartes. Les cas les plus typiques sont ceux du Portugal et, en Europe
centrale et orientale, ceux de la Pologne et de la Hongrie. Mme en France, cette tendance est
illustre, non seulement par le maintien du dpartement, mais aussi par les dispositions inscrites
dans la loi selon lesquelles aucune collectivit territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre, ni
utiliser cette fin loctroi dune aide financire (CGCT : art. L.1111-3 et 4). Aux Pays-Bas, cest
lopposition des habitants des communes dAmsterdam et de Rotterdam qui a fait chouer la
rforme de 1994 tendant instituer des rgions urbaines.
A linverse, cependant, lorganisation fdrale comme la rgionalisation politique saccompagnent,
des degrs divers, du transfert au niveau des autorits de lEtat fdr ou de la rgion, de pouvoirs
sur les collectivits locales. Il est de rgle, dailleurs, que dans les Etats fdraux, la comptence du
lgislateur de lEtat fdr stende au rgime des collectivits locales, sous rserve des dispositions
que contient ventuellement la Constitution (comme en Allemagne et surtout en Autriche, mais ce
nest pas le cas en Suisse) pour garantir le droit de libre administration de ces collectivits ; ce sont
galement les autorits fdres qui exercent le contrle sur les collectivits locales ; il nexiste pas
de rapports directs entre la fdration et les collectivits locales. Dans les Etats autonomies
rgionales (rgionalisation politique), la rgion tient de la constitution ou de la loi nationale une
comptence partielle plus ou moins tendue envers les collectivits locales de son territoire, et qui
inclut lexercice, au moins partiel, du contrle sur les collectivits locales ; en Ecosse, la devolution
parat mme en ce domaine presque totale. La Belgique constitue un cas intermdiaire, car son
fdralisme procde dune constitution unitaire : la lgislation sur les collectivits locales appartient
au lgislateur fdral, mais la dfinition des comptences et le contrle sont passs pour lessentiel

70
H. Wollmann (1995), Variationen institutionneller Transformation in sozialistischen Lndern : die (Wieder-)
Einfhrung der kommunalen Selbstverwaltung in Ostdeutschland, Ungarn, Poland und Ruland , dans : H. Wollmann /
H. Wiesenthal / F. Bnker (dir.), Transformation sozialistischer Gesellschaften : am Ende des Anfangs, Leviathan-
Sonderband, Opladen ; G. Marcou (1996), Ladministration locale et rgionale en Europe centrale et orientale ,
notamment pp.37s. dans : E. Lhomel / T. Schreiber (dir.), LEurope centrale et orientale. Edition 1996,
La Documentation Franaise.
PE 168.498 37
La rgionalisation en Europe

aux rgions et aux communauts, et la tendance est plutt la centralisation rgionale
71
. Dans le
mme sens on relvera quil se sera coul prs de 30 ans, aprs la mise en place des rgions
statut ordinaire en Italie pour que soit applique, par lintervention du lgislateur national allant
jusqu prvoir lexercice par lEtat dun pouvoir de substitution, la disposition de larticle 118,
alina 3 de la Constitution, selon laquelle la rgion exerce normalement ses fonctions
administratives en les dlguant aux provinces, aux communes ou dautres pouvoirs locaux .
Contrairement ce que lon suppose souvent, il nexiste donc pas de corrlation entre lautonomie
des collectivits locales dune part, et lautonomie rgionale ou le fdralisme dautre part : le
pouvoir rgional ou celui de lEtat fdr peut aussi, envers les collectivits locales, adopter une
attitude centralisatrice, et dailleurs il peut exister dans les Etats fdraux des diffrences sensibles
dun Etat fdr lautre
72
.

B) Institutions rgionales et dveloppement spatial

Comme on la soulign, la tendance la rgionalisation, dans ce quelle a de plus gnral, est porte
par une volution socio-conomique. Cependant, les institutions rgionales ne se rduisent jamais
lexpression institutionnelle de cette tendance, soit parce quelles rpondent aussi dautres
finalits, soit parce quelles sont soumises dautres contraintes dordre politique et institutionnelle.
On admet cependant assez facilement lide que si la rgionalisation est porte par une volution
socio-conomique, les institutions qui assurent la plus grande autonomie rgionale devraient
favoriser le dveloppement rgional dans le cadre de la concurrence de plus en plus vive entre les
territoires. Il est pourtant trs difficile dtablir quelle peut tre linfluence des institutions ou de tel
ou tel rgime sur le dveloppement conomique, et les problmes de mthode que cela soulve ne
peuvent tre discuts ici. Mais le Premier rapport sur la cohsion conomique et sociale, de 1996,
publi par la Commission
73
, nous permet au moins de rechercher sil existe des corrlations entre tel
type de rgionalisation et lvolution conomique des rgions au cours de la priode considre.
Ce rapport, qui couvre la priode 1983-1993, montre notamment que si les carts entre les indices
moyens des Etats membres se sont rduits, ceux entre les rgions (au sens de la nomenclature
statistique de la Communaut europenne, cest--dire les NUTS 2) ont eu tendance saccrotre. Il
montre aussi que les ressources nationales affectes aux rgions dpendent moins de la pauvret de
celles-ci que de la richesse de lEtat auquel elles appartiennent : East Anglia est contributrice au
Royaume-Uni, alors que la Bretagne est bnficiaire en France avec un niveau conomique
quivalent, de mme que Midi-Pyrnes, tandis que la Catalogne est contributeur net avec un
niveau de richesse un peu infrieur.

71
M. Nihoul (1997), Linfluence de la mutation fdrale sur le statut des collectivits locales : lexemple de
la Belgique , Annuaire des Collectivits locales 1997, Litec, p.153.
72
Voir : M. Nihoul (1993), La commune dans lEtat fdral. Anbalyse comparative de la situation dans cinq Etats
fdraux : les Etats-Unis, le Canada, lAllemagne, la Suisse et lEspagne , Mouvement communal, pp.8-21 ; Ph. De
Bruycker / M. Nihoul (1996), Limpact de la rgionalisation sur lautonomie locale , Annuaire des Collectivits
locales 1996, Litec, pp.37-60 ; Conseil de lEurope (1998), op. cit. pp.39s.
73
Commission europenne, Premier rapport sur la cohsion conomique et sociale 1996, Office des Publications
officielles des Communauts europennes, Luxembourg.
PE 168.498 38
La rgionalisation en Europe

Dans la mesure o les zones statistiques et les rgions correspondent, le principal enseignement du
rapport, pour ce qui nous intresse ici le plus directement, est quil nexiste aucune corrlation entre
les volutions conomiques constates et le type de rgionalisation mis en uvre dans les 12 Etats
qui taient alors membres de la Communaut europenne. Si une tendance se dgage, cest plutt
que les Etats o lautonomie rgionale est la plus forte connaissent une accentuation plus nette des
disparits. Le pays qui a connu le dveloppement le plus remarquable, lIrlande, est lun des plus
centraliss : son PIB par habitant passe de 64% de la moyenne communautaire en 1983 90% en
1995. Il est vrai que la Grce a peu progress durant la mme priode : de 62% 65% (en 1993). Si
lEspagne et le Portugal ont progress ou cours des annes quatre-vingt, ils ont stagn au dbut des
annes quatre-vingt-dix. Ces deux pays ont donc connu des volutions conomiques parallles,
alors que leur organisation territoriale est trs diffrente, le Portugal ayant appliqu une
rgionalisation administrative sur son territoire continental, tandis que lEspagne a introduit un
rgime de large autonomie rgionale. Le tableau suivant, tabli daprs les donnes publies par la
Commission, indique lvolution de lcart-type mesurant les disparits rgionales entre 1983 et
1993 ; il indique aussi le type de rgionalisation dans lequel lanalyse typologique conduit classer
le pays.

Disparits rgionales : cart-type du PIB
par habitant entre les rgions dun mme Etat
Etats Type de rgionalisation
1983 1993
Belgique Rgionalisation des units
fdres et rgionalisation
politique

14,5

17,1
Allemagne (ouest) Rgionalisation des units
fdres et rgionalisation
par les coll. locales existantes

20,7

24,5
Autriche Rgionalisation
par les Etats fdrs
24,2 27,1
Grce Rgionalisation administrative 6,6 7,6
Espagne Rgionalisation politique 12,7 15,3
Finlande Rgionalisation
par les coll. locales existantes
17,5 17,1
France Dcentralisation rgionale 27,0 27,9
Italie Rgionalisation politique 23,4 24,6
Pays-Bas
(avec Groningen)
Rgionalisation
par les coll. locales existantes
12,4 10,6
Portugal Rgionalisation administrative,
rgionalisation
par les coll. locales existantes
et rgionalisation politique

15,0

20,2
Royaume-Uni Rgionalisation administrative et
rgionalisation par les coll.
locales existantes
1

18,4

19,0
Sude Rgionalisation administrative
2
9,3 10,5
1
Situation au Royaume-Uni au cours de la priode de rfrence.
2
Situation de la Sude au cours de la priode rfrence.
Source : Rapport sur la cohsion conomique et sociale 1996, pp.132 et 135

Les indications que donne ce tableau sont bien sr trs grossires ; il en ressort cependant que les
Etats les plus vastes sont aussi ceux qui connaissent les disparits rgionales les plus prononces, ce
qui nest pas surprenant, et que la situation sest moins dgrade dans les Etats unitaires, ce qui
mrite de retenir notre attention. Le classement des rgions les plus pauvres (les 10 plus pauvres et
les 25 plus pauvres) de la Communaut europenne, en fonction du PIB par habitant, confirme cette
PE 168.498 39
La rgionalisation en Europe

indication : lExtremadura, lAndalousie et la Galice figurent toujours parmi les 25 rgions les plus
pauvres ; la situation de lExtremadura sest amliore (le PIB par habitant est pass de 43 55
(indice CE 15 : 100), mais pas celles de lAndalousie et de la Galice (volution de 55 58, et de
61 60, respectivement). Au Portugal, le classement des rgions autonomes insulaires ne sest pas
amlior non plus, la diffrence de celui des rgions continentales ( lexception de lAlentejo).
La Calabre, qui est la seule rgion italienne classe dans les 25 plus pauvres a vu sa situation se
dgrader lgrement (indice passant de 63 61). Enfin, lItalie compte trois rgions statut spcial
parmi les 25 plus riches de la Communaut europenne (le Val dAoste, le Trentin Haut Adige et
le Frioul Vntie julienne), tandis que lautonomie trs large dont jouit la Sicile ne semble pas
avoir suffi lui permettre denclencher le cycle vertueux du dveloppement territorial.

Une rcente monographie comparant le dveloppement rgional sur dix ans (de 1983 1993) en
Calabre et dans la Communaut autonome de Valence corrobore ces observations. Les progrs de la
seconde contrastent avec la stagnation de la premire, mais les institutions rgionales sont assez
proches. Ce qui parat expliquer les diffrences peut se rsumer en deux points essentiels. Dune
part la situation conomique de Valence tait au dpart plus favorable, et offrait de meilleures
opportunits ; dautre part, la Calabre a souffert dun mode de gouvernement fond sur le
clientlisme et de labsence dacteurs politiques ayant une vision stratgique de son dveloppement,
aussi bien au niveau national quau niveau rgional
74
. Cela confirme que la variable institutionnelle
ne peut se voir attribuer quun faible coefficient dans la russite ou lchec du dveloppement
rgional.
On en conclura seulement que lautonomie rgionale ne suffit pas assurer le dveloppement
territorial, et que rien ne prouve quelle en soit une condition. Cela ne doit pas surprendre : la
tendance la rgionalisation telle quon la dfinie dans la premire section appelle des modes de
fonctionnement nouveaux dans lordre des rapports conomiques, et dans les rapports entre le
secteur public et le secteur priv ; elle ne se rduit pas son expression institutionnelle.

C) Rgionalisation et identits

Il est souvent soutenu que le rgime fdral et la rgionalisation tirent leur mrite du fait quils
assurent, mieux que toute autre forme dorganisation, le maintien de la diversit culturelle et
lexpression des identits rgionales, auxquelles les individus seraient dautant plus attachs que la
mondialisation des marchs et des conomies conduit une certaine uniformisation des modes de
vie. Selon Giandomenico Majone, notamment, lindustrialisation, lintgration nationale et
lhomognisation culturelle sont des processus troitement interdpendants ; la perte de lgitimit
des Etats-nations conduit la rsurgence des diffrences culturelles, linguistiques ou
ethniques quils avaient rduits; lattraction du rgionalisme est moins de nature conomique que
culturelle ; la convergence dintrts entre la Communaut et les rgions est la meilleure garantie
de la prservation de la diversit culturelle dans la socit europenne plus large en formation
75
.
Pour J. Van Ginderachter et Chr. Engel, la rsurgences des rgionalismes est lie la perte
defficacit des politiques tatiques, et notamment des politiques redistributives, qui avaient

74
A.-S. Tombeil (1999), Regionale Entwicklungsprozesse in Sdeuropa. Italien und Spanien im Vergleich, Deutscher
Universitt Verlag, Wiesbaden, notamment pp.35s., 253s., 360s.
75
G. Majone (1990), Preservation of cultural diversity in a federal system : the role of the regions , pp.67-76 dans :
M. Tushnet (ed.), Comparative constitutional federalism. Europe and America, Greenwood Press, New York /
Westport, Londres.
PE 168.498 40
La rgionalisation en Europe

jusqualors permis aux Etats de les contenir
76
. Enfin, certains ont mme dfendu lide dune
Europe des rgions qui serait une fdration de rgions mono-ethniques qui natrait de la
dcomposition des Etats-nations
77
. Sans aller jusque l, le Parlement europen faisait, dans sa
rsolution prcite du 18 novembre 1998, de la valorisation des spcificits culturelles des rgions
une des finalits de la rgionalisation, et prescrivait que la dlimitation de la rgion repose sur des
lments communs la population, tels que la langue, la culture, la tradition historique, et les
intrts lis lconomie et aux transports (Charte communautaire de la rgionalisation : art.1
er
).
La comparaison sur 25 pays permet de mieux apprcier la porte de ces hypothses, qui sont
dailleurs de nature diffrente, et lon peut faire trois observations. La dimension identitaire ne
caractrise la rgionalisation que dans un petit nombre de cas. Les particularismes rgionaux ou
linguistiques (infra, tableau n2) peuvent tre protgs sans avoir recours linstitution de rgions
fondes sur cette base. Lorsque la rgionalisation sopre sur des bases ethniques elle peut menacer
lintgrit des Etats.
Tout dabord, ces particularismes, ou ces identits, ne sont la base des institutions rgionales que
dans un petit nombre de cas. Ils dominent en Belgique, mais cest surtout le nationalisme flamand
qui a t le moteur de lvolution constitutionnelle que la Belgique a connue. Ils ont donn en
Espagne son visage l Etat des autonomies , mais ils ne concernent que trois communauts
autonomes. En Italie, la situation est trs diffrente : la cration des rgions na pas t une rponse
des mobilisations des priphries ; il nexiste pas de langues rgionales, mais seulement des
minorits francophones et germanophones dans le nord du pays ; le modle dEtat rgional italien
se distingue donc nettement de l Etat autonomique espagnol. Les particularismes rgionaux ont
conduit au Royaume-Uni la devolution lEcosse et au Pays de Galles, mais seul le Pays de
Galles connat la pratique dune langue rgionale par une partie significative de la population. Au
Portugal, ils ne concernent que les les des Aores et de Madre.
En revanche, on relve que sur les 25 Etats 13 connaissent des dispositions constitutionnelles ou
lgislatives, ou ont mis en place des institutions visant garantir les particularismes rgionaux ou
linguistiques. En Allemagne, il sagit de dispositions constitutionnelles du Mecklembourg et de la
Saxe qui garantissent les droits en matire linguistiques de minorits slaves (les Sorbes). En
Finlande, le sudois est langue officielle galement, et il est la langue de 6% de la population ; la
Constitution prvoit que les divisions territoriales doivent permettre aux populations de langue
sudoise comme de langue finnoise davoir accs tous les services dans leur propre langue dans
les mmes conditions (art.121(1)), et elle garantit la population samie le droit lautonomie
linguistique et culturelle dans sa rgion dorigine (art.120(4)) ; cependant cela ne conduit pas
doter les territoires forte population de langue sudoise ou samie dune statut spcial dautonomie.
En France, la loi a maintenu en vigueur dans les dpartements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la
Moselle une partie de la lgislation allemande introduite entre 1870 et 1919 et ce rgime sapplique
toujours. La Corse est dote depuis 1991 dune statut sui generis qui lui confre une large

76
Chr. Engel / J. Van Ginderachter (1992), Le pouvoir rgional et local dans la Communaut europenne, Pdone,
Paris, p.20.
77
G. Hraud (1968), Les principes du fdralisme et la fdration europenne, Presses de lEurope, Nice, notamment
p.77 ; voir galement (1974), LEurope des ethnies, Presses de lEurope, Nice ; (1983) De la dcentralisation au
fdralisme , pp.429s ; dans : F. Moderne (dir.), La nouvelle dcentralisation, Sirey, Paris. Voir galement : R. Lafont
(1971), Dcoloniser en France, Gallimard, Paris, et (1976), Autonomie. De la rgion lautogestion, Gallimard.
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La rgionalisation en Europe

autonomie administrative, avec des comptences plus tendues que celles des rgions, notamment
en matire culturelle et pour la promotion de la langue et de la culture corses ; un rgime spcial
sapplique galement aux rgions des dpartements doutre-mer. En Europe centrale et orientale, six
Etats sur dix ont adopt dans leur constitution des dispositions qui garantissent les droits
linguistiques des minorits nationales, mais rappellent aussi que leur exercice ne doit pas menacer
lintgrit de lEtat. Cest la Hongrie qui a adopt les dispositions les plus remarquables, en vue
dassurer, tous les niveaux, une participation effective des reprsentants des minorits nationales
ou ethniques lexercice du pouvoir ; la loi assure lapplication des droits linguistiques et culturels.
En Roumanie, diffrentes mesures lgislatives ont t prises depuis 1996, sur les instances du
Conseil de lEurope et de lOSCE, en application de la Constitution et en faveur des droits des
minorits
78
.
Toutefois, la situation des Etats de lEurope centrale et orientale se distingue notablement de celle
des Etats de lUnion europenne. Dans ces derniers, les cas de rgionalisation politique
correspondent, sauf en Italie, des ethnies imparfaitement intgres dans lEtat-nation, et
auxquelles sont reconnus des droits politiques collectifs au travers dun rgime dautonomie. En ce
sens on est en prsence dun rgionalisme institutionnel qui procde dune revendication identitaire.
Au contraire, les Etats de lEurope centrale et orientale sont caractrises par la prsence de
minorits nationales. Selon Michel Foucher et Emmanuel Gonon, limportance numrique des
minorits nationales reste lun des traits gopolitiques de lEurope mdiane , et ils en donnent la
dfinition suivante : Une minorit nationale est une communaut humaine place, pour des raisons
historiques migrations, changements de tracs frontaliers, effets des anciennes structures dempire
en position de sous-ensemble, group ou dispers, dans un ensemble tatique englobant ; elles
parlent une langue maternelle distincte et relvent dune culture diffrente de celle de la majorit
(). En outre, la communaut minoritaire peut entretenir des liens plus ou moins troits avec un
autre Etat plus lointain, o la majorit est conationale, coethnique ou colinguistique
79
. Selon les
auteurs, les minorits nationales sont prsentes du sud de la Lituanie la cte croate de la Dalmatie,
et reprsenteraient environ 6,8 millions de personnes. Elles atteignent des effectifs particulirement
significatifs en Slovaquie (12% de magyarophones), en Roumanie (23 groupes minoritaires, 10,6%
de la population), en Bulgarie (15% de la population, dont un million pour la minorit turque)
80
. La
notion mme de minorit nationale fait problme : elle renvoie une dfinition ethnique, et non
civique, de la nation. Et en effet, la situation de ces populations dans les Etats est la consquence de
la dlimitation, de la confrontation et de la dislocation des grands empires qui ont domin la rgion
jusqu la Premire Guerre mondiale, puis de la dfinition des Etats qui en sortirent, soit en fonction
de ngociations entre les grandes puissances (cas de la Bulgarie, en 1879, lissue de la guerre
russo-turque), soit par application par les vainqueurs du principe des nationalits en vue des
former des Etats-nations homognes . Cette solution faisait droit des revendications nationales,
mais elle appliquait un principe de territorialit une gographie humaine qui ne sy prtait pas, et
o la nation navait jamais pu se dvelopper comme une communaut de citoyens
81
.

78
M.-H. Giroux (1999), Le pluralisme pour une protection effective des minorits. La protection des minorits en droit
international. Hongrie, Roumanie, une tude de cas, Universit de Montral ( paratre), notamment pp.70s.
79
M. Foucher / E. Gonon (1993), Une Europe des minorits et des frontires rcentes , p.60 dans : M. Foucher (dir.),
Fragments dEurope , Fayard, Paris.
80
Ibid. pp.62s. Sans parler de lancienne Yougoslavie.
81
Selon lexpression de Dominique Schnapper, op. cit.
PE 168.498 42
La rgionalisation en Europe

Cet hritage explique certains des obstacles que rencontre la rgionalisation. La Transylvanie a t
un problme entre la Hongrie et la Roumanie depuis le milieu du 19
me
sicle ; elle a t rattache
la premire entre 1867 et le trait de Trianon (1920). Sous le rgime de Ceaucescu, la division du
territoire roumain en 38 judete en 1968 (devenus 40 par la suite) au lieu des 16 regiuni de 1956
(28 en 1950), avait pour consquence de diviser le territoire de la Transylvanie, o taient
concentres les minorits hongroises, et qui avait constitu une rgion autonome. De manire plus
gnrale, elle remettait en cause le dcoupage traditionnel des judete, qui regroupaient des micro-
units ethnographiques ; les diffrents empires avaient au 19
me
sicle peu prs maintenu ce
dcoupage, qui fit lobjet de tentatives de ramnagement entre les deux guerres dans le but de
fondre les minorits
82
. La rforme de 1970 prcdait de peu la politique de roumanisation des
Hongrois entreprise partir de 1970. En Rpublique tchque, la cration de 13 rgions (plus
Prague) marque laboutissement de longues discussions sur le nombre et le dcoupage des rgions,
dont lun des enjeux tait de reconstituer ou non la rgion de Moravie-Silsie, supprime en 1948,
mais dont les partis et mouvements moraves et silsiens demandaient le rtablissement. En optant
pour des rgions assez nombreuses et assez petites on vite le risque de constituer un possible foyer
dautonomie. En Slovaquie, dsormais divise en 8 rgions administratives, la minorit hongroise
est tablie dans les arrondissements frontaliers de la Hongrie ; elle reprsente jusqu 75% de la
population dans certaines communes
83
. En Pologne, o le problme est beaucoup moins aigu, la loi
assigne pour objectif aux nouvelles vovodies d entretenir le caractre national polonais de la
rgion dans lexercice de leurs comptences.
Enfin, louest comme lest de lEurope, la conjonction du processus de rgionalisation (au sens
conomique) dans le cadre de la concurrence interterritoriale, et des aspirations identitaires, peut
faire natre des problmes nouveaux. On ne doit pas, en effet, sous-estimer le substrat conomique
des revendications identitaires, mme si elles donnent naissance des discours politiques qui
lignorent. De mme que dans le monde en dveloppement (ou en sous-dveloppement), comme le
note Bertrand Badie, le thme de lidentit a fait fortune sur les dpouilles de lidologie
dveloppementaliste
84
, en Europe, il se nourrit de laffaiblissement de la capacit de lEtat, ou
plutt de laffaiblissement de la croyance en la capacit de lEtat, conduire le dveloppement
conomique, mme si, comme le montre le Premier rapport sur la cohsion, les Etats restent , par
le volume des transferts quils contrlent dans le cadre national, la principale machine crer de
la cohsion
85
. Laffirmation de lidentit rgionale et ethnique (l ethnorgionalisme , selon
lexpression de B. Badie
86
) vient lgitimer une volont dmancipation par rapport lEtat, soit
pour rduire la participation rgionale aux mcanismes internes de redistribution, soit pour mieux
profiter pense-t-on, du grand march europen, et accder un dveloppement dont le retard est
imput la domination de lEtat.

82
I. Iordan / V. Rey, op. cit. p.189-190.
83
Source : M. Foucher (dir.), op. cit., pp.62, 166.
84
B. Badie (1995), La fin des territoires. Essai sur le dsordre international et sur lutilis sociale du respect, Fayard,
p.101.
85
L. Davezies (1997), La cohsion fragmente en Europe. Une lecture du Premier Rapport sur la Cohsion ,
Pouvoirs locaux, mars 1997. Voir le Rapport lui-mme, notamment pp.53s.
86
Ibid. p.107.
PE 168.498 43
La rgionalisation en Europe

En Espagne, le Pays Basque et la Catalogne sont des rgions riches, mais figurent lchelle
europenne seulement parmi les moins pauvres, et elles cherchent rduire leur participation au
budget de lEspagne au nom de la comptition entre les territoires en Europe, comme la montr en
1996 laccord politique qui permettait la formation du gouvernement Aznar, et qui prvoyait que les
communauts autonomes pourraient conserver 30% du produit de limpt peru sur leur territoire.
Au Royaume-Uni, le Pays de Galles et lEcosse sont au contraire des rgions pauvres, mais la
revendication dautonomie a t porte, au moins en Ecosse
87
, par lide que lautonomie rgionale
permettrait de mieux dfendre les intrts propres de lEcosse lchelle europenne. En France, on
voit que la rsurgence de la revendication dun dpartement basque a accompagn llaboration du
projet de pays , dans le cadre de la politique damnagement du territoire. En Italie, on relvera
que les rgions statut spcial les plus riches (Val dAoste, Trentin Haut Adige, Frioul Vntie
julienne) sont aussi les rgions dans lesquelles on a assist, depuis le dbut des annes quatre-vingt-
dix, la rsurgence de positions sparatistes ou fdralistes
88
.
De manire non moins significative, on note que la Ligue du Nord a tent de donner une dimension
culturelle et ethnique sa revendication initiale, qui tait de rduire le poids des transferts au profit
du Sud supports par les rgions industrialises du Nord : cest dans ce cas une revendication
conomique rgionale, dirige contre la fiscalit, qui a dbouch sur un projet politique rgionaliste,
tentant de fabriquer une identit rgionale, la Padanie , en invoquant lhistoire et la culture, afin
de lgitimer la revendication de lautonomie la plus large, si ce nest lindpendance. Lintrt de
cette tentative, bien quelle semble avoir chou, est dune part dillustrer les tensions conomiques
libres par la concurrence interterritoriale, le Nord de lItalie tant de plus en plus intgr au cur
conomique de lEurope, et dautre part de faire ressortir limpossibilit de lgitimer le refus de la
solidarit entre les territoires au sein de lEtat par un simple argument conomique, ce qui conduit
la construction dune identit, dun peuple , dont les droits historiques permettent de
revendiquer lautonomie et de refuser la solidarit au nom de sa diffrence .
Les revendications rgionalistes fondes sur des constructions identitaires qui paraissent factices ne
doivent pas pour autant tre ngliges ; mme leur absence de projection gographique claire, peut
ouvrir des marges de manuvre, ds lors quelles naissent dune protestation, sur le terrain
conomique. B. Badie rappelle ainsi la responsabilit des lites conomiques tchques et slovaques
dans la partition de lancienne Tchcoslovaquie, et comment ensuite les ingalits de
dveloppement ont oppos les Slovaques orientaux aux Slovaques occidentaux . Lrudition
permet chaque fois de trouver des explications culturelles et historiques
89
. Une fois cres, les
institutions rgionales dotes dune large autonomie peuvent elles-mmes entretenir ou faire natre
les identits rgionales, en provoquant la structuration, plus ou moins marque, de lopinion selon
un critre rgionaliste. Elles peuvent aussi produire un effet de dmonstration qui conduit dans
dautres rgions dcouvrir des diffrences au noms desquelles une autonomie sera
revendique. On peut constater quen Espagne les partis rgionalistes se sont dvelopps et ont
acquis une influence lectorale significative, parfois importante, en dehors des trois communauts

87
Car au Pays de Galles lautonomie na t vote qu une courte majorit (50,7%) et avec une faible participation
lectorale (50,1%).
88
Cf C. Desideri (1995), Italian regions in the European Community , p.70 dans : B. Jones / M. Keating (ed.),
The European Union and the regions, Clarendon Press, Oxford.
89
B. Badie, op. cit. p.110.
PE 168.498 44
La rgionalisation en Europe

autonomes historiques , notamment en Aragon, Valence, Andalousie, Cantabrique, Balares,
Canaries, Rioja; on peut y voir un indice de renforcement des identits rgionales et de
rgionalisation de la politique
90
. En Belgique, la rgionalisation politique sest accompagne de la
rgionalisation des partis politiques, si bien quaujourdhui il nexiste plus de partis belges en
dehors de petites formations telles que les Verts et le Parti communiste. Parce quelle lgitime dans
une certaine mesure le rgionalisme et institutionnalise la diffrence , parce quelle dfinit une
arne politique nouvelle et dtermine des enjeux de pouvoir importants, lautonomie rgionale est
de nature de favoriser le dveloppement de partis rgionaux, et lautonomie des organisations
rgionales des partis nationaux ; inversement, lautonomie rgionale se transforme aisment en un
terrain de surenchres politiques dans le cadre de la comptition lectorale.

D) Les rgions, une chance ou un risque pour lEurope ?

Il est certain que les rgions, et en gnral les collectivits territoriales, participent de plus en plus
au processus dintgration europenne. Les politiques communautaires y ont elles-mmes contribu,
dans la mesure o la croissance des fonds structurels, et du fonds de cohsion pour les Etats qui en
bnficient, a produit une mobilisation des collectivits territoriales autour de la programmation des
fonds, et encourag les bnficiaires potentiels, publics ou privs, articuler leurs demandes en
termes rgionaux
91
. Mais on a constat galement que la diversit des institutions au travers
desquelles sexprime la tendance la rgionalisation rend difficile de parler de la rgion en termes
abstraits pour lensemble de lEurope, sauf dans un sens purement conomique.
Malgr cela, les discours sur les rgions et la rgionalisation en Europe adoptent souvent une
position normative. La rgionalisation est identifie lautonomie rgionale, sous la forme du
fdralisme, de la rgionalisation politique ou au minimum, et comme une forme minimale, de la
dcentralisation rgionale. On lui attribue au moins quatre mrites : favoriser le dveloppement
conomique, la dcentralisation, la dmocratie au plus prs des citoyens, le respect des identits
rgionales et locales. Sous ces diffrents aspects, lvaluation de la rgionalisation appelle un
jugement plus nuanc.
Sur le plan conomique, il nest nullement tabli quil existe un lien quelconque entre le
dveloppement endogne et un type institutionnel particulier de rgionalisation : dune part, on ne
peut pas dgager de corrlation entre la rduction des disparits rgionales et tel ou tel type de
rgionalisation ; dautre part, le dveloppement endogne a besoin galement dun tissu local
favorable comme le montrent les expriences de districts industriels . Il est en outre tonnant que
lon croie devoir attacher des consquences institutionnelles spcifiques au rle que lon reconnat
aux rgions dans le dveloppement conomique, alors que lon ne tire aucune consquence de cet
ordre, du moins en termes de politique communautaire, du rle essentiel des grandes
agglomrations et des villes comme foyers de ce dveloppement. Que seraient en effet la Catalogne
sans Barcelone , la Lombardie sans Milan, ou mme la Bavire sans Munich ?
Au regard de la dcentralisation, la rgionalisation peut avoir des implications trs contrastes : elle
peut reprsenter par rapport au pouvoir central une forme de dcentralisation, mais elle peut
produire aussi une centralisation au niveau rgional par rapport aux collectivits locales ; on a vu

90
L. Moreno (1997), Federalization and ethnoterritorial concurrence in Spain , Publius, vol.27, n4, p.71.
91
M. Keating (1995), Europeanism and regionalism , p.7 dans : B. Jones / M. Keating, op. cit.
PE 168.498 45
La rgionalisation en Europe

que cette situation se rencontre spcialement dans le cadre de la rgionalisation politique et dans les
Etats fdraux. Au lieu de postuler que la rgionalisation favorise la dcentralisation, il est
prfrable de prendre en considration la protection des droits de libre administration des
collectivits locales dans la dfinition des institutions rgionales.
En ce qui concerne la dmocratie, le problme est probablement mal pos : on conoit que le
transfert de pouvoirs de dcision ou de gestion au niveau local (la ville, la commune, le quartier)
puisse favoriser la participation et le contrle par les citoyens, en raison des facilits daccs que
permet la proximit ; on doute que, du point de vue du citoyen, la relation avec un gouvernement
rgional puisse tre de nature diffrente de sa relation habituelle avec le gouvernement de lEtat
central. Ds lors quils ont une certaine importance, la nature des comptences et les moyens
administratifs en jeu les rapprochent. Cest au contraire parce quon estime ncessaire que certaines
comptences soient exerces un niveau rgional, parce quelles doivent sarticuler sur un intrt
rgional construire, quil est ncessaire dtablir des institutions rgionales tirant leur
reprsentativit de llection. Autrement dit, cest la rgionalisation qui appelle la dmocratie ; ce
nest pas la dmocratie, dont le dveloppement aurait besoin de la rgionalisation.
Quant aux identits rgionales et locales, si la rgionalisation est de nature les satisfaire, il faut
apporter plusieurs correctifs. Tout dabord, les exemples de divers pays nous ont montr que des
particularismes culturels et linguistiques pouvaient tre respects sans que lon ait recours leur
territorialisation ; au contraire, cest cette dernire solution qui a conduit au double monolinguisme
dont souffre aujourdhui la Belgique, et qui menace lavenir de lEtat belge. De plus, il ne faut pas
oublier que si les identits sont volatiles et quil est en gnral difficile de les dlimiter, les
institutions contribuent galement les construire et peuvent donc dresser de nouvelles frontires
dans les esprits, au service de leurs objectifs politiques et au nom de la diffrence quelles
prtendent incarner, au moment mme o le grand march est suppos unifier lconomie et
rapprocher les peuples.
Autrement dit, la rgionalisation ne peut produire seule et par elle-mme aucun des bienfaits dont
on la crdite trop souvent sans prendre la peine den rechercher les conditions. Cela signifie
notamment que les besoins lis la programmation et la gestion des concours communautaires,
dans les Etats dEurope centrale et orientale candidats lUnion europenne, et qui doivent trouver
des solutions adaptes, ne doivent pas conduire traiter la rgionalisation comme un objectif
politique en soi, ni aucun type de rgionalisation comme un modle.
En ce qui concerne la place des rgions dans lUnion europenne et la place du Comit des Rgions
dans les institutions communautaires, on doit sinterroger sur les arguments couramment prsents
pour les promouvoir, et qui dfendent une participation plus importante des rgions aux processus
de dcision communautaires. La Charte communautaire de la rgionalisation de 1988 prvoyait
ainsi que les rgions participeront la dfinition des politiques des Etats au sein des instances
communautaires pour les affaires relevant de leurs comptences ou touchant directement leurs
intrts (art.25). Cest une orientation qui a t mise en uvre en Allemagne par le nouvel article
23 de la Loi fondamentale, mais dans le cadre dun Etat fdral.
Un premier argument consiste soutenir que, puisquelles sont des sujets du droit communautaires,
les collectivits territoriales des Etats membres devraient tre des acteurs du processus dintgration
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La rgionalisation en Europe

communautaire
92
, ou que les rgions bnficient, par le trait et divers rglements, dune
reconnaissance fonctionnelle qui doit tre complte par une reconnaissance organique
93
,
dsormais assure par la cration du Comit des Rgions et par laccs au Conseil en vertu de
larticle 203 du trait CE
94
. En ralit, les collectivits territoriales ne sont des sujets du droit
communautaire quen raison du principe de leffet direct ; elles sont soumises au droit
communautaire comme le sont les individus ou les entreprises, ds lors quelles agissent dans une
matire rglemente par le trait ou en application du trait. Cela nest pas de nature justifier une
reprsentation des collectivits territoriales au niveau communautaire. On ne peut pas non plus
soutenir que le partenariat soit la source de droits dorigine communautaire pour une collectivit
territoriale, puisque lEtat dsigne librement les partenaires, en fonction des comptences
institutionnelles que dterminent sa constitution et sa lgislation ; le partenariat est bien une
obligation pour lEtat, mais on ne peut y voir la source dun droit pour une collectivit territoriale
en droit communautaire.
On ne sest gure interrog non plus sur les fondements thoriques du Comit des Rgions au sein
de lentit politique que constitue la Communaut europenne. Il est vident que la qualification de
ce qui est reprsent fait problme, en raison de lhtrognit des institutions, ainsi que du mode
de dsignation de ses membres, qui appartient aux Etats et au Conseil (art.263). Il est ainsi prsent
comme une expression du fait rgional et local
95
, ou du fait rgional
96
; on affirme quil fait
apparatre la dcentralisation et la rgionalisation comme des principes structurels fondamentaux
de lUnion europenne qui tentent progressivement de stablir
97
, ce qui nest pas trs prcis. On a
fait valoir que ses membres, qui sont en principe (mais le trait ne limpose pas) des lus locaux et
rgionaux, contribuent rapprocher lEurope des citoyens
98
. On sait aussi que la cration du Comit
des Rgions devait donner satisfaction lAllemagne et la Belgique, dans le trait de Maastricht,
en ouvrant leurs autorits fdres un accs formel aux processus de dcision communautaires.
En revanche il aurait t intressant de faire une comparaison entre lUnion europenne et les Etats
fdraux, en ce qui concerne la place des collectivits locales. En effet, dans les Etats fdraux,
lorganisation administrative et les collectivits locales sont toujours de la comptence exclusive
des Etats membres, sous rserve des dispositions de la constitution fdrale qui visent protger le
droit de libre administration des collectivits locales, et il nexiste pas en principe de rapports
institutionnels ou financiers directs entre ces collectivits et la fdration. La Belgique fait
partiellement exception , car le rgime des collectivits locales a dabord t organis dans le cadre

92
P.-A. Fral (1998), Les collectivits territoriales, la Communaut europenne et le Comit des Rgions , Annuaire
des Collectivits locales1998, Litec, pp.53s.
93
M. Vaucher, op. cit. p.546, notamment.
94
Qui ne concerne en ralit que celles au gouvernement desquelles la constitution de lEtat confre un rang ministriel.
95
P.-A. Ferral (1998), Le Comit des Rgions, op. cit. p.4.
96
Chr. Mestre (1997), Radioscopie du Comit des Rgions : organisation, fonctionnement et comptences , p.54,
dans : J. Bourrinet, op. cit.
97
P.-A. Fral, op. cit. p.5.
98
V. par exemple P. Maraguall, Prsident du Comit des Rgions, dans : J. Bourrinet (dir.), op. cit., p.7.
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La rgionalisation en Europe

dun Etat unitaire. Encore toutes les constitutions fdrales ne contiennent-elles pas des dispositions
sur ce sujet, et en particulier les constitutions de la Suisse, des Etats-Unis et du Canada ignorent les
collectivits locales. La justification de cette solution doit tre recherche dans la nature mme des
autorits fdres : ce sont des Etats, mme sils nexercent plus que les attributs de la souverainet
interne. Prcisment, celle-ci ne garde son sens que dans la mesure o lEtat fdr conserve la
matrise de son territoire, de son organisation comme, ventuellement, de son amnagement, et les
pouvoirs de lgifrer lgard de ses citoyens dans les limites de ses comptences. Si lUnion
europenne est une entit politique qui participe dune logique fdrative, elle nest pas un Etat
fdral, et elle est soumise au principe de lautonomie institutionnelle des Etat membres. Ds lors,
on a de la peine concevoir, du point de vue thorique, ce qui peut justifier, dans un systme
institutionnel bien moins intgr quun Etat fdral, que les collectivits territoriales des Etats
membres de lUnion europenne, seraient-elles des rgions, participent aux procdures
dcisionnelles de la Communaut, serait-ce titre purement consultatif, ou soient reprsentes dans
les institutions communautaires.
Sur le plan politique on discerne aisment deux justifications. Dune part, les collectivits
territoriales sont les principales bnficiaires des fonds structurels, tous statuts confondus. Dautre
part, les Lnder allemands recherchaient un moyen de pouvoir intervenir directement sur des
politiques communautaires affectant leurs comptences constitutionnelles. Ils ont ainsi voulu
monter dun degr leur participation aux affaires fdrales, telle quils lavaient dveloppe par les
multiples procdures du fdralisme coopratif dans lordre fdral allemand
99
. Ce faisant, ils ont
voulu viter le pige que reprsentait pour eux un fdralisme trois niveaux, dans lequel ils
auraient reprsent le niveau infrieur. Ce problme a dj t bien mis en lumire par Kelsen dans
son article de 1927 propos dune ventuelle union entre lAllemagne et lAutriche
100
. Kelsen
montrait quun fdralisme trois degrs ne pouvait fonctionner, car lautorit fdrale naurait pu
assurer lapplication de sa lgislation dans les domaines qui demeuraient de la comptence
exclusive des Lnder autrichiens ; la solution tait alors, selon Kelsen, soit de transformer ceux-ci
en sujets directs de la fdration, soit de les transformer en collectivits territoriales dcentralises,
semblables aux provinces prussiennes dalors, une solution qui lui paraissait prfrable mais que
veulent prcisment viter aujourdhui les Lnder allemands et autrichiens. Cest cet objectif que
rpondent les efforts des rgions , en particulier ceux des Lnder allemands et des rgions des
Etats autonomies rgionales, pour accder au niveau communautaire de dcision ; mais, dans une
logique de pression politique, le Comit des Rgions se fait le porte-parole de lensemble des
collectivits rgionales et locales quil rallie cette revendication, laquelle il donne par sa seule
existence une certaine unit et une certaine lgitimit, bien que le problme ne se pose en ralit que
pour les Etats fdraux.
Le Comit des Rgions na quun rle consultatif, et sa composition est place sous le contrle des
Etats membres. Formellement, il ne remet donc pas en cause lquilibre institutionnel tabli par les
traits, et selon lequel seuls les Etats membres sont responsables des obligations qui en rsultent. Il
existe cependant une tendance au renforcement de lintervention directe des rgions : par la

99
V. lanalyse de X. Volmeranges, Le fdralisme allemand face lintgration europenne, LHarmattan, 2000 (
paratre, prface de G. Marcou). Egalement : G. Marcou (1995), Lvolution rcente du fdralisme allemand sous
linfluence de lintgration europenne et de lunification , Revue du Droit public, n4, pp.883s.
100
H. Kelsen (1927), Die staatsrechtliche Durchfhrung des Anschlusses sterreichs an das Deutsche Reich ,
Zeitschrift fr ffentliches Recht, pp.329-352.
PE 168.498 48
La rgionalisation en Europe

pratique du lobbying, par la ngociation des cadres communautaires dappui ou des documents
uniques de programmation ncessaires la mise en uvre des fonds structurels. En Belgique, le
niveau fdral a d se retirer presque compltement de cette arne, et la Commission ngocie
sparment avec chaque rgion ou communaut
101
. Pour ses promoteurs, le Comit des Rgions
reprsentait seulement un premier aboutissement pouvant conduire la mise en place dune
vritable chambre des rgions , ct du Parlement europen, et certains soutiennent toujours cet
objectif
102
. Cette option parat pour le moment exclue ; les Etats y sont dfavorables, et une telle
revendication na pas t reprise dans les propositions du Comit des Rgions adresses la
Confrence intergouvernementale qui a prcd le trait dAmsterdam. Le Parlement europen,
pour sa part, avait dj exprim dans sa rsolution du 18 novembre 1993, que le comit des Rgions
ne pouvait avoir quun rle consultatif, comme reprsentant des intrts rgionaux, sans pouvoir
devenir une seconde chambre dans la procdure lgislative communautaire
103
. Le Trait
dAmsterdam a quelque peu largi le champ de la comptence consultative du Comit des Rgions,
et consacr son autonomie organisationnelle, par rapport au Conseil Economique et Social, et pour
ltablissement de son rglement intrieur ; surtout, il prcise que le Comit des Rgions peut tre
consult par le Parlement europen (art.262, nouvel alina 4). La position du Comit des Rgions
na donc gure t renforce et sa nature reste la mme
104
, mais en labsence de toute perspective
daccder moyen terme une participation la dcision, la stratgie du Comit des Rgions parat
tre de dvelopper sa coopration consultative avec le Parlement europen, de manire bnficier
indirectement des pouvoirs accrus de celui-ci, comme cela ressort du rapport de Jacques Blanc pour
la confrence du Parlement europen en collaboration avec le Comit des Rgions en direction des
collectivits territoriales des 1
er
, 2 et 3 octobre 1996
105
.
On ne peut donc viter de sinterroger sur la question dun participation plus importante des
rgions au processus de dcision communautaire, la veille dun nouvel largissement de
lUnion et alors que sengage le processus de rgionalisation dans les Etats dEurope centrale et
orientale.
A la lumire de ce qui prcde, nous sommes conduits la conclusion quune participation plus
importante des rgions au processus de dcision communautaire nest pas souhaitable, et quelle

101
L. Hooghe (1995), Belgian federalisme and the European Community , p.153, dans : B. Jones / M. Keating (dir.),
op. cit.
102
J. Bourrinet le rappelle : op. cit., p.284.
103
Cf G. Stahl (1996), Die Regionen aus der Sicht des Europischen Parlaments , p.226 dans : G. Frber / M. Forsyth
(ed.), op. cit.
104
Lapprciation porte par P.-A. Fral (1998), Les collectivits territoriales, la Communaut europenne ,
op. cit., et Le comit des Rgions , op. cit., p.121, nous parat forcer un peu le trait, mais surtout suggrer une
nouvelle volution loccasion de la prochaine confrence intergouvernementale.
105
J. Blanc (1996), Les pouvoirs rgionaux et locaux, acteurs de lUnion politique de lEurope , COM- Spciale
(CdR 282/96 ms-sl fin), reproduit dans : J. Bourrinet (dir.), op. cit., p.251. On y lit en particulier :
Le Comit des Rgions souhaite () contribuer par la voie consultative au travail lgislatif du Parlement europen.
Il suggre, dans cette optique, que ses avis soient plus systmatiquement pris en considration lors de llaboration des
rapports de lAssemble parlementaire.
Le Comit des Rgions estime que le renforcement des pouvoirs du Parlement europen () et sa consultation par
ce dernier ne peuvent quenrichir le fonctionnement dmocratique de lUnion (pp.258-259).
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La rgionalisation en Europe

comporterait mme des risques importants pour lUnion europenne elle-mme. Pour la mme
raison, les initiatives tendant encourager le renforcement des autonomies rgionales ne devraient
pas tre soutenues, car elles entretiendraient la revendication dune participation la dcision. Ces
risques portent sur la gouvernabilit de lUnion et sur la stabilit politique des Etats membres ; ils
ne sont dailleurs pas nis par les auteurs qui dfendent cependant une participation plus importante
des rgions
106
.
Tout dabord, un renforcement de la participation des rgions la dcision au niveau
communautaire, que ce soit dans le cadre de rapports directs, ou par lintermdiaire du Comit des
Rgions, se heurte lhtrognit institutionnelle des Etats membres. Elle supposerait donc une
harmonisation des rgions , ou bien une diffrenciation des droits selon le statut des rgions
dans lordre interne
107
. Ces deux voies paraissent galement impraticables. La premire est contraire
au principe de lautonomie institutionnelle des Etats membres, difficilement compatible avec
linsistance croissante mise sur le principe de subsidiarit, et de plus de plus en plus irraliste
mesure que llargissement de lUnion accrot lhtrognit des institutions entre les Etats. En
outre, une harmonisation des structures rgionales supposerait de dfinir au pralable un modle de
rgion vers lequel toute lEurope devrait converger. Cest la perspective que la Charte
communautaire de la rgionalisation de 1988 tentait de tracer, mais ce fut un chec, et on voit mal,
compte de tenu de lhtrognit croissante des institutions qui rsultera des largissements,
comment laccord des Etats pourrait se faire sur un tel modle. La seconde voie, enfin, serait
inacceptable pour les Etats car elle aboutirait avantager ceux dont lorganisation comporte les
rgions les plus puissantes, dfaut dune impossible harmonisation.
En second lieu, et mme si lon ne va pas jusqu une fdralisation de tous les Etats europens en
rgions , et si les rgions navaient directement voix au chapitre et ne pouvaient sengager
pour elles-mmes que dans le cadre de la politique de cohsion, cela conduirait une complexit
insurmontable. Avec llargissement il faudrait envisager la participation de quelque 250
collectivits, de statuts divers, dans certaines procdures. Une telle situation conduirait une
concurrence exacerbe entre elles, alors que la politique de cohsion rpondait en principe
lobjectif dquilibrer les effets de la mise en place dune logique de march gnralis dans
lconomie. Deux lments permettent de le prfigurer, toute petite chelle : le cas de la Belgique,
pour laquelle la Commission a dsormais pour interlocuteurs, en matire de cohsion, jusqu cinq
gouvernements, au lieu dun ; celui des associations reprsentatives des intrts rgionaux, pour
lesquelles on peut observer que les associations dfinition gographique ou sectorielle ne
regroupent jamais des rgions riches et des rgions pauvres ; des rgions du cur du grand march
et des rgions de la priphrie
108
. Lissue dune telle volution ne pourrait tre que limpuissance ou
le retour une centralisation bureaucratique, porte cette fois au niveau communautaire
109
. Sous
laspect de la dcision, lUnion, et plus particulirement la Commission, devrait donc sappuyer sur

106
Voir notamment R. Hrbek (1993), op. cit. p.124 ; J. Bourrinet (1997), op. cit., p.284.
107
Solution envisage par Chr. Mestre, op. cit., pp.53s.
108
J. Anderson / J. Goodman (1995), Regions, states and the European Union : modernist reaction or post-modern
adaptation ? , Review of International Political Economy, vol.2, n4, automne, p.619.
109
En ce sens : R. Hertzog (1996), Etat unitaire, Europe et rgions. Un point de vue franais , p.268 dans : G. Frber /
M. Forsyth (Hrsg), op. cit.
PE 168.498 50
La rgionalisation en Europe

les Etats membres et reconnatre leur rle pour produire dans lordre interne, et en de de la
dcision communautaire, les arbitrages et les compromis indispensables.
Mais il existe un autre danger que lon ne peut sous-estimer. Cest, dans certains pays, celui de
lethnicisation des territoires et des revendications rgionalistes. On a vu que la rgionalisation
politique trouve souvent son origine dans une revendication ethnique ou identitaire ; les structures
asymtriques des Etats autonomies rgionales sexpliquent prcisment par le fait quelles
incorporent des statuts spciaux rpondant de telles aspirations. Ces situations demeurent, il est
vrai, lexception en Europe, et sont pour le moment absentes des Etats dEurope centrale et
orientale candidats ladhsion. On ne peut cependant omettre que ces revendications ont connu un
regain de vigueur depuis la fin des annes quatre-vingt. La promotion du statut politique et juridique
des rgions , si elles taient admises participer directement au processus communautaire de
dcision, mme dans des domaines limits mais qui seraient dimportance pour les intrts
rgionaux, aurait certainement pour consquence daffaiblir, dans les rgions ethniques, le lien
civique, sur lequel sest tablie la lgitimit dmocratique de lEtat. Les conditions conomiques et
les circonstances politiques aidant, on peut imaginer que, par contagion, de nouvelles identits
se dcouvrent ou se construisent.
Une telle volution peut constituer une menace pour lintgrit de certains Etats. On peut certes
penser, dans une vision optimiste, qu on ne prend que peu de risques, puisque lessentiel est
dsormais entre les mains des pouvoirs supranationaux
110
. Mais le raisonnement peut tre invers
et on peut se demander, pour les mmes raisons, ce qui retiendrait ces puissantes autonomies
rgionales au sein de lEtat o elles se seraient constitues
111
. Plus profondment, on doit aussi se
demander si la citoyennet de lUnion europenne aurait des chances de se dvelopper sur la base
dune recomposition politique des territoires qui subordonnerait, dans les Etats membres, le lien
civique aux solidarits ethniques ou dautres communautarismes. Il est connu, en effet, que les
rgionalistes et les autonomistes les plus convaincus montrent en ralit peu dattachement
lEurope, et les territoires o ils sont influents se caractrisent par une abstention plus forte aux
lections europennes
112
.
Il est vrai que mme dans les cas extrmes, lhypothse de la scession pure et simple est la moins
probable. Tout concourra lviter : lEtat dorigine, pour conserver au moins les symboles de son
intgrit (lallgeance la Couronne peut le faciliter), le nouvel Etat pour que la question de son
appartenance lUnion europenne ne se pose pas. Mais on peut trs bien envisager des volutions
au terme desquelles lautonomie confine lindpendance, notamment du point de vue des flux
financiers et fiscaux. Encore faut-il considrer lautonomie sous ses deux aspects : il se peut quune
rgion riche parvienne se dcharger de lessentiel de sa participation aux fonctions de
redistribution de lEtat ; mais il se peut aussi que les transferts dont bnficie une rgion pauvre
mais qui affirme son autonomie dans tous les autres domaines soient contests la longue. On
estime, par exemple, peu probable que lindpendance rallie de nombreux suffrages en Ecosse, car
celle-ci bnficie de transferts considrables du budget national : les dpenses publiques par
habitant seraient en Ecosse suprieures de 24 32%, selon les domaines, ce quelles sont en

110
J. Beaufays, op. cit., p.71.
111
Cf Les remarques de R. Hazell propos de lEcosse, op. cit., pp.87-88.
112
R. Hertzog, op. cit., p.264.
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La rgionalisation en Europe

Angleterre
113
. Mais est-il inimaginable qu la longue lopinion publique anglaise en remette en
cause la lgitimit, si lEcosse prenait trop ses distances avec le Royaume-Uni ? On ne devrait pas
oublier le scnario de la scission de la Tchcoslovaquie, dans lequel les lites tchques nont pas
dfendu lunit du pays.
Une telle issue ne serait pas sans risque pour lUnion europenne : lmancipation de rgions riches
conduirait probablement des demandes additionnelles adresses la politique de cohsion par des
rgions prives des transferts qualimentaient les rgions riches; lmancipation de rgions pauvres
pourrait avoir comme motivation de gagner des compensations directes auprs de la Communaut
europenne, surtout si elles perdent le bnfice des solidarits nationales. Dans tous les cas,
cependant, il est douteux que les autres Etats acceptent de payer pour le transfert sur la
Communaut des charges de solidarit qui taient jusqualors assumes dans le cadre national. Mais
il nest pas sr que cela suffise contenir les tendances centrifuges.

*
* *

Lanalyse des risques prsente toujours, par nature un ct spculatif, puisque le risque est par
dfinition hypothtique. Mais cest la gravit des troubles qui peuvent rsulter de leur ralisation
qui commande de les viter.
La rgionalisation est soutenue par lvolution conomique, en particulier par linternationalisation
des marchs, et, dans certains pays, par les politiques communautaires, dont limpact est
particulirement apparent dans les Etats de la cohsion et dans les Etats dEurope centrale et
orientale. Elle appelle son tour des rponses institutionnelles appropries. Mais on retiendra que
celles-ci varient dun Etat lautre sans quon puisse affirmer quun type de rgionalisation est, de
ce point de vue, et en lui-mme, plus efficace quun autre. On retiendra galement que la dimension
institutionnelle de la rgionalisation (au sens des institutions rgionales) ne doit pas tre
survalue ; le renforcement du potentiel rgional et le dveloppement endogne dpendent de
beaucoup dautres facteurs. En prsence de ces donnes, il ne convient sans doute pas de faire de la
rgionalisation un projet politique, et encore moins de la rgionalisation politique un modle vers
lequel les Etats devraient tendre; cette orientation, que le Parlement europen avait suivie en 1988,
navait pas donn les rsultats escompts ; elle aurait aujourdhui encore moins de chance de
russir.
La tendance la rgionalisation ne devrait pas non plus conduire renforcer la participation des
rgions aux processus de dcision communautaires. Les institutions communautaires devraient au
contraire consolider la coopration institutionnelle avec les gouvernements des Etats membres, dans
le respect de leur autonomie institutionnelle. Il est vrai que cette coopration doit prendre des
formes varies en fonction des structures de chaque Etat, mais cette diversit doit galement tre
accepte. Cest la stabilit des Etats et non lmiettement des pouvoirs, qui permettra lUnion
europenne de souvrir de nouveaux membres.
Enfin, dans les Etats dEurope centrale et orientale, le soutien de la Communaut europenne la
dcentralisation et la mise en place dinstitutions adaptes une politique rgionale et la gestion

113
Selon des estimations communiques en 1998 par la Treasury, et cites par R. Hazell, op. cit., p.88.
PE 168.498 52
La rgionalisation en Europe

des fonds communautaires, doit tenir compte de lenvironnement international et viter les solutions
qui pourraient faire natre des tensions ou cristalliser des revendications autonomistes.
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La rgionalisation en Europe



REFERENCES


NB : La prsentation des rfrences distingue entre les sources gnrales, notamment de nombreux ouvrages
qui runissent des monographies sur divers Etats de lUnion europenne ou dEurope centrale et orientale, et
des sources par pays, lorsquelles sont spcifiques ces pays. On reprend ici les ouvrages collectifs utiliss
mais non les articles ou monographies, cits dans le texte, qui y sont publis, sauf lorsque louvrage collectif
ne concerne pas lui-mme directement le sujet de la prsente tude. Les sources rpertories ici concernent
aussi bien les notices par pays que la synthse. Il sagit des sources qui ont pu servir de base ce travail,
compte tenu notamment de la langue utilise, et non dune bibliographie gnrale sur le sujet.


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Sources spcifiques par pays

Ne sont indiques que les sources autres que les monographies figurant dans les ouvrages collectifs ou les annuaires
cits ci-dessus. Ne sont pas mentionns les Etats pour lesquels de telles sources nont pas t utilises.
Ont t en outre utilises, et ne sont pas non plus rpertories dans ce qui suit :
- les monographies nationales publies par le Conseil de lEurope sous le titre : Structure et fonctionnement de la
dmocratie rgionale et locale ;
- des rapports du Conseil de lEurope sur lapplication de la Charte de lAutonomie locale ;
- les sites Internet de lOCDE, des programmes PUMA et SIGMA, ainsi que les sites Internet gouvernementaux;
- la lgislation, dans la mesure o elle tait accessible.

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PE 168.498 67
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TABLEAUX DE SYNTHESE
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Note de prsentation des tableaux



Les deux tableaux qui suivent ont pour objet, dune part de replacer dans chaque Etat la rgionalisation dans le cadre de
la constitution et des structures territoriales, et dautre part de rsumer la typologie de la rgionalisation prsente dans
le texte. On a tent de reflter la complexit des institutions et la diversit des conceptions sans sacrifier la lisibilit des
tableaux. Cela ne va pas sans certaines simplifications. Les tableaux ne peuvent donc pas tre utiliss sans rfrence au
texte.
On a renonc prsenter un tableau de synthse des donnes financires. Les donnes utilisables manquent pour
plusieurs pays, et surtout dans les pays o le rgime institutionnel et financier du niveau rgional a t profondment
modifi rcemment, toutes les donnes disponibles sont primes et ne rendent pas encore compte des rformes
introduites (notamment : Italie, Espagne, Royaume-Uni, Pologne). Pour les autres pays, le lecteur trouvera les donnes
essentielles dans les rubriques par pays.
La prsentation sous forme de tableaux oblige recourir certaines conventions, quil convient de dfinir pour chaque
tableau.

1. Tableau n1 : La rgionalisation dans les structures territoriales des Etats

La principale difficult tient la diversit des institutions, charges dhistoire, mais aussi la diversit de la gographie
de chaque pays. La morphologie, la densit de population, le relief, le degr durbanisation et de concentration urbaine
ont des consquences sur le dcoupage du territoire et la taille des units administratives. Cest pourquoi les diffrents
niveaux que lon distingue ne peuvent pas se dfinir seulement par leurs dimensions, la superficie et la population.
Deux cadres territoriaux seulement paraissent peu prs clairs : les units fdres, et les communes, au moins dans
leur dfinition juridique et politique.
Les units fdres sont en principe des entits tatiques selon la constitution de lEtat fdral dont elles font partie;
mais il est vrai que ce qui est clair pour lAllemagne et lAutriche (et la Suisse en dehors du champ de ltude) lest dj
moins pour la Belgique pour le moment sur le plan juridique, mais ne fait pas de doute sur le plan politique, et la
Flandre, en particulier, acquiert peu peu les lments dune existence tatique.
Les communes existent aujourdhui dans tous les pays europens : elles sont bien partout le cadre des relations locales
entre les citoyens. La commune existe cependant plusieurs niveaux, que lon a choisi la fois de regrouper dans la
colonne niveaux de la commune / agglomrations urbaines , et de diffrencier lintrieur de cette catgorie afin de
rendre compte de la diversit institutionnelle. Selon les pays, en effet, on observe une uniformit du cadre communal ou
au contraire une diffrenciation plus ou moins marque entre la ville et la campagne, une dfinition de la commune qui
reste lie lunit primaire de peuplement ou au contraire qui adopte un territoire plus tendu, par leffet de lhistoire ou
par leffet de rformes rcentes. Cest aussi entre les collectivits locales de ce niveau que lon a vu se dvelopper les
modes de coopration les plus nombreux, surtout dans les pays o les communes sont aussi les plus nombreuses.
Malgr cette diversit, il demeure une certaine unit fondamentale dans la conception de la commune, comme premier
degr la fois du lien civique et de la satisfaction des besoins collectifs. Le Royaume-Uni et lIrlande se distinguent
toutefois par une conception plus fonctionnelle de ladministration locale, qui donne moins dimportance aux relations
locales entre les citoyens, mme si au Royaume-Uni la rforme territoriale de 1996 se rclamait de la volont de
respecter les identits locales et les liens traditionnels. Les niveaux de la commune et le niveau de larrondissement se
recoupent ici, et se confondent parfois.
Aux niveaux intermdiaires, cependant, la diversit est encore plus grande. Pour en simplifier la reprsentation, on a
choisi de distinguer non pas les institutions mais les niveaux de lorganisation territoriale : niveau rgional, niveau
dpartemental / provincial, niveau de larrondissement. Cest au niveau rgional que se manifeste bien sr normalement
la tendance la rgionalisation. Mais cela nest pas toujours net lorsque la rgionalisation sopre la base des
collectivits locales existantes. La rgionalisation procde alors des modes dorganisation de la coopration
intercommunale ou supracommunale, et il nest pas ais de reconnatre ce qui relve de la tendance la rgionalisation
PE 168.498 69
La rgionalisation en Europe

et ce qui nen relve pas, le mot ne correspondant pas ncessairement la chose. Dans certains pays, on rencontre
laffirmation claire dune rgionalisation fonde sur la mtropolisation, qui se traduit par la mise en place dinstitutions
nouvelles : Pays-Bas (mais la rforme de 1994 a chou), Allemagne (le syndicat de la rgion urbaine de Stuttgart), les
aires mtropolitaines de Lisbonne et Porto. Dautres cas paraissent analogues, mais ne sont pas qualifis en termes de
rgionalisation car la place est dj prise dans larchitecture institutionnelle (les aires mtropolitaines en Espagne et les
communes mtropolitaines en Italie). Dans le tableau on a suivi les formulations officielles ; cest le texte du
commentaire qui permettra de nuancer ces qualification le cas chant.
Le dpartement (la province) et larrondissement ont en commun dtre des circonscriptions qui ont t tablies comme
relais dautorit du pouvoir central. Mais elles se distinguent sur un autre point : larrondissement est li historiquement
dans presque toute lEurope centrale lmancipation tardive de la paysannerie, avec pour corollaire des formes
dadministration qui sont restes longtemps lies la domination de laristocratie foncire. La Hongrie fait relativement
exception car cest le comitat, lchelle dune circonscription plus vaste, qui a jou ce rle. Dans le tableau, le district
et le comt ont t assimils au dpartement / province, du point de vue fonctionnel, bien que du point de vue historique
cela puisse tre srieusement contest (voir en particulier pour le Royaume-Uni et la Sude).
Mais il fallait aussi tenir compte des diffrences de statut des institutions que lon rencontre ces diffrents niveaux,
notamment entre les institutions qui sont des autorits subordonnes de lEtat, et celles qui correspondent une forme
de dcentralisation. La coexistence de ces deux types dinstitution, ou lexistence seulement de lune ou de lautre,
constitue en effet un lment caractristique dun systme.
On a alors adopt les conventions suivantes :
1) en caractres gras : les collectivits territoriales, au sens large, cest--dire y compris, ici, les units fdres ;
2) en romains maigres : les autorits subordonnes de lEtat ; quand on rencontre dans le mme cadre territorial une
collectivit territoriale et une autorit subordonne de lEtat, celle-ci est indique la suite en caractres romains
maigres ;
3) en italiques : les formes de coopration entre les communes, ou plus gnralement entre les collectivits locales,
ainsi que les formes de rgionalisation qui se dveloppent partir des institutions existantes, puisquelles supposent
en principe le recours des institutions de coopration ;
4) en caractre plus petits, romains maigres : lexistence dinstances consultatives qui permettent aux collectivits
locales de participer des comptences administratives retenues par une autorit subordonne de lEtat.

2. Tableau n2 : Typologie de la rgionalisation

Ce tableau synthtise les principaux rsultats de la recherche, en classant les diffrents Etats tudis daprs les types
que lon a pu identifier. On y a ajout une sixime colonne relative la garantie de particularismes rgionaux ou
linguistiques : existence de minorits nationales ou ethniques, langues nationales minoritaires, concentration de groupes
caractriss par une identit ethnique et linguistique particulire. De telles situations sont souvent donnes comme une
justification de la rgionalisation. Le tableau met en vidence que ce nest pas toujours le cas, et que les Etats y
rpondent par des solutions institutionnelles varies.
Le tableau conduit classer de nombreux pays dans plusieurs colonnes. Cela nest gure surprenant compte tenu de la
frquente htrognit des structures territoriales au sein dun mme Etat. On a mentionn les rgions concernes ou
les sources juridiques prcises dans les cas o cela paraissait ncessaire la comprhension du tableau. Pour les autres,
le lecteur devra se reporter au texte.
Le tableau donne un tat des lieux statique, et il doit quelquefois tre pris sous bnfice dinventaire, par exemple en
Rpublique tchque, o la mise en place des rgions nest prvue quen 2000, ou en Roumanie, o la mise en place des
conseils rgionaux de dveloppement est rcente. De plus, certains pays ont pu connatre, ou connatront dans les
prochaines annes, des volutions qui justifieront de les classer dans une autre catgorie que celle dans laquelle ils
apparaissent ici. Le tableau permet denvisager aisment certaines de ces volutions, notamment dans certains Etats de
lEurope centrale et orientale.



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La rgionalisation en Europe


Tableau n1 : La rgionalisation dans les structures territoriales des Etats

ETATS
Union
europenne

Units fdres

Niveau rgional
Niveau
dpartemental /
provincial
Niveau
arrondissement
Niveaux de la
commune / agglo.
urbaine
Allemagne

87,1 m. hab.
356.900 km
16 Lnder,
dont
3 villes-Etats
5 syndicats
rgionaux de
communes
(dans 5 Lnder)
4 synd. de rgion
urbaine
(Francfort,
Hanovre,Munich
Stuttgart)
32 districts de
gouvernement
(dans 8 Lnder)
113 rgions de
planif. spatiale
(dans 12 Lnder)
439
dont 116 villes

14.743 communes
dont 6.293 (Est)
116 villes statut
darrond.
+ nb institutions de
coop., obligatoires,
selon Lnder
Autriche

8 m hab.
83.900 km
9 Lnder
dont
Vienne

_

_
99
dont 15 villes
statut propre
(dont Vienne)
2353 communes
dont 15 villes statut
propre
Belgique

10,1 m. hab.
30.518 km
3 rgions (dont
Bruxelles-Cap.)
3 communauts

_
10 provinces
conseil lu
gouverneur
nomm

_
589 communes
+ 221 intercommunales
Danemark
(E. continentale)
5,2 m. hab.
43.100 km
_
(pour mmoire :
Groenland
Iles Feroe)
14 provinces
(sans
Copenhague et
Frederiksberg)
_ 275 communes
(avec Copenhague et
Frederiksberg
Espagne

39,2 m. hab.
506.000 km

_
17 communauts
autonomes
Dlgu du
Gouvernement
50 provinces
Sous-dlgu du
Gouvernement
Comarcas :
selon les
communauts
autonomes
8.082 communes
+ consorcios
locales,communauts
urbaines (mancomuni-
dades),aires
mtropolitaines, selon
communauts
autonomes
Finlande

5,1 m. hab.
338.100 km
_ Iles Cland
20 conseils
rgionaux
5 provinces 90
arrondissements
15 centres de
dveloppement
conomique et
de lemploi
455 communes
+ syndicats de
communes, dont les
conseils rgionaux
France

58,1 m. hab.
551.000 km
(avec DOM)
_ Corse
25 rgions
(dont : 4 outre-mer)
Prfet de rgion
(pour mmoire :
Nouvelle-Caldonie,
TOM)
100
dpartements
Prfet de
dpartement
329
arrondissements
> 250 pays
36.683 communes
> 19.000
tablissements publics
de coopration
intercommunale
Grce
10,4 m. hab.
132.000 km
_ 13 peripheria
Secr. gnral
(Conseil
consult.)
Caisse R de Dv.
50
dpartements
Dir. des services
_ 1034 communes
Irlande

3,6 m. hab.
70.300 km
_ 8 rgions

5 bourgs-comts
29 conseils de
comts
_ 5 bourgs
49 districts urbains
26 town commissions
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La rgionalisation en Europe


Tableau n1 : La rgionalisation dans les structures territoriales des Etats (suite)

ETATS
Union
europenne

Units fdres

Niveau rgional
Niveau
dpartemental /
provincial
Niveau
arrondissement
Niveaux de la
commune / agglo.
urbaine
Italie

57,3 m. hab.
301.300 km


_
5 rgions
statut spcial
15 rgions
statut ordinaire
Commissaire du
Gouvernement
102 provinces
Prfet


_
8.104 communes
+ 3 communes
mtropolitaines
(Bologne, Gnes,
Venise),
344 communauts
de montagne,
+ consorzi, unions de
communes
Luxembourg
0,4 m. hab.
2.600 km
_ 4 rgions
damnagement
3 districts _ 118 communes
+ 73 syndicats
Pays-Bas

15,5 m. hab.
41.000 km
_ _ 12 provinces
Commissaire de
la Reine
39 rgions de
coopration
84 commissions
de contrle des
eaux
572 communes
+ Synd. de communes
Portugal

9,4 m. hab.
91.900 km
_ 2 rgions
autonomes
Ministre de la
Rpublique
5 commissions
rgionales de
coordination
18 districts
(assemble
consultative des
communes)
_ 275 communes
4.220 freguesias
+ 59 organismes
de coopration,
2 aires mtropolitaines
(Porto, Lisbonne)

Royaume-Uni

58,6 m. hab.
244.800 km
_ Ecosse
Pays de Galles
Irlande du
Nord
Angleterre :
- 9 bureaux
rgionaux du
Gvt
- 9 agences de
dveloppement
rgional
- chambres
rgionales
formes par les
autorits locales
Angleterre :
35 conseils de
comt
Angleterre :
dans les comts 283 autorits non mtro.
Dans le reste du Royaume-Uni :
un seul niveau :
- Angleterre :
*36 districts mtro.,
*Londres et 32 bourgs de Londres
*14 conseils unitaires
- Ecosse : 32 conseils unitaires
-Pays de Galles : 22 conseils unitaires
- Irl. Du Nord : 26 conseils de district
En Angleterre et Pays de Galles :
environ 10.000 paroisses
Sude

8,8 m. hab.
410.900 km
_ Coop. comts de
Sude occ.
Comt de
Scanie
22 conseils de
comt (avec
Scanie)
23 comts
(gouverneur)
_ 288 communes
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La rgionalisation en Europe

Tableau n1 : La rgionalisation dans les structures territoriales des Etats (suite)

ETATS
Etats dEurope
centrale et
orientale

Units fdres

Niveau rgional
Niveau
dpartemental /
provincial
Niveau
arrondissement
Niveaux de la
commune / agglo.
urbaine
Bulgarie

8,4 m. hab.
110.000 km
_ _ 28 rgions
(dont Sofia)
(conseil rgional
de
dveloppement)
_ 262 communes
4.000 mairies de
village,
arrond. urbains dans
5 villes
Estonie

1,5 m. hab.
45.227 km
_ _ _ 15
arrondissements
(assoc. des
communes de
larrond.)
47 villes
207 communes
rurales
Hongrie

10,4 m. hab.
93.000 km

_ Coopration
rgionale entre
conseils de
dveloppement
provincial
(Budapest, Lac
Balaton)
Budapest,
capitale
19 comitats
22 villes statut
provincial
Dir. du Bureau
dadm. publique
(conseil de
dvelop.
Provincial)
_ 195 villes
2.913 communes
Lettonie

2,5 m. hab.
64.590 km
_ _ _ 26
arrondissements
7 villes
(conseil consultatif)
69 villes
492 communes
rurales
Lituanie

3,7 m. hab.
65.200 km
_ 2 agences rgionales
de dveloppement
(Kaunas, Klaipeda)
10 units adm.
suprieures
(conseil
provincial)

56 municipalits
darrondissement
- 12 urbaines
- 44 rurales
_
Pologne
38 m. hab.
312.680 km
_ 16 vovodies
Vovode
_ 373
arrondissements
dont 65 villes
2.489 communes,
dont 65 statut
darrondissement
Rpublique
tchque

10,4 m. hab.
78.864 km
_ Prague
13 rgions
_ 77 arrondissements
(assemble
darrond.)
dont Prague et
3 villes statut
6.242 communes
(avec les villes statut)
Roumanie

22,8 m. hab.
238.000 km
_ Conseils
rgionaux de
dveloppement
(2 runissant
5 dpts ; 8 prvus)
Bucarest
(municipe)
Ilfov
40 dpartements
_ 2.872 communes
(dont 181 villes et 6 arr.
municipaux de Bucarest)
Slovaquie
5,3 m. hab.
49.035 km
_ 8 rgions _ 79 arrondissements
(dont 2 villes
statut)
2.875 communes
(avec les villes statut)
Slovnie
2 m. hab.
20.250km
_ 12 rgions
damnagement
_ 58 arrondissements 192 communes
(dont certaines communes
statut)

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La rgionalisation en Europe

Tableau n2 : Typologie de la rgionalisation

ETATS
Union
europenne
Rgionalisation
des units
fdres
Rgionalisation
administrative
Rgionalisation
par les
collectivits
locales existantes
Dcentralisation
rgionale
Rgionalisation
politique
Garantie de
particularismes
rgionaux ou
linguistiques
Allemagne X X X
- Mecklembourg :
const. art.25
- Saxe :
const. art. 2 et 6
Autriche X
Belgique X X X
Danemark X
Espagne X X
Finlande X X
France X X
- Haut-Rhin,
- Bas-Rhin,
- Moselle :
rgime communal,
concordat,
associations
- Corse : CGCT art.
L.4424-11 15
- Rgions doutre-
mer : art.L.4433-6,
4433-25 30
Grce X
Irlande X
Italie X X
Luxembourg X
Pays-Bas X
Portugal X X X
Royaume-Uni X
Angleterre
X
Pays de
Galles
X
Ecosse
Irlande du
Nord
X

Sude X
Gouverneurs
de comt
X
Sude
occidentale
X
Scanie

Etats dEurope
centrale et
orientale

Bulgarie X X
Estonie X X
Hongrie X X X
Lettonie
Lituanie X
Pologne X
Rpublique
tchque
X
Roumanie X X
Slovaquie X X
Slovnie X X

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La rgionalisation en Europe

PE 168.498 75
La rgionalisation en Europe

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