A Burocracia No Brasil

A Burocracia no Brasil: as bases da administrao pblica nacional em perspectiva histrica (1920-1945)
Carlos Henrique Assuno PAIVA

Resumo: Este artigo se dedica discusso, em perspectiva histrica, do desenvolvimento de modelos de administrao pblica clssicos e do fenmeno da burocratizao no pas. Em um primeiro momento, ser apresentado o fenmeno burocrtico em suas perspectiva mais global, relacionando-o a processos de mudanas sociais, em certo sentido globais e genricos, como a industrializao e a urbanizao. Em um segundo momento, ser discutido o fenmeno da burocratizao em uma perspectiva denominada micro, ao destac-lo em sua dimenso polticoadministrativa. Procuraremos, ento, investigar o processo de decises e gerenciamento estatais que constituem a substncia das reformas administrativas implementadas a partir dos anos 1930 at o final da gesto Vargas em 1945. Este perodo coincide com uma srie de reformas poltico-administrativas que mudou, definitivamente, a relao entre estado/sociedade, bem como as relaes sociais no mbito da mquina pblica no Brasil. Palavras-chave: Burocracia; Administrao pblica; Governo Getlio Vargas; Reforma administrativa.
Introduo Este artigo se dedica discusso, em perspectiva histrica, do desenvolvimento de modelos de administrao pblica
Historiador, Mestre e Doutor em Sade Coletiva (IMS/UERJ). Pesquisador do Observatrio Histria e Sade OMS/OPAS COC/FIOCRUZ 21040-361 Rio de Janeiro RJ Brasil. E-mail: cpaiva@fiocruz.br 775
HISTRIA, So Paulo, 28 (2): 2009
CARLOS HENRIQUE ASSUNO PAIVA
clssicos e do fenmeno da burocratizao no pas. Importa identificar alguns sinais desse fenmeno social, poltico e econmico, cuja complexidade no pode com muita facilidade ser reduzida estritamente a nenhum aspecto da realidade humana ou mesmo social. Em virtude de suas diversas dimenses, at mesmo a psicolgica, o fenmeno burocrtico pode ser compreendido ao sabor de mtodos e ticas variados. Assim, este texto no tem a pretenso de cobrir indiscriminadamente a literatura sobre o assunto, mas to somente explorar certos argumentos com o fim de elaborar um quadro analtico bidimensional, apresentado a seguir. Em um primeiro plano, ser apresentado em perspectiva bastante ampla o fenmeno burocrtico. Valendo-me da discusso levantada por autores como Fernando Uricoechea (1978), Mrio Wagner Vieira da Cunha (1963), Juarez Brando Lopes (1971), entre outros, se construir a imagem do fenmeno burocrtico em plano bastante global, relacionando-o a processos de mudanas sociais, em certo sentido globais e genricos, como a industrializao e a urbanizao. Em um segundo momento, se procurar fechar o cerco, e abandonar noes quase abstratas - como modernizao - para perceber o fenmeno da burocratizao em uma perspectiva denominada micro, ao destac-la em sua dimenso polticoadministrativa. Assim, quer-se dar particular ateno ao processo de decises e gerenciamento estatais que constituem a substncia das reformas administrativas implementadas pelos sucessivos governos, sobretudo a partir dos anos 1930. Aqui, sero de suma importncia os trabalhos de Beatriz Warhlich (1983), de Lawrence Graham (1968) e de Edson Nunes (1997), alm de dados produzidos a partir de fontes documentais, como o Dirio de Getlio Vargas e alguns peridicos. Se no primeiro momento se ganha a compreenso de um fenmeno social amplo, com conexes importantes com outras arenas da vida social, bem como com o passado (a dimenso histrica da burocratizao), no momento seguinte pode-se perceber mais precisamente seus contedos e formas, ao examinar de perto as reformas administrativas que
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implementaram maior grau de racionalizao e burocratizao na vida e na administrao pblicas do pas. importante perceber que os dois enfoques no implicam contradio a respeito do conceito de burocracia e da administrao pblica, ao contrrio, apontam noes eminentemente complementares. A Macroburocratizao: o fenmeno em perspectiva ampla Fernando Uricoechea, em seu Minotauro Imperial (1978), observou a semente de uma rotina burocrtica em tempos distantes. O fenmeno, segundo sua viso, confunde-se com a prpria formao do estado nacional brasileiro, ainda nos tempos de Sua Majestade. O autor no identificou elementos objetivos que possam configurar ou desenhar certo grau de burocratizao do Estado, ou mesmo da sociedade brasileira imperial. Assim, o fenmeno burocrtico se confunde com uma centralizao poltica, somado ao surgimento de uma organizao administrativa que implementaria, pouco a pouco, o domnio do governo central nos assuntos locais. Uma organizao, como se v pelo ttulo da obra de Uricoechea, hiperdimensionada, pois implica a imagem de algo grandioso e talvez incompatvel com a poca, pelo menos de acordo com a viso que se adota neste trabalho1. Desse modo, na perspectiva de Uricoechea, o conflito entre o poder local nas mos de poderosos proprietrios de terras e o poder federal comea a ser favorvel aos primeiros, no somente em razo das idas e vindas do processo de centralizao poltica promovido pela Unio, mas tambm pelo carter gradual do avano na burocratizao da administrao do Estado. Isso porque, nesse ponto de vista, a substncia da burocracia seria quase exclusivamente o jogo poltico que imprimiu uma movimentao de peas, de acordo com os interesses dos poderosos, sempre vidos por mais poder.
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No cremos que seja satisfatria essa percepo da burocracia como algo eminentemente colado poltica. Deve-se estabelecer logo de incio uma distino entre os fenmenos da centralizao e da burocratizao brasileiras: embora em muitas ocasies tenham relao estreita e por vezes direta, ambas possuem fontes de legitimidade distintas. Enquanto a centralizao ou a descentralizao dizem respeito dimenso dos assuntos marcadamente polticos, ou seja, de como o governo (incluindo a a burocracia pblica) dever atuar poltica, econmica e administrativamente, a burocracia possui dimenso mais ampla, e no se reduz exclusivamente esfera das decises polticas, como se ver mais adiante. De qualquer maneira, na viso do autor, o estreito fosso entre burocracia e administrao patrimonial comea a ser alargado ainda nos tempos do Imperador2. Segundo Fernando Uricoechea (1978, p.96), isso ocorre em primeiro lugar, em razo da atuao das prprias agncias burocrticas centrais que pressionavam no sentido de progressiva racionalizao na administrao pblica; em segundo lugar, pelo forte impacto racionalizador, na economia e na sociedade, produzido pela indstria do caf; por ltimo, em virtude da Guerra do Paraguai (1864-1870), que incitou a administrao central a uma racionalizao compulsria dos recursos e finanas nacionais, diante do conflito sem precedentes e de grandes propores. Apesar de todos os esforos rumo a uma concepo de administrao pblica mais tcnica, racionalizada e burocrtica3, em lugar da viso personalista, paternalista e patrimonialista da poca, devemos localizar no perodo somente a gnese do processo de burocratizao, pois este no se institui abruptamente. No foi nesse contexto que as normas burocrticas procuraram indicar de maneira muito peculiar as regras do jogo, mas sim, no correr dos anos 1920 e mais explicitamente aps Revoluo de 1930, quando uma seqncia de reformas poltico-administrativas, dentro de um quadro geral de transformaes sociais, conferiu nova organizao ao aparelho do Estado. Desse modo, sustentar a existncia de uma burocracia e de uma administrao pblica,
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aos moldes weberianos, durante o sculo XIX, seja talvez carregar nas cores uma realidade ainda bastante tmida e discreta. Isso porque, no centro do processo de burocratizao, encontra-se crescente transformao na sociedade: novos atores e novas classes sociais. Nesse ponto de vista, no h fartura de dados inteiramente confiveis sobre o processo de burocratizao e do desenvolvimento da administrao pblica no Brasil. Mrio Wagner Vieira da Cunha (1963), Juarez Brando Lopes (1971) e Edmundo Campos (1978) apresentam alguns dados esclarecedores nesse sentido. Segundo o ltimo, em 1920, havia no pas cerca de 37.644 indivduos que ocupavam cargos e desempenhavam funes administrativas na indstria. At 1950, ocorre formidvel salto: h no pas, nesse momento, cerca de 215 mil pessoas ligadas s atividades administrativas; 7,7% da populao brasileira na ativa. Se se acrescentar a esses nmeros as pessoas que ocupavam cargos burocrticos no Estado, se obteria um aumento importante. Basta observar os dados que o prprio autor traz. Em 1920, o funcionalismo federal era constitudo por 65.533 indivduos. Em 1965, temos 381.202 pessoas. Isso sem considerar as administraes estaduais e municipais e os militares.
QUADRO 1 ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS/N FUNCIONRIOS/1000 HAB.
FONTE: tabela organizada a partir dos dados de Mrio W. V. da Cunha, O Sistema Administrativo brasileiro.
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Juarez Brando Lopes aborda o fenmeno da burocratizao sob a tica do que denomina a emergncia de uma sociedade de massas no pas. O autor coloca a burocracia dependente da industrializao e da urbanizao, bem como da emergncia de uma classe mdia urbana. Em razo disso, a modernizao se localiza, em sua viso, quase inteiramente no centro-sul do pas, acentuadamente no Rio de Janeiro e em So Paulo. Segundo o autor, tudo est a indicar a alta concentrao de estabelecimentos de elevado grau de racionalizao (e burocratizao) no centro-sul, abarcando parcela considervel do operariado da regio e do valor da transformao industrial nela realizada (1971, p. 99). Para Lopes, o aumento nos nveis de burocratizao tem a ver com a extenso da organizao onde rotinas racionais e impessoais, numa estrutura hierarquizada, prevalecem (1971, p. 103). No se trata de processo restrito ao mundo do business ou dos negcios privados. Nas palavras do autor, pode-se mesmo falar na burocratizao da sociedade (idem). O fenmeno tem relao com o que Mrio Vieira da Cunha interpretou como o fortalecimento do poder central, a influncia crescente das massas urbanas no processo poltico e a permanncia do coronelismo nas reas mais remotas do pas. Nesse quadro, tanto o sul como o norte do pas viram crescer as nomeaes em cargos pblicos. H, no entanto, segundo Lopes, diferenas de ordem quantitativa (ver tambm Cunha: 1963, p.112-114) e qualitativa na mudana: embora a regio nordeste tenha vivido um processo de modernizao mais discreto em nmeros, se comparado ao centro-sul, l o rumo ao moderno se deu tambm em consonncia com a sobrevivncia das elites oligrquicas; enquanto no sul, o mesmo processo respondeu dinmica de um fenmeno poltico diferenciado, como foi o populismo. Na viso do autor, essa mudana social gradativa, pois no se operou uma transformao abrupta e radical, de um modelo patrimonialista para um burocrtico. Em suas palavras:
continuam, em boa medida, as prticas patrimonialistas (a de cuidar` de seus operrios, a administrao particularista` de 780
pessoal etc), mas, misturadas, agora com tentativas de intensificao do ritmo de trabalho, preocupao espordica de substituir por mo-de-obra mais barata (mulheres e menores) a mais cara (homens adultos), de aumentar aluguis das casas da fbrica etc. Tais reaes, por parte dos empregadores representam, todavia, quebra das relaes tradicionais de trabalho e aumento de tenso entre operrios e mestres. [...]. Os laos de obrigao e lealdade se quebraram. Um processo acumulativo e circular implanta-se e o comportamento e as relaes afastam-se cada vez mais dos padres patrimonialistas. O processo irreversvel e a sua resultante a gradual desapropriao dos vnculos patrimonialistas (Lopes,1971, p. 191-192).
Mrio Vieira da Cunha chama a ateno para o fato de a administrao pblica no constituir jamais mera tcnica apoltica, pois no possua uma realidade com autonomia em relao s condies de organizao do Estado, que vem a ser, na perspectiva do autor, o elemento ao qual o fenmeno da burocratizao procurou fundamentalmente servir. O autor considera que, durante o perodo imperial, no houve efetiva necessidade de atividades administrativas em bases burocrticas, em face do privatismo dominante nas relaes entre as elites regionais. Em suas palavras, durante o Imprio, a administrao praticamente s alcanava reduzidos setores funcionais e reas territoriais diminutas. O mais estava entregue ao poder dos cls locais (1963, p. 32). Segundo o autor, a administrao comeou a se desenvolver ainda nos tempos imperiais, como forma de viabilizar os interesses das elites urbanas (burguesia mercantil), que no viam no antigo modelo das elites do hinterland a possibilidade de satisfazerem suas demandas polticas, econmicas e sociais. Nesse sentido, tal qual a concepo de Lopes, Cunha percebeu que o crescimento da administrao pblica brasileira se fez ao mesmo tempo que o crescimento das cidades e, portanto, tem a ver com o fenmeno da urbanizao. Vale salientar que esse modelo administrativo, extremamente vinculado vida urbana, cresceu e se
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desenvolveu at a Repblica Velha (1889-1930) eminentemente restrito s fronteiras estaduais. Apenas a partir dos anos de 1920, matrias relativas tanto organizao do trabalho como educao e sade comeam a deixar os fruns de decises dos estados para se tornarem questes de mbito nacional. nesse quadro que se deu a emergncia de novos grupos econmicos e polticos, tais como o Partido Comunista (1922) e a Ao Integralista Brasileira (1932), responsveis por forte aumento da presso exercida sobre a administrao. Curiosamente, as duas agremiaes, apesar das profundas diferenas que as distinguiam, tinham por premissa bsica um papel destacado do poder central na construo e organizao da sociedade. Assim, a partir dos anos 20, e muito claramente com Getlio Vargas, o foco das disputas no mais se restringiu ao conflito por cargos menores na poltica clientelista de outros tempos. O que estava em jogo era a tomada de postos-chave para a definio das polticas econmicas e sociais do pas. Nas palavras de Cunha:
Trata-se de presso para que o Congresso se anule ou se renda s iniciativas legislativas tomadas pelo executivo, a portas fechadas, em gabinetes onde funcionam tcnicos, que no so os tcnicos encarregados das revises jurdicas ou formais dos projetos, mas tcnicos polticos, muitas vezes assessores ao mesmo tempo, e bem pagos, dos organismos de estudos das associaes de classe (1963, p. 67-68).
Essa disputa pelo controle das decises polticas, muitas vezes denominada centralizao poltica, no passou despercebida pelos cdigos e relaes sociais, pois isso implicou a criao de nova maneira de perceber as relaes dos indivduos entre si e destes com as coisas, incluindo-se a as relaes de trabalho. De acordo com Robert Merton (1978), na organizao burocrtica que o homem se d conta de ser controlado pelas relaes sociais e por sua relao com a mquina produtiva, o que os marxistas chamam de Modo de Produo. Assim, ficaria claro para o indivduo que, para
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trabalhar, precisaria ser empregado. O sujeito no dispe dos meios (equipamentos, mquinas) para executar seu servio, o que, ao contrrio, est sob a posse das burocracias tanto pblicas como privadas. Isso porque, em tese, o procedimento burocrtico, em sua substncia, tal qual defendido pelos tayloristas dos anos 20, rejeita na administrao e em sua operao os desgnios da discusso poltica e ideolgica. Aqui, os procedimentos seriam racionalizados, busca-se a preciso e a eficincia. Na tica weberiana, o que ocorre uma crescente diviso do trabalho; hierarquizao de autoridade; normas extensivas e impessoais; separao entre administrao e propriedade; seleo, salrio e promoes baseados na competncia tcnica. O importante nesse momento se frisar a idia de que a gradual passagem da dominao patrimonial dominao burocrtica do aparelho do Estado, a qual se manifesta pelo menos desde o sculo XIX, no merece ser confundida apenas com o surgimento de nova ordem administrativa, embora tambm o seja. Tem a ver, antes de tudo, com um paradigma moderno que, pela primeira vez, vincula o domnio pblico brasileiro a um conjunto de regras e normas diferentes daquelas que regem a esfera privada. O surgimento da noo de que a sociedade deveria ser regida por um sistema objetivo de normas diferentes daquelas que orientam a vida dos indivduos na esfera de suas vidas privadas provocou, quando de sua aplicao, importantes transformaes na relao entre sujeitos sociais e o Estado. nesse contexto, por exemplo, que surgem novos padres de trabalho e ao administrativa mais especializados, tecnicamente racionalizados: a criao do concurso pblico para o ingresso no funcionalismo de carreira do Estado, em 1934; a fundao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938; a constituio de um estatuto para os funcionrios pblicos, em 1939, entre outras. De acordo com alguns autores (ver Uricoechea,1978, p. 281), ocorrem mudanas significativas nos padres de solidariedade social e transformaes mais em sintonia com a noo de Gesellschaft.
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Essas transformaes, que fincam razes no sculo XIX, tm tambm a ver com transformaes em escala global. durante a Primeira Repblica que um acontecimento de impacto como a Primeira Guerra Mundial (1914-1918) provoca importantes mudanas na forma pela qual os atores sociais, polticos e intelectuais, apreenderam a realidade social de seu tempo. O conflito de escala mundial gerou na maioria dos pases do globo profunda incerteza quanto possibilidade de superao do atraso social via liberalismo, o que ficaria realmente bvio a partir dos anos de 1930 (Ver Hobsbawn,1995, p. 29-219). Surge ento a bandeira do Estado como uma espcie de entidade organizadora e preparada para intervir em uma realidade, no mnimo, potencialmente catica. Certamente um dos maiores impactos do perodo Vargas, o qual se estender pelo menos at o incio do perodo militar na dcada de 1960, consiste na emergncia daquilo que Eli Diniz (2000) chamou adequadamente de nova engenharia polticoinstitucional. No contexto dessa nova ordem, ocorreu uma mudana no s na estrutura do Estado, mas, sobretudo na relao que este mantinha com a sociedade. Houve, a um s tempo, um acrscimo do poder interventor do governo e uma abertura para a representao de grupos e segmentos sociais, antes alijados do jogo poltico. Tudo se tornava mais complexo. Esse conjunto de fatos provocou certa decadncia na influncia das elites oligrquicas tradicionais, o que contribuiu para o fim do chamado estado oligrquico. A partir de 1930, sobretudo aps a instaurao do Estado Novo, em 1937, toda essa estrutura imposta pelo alto (Ver Castro Santos,1993), no correr dos tempos dos bares do caf, sofreu uma crise em suas velhas formas de organizao poltica e social. Da em diante, as decises relativas s polticas pblicas passaram a depender, mais do que na dcada de 1920, de negociaes com a burocracia central do governo. O que era gestado no microcosmo local, passava a ser objeto e resultado de uma conjuno muito mais complexa de fatores e atores sociais. chegada a Era da Burocracia.
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Getlio Vargas e a bandeira da burocratizao difcil tratar todo o perodo em que Getlio Vargas permaneceu no poder como simples seqncia de gestes. Foi mais, pois ao longo desses cerca de quinze anos ininterruptos no poder, o presidente teve que enfrentar diferentes desafios, que implicaram respostas distintas em forma e contedo: ora em sintonia, ora em conflito com a tradicional ordem social e poltica brasileira. Alm disso, no fcil trat-lo como mais um presidente, pois suas aes significaram, muitas vezes, nova rotina de funcionamento, tanto da poltica como da administrao pblica no pas. Isso sem considerarmos as implicaes sociais e econmicas dessas profundas mudanas operadas, sobretudo, nesses primeiros perodos (o Governo Provisrio, 1930-1934; o Perodo Constitucional, 1934-1937, o Estado Novo, 1937-1945, fora o retorno democrtico em 1951). Sua ascenso ao poder decorreu de profundo e gradual desgaste das instituies polticas e da prpria Poltica da Primeira Repblica, as quais j no conseguiam responder com eficincia a um quadro social, em muitos sentidos, cada vez mais complexo na sociedade brasileira4. De imediato ocorreu uma seqncia de importantes mudanas administrativas5. A comear pela nomeao dos interventores nos governos estaduais. Boa parte deles era oriunda do movimento tenentista, um dos ingredientes responsveis pela crise da Repblica oligrquica das primeiras dcadas do sculo XX. Nomes hoje famosos como os de Joo Alberto, Juraci Magalhes, Juarez Tvora, tomaram imediatamente conta das mquinas poltico-administrativas locais, com exceo do governador Olegrio Maciel, primo de Gustavo Capanema, que permaneceu no poder em Minas Gerais, com o consentimento de Vargas. Nas palavras do presidente, sob o calor dos acontecimentos da revoluo:
Comeam as tentativas para a organizao [pblica]. Alguns nomes eu j trazia fixados, outros foram sendo sugeridos depois. A mentalidade criada pela Revoluo no admitia mais o
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emprego dos velhos processos, do critrio puramente poltico (Dirio de Getlio Vargas, 01/11/1930, p.21, grifo meu)
Observa-se o contexto da dissoluo dos legislativos federal, estaduais e municipais, a ocorrncia de uma seqncia de importantes mudanas poltico-administrativas nos ministrios, bem como a criao de novas pastas. Todo esse turbilho de mudanas conferiu nova feio ao executivo federal, com a implementao de uma renovada mquina administrativa nos governos, qualquer que fosse o nvel de ao. Sobre a natureza e a eficincia ou no de todas essas mudanas operadas na estrutura do estado brasileiro, no parece ser suficiente encerrar todo o processo como um simples caminhar rumo centralizao poltica. Como se viu, toda a mudana era alimentada por transformaes estruturais que se operavam na sociedade brasileira pelo menos desde o sculo XIX, alteraes que iam do franco crescimento populacional at a lenta diversificao da economia do pas nos anos de 1920, aliada ao surgimento de novos modos de vida. Nesse sentido, no possvel reduzir o processo de mudana a um movimento de acontecimentos mais recentes, pois suas razes situam-se em uma dinmica de construo nacional que toma vulto, sobretudo, a partir da segunda metade do sculo XIX. Pouco a pouco se atentava para o problema da organizao no pas. A chamada crise dos anos 20 marcou certa percepo, por parte de alguns segmentos intelectuais, de que o atraso brasileiro com relao s demais naes modernas e desenvolvidas poderia ser traduzido simplesmente pela ausncia de uma estrutura poltico-administrativa com capacidade de afastar definitivamente o elemento contaminador dos atos polticos. A sada, como se comeou a pregar na poca, estava na Tcnica, uma tcnica cuja utopia e poltica residiam no fato de se pretender justamente apoltica6. Assim, nas palavras de Luis Simes Lopes, o homem que, de 1938 at 1945, comandou boa parte das reformas administrativas do ps-1930, inicialmente frente do Conselho
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Federal do Servio Pblico, criado em 1936, e mais tarde frente do DASP:

A situao da administrao pblica brasileira era ento [at 1930] das mais lamentveis, pois fora submetida, durante largos anos, a um regime eminentemente poltico, em que a escolha para os cargos pblicos se fazia sob presso dos polticos que apoiavam o governo (Depoimento de Luis Simes Lopes, 1986, p. 39-41)
o incio da construo de uma oposio ainda muito viva no imaginrio atual, segundo a qual h uma benfica neutralidade no campo da tcnica e, de outro lado, uma espcie de desvirtuamento constante ou mesmo em potencial no campo da poltica. No final das contas, na esfera poltica no se poderia conceber eficincia, pois trata-se de um jogo em que a pauta dos interesses recai invariavelmente nas vontades particulares e privadas, em oposio aos interesses nacionais. A partir desse contexto, por exemplo, Lawrence Graham (1968), em seu trabalho, parte de uma constatao de valor, ao considerar que, apesar de todo o investimento rumo a uma reforma institucional e administrativa, tomada de emprstimo, segundo ele, ao modelo norte-americano7, pouco impacto se estabeleceu em matria de economia e eficincia nas rotinas das decises governamentais no Brasil. Sua hiptese de trabalho que houve importante discrepncia entre as medidas estabelecidas no plano tcnico-administrativo e as realidades existentes, constitudas a partir da movimentao dos atores sociais. Entretanto, no parece oportuno considerarmos o sistema administrativo brasileiro como um modelo patolgico, pois s o percebemos deformado quando o espreitamos a partir de uma escala de valores estranha realidade local. Trata-se de valores que, como bem demonstrou Graham, no constituem expresso de algo universal, mas de uma realidade especfica e aliengena ao contexto brasileiro. No final das contas, Graham pareceu contestar o estabelecimento de uma tica universalista,
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responsvel, em ltima anlise, pela reforma administrativa brasileira rumo a um quadro paradoxalmente estranho s suas necessidades (ver p.61). Dessa maneira, em suas palavras, o sistema patrimonialista, como algo tradicional, entra no servio pblico em contraste com a criao de um sistema de mrito, cuja seleo do mais competente constitui a base do sistema (p.86). Assim, o autor concebe a burocratizao no como um fenmeno puro ou acabado, mas sim essencialmente hbrido, de acordo com o sistema social observado. Segundo os dados elaborados por Graham a partir das entrevistas que fez com funcionrios pblicos em meados do sculo passado, h alguns modelos de respostas bastante reveladores acerca do que os trabalhadores consideraram os maiores desafios rumo burocratizao do aparelho do estado, em uma perspectiva de economia e eficincia. Em primeiro lugar, chama-se a ateno para uma suposta inadequao das tcnicas administrativas; em segundo lugar, para a dificuldade de organizar um programa de treinamento de pessoal; em terceiro, para a ausncia de um plano de salrios racional em um quadro de economia inflacionria; em seguida, comenta-se a inexistncia de um plano de classificao das posies; e por ltimo, chama-se a ateno para a lenta mobilidade dentro da estrutura funcional. H ainda um entrevistado, com experincia na direo do departamento de um dos ministrios, que mencionou a existncia de grandes dificuldades na coordenao da rotina entre as vrias pastas do governo. Suas entrevistas dizem muito a respeito das rotinas do pessoal de administrao das reparties pblicas, aps e durante a gesto Vargas. Pode-se perceber que o j comentado significativo aumento no grau de complexidade, presente na criao de rgos, cargos e funes, tornava mais complicada, em muitos sentidos, a execuo das atividades administrativas dirias. Pois tal fato ironicamente colocava em risco a prpria idia de rotina, ao estabelecer importante instabilidade e rotatividade dentro do quadro de pessoal das instituies. Instabilidade no do ponto de vista de uma carreira, mas da tica da formao de grupos de pessoas que se conheciam, do
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estabelecimento de laos primrios que, em ltima anlise, so responsveis pela formao de grupos mais ou menos estveis. nesse quadro que mais uma vez Luis Simes Lopes, visvel entusiasta e executor privilegiado das reformas administrativas, no parecia compreender a resistncia de setores e servios pblicos gente enviada pelo departamento administrativo. De acordo com seu depoimento, em concurso para a Contadoria Geral da Repblica:
os candidatos que foram aprovados nos primeiros lugares, ns destinamos Contadoria Geral da Repblica. Foram mal recebidos l, chamavam eles de os sbios do DASP` etc. (Depoimento de Luis Simes Lopes, p.84)
Nesse sentido, interessante reconhecer que Graham (1968) no s percebeu a burocracia e a administrao pblica como fenmenos estritamente tcnicos, cilada em que muitos pensadores se viram presos, mas procurou desenhar paralelamente uma dimenso sociolgica no processo. Alm disso, tentou no operar um divrcio absoluto entre prticas patrimonialistas e burocrticas, ao perceber importante interao entre ambas. Contudo, foi Edson Nunes (1997) quem com mais detalhes e refinamento terico-metodolgico foi capaz de apontar as estreitas relaes e tenses nas diferentes formas de convivncia entre Estado e sociedade, assim como entre sociedade e indivduo, nesse mbito de discusso. Consideraes Finais De incio, tentou-se mostrar que o processo de burocratizao, no mbito da sociedade e do estado brasileiro, tem ao menos duas grandes dimenses. A primeira diz respeito a importantes transformaes na estrutura e no ordenamento da sociedade. O velho padro de vida rural, com sua viso de mundo patrimonialista, eminentemente calcado em valores aristocrticos, comeou a se transformar, gradual e firmemente,
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a partir dos anos de 1920. Tudo, na viso de muitos contemporneos, exigia novo ordenamento que o perodo ps30 iria procurar garantir , pois se tratava de mudanas jamais experimentadas no Brasil. Nesse ordenamento, o papel da burocracia (a administrao pblica) era considerado importantssimo, pois esta teria a capacidade de organizar e distribuir os objetivos, muitos dos quais diferentes entre si, sem, contudo, estabelecer compromisso mais significativo com um deles especificamente. Essas foram, por assim dizer, expectativas tericas. Na prtica, isso no ocorria, porque a burocracia revelou maior integrao com aqueles setores da sociedade diretamente mais envolvidos com o crescimento econmico8. A maneira pela qual as formas tradicionais de relacionamento social sobreviveram burocracia, inspirada no modelo weberiano, sugere um conjunto de possibilidades explicativas. Em primeiro lugar, cabe perguntar at que ponto, no mbito do estado brasileiro, a burocratizao correspondeu importao de idias estrangeiras, como sugeriu Graham. Se se enxergar nisso tudo um movimento de clonagem ou cpia de projetos externos, sem sintonia com as mudanas que se operavam na sociedade brasileira, parece justo considerar que a reforma administrativa brasileira estava, desde o incio, condenada derrota. Algo que efetivamente no ocorreu, pelo menos integralmente. Outra interpretao possvel considerar que o processo de burocratizao no foi capaz de se opor s foras histricas de longa data na sociedade brasileira. Isto , as foras de transformao no foram maiores ou mais intensas que as de conservao. H aqui outro equvoco, que consiste em tratar a burocracia como algo inteiramente independente da sociedade brasileira, um fenmeno aliengena, algo efetivamente novo, o que no foi. O intuito de levar a discusso em termos histricos foi, antes de tudo, tentar demonstrar que o movimento vinha tambm de tempo distante e, assim, no tinha surgido na sociedade como algo sbito ou como um processo importado. A
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burocracia estava, nesse sentido, muito mais prxima de uma reforma do que de uma revoluo. Por fim, tentou-se rejeitar a relao direta e causal que se tem estabelecido historicamente entre burocracia e centralizao poltica. O argumento simples: a burocracia no pode ser reduzida com facilidade dimenso dos assuntos polticos, embora, tambm pertena a essa arena de decises. Procurou-se mostrar, nesse sentido, que a burocracia um fenmeno bastante difuso, que encontrou manifestao em diversas reas da vida social. Por isso, a forma pela qual vai se expressar, seja poltica, econmica ou sociologicamente, relativamente distinta, de arena para arena. No mbito poltico, a burocracia certamente tinha muito a ver com um mpeto, mais ou menos gradual, de centralizao poltica, que tomou vulto justamente a partir dos anos de 1920. Centralizao, como se viu, forjada no campo das idias e propostas vigentes no correr dos anos 20, quando se acreditava, por exemplo, que a sada para os problemas da administrao dos recursos da sade residia na criao de um aparato administrativo centralizado. certo que isso tem relao com a discusso econmica, pois muitos acreditavam que o Estado deveria ser o grande gestor dos acontecimentos econmicos, um centralizador contra o caos, feio do que havia ocorrido em outras experincias histricas, como a Restaurao Meiji, a Prssia do sculo XVIII, a Alemanha e a Itlia do sculo XIX. Na esfera sociolgica, tudo se passou de maneira mais complicada, pois aqui se tratou de um processo de mudana social que se desenrolou no exclusivamente em estruturas econmicas ou polticas, pois constituiu, em ltima anlise, um processo mental e cultural. Trata-se de reformas administrativas que pressupunham mudana significativa nos padres de comportamento dos atores sociais, o que de fato no ocorreu; tais reformas acabaram por gerar uma espcie de descompasso entre as diferentes esferas da vida social: o desconforto de uma poca. O centro do conflito, se assim se pode considerar, localizou-se mais decisivamente na estrutura administrativa que
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geria a mquina publica do Estado. Tentou-se mostrar como a instituio do sistema de mrito, em alguma medida, representava um desafio velha ordem das coisas, pois se desligava do velho patrimonialismo em suas vrias dimenses sociais e polticas, desde um inocente acordo entre pares, at manobras mais articuladas dos partidos polticos, que tinham por costume premiar servios prestados com cargos pblicos. Apesar do desarranjo provocado pelos concursos pblicos nos primeiros tempos, mais potencial que efetivo, est suficientemente claro que houve significativa diversificao de atores sociais na gerncia da mquina pblica brasileira, a partir dos anos de 1930. Diversificao que vinha a ser o eco de transformaes sociais fundamentais na sociedade. Com a burocratizao do Estado e a criao de novos cargos, funes e rgos administrativos, a mquina pblica se transformou muito rapidamente em um organismo altamente complexo. Em tese, o que se ganhou em eficincia administrativa, se perdeu em eficcia poltica9, sobretudo com a tendncia ao insulamento burocrtico em alguns setores de deciso.
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PAIVA, Carlos Henrique Assuno. The Bureaucracy in Brazil: the foundations of the national administration in historical perspective (1920-1945). Histria, v.28, n.2, p.775-796, 2009. Abstract: This article discuss, in prospect historic, the public administration classics models and the burocratic phenomenon in Brazil. On the one hand, it shall presented the bureaucratic phenomenon into a wide perspective, linking it to a social changes processus, like the industrialization and the urbanization. On the other hand, it shall discussing the bureaucratization phenomenon into a perspective denominated micro, to detachable it into a administrative politic dimension. The focus is the decision process and state management that are the substance of the administrative reforms made from the 1930` until the Vargas management in 1945. This period coincides with a series of political administrative reforms than it shifted, definitely, the relationship between state and society, as well as the acquaintanceship into the Brazilian state. Keywords: Bureaucracy; Civil service; government; Administrative Reform. Getlio Vargas`
NOTAS
1 Segundo Elisa Reis, via de regra, a discusso do processo de construo do estado nacional no Brasil concentra-se no perodo imperial (1991:p. 44), exatamente com trabalhos como o de Fernando Uricoechea, alm de Jos Murilo de Carvalho, com A construo da Ordem: a elite poltica imperial. Braslia: Ed. Da UnB, 1980. De l pra c, a Primeira Repblica tem sido menos tratada como um eclipse nesse processo, e a construo do Estado tem sido vista como um processo amplo e relativamente contnuo, isto , no mais como um evento abrupto, ocorrido na poca imperial. 2 Lawrence Graham (1968) observa, como ponto de partida da construo de uma rotina e de instituies burocrticas no Brasil, a transferncia da Corte portuguesa em 1808, quando a ento colnia passa categoria de Imprio Unido, e torna-se assim locus preferencial dos administradores lusos.
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Uricoechea lembra que ocorrem na poca mudanas importantes na imagem do Imperador e do governo. O smbolo do monarca, por exemplo, comea a desaparecer gradualmente dos documentos oficiais, para ser substitudo por noes impessoais como este governo, o pas ou simplesmente Brasil (1978, p.97) 4 Sobre a decadncia do chamado estado oligrquico no s no Brasil, mas tambm como fenmeno mais ou menos uniforme em toda a Amrica Latina, consulta-se o trabalho de Octvio Ianni, A formao do Estado populista na Amrica Latina (Srie Fundamentos, n 37). So Paulo: tica, 1989. 5 Mario Wagner Vieira da Cunha (1963, p. 46-50), por sua vez, acredita que os primeiros tempos do governo Vargas, sobretudo durante o governo provisrio, representaram um perodo em que, por conta das grandes dificuldades oramentrias, nada foi feito para se alterar a estrutura administrativa do Estado. Tenta-se mostrar que via manobras, em boa parte sem aumento de despesas, Vargas de imediato promoveu um salto na burocratizao do aparelho da mquina pblica estatal. 6 Como sugere Lawrence Graham (1968), em um primeiro momento, a teorizao norte-americana sobre administrao pblica foi caracterizada pelo machine model, ao excluir o comportamento humano como varivel na dinmica administrativa. Desse modo, percebiam-se os sujeitos no como sujeitos, mas como criaturas eminentemente passivas nas relaes de trabalho. (Ver principalmente captulo 3, The theoretical foundations of the reform movement). 7 Encontra-se no Arquivo Capanema, no CPDOC/FGV, variada documentao a respeito da influncia de alguns modelos administrativos estrangeiros. H, por exemplo, documentao a respeito dos servios do Ministrio da Instruo Pblica da Grcia (em francs), documentao do Conselho Superior de Administrao Pblica da Itlia, original de 1928, alm de amplo quadro de toda a estrutura poltico-administrativa alem (em portugus e alemo). No entanto, a influncia majoritria norte-americana, nesse campo, amplamente demonstrada pela literatura, o que condiz com os seguintes depoimentos: noite recebi visita de Luis Simes Lopes [presidente do DASP], que foi com o Oswaldo [Aranha] aos Estados Unidos e esteve dando suas impresses do que observou quanto organizao administrativa. (Dirio de Vargas, 26/03/1939). J Simes Lopes, quando indagado a respeito da influncia francesa na reforma
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administrativa em curso, respondeu: No, a Frana, nesse tempo, era muito, digamos assim, retrgrada, em relao a esses processos modernos de administrao (Depoimento de Simes Lopes, FGV, p.68). 8 O fundamental que ela, a burocracia, no foi e no uma categoria uniforme. Em ltima anlise, ela no fez isso ou aquilo, como primeira pessoa, mas foi um processo que, ao representar uma estruturao importante para as relaes sociais, tanto no mbito da sociedade como no do Estado, imprimiu novo cdigo de condutas e padres de comportamento sociais. 9 Por isso, Fred W. Riggs considerou que um funcionrio estranho ao lugar, com maior experincia e capacitao formal, talvez estimule o desenvolvimento econmico com maior rapidez, mas no o desenvolvimento poltico (1963, p. 129; traduo minha). Artigo recebido em 08/2009. Aprovado em 11/2009.
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A Burocracia no Brasil: as bases da administrao pblica nacional em perspectiva histrica (1920-1945)

Carlos Henrique Assuno PAIVA

HISTRIA, So Paulo, 28 (2): 2009

CARLOS HENRIQUE ASSUNO PAIVA